NOÇÕES DE DIREITOADMINISTRATIVO

ATOS ADMINISTRATIVOS

1. CONCEITOS DE ATO ADMINISTRATIVO

Conceito 1 : Ato administrativo é um ato jurídico produzido pelo Estado, no

exercício da função administrativa, sob regime jurídico administrativo e sujeito

ao controle de legalidade.

Conceito 2 : Ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da

Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob

regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de

atender ao interesse público.

Conceito 3 : Para Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é toda e qualquer

manifestação unilateral da Administração Pública, objetivando adquirir,

resguardar, transferir, modificar, extinguir, declarar direitos ou impor obrigações

aos seus administrados ou a si própria.

Conceito 4: Para Maria Sylvia Z. di Pietro, ato administrativo é a “a declaração

do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos,

com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a

controle pelo Poder Judiciário”.

CONCLUSÃO

O ato, para ser considerado como ATO ADMINISTRATIVO , deverá:

a) Exteriorizar (manifestar) uma vontade unilateral da Administração Direta,

Indireta ou de quem lhe faça as vezes (delegatários de serviços públicos, por

exemplo).

b) Estar sujeito ao Regime Jurídico Administrativo (também denominado de

“regime jurídico de direito público”).

c) Produzir efeitos jurídicos (imediatos) regulados pelo direito administrativo.

d) Ser passível de controle pelo Poder Judiciário.

e) Ser produzido pelo Estado, ou por quem detém os poderes atribuídos pelo

Estado, no exercício da chamada “função administrativa”.

f) Prover de agente (sujeito) competente, a finalidade deverá ser pública e o ato

deverá estar revestido de sua forma legal.

2. REGIME JURÍDICO DE DIREITO PÚBLICO (Regime Juríd ico

Administrativo)

O Regime Jurídico de Direito Público (ou regime jurídico administrativo)

corresponde ao conjunto de princípios e regras de direito administrativo que

regula as ações administrativas voltadas ao interesse público primário. Esse

conjunto de regras e princípios é formado, essencialmente:

a) por prerrogativas (poderes) conferidos à Administração que a colocam em uma

posição de superioridade (verticalidade) na relação jurídica. A unilateralidade é

tida, também, como uma das principais prerrogativas/privilégios do regime

jurídico administrativo, bem como a autoexecutoriedade, a autotutela, o poder de

expropriar e o de requisitar bens e serviços, a presunção de legitimidade e de

veracidade, o poder de ocupar temporariamente o imóvel alheio, o de instituir

servidão, o de aplicar sanções administrativas, o de alterar e rescindir

unilateralmente os contratos, o de impor medidas de polícia etc; e

b) por sujeições /restrições /limitações administrativas , impostas pelo

ordenamento jurídico, com o intuito de restringir a atuação da Administração

evitando que ela viole os direitos fundamentais dos administrados ou os

interesses públicos, tais como: sujeição à fiscalização pelo Tribunal de Contas;

obrigatoriedade (em regra) de procedimento licitatório para compras, alienações,

locações, contratação de obras ou serviços; respeito aos princípios da legalidade

e moralidade; busca do interesse público; publicidade dos atos administrativos;

realização de concursos públicos etc.

Celso Antônio Bandeira de Mello nos ensina que o regime jurídico

administrativo (representado pelo conjunto de regras e princípios de direito

administrativo) se fundamenta em dois princípios basilares, denominados por

“pedras de toque” do regime jurídico, quais sejam: a) supremacia do interesse

público sobre o interesse particular e b) indisponibilidade do interesse público.

Contudo, para Maria Sylvia Z. di Pietro, os dois princípios basilares em que se

fundamenta o regime jurídico administrativo são: a) supremacia do interesse

público sobre o interesse particular e b) princípio da legalidade. Quanto a esta

divergência doutrinária, vejamos a seguinte assertiva elaborada pelo CESPE na

prova do MCT-FINEP, em 2009, para o cargo de Analista: “Os princípios da

legalidade e da supremacia do interesse público informam todos os demais,

incluindo-se os expressos na CF”. A banca considerou “certa” a questão.

Vimos que o ato administrativo é aquele sujeito ao regime jurídico de

direito público. Mas, e quanto aos atos praticados pela Administração que não

se encontram sujeitos predominantemente ou exclusivamente ao regime jurídico

administrativo? Neste caso, referidos atos não serão considerados como

administrativos típicos, mas, sim, atos de direito privado e estarão sujeitos às

regras e princípios de direito privado (regime jurídico de direto privado).

O regime de direito privado corresponde ao conjunto de regras e princípios

que disciplina as relações jurídicas existentes entre a Administração e o

administrado marcado, em linhas gerais, pela isonomia . Assim, enquanto o

Regime Jurídico Administrativo (RJA) é caracterizado pela verticalidade e pela

unilateralidade, o Regime Jurídico de Direito Privado o será pela horizontalidade

e bilateralidade.

3. ELEMENTOS DE VALIDADE (REQUISITOS, PRESSUPOSTOS O U

CONDIÇÕES DE VALIDADE) DO ATO ADMINISTRATIVO.

Tais “elementos de validade” dizem respeito às condições para que se

possa considerar o ato administrativo como tendo sido produzido em

conformidade com o ordenamento jurídico e os princípios administrativos.

Por este tópico estaremos analisando a infra-estrutura, a anatomia do ato

administrativo.

Todo ato administrativo - (seja ele vinculado ou discricionário) - deve possuir

os cinco elementos descritos abaixo.

São eles:

3.1. Competência

Segundo Maria Sylvia Z. di Pietro, competência pode ser definida como “o

conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo

direito positivo”. A mesma autora denomina este elemento de “sujeito ”, afirmando

que “sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato”.

Cretella Júnior prefere adotar o vocábulo “agente ”. Assim, entende-se a

competência como o círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes

públicos exercer legitimamente sua atividades, ou seja, como o conjunto de

poderes conferidos pela lei aos agentes para que eles possam desempenhar

suas funções e assegurar o interesse público. A competência tem que decorrer de

norma expressa, de lei. Não há presunção de competência administrativa. Esta

há de originar-se de texto expresso . Assim, a lei é a fonte normal da

competência. É nela que se encontram os limites e a dimensão das atribuições

cometidas às pessoas administrativas, órgãos e agentes públicos.

Segundo alguns doutrinadores, a possibilidade conferida ao Presidente da

República, para dispor mediante decreto sobre organização e funcionamento da

administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou

extinção de órgãos públicos, possibilita ao chefe do executivo federal o direito

legal de atribuir competências, tendo em vista que, quem organiza tem que definir

competências. Concluem, assim, que no âmbito federal, as competências

administrativas organizacionais poderão ser definidas por Decreto (vide artigo 84,

VI, “a”, da CF/88). Na verdade, os que defendem a existência dos “decretos

autônomos ” baseiam-se, dentre outros argumentos, neste artigo constitucional

visando defender sua tese. No entanto, se a organização administrativa vier a

acarretar aumento de despesa, o tema deverá ser tratado através de lei , de

iniciativa do Chefe do Executivo federal.

Do elemento “competência” decorrem algumas caracter ísticas:

1ª) Inderrogabilidade : a competência de um órgão/agente não pode ser alterada

(transacionada) por mero acordo de vontade entre as partes, haja vista que a

competência é conferida pela lei e somente ela poderá alterá-la (e não através

de um ato bilateral ou administrativo celebrado entre agentes públicos).

2ª) Improrrogabilidade: Marcelo Alexandrino nos explica que “parte da doutrina

menciona a improrrogabilidade como atributo da competência, significando que

o fato de um órgão ou agente incompetente praticar um ato não faz com que

ele passe a ser considerado competente, salvo disposição legal expressa que

assim estabeleça. Vale dizer, a competência não se estende automaticamente

a órgão ou agente incompetente pelo simples fato de haver ele praticado o ato

ou tomado conhecimento dos fatos que ensejariam a sua prática”.

3ª) Decorre sempre de lei.

4a) é de exercício obrigatório para a Administração: pela irrenunciabilidade das

competências , o agente é obrigado a exercer suas competências toda vez

que o interesse público assim o requerer.

5a) É imprescritível , uma vez que o agente não perde a competência com o

passar do tempo,utilizando-a ou não.

6a) Se não houver óbice legal, poderá um agente utilizar-se da delegação de

competência para transferir a outro o exercício de funções que originariamente

lhe foram atribuídas. Porém, pode a lei impedir a delegação de competência

quando se tratar de funções indelegáveis, exclusivas do agente ou do órgão. A

lei 9.784/99, por exemplo, que regula o processo administrativo na

Administração federal, veda a delegação em se tratando de: edição de atos de

caráter normativo, decisão de recursos administrativos ou quando as matérias

são de competência exclusiva do órgão ou da autoridade. A mesma lei autoriza

a avocação temporária (artigo 15), de competência atribuída a órgão

hierarquicamente inferior, se for em caráter excepcional e por motivos

relevantes devidamente justificados. Mesmo com a delegação, haverá a

competência cumulativa entre delegante e delegado. Porém, quando o órgão

superior atrai para si a competência para cumprir determinado ato atribuído a

outro (hierarquicamente inferior), ocorre o fenômeno da avocação. Uma das

vantagens da avocação é evitar que haja decisões concorrentes e

eventualmente contraditórias. A avocação é figura excepcional, só justificável

ante os pressupostos que a lei estabelecer.

Observe-se que a Lei 9.784/99 dispõe em seu artigo 11º que a competência

é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída

como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Com relação à possibilidade de delegar competências, Maria Sylvia argumenta

que “embora o dispositivo dê a impressão de que a delegação somente é

possível quando a lei permita, na realidade, o poder de delegar é inerente à

organização hierárquica que caracteriza a Administração Pública”. Para esta

autora, a regra é a possibilidade de delegação e a exceção é a impossibilidade

de delegação, que somente ocorrerá em se tratando de competência outorgada

com exclusividade ao agente ou ao órgão. Continuando seu raciocínio, a

professora explica que “essa idéia está presente no artigo 12 da mesma lei,

segundo o qual um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver

impedimento legal, delegar parte de sua competência a outros órgãos ou

titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando

for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica,

jurídica ou territorial”. Acrescentamos, ainda, que a delegação não transfere a

competência, mas tão somente o exercício de uma parcela das atribuições

cometidas pela lei ao ente delegante. Além disso, poderá a delegação ser

revogada a qualquer tempo pelo delegante.

Devemos observar que a atribuição de competência le va em conta os

seguintes critérios: a) em razão da matéria (a competência para atuar fica

restrita à matéria delineada pelo ordenamento jurídico, em obediência ao

princípio da especialidade); b) em razão do território (a competência para atuar

fica restrita à área ou zona de atuação territorial delineada pela lei); c) em razão

do grau hierárquico (a competência é definida segundo o grau de hierarquia do

órgão ou agente e o maior ou menor grau de complexidade e responsabilidade);

d) em razão do tempo (a competência deverá ser utilizada dentro do prazo

estipulado pela lei, como ocorre com os mandados políticos, por exemplo; e) em

razão do fracionamento (há uma distribuição de competências por órgãos

diversos , como nos casos de edição de atos complexos, que serão estudados

neste capítulo).

Este requisito, ao lado da finalidade e da forma, é inteiramente vinculado para

qualquer ato.

3.2. Objeto (ou conteúdo)

Como define Celso Antonio Bandeira de Mello, objeto “é aquilo que o ato

dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem

jurídica ...”. Assim, pode-se dizer que o objeto é o efeito jurídico imediato que o

ato administrativo produz. Na verdade, o objeto é a resposta à indagação: “para

que serve o ato?” Pode o objeto do ato administrativo produzir os seguintes

efeitos jurídicos (ou conseqüências jurídicas ou, ainda, efeitos de direito):

criação , extinção , declaração, asseguração, aplicação de sanções e

imposição de limitações ao exercício de direitos. Esse efeito jurídico, portanto,

é o objeto (ou conteúdo) do ato administrativo. Assim, uma licença para

construção tem por objeto permitir a edificação de forma legítima; o objeto de

uma multa é o de punir o infrator da norma; na nomeação, o objeto é admitir o

indivíduo no serviço público; numa permissão de transporte urbano, o objeto é

permitir a alguém tal atividade. Variável é, pois, o objeto. Para que o ato

administrativo seja válido, seu objeto deve ser lícito (em conformidade com a lei),

possível (deve ser suscetível de ser realizado), certo (definido em relação aos

destinatários do ato, aos efeitos imediatos dele, ao tempo e ao lugar) e

moralmente aceito. Veja-se que, na atividade vinculada, o autor do ato limita-se

a fixar como objeto dele o mesmo que a lei previamente estabeleceu. Trata-se de

objeto vinculado. Portanto, na licença para exercer profissão, se o interessado

preenche todos os requisitos legais, não pode o agente público não concedê-la.

Mas, diante do objeto discricionário, é possível fixar-se termos, condições e

modos (na autorização para funcionamento de um circo, pode o ato fixar o limite

máximo de horário, ainda que o interessado tenha formulado pedido em horário

além do que o ato veio a permitir).

Segundo Elias Freire, “nos atos discricionários, isto é, quando houver vários

objetos possíveis para atingir o mesmo fim, sendo todos eles válidos perante o

direito, o objeto fica na dependência da escolha da Administração, constituindo

essa liberdade opcional o mérito administrativo, como ocorre quando a lei diz que

a Administração pode punir o servidor com as penas de suspensão ou de multa”.

É por esta razão que se diz que o mérito é a valoração dos motivos e a escolha

do objeto.

Este requisito é considerado vinculado apenas se o ato for vinculado, caso

contrário será tido como elemento discricionário do ato administrativo.

3.3. Forma

A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade da Administração. No

direito privado , vigora o princípio da liberdade das formas . No público , a regra

é a solenidade das formas (princípio da solenidade). Em situações singulares a

manifestação da vontade da administração pode se dar por outros meios que não

através da forma escrita, como é o caso de gestos (de guardas de trânsito),

palavras/sinais (atos de polícia de segurança pública, ordens verbais do superior

hierárquico, apitos, sirenes) ou símbolos (placas de trânsito). Esses meios são

excepcionais e atendem a situações especiais.

Importante trazer à tona os comentários da professora Maria Sylvia, quando

a mesma ensina que “A obediência à forma não significa, no entanto, que a

Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais; o que se exige, a

rigor, é que seja adotada, como regra , a forma escrita, para que tudo fique

documentado e passível de verificação a todo o momento. A não ser que a lei

preveja expressamente determinada forma (como decreto, resolução, portaria

etc.), a Administração pode praticar o ato pela forma que lhe parecer mais

adequada. Normalmente, as formas mais rigorosas são exigidas quando estejam

em jogo direitos dos administrados, como ocorre nos concursos públicos, na

licitação, no processo disciplinar.”

Este requisito, ao lado da finalidade e da competência, é inteiramente

vinculado para qualquer ato.

Observe a questão elaborada pelo CESPE para a prova de Técnico de Controle

Externo em 2007, cujo gabarito oficial a indica como falsa : item 69: “Em regra, os

atos administrativos são informais, o que atende a demanda social de

desburocratização da administração pública”.

3.4. Motivo (ou causa)

Para Hely Lopes Meirelles, o motivo (ou causa do ato administrativo) “é a

situação de direito (situação jurídica) ou de fato (situação fática) que determina

ou autoriza a realização do ato administrativo. O motivo, como elemento

integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado

ao critério do administrador. No primeiro caso será um elemento vinculado; no

segundo, discricionário, quanto à sua existência e vinculação”. Conforme

raciocínio de José dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar o motivo como

a situação de fato ou de direito que gera a vontade do agente quando pratica o

ato administrativo. Classifica-se o motivo em motivo de direito e motivo de fato.

Motivo de direito é a situação de fato eleita pela lei como ensejadora da vontade

administrativa. Motivo de fato é a própria situação de fato ocorrida no mundo

empírico, sem descrição na norma legal. Se a situação de fato já está delineada

na lei, o agente deve praticar o ato tão logo seja ela configurada. Atua ele como

executor da lei em virtude do princípio da legalidade. Caracterizar-se-á, desse

modo, a produção de ato vinculado por haver vinculação do agente à lei. Quando

a lei não delineia a situação fática e transfere ao agente a verificação de sua

ocorrência atendendo a critérios de caráter administrativo (conveniência e

oportunidade), permitindo maior liberdade de atuação, embora sem afastamento

dos princípios administrativos, sua atividade reveste-se de discricionariedade,

redundando na prática de ato discricionário.

Devemos observar que o vício de motivo do ato administrativo se verifica

quando a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato é

materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido .

Atenção: motivo e motivação são dois institutos jur ídicos diferentes. A

motivação é a justificação escrita/oral (exposição das razões) da autoridade

que praticou o ato. Na motivação serão apresentadas as razões de fato e de

direito que ensejaram a realização do ato, ou seja, serão enunciados os

pressupostos que o administrador levou em conta e q ue deram origem à

prática do ato. Enquanto que o motivo é o próprio fato/direito que ensejou a

prática do ato, a motivação é a exposição (justific ativa) escrita/oral dos

motivos de fato e de direito que levaram o administ rador à prática do ato e

poderá ser prévia ou concomitante à formação dele. Observe-se que a

recente Lei n. 9.784/99 traz em seu artigo 50 a exi gência de motivação de

diversos atos administrativos e, em seu artigo 2º, erige a motivação como

princípio a ser respeitado pela Administração Públi ca Federal no âmbito dos

processos administrativos. Quando a lei impõe que s eja apresentada a

motivação do ato, o administrador deverá fazê-la, s ob pena de o ato ser

inválido. As divergências doutrinárias surgem quand o a lei é omissa quanto

à obrigatoriedade da motivação. A maioria dos doutr inadores entende que

todos os atos devam ser motivados, em obediência ao princípio

constitucional implícito da Motivação, com exceção daqueles atos

administrativos não praticados de forma escrita. Ob serve a questão

elaborada pelo CESPE para a prova de Técnico de Con trole Externo:

“Motivo e motivação dos atos administrativos são co nceitos coincidentes e

significam a situação de fato e de direito que serv e de fundamento para a

prática do ato administrativo.” Por óbvio que a assertiva está errada,

conforme expusemos linhas acima, pois não se deve c onfundir “motivo”

com “motivação”.

Pela Teoria dos Motivos Determinantes, que tem orig em no Direito

francês, o motivo do ato administrativo deve sempre guardar

compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da

vontade. A aplicação mais importante desse princípi o incide sobre os atos

discricionários, embora referida teoria também seja aplicada na prática de

atos vinculados. Mesmo não exigindo expressa motiva ção, esta, se existir,

passa a vincular o agente aos termos em que foi men cionada. Se restar

comprovado que inexiste a realidade fática menciona da no ato

administrativo como determinante da vontade, o ato estará inquinado de

vício de legalidade. Assim, se um servidor requer s uas férias, pode o

superior hierárquico indeferi-las sem deixar expres so no ato o motivo. Se,

todavia, indefere o pedido, alegando que há falta d e pessoal na repartição e

o interessado provar que há excesso, o ato estará v iciado no motivo.

Este requisito é considerado vinculado apenas se o ato for vinculado, caso

contrário será tido como elemento discricionário do ato administrativo.

3.5. Finalidade

Todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse público. Se assim

não o for, haverá desvio de finalidade (ou de poder) e conduta desse tipo ofende,

também, os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. Há um

elo indissociável entre a finalidade e a competência, seja o ato vinculado ou

discricionário, pois, quando a lei define a competência do agente, a ela já vincula

a finalidade a ser perseguida por ele. Observe-se que há distinção entre

finalidade e objeto. O objeto representa o fim imediato, ou seja, o resultado

prático a ser alcançado pela vontade administrativa. A finalidade, ao contrário,

reflete o fim mediato , ou seja, o interesse coletivo. Assim, o objeto é variável

conforme o resultado prático buscado pelo agente e a finalidade é invariável para

qualquer espécie de ato, sendo sempre o interesse público. Desta forma, numa

permissão de transporte urbano, o objeto é permitir a alguém tal atividade; numa

licença de construção, o objeto é consentir que alguém edifique; numa admissão,

o objeto é autorizar alguém a ingressar em estabelecimento público. Variável é,

pois, o objeto, conforme a espécie do ato. Contudo, a finalidade é a mesma em

todos os casos: o interesse público.

Para Hely Lopes Meirelles, “a finalidade do ato administrativo é aquela que

a lei indica explícita ou implicitamente. Não cabe ao administrador escolher outra,

ou substituir a indicada na norma administrativa, ainda que ambas colimem fins

públicos. Neste particular, nada resta para a escolha do administrador, que fica

vinculado integralmente à vontade legislativa”.

Este elemento de validade pode ser entendido em sentido amplo e em sentido

estrito. Pelo primeiro sentido (amplo), podemos afirmar que todo ato

administrativo deve visar, sempre, ao interesse público , ao passo que, pelo

segundo sentido (estrito ou restrito), todo ato administrativo deve visar à sua

finalidade específica, prevista expressa ou implicitamente na lei.

Este requisito, ao lado da competência e da forma, é inteiramente

vinculado para qualquer ato.

4. CARACTERÍSTICAS (ATRIBUTOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

Os atos administrativos emanam de agentes dotados de parcela do Poder

público. Basta essa razão para que precisem estar revestidos de cercas

características (prerrogativas) que os tornem distintos dos atos privados, regidos

pelo direito civil e comercial. Os atributos (características inerentes aos atos

administrativos) diferenciam-se dos requisitos , que são condições que devem

ser observadas para a válida edição do ato. São eles:

4.1.Imperatividade (ou coercibilidade ou coercitivi dade )

Os atos administrativos são cogentes, obrigando a terceiros que se encontrem

em seu círculo de incidência, independente de sua concordância. O princípio da

supremacia do interesse público justifica a coercibilidade dos atos

administrativos. Decorre da imperatividade o poder que tem a Administração de

exigir, unilateralmente, o cumprimento do ato. A exigibilidade, assim, defluiu da

própria peculiaridade de ser o ato imperativo, o que o diferencia dos atos de

natureza privada. Atenção! Em certos atos estará ausente o cunho coercitivo. É

o que ocorre, por exemplo, com os atos negociais (licenças, permissões,

autorizações etc.) e os atos enunciativos (certidões, declarações, atestados,

pareceres etc em que, ao lado do interesse público de todo ato, há também o

interesse privado) e também nos atos de expedição de certidões, onde,

evidentemente, dispensam a coercitividade para a sua operacionalização.

Contudo, ainda neles se pode encontrar um resquício de imperatividade, ao

menos no que toca à obrigação do beneficiário de se conduzir dentro dos limites

que lhe forem traçados. Por esta razão os atos enunciativos são denominados de

“meros atos administrativos”.

4.2. Presunção de Legitimidade e Presunção de Verac idade

Os atos administrativos, quando editados, trazem a presunção de que

nasceram em conformidade com a lei, a bem da continuidade dos serviços

públicos, sendo considerados legítimos até que se prove o contrário . Não se

trata de presunção absoluta e inquestionável jurídica ou administrativamente. A

hipótese é de presunção juris tantum (ou relativa), uma vez que pode ceder à

prova em contrário. Assim, a obrigatoriedade de se provar que o ato se encontra

viciado será daquele que alegar o vício. É o que comumente denominamos de

inversão do ônus da prova .

São efeitos da presunção de legitimidade a auto-executoriedade (que será

estudada abaixo) e a inversão do ônus da prova , transferindo a quem alegar

não ser o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Na verdade, a presunção de

legitimidade é inerente a todo ato do Poder Público, independente de sua

natureza, incluindo-se, aqui, os atos de natureza privada. A presunção de

legitimidade está presente desde o nascimento do ato e dispensa eventuais

normas legais que o prevejam. Mesmo que se apontem irregularidades do ato

que possam levá-lo à invalidação, o mesmo deverá ser obedecido por todos que

se encontrem em seu círculo de atuação. Portanto, enquanto não for decretado

pelo Judiciário ou pela própria Administração a nulidade ou a suspensão

temporária dos efeitos do ato, através de recursos administrativos que admitam a

produção de efeitos suspensivos ou liminares em ação de mandado de

segurança, o mesmo deverá ser rigorosamente cumprido, como se fosse válido,

perfeito e eficaz.

Em que pese alguns doutrinadores considerarem como expressões

sinônimas a “presunção de legitimidade” com a de “veracidade” podemos

encontrar diferenças entre elas, vez que pela presunção de veracidade temos a

certeza relativa de que os fatos alegados pela Administração são verdadeiros.

Por esta razão, dizemos que as certidões, os atestados, as declarações e as

informações administrativas possuem fé-pública, sendo portadoras da garantia de

que trazem em seu bojo informações condizentes com a realidade dos fatos.

Assim, enquanto que a presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do

ato com a lei , a presunção de veracidade diz respeito à realidade dos fatos

apresentados pela Administração.

Outro efeito da presunção de veracidade é que o judiciário não pode

apreciar ex officio (ou seja, por iniciativa própria), a validade do ato. Para tanto,

há a necessidade de que a pessoa interessada instiga o Judiciário, através de

petição, a sair de sua “inércia” e determine a invalidade do ato, para, somente aí,

ele deixar de produzir os seus efeitos.

4.3. Auto-Executoriedade

Consiste na possibilidade de o ato administrativo ser imediata e diretamente

posto em execução pela Administração, sem intervenção do Poder Judiciário. No

direito público , é admitida a execução ex offício (por conta/iniciativa própria, de

ofício) das decisões administrativas sem intervenção do Judiciário, como, por

exemplo, nos casos de destruição de alimentos vencidos, demolição de um

prédio em ruínas, embargo de obra irregular, interdição de um estabelecimento

comercial, apreensão de mercadorias etc.

Ressalte-se que a auto-executoriedade não é um atributo pertencente a

todos os atos administrativos. A auto-executoriedade se faz presente quando a

mesma é autorizada explícita ou implicitamente em lei ou, em não havendo

previsão legal, quando se tratar de alguma medida urgente que necessite ser

auto-executada imediatamente pela Administração sob pena de, não o fazendo,

acarretar um prejuízo maior ao interesse público, como nos casos de demolição

de prédio que ameaça cair, a internação compulsória de indivíduo com doença

infectocontagiosa e a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de

coisas ou pessoas.

O fundamento jurídico deste atributo consubstancia-se na necessidade de

garantir com eficiência e rapidez o interesse coletivo. Assim, o ato vale como a

“sentença do magistrado”, mesmo estando sujeito a controle exógeno (externo)

por parte do Judiciário, tal como ocorre diante da destruição de bens impróprios

ao consumo público e da demolição de construção com riscos de desabamento.

Lembre-se que, em respeito ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, o

particular que se sentir lesado pela Administração poderá procurar o Poder

Judiciário visando anular o ato lesivo.

Verificada a situação que provoca a execução do ato, a autoridade

administrativa de pronto o executa, ficando, assim, resguardado o interesse

público. Em certas situações, o ato administrativo fica despido desse atributo, o

que obriga o Poder Público a recorrer ao Poder Judiciário, como nos casos de

cobrança de multa/débitos (quando não quitadas espontaneamente pelo

particular, haja vista que o mesmo resiste ao seu p agamento ) ou na

desapropriação, que exigem o ajuizamento da competente ação judicial (observe,

no primeiro caso, que a Administração poderá efetuar o lançamento do débito e

notificar o particular a efetuar o pagamento da multa, mas não terá meios

próprios, internos, de resolver o problema por si mesma). Nestes exemplos, a

Administração goza de imperatividade, mas não de autoexecutoriedade. Os

princípios do contraditório e da ampla defesa estabelecem alguns limites ao

princípio da executoriedade, impedindo uma atuação exclusiva do administrador.

Ameaças de lesão podem ser impedidas, por exemplo, através do mandado de

segurança, da ação popular e da ação civil pública.

Encontramos este atributo, com muita frequência, nos atos realizados pela

Administração no uso do seu Poder de Polícia.

Agora vejamos outra forma de tratar a matéria, conf orme o pensamento do

doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello. Ele de sdobra o atributo da

auto-executoriedade em:

a) Exigibilidade , através do qual o Poder Público toma decisões executórias

criando obrigação para o particular sem necessitar ir preliminarmente a juízo.

b) Executoriedade , que corresponde à capacidade da ação ex officio, através da

qual a Administração pode executar diretamente (materialmente) a sua decisão

através do uso da força.

A diferença entre a exigibilidade e a executoriedade, que reside

unicamente no meio coercitivo , está no fato de que, na exigibilidade , a

Administração utiliza meios indiretos de coação , devidamente descritos na lei ,

como nos casos de imposição de multas ou outras penalidades/sanções para o

caso de descumprimento do ato pelo particular, a fixação de locais e horários

para o desempenho de atividades ou a exigência de construção de uma calçada.

Observe que, nestes casos (multas, advertências, notificações) a Administração

aplica uma sanção pelo descumprimento da lei, mas não impede que ela continue

sendo descumprida. Já a executoriedade (ou autoexecutoriedade)

corresponde ao emprego de meios diretos de coerção , pela Administração, ao

particular compelindo-o materialmente a obedecer ao ato emanado por ela,

independentemente mesmo de previsão legal, visando atender, por exemplo,

situações de emergência que ponham em risco a segurança ou a saúde da

sociedade. S]ao exemplos: apreensão de mercadorias; fechamento de casas

noturnas; embargo de obra ou no caso da própria Administração construir a

calçada devidamente exigida e não realizada pelo administrado. Nestes casos, a

Administração impede que a lei continue a ser descumprida, como nos casos de

interdição, demolição, destruição, apreensão e retenção. No exemplo da

ausência de licença para construir, enquanto o particular não regularizar a

situação, o embargo da obra continuará e a construção não poderá prosseguir.

Perceba que ambas as espécies descritas (exigibilidade e executoriedade) atuam

com meios coercitivos próprios da Administração, sem necessidade dela se

socorrer do Poder Judiciário.

Ressalte que, em algumas situações, poderá o ato ser exigível, porém não

executável, como nos casos das multas de trânsito, que podem ser devidamente

exigidas pela Administração (através do envio da multa à residência do

particular), mas não podem ser auto-executadas por ela, devendo o Poder

Público valer-se das ações judiciais cabíveis (execução fiscal, por exemplo) para

cobrar a dívida (através do Poder Judiciário). O mesmo raciocínio vale quanto às

desapropriações , que podem ser exigidas através de decretos expropriatórios,

mas não pode a Administração executar, por si mesma, a retirada forçada dos

moradores da propriedade, ou quando a desapropriação torna-se contenciosa.

Desta forma concluímos que:

a) na exigibilidade, independe de participação do Poder Judiciário e os meios

de coação contra o administrado são indiretos. Esses meios representam a

imposição de uma sanção ao particular que estiver desobedecendo a uma

norma legal, porém, não impedem que a lei continue temporariamente a ser

descumprida por ele.

b) a executoriedade é mais gravosa que a exigibilidade, independe do

Judiciário e se utiliza de meios diretos de coação contra o particular.

4.4. Tipicidade

Para Maria Sylvia Z. Di Pietro, “tipicidade é o atributo pelo qual o ato

administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como

aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a

Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei”. A mesma autora

salienta que “a tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não existe

nos contratos porque, com relação a eles, não há imposição de vontade da

Administração, que depende sempre da aceitação do particular; nada impede que

as partes convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao

interesse público e ao do particular”. Contudo, mister se faz ressaltar que esse

atributo não é aceito pacificamente por todos os doutrinadores.

5. MÉRITO ADMINISTRATIVO

Considera-se mérito administrativo a avaliação da conveniência e da

oportunidade relativas ao motivo e ao objeto do ato discricionário. Em relação ao

motivo valoram-se os fatores que o constituem. Quanto ao objeto, o administrador

escolhe o que melhor atende o interesse público. Quanto aos elementos

competência, finalidade e forma, eis que são elementos SEMPRE vinculados em

qualquer hipótese, não são passíveis de avaliação desta oportunidade e

conveniência. Observe-se, assim, que não se pode falar em mérito administrativo

em se tratando de ato vinculado, haja vista que o motivo e o objeto do ato já

constituirão elementos que o legislador quis expressar.

5.1. Controle do Mérito pelo Poder Judiciário

Ao Judiciário é vedado exercer controle judicial sobre o mérito

administrativo, haja vista o princípio da separação e independência dos poderes.

O STJ assentou que “é defeso ao Poder Judiciário apreciar o mérito do ato

administrativo, cabendo-lhe unicamente examiná-lo sob o aspecto de sua

legalidade, isto é, se foi praticado conforme ou contrariamente à lei. Esta solução

se funda no princípio da separação dos poderes, de sorte que a verificação das

razões de conveniência ou de oportunidade dos atos administrativos escapa ao

controle jurisdicional do Estado”.

Então, cuidado na hora da prova! Se a Administração Pública utilizar-se das

“vestes” do mérito administrativo para infringir a lei ou a moral administrativa,

caberá, sim, interferência do Poder Judiciário, anulando o ato abusivo, através de

controle externo de legalidade (e não de mérito). Mas, em não havendo

ilegalidade alguma, o mérito permanecerá intocável pelo Judiciário, somente

podendo ser revogado pela própria Administração editora do ato (ou pelo órgão

hierarquicamente superior a ela).

6. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

6.1 Quanto à Exeqüibilidade ou eficácia (capacidade para a produção de

seus efeitos) e outras classificações pertinentes

a) Ato Perfeito : é aquele que cumpriu com todas as etapas normativas/legais de

sua formação. É o ato que se encontra em condições de produzir seus efeitos

jurídicos, vez que já completou todo o ciclo necessário à sua formação, ou

seja, que já esgotou todas as fases necessárias à sua produção, estando

concluído, finalizado, completo, acabado, reunindo todos os elementos

imprescindíveis à sua operatividade. Esta classificação diz respeito à ideia de

EXISTÊNCIA OU DE ELABORAÇÃO DO ATO. Não se deve confundir ato

perfeito com ato válido. Enquanto que a perfeição diz respeito às etapas legais

de formação do ato, a validade diz respeito à conformidade do ato com o

ordenamento pátrio.

b)Ato Imperfeito : em contrapartida, o ato imperfeito é aquele incompleto, carente

de um ato complementar (intermediário) que o torne perfeito, concluído, tal

como a existência de uma portaria ainda não assinada pelo agente competente

ou de um documento aguardando a devida publicação na imprensa oficial.

Alguns autores chamam-no de ato “inexistente ”, por considerar que o ato

sequer chegou a existir.

c) Ato Válido : é aquele praticado em conformidade com as normas superiores

que devem regê-lo, estando ajustado às exigências legais ou a outro ato de

grau mais elevado. Aqui há uma ausência de vícios . Esta classificação diz

respeito à idéia de ADEQUAÇÃO. Assim, o ato válido é aquele que é emanado

por agente competente, que possui a formalidade descrita na lei, seu objeto é

possível e moralmente aceito, que possui motivos adequados ao conteúdo e

que vai ao encontro da finalidade prevista no ordenamento pátrio.

d) Ato Inválido : é aquele que não se encontra ajustado às exigências legais.

e) Ato Eficaz : é o ato que se encontra apto a produzir os efeitos típicos que se

esperam dele, ou seja, que está pronto a atingir o fim a que foi destinado. Esta

classificação diz respeito à idéia de PRODUÇÃO DE EFEITOS. Já o

administrativista - Celso Antonio Bandeira de Melo - prefere utilizar a expressão

“Ato Exeqüível ”.

f) Ato Ineficaz: ocorre se o ato não for capaz de produzir os seus efeitos típicos,

por haver algum fato ou ato capaz de impedir ou de propiciar a produção dos

seus efeitos. Portanto, se o ato estiver subordinado a uma condição suspensiva

(quando há cláusulas que subordinam o efeito do ato a um fato ou evento

futuro e incerto), ou a um termo não verificado (subordinação do efeito do ato a

um fato futuro e certo, haja vista que se indica quando se inicia e termina a

eficácia dele) ou à prática de outro ato jurídico (como a autorização, aprovação

ou homologação), o ato será ineficaz. E continuará ineficaz até que os fatos

mencionados venham a ocorrer. Vejamos alguns exemplos: o testamento feito

no cartório somente produzirá os seus efeitos após o falecimento do seu autor.

Portanto, apesar desse ato ser perfeito e válido, o mesmo é ineficaz . Da

mesma forma, a habilitação para dirigir somente produzirá os seus efeitos até a

data pré-determinada pela Administração. Nesse caso, estamos diante de um

termo . Por último, se você se inscrever em um concurso público e constar no

edital que a confirmação da matrícula somente se dará após o pagamento e a

compensação do cheque emitido, estaremos diante de uma condição . Alguns

autores preferem chamar estes atos de Atos Pendentes (Maria Sylvia Zanela

di Pietro e Marcelo Alexandrino, dentre outros), ao passo que Celso Bandeira

os denomina de Atos Inexeqüíveis . Assim, um testamento, por exemplo, só

produzirá seus efeitos jurídicos após o falecimento de quem o produziu.

Estamos falando de uma “condição suspensiva”. Já a carteira de habilitação

para dirigir produz efeitos até uma data pré-determinada. Neste caso, estamos

diante de um “termo”. Se constar no edital de um concurso público que

somente após o pagamento da taxa de inscrição é que se formalizará a

inscrição definitiva, estaremos diante de uma “condição suspensiva”.

Lembramos que, para o professor Hely Lopes Meirelles, ato eficaz é

aquele que já se encontra apto a produzir seus efei tos imediatos , pelo

simples fato de estar perfeito , como também aquele ato que dependa de alguma

condição ou termo (são os chamados atos ineficazes para os outros

doutrinadores), com a diferença de que o primeiro é considerado eficaz e

exeqüível , ao passo que o último é considerado eficaz, porém, inexeqüível .

Contudo, a doutrina apontada pelo professor Celso Bandeira, acima apresentada,

parece estar sendo a mais aceita nos atuais concursos públicos.

g) Ato Consumado: é o ato administrativo cujos efeitos jurídicos encontram-se

exauridos . Torna-se definitivo e imodificável e não pode mais ser impugnado

administrativa ou judicialmente. Se o ato foi praticado com alguma ilicitude,

causando danos a terceiros de boa-fé, poderá ensejar as responsabilidades

civis, criminais e administrativas. Desta forma, a licença para a construção de

uma casa tornar-se-á consumada a partir da edificação da mesma e o ato que

tenha deferido férias ao servidor estará exaurido a partir do momento em que

ele as tiver gozado. Estes atos não mais podem ser revogados pela

Administração.

h) Ato nulo: é o ato afetado por algum vício insanável , impossível de ser

convalidado, e que não gera direitos, devendo ser anulado pela Administração

ou pelo Judiciário com efeito ex tunc (efeito retroativo da decisão).

i) Ato anulável: é o ato afetado por algum vício sanável , passível de ser

convalidado , uma vez que a nulidade é relativa.

j) Ato inexistente: é o ato praticado por um “usurpador da função pública”. É o

ato que aparenta ser administrativo, mas não o é. Com relação ao usurpador

da função pública, vide os comentários constantes do item 13.6 (invalidação

dos atos administrativos), abaixo.

6.2.Quanto aos Destinatários do ato administrativo: esta classificação se

baseia na distinção entre destinatários determinado s ou indeterminados do

ato administrativo.

a) Atos Gerais (ou normativos/regulamentares): regulam uma quantidade

indeterminada e imprecisa de pessoas que se encontram em uma mesma

situação jurídica. A finalidade é normativa, assemelhando-se à lei (que é

abstrata, impessoal e genérica). Não há um destinatário determinado, certo.

Pelo contrário, seus destinatários são inespecificados. Ex: decretos,

regulamentos, ordem para dissolução de passeata, regimentos, resoluções,

deliberações, instruções normativas, circulares ordinatórias de serviços,

portarias, edital de concurso (quaisquer indivíduos que preencham os

requisitos exigidos no edital podem participar do concurso, uma vez que o ato

não foi editado para destinatários certos, determinados) etc. Se produzirem

efeitos externos, necessitam de publicação.

b) Atos Individuais (concretos, especiais ou específicos ): seu campo de

atuação alcança destinatários certos, definidos (individualizados ou

individualizáveis, específicos). O ato individual pode abranger um sujeito (neste

caso o ato individual será singular) ou vários sujeitos (ato plúrimo), desde que

todos sejam individualizados. Assim, se for feito apenas um decreto para

nomear diversos agentes, na verdade foram praticados diversos atos

individuais com destinatários definidos, de sorte que se houver a invalidação da

nomeação de um deles, os demais não serão atingidos por ela. Nessa

situação, o ato administrativo de nomeação de cem candidatos aprovados em

concurso público é juridicamente classificado como ato administrativo

individual, embora plúrimo (ou plural), uma vez que os destinatários do ato

são múltiplos sujeitos especificados. Mesmo havendo a pluralidade na

nomeação, os efeitos dela são individuais.

Se os atos individuais produzirem efeitos externos, necessitam de

publicação. São exemplos de atos individuais: licença para construção, decreto

expropriatório, nomeação de um agente público (decreto de nomeação), outorgas

de licenças, permissões e autorizações, multa por excesso de velocidade,

nomeação em lista única de múltiplos sujeitos especificados etc.

Atenção! No confronto entre um ato administrativo geral e um ato administrativo

individual, prevalecerá a determinação contida no ato geral .

6.3.Quanto à Supremacia do Poder Público/Quanto ao Objeto (Critério das

Prerrogativas)

a) Atos de Império (ou de Autoridade): se caracterizam pelo poder de coerção

decorrente do jus imperii , não intervindo a vontade dos administrados para

sua prática, pois são atos unilaterais que decorrem da supremacia do

interesse público sobre o particular . São exemplos: atos de polícia (como a

apreensão de bens e o embargo de obra, desapropriação, interdição de

atividades etc) e outros atos, como a edição de decretos de regulamentação

etc. Referidos atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos.

b) Atos de Gestão : quando o Estado atua no mesmo plano jurídico dos

particulares, no mesmo pé de igualdade, assumindo uma posição de gestor

de bens e interesses públicos , realizando atos DE administração, porém não

atos administrativos. Os atos de gestão reclamam, na maioria das vezes,

soluções negociadas, não dispondo o Estado da garantia da unilateralidade

que caracteriza sua atuação e sem usar de sua supremacia ou prerrogativas

sobre os administrados. Ex: aquisição ou alienação de bens, venda, contrato

de locação, aquisição de imóvel, despachos que determinam a execução de

serviços públicos, atos de movimentação de funcionários etc. Referidos atos

dizem respeito à própria organização da Administraç ão, funcionamento e

gestão de seus interesses, serviços e bens. Não havendo uma

diferenciação entre a Administração e o particular, aplica-se a ambos o direito

comum. Modernamente, utiliza-se a expressão “atos de direito privado”. Apesar

de obedecer a eventuais procedimentos administrativos prévios à prática do

ato, tais como licitação, avaliação prévia, autorização legislativa etc, a

Administração obedecerá aos ditames do direito privado.

c) Atos de Expediente : são atos de rotina interna destinados a dar andamento

aos documentos e processos, tais como o recebimento e expedição de papéis,

despachos rotineiros, autuação e protocolo (todos sem decisão do mérito

administrativo).

6.4. Quanto ao Regramento (Critério da Liberdade de Ação conferida ao

administrador)

a) Atos vinculados : são os atos regrados pela lei, trazendo todos os

elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) já

predeterminados. Há um único comportamento possível frente o caso concreto,

sem que se possa fazer qualquer valoração de oportunidade e conveniência

(mérito administrativo). Assim, podemos concluir que os atos vinculados são

praticados pela Administração sem margem alguma de liberdade para decidir-

se.

Para a maioria dos doutrinadores, há a obrigação da Administração de

motivar (justificar) estes atos, demonstrando a correspondência entre eles e a

lei. Exemplos: licença para edificar; aposentadoria a pedido etc.

b) Atos discricionários : com relação aos elementos motivo e objeto a lei

oferece na prática do ato certa margem de opções ao administrador, que irá

fazer a sua escolha após análise da oportunidade e conveniência (mérito

administrativo). Por esta razão diz-se que os atos discricionários

consubstanciam-se pela valoração dos motivos e escolha do objeto. Também

são regrados pela lei. Nestes casos, a lei não prevê apenas um único

comportamento a ser adotado frente o caso concreto. A discricionariedade

existe quando a lei expressamente a confere à Administração (ex: remoção de

ofício do servidor), quando a mesma é omissa ou quando a lei prevê

determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser adotada pelo

administrador (ex: poder de polícia).

6.5.Quanto à Formação dos Atos (Critério da Interve nção da Vontade

Administrativa/Quanto à composição da vontade produ tora do ato)

a)Ato simples : decorre da declaração (manifestação) de vontade de um único

órgão. O ato está perfeito, assim, com esta só manifestação ou declaração de

vontade, não dependendo de outras manifestações concomitantes ou posteriores

para, em princípio, produzir seus efeitos jurídicos. Nestes casos, somente uma

declaração unitária de vontade concorre para a ediç ão do ato, não

importando sua natureza, ou seja, se é de um órgão unipessoal (singular) ou

colegiado. Desta forma, não interessa o número de agentes a produzir o ato,

mas sim a expressão de vontade , que deverá ser unitária. Assim, estamos

falando de um único órgão e de uma única declaração de vontade, podendo os

atos simples ser “simples singulares” (a vontade expressada no ato provém de

uma só autoridade) e “simples colegiais” (a vontade expressada no ato provém

do concurso de várias vontades unificadas de um mesmo órgão).

b)Ato complexo : resulta da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos

diferentes (sejam eles singulares ou colegiados), cujas manifestações

homogêneas se fundem , visando formar um único ato. Nenhum dos dois

órgãos, isoladamente, é auto-suficiente para produzir o ato complexo, uma vez

que o mesmo só se aperfeiçoa e se encontra em condições de gerar direitos e

obrigações após a integração da vontade final do Poder Público. Por esta razão,

somente se é possível impugnar judicialmente o ato quando todas as

manifestações tenham sido expressas, sem as quais o ato não estará, ainda,

perfeito. Assim, a vontade final da Administração impõe a intervenção de órgãos

diversos havendo certa autonomia em cada uma das manifestações.

A professora Maria Sylvia consigna que as vontades podem resultar de

vários órgãos de uma mesma entidade ou de entidades públicas distintas.

Não se deve confundir o “ato complexo” com o “procedimento

administrativo”. O procedimento é caracterizado por uma seqüência encadeada

de atos, pela Administração, visando um objetivo final ou a prática de um ato final,

o qual encerra o procedimento administrativo. Trata-se de uma atividade

contínua, e não instantânea. Observe-se que estes atos intermediários,

isoladamente, podem ser objeto de impugnação administrativa ou judicial. O

mesmo não acontece com relação aos atos complexos. Exemplo: o procedimento

administrativo de uma licitação é formado por diversos atos intermediários. O

licitante irresignado com o edital, com o julgamento das propostas ou com a

homologação do resultado poderá ingressar, em cada situação, com os recursos

cabíveis, se assim o desejar. Enquanto que o ato complexo se caracteriza pela

existência de um único ato, integrado por manifestações homogêneas de vontade

de órgãos diversos, o procedimento é composto por uma série deles. É exemplo

de ato complexo, para a Fundação Carlos Chagas, o decreto assinado pelo

presidente da república e referendado pelo Ministro.

c) Atos compostos : Resultam da manifestação da vontade de dois ou mais

órgãos (alguns autores defendem a tese de que os atos compostos resultam da

vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro para

se tornar exeqüível), sendo a vontade de um deles apenas

instrumental/secundária/acessória em relação à vontade do outro, que editará o

ato principal. Desta forma, haverá a prática de dois atos: um principal e outro (s)

acessório (s). Este último poderá se pressuposto ou complementar daquele. Há,

na verdade, uma só vontade autônoma, pois as demais serão apenas

instrumentais. Ex: autorização que dependa do visto de uma autoridade superior

e a dispensa de licitação devidamente homologada pelo agente superior

competente. Assim, atos que dependam de aprovação, parecer, ratificação,

laudo, visto ou homologação são classificados como compostos. Estes atos

demandam uma vontade unitária, mas dependem de verificação, ratificação ou

ciência de outro órgão ou agente para operacionalizar-se. Portanto, há dois ou

mais órgãos que exteriorizam as suas vontades, sendo uma delas autônoma

(principal) e as demais apenas instrumentais (secundárias), formando uma só

vontade autônoma. Atenção! A professora Maria Sylvia Zanela Di Pietro classifica

o ato de nomeação do Procurador Geral da República, mediante aprovação

prévia pelo Senado, como típico ato composto e não complexo. O mesmo

raciocínio vale para o ato de nomeação dos Ministros do Supremo Federal.

Não se deve confundir “ato composto” com “procedimento administrativo”,

uma vez que o primeiro é representado pela existência de um ato principal e

outro acessório, ao passo que o último (procedimento) caracteriza-se por uma

sucessão ordenada de operações que propiciam uma formação de um ato final

objetivado pelo Poder Público. O procedimento administrativo constitui-se de atos

intermediários, preparatórios e autônomos, mas sempre interligados e que se

conjugam para dar conteúdo e formar o ato principal.

6.7.Quanto à Executoriedade dos Atos ou modo de exe cução dos atos

(Critério da Executoriedade)

a) Atos auto-executórios : tais atos constituem a regra geral. Têm o atributo de

serem postos em imediata execução pela própria Administração e que não

dependem de qualquer autorização prévia de qualquer Poder, principalmente

do Judiciário, ou da concordância de terceiros. Ex: atos de organização

administrativa, como as instruções, portarias, circulares etc.

b) Atos não auto-executórios (não-executórios) : nestes casos, o Poder público

somente pode executar os atos por via indireta, pois é necessário se socorrer

ao Poder Judiciário. Ex: a multa, depois de aplicada pela Administração,

somente poderá ser cobrada pela via judicial. Em regra, a aplicação em si da

multa é ato classificado como auto executório. Os efeitos pecuniários que do

ato resultam é que não podem ser consumados diretamente pela

Administração. Da mesma forma, é ato não-executório a execução da dívida

fiscal.

6.8.Quanto ao Alcance

a) Atos internos : conforme leciona Hely Lopes Meirelles, são os atos

“destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas, e por

isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da

Administração que os expediram. São atos de operatividade caseira que, não

produzem efeitos em relação a estranhos. É o caso das portarias e instruções

ministeriais, que só deviam dispor para seus servidores, mas contêm

imposições aos cidadãos, próprias de atos externos. Atos internos podem ser

gerais ou especiais, normativos, ordinatórios, punitivos e de outras espécies,

conforme as exigências do serviço público. Não dependem de publicação no

órgão oficial para sua vigência, bastando a cientificação direta aos

destinatários ou a divulgação regulamentar da repartição”. Portanto, seus

efeitos são gerados no âmbito interno da própria Administração Pública. A

publicidade que se dá ao caso é interna, independente de publicações nos

diários oficiais, uma vez que referidos atos não geram direitos para os

administrados e não geram direitos adquiridos a seus destinatários, podendo

ser revogados a qualquer tempo pela Administração. A prática administrativa e

a ausência de uma legislação codificada têm levado a Administração a se

utilizar de institutos como o da portaria (que são tipicamente internos) para

realizar atos de alcance externo, necessitando, desta forma, de publicação.

São exemplos: portaria de remoção de um agente público, ordens de serviço,

portaria de criação de um grupo de trabalho, circulares, memorandos,

propostas, pareceres, informações etc.

b)Atos externos : o mesmo autor ressalta que “são todos aqueles que alcançam

os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores,

provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a

Administração”. Referidos atos necessitam de publicação externa para que se

operem seus efeitos. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo afirmam que “são

também considerados atos externos os que, embora não destinados aos

administrados, devam produzir efeitos fora da repartição que os editou ou

onerem o patrimônio público, casos em que é imprescindível a observância do

princípio da publicidade”. Exemplos: admissão, licença etc.

7.ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Apesar das grandes divergências doutrinárias, apresentamos, abaixo,

as principais espécies de atos administrativos:

a) Atos Normativos

Têm comando geral e visam explicitar, minudenciar as leis e dar condições

para que sejam fielmente executadas. São atos impessoais, genéricos e

abstratos, da mesma forma que as leis oriundas do Poder Legislativo. Contudo,

não podem inovar, ou seja, criar um direto novo, uma vez que tal prerrogativa é

conferida constitucionalmente ao Poder Legislativo. Os atos normativos têm seu

fundamento no art. 84, IV e VI da CF/88. São exemplos: regulamentos,

regimentos, decretos, resoluções, deliberações, ins truções normativas e as

portarias com conteúdo geral e abstrato. Conforme assevera Marcelo

Alexandrino e Vicente Paulo, “a função dos atos normativos não é, entretanto,

simplesmente repetir o que se encontra enunciado na lei. Sendo destinados a

possibilitar a fiel execução de lei pela Administração, os atos normativos devem

esmiuçar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam”. Os atos normativos

possuem superioridade hierárquica em relação aos atos individuais, haja vista

que os individuais são editados em conformidade com os primeiros (os

normativos). Os atos normativos podem ser revogados pela autoridade

competente, uma vez que são editados pela Administração com base em seu

poder discricionário. Duguit denomina tais atos de “atos-regra”.

b) Atos Ordinatórios

Concretizam-se por meio da emissão de ordens, disciplinando o

funcionamento da Administração e a conduta interna (funcional) de seus

agentes, atingindo, portanto, como destinatários, os agentes públicos

subordinados à chefia que os expediu, visando o adequado desempenho de suas

funções. Desta forma, são atos administrativos internos , não atingindo os

administrados e os demais agentes subordinados a outras chefias, não criando

direitos ou obrigações para eles. Tendo por fulcro o poder hierárquico, podem ser

expedidos por quaisquer chefes de serviço que possuam competência para editá-

los. Entre estes atos e os normativos, os últimos são tidos como

hierarquicamente superiores. Ex: circulares internas, avisos, instruções,

portarias internas, ordens de serviço, ofícios, pro vimentos e despachos.

Conforme leciona Hely Lopes, “não criam, normalmente, direitos ou obrigações

para os administrados, mas geram deveres e prerrogativas para os agentes

administrativos a que se dirigem ... esses atos se prestam também à investidura

de servidores subalternos em suas funções e à transmissão de determinações

superiores gerais ou especiais, concernentes ao serviço e a seus executores”.

c) Atos Enunciativos

São atos que não ensejam qualquer manifestação de vontade da

Administração, mas tão-somente a certificação, o atestado ou a emissão de

opinião acerca de um fato. São exemplos os atestados, os pareceres

normativos (ou vinculativos), os pareceres técnicos , as certidões, as

apostilas, as declarações etc.

d) Atos Punitivos

Ensejam uma penalidade aos agentes públicos ou aos administrados

em geral. Ex: interdição de um estabelecimento, aplicação de multa, embargo de

obra, apreensão de mercadorias e destruição de coisas. Citamos, ainda, a

demissão, a advertência e a suspensão impostos aos seus agentes.

e) Atos Negociais

Nestes atos, a pretensão do particular coincide com a vontade da

Administração. Por essa razão tais atos são denomin ados de negociais .

Apesar de parecer um negócio jurídico, não o é, haj a vista que não há que

se falar em bilateralidade e discussão das cláusula s contratuais pelas

partes pactuantes (típicos de um negócio jurídico ), mas uma imposição da

Administração quanto às regras pré-estipuladas por ela. Mas, não há nestes

atos o cunho coercitivo da Administração (imperativ idade), uma vez que o

particular é quem a procura, voluntariamente, para obter a licença, a

permissão ou a autorização. Apesar de alguns atos n ecessitarem da

assinatura de um instrumento contratual, tais atos negociais não são tidos

como atos contratuais, mas, sim, como atos administrativos (unilaterais) ,

em que a vontade da Administração vai ao encontro da vontade do particular.

São exemplos: autorização, licença, permissão, aprovação, admissão, visto,

homologação, dispensa, renúncia e protocolo administrativo.

9. EXTINÇÃO (ou desfazimento) DOS ATOS ADMINISTRATI VOS

9.1. Extinção Natural (cumprimento dos efeitos do a to)

Uma vez cumpridos todos os efeitos do ato, este se extingue naturalmente.

Desta forma, o ato que determina a destruição de produtos estragados terá

cumprido com seu objetivo quando a ordem for efetivamente cumprida,

extinguindo-se naturalmente. Da mesma forma, uma licença para construir

extinguir-se-á naturalmente quando a edificação estiver realizada e uma

autorização de uso concedida por prazo determinado será extinta, naturalmente,

quando este prazo tiver se escoado.

9.2. Extinção Subjetiva (desaparecimento do sujeito )

Com o desaparecimento do sujeito beneficiário da vontade administrativa,

o ato se extingue. Assim, por exemplo, com a morte do permissionário de um

determinado serviço público, por ser um ato personalíssimo em regra, o ato será

extinto por falta do elemento subjetivo, da mesma forma que a autorização de

uma pessoa para o porte de arma se extinguirá com o óbito dela.

9.3. Extinção Objetiva (desaparecimento do objeto)

Uma vez praticado o ato e desaparecendo o seu objeto em razão de um

fato superveniente, ocorre a extinção objetiva dele. O ato fica, assim, sem objeto,

desfazendo-se totalmente. Desta forma, se um estabelecimento comercial

devidamente interditado (através de um ato administrativo) vier a ser desativado

definitivamente pelos seus sócios, então o objeto do ato se extingue e, com ele, o

próprio ato de interdição.

9.4. Caducidade

Segundo JSCF, caducidade significa para o ato “a perda de efeitos jurídicos

em virtude de norma jurídica superveniente contrária àquela que respaldava a

prática do ato. O ato, que passa a ficar em antagonismo com a nova norma,

extingue-se”. Para melhor compreensão do tema, vejamos a seguinte situação: a

Administração concede a um particular a prestação de determinado serviço

público, haja vista a existência de norma legal autorizativa. Se, após a

formalização do ato de permissão, surgir nova regulamentação acerca da

matéria, proibindo ao Poder Público delegar referido serviço, o ato anterior de

permissão extinguir-se-á por caducidade. Também encontramos o fenômeno da

caducidade quando um circo perde antiga permissão para explorar parque de

diversões em local doravante proibido, tendo em vista a edição de uma nova lei

de zoneamento no setor.

9.5. Cassação

É forma de extinção volitiva do ato, ou seja, dá-se por manifestação de

vontade da Administração, ao passo que as formas de extinção acima descritas

ocorrem independentemente da vontade dela. A cassação se dá quando o

beneficiário do ato descumpre com as suas obrigações legais ou regulamentares.

Observe-se que, para a Administração, a aplicabilidade de uma sanção legal ao

infrator da norma configura-se em ato vinculado , mas isto não quer dizer,

necessariamente, que a Administração deverá impor, em toda e qualquer

circunstância, a penalidade máxima, qual seja, a de cassação do ato. De

qualquer sorte, a Administração somente poderá extinguir o ato nas hipóteses

previamente determinadas na lei. Além disso, trata-se de ato punitivo , a partir do

momento em que há uma sanção contra o beneficiário que deixou de cumprir as

condições para a subsistência do ato. Assim, a cassação da autorização para o

porte de arma, por exemplo, poderá ser expedida pela Administração caso o

beneficiário da mesma seja detido ou abordado em estado de embriaguez ou sob

efeito de substâncias químicas ou alucinógenas, em conformidade com o

disposto no artigo 10, § 2º da Lei nº. 10.826/03 (Estatuto do Desarmamento) ou

quando da cassação de licença para funcionamento de hotel por haver se

transformado em cassino ou casa de tolerância.

Enquanto que a cassação se dá sobre atos válidos editados pela

Administração em virtude de falta do administrado, a anulação se realiza sobre

atos inválidos .

Para fins de prova, devemos nos lembrar que a cassação representa o

exercício de competência discricionária da Administração, produz efeitos ex nunc

e não poderá ser determinada pelo Poder Judiciário.

9.6. Invalidação (ou Anulação), por razões de ilega lidade.

É forma de extinção volitiva do ato, resultante de manifestação de vontade

administrativa (com base no seu poder-dever de autotutela) ou judicial (no

exercício de sua função típica).

Para os adeptos da Teoria Monista , o ato ou é nulo (se possuir algum vício) ou é

válido. Assim, simples existência de ilegalidade no ato produzirá todos os efeitos

que emanam de um ato tipicamente nulo.

Para os adeptos da Teoria Dualista , os atos administrativos que possuem

alguma irregularidade (vício), podem ser classificados em nulos ou anuláveis, em

conformidade com a maior ou menor gravidade do vício. É a teoria mais aceita

pelos administrativistas.

Apesar de diversos doutrinadores utilizarem a expressão “anulação ” como

gênero de atos nulos ou anuláveis, o ideal seria trocá-la pela expressão

“invalidação ”, para significar qualquer desconformidade do ato com o

ordenamento jurídico, evitando-se, assim, que o vocábulo cause a insinuação de

que se trata de uma situação de anulabilidade apenas (e não de nulidade).

Portanto, a invalidação é forma de extinção volitiva dos atos administrativos em

virtude da existência de vícios de legalidade ou da prática de ato em

desconformidade com os princípios administrativos.

Para que o ato não seja invalidado, faz-se necessária a observância de todos os

seus requisitos de validade. Assim, se houver uma inadequação entre a conduta

do agente e as atribuições conferidas a ele pelo legislador, agindo com excesso

de poder, estaremos diante de um vício de competência . O mesmo vício se

concretiza diante de situações onde o agente pratica o ato sem ter, sequer, as

atribuições legais para tanto. Com relação aos vícios de competência ,

encontramos três situações básicas:

a) Usurpação de função , onde a pessoa praticante do ato não se encontra

investida em nenhum cargo, emprego ou função, se apossando, por sua conta

e risco, do exercício de atribuições próprias conferidas exclusivamente ao

agente público, cometendo o crime tipificado no artigo 328 do Código Penal

Brasileiro. É uma situação onde a pessoa não tem titulação legal para agir

como agente público. Este ato é considerado pela maioria dos doutrinadores

como inexistente , possuindo apenas a aparência de manifestação de vontade

da Administração Pública;

b) Excesso de poder , já comentado linhas acima, onde o agente pratica ato fora

dos limites legais de sua competência. Aqui, o agente tem titulação legal para

exercer as suas atividades públicas, mas extrapola, ultrapassa os poderes

conferidos pela lei, invadindo a competência de outra autoridade ou

simplesmente praticando ato não previsto na legislação. Quando crime de

abuso de poder, o mesmo se encontra descrito na Lei 4.898/65.

c) Exercício de função de fato (teoria do funcionário de fato ou teoria do

agente público de fato ou, simplesmente, exercício de fato) , onde a agente

praticante do ato encontra-se irregularmente investido no cargo, emprego ou

função, porém, sua situação apresenta aparência de legalidade. É uma

situação mais branda, se comparada com a do usurpador da função pública. O

exemplo clássico é o do servidor aposentado compulsoriamente e que continua

exercendo as suas atribuições. É uma situação onde o agente não tem

titulação legal para agir como agente público. Este ato é considerado, pela

maioria dos doutrinadores, como válido (se por outro motivo não for viciado),

desde que tenha havido boa-fé do administrado e do agente, em respeito à

“teoria da aparência”, ao princípio da segurança jurídica e à presunção de

legitimidade de todos os atos da Administração. Podemos dizer que nessa

situação os atos administrativos praticados pelo agente foram inválidos, porém,

eficazes.

Celso Antonio Bandeira de Melo nos ensina que “invalidada a investidura do

funcionário de fato, nem por isso ficará ele obrigado a repor aos cofres públicos

aquilo que percebeu até então. Isto porque, havendo trabalhado para o Poder

Público, se lhe fosse exigida a devolução dos vencimentos auferidos haveria um

enriquecimento sem causa do Estado, o qual, destarte, se locupletaria com

trabalho gratuito.”

Sendo o vício no elemento “competência ”, dependendo da situação, o ato

poderá se convalidado (vide item 15, abaixo) ou deverá ser anulado. Assim, vício

que diga respeito à matéria ou quando se trate de competência exclusiva de

outro agente, não poderá ser convalidado. Portanto, se o Ministro da Cultura

expede uma portaria tratando de assuntos relativos ao Ministério da Saúde, ou se

um Secretário Estadual edita um decreto regulamentar (que é de competência

exclusiva do Chefe do Executivo), referidos atos deverão ser anulados . Ao revés,

se o ato tiver sido editado por agente incompetente, e não sendo o mesmo

exclusivo, poderá a Administração convalidá-lo, conforme determina o artigo 54

da lei 9.784/99.

Se o ato for praticado com finalidade diversa daquela expressa na lei, o agente

estará praticando abuso de poder, em sua modalidade desvio de poder (ou

desvio de finalidade). Haverá, neste caso, vício de finalidade . O vício de forma ,

conforme assevera José dos Santos Carvalho Filho, “provém do ato que

inobserva ou omite o meio de exteriorização exigido para o ato, ou que não

atende ao procedimento previsto em lei como necessário à decisão que a

Administração deseja tomar”. Para exemplificar a questão, o renomado autor

apresenta a hipótese em que a lei exige a motivação do ato e o agente não a

apresenta ou quando se pune sumariamente o servidor sem que lhe tenham sido

proporcionados a ampla defesa e o contraditório. Ainda em relação aos vícios

quanto aos requisitos dos atos administrativos, encontramos o vício do motivo ,

que poderá dar-se de três maneiras: a) inexistência de fundamento para o ato; b)

fundamento inverídico e c) fundamento não conexo com o objetivo pretendido

pelo Poder Público. Desta forma, se o administrador pratica ato sem razão, ou se

se baseia em fato inexistente ou quando apresenta justificativa não condizente

com o objetivo colimado pela Administração estará agindo com vício de motivo.

Por último, o vício de objeto ocorre quando a Administração pratica ato dotado de

conteúdo diverso do que a lei determina ou autoriza. Há vício de objeto quando o

mesmo for contrário à lei ou à moral, se for impossível ou indeterminável. É por

esta razão que se houver algum ato administrativo autorizando menores a

comprarem e consumirem bebidas alcoólicas, o mesmo será invalidado, por vício

de objeto, da mesma forma que o ato que aplica sanção mais severa do que a

adequada ao caso concreto.

Em havendo vício de legalidade, tanto a Administração Pública editora do

ato (ou o órgão hierarquicamente superior a ela), independente de provocação de

terceiros, quanto o Poder Judiciário (mediante provocação do interessado),

estarão legitimados a promover a invalidação (anulação) dele. A Administração

utiliza o poder de autotutela. O Judiciário, o controle denominado exógeno.

A invalidação do ato administrativo opera efeitos ex tunc (efeitos

retroativos). A nulidade é contada desde a edição do ato, retroagindo à origem

dele, desfazendo-se todas as relações jurídicas resultantes deste ato declarado

nulo. Mas, se eventualmente a prova questionar se existe alguma possibilidade

de um ato estar viciado e a sua anulação produzir efeitos ex nunc , a resposta

estará verdadeira, conforme se verifica pelo julgado do STF abaixo apresentado:

“Em conclusão, o Tribunal julgou procedente pedido formulado em ação

direta proposta pela Governadora do Distrito Federal para declarar, com efeitos

ex nunc , a inconstitucionalidade da Lei distrital 35/95, de iniciativa

parlamentar, que autoriza o Governo do DF a conceder aos policiais militares e

aos bombeiros militares a “ gratificação por risco de vida ” — v. Informativo 490.

Entendeu-se usurpada a competência material da União para organizar e manter

a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do DF (CF, art. 21, XIV), bem como

sua competência legislativa para dispor sobre vencimentos desses servidores

(Enunciado 647 da Súmula do STF). Considerou, também, violado o disposto no

art. 61, § 1º, II, a, da CF, que confere ao Chefe do Poder Executivo a

competência privativa para legislar sobre a remuneração de pessoal da

Administração Pública direta . Tendo em conta a natureza alimentar da

gratificação instituída e a presunção de boa-fé daqueles que a perceberam,

atribuiu-se efeitos ex nunc à declaração de inconstitucionalidade. Vencido o Min.

Marco Aurélio que julgava o pleito procedente, mas negava a modulação de

efeitos.”

ADI 3791/DF, rel. Min. Ayres Britto, 16.6.2010. (ADI-3791)

Porém, no intuito de não prejudicar os direitos dos terceiros que tenham

agido com boa-fé e que não tenham contribuído para a invalidação do ato, seus

direitos ficam resguardados da esfera de incidência do desfazimento. Conforme

assevera José dos Santos Carvalho Filho, “exemplo clássico é o de um agente

coletor de tributos com investidura ilegítima. Invalidada a investidura, produzindo

efeitos em relação ao servidor e à Administração, nem por isso se deixará de

validar a quitação obtida por contribuintes pelo pagamento de impostos feitos

àquele servidor”. Por qual motivo os terceiros de boa-fé têm seus direitos

resguardados quanto aos efeitos da anulação do ato irregular? Para encontrar a

resposta, basta nos lembrarmos de que todos os atos administrativos nascem

com o atributo da presunção de legitimidade. Desta forma, o agente

ilegitimamente nomeado para um determinado cargo público deverá ter anulada a

sua nomeação, ou seja, a sua relação jurídica com o Poder Público. Porém, não

serão anulados os efeitos decorrentes dos atos praticados ilegitimamente por ele

no desempenho de suas atribuições, desde que os destinatários sejam pessoas

de boa-fé. Autores como Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo nos lembram que

“o ato nulo não gera direitos ou obrigações para as partes, não cria situações

jurídicas definitivas e não admite convalidação. Mas ensinam que “essa regra – o

ato nulo não gera efeitos -, porém, há que ser excepcionada para com os

terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelos efeitos do ato anulado.”

Deve-se observar, contudo, que se o ato é inválido, mas o prazo legal para

invalidá-lo já se escoou, o mesmo deverá permanecer como estava, seja qual for

o vício de que esteja inquinado. Estamos falando, aqui, da hipótese de

prescrição (hoje considerada como decadência) do direito de a Administração

anular o ato. A doutrina majoritária entende que a prescrição incide em relação

aos atos inválidos e que o prazo para invalidar o ato nulo é de cinco anos

(prescrição qüinqüenal), em conformidade com o que determina o Decreto nº.

20.910/32 e o Decreto-Lei nº. 4.5697/42.

Da mesma forma, não há que se falar em invalidação quando as

conseqüências jurídicas do ato gerarem tal consolidação fática que a manutenção

do ato será mais recomendável por atender ao interesse público do que extingui-

lo, criando maiores agravos à sociedade (teoria do fato consumado). O

doutrinador Regis Fernandes de Oliveira apresenta uma situação onde a

administração municipal autoriza, sem poder, a realização de loteamento em

determinada área pertencente ao município. O ato é nulo. Contudo, em vista do

ato editado por autoridade competente, diversas famílias edificaram seus imóveis

no local, valorizando-o. Nesta situação, a Administração terá a faculdade de

convalidar o ato, haja vista que a invalidação do mesmo acarretará maiores

prejuízos aos moradores do local que tenham agido de boa-fé (e não com dolo).

Não podemos esquecer, também, que a Lei nº. 9784/99, que trata do

processo administrativo federal, trouxe expressamente em seu texto a

obrigatoriedade da Administração Pública obedecer ao princípio da segurança

jurídica , estudado no capítulo um desta apostila. Lembramos que este princípio

visa a impedir que situações jurídicas permaneçam eternamente em grau de

instabilidade, criando incertezas aos destinatários dos atos da Administração. Por

esta razão, referida Lei, em seu artigo 54, limitou a ação administrativa de anular

seus atos que tenham produzido efeitos favoráveis aos destinatários no prazo

decadencial de cinco anos, contados da data da prática do ato.

A administrativista, Maria Sylvia Z. di Pietro, nos ensina que “diante de

determinados casos concretos, pode acontecer que a manutenção do ato ilegal

seja menos prejudicial ao interesse público do que a sua anulação; nesse caso,

pode a Administração deixar que o ato prevaleça, desde que não haja dolo, dele

não resulte prejuízo ao erário, nem a direitos de terceiros; é o que ocorre, por

exemplo, com os atos praticados por funcionários “de fato”.

9.7. Revogação

É forma de extinção volitiva do ato, ou seja, dá-se por manifestação de vontade

da Administração, mediante juízo de mérito.

Quando desejar a Administração Pública retirar (extinguir) do mundo jurídico atos

administrativos válidos, legítimos, perfeitos, por terem se tornado inconvenientes,

inoportunos ou desnecessários estaremos diante do instituto da revogação .

Observe-se que a revogação somente poderá ser aplicada em se tratando de

atos discricionários, por motivos de interesse público superveniente. Portanto, a

revogação é um ato discricionário que incidirá sobre outro ato discricionário. Será

realizada pelo próprio órgão editor do ato ou por seu superior hierárquico e tem o

caráter da definitividade. O poder Judiciário não poderá revogar o ato editado

pelo Executivo, mas tão somente quando o ato administrativo tiver sua origem

nele próprio. Mas, aí, o Judiciário estará exercendo a sua função administrativa, e

não judicial, revogando ato administrativo elaborado pelo próprio Tribunal. Assim,

está certo dizer que todos os Poderes políticos (Executivo, Legislativo e

Judiciário) de qualquer das esferas administrativas (União, Estados, Distrito

Federal ou Municípios) têm competência para revogar os atos administrativos por

eles próprios editados e que o Judiciário jamais poderá revogar ato

administrativo editado por ele quando estiver no exercício de sua função típica

jurisdicional.

Na revogação, deverão ser respeitados os direitos adquiridos e operam-se

efeitos ex nunc (efeitos pro ativos, ou seja, da data em diante). Quanto aos

efeitos jurídicos já produzidos pelo ato até o momento, os mesmo permanecem

intocáveis.

Observe-se, então, que certos atos são irrevogáveis, pois o poder

discricionário para revogá-los não é ilimitado. São eles: a) os atos consumados

(cujos efeitos jurídicos encontram-se exauridos); b) os atos vinculados ; c) os

atos que tenham gerado direitos adquiridos para os administrados , em

conformidade com o disposto no artigo 5º, XXXVI, CF/88, tais como aqueles que

tenham concedido aposentadoria ao servidor após ele ter preenchido os

requisitos legais exigidos para a sua fruição; d) os atos integrativos de um

procedimento administrativo (observe-se que se opera a preclusão do ato

anterior pela simples prática do ato seguinte). Por esta razão, não se revoga o ato

de adjudicação no procedimento licitatório já tendo havido a assinatura do

contrato; e) os atestados e as certidões (são os denominados meros atos

administrativos ). Observe que tais atos não são passíveis de revogação, porém,

em havendo ilegalidade, os mesmos poderão ser anulados pela Administração ou

pelo Poder Judiciário.

Em regra, a revogação não gera para a Administração o dever de indenizar.

Em certas circunstâncias, porém, isto poderá ocorrer, tal como ocorre com a

revogação de uma permissão onerosa antes do prazo determinado.

9.8. Contraposição

Tentarei explicar a contraposição iniciando pela apresentação de alguns

exemplos. Vejamos: uma determinada servidora é exonerada pela autoridade

competente, senhor X, por ter sido reprovada no estágio probatório. Este ato – o

de exoneração – é contraposto ao ato anteriormente produzido por outra

autoridade, o senhor Y, qual seja, o de nomeação. Observemos que não há

necessidade do senhor Y praticar formalmente um terceiro ato declarando que a

nomeação do servidor ora exonerado se tornou sem efeitos, ou seja, que a

nomeação encontra-se extinta. Vejamos outra situação: uma determinada

autoridade autoriza o senhor Ximóquio a instalar um pit-dog na Praça Tamandaré.

Três meses depois deste ato de autorização, outra autoridade determina a

construção de um viaduto no mesmo local, ocupando a mesma área do

estabelecimento comercial. Conseqüentemente, o ato posterior (o da obra) será

incompatível com o anteriormente praticado (o da autorização para instalar o pit-

dog), acarretando na extinção do primeiro, por contraposição. Assim, podemos

concluir que a contraposição é a extinção do ato anterior ocasionada por ato

administrativo posterior cujos efeitos (do último) são contrapostos aos efeitos do

primeiro. Em outras palavras, pela contraposição, um ato administrativo, emitido

por determinada autoridade competente, extingue ato anterior, editado com base

em competência diversa, acarretando na extinção do primeiro por seus efeitos

serem opostos aos do último.

Primeiramente é de se destacar que a contraposição incide sobre atos

válidos e tem efeito ex nunc.

9.9. Renúncia

Ocorre quando o beneficiário do ato administrativo manifesta

expressamente a sua vontade de ver a Administração extingui-lo. É o caso, por

exemplo, do particular que requer a revogação de sua permissão para instalação

de ponto de táxi.

10. CONVALIDAÇÃO (não representa forma de extinção dos atos

administrativos)

Através da convalidação (aperfeiçoamento, saneamento ou sanatória) o

Poder Público aproveita atos administrativos que possuam vícios superáveis,

confirmando-os no todo ou em parte. O ato que convalida produz efeitos ex tunc,

retroagindo, em seus efeitos, ao momento em que foi praticado o ato originário.

Trata-se de ato discricionário (fruto do poder discricionário), haja vista ser uma

faculdade conferida à Administração de anular ou não anular o ato administrativo

realizado com algum vício sanável.

Devemos observar que, mesmo estando diante de um ato sanável,

portanto, passível de convalidação, a Administração não poderá fazê-lo se houver

impugnação expressa do interessado ou resistência quanto ao cumprimento dos

efeitos ou quando tiver havido prescrição para a prática da convalidação.

Observemos, também, que a Lei 9.784/99 contemplou o instituto, declarando em

seu artigo 55 que a convalidação poderá dar-se pela Administração quando forem

sanáveis os vícios e não sobrevier prejuízo ao interesse público ou a terceiros.

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo dissertam acerca deste tema, ensinando

quais são as hipóteses de convalidação previstas na Lei 9.784/99:

“1) Quando os efeitos do ato viciado forem favoráveis ao administrado, a

Administração disporá de cinco anos para anulá-lo, prazo este decadencial. Findo

este prazo sem manifestação da Administração, convalidado estará o ato e

definitivos serão os efeitos dele decorrentes, salvo comprovada má-fé (do

beneficiário). Trata-se de hipótese de convalidação tácita.

2) O art. 55 prevê a possibilidade de convalidação expressa, por iniciativa da

Administração, quando dos efeitos do ato não resulte lesão ao interesse público

ou a terceiros. A lei expressamente utiliza o termo “defeitos sanáveis”, para

referir-se a tais vícios ”.

Vale lembrar que a Administração poderá convalidar o ato irregular nas

hipóteses em que a sua anulação venha a acarretar maiores prejuízos à

coletividade do que a manutenção dele.

Assim, ato praticado com vício no sujeito (competência) possibilita a

convalidação se a competência não for exclusiva (ou indelegável). Vício de

incompetência em razão da matéria não admite convalidação. Vícios nos

elementos finalidade e motivo não admitem convalidação. Objeto ilegal também

não admite convalidação e vício na forma (se essencial à validade do ato)

também não. Se não for essencial, cabe a convalidação.