Embed Size (px)
Citation preview
Maio de 2019
Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia – Inmetro
Novo Modelo Regulatório para o Inmetro
Diagnóstico e Proposta de um Novo Modelo Regulatório com base na atuação da Dconf
Raimisson R Costa (Coordenador)
Gustavo J. Kuster
Roberta de Freitas Chamusca
Pedro H. Brown
RESUMO EXECUTIVO
Este relatório apresenta a proposta do novo modelo regulatório para o Instituto
Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro). O objetivo deste novo
modelo é elevar a performance regulatória, reduzir a carga administrativa, estimular a
inovação e a competitividade do setor produtivo, bem como alinhar o país às melhores
práticas internacionais na regulação de produtos. Tais iniciativas estão intrinsicamente
ligadas à diretriz do governo federal de promover um ambiente regulatório no Brasil de
maior liberdade econômica como estratégia de desenvolvimento.
Para situar o contexto histórico em que o modelo vigente foi construído e auxiliar
a compreensão do cenário atual, o relatório apresenta, inicialmente, um breve relato da
evolução do arcabouço regulatório do Inmetro. Desde o início, as atividades do Instituto,
por meio da Diretoria de Avaliação da Conformidade (Dconf) se misturavam no
desempenho de diversos papeis, em especial, o de regulamentador/regulador de
produtos, insumos e serviços fornecidos no país e o de provedor de esquemas de
avaliação da conformidade. Este último ganhou primazia ao longo das décadas de 90 e
anos 2000, atrelado a políticas públicas nacionais de maior promoção da produtividade
e competitividade da indústria brasileira. O esforço para ser o provedor de esquemas
(programas) de avaliação da conformidade acabou por moldar o modelo regulatório e
ainda produziu um aumento expressivo do número de programas de avaliação da
conformidade (PAC) para serem gerenciados pela Dconf, consumindo a maior parte dos
recursos disponíveis.
Os elementos que caracterizam o modelo regulatório atual são uma agenda
regulatória voltada para analisar e atender demandas externas de diversas origens
(fabricantes, importadores, organismos de avaliação da conformidade – OAC,
reguladores, órgãos de governo, etc.), regulamentos técnicos específicos (por objeto),
prescritivos e associados a esquemas de avaliação da conformidade com gestão
centralizada. Além disso, tem-se um controle de mercado voltado, fundamentalmente,
para verificar o cumprimento dos procedimentos de avaliação da conformidade.
O diagnóstico do modelo regulatório corrente foi realizado para responder à
questão sobre o quanto este formato contribui para a consecução dos objetivos
finalísticos do Inmetro, no que tange às atividades regulatórias, e o quanto do resultado
do modelo atual é explicado por suas próprias características. Os objetivos finalísticos
do Inmetro foram deduzidos a partir do Art. 3º da Lei nº 9.933, de 1999, como sendo a
promoção da segurança, a proteção da vida e da saúde humana, animal e vegetal e do
meio ambiente e a prevenção de práticas enganosas de comércio na sua área de
competência legal.
A performance regulatória, ou seja, a efetividade e o custo-efetividade do
cumprimento dos objetivos finalísticos pelo modelo regulatório atual, não pôde ser
avaliada diretamente. Assim, foram utilizados três indicadores – focalização, cobertura
e compliance – que, de forma indireta, serviram ao propósito de avaliar a efetividade do
modelo regulatório corrente. Respectivamente, os indicadores traduzem o quanto as
ações regulatórias são direcionadas para a resolução de problemas regulatórios
concretos, o quanto dos objetos do escopo regulatório do Inmetro é atualmente
regulado e qual o nível de conformidade dos agentes regulados.
Os resultados da avaliação desses indicadores mostram um desalinhamento
entre os objetivos finalísticos do Inmetro no campo regulatório e o modelo atualmente
em vigor. Inicialmente, verifica-se a baixa focalização do modelo vigente, fruto dos
seguintes fatores: i) concorrência do papel regulatório com o papel de provedor de
esquemas de avaliação da conformidade para outros regulamentadores, traduzida por
um estoque regulatório composto por 60% de itens de competência legal do Inmetro;
ii) ausência de um sistema de monitoramento de problemas regulatórios robusto; e iii)
uso massivo da fiscalização formal, focada na verificação da presença do Selo de
Identificação da Conformidade. Em sequência, apesar do grande esforço de ampliação
do número de objetos regulamentados com conformidade avaliada, constatou-se a
baixa cobertura regulatória, estimada em apenas 12% do escopo de competência legal
do Inmetro. Por fim, o índice de conformidade se situa em torno de 60%, a despeito do
alto grau de prescrição de regras e do uso intensivo de esquemas de avaliação da
conformidade compulsórios.
A regulamentação específica (por objeto), prescritiva, associada quase que
exclusivamente à avaliação da conformidade, a gestão dos esquemas de avaliação da
conformidade centralizada no Inmetro e o excessivo controle pré-mercado têm por
corolário a baixa eficiência operacional e de alocação de recursos, o que explica o baixo
alcance da regulação. Os recursos disponíveis para a Diretoria foram praticamente
consumidos com a manutenção das atividades do modelo atual, tirando o foco da
principal atividade de um regulamentador, que é a identificação e resolução de
problemas regulatórios. Isso num contexto em que os recursos estão cada vez mais
escassos, especialmente os humanos e orçamentários. Adicionalmente, o modelo
vigente criou um ambiente regulatório de desestímulo à inovação, à competividade e
ao acesso a outros mercados em função do desalinhamento com outros modelos
regulatórios mais robustos, descritos a seguir.
Quando se compara o modelo regulatório atual com as melhores práticas
internacionais de regulação de produtos de consumo, notadamente as da União
Europeia e dos Estados Unidos da América (EUA), percebem-se algumas diferenças
notórias. Esses modelos são caracterizados por uma regulação baseada em riscos, com
regulamentos gerais que especificam os objetivos a serem perseguidos (por exemplo,
não expor os consumidores a riscos), focando as atividades regulatórias no
monitoramento de problemas regulatórios, sendo as ações regulatórias formuladas e
priorizadas a partir desse monitoramento. As especificações técnicas pormenorizadas
de cada objeto para fins de cumprimento dos requisitos gerais expressos nos
regulamentos ficam a cargo dos organismos de normalização. Com isso, tem-se um
modelo mais eficiente e flexível para lidar com e priorizar os problemas regulatórios de
maior relevância.
Tomando essas práticas como inspiração e tendo como norte a resolução dos
problemas do modelo atual, concebeu-se a proposta de um novo modelo regulatório,
sustentado por três pilares e um princípio geral. Os pilares são: i) um ambiente
normativo baseado em regulamentos gerais e requisitos essenciais, visando ao aumento
da cobertura do escopo legal e à diminuição de regras prescritivas; ii) o foco na resolução
dos problemas regulatórios para a ampliação da focalização da atividade regulatória; e
iii) o aumento da responsabilização dos fornecedores com o propósito de ampliar o nível
de compliance dos agentes regulados. O princípio da flexibilidade, que é a base do
modelo e permeia os três pilares, se relaciona à ideia de eficiência e proporcionalidade
das ações regulatórias.
No ambiente normativo do modelo proposto, há a separação de regras que
prescrevem o comportamento desejado para os agentes regulados das regras
vinculadas à indução da mudança de comportamento, estas, em particular, relativas à
avaliação da conformidade e ao controle de mercado. Essa separação visa a promover a
desvinculação dos dois conjuntos de regras e, com isso, proporcionar maior flexibilidade
no uso das ferramentas regulatórias. O primeiro grupo de regras é formado por três
níveis de regulamentos. No primeiro nível está o regulamento geral, que ampliará a
cobertura regulatória e permitirá maior capacidade de resposta pelo regulador. No
segundo nível, temos os regulamentos transversais, que podem cobrir tipos de riscos
(químicos, mecânicos, elétricos, etc.) ou um conjunto de objetos (por exemplo, produtos
infantis). No terceiro e último nível estão os regulamentos específicos para cada objeto.
A ideia do novo ambiente normativo é que, como a ação regulatória não depende mais
da elaboração de regulamentos técnicos específicos para cada objeto, a priori, esses só
seriam elaborados quando os demais níveis não forem suficientes para resolução de um
problema.
O foco na resolução de problemas regulatórios envolve, em primeiro lugar, a
construção de uma estratégia de monitoramento de problemas regulatórios robusto,
com aprimoramento das ferramentas de monitoramento atuais e introdução de novas.
O ideal é a combinação de sistemas de monitoramento passivos com sistemas ativos
para contemplar o maior número possível de objetos e aspectos monitorados. O
segundo aspecto desse pilar é a mudança do processo regulatório, que terá como fluxo
principal não mais o processo de regulamentação, mas sim, de detecção de problemas
regulatórios seguido da aplicação, do monitoramento e da avaliação das ações
regulatórias direcionadas para resolução desses problemas.
O aumento da responsabilização do fornecedor passa por uma maior disposição
do Inmetro na aplicação das ações necessárias para induzir a mudança de
comportamento, mas não só isso. Passa também por explicitar nos regulamentos que a
responsabilidade pela resolução dos problemas regulatórios é do próprio fornecedor,
pela ampliação dos instrumentos de enforcement disponíveis e pela adoção de um novo
modelo fiscalização, o qual deve partir de abordagens de persuasão para, de acordo com
o comportamento do ente regulado, ampliar o uso de medidas coercitivas. Há também
a necessidade da maior presença da fiscalização em zonas alfandegadas, bem como em
fábricas e centrais de distribuição.
O princípio geral da flexibilidade perpassa todos os pilares e está associado à
ideia de eficiência e proporcionalidade das ações regulatórias. As ações empregadas
devem ser aquelas estritamente necessárias para a resolução dos problemas
regulatórios e os recursos devem estar disponíveis, na medida do possível, para serem
alocados de forma a maximizar o resultado da regulação. Em termos concretos, há duas
linhas de flexibilização a serem perseguidas, sendo a primeira a ampliação do leque de
ferramentas regulatórias, tal como o uso de estratégias modernas de regulação, como
insights comportamentais e naming and shaming, assim como a introdução de novos
arranjos institucionais para avaliação da conformidade.
A segunda linha da flexibilização é a desvinculação administrativa, ou seja, a liberação
de determinadas obrigações estabelecidas para o Inmetro em atos administrativos ou
em normas do Sistema de Gestão da Qualidade do Inmetro (SGQI) para que os recursos
possam ser alocados de forma mais eficiente a cada ciclo de planejamento das ações
regulatórias.
Por fim, a proposta aqui apresentada constitui um arcabouço geral do novo
modelo regulatório e não esgota as questões necessárias para sua efetiva implantação.
Entre as questões pendentes estão a necessidade de realizar uma avaliação de riscos e
formular estratégias de mitigação; a elaboração de um plano de implementação e
transição; a proposta de novos processos e de nova estrutura organizacional; e a
definição dos recursos necessários para o funcionamento do novo modelo.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Processo regulatório atual da Dconf. .................................................. 38
Figura 2. Características do atual modelo regulatório do Inmetro/Dconf ......... 48
Figura 3. Características do modelo regulatório atual e seus efeitos. ............... 91
Figura 4. Outros efeitos negativos do modelo regulatório atual. ...................... 93
Figura 5. Esquema do novo modelo regulatório do Inmetro/Dconf. ............... 112
Figura 6. Ilustração do ambiente normativo do novo modelo regulatório. ..... 113
Figura 7. Processo regulatório do novo modelo............................................... 123
Figura 8. Pirâmide de Enforcement. ................................................................. 125
Figura 9. Arranjos institucionais para os esquemas de avaliação de conformidade
...................................................................................................................................... 130
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Resultados do PVC no período de 2005 a 2016. ................................ 65
Gráfico 2. Número de visitas realizadas e número de fiscais da qualidade na
RBMLQ-I, de 2012 a 2017. .............................................................................................. 72
Gráfico 3. Evolução da quantidade de RT/PAC e de fiscais no período de 2008 a
2017. ............................................................................................................................... 73
Gráfico 4. Número de visitas de fiscalização de produtos regulamentados
previstos e realizados de 2012 a 2018. .......................................................................... 75
Gráfico 5. Número de regulamentos e PAC novos e revisados (aperfeiçoados), e
de portarias complementares publicados no período de 2007 a 2015 ......................... 78
Gráfico 6. Número de RT e PAC publicados entre 1999 e 2018. ........................ 81
Gráfico 7. Taxa de produção de Regulamentos e PAC no período de 2000 a 2018.
........................................................................................................................................ 81
Gráfico 8. Número de RT/PAC versus colaboradores da Dconf de 2011 a 2018.82
Gráfico 9. Número de RT/PAC versus orçamento da Dconf (em R$ 1.000,00), no
período entre 2012 e 2018. ............................................................................................ 83
Gráfico 10. Orçamento executado pela Dconf, entre 2012 e 2018, discriminado
por tipo de despesa. ....................................................................................................... 84
Gráfico 11. Número de registros versus número de colaboradores. ................. 85
Gráfico 12. Número de anuências versus número de colaboradores. ............... 85
Gráfico 13. Evolução das anuências automáticas. ............................................. 86
Gráfico 14. Reclamações, junto à Ouvidoria do Inmetro, por “má qualidade no
atendimento” (por área finalística) ................................................................................ 88
Gráfico 15. Distribuição percentual dos PAC, por tempo decorrido da publicação
inicial ou último aperfeiçoamento. ................................................................................ 89
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Histórico das atribuições do Inmetro. ............................................... 34
Quadro 2. Estrutura administrativa dos esquemas de certificação do Inmetro. 43
Quadro 3. Estrutura administrativa dos esquemas de DF do Inmetro. ............. 44
Quadro 4. Objetivos do Inmetro nas “área de avaliação da conformidade” ..... 52
Quadro 5. Notas Técnicas de ARR de 2015 a 2016. ............................................ 58
Quadro 6. Legislação harmonizada da União Europeia para produtos. ............. 97
Quadro 7. Exemplos ilustrativos de artigos do Regulamento Geral que
prescreverá a mudança de comportamento desejada. ............................................... 115
Quadro 8. Exemplos de conteúdo abordado nos Regulamentos Gerais de
Avaliação da Conformidade e de Controle de Mercado .............................................. 119
Quadro 9. Sistema de Monitoramento de Problemas Regulatórios dos
Consumidores ............................................................................................................... 121
Quadro 10. Regulamentos Técnicos e Programas de Avaliação da Conformidade
Compulsórios ................................................................................................................ 143
Quadro 11. Programas de Avaliação da Conformidade Voluntários ................ 150
Quadro 12. Tempo e recursos humanos envolvidos no processo de Análise .. 173
Quadro 13. Tempo e recursos humanos envolvidos no processo de
Desenvolvimento .......................................................................................................... 173
Quadro 14. Tempo e recursos humanos envolvidos no processo de
Implementação ............................................................................................................. 174
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.Origem das demandas por RT ou PAC (período de 2012 a 2014). ...... 60
Tabela 2. Quantidade vendida de produtos “regulados” e “não regulados”, por
unidade de medida. ........................................................................................................ 63
Tabela 3. Número de Registros e Anuências do Inmetro/Dconf, de 2011 a 2018.
........................................................................................................................................ 69
Tabela 4. Número de objetos fiscalizáveis, visitas e ações de fiscalização por ano,
de 2011 a 2018. .............................................................................................................. 71
Tabela 5. Índices de irregularidade de produtos fiscalizados versus índices de não
conformidade no PVC, de 2011 a 2018. ......................................................................... 73
Tabela 6. Número de demandas externas relativas à Dconf, recebidas via
Ouvidoria, no período de 2011 a 2017. .......................................................................... 86
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
AID Análise Inicial de Demandas
AIR Análise de Impacto Regulatório
ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
ANP Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres
ANS Agência Nacional de Saúde Suplementar
ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária
ARR Avaliação de Resultados Regulatórios
BEIS Business, Energy & Industrial Strategy
CASCO Comitê de Avaliação da Conformidade Conformity Assessment Committee
CBAC Comitê Brasileiro de Avaliação da Conformidade
CBP Customs and Border Protection
CE Comissão Europeia
CGCRE Coordenação Geral de Acreditação
CGIEE Comitê Gestor de Indicadores de Eficiência Energética
CNAE Classificação Nacional de Atividades Econômicas
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONMETRO Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
CONTRAN Conselho Nacional de Trânsito
CPSA Consumer Product Safety Act
CPSC Comissão de Segurança de Produtos de Consumo dos EUA US Consumer Product Safety Commission
DCONF Diretoria de Avaliação da Conformidade
DF Declaração da Conformidade do Fornecedor
DIAPE Divisão de Articulação Externa e Desenvolvimento de Projetos Especiais
DIQRE Divisão de Qualidade Regulatória
DIVIG Divisão de Vigilância de Mercado
DPDC Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor
EIV Estudo de Impacto e Viabilidade
EUA Estados Unidos da América
GCC US General Certificate of Conformity
CPC US Children’s Product Certificate
GPS US General Product Safety Provision
GPSD Diretiva Geral de Segurança de Produtos General Product Safety Directive
GTMR Grupo de Trabalho do novo Modelo Regulatório
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia
INPI Instituto Nacional da Propriedade Industrial
INPM Instituto Nacional de Pesos e Medidas
INT Instituto Nacional de Tecnologia
IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
IPT Instituto de Pesquisas Tecnológicas
ISO Organização Internacional para Normalização International Organization for Standardization
kg Quilograma
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MME Ministério de Minas e Energia
NEISS National Electronic Injury Surveillance System
NMO National Measurements Office
OAC Organismo de Avaliação da Conformidade
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OPSS Office for Product Safety and Standards
PAC Programa de Avaliação da Conformidade
PAP Programa de Análise de Produtos
PAQ Plano de Ação Quadrienal
PBAC Programa Brasileiro de Avaliação da Conformidade
PBE Programa Brasileiro de Etiquetagem
PBQP Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade
PEFC Programme for the Endorsement of Forest Certification
PIA Pesquisa da Indústria Anual
PRODLIST Lista de Produtos da Indústria
PVC Programa de Verificação da Conformidade
RAPEX Sistema de Intercâmbio Rápido de Informações da União Europeia Rapid Exchange of Information System
RBMLQ-I Rede Brasileira de Metrologia Legal e da Qualidade - Inmetro
RT Regulamento Técnico
SBAC Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade
SBC Sistema Brasileiro de Certificação
SENACON Secretaria Nacional do Consumidor
SGI Sistema de Gestão Integrada da RBMLQ-I
SGQI Sistema de Gestão da Qualidade do Inmetro
STI Secretaria de Tecnologia Industrial
UE União Europeia
Un. Unidade
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 21
2 HISTÓRICO .............................................................................................................. 23
3 DESCRIÇÃO DO MODELO REGULATÓRIO ATUAL ................................................... 35
3.1 Macroprocesso de Regulamentação e Avaliação da Conformidade ............... 36
3.2 Características do Modelo Regulatório Atual .................................................. 39
3.2.1 Agenda Regulatória formada a partir de demandas externas ................. 39
3.2.2 Regulamentos específicos (por objeto) e prescritivos ............................. 41
3.2.3 Objetos “regulados” e “não regulados” dentro do escopo regulatório... 42
3.2.4 Esquemas próprios de avaliação da conformidade, com gestão
centralizada e preponderância do uso da certificação .......................................... 42
3.2.5 Ações de controle focadas no cumprimento dos procedimentos de
avaliação da conformidade .................................................................................... 45
3.3 Síntese do Modelo Regulatório Atual da Dconf .............................................. 47
4 DIAGNÓSTICO ......................................................................................................... 49
4.1 Definição dos objetivos finalísticos .................................................................. 49
4.2 Avaliação da performance do modelo regulatório atual ................................. 53
4.2.1 Avaliação da efetividade regulatória: focalização, cobertura e compliance
56
4.2.2 Avaliação da eficiência operacional e da eficiência na alocação de
recursos. ................................................................................................................. 66
4.2.3 Responsabilização ..................................................................................... 76
4.2.4 Outras consequências dos regulamentos específicos e esquemas de
avaliação da conformidade prescritivos ................................................................. 77
4.2.5 Produção de regulamentos e PAC versus disponibilidade de recursos ... 79
4.3 Conclusões do diagnóstico............................................................................... 90
5 ANÁLISE COMPARATIVA COM OUTROS MODELOS REGULATÓRIOS ..................... 95
5.1 Modelo regulatório na União Europeia ........................................................... 95
5.2 Modelo regulatório norte-americano ............................................................ 102
5.3 Modelo regulatório do Reino Unido .............................................................. 107
6 Proposta de novo modelo .................................................................................... 111
6.1 Ambiente normativo baseado em regulamentos gerais e em requisitos
essenciais .................................................................................................................. 112
6.1.1 Regras de prescrição do comportamento desejado dos agentes regulados
114
6.1.2 Normas Técnicas e a presunção de conformidade ................................ 118
6.1.3 Regras de indução da mudança de comportamento dos agentes
regulados .............................................................................................................. 119
6.2 Foco na resolução de problemas regulatórios .............................................. 120
6.2.1 Estratégia de Monitoramento de Problemas Regulatórios ................... 120
6.2.2 Processo regulatório do novo modelo ................................................... 122
6.3 Responsabilização do fornecedor .................................................................. 124
6.4 Flexibilidade ................................................................................................... 127
6.4.1 Ampliação do leque de ferramentas regulatórias .................................. 128
6.4.2 Desvinculação administrativa ................................................................. 130
7 Conclusão.............................................................................................................. 133
8 Referências ........................................................................................................... 137
ANEXO 1. ESTOQUE REGULATÓRIO DO INMETRO/DCONF .......................................... 143
ANEXO 2. LISTA DE PRODUTOS DO ESCOPO REGULATÓRIO DO INMETRO ................. 153
ANEXO 3. PLANEJAMENTO DAS ETAPAS DE ANÁLISE, DESENVOLVIMENTO E
IMPLEMENTAÇÃO ......................................................................................................... 173
21
1 INTRODUÇÃO
O presente relatório é resultado das atividades do Grupo de Trabalho de novo
Modelo Regulatório (GTMR), instituído em 28 de janeiro de 2019. O objetivo central do
trabalho do GTMR consistiu na formulação de uma proposta de novo modelo
regulatório para o Inmetro, considerando a atuação nas “áreas de avaliação da
conformidade” de insumos, produtos e serviços, tal como especifica o inciso IV do Art.
3º da Lei nº 9.933, de 20 de dezembro de 1999.
Cabe ressaltar que, ainda que as discussões tenham sido centralizadas em um
grupo específico de servidores, as ideias aqui apresentadas foram influenciadas por
debates que vem ocorrendo há anos.
Além deste capítulo introdutório, o relatório contempla outros seis capítulos. No
capítulo 2 é apresentado o histórico da formação do modelo regulatório atual da Dconf,
desde a criação do Inmetro, abordando as várias transformações ocorridas ao longo dos
anos a partir das mudanças de contexto e alterações do marco legal. O terceiro capítulo
retrata o modelo regulatório atual da Diretoria, apresentando seus processos e
particularidades. No capítulo seguinte é feito o diagnóstico, cujo propósito é avaliar o
alcance dos objetivos institucionais através de alguns indicadores que buscam medir, de
forma indireta, a efetividade e o custo-efetividade do atual modelo regulatório.
Antes da formulação da proposta, apresentamos, no capítulo 5, a análise de três
modelos regulatórios internacionais – da União Europeia, dos EUA e do Reino Unido –
que serviram de inspiração para a construção do conceito do novo modelo regulatório
que, então, é apresentado no sexto capítulo. Finalmente, no último capítulo antes das
Referências, tecemos nossas considerações finais sobre o trabalho apresentado, bem
como as suas limitações, sugerindo ainda alguns encaminhamentos para uma eventual
futura implantação da proposta formulada.
23
2 HISTÓRICO
Para entender como o Inmetro se desenvolveu nos diversos papeis que ocupou
e ocupa, é importante analisar a lei de criação do Instituto, assim como as leis
subsequentes que as alteraram, bem como as resoluções do Conselho Nacional de
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Conmetro) que, durante considerável
período de tempo, direcionaram as atividades do Inmetro. O histórico apresentado
neste capítulo foi elaborado com base nos seguintes documentos, que podem ser
obtidos no sítio do Inmetro:
Exposição de Motivos que encaminhou o projeto de Lei para criação do
Inmetro EM/GM/nº79, de 31 de outubro de 1973;
Lei nº 5.966, de 11 de dezembro de 1973;
Resolução Conmetro nº 01, de 08 de setembro de 1977;
Resolução Conmetro nº 05, de 13 de setembro de 1978;
Resolução Conmetro nº 06, de 16 de outubro de 1978;
Resolução Conmetro nº 03, de 17 de março de 1980;
Resolução Conmetro nº 05, de 26 de julho de 1988;
Resolução Conmetro nº 08, de 24 de agosto de 1992;
Resolução Conmetro nº 02, de 11 de dezembro de 1997;
Resolução Conmetro nº 04, de 16 de dezembro de 1998;
Lei nº 9.933, de 20 de dezembro de 1999;
Resolução Conmetro nº 02, de 2002;
Lei nº 12.545, de 14 de dezembro de 2011;
Portaria Inmetro nº 252, de 27 de maio de 2015.
Além dos documentos supracitados, foi fundamental para elaboração deste
breve histórico a análise dos seguintes trabalhos acadêmicos, que abordam o histórico
de criação do Inmetro e o desenvolvimento das atividades de regulamentação técnica e
de avaliação da conformidade pelo Instituto:
BARROS, Marcia (2004) - Estudo comparativo do Sistema Brasileiro de
Avaliação da Conformidade com o sistema da Comunidade Europeia;
CHAMUSCA, Roberta F. (2016) - Proposição de uma sistemática para
seleção de tipos de esquemas de certificação de produtos; e
NOGUEIRA, Camila B. (2016) - Os modelos regulatórios do Brasil e dos
Estados Unidos da América para segurança de produtos de consumo:
Estudo comparativo entre Inmetro e CPSC.
24
No final da década de 60, existiam quatro instituições com papeis importantes
nas áreas de metrologia científica, metrologia legal e normalização. Eram elas:
o Instituto Nacional de Tecnologia (INT), com atuação nas áreas de metrologia científica
e legal, incluindo atividades de fiscalização; o Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT),
com atribuições no campo da metrologia; o Instituto Nacional de Pesos e Medidas
(INPM), com atividades na área de metrologia legal; e a Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT), que atuava no campo da normalização (BARROS, 2004; NOGUEIRA,
2016).
Enquanto ações eram tomadas no sentido de fortalecer o INPM nas funções de
metrologia legal e científica, o governo brasileiro refletia sobre a necessidade de integrar
essas atividades com as atividades de normalização e de certificação de conformidade,
tema que ganhava alta relevância no cenário de comércio internacional que se
desenhava. As discussões que o governo brasileiro mantinha com outros países,
notadamente Japão e EUA, apontavam para a criação de um único instituto que
congregasse os três pilares tecnológicos da época – metrologia, normalização e
certificação de conformidade (BARROS, 2004).
No cenário internacional, cabe destaque à criação, em 1971, do Certico, Comitê
de Certificação da Organização Internacional para Normalização (International
Organization for Standardization – ISO), que tinha por objetivo criar normas sobre o
processo de certificação de produtos, tema este que crescia em quantidade de demanda
por normas no fórum internacional de normalização. Cabe ressaltar que esse comitê,
devido à importância que continuou tendo, foi ampliado e revisto em 1984, se tornando
o Comitê de Avaliação da Conformidade (Conformity Assessment Committee – Casco).
Em 1972, foi criada, no âmbito do Ministério da Indústria e do Comércio, a
Secretaria de Tecnologia Industrial (STI) com o objetivo de estabelecer um programa de
informação tecnológica e industrial para desenvolver a normalização, a certificação da
qualidade, a metrologia e organizar o sistema de propriedade industrial. Essa secretaria
teria como órgãos executivos o INT, o INPM e o Instituto Nacional de Propriedade
Intelectual (INPI).
25
Nesse contexto, foi encaminhado para o Congresso a proposta de lei que criaria
o Inmetro, com a exposição de motivos EM/GM/nº/79, que estabelecia, como
justificativa para sua criação, as seguintes necessidades:
(...) disciplinar, do ponto de vista qualitativo, a produção e
comercialização de bens manufaturados entregues ao consumidor
brasileiro, inclusive aqueles importados, os quais nem sempre atendem a
requisitos mínimos e razoáveis de qualidade e segurança.
(...) estabelecer normas e procedimentos, técnicos e administrativos, que
promovam a melhoria e regulamentem a verificação da qualidade dos
produtos industriais destinados à exportação, visto que a sua reputação e
competitividade no mercado internacional dependerão, cada vez mais, da
sua qualidade dimensional, material e funcional. (...) estudar de forma
sistemática as dificuldades e as potencialidades do mercado externo no
que diz respeito às normas e especificações de qualidade, internacionais,
peculiares a cada mercado nacional, propondo as medidas adequadas
para assegurar a defesa dos interesses do nosso comércio exterior.
(...) desenvolver de forma racional, integrada e extensiva a todo o
território nacional, a normalização, a inspeção, a certificação e a
fiscalização das características metrológicas, materiais e funcionais dos
bens manufaturados, tanto os produzidos no País quanto os importados.
(BOTELHO, 1973)
Ainda na exposição de motivos, são apresentados os principais objetivos para a
criação do Conmetro e do Inmetro, quais sejam:
Como órgão normativo e supervisor do Sistema, o Projeto prevê a criação
de um Conselho – Conmetro, ao qual caberá formular a política de
metrologia, normalização e qualidade industrial, coordenando,
regulamentando e supervisionando a sua execução.
Como órgão executivo central da política estabelecida pelo Conmetro, o
Projeto de Lei propõe a ampliação das atribuições do INPM e sua
reformulação institucional, transformando-o em Instituto Nacional de
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – Inmetro, com caráter
de autarquia federal. Esta medida visa criar as condições para o Instituto,
que é um dos instrumentos básicos de atuação deste Ministério na área
tecnológica, possa contribuir eficazmente para a progressiva elevação
dos padrões de qualidade da indústria nacional. (BOTELHO, 1973,
grifo nosso).
Fica evidente, pela exposição de motivos, o caráter de autoridade reguladora que
se pretendia atribuir para o conjunto Conmetro/Inmetro, mesmo que misturada com as
atividades de normalização e certificação de conformidade, além da expectativa de que
o Instituto atuasse na elevação dos padrões de qualidade da indústria nacional.
Conquanto a exposição de motivos tenha elencado várias expectativas para o
Instituto, a lei propriamente dita foi bastante simples ao definir as competências do
Conmetro e do Inmetro, deixando margem para muitas interpretações. Extraímos da Lei
26
nº 5.966, de 1973 (versão original), as competências de ambas as entidades, que são
descritas a seguir:
Art. 3º Compete ao CONMETRO: a) formular e supervisionar a política nacional de metrologia, normalização industrial e certificação da qualidade de produtos industriais, prevendo mecanismo de consulta que harmonizem os interesses públicos das empresas industriais do consumidor; (...) e) fixar critérios e procedimentos para certificação da qualidade de materiais e produtos industriais; f) fixar critérios e procedimentos para aplicação das penalidades no caso de Infração a dispositivo da legislação referente à metrologia, à normalização industrial, à certificação da qualidade de produtos industriais e aos atos normativos dela decorrentes; (...) Art. 4º É criado o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO, autarquia federal, vinculada ao Ministério da Indústria e do Comércio, com personalidade jurídica e patrimônio próprios. (...) § 2º O Regulamento Geral do INMETRO será baixado por decreto do Poder Executivo. (...) Art. 5º O INMETRO será o órgão executivo central do Sistema definido no artigo 1 desta Lei, podendo, mediante autorização do CONMETRO, credenciar entidades públicas ou privadas para a execução de atividades de sua competência, exceto as de metrologia legal. (BRASIL, 1973b)
O Inmetro começou a sua efetiva implementação sem que as suas competências
e limites de atuação estivessem claramente definidos. No ano de 1977, foi publicado o
primeiro Regimento Interno do Instituto, que definiu a sua estrutura básica (BRASIL,
1977). Entre as diretorias do Inmetro com atividades específicas, figuravam a Diretoria
de Normalização e a Diretora de Qualidade Industrial, com as competências de orientar,
coordenar e executar, respectivamente, as atividades de normalização e de certificação
da qualidade dos produtos industriais (BRASIL, 1977). Nesse mesmo ano, enquanto a
implementação do Inmetro ocorria, foi publicada a Resolução Conmetro nº 1/19771, que
transferiu momentaneamente para a secretaria executiva do Conmetro, executada pela
STI, as funções de órgão executivo do Sistema, na área de normalização e qualidade
industrial.
No ano de 1978, foram publicadas duas Resoluções Conmetro, a nº 5 e a nº 6,
dois marcos relevantes para a implementação do Sistema criado pela Lei nº 5.966/1973.
1 Essa Resolução ficou em vigor até março de 1980 quando, então, foi revogada pela Resolução Conmetro nº 3/1980.
27
Essas Resoluções criaram o subsistema de certificação da qualidade de produtos
industriais e regulamentaram a sua organização. O sistema criado era “dotado de regras
e procedimentos próprios para execução da certificação da qualidade através da
certificação de conformidade” (CONMETRO, 1978a). A Resolução Conmetro nº 6/1978
estabeleceu as seguintes responsabilidades para o Inmetro:
I.3) Ao INMETRO cabe: a) Aprovar regulamentos específicos dos produtos; b) Aprovar e revogar a licença para uso da Marca de Conformidade; c) Emitir o Certificado de Conformidade; d) Credenciar laboratórios e inspetores; e) Contactar organismos internacionais (nível técnico); f) Executar o controle técnico, jurídico, administrativo e contábil das atividades de Certificação de Conformidade; a) Executar serviços de inspeção; b) Ensaiar e emitir laudos técnicos; c) Outros encargos relacionados com a atividade específica. I.4) O INMETRO poderá criar Comitês e/ou Grupos de Trabalhos, com as seguintes finalidades: a) Emitir parecer para concessão da licença para uso da marca e emissão de Certificados de Conformidade; b) Emitir parecer para aprovação dos regulamentos específicos de produtos; c) Emitir parecer sobre o credenciamento de entidade nos termos desta Resolução; d) Analisar a adequação de normas aos requisitos de Certificação de Conformidade do Subsistema; e) Analisar as solicitações de Certificação de Conformidade; f) Analisar os relatórios de inspeção, laudos de ensaios e de pareceres; g) Analisar e emitir os necessários pareceres para o credenciamento de laboratório e inspetores (...) II.3) Os pedidos de Certificado de Conformidade deverão ser dirigidos ao INMETRO para análise preliminar que, para tanto, estipulará uma taxa correspondente. II.4) Sendo favorável o resultado da análise preliminar, o INMETRO indicará ao interessado o laboratório onde deverão ser executados os ensaios pertinentes, cujas despesas correrão por conta do próprio interessado. (CONMETRO, 1978b, p. 1 e 2)
Como se pode observar, as atividades de regulamentação, normalização,
acreditação, que na época era denominada “credenciamento”, e certificação estão
totalmente misturadas nesse primeiro documento. No modelo inicial do Sistema
Brasileiro de Certificação (SBC), o Inmetro não somente atuava como regulamentador e
acreditador, atividades que executa até os dias de hoje, mas também atuava como
normalizador e conduzia todo o processo de certificação, na medida em que analisava
as solicitações de certificação, analisava os relatórios de ensaio e tomava a decisão final
sobre a emissão do certificado de conformidade e da licença de uso da marca.
28
Em julho de 1988, o Conmetro, por meio da Resolução nº 5/1988, reconheceu o
esforço governamental no sentido de afirmar a certificação de conformidade como
instrumento para a melhoria da qualidade dos produtos fabricados no País,
reconhecendo ainda a “(...) experiência acumulada pelo INMETRO, em suas atividades
como órgão certificador do SINMETRO” (CONMETRO, 1988, p. 1). A referida Resolução
instituiu os oito modelos de certificação estabelecidos pela ISO como os modelos de
referência para as atividades de certificação no Brasil.
Apesar de não haver um levantamento preciso sobre os regulamentos e
procedimentos de certificação publicados pelo Inmetro até então, alguns já eram bem
conhecidos e inovadores para época como, por exemplo, o programa de certificação
voluntária de etiquetagem de refrigeradores domésticos.
No ano de 1990, foi formulado o Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade (PBQP), um dos mecanismos nas Diretrizes da Política Industrial e de
Comércio Exterior do governo Collor, através do Decreto nº 99.675, de 7 de novembro
de 1990. O PBQP pode ser dividido em 3 fases importantes, quais sejam: 1) Formulação
e Implementação, de 1990 a 1995; 2) Reorientação Estratégica, de 1996 a 1997; e 3)
Realinhamento Estratégico, de 1998 a 2001 (FERNANDES, 2011).
Em sua primeira fase, o PBQP tinha como objetivo “apoiar o esforço brasileiro de
modernidade através da promoção da qualidade e produtividade, com vistas a
aumentar a competitividade de bens e serviços produzidos no país” (FERNANDES, 2011,
p. 96). Durante essa primeira fase, foi estabelecido o Novo Modelo do Sistema Brasileiro
de Certificação, elaborado “através do esforço conjunto de 39 entidades da sociedade
brasileira” (CONMETRO, 1992), e que estabeleceu novas diretrizes para as atividades de
certificação. O que se pretendia, com o Novo Modelo, era consolidar o SBC, aumentando
o número de produtos certificados e promovendo o reconhecimento internacional da
certificação brasileira.
Para isso, duas estratégias foram adotadas, quais sejam a descentralização
operacional e a integração dos agentes interessados na certificação. Dentro da
estratégia de descentralização, as certificações, que até então eram conduzidas
exclusivamente pelo Inmetro, passaram a ser realizadas por organismos de certificação
29
“credenciados”2, ou seja, cuja competência fosse reconhecida pelo Inmetro. A segunda
estratégia, a de integração, consistiu na criação do Comitê Brasileiro de Certificação,
com o objetivo de planejar e avaliar a atividade de certificação no Brasil (CHAMUSCA,
2016). Cabia ao Inmetro, além de exercer a Secretaria Executiva do Comitê, as seguintes
atividades:
(...) b) Credenciar Organismos de Certificação, Organismos de Inspeção e Laboratórios de Ensaios; c) Auditar os Organismos de Certificação, Organismos de Inspeção (Agentes de Inspeção), Laboratórios de Ensaios e órgãos de Qualificação de Pessoal Credenciado; d) Divulgar e promover o Sistema Brasileiro de Certificação; e) Promover a articulação para o reconhecimento internacional do Sistema Brasileiro de Certificação; f) Coordenar, no âmbito do Governo, a certificação compulsória. (CONMETRO, 1992, p. 9, grifo nosso)
A percepção que se tem, ao analisar o contexto da época e os documentos
produzidos, é que aos poucos e cada vez mais, a atuação do Inmetro foi sendo
direcionada para a atividade de avaliação da conformidade, na proposição e
desenvolvimento de políticas e programas nesse campo. Pode-se dizer que a atividade
regulatória do Inmetro passa a ser uma atividade acessória da atividade de avaliação da
conformidade na medida em que o Instituto cada vez mais se envolve na promoção do
Sistema Brasileiro de Certificação.
A Resolução Conmetro nº 8/1992 ao criar o “Novo Modelo do Sistema Brasileiro
de Certificação” estabeleceu as seguintes premissas:
A Certificação de Conformidade pode ser compulsória ou voluntária. A Certificação é de natureza compulsória quando exigida pelo Governo para a comercialização de produtos e serviços. (...) A certificação compulsória deve, necessariamente, ser (feita) utilizando-se o modelo de certificação número 5 da IS0. O Sistema Brasileiro de Certificação deve ter como um dos seus objetivos a promoção da certificação voluntária, através de (Organismos de Certificação de Conformidade) OCC. (CONMETRO, 1992, p. 8, grifo nosso)
Cinco anos mais tarde, o SBC foi reformulado, através da publicação da
Resolução Conmetro nº 2/1997, buscando maior alinhamento entre as atividades
realizadas no Brasil e as diretrizes internacionais, no sentido de promover a equivalência
2 O termo “credenciamento” foi substituído pelo termo “acreditação” a partir da publicação da Resolução Conmetro nº 5, de 10 de dezembro de 2003.
30
e o reconhecimento dos certificados de conformidade expedidos no país e no âmbito de
sistemas de outros países, favorecendo, assim, as trocas comerciais (CHAMUSCA, 2016).
A partir da publicação do Termo de Referência do SBC, o Inmetro, que já atuava na
atividade de “credenciamento” (acreditação), passou a ser reconhecimento como o
organismo oficial de “credenciamento” (acreditação) brasileiro.
Nessa época, as discussões técnicas no Inmetro em torno do tema avaliação da
conformidade fervilhavam. A estrutura do Instituto havia mudado bastante desde a sua
criação. A então Diretoria de Normalização, Qualidade e Produtividade (Dinqp), que
concentrava as atividades de normalização, avaliação da conformidade e acreditação
(BRASIL, 1991), passaria, em breve, por profundas modificações, quando então não mais
realizaria a atividade de aprovação de normas da ABNT, as chamadas NR1 e NR2, e
separaria as atividades de avaliação da conformidade das de acreditação. Cabe ressaltar
que, nessa época, os Programas de Avaliação da Conformidade (PAC) do Inmetro eram
formalizados por meio de regras específicas, que eram documentos internos citados em
portarias.
Vinte e seis anos após a criação do Inmetro, e sem que o regulamento geral do
Instituto fosse publicado através de Decreto do poder executivo, como a própria Lei nº
5.966/1976 determinava, foi publicada a Lei nº 9.933/1999, que dispõe sobre as
competências do Conmetro e do Inmetro. Essa Lei evidencia o papel de regulamentador
técnico do Conmetro e a possibilidade de o Inmetro elaborar e expedir regulamentos
técnicos em áreas que lhe forem determinadas pelo Conselho, tal como destacamos a
seguir:
Art. 2º O Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - Conmetro, órgão colegiado da estrutura do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, criado pela Lei nº 5.966, de 11 de dezembro de 1973, é competente para expedir atos normativos e regulamentos técnicos, nos campos da Metrologia e da Avaliação da Conformidade de produtos, de processos e de serviços. § 1º Os regulamentos técnicos deverão dispor sobre características técnicas de insumos, produtos finais e serviços que não constituam objeto da competência de outros órgãos e de outras entidades da Administração Pública Federal, no que se refere a aspectos relacionados com segurança, prevenção de práticas enganosas de comércio, proteção da vida e saúde humana, animal e vegetal, e com o meio ambiente. (...) Art. 3º O Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), autarquia vinculada ao Ministério do Desenvolvimento,
31
Indústria e Comércio Exterior, criado pela Lei no 5.966, de 1973, é competente para: I - elaborar e expedir regulamentos técnicos nas áreas que lhe forem determinadas pelo Conmetro; (BRASIL, 1999).
O papel secundário de regulamentador técnico, conferido ao Inmetro na Lei nº
9.933/1999, juntamente com o crescimento nacional e internacional das discussões
sobre avaliação da conformidade, serviram para reforçar o papel de desenvolvedor e
gestor de esquemas de avaliação da conformidade exercido pelo Instituto.
Três anos após a publicação da Lei 9.933/1999, o Conmetro publicou a Resolução
nº 4/2002 que ampliou o Sistema Brasileiro de Certificação (SBC) para Sistema Brasileiro
de Avaliação da Conformidade (SBAC), aprovando ainda o seu termo de referência e o
regimento interno do então criado Comitê Brasileiro de Avaliação da Conformidade
(CBAC). A reformulação e transformação do SBC em SBAC deveu-se “à crescente
demanda pela implementação de outras modalidades de avaliação da conformidade
além da certificação” (CONMETRO, 2002b, p. 1).
O termo de referência do SBAC fortaleceu ainda mais o papel de desenvolvedor
de esquemas de avaliação da conformidade, colocando o Inmetro como o órgão
responsável por “coordenar a implantação de programas de avaliação da conformidade
no âmbito do SBAC” (CONMETRO, 2002b) o que foi a base para que, durante muitos
anos, o Inmetro se entendesse como o único órgão de governo com competência formal
para desenvolver esses programas. As competências do Inmetro, no âmbito do SBAC,
conforme o termo de referência de 2002 que ainda está vigente são as seguintes:
4.2. Compete ao INMETRO (...) e) Articular-se, no âmbito do Governo, com os diferentes agentes de sistemas de avaliação da conformidade existentes, buscando a sua compatibilização; f) Estabelecer as diretrizes e critérios para a atividade de avaliação da conformidade; g) Gerenciar a concessão e uso de marcas de avaliação da conformidade no âmbito do SBAC, garantindo sua identificação única; h) Coordenar a implantação de programas de avaliação da conformidade no âmbito do SBAC; i) No desenvolvimento de programas de Avaliação da Conformidade compor Comissões Técnicas com a participação de todas as entidades representativas das partes interessadas no tema em questão, para propor o conteúdo dos elementos básicos do programa. (CONMETRO, 2002b)
32
O desenvolvimento e a aprovação do Guia de Boas Práticas de Regulamentação,
em dezembro de 2007, pode ser considerado como um marco na retomada, de forma
institucional, da atividade de regulamentação do Inmetro. O seu desenvolvimento se
deu, sob coordenação do Inmetro, no âmbito do Comitê Brasileiro de Regulamentação
(CBR), constituindo o primeiro documento do gênero no Brasil.
Enquanto as discussões sobre o papel do Inmetro como regulamentador foram
crescendo e ganhando corpo na Instituição, foi publicada, no ano de 2011, a Lei
nº 12.545, que alterou sensivelmente a Lei nº 9.933/1999, e colocou o Inmetro,
efetivamente, na posição de regulamentador técnico. Apesar de ainda manter a falta de
clareza tanto em relação à atividade de avaliação da conformidade versus à atividade de
regulamentação técnica quanto em relação à definição do escopo de atuação do
Instituto, a Lei nº 12.545/2011 deixa clara a independência do Inmetro em relação ao
Conmetro para regular:
Art. 3º O Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), autarquia vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, criado pela Lei nº 5.966, de 1973, é competente para: (...) IV - exercer poder de polícia administrativa, expedindo regulamentos técnicos nas áreas de avaliação da conformidade de produtos, insumos e serviços, desde que não constituam objeto da competência de outros órgãos ou entidades da administração pública federal, abrangendo os seguintes aspectos: a) segurança; b) proteção da vida e da saúde humana, animal e vegetal; c) proteção do meio ambiente; e d) prevenção de práticas enganosas de comércio; (BRASIL, 2011)
A publicação dessa Lei alterou profundamente não só o papel do Inmetro como
também a sua relação com o Conmetro e o comitê assessor em avaliação da
conformidade – o CBAC. O Inmetro, que antes da publicação da Lei nº 12.545/2011
necessitava da aprovação do Conselho para desenvolver regulamentos técnicos e,
consequentemente programas de avaliação da conformidade compulsórios, passou a
ter autonomia para gerir a sua agenda regulatória, atividade até então impensável e,
por isso, não planejada.
A partir de 2011 podemos dizer que o Inmetro é forçado a voltar a pensar como
regulamentador e ente de estado. As discussões sobre o escopo de atuação do Inmetro
33
e as delegações de competência passam a ser recorrentes na Diretoria de Avaliação da
Conformidade. As relações com o Conmetro e com o CBAC também passam a ser
questionadas, pois o Inmetro não tem mais a necessidade da anuência do Conselho para
atuar como regulamentador técnico, mesmo que até então isso fosse, para o Inmetro,
sinônimo de desenvolvedor de esquemas de avaliação da conformidade.
A relação com o CBAC também passa a ser mais conflituosa, pois o Comitê, que
havia se transformado mais em um fórum para pressionar o Instituto no
desenvolvimento desse ou daquele PAC do que um propositor de políticas e diretrizes
para atividade de avaliação da conformidade, sente a mudança que começa a ocorrer e
a consequente perda de domínio sobre a Agenda Regulatória do Inmetro.
No ano de 2015, o Inmetro publica a Portaria nº 252 com as Diretrizes de
Regulamentação do Instituto. Como pode ser observado a seguir, “os considerandos” e
o Art. 1º da Portaria deixam bem claro esse novo momento:
Considerando que a regulamentação, para o Inmetro, é um instrumento importante à proteção do consumidor, à inovação e à competitividade da indústria nacional, contribuindo para a promoção do crescimento econômico do país; Considerando que o Inmetro regulamenta visando à segurança e saúde dos brasileiros, à proteção do meio ambiente e prevenção de práticas enganosas de comércio no Brasil, para o fortalecimento da economia e da sociedade brasileira; Considerando que as medidas regulatórias do Inmetro visam criar ambiente de regramento capaz de fornecer a justa concorrência; Considerando que da regulamentação técnica decorre o efetivo exercício de poder de polícia administrativa; Considerando que a regulamentação é uma atividade complexa e que transcende os dados puramente técnicos, necessitando de adequada visão estratégica para interpretação destes, assim como de permanente debate com as partes impactadas, tais como consumidores, cadeia produtiva, entre outras; Considerando a importância do fortalecimento da capacidade institucional para gestão em regulamentação, de interesse coletivo ou geral, e da facilitação do acesso à informação, resolve:
Art. 1º Cientificar que as Diretrizes de Regulamentação do Inmetro visam dar formalização e transparência ao processo de regulamentação da Instituição, com base nas boas práticas nacionais e internacionais, de forma a promover eficácia e
eficiência na adoção e aplicação de regulamentos técnicos expedidos no âmbito de sua área legal de atuação. (INMETRO, 2015b)
Quadro 1O Quadro 1 elenca as principais etapas da evolução dos papeis do
Inmetro.
34
Quadro 1. Histórico das atribuições do Inmetro.
Fonte: Elaboração própria.
Conforme sintetizamos acima, o Inmetro foi, ao longo dos anos, mudando a sua forma de atuar
na sociedade. Nos primeiros anos desde a sua efetiva implantação, podemos afirmar que as suas
principais atribuições eram normalizar e certificar produtos industriais. A partir da descentralização
operacional, em 1992, a atividade de normalização ficou a cargo da ABNT e a certificação passou a ser
exercida por organismos de terceira parte acreditados pelo Inmetro. Além do fortalecimento da atividade
de reconhecimento da competência de OAC, a atuação do Inmetro como provedor de esquemas de
avaliação da conformidade foi reforçada, não somente no campo compulsório, mas também, no campo
voluntário. O papel de regulamentador do Instituto começou a tomar vulto em 1999, quando esta função
foi finalmente explicitada em lei, sendo consolidado em 2011 com a revisão do marco legal e a conquista
da independência do Conmetro para o exercício da atividade. Mais recentemente, a função reguladora
do Instituto começou a ganhar destaque a partir da definição, em Portaria Inmetro, de regras de
transparência, proporcionalidade, análise de impacto regulatório e avaliação de resultados regulatórios.
35
3 DESCRIÇÃO DO MODELO REGULATÓRIO ATUAL
Neste capítulo descreve-se o modelo regulatório “nas áreas de avaliação da
conformidade” do Inmetro, atualmente sob responsabilidade da Diretoria de Avaliação
da Conformidade (Dconf). O que chamamos aqui de modelo regulatório diz respeito a
como a regulação funciona para tratar problemas regulatórios. Refere-se ao conjunto
de atos normativos, processos, atividades e práticas institucionais, assim como à forma
como os agentes vinculados à regulação se organizam e interagem. O conceito é mais
restrito do que o de sistema regulatório de Brown (2006), que engloba o conjunto de
leis que regem a regulação e aspectos de governança regulatória. Esses aspectos são
relevantes, mas não são cobertos por este trabalho, cabendo ser tratados em momento
posterior.
Para descrever o modelo regulatório do Inmetro “nas áreas de avaliação da
conformidade” é preciso, primeiramente, esclarecer o que entendemos por regulação.
A definição de regulação não é única, flutuando entre um sentido mais restrito, como
sinônimo de regras, leis e regulamentos, e outro mais amplo, abarcando qualquer ação
destinada a induzir o comportamento dos agentes econômicos (LEVI-FAUR, 2011). O
conceito adotado neste trabalho envolve dois momentos da regulação, sendo o
primeiro quando o regulador prescreve o comportamento desejado para os agentes
regulados para atingir determinados fins regulatórios e, o segundo, quando o regulador
se utiliza de um conjunto de ações regulatórias para induzir o comportamento do agente
regulado. No modelo tradicional de regulação, trata-se da definição de uma regra
(comando) e fiscalização do seu cumprimento (controle), mas a definição não abarca
somente esse tipo de regulação.
A forma como a Dconf prescreve a mudança de comportamento e induz essa
mudança foi moldada historicamente pela sua atuação, inicialmente, no Sistema
Brasileiro de Certificação (SBC) e, posteriormente, no Sistema Brasileiro de Avaliação da
Conformidade (SBAC), em cuja esfera tem a competência de coordenar a implantação
de programas de avaliação da conformidade (CONMETRO, 2002b). Como abordamos no
capítulo anterior, a Diretoria desenvolveu, ao longo dos anos, a visão de dona de
esquemas de avaliação da conformidade de objetos específicos para atingir fins
36
diversos, inclusive, fora do escopo de competência regulatória do Inmetro. A
compreensão de que fazemos regulação, e de que isso deve se refletir no nosso negócio,
é algo mais recente, que se formou, talvez, nos últimos cinco a 10 anos.
A seguir, descreveremos o macroprocesso de regulamentação e avaliação da
conformidade, executado pela Dconf. Na sequência, detalhamos as principais
características do modelo regulatório atual da Diretoria e, por fim, apresentamos uma
síntese do modelo vigente, esquematizando como essas características se inserem no
conceito de regulação por nós adotado (prescrição e indução da mudança de
comportamento).
3.1 Macroprocesso de Regulamentação e Avaliação da Conformidade
Embora a competência regulatória da Dconf esteja estabelecida no atual
Regimento Interno (MDIC, 2017), nos documentos do Sistema de Gestão da Qualidade
do Inmetro (SGQI) o macroprocesso da Dconf ainda é denominado tão somente
“Avaliação da Conformidade de Produtos, Processos e Serviços” (INMETRO, 2014a).
Assim, os processos operacionais do macroprocesso regulatório ainda não estão
formalmente mapeados, de forma que a descrição aqui exposta não é a oficial.
Apresentamos aqui, de forma resumida, o processo regulatório da Diretoria, que se
baseia nas recentes discussões internas sobre o macroprocesso, coordenadas pela
Assessoria Executiva e de Apoio à Gestão.
O macroprocesso atual pode ser divido em quatro etapas, quais sejam, a Análise,
o Desenvolvimento, a Implementação e o Monitoramento/Controle. A análise é a etapa
inicial, tanto de novas iniciativas regulatórias, quanto de revisão de medidas em vigor.
Ela pode ser reativa, quando o Inmetro recebe solicitações externas para regulamentar
objetos não cobertos pela regulação atual ou para rever regulamentos vigentes, ou
ainda, proativa, quando o Inmetro decide, por iniciativa própria, estabelecer novo
regulamento ou aperfeiçoar (revisar) um regulamento em vigor.
No processo atual de análise de novas medidas, que é essencialmente reativo
como veremos no item 3.2, existe um primeiro filtro – a Análise Inicial de Demanda
(AID), que busca identificar, a partir de demandas externas, a existência de um problema
regulatório no âmbito da competência legal do Inmetro/Dconf (INMETRO, 2018b). O
37
segundo filtro consiste na Análise de Impacto Regulatório (AIR), que tem a finalidade de
subsidiar a tomada de decisão (INMETRO, 2018c). Se a decisão for pela adoção de uma
medida regulatória, a etapa seguinte é o processo de desenvolvimento da medida.
O desenvolvimento3 de regulamentos e esquemas de avaliação da
conformidade, é conduzido por técnicos do Inmetro/Dconf com o suporte de uma
Comissão Técnica, formada por representantes das partes interessadas, e compreende
a definição de requisitos técnicos e/ou de requisitos de avaliação da conformidade para
cada objeto. A fase de desenvolvimento se encerra com a publicação da medida
regulatória no Diário Oficial da União quando, então, tem início a etapa de
implementação.
A implementação perdura até a entrada em vigor do último prazo de adequação
definido na Portaria que aprova o regulamento/esquema de avaliação da conformidade.
Nessa etapa, são realizadas uma série de atividades, que incluem ações de divulgação,
atendimento à sociedade, monitoramento da acreditação de organismos de avaliação
da conformidade (OAC) e da adesão dos entes regulados, harmonização de práticas de
avaliação da conformidade e acompanhamento do processo de normalização.
Especialmente no caso de medidas regulatórias suportadas por avaliação da
conformidade, as ações desenvolvidas na fase de implementação são importantes para
assegurar a mudança de comportamento dos agentes de mercado antes da entrada em
vigor do regulamento.
Após o vencimento dos prazos de adequação, inicia-se a fase de monitoramento
e controle. Embora o monitoramento e controle sejam processos distintos, foram
agregados aqui em função da ausência de um processo de monitoramento formalmente
instituído. O monitoramento a que nos referimos engloba o recebimento, a análise e o
tratamento de dados relacionados à medida regulatória, sendo realizado de forma
dispersa em vários processos. É realizado, via de regra, de forma reativa, e não visa, de
forma estruturada, a verificar a efetividade da medida regulatória. Os processos de
3 Não abordamos, aqui, a descrição do desenvolvimento de outros tipos de medidas regulatórias, para os quais não há procedimentos formais estabelecidos.
38
investigação de denúncias e de verificação da conformidade (PVC) são exemplos de
monitoramento, respectivamente, reativo (passivo) e ativo.
O controle realizado na Dconf pode ser divido em dois tipos, a saber: os controles
pré-mercado e os controles pós-mercado. Como os nomes sugerem, o primeiro tipo de
controle compreende as atividades de verificação prévia ao fornecimento do produto
ou serviço no mercado, e incluem o registro e a anuência. O segundo tipo de controle é
feito quando os produtos e serviços já estão sendo fornecidos no mercado, e abrangem
a fiscalização “formal” e a fiscalização técnica.
Retornando à etapa de análise do ciclo regulatório(ver Figura 1), temos a
Avaliação de Resultados Regulatórios (ARR), que “visa a avaliar a eficácia, eficiência,
efetividade, pertinência e/ou adequação das medidas regulatórias estabelecidas pelo
Inmetro” (INMETRO, 2018d, p. 5). Esse processo tem por objetivo apresentar, ao
tomador de decisão, possíveis necessidades de complementação, revogação,
aperfeiçoamento, substituição ou continuidade da medida regulatória.
Figura 1. Processo regulatório atual da Dconf.
Fonte: Elaboração própria.
Análise
Desenvolvimento
Implementação
Manutenção/ Controle
Entrada
39
3.2 Características do Modelo Regulatório Atual
3.2.1 Agenda Regulatória formada a partir de demandas externas
Como vimos no capítulo anterior, até 2011, o Inmetro dependia da formalização
do Conmetro sobre as áreas que deveria ou poderia regulamentar (BRASIL, 1999). Assim,
as primeiras medidas regulatórias publicadas pelo Inmetro, ainda na década de 70,
foram determinadas pelo Conselho.
Em 1996, foi criado o Programa de Análise de Produtos (PAP) que, inicialmente,
ensaiava produtos de consumo a partir de reclamações recebidas através do
Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC). A exigência de avaliação
da conformidade de determinados produtos, como a certificação compulsória para
fósforos de segurança e estabilizadores de tensão e a declaração compulsória da
conformidade do fornecedor de isqueiros, decorreu de análises realizadas no âmbito do
PAP4. Mas, apesar de alguns regulamentos terem sido originados de um monitoramento
interno, não era possível falar, ainda, de uma agenda regulatória, pois o PAP não tinha
esse propósito e a maior parte das demandas por regulamentação continuavam vindo
do Conmetro.
Nos anos 2000, com a criação do Programa Brasileiro de Avaliação da
Conformidade (PBAC), surge a ideia de desenvolver uma agenda de longo prazo para a
atividade de avaliação da conformidade (CONMETRO, 2002a). Assim, em 2004, foi
publicado o primeiro Plano de Ação Quadrienal (PAQ), abrangendo o conjunto de
objetos (produtos, serviços, processos e profissionais) para os quais se estudaria a
criação ou se desenvolveria programas (esquemas) de avaliação da conformidade em
um período de quatro anos (CONMETRO, 2004). Nessa época, o Inmetro ainda não tinha
competência normativa própria e o PAQ manifestava formalmente a delegação do
Conmetro ao Instituto. A carteira de objetos era inicialmente formada pela Dconf a
partir de uma ampla pesquisa junto à sociedade e, posteriormente, discutida,
modificada e aprovada no CBAC e, na sequência, no Conmetro (CONMETRO, 2004). Ou
4 Ver os PAP divulgados em http://www.inmetro.gov.br/consumidor/prodAnalisados.asp: caixas de fósforo, em 03/03/1996; estabilizadores de voltagem, em 13/10/1996; e isqueiros descartáveis a gás, em 14/03/1999.
40
seja, as demandas por regulamentação, associada à avaliação da conformidade, eram
quase que estritamente de origem externa5.
Posteriormente à publicação da Lei nº 12.545/2011, que deu autonomia ao
Inmetro para regulamentar objetos sem a delegação prévia do Conmetro, começou-se
na Dconf um esforço de desvencilhar a agenda de regulador da agenda de
desenvolvedor de esquemas de avaliação da conformidade vinculada ao CBAC. Nesse
sentido, no âmbito da extinta Divisão de Articulação Externa e Desenvolvimento de
Projetos Especiais (Diape), foram criados dois novos processos: o monitoramento de
regulamentadores, com o propósito de identificar temas regulatórios de competência
legal do Inmetro que estariam sendo tratados por reguladores congêneres de outros
países, e o processo de identificação proativa de problemas, que consistia na análise de
bases de dados, como a da Ouvidoria, a fim de identificar, a partir de reclamações dos
consulentes, possíveis temas a serem objeto de análise e regulamentação.
Enquanto o segundo processo não saiu do papel, o monitoramento de
regulamentadores estrangeiros vigorou por certo período. Houve até um momento em
que havia certo equilíbrio entre demandas internas e externas entre os objetos
selecionados para análise, o que se reflete na Agenda Regulatória 2017-20186, na qual
40% dos objetos selecionados para AID e AIR são de origem interna. No entanto, se
observarmos os nove itens que estão com estudo em andamento, veremos que somente
um – filtro de linha – é de origem interna. Isso decorre do fato de os processos que
originam demandas internas por regulação terem sido descontinuados.
Na prática, a atual Divisão de Qualidade Regulatória (Diqre) se dedica apenas aos
processos de AID e AIR para novas demandas regulatórias, não mais fazendo o
monitoramento de reguladores estrangeiros, tampouco o mapeamento de bases de
dados. E o PAP, que contribuía para a identificação interna de novas demandas
regulatórias, não teve nenhuma análise divulgada no ano de 2018. Dessa forma,
5 Alguns objetos atualmente regulamentados foram inseridos no PAQ a partir de análises do PAP, ou seja, a regulamentação decorre de um monitoramento interno. São alguns exemplos: reator eletromagnético, cadeiras infantis para automóvel (dispositivo de retenção infantil), escadas domésticas metálicas, colchão de espumas. Essas informações estão disponíveis em http://www.inmetro.gov.br/consumidor/prodAnalisados.asp.
6 A Agenda Regulatória 2017-2018, atualizada em 01/04/2019, está disponível em http://www.inmetro.gov.br/qualidade/agenda-regulatoria-inmetro.asp.
41
mantidos os processos como estão atualmente, a tendência é que as próximas
atualizações da Agenda Regulatória representem apenas demandas de origem externa.
Consequentemente, o estoque regulatório que, atualmente é majoritariamente
composto por regulamentos e programas de avaliação da conformidade derivados de
demandas externas, seguirá mantendo esse perfil.
3.2.2 Regulamentos específicos (por objeto) e prescritivos
Toda a fase de prescrição de mudança de comportamento, desde o processo de
análise até o processo de desenvolvimento da medida regulatória (design), é
estruturada para tratar produto a produto. Se analisarmos os itens da Agenda
Regulatória 2017-2018 para estudo pela Dconf, encontraremos não somente objetos
específicos, mas também situações específicas de uso desses objetos. Por exemplo:
luminárias LED para uso interno (por que não incluir as de uso externo?), fabricação de
veículos acessíveis de categorias M2 e M3 para transporte escolar em áreas urbanas (e
os outros tipos de categorias de veículos acessíveis, outras finalidades de transporte e
outros tipos de áreas de circulação?).
Como consequência de demandas específicas e de análises individuais para
objetos específicos, o estoque regulatório da Dconf é formado essencialmente por
regulamentos e esquemas de avaliação da conformidade específicos para cada objeto.
Além disso, podemos dizer que esses regulamentos e esquemas específicos são
prescritivos. O que caracterizamos aqui como prescrição é, primeiramente, a definição,
no regulamento (ou no esquema de avaliação da conformidade) de um conjunto
extenso de requisitos que devem ser atendidos pelo objeto (em geral, todos ou quase
todos os requisitos da(s) norma(s) técnica(s) de referência, e não somente àqueles
relacionados ao problema que se quer mitigar).
A prescrição também reside na definição das características que o objeto deve
possuir ou da forma que o fornecedor deve agir para que o objeto regulamentado
atenda aos requisitos especificados. Assim, é comum que os regulamentos e esquemas
de avaliação da conformidade estabelecidos pelo Inmetro definam características de
projeto, especificação de matéria-prima, métodos de produção e de controle do
processo produtivo, entre outros.
42
3.2.3 Objetos “regulados” e “não regulados” dentro do escopo regulatório
O corolário da regulamentação específica por objetos é a coexistência de objetos
“regulados” e “não regulados” na esfera de competência regulatória do Inmetro. São
considerados regulados aqueles objetos para os quais foram estabelecidos
regulamentos técnicos ou esquemas de avaliação da conformidade e sobre os quais o
Inmetro pode aplicar alguma ação de enforcement para sanar um problema regulatório
identificado e/ou coibir uma prática indesejável pelo ente regulado. Para os demais
objetos, ainda que se identifique um problema regulatório e se constate a competência
legal do Instituto para agir em prol da solução do problema, o Inmetro não pode efetuar
nenhuma ação de enforcement (aplicação de multa ao fornecedor, apreensão do
produto, etc.) em face da inexistência de regulamento ou esquema de avaliação da
conformidade específico para o objeto em questão.
Portanto, sempre que um problema regulatório novo é constatado, o Inmetro
não dispõe de formas para induzir a mudança de comportamento dos agentes de
mercado para sanar o problema. Antes, é preciso prescrever a regra específica,
regulamentando o objeto para, então, poder aplicar uma ação de controle. Como
veremos no diagnóstico, esse processo pode levar muitos anos.
3.2.4 Esquemas próprios de avaliação da conformidade, com gestão centralizada e
preponderância do uso da certificação
O estoque regulatório do Inmetro é composto atualmente por 196 medidas
regulatórias, sendo 156 de caráter compulsório e 40 de aplicação voluntária (vide
Anexo 1). Das medidas do estoque, 183 são esquemas de avaliação da conformidade de
propriedade do Instituto, sendo que aproximadamente 57% desse total (111 PAC)
referem-se a objetos e aspectos de sua competência regulatória. Os 43% restantes
seriam relativos a objetos e aspectos de competência legal de outros regulamentadores.
Esses dados foram extraídos do sítio do Inmetro e carecem de análise mais detalhada
sobre a real competência regulatória7. Neste tópico, nos restringiremos a analisar os 111
PAC em que o Inmetro figura como regulamentador.
7 Informação obtida a partir da coluna “órgão regulamentador” das tabelas disponíveis no sítio do Inmetro, no endereço informado na nota de rodapé anterior.
43
A maior parte dos esquemas de avaliação da conformidade de competência legal
do Inmetro (86, o que representa 77% do total) adota a certificação como mecanismo
de atestação. A declaração da conformidade do fornecedor (DF) é usada em 24
esquemas (cerca de 22% do total) e apenas um esquema de avaliação da conformidade
(eficiência energética de edificações) se baseia na inspeção. As razões para a
predominância do uso da certificação são históricas, conforme abordamos no capítulo
anterior.
Os esquemas de avaliação da conformidade estabelecidos pelo Inmetro
apresentam governança semelhante, com pequenas diferenças em função do
mecanismo de atestação da conformidade (certificação, DF ou inspeção) utilizado. No
Quadro 2 e no Quadro 3 a seguir, destacamos, para os dois principais mecanismos de
atestação empregados nos esquemas estabelecidos pelo Inmetro/Dconf (certificação e
DF), os atores e suas principais responsabilidades.
Quadro 2. Estrutura administrativa dos esquemas de certificação do Inmetro.
Fonte: Elaboração própria.
44
Quadro 3. Estrutura administrativa dos esquemas de DF do Inmetro.
Fonte: Elaboração própria.
Comparando os dois quadros anteriores, percebemos em ambos os tipos de
esquemas – certificação ou DF – atores em comum com responsabilidades em comum.
É o caso do Inmetro/Dconf (proprietário e administrador dos esquemas), do
Inmetro/Cgcre (acreditador oficial brasileiro) e da Comissão Técnica (grupo formado por
entidades representativas das partes interessadas, que atuam conforme as regras
estabelecidas na Portaria Inmetro nº 76/2011). O fornecedor é outro ator comum aos
dois tipos de esquemas, mas que apresenta diferentes responsabilidades, visto que na
DF ele também é o responsável pela avaliação e atestação da conformidade. Cabe
destacar que embora o fornecedor, na DF, possa utilizar laboratórios e outros OAC para
realizar atividades de avaliação da conformidade (ensaio, auditoria, inspeção), ele não
transfere a responsabilidade de avaliação e atestação para os organismos contratados.
No caso da certificação, a responsabilidade pela avaliação e pela certificação é
do organismo de certificação, embora o fornecedor permaneça responsável por garantir
a conformidade do objeto de avaliação da conformidade. Os organismos de certificação
têm papel relevante nos esquemas de certificação, pois são eles que operam o esquema
e, nos casos em que o registro de objeto não é exigido, autorizam o uso do Selo de
Identificação da Conformidade.
45
Ainda com relação aos atores, salientamos o papel dos órgãos delegados da Rede
Brasileira de Metrologia e Qualidade do Inmetro (RBMLQ-I) que, no caso específico da
declaração do fornecedor de serviços, atuam como organismo de avaliação da
conformidade de terceira parte, em nome do Inmetro, verificando se o fornecedor
possui, de fato, capacidade para fornecer o serviço. Embora estejamos falando de um
esquema de atestação de primeira parte, a simples declaração do fornecedor não é
suficiente sem o aval do agente da RBMLQ-I e, em última instância, do Inmetro.
No que se refere às responsabilidades, percebemos, no arranjo administrativo
atual dos programas, uma alta concentração de responsabilidades para o Inmetro. Em
primeiro lugar, o Instituto exerce o papel de proprietário dos esquemas, o que implica
no dever de assumir total responsabilidade pelos seus objetivos, conteúdo e
integridade, conforme recomenda a norma ABNT NBR ISO/IEC 17067:2015. Além disso,
a Dconf é também responsável por escrever as regras de avaliação da conformidade,
bem como ajustá-las ou revisá-las sempre que necessário, o que faz com o suporte das
Comissões Técnicas. Adicionalmente, como administradora dos esquemas, desempenha
uma série de atividades, que englobam ações de divulgação, monitoramento da
acreditação dos OAC, fornecimento de orientações e esclarecimento de dúvidas às
partes interessadas, harmonização da operação dos OAC, acompanhamento do
processo de normalização, entre outras. Por fim, cabe ainda ao Inmetro a análise
periódica dos PAC.
3.2.5 Ações de controle focadas no cumprimento dos procedimentos de avaliação da
conformidade
Quanto às ações de controle, verifica-se a predominância de instrumentos
voltados para induzir o cumprimento dos procedimentos de avaliação da conformidade.
Entre essas ações, destacam-se a anuência e o registro como ferramentas de controle
pré-mercado, e o PVC e a fiscalização “formal” como instrumentos de controle pós-
mercado. Há ainda, no aspecto de controle pós-mercado, a previsão de realização da
chamada fiscalização técnica, idealizada com o propósito de avaliar os aspectos
intrínsecos de objetos regulamentados, fugindo à regra da mera verificação da presença
do Selo de Identificação da Conformidade e de marcações obrigatórias. No entanto,
46
como essa atividade praticamente não é exercida, não cabe incluí-la como parte
constitutiva do modelo atual.
O Registro de Objeto (registro) é o “ato pelo qual o Inmetro, na forma da lei,
autoriza, condicionado à existência de Atestado da Conformidade, a utilização do Selo
de Identificação da Conformidade e a comercialização do objeto” (INMETRO, 2016, p.2).
Na aplicação da Lei nº 9.933/1999, alterada pela Lei nº 12.545/2011, o registro somente
é exigido para objetos sujeitos à avaliação da conformidade compulsória. No processo
de concessão, manutenção e renovação do registro, impõe-se ao solicitante do registro
a necessidade de apresentação de um atestado de conformidade, seja na forma de um
certificado ou de uma declaração.
A anuência é a “autorização de uma Licença de Importação expedida pelo órgão
governamental encarregado de efetuar determinado controle prévio ao desembaraço
aduaneiro da mercadoria” (INMETRO, 2015a, p.8). A lei não condiciona a anuência à
avaliação da conformidade, mas, na prática, o Inmetro somente anui produtos sujeitos
à avaliação da conformidade compulsória, seja na forma de certificação ou de DF. Para
os casos em que há regulamento específico que determine o registro do produto, a
anuência é condicionada ao registro prévio; nos casos em que o regulamento específico
do objeto não exige o registro8, a anuência é feita com base na existência de um
atestado de conformidade.
A fiscalização “formal” compreende, de maneira geral, as dezenas de milhares
de visitas anuais realizadas por fiscais da RBMLQ-I em estabelecimentos comerciais, a
fim de verificar quase que exclusivamente a presença do Selo de Identificação da
Conformidade (“Selo do Inmetro”) e a existência de marcações obrigatórias no produto.
Adotamos o termo “formal” simplesmente para diferenciar esse tipo de fiscalização (que
se concentra na forma, na aparência exterior do objeto) da fiscalização técnica,
mencionada em parágrafo anterior deste tópico. O termo oficial, que consta no
Vocabulário Inmetro de Avaliação da Conformidade, é fiscalização (INMETRO, 2015a, p.
11).
8 Ainda há regulamentos, expedidos previamente à instituição legal do Registro de Objeto, que não exigem esse tipo de controle pré-mercado.
47
O PVC consiste em “verificar no mercado a permanência da conformidade de
um produto aos requisitos técnicos especificados” (INMETRO, 2015a, p.16). Trata-se,
portanto, mais de uma atividade de monitoramento do que controle, ainda que possa
acarretar sanções administrativas quando constatada uma não conformidade
(irregularidade em relação ao requisito técnico). Afirma-se isso porque seu enfoque
primário é verificar se o produto que ostenta o Selo de Identificação da Conformidade,
cuja conformidade foi atestada a partir de um processo de certificação ou declaração da
conformidade do fornecedor, segue, após sua introdução no mercado, atendendo aos
requisitos especificados.
Nota-se, assim, que o foco de todas essas atividades é induzir o cumprimento
dos procedimentos de avaliação da conformidade, ou seja, a atestação da conformidade
dos objetos regulamentados e, não necessariamente, a mudança de comportamento do
ente regulado para a mitigação de um problema regulatório. É claro que, na medida em
que os requisitos especificados tenham relação com o problema regulatório, o
cumprimento dos procedimentos de avaliação da conformidade pode, potencialmente,
evitar a sua ocorrência (do problema). A grande questão é que as ações de controle
enfocam muito mais o meio do que os fins.
3.3 Síntese do Modelo Regulatório Atual da Dconf
Neste último tópico, apresentamos, na forma esquemática da
Figura 2, as principais características do modelo regulatório atual da Dconf,
abordadas no item 3.2, enquadrando-as nas principais fases da regulação, referenciadas
na introdução deste capítulo, quais sejam, a prescrição da mudança de comportamento
desejada e a indução dessa mudança.
48
Figura 2. Características do atual modelo regulatório do Inmetro/Dconf
Fonte: Elaboração própria.
A Agenda Regulatória é formada na fase de Análise, etapa inicial da prescrição
da mudança de comportamento desejada, e, como vimos, essa fase atualmente se
restringe à avaliação de demandas externas por medidas regulatórias. A prescrição da
mudança de comportamento também inclui a definição das regras em si, ou seja, o
design (desenho) das medidas regulatórias. São características dessa fase os
regulamentos específicos (por objeto) e prescritivos, a coexistência de objetos
“regulados” e “não regulados” no escopo regulatório, o estabelecimento de medidas
regulatórias baseadas em avaliação da conformidade com predomínio do mecanismo
da certificação e, também, a gestão centralizada dos esquemas próprios de avaliação da
conformidade.
As ações de controle pré e pós-mercado focadas no cumprimento dos
procedimentos de avaliação da conformidade caracterizam a fase de indução da
mudança de comportamento desejada, também chamada por nós de delivery.
49
4 DIAGNÓSTICO
O diagnóstico apresentado neste capítulo consiste na avaliação do modelo
regulatório atual, que objetiva responder a seguinte pergunta: Em que medida o
Inmetro vem cumprindo satisfatoriamente os seus objetivos institucionais
estabelecidos pelo ordenamento jurídico no que a lei denomina como “áreas de
avaliação da conformidade”? A relevância dessa questão é óbvia, pois se a resposta
indicar elevado nível de cumprimento dos objetivos, não haveria, a princípio,
necessidade de mudança do modelo, exceto por uma insatisfação com o contexto atual.
Antes de avançar com a avaliação propriamente dita, primeiramente definimos,
no item 4.1, quais são os objetivos institucionais nas “áreas de avaliação da
conformidade”. Em seguida, no item 4.2, avaliamos a performance do modelo
regulatório atual através de alguns indicadores, que servem de base para estimar a
efetividade do modelo vigente para o alcance dos objetivos institucionais. A avaliação
também inclui considerações sobre a eficiência do modelo corrente em termos de
operação e de alocação de recursos, bem como sobre algumas características próprias
do modelo que apontam para a sua exaustão. Nessa análise, mostramos o descompasso,
ao longo dos anos, entre as necessidades de recursos requeridos pelo modelo
regulatório e o volume de recursos destinados à sua operação e manutenção.
Ao final, no item 4.3, fazemos uma breve conclusão, em que apresentamos um
resumo dos principais resultados do diagnóstico e quando fazemos a associação entre a
baixa performance do modelo regulatório atual e suas características principais.
4.1 Definição dos objetivos finalísticos
As competências do Inmetro estão definidas no Art. 3º da Lei nº 9.933/1999, que
foi derrogado pela Lei nº 12.545/2011. A partir da sua publicação, o inciso IV do referido
artigo, que define o escopo de competência legal do Inmetro no exercício do poder de
polícia administrativa “nas áreas de avaliação da conformidade”, passou a ter a seguinte
redação:
Art. 3º O Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia
(Inmetro), autarquia vinculada ao Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Exterior, criado pela Lei nº 5.966, de 1973, é competente para:
50
(...)
IV - exercer poder de polícia administrativa, expedindo regulamentos
técnicos nas áreas de avaliação da conformidade de produtos, insumos
e serviços, desde que não constituam objeto da competência de
outros órgãos ou entidades da administração pública federal,
abrangendo os seguintes aspectos:
a) segurança;
b) proteção da vida e da saúde humana, animal e vegetal;
c) proteção do meio ambiente; e
d) prevenção de práticas enganosas de comércio; (BRASIL, 1999, grifo nosso).
Primeiramente, é preciso observar que o inciso não fala explicitamente em
objetivos. Ele define o meio (“regulamentos técnicos”), os objetos a serem
regulamentados (“produtos, insumos e serviços”) e a delimitação do escopo de
competência (“que não constituam objeto da competência de outros órgãos ou
entidades da administração pública federal”). Ou seja, a competência legal é residual (e
em alguns casos suplementar, complementando à ação de outros órgãos) e circunscrita
a alguns aspectos (“segurança, proteção da vida e da saúde humana, animal e vegetal,
proteção do meio ambiente e prevenção de práticas enganosas de comércio”).
Ainda que os objetivos não estejam explícitos na lei, é possível deduzi-los a partir
desse conjunto de aspectos que abrangem a competência legal do Instituto.
Interpretamos que os objetivos institucionais do Inmetro “nas áreas de avaliação da
conformidade” estariam ligados à promoção da segurança, à proteção da vida
(humana, animal e vegetal), à proteção do meio ambiente e à prevenção de práticas
enganosas de comércio.
Orientações para a delimitação da competência legal residual do Inmetro são
fornecidas no DOQ-Dconf-013 (INMETRO, 2018a) e, por essa razão, optamos por não
discorrer sobre esse assunto neste estudo. Cabe, no entanto, tecer algumas
considerações sobre os possíveis significados do termo “nas áreas de avaliação da
conformidade”. Uma vez que a avaliação da conformidade não constitui área de
atuação, e sim, ferramenta ou meio para alcance de objetivos, indaga-se sobre a
intenção do legislador com o uso do termo na lei.
A confusão terminológica suscita o debate sobre a avaliação da conformidade,
que poderia constituir o objetivo-fim ou a atividade-meio exclusiva, neste caso, sempre
51
vinculada à regulamentação técnica. A interpretação de avaliação da conformidade
como objetivo-fim nos parece equivocada, vide que a própria Organização Internacional
para Normalização (ISO) esclarece que ela pode ser usada pelos reguladores para auxiliá-
los na consecução dos objetivos de suas políticas públicas, sendo uma ferramenta
regulatória, como destacamos no trecho a seguir:
Conformity assessment can be used by regulators to help them implement
public policy objectives. It can be used as a regulatory tool to confirm
compliance and take corrective actions. When designed and used
appropriately, mandatory conformity assessment requirements can enable
efficient market operation and access, and protect health, safety and the
environment. (ISO, 2019, p.5, grifo nosso)
Portanto, a avaliação da conformidade funciona como uma ferramenta, ou seja,
um meio de demonstração de que um objeto apresenta determinadas características. O
efeito dela é a redução da assimetria de informação relativa às características avaliadas.
Na ausência da assimetria de informação, ela não produz o efeito esperado e, portanto,
é dispensável.
No que se refere à avaliação da conformidade como atividade-meio exclusiva,
embora seja uma interpretação possível da lei, é algo que também descartamos, tendo
em vista que o Inmetro já publicou regulamentos técnicos sem uso da avaliação da
conformidade. Atualmente, dos 196 itens que compõem o estoque regulatório do
Inmetro/Dconf, 13 são regulamentos técnicos9 sem mecanismo de avaliação da
conformidade associado.
Seja qual for a intepretação correta do termo “nas áreas de avaliação da
conformidade” do Art. 3º da Lei 9.933/1999, o fato é que o Inmetro desenvolveu ao
longo do tempo um grande número de programas (esquemas) de avaliação da
conformidade, dentro e fora do seu escopo legal, como já mencionamos anteriormente.
O uso da ferramenta de avaliação da conformidade para objetos e aspectos da
9 Na realidade, 12 regulamentos foram instituídos pelo Inmetro através de Portaria. O 13º, conforme o disposto no sítio do Inmetro, refere-se ao Decreto nº 9.315, de 20 de março de 2018, publicado pela Casa Civil da Presidência da República, que atribui ao Inmetro o exercício de poder de polícia administrativa na fabricação, na importação e na comercialização de tintas imobiliárias e de uso infantil e escolar, vernizes e materiais similares para revestimento de superfícies, quanto ao limite máximo de chumbo permitido.
52
competência legal do Inmetro parece ter se dado muito mais por razões históricas (ver
capítulo 2) e por uma opção de controle pré-mercado do que por uma imposição legal.
Quanto ao elevado número de esquemas de avaliação da conformidade
estabelecidos para outros regulamentadores, estimado em 74 do total de 183
programas de sua propriedade, podemos inferir que isso se deve à competência do
Inmetro para “executar, coordenar e supervisionar as atividades de avaliação da
conformidade compulsória (...) exercidas por competência que lhe seja delegada”
(BRASIL, 1999), ainda que, na prática, essa delegação não tenha sido feita na forma
como dispõe a lei (REIS; MONTEIRO, 2015). Soma-se à essa competência a atribuição
dada ao Inmetro pelo Conmetro de coordenar a implantação de programas de avaliação
da conformidade no âmbito do SBAC (CONMETRO, 2002b), que muitas vezes é
entendida pelos atores do Sistema como exercer a propriedade, definir as regras,
administrar e avaliar periodicamente os esquemas.
Diante do exposto, concluímos pela existência de dois objetivos-fins relacionados
à atuação do Inmetro nas “áreas de avaliação da conformidade”, que são apresentados
no
Quadro 1. O primeiro diz respeito à promoção da segurança, à proteção da vida
(humana, animal e vegetal) e do meio ambiente e à prevenção de práticas enganosas de
comércio no âmbito de sua competência legal. O segundo estaria relacionado à
execução, coordenação e supervisão das atividades de avaliação da conformidade
compulsória para outros regulamentadores.
Quadro 4. Objetivos do Inmetro nas “áreas de avaliação da conformidade”
Objetivo-fim 1: Promover a segurança, a proteção à vida (humana, animal e vegetal), do meio-ambiente e a prevenção de práticas enganosas de comércio na sua área de competência legal Meio: Regulação
Objetivo-fim 2: Executar, coordenar e supervisionar as atividades de avaliação da conformidade Meio: Esquemas da avaliação da conformidade
Fonte: Elaboração própria.
Embora o termo regulamento técnico seja o “meio” destacado no Art. 3º para o
objetivo-fim 1, utilizamos o termo regulação para englobar outros “meios” possíveis de
53
implementação pelo Inmetro para o alcance dos objetivos. A regulação engloba um
conjunto de “meios” pelos quais o Estado pode influir no comportamento de agentes
privados para atingir determinados fins. Esse conjunto de “meios” inclui também ações
de controle de mercado e medidas alternativas à regulamentação tradicional como, por
exemplo, campanhas educativas.
Ainda que reconheçamos, tanto pelo aspecto legal quanto pelo aspecto
histórico, a legitimidade de ambos os papéis do Inmetro – o de regulador e o de
“provedor” / coordenador de esquemas de avaliação da conformidade, daremos foco,
na avaliação, à verificação do cumprimento dos objetivos regulatórios. Essa escolha
parte da percepção de que esse é o papel mais relevante, no sentido dos resultados
(positivos ou negativos) que o exercício da atividade proporciona à sociedade, e
também, do fato de que há um projeto em execução para o repensar do segundo papel
(projeto scheme support).
4.2 Avaliação da performance do modelo regulatório atual
Em um trabalho publicado no ano de 2012, a Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) elenca quatro indicadores para medir a
performance regulatória: a efetividade, o custo-efetividade, a eficiência e a equidade. A
efetividade está relacionada ao alcance do objetivo regulatório, ou seja, à mudança da
situação que motivou primariamente a ação regulatória. O custo-efetividade e a
eficiência medem a relação custo-benefício da ação regulatória, com a diferença de que
o segundo monetiza os valores dos benefícios associados à mudança provocada pela
regulação. O quarto indicador, a equidade, preocupa-se com os efeitos distributivos da
ação, ou seja, se para o alcance dos objetivos alguns agentes regulados estão sendo
sobrecarregados em relação a outros agentes. (OECD, 2012)
Dos quatro indicadores mencionados, optamos por utilizar a efetividade e o
custo-efetividade para a avaliação da performance do modelo regulatório atual. O
indicador efetividade busca responder a seguinte pergunta: 1) Qual é o desempenho do
modelo regulatório atual no tocante ao alcance dos objetivos institucionais de
promoção da segurança, de proteção da saúde (humana, animal e vegetal) e do meio
ambiente, e de prevenção de práticas enganosas de comércio? O custo-efetividade
54
complementa o indicador anterior, no sentido de responder à seguinte pergunta:
2) O quanto o modelo regulatório atual despende de recursos na obtenção de seus
resultados?
Poderíamos, em tese, medir o desempenho do modelo em relação ao alcance
dos objetivos institucionais (efetividade) a partir da relação entre o número de
problemas regulatórios resolvidos e o número total de problemas regulatórios dentro
do escopo de competência regulatória do Inmetro/Dconf. O termo “problema
regulatório” é definido no Guia Orientativo para Elaboração de Análise de Impacto
Regulatório como “aquele que resulta em distorções no funcionamento do mercado ou
em limitação no alcance de objetivo público específico, demandando a tomada de
decisão pelo (...) órgão regulador” (CASA CIVIL, 2018, p. 95). No caso do Inmetro,
estamos falando em problemas relacionados à segurança, à proteção da vida (humana,
animal e vegetal), à proteção do meio ambiente e à prevenção de práticas enganosas de
comércio, dentro da sua esfera de competência legal.
Afirmar que determinada situação constitui um problema regulatório guarda
algum nível de subjetividade, evidentemente. Não obstante, em termos práticos, isso
poderia ser avaliado se o Inmetro dispusesse de um sistema de monitoramento de
problemas para todo o seu escopo de atuação (isto é, para todos os produtos, insumos
e serviços da sua área de competência regulatória), a partir do qual fosse possível
mensurar o quantitativo de problemas tratados e solucionados pelo Instituto. O Sistema
Inmetro de Monitoramento de Acidentes de Consumo (SINMAC) é o sistema de que
dispomos atualmente para monitorar os casos de danos ao consumidor causados por
produtos e serviços. No entanto, como apresentamos a seguir, o conjunto de dados
desse sistema está muito aquém do desejável para servir ao propósito de
monitoramento de problemas regulatórios.
Em 2017, o SINMAC recebeu um total de 308 relatos, oriundos majoritariamente
da Ouvidoria do Inmetro (52% dos relatos) e do link disponível no sítio do Inmetro (39%
dos relatos)10. O número de relatos registrados no sistema do Inmetro é muito inferior
10 Esses dados constam no relatório disponibilizado na página do SINMAC no sítio do Inmetro, disponível no endereço eletrônico http://www.inmetro.gov.br/consumidor/pdf/sinmac-2018.pdf, acesso em 11 de abril de 2019.
55
aos dados de sistemas de monitoramento usados em sistemas regulatórios de outros
países com escopo semelhante ao do Inmetro. Por exemplo, no Canadá, o Programa de
Segurança de Produtos de Consumo da Health Canada recebeu em 2017 o quantitativo
de 2.395 relatos referentes a produtos de consumo11. No mesmo ano, o Sistema de
Alerta Rápido (Rapex) da União Europeia obteve 2.201 alertas sobre produtos (não
alimentares) perigosos12. No Canadá, a Comissão Australiana da Concorrência e do
Consumidor (ACCC) recebe, em média, 10.600 relatos anuais sobre segurança de
produtos13. Isso sem falar no sistema de vigilância da Comissão de Segurança de
Produtos de Consumo (CPSC) dos EUA, o National Electronic Injury Surveillance System
(NEISS)14, cujo volume de dados é muito superior ao de todos esses países.
Os dados comparativos poderiam até suscitar a hipótese de que os produtos
comercializados no Brasil são mais seguros do que os vendidos nos locais de comparação
e, por isso, o menor número de casos relatados. No entanto, se compararmos as
categorias de produtos que mais suscitaram registros/alertas no Canadá e no Reino
Unido com os tipos de produtos com maior percentual de acidentes de consumo
registrados no SINMAC, perceberemos correlações. Por exemplo, entre os dez produtos
com maior número de relatos no Canadá estão os fogões e fornos elétricos e as panelas
de pressão; no Brasil, o fogão foi o produto que mais causou acidentes de consumo em
2017 (15% dos registros) e as panelas também figuram na lista, com 6% dos registros.
Na União Europeia, os brinquedos aparecem no topo da lista de alertas, figurando
também na lista do SINMAC com 6% do total de acidentes de consumo.
A comparação feita nos leva a conclusão de que o nosso sistema atual de
monitoramento é ainda insuficiente para o fim a que se propõe, sendo pouco utilizado
pela sociedade brasileira. Perto do “Reclame Aqui”, plataforma que congrega um
11https://www.canada.ca/en/health-canada/services/publications/product-safety/consumer-product-safety-surveillance-report/2017.html.
12https://ec.europa.eu/consumers/consumers_safety/safety_products/rapex/alerts/repository/content/pages/rapex/reports/docs/Rapex_annual_Report_2017.pdf.
13 Dado divulgado pelo presidente da ACCC, Rod Sims, no Congresso Nacional do Consumidor realizado em 2018. Disponível em https://www.accc.gov.au/speech/2018-product-safety-and-consumer-protection-priorities, acesso em 11 de abril de 2019.
14 O NEISS pode ser acessado no endereço eletrônico https://www.cpsc.gov/Research--Statistics/NEISS-Injury-Data.
56
conjunto de dados de reclamações de consumidores no Brasil, e que possui 15 milhões
de consumidores cadastrados e 42 milhões de visualizações por mês15, o SINMAC ainda
tem muito para evoluir. Assim, considerando a precariedade dos dados do nosso sistema
para fins de monitoramento de problemas regulatórios, não conseguimos mensurar o
indicador de efetividade do modelo regulatório e, consequentemente, tampouco o
indicador de custo-efetividade.
Na impossibilidade de mensurar o indicador de efetividade, pensamos em outros
parâmetros que poderiam ser utilizados para, indiretamente, avaliar a performance do
modelo regulatório atual do Inmetro/Dconf. Elencamos, assim, três parâmetros – a
focalização, a cobertura e o compliance (conformidade), que detalharemos no subitem
4.2.1. De forma semelhante, ao invés de medir o custo-efetividade, buscaremos
mensurar a eficiência do modelo através da sua eficiência operacional e da eficiência na
alocação de recursos. Trataremos desses aspectos no subitem 4.2.2. Análises
complementares são feitas nos tópicos 4.2.3 a 4.2.5.
4.2.1 Avaliação da efetividade regulatória: focalização, cobertura e compliance
4.2.1.1 Focalização
Na avaliação de políticas públicas, o termo focalização é utilizado para avaliar o
quantitativo de beneficiários de uma determinada política pública ou programa que
representa, de fato, o público-alvo da medida (ANUATTI-NETO, FERNANDES e PAZELLO;
2001). Neste trabalho, usaremos o parâmetro focalização para avaliar o quanto as ações
regulatórias do Inmetro/Dconf estão orientadas para a solução de problemas
regulatórios concretos. Iniciamos a nossa avaliação, buscando responder a seguinte
pergunta: Qual percentual dos regulamentos e programas de avaliação da
conformidade foram criados em função da identificação de problemas regulatórios
concretos?
Primeiramente, resgatamos aqui o número de medidas que compõem o estoque
regulatório da Dconf. Como mostra o ANEXO 1. ESTOQUE REGULATÓRIO DO
INMETRO/DCONF, nosso ambiente normativo é formado por um total de 196 medidas
15 https://www.reclameaqui.com.br/institucional/.
57
regulatórias, sendo 183 esquemas de avaliação da conformidade, 12 regulamentos
técnicos publicados pelo Inmetro e um decreto publicado pela Casa Civil da Presidência
da República. Dos 183 programas de avaliação da conformidade (PAC), 72 seriam
relativos a objetos/temas de competência legal de outros regulamentadores. Ou seja, a
princípio, 63% do estoque regulatório seria da competência legal do Inmetro, enquanto
37% refere-se a medidas da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), do
Conselho Nacional de Trânsito (Contran), do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), entre outros.
Esses dados iniciais respondem, em parte, a pergunta inicial. Vemos que 37% do
estoque regulatório corresponde a esquemas de avaliação da conformidade motivados
não pela existência de problemas regulatórios da competência legal do Inmetro, mas
sim, pela solicitação de outros regulamentadores federais. A partir dos dados
apresentados, percebemos o quanto o foco de atuação regulatória da Dconf acaba
sendo desviado para o exercício do papel de “provedor” de esquemas de avaliação da
conformidade no âmbito do SBAC. Este é, pois, o primeiro fator que contribui
negativamente para o parâmetro focalização.
E o que podemos dizer dos regulamentos e PAC concernentes a objetos e
aspectos de competência legal do Inmetro? Teriam eles sido motivados pela existência
de problemas regulatórios? A resposta a esta pergunta depende de uma avaliação caso
a caso, sendo objeto da Avaliação de Problema, que constitui um dos tipos possíveis de
avaliação no atual processo de Avaliação de Resultados Regulatórios (ARR) do Inmetro.
Esse processo foi formalizado em dezembro de 2018, através da publicação da NIT-
Diqre-003 (INMETRO, 2018d), de modo que somente uma nota técnica preliminar foi
finalizada até o momento. A ARR para Rodas Automotivas16 concluiu que havia um
problema que justificou a ação regulatória do Inmetro para o objeto em questão. No
entanto, não é possível extrapolar os resultados de um estudo para os demais 123 itens
do estoque regulatório que seriam de competência legal do Inmetro.
16 A Nota Técnica nº 07/2019/Diqre-Dconf-Inmetro, referente à ARR Preliminar para Rodas Automotivas, está disponível no processo SEI nº 0052600.003226/2019-15, bem como no sítio do Inmetro, na página de tomada de subsídios http://www.inmetro.gov.br/qualidade/subsidio.asp.
58
O processo de ARR substituiu o extinto processo de Análise Crítica de Programas
de Avaliação da Conformidade, que destinava-se a “verificar de modo sistemático se os
problemas apontados pelo demandante, quando da apresentação da demanda, foram
solucionados ou minimizados com o PAC” (INMETRO, 2014b). As notas técnicas desse
processo que tivemos acesso para análise são de 2015 e 2016. São ao todo sete estudos
realizados no período, para objetos ou aspectos de competência legal do Inmetro, que
apresentam alguma conclusão relativa à existência de um problema regulatório que
motivou a criação do PAC. Considerando as 124 medidas em vigor que seriam de
competência legal do Inmetro, os estudos realizados representam pouco mais de 5% do
estoque regulatório atual e, como não há aleatoriedade na seleção dos objetos
estudados, não é possível afirmar que as conclusões dos estudos são representativas do
estoque.
De toda forma, chama a atenção o fato de que apenas um dos sete estudos
concluiu que havia de fato um problema regulatório que motivou a criação da medida,
conforme apresentamos no Quadro 5. É o caso do PAC para estabilizadores de tensão
monofásicos, cuja origem foi a identificação de problemas no PAP realizado em 1996,
que constatou mau desempenho do produto em relação aos requisitos de segurança
estabelecidos em norma técnica. Para os demais PAC, as análises, realizadas com base
documental ou em dados do PAP, não concluíram pela existência de problemas
regulatórios.
Quadro 5. Notas Técnicas de ARR de 2015 a 2016.
Objeto Nota Técnica nº Identificado problema?
Base de dados
Adaptadores de plugues e tomadas
Dconf/Diape/047/2015 Não Diversos
Artigos Escolares Dconf/Diape/015/2016 Não PAP
Capacete de Motociclistas Dconf/Diape/032/2016 Não Documental
Estabilizador de Tensão Dconf/Diape/004/2016 Sim PAP
Extintores de Incêndio Dconf/Diape/014/2016 Não Documental
Plugues e Tomadas Dconf/Diape/047/2015 Não Diversos
Recipiente Transportável para Gás Liquefeito de Petróleo
Dconf/Diape/039/2015 Não Documental
Fonte: Base de dados da extinta Diape (U:\PROCESSOS_OPERACIONAIS_2014_2016).
59
Cabe ressaltar que alguns dos programas avaliados são bastante antigos, das
décadas de 80 e 90, quando nem sequer os processos de identificação de demandas por
PAC ou de identificação de problemas regulatórios haviam sido implementados. Em
geral, esses programas eram criados pelo entendimento de que o atendimento aos
requisitos da norma técnica era necessário. Como exemplo, citamos a Portaria Inmetro
nº 9, de 19 de janeiro de 1994, que instituiu a certificação compulsória de extintores de
incêndio, e que apresentava as seguintes motivações para a certificação do produto:
Considerando a existência de Normas Brasileiras que definem as
condições exigíveis à fabricação, inspeção, manutenção e/ou recarga de
extintores de incêndio;
Considerando a existência de Laboratório Credenciado pelo INMETRO
para realização dos ensaios previstos nas NBR’s ou o acompanhamento
destes por técnicos designados pelo INMETRO ou Organismo de
Certificação Credenciado (OCC), em empresas fabricantes e de
manutenção de extintores de incêndio, resolve:
Art. 1° Tornar obrigatória a certificação de extintores de incêndio com
capacidade de agente extintor mínima de 1 kg e máxima de 100 kg ou 150
L. (INMETRO, 1994, p.1)
A identificação de problemas regulatórios para justificar a criação de medidas
regulatórias pelo Inmetro/Dconf data de 2010, com a efetiva implementação do
processo de AIR, na época chamado de Estudo de Impacto e Viabilidade (EIV). O EIV
tinha como propósito auxiliar na escolha do mecanismo de mecanismo de avaliação da
conformidade posteriormente à decisão já tomada sobre a regulamentação do produto.
O processo decisório era fundamentado na identificação de demandas por PAC, seja de
forma sistemática, através de pesquisas ou aplicação de questionários, seja por
demandas espontâneas que chegavam ao Inmetro.
As demandas eram então discutidas no âmbito do Comitê Brasileiro de Avaliação
da Conformidade (CBAC) e, posteriormente, materializadas na forma dos Planos de Ação
Quadrienal (PAQ). É difícil analisar a origem das demandas constantes nos PAQ, mas
podemos destacar três tipos de demandantes principais, quais sejam o próprio governo,
o setor produtivo e os consumidores. A
Tabela 1 mostra a origem das demandas de 2012 a 2014, período para o qual a
extinta Diape (atual Diqre) mapeava a origem das demandas de forma mais sistemática.
60
Tabela 1.Origem das demandas por RT ou PAC (período de 2012 a 2014).
Origem 2012 2013 2014 Total
Nº % Nº % Nº % Nº %
Setor produtivo 28 44% 28 32% 1 7% 57 34%
Consumidor 12 19% 37 43% 1 7% 50 30%
Governo 17 27% 15 17% 1 7% 33 20%
Outros 7 11% 7 8% 1 7% 15 9%
Interna 0 0% 0 0% 11 73% 11 7%
Total 64 100% 87 100% 15 100% 166 100%
Fonte: Base de dados da extinta Diape (U:\PROCESSOS_OPERACIONAIS_até_DEZ_2013 \Processos Operacionais\PO Identificação
e Priorização das Demandas\Apresentações de Demandas_Reuniões de Coordenação).
Como apresentado na tabela anterior, verifica-se, no período analisado, a
predominância de demandas do setor produtivo, seguidas das apresentadas por
consumidores e pelo governo (incluídas a administração direta e indireta). Essas
demandas não tinham que demonstrar a existência de um problema regulatório para
que fossem aceitas, pelo menos não da forma estruturada como é realizada nos
processos de AID e AIR atualmente. Mesmo que tivessem, nada garante que
correspondessem aos problemas regulatórios que deveriam ser priorizados em cada
período.
A tentativa de mudar essa lógica surgiu com a criação dos processos de
monitoramento de regulamentadores e identificação proativa de problemas, em 2014.
Neste ano, como mostra a tabela, houve uma clara mudança na tendência, em favor de
temas identificados internamente, revertendo a lógica de formação da agenda
regulatória a partir de demandas externas. No entanto, como apresentamos
anteriormente, o processo de identificação proativa de problemas não chegou a sair do
papel e o processo de monitoramento de regulamentadores estrangeiros foi
descontinuado.
Em resumo, a análise indica que as medidas regulatórias instituídas pelo
Inmetro, quer no âmbito de sua competência legal ou no campo de atuação de outros
regulamentadores (PAC), não foram necessariamente motivadas pela identificação de
problemas regulatórios. Reconhecemos as limitações da análise para essa conclusão,
uma vez que não fizemos a avaliação das motivações para criação de cada uma das 196
61
medidas que compõem o estoque regulatório do Inmetro/Dconf, mas entendemos que
essa conclusão é plausível haja visto o processo histórico de formação do atual modelo
regulatório, apresentado no Capítulo 2.
Ao mesmo tempo, o processo regulatório vigente não enfatiza o mapeamento
e a priorização de problemas regulatórios, focando na análise de demandas externas.
O sistema existente para monitoramento de acidentes de consumo (SINMAC) é, ainda,
incipiente para fins de monitoramento passivo de problemas (ver discussão do item 4.2)
e pouco recurso é investido no monitoramento ativo de problemas (fiscalização técnica
e PVC), como abordaremos no item 4.2.2. Concluímos, assim, que o modelo atual tem
uma baixa focalização.
4.2.1.2 Cobertura
A cobertura refere-se ao quanto do escopo de nossa competência legal é coberto
pelos regulamentos vigentes. Esse parâmetro busca mensurar o quantitativo de
insumos, produtos e serviços de competência regulatória do Inmetro que é abarcado
pelas medidas regulatórias publicadas e em vigor. A mensuração da cobertura, pois,
envolve a comparação do tamanho do mercado atualmente “regulado” pelo Inmetro,
isto é, abarcado pelas medidas regulatórias vigentes, e o tamanho do mercado sob sua
competência regulatória, que chamaremos de mercado “do escopo regulatório”.
Para estimar a cobertura da regulação, utilizamos como base os dados da
Pesquisa da Indústria Anual – Produto (PIA-Produto), do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE). A PIA-Produto investiga informações referentes a produtos e
serviços produzidos pela indústria nacional, tendo por base a Lista de Produtos da
Indústria (Prodlist-Indústria), elaborada pelo IBGE a partir da Classificação Nacional de
Atividades Econômicas (CNAE 2.0) e da Nomenclatura Comum do Mercosul17. Utilizamos
como referência a pesquisa do ano de 2015.
Na tabela da PIA-Produtos, os produtos e serviços industriais são categorizados
em classes de atividades. Considerando o elevado número de produtos e serviços
17 https://www.ibge.gov.br/estatisticas-novoportal/economicas/industria/9044-pesquisa-
industrial-anual-produto.html?=&t=o-que-e
62
listados, da ordem de 29.000, para tornar a análise factível, a identificação dos itens
pertencentes ao escopo de competência regulatória do Inmetro foi feita em duas
etapas. Primeiramente, analisamos as classes de atividades para, num primeiro filtro,
excluir as atividades econômicas (e, consequentemente, seus produtos e serviços
vinculados) não relacionadas aos aspectos de competência regulatória do Inmetro. Para
as CNAE restantes, analisamos de forma pormenorizada cada código Prodlist.
Antes de apresentarmos os dados, julgamos oportuno ressaltar que há um nível
de imprecisão considerável na análise. Em primeiro lugar porque, dada a competência
residual do Inmetro, a definição exata de que um determinado objeto pertence ao seu
escopo de regulação requereria uma análise mais aprofundada, investigando se o objeto
em questão faz parte do escopo de outro regulador. Há que se considerar também que
um mesmo objeto pode ainda estar sujeito à regulação de dois ou mais reguladores
(competências suplementares). Por ser complexa e trabalhosa, essa análise minuciosa
não foi feita pelo grupo de trabalho.
Outro ponto é que cada código Prodlist, muitas vezes, abrange vários tipos de
produtos e, em alguns dos casos, existe medida regulatória do Inmetro para apenas uma
parcela desses produtos. Para simplificar o trabalho, consideramos como “regulado”
todos os produtos de um código Prodlist que contivesse pelo menos um produto já
objeto de regulamento ou programa de avaliação da conformidade instituído pelo
Inmetro. Essa simplificação tem como consequência óbvia a superestimação da
cobertura atual. Por fim, salientamos que, pelo tempo despendido na análise, não foi
possível dedicação criteriosa na classificação dos códigos, o que pode ser compensado
a partir de análise posterior mais aprofundada.
Feitas as ressalvas, a análise da PIA-Produtos resultou em um total de 650
códigos Prodlist cujos produtos/serviços estariam, a princípio, sob a esfera de
competência legal do Inmetro. Ou seja, 650 descrições de produtos que pertenceriam
ao nosso escopo regulatório. Desse total, apenas 88 (13% do escopo regulatório) seriam
atualmente objeto de regulamento ou esquema de avaliação da conformidade. A
relação está disponível no ANEXO 2. LISTA DE PRODUTOS DO ESCOPO REGULATÓRIO DO
INMETRO. O valor de vendas da indústria em 2015 relativo aos 650 códigos do escopo
63
regulatório foi de R$ 430,43 bilhões, dos quais R$ 106,42 bilhões (aproximadamente
25% do total) correspondem ao escopo regulado atualmente.
Para estimar a participação em termos de quantidade vendida, consideramos
somente as duas unidades de medida de maior frequência – unidade (un.) e quilograma
(kg). Os valores informados em mil unidades e em toneladas também foram
contabilizados a partir da sua conversão para as respectivas unidades de medida (un. e
kg), multiplicando-os por mil. Os valores correspondentes às demais unidades de
medidas, que representam 5% do total de códigos de produtos, não foram
contabilizados. A Tabela 2 a seguir mostra as quantidades vendidas de produtos
“regulados” e “não regulados” por unidade de medida.
Tabela 2. Quantidade vendida de produtos “regulados” e “não regulados”, por unidade de medida.
Unidades “Não regulado” “Regulado” Total
(Escopo regulatório) Quant. % Quant. %
un. (milhões) 40.087 85% 6.853 15% 46.940 un.
kg (milhões) 36.282 92% 3.366 8% 39.621 kg
Fonte: Elaboração própria com base na PIA -Produto (2015).
Quando consideramos as quantidades de venda, as participações dos produtos
regulados são substancialmente menores do que sua correspondência em termos de
valor monetário estimado (25% do total), mas estão na mesma ordem de grandeza do
número de códigos Prodlist/tipos de produtos (13% do total). Para os produtos
informados em unidades vendidas, a participação dos regulados é de 15%, e para os
produtos vendidos em toneladas, de 8%. Fazendo-se uma ponderação da participação
relativa de cada unidade de medida (por código Prodlist), temos um percentual de
cobertura estimado dos produtos regulados de 12%.
A diferença de cobertura entre o valor monetário das vendas e a quantidade
vendida é obviamente explicada pelo maior valor monetário médio dos produtos
regulados em comparação aos produtos não regulados. O valor monetário dos produtos
não tem, a priori, maior relevância para análise proposta neste estudo, a não ser se
houvesse correlação entre o valor e a chance de ocorrer problemas regulatórios com o
produto. Não temos motivo para crer que tal correlação exista. Por isso, consideraremos
que a cobertura, ou seja, o quantitativo de insumos, produtos e serviços de
64
competência regulatória do Inmetro atualmente abrangido pelas medidas
regulatórias vigentes, é da ordem de 12%.
Como explicamos anteriormente, esse percentual provavelmente superestima
a participação real, porque os códigos Prodlist relativos aos produtos regulados, em
muitos casos, englobam também produtos não regulados. De todo o escopo regulatório
sob responsabilidade do Inmetro, no máximo 12% correspondem a insumos, produtos
e serviços regulados, sendo que todo o restante pode ser comercializado sem nenhum
tipo de controle técnico por parte do Instituto.
4.2.1.3 Compliance
O terceiro parâmetro, compliance, busca avaliar se as ações regulatórias do
Inmetro estão produzindo as mudanças de comportamento desejadas dos agentes
regulados, mudanças essas que são necessárias para a resolução dos problemas
regulatórios. A pergunta que buscamos responder aqui é a seguinte: qual é o nível de
compliance (conformidade) dos agentes regulados em relação à regulação vigente?
A resposta à pergunta anterior depende da existência de algum sistema de
monitoramento ou avaliação a partir do qual seja possível avaliar o atendimento dos
produtos aos requisitos especificados nos regulamentos, como o uso de ensaios
laboratoriais, por exemplo. Os melhores dados de compliance disponíveis no Inmetro
“nas áreas de avaliação da conformidade” são os provenientes do Programa de
Verificação da Conformidade (PVC), programa de coleta e ensaios de amostras de
produtos regulamentados objetos de avaliação da conformidade compulsória. Como
mencionamos no capítulo anterior, o objetivo do PVC é avaliar se os produtos colocados
no mercado mantém a conformidade (compliance) aos regulamentos vigentes.
Uma ressalva importante é que a coleta de amostras para ensaio não segue um
desenho amostral para dar representatividade aos resultados nem para todo o escopo
regulado nem para o mercado de um dado produto. Em geral, os modelos de produtos
são selecionados com algum viés de seleção, pois a elaboração da “carteira” de PVC leva
em consideração, por exemplo, histórico de reclamações, denúncias e resultados de PVC
anteriores, dados da fiscalização da RBMLQ-I e alertas de recall (INMETRO, 2015c). Esse
65
viés de seleção de produtos pode implicar na subestimação do real nível de compliance.
Ainda, cabe destacar que nem todos os objetos regulados foram alvo de PVC.
O Gráfico 1 apresenta os resultados da análise dos dados relativos ao PVC
realizados no período de 2005 a 2016. Ao longo desses anos, um total de 1.224 modelos
de produtos foram ensaiados e os resultados indicaram 489 modelos não conformes e
735 modelos conformes aos requisitos especificados. O índice de conformidade varia
ano a ano, sendo o pior índice obtido no ano de 2005 (37%) e o melhor índice, no ano
de 2016 (86%). O percentual médio de conformidade (compliance), considerando o
total de modelos ensaiados em todo o período é de 60%. A tendência temporal é pouco
útil para análise, pelos motivos citados anteriormente.
Gráfico 1. Resultados do PVC no período de 2005 a 2016.
Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados do PVC.
Uma observação importante é que o PVC considera como não conformes
os modelos que apresentaram ao menos uma não conformidade. Essas não
conformidades variam desde a ausência de uma informação na embalagem do produto
até o não atendimento a requisitos físicos, mecânicos ou químicos, por exemplo.
Embora a inexistência de informação correta na embalagem do produto, especialmente
relativa a perigos, possa ser causa de acidentes, acreditamos que sua contribuição para
66
a ocorrência de acidentes é, em geral, menor do que à não observância a requisitos
físicos, mecânicos ou químicos. O que queremos enfatizar aqui é que nem sempre a não
conformidade identificada é, de fato, um problema regulatório.
Cabe ressaltar também que o percentual de compliance, estimado em 60%, não
pode ser inteiramente atribuído à regulação do Inmetro. Para afirmar isso, seria
necessário avaliar o cenário contrafactual, isto é, mensurar o nível de compliance aos
mesmos requisitos do regulamento na ausência da regulação. Isso porque diversos
agentes poderiam apresentar o comportamento esperado pelo regulador mesmo na
ausência da regulação. Uma vez que este trabalho se propõe a avaliar os resultados do
atual modelo regulatório, a avaliação de impacto, que compararia o nível de compliance
atual com o cenário contrafactual, seria a avaliação desejável. No entanto, considerando
que esse tipo de avaliação é bastante complexa e trabalhosa para o escopo deste
trabalho, ela não será feita.
4.2.2 Avaliação da eficiência operacional e da eficiência na alocação de recursos.
Para avaliar a eficiência operacional e a eficiência na alocação de recursos do
processo regulatório atual podemos dividi-los em dois momentos: o primeiro nos
recursos e tempo incorridos na mudança de comportamento dos agentes regulados
para a resolução de um problema regulatório e o segundo são os recursos na
manutenção da mudança de comportamento obtida. Nesse processo há recursos
despendidos tanto pelo Inmetro como por agentes de mercado (OAC, fornecedores e
consumidores). Daremos foco nos recursos dependidos pelo Inmetro, haja vista a
dificuldade de estimar o segundo.
A primeira pergunta que fazemos é: Quanto tempo leva a resolução de um
problema regulatório ainda não tratado e o quanto isso implica em recursos? O
problema regulatório é “resolvido” por meio da mudança de comportamento dos
agentes regulados. Podemos dividir esse processo em três momentos:
A prescrição da mudança de comportamento pretendida pelo regulador;
A mudança de comportamento do regulado; e
A mudança na situação que caracteriza o problema.
67
No processo regulatório atual, o primeiro momento compreende três etapas,
quais sejam a Análise, o Desenvolvimento e a Implementação, iniciando com o processo
de AID e terminando com os vencimentos dos prazos de adequação. A mudança de
comportamento e da situação-problema ocorre no ambiente externo à organização.
Mesmo que todos os processos sob controle do regulador sejam bem executados, não
há garantias de que o comportamento dos agentes será modificado no sentido
pretendido. O comportamento tem múltiplas causas e influências além da ação
regulatória. Posteriormente à prescrição da mudança de comportamento, o regulador
deve monitorar os regulados e a situação-problema para avaliar se os objetivos foram
alcançados.
O ANEXO 3. PLANEJAMENTO DAS ETAPAS DE ANÁLISE, DESENVOLVIMENTO E
IMPLEMENTAÇÃO detalha todas as atividades de cada processo até o vencimento dos
prazos de adequação. Vale ressaltar que o roteiro previsto no referido Anexo não é
obrigatório. Ademais, nem todos os tempos previstos para cada execução de processo
e atividade são monitorados, de forma que não correspondem necessariamente ao
tempo médio despendido em cada atividade. Esses tempos podem ser inclusive maiores
do que os previstos nesse planejamento.
No planejamento apresentado no ANEXO 3. PLANEJAMENTO DAS ETAPAS DE
ANÁLISE, DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAÇÃO, os processos de AID, de AIR, de
Desenvolvimento e de Implementação demandam tempo de execução de 2 meses,
9 meses, 12 meses e 36 meses, respectivamente, totalizando 59 meses
(aproximadamente 5 anos). Esses são prazos típicos de PAC, que demandam tempo para
acreditação de laboratórios e realização dos ensaios além do esforço de adequação dos
processos produtivos ao regulamento.
No entanto, dados mais recentes evidenciam que o tempo para análise e
desenvolvimento de novas medidas é maior que o prazo típico mencionado
anteriormente. Por exemplo, a AIR para Esquadrias, elaborada de acordo com as
diretrizes da Casa Civil da Presidência da República (2018), levou 18 meses para ser
concluída, sem contar o tempo para tomada de decisão. E no tocante ao
desenvolvimento de medidas, o último tempo médio mensurado pela área responsável
68
por esse processo foi de 29 meses. Isso resultaria num tempo de até 83 meses (cerca de
7 anos!) para o desenvolvimento de uma nova medida.
Esses tempos mostram de forma clara a ineficiência do modelo atual para tratar
problemas regulatórios “novos”, isto é, problemas relacionados a objetos ainda não
“regulados”. E isso de certa forma independe do nível de gravidade e urgência do
problema em questão. Isso porque a elaboração de estudos de impacto e a elaboração
de regulamentos são tarefas trabalhosas, que não podem ser executadas como linhas
de produção. A pressa pode resultar num regulamento disfuncional, com pouca
efetividade e com impactos negativos para a sociedade.
Em termos de alocação de recursos, em geral os dois primeiros processos (AID e
AIR) contam com um colaborador, e os dois últimos (desenvolvimento e
implementação), com 2 colaboradores. Nos três primeiros, o tempo empregado por
cada colaborador em cada atividade é praticamente integral, podendo, em algumas
etapas (como durante a tomada de subsídios e consulta pública, por exemplo) se dedicar
a outras atividades em paralelo. Se desconsiderarmos o tempo gasto na etapa de
implementação, e considerarmos o tempo integral gasto pelos servidores nas demais
atividades, tomando por base uma despesa média mensal por servidor do Inmetro em
2018 de R$ 17.468,14, temos um custo somente com pessoal de
R$ 908.343,47, em dois anos, para cada medida regulatória. Esse custo ainda não leva
em conta as demais despesas do Instituto, que são rateadas pelas diversas áreas.
É claro que a premissa de que os servidores gastam tempo integral com essas
medidas acaba por superestimar esses custos. Na prática, os técnicos mesclam essas
atividades com outras, como as relacionadas com a própria gestão do programa (prestar
informações, reuniões, etc.). É difícil dizer ao certo como esses técnicos organizam suas
horas de trabalhos, mas de toda forma mesmo se dedicarem metade do tempo o valor
gasto seria de R$ 454.171,73.
Esses valores servem apenas para ilustrar o custo dessas atividades. Não
refletem o custo adicional de introduzir um novo regulamento, uma vez que essas
despesas são incorridas independentemente da “produção” ou revisão de
regulamentos. Esse fato é importante porque, como essa capacidade (em termos de
homens-hora disponíveis) é limitada, o efeito do aumento de regulamentos implica em
69
esgotamento da nossa capacidade de tratar problemas regulatórios novos, a não ser que
deixássemos de tratar os problemas regulatórios dos itens do atual estoque.
A segunda pergunta desta seção é relativa ao custo de manutenção da mudança
de comportamento dos agentes já regulados. As atividades relacionadas a isso são
principalmente as atividades de controle pré e pós-mercado (registro, anuência e
fiscalização), mas incluem também a gestão diária dos regulamentos (prestar
informações, reuniões, edição de portarias complementares, etc.). A princípio, as
atividades de controle são mais importantes para a manutenção da mudança de
comportamento, porém é importante destacar que as atividades de gestão consomem
os mesmos tempo e recursos necessários para tratar problemas regulatórios novos.
Vamos inicialmente avaliar os gastos com as atividades de controle e posteriormente
faremos algumas considerações sobre a segunda.
Tanto o registro quanto a anuência são atualmente aplicados a PAC
compulsórios, embora a Lei nº 9.933/1999 não vede a anuência de produtos
regulamentados sem avaliação da conformidade associada. Nem todos os PAC
compulsórios atuais preveem o registro, mas praticamente todos possuem a anuência
controlada. A Tabela 3 mostra a evolução dessas atividades. O aumento do número é,
evidentemente, provocado pelo aumento do número de objetos com registro
obrigatório e sujeitos a licenciamento não automático. Há uma tendência de que todos
os objetos de PAC compulsórios passem pelos dois tipos de controle pré-mercado, com,
inclusive, metas no contrato de gestão (de 77% para 2018. Atualmente esse percentual
é de 64%).
Tabela 3. Número de Registros e Anuências do Inmetro/Dconf, de 2011 a 2018.
Ano Registros Deferidos Anuências
2011 604 55.189
2012 4.198 62.069
2013 8.200 80.068
2014 9.896 131.844
2015 8.027 266.278
2016 7.639 32.116
2017 8.299 230.252
2018 7.599 205.721
Fonte: Inmetro.
70
Comparando o número de PAC com registro (64) e o número de registros
deferidos, temos uma média de 119 registros por ano por programa. Para a anuência, a
relação é de 1.595 análises realizadas por programa, aqui incluindo também os que não
têm registro obrigatório (129 no total, contabilizando apenas os PAC de produtos). O
primeiro valor é influenciado pela quantidade de objetos e periodicidade dos ensaios de
manutenção relativos de cada programa. O segundo depende do volume de importação
dos produtos com conformidade avaliada. Nos dois casos, é importante salientar que há
influência das condições de mercado. Numa crise econômica, o volume de produção e
importação será menor e, por consequência, desde que mantidas as mesmas condições,
o volume de solicitações de registros e anuência também será menor.
A avaliação da efetividade específica dessas atividades poderia ser feita medindo
o quanto elas acrescentam no compliance dos agentes regulados, uma vez que se tratam
de medidas de controle. A dificuldade dessa avaliação inviabiliza a sua realização nesse
momento, o que também impede uma análise mais criteriosa. A eficiência dessas sem a
avaliação da efetividade, por exemplo, medindo a presteza (tempo) com que são
realizadas pelos técnicos responsáveis, também não pode ser estimada.
O problema para realizar essa avaliação é duplo: o primeiro é de que há um
trade-off claro, nesse caso, entre o tempo despendido nas análises e a sua qualidade.
Embora essas atividades, na maior parte dos casos, consistam hoje numa simples
conferência de documentos e comparação de informações prestadas com informações
disponíveis em outros bancos de dados, a probabilidade de falha nessa conferência deve
crescer com o número de análises por técnico. A especialização, certamente, traz ganhos
de eficiência, mas como a operação é feita por pessoas há limitações para esses ganhos.
Checagens posteriores permitiriam mensurar a qualidade das análises, porém, além de
tal checagem não existir, poderia tornar os processos ainda mais morosos.
O segundo problema é que essas atividades passaram por diversas mudanças
organizacionais ao longo dos últimos anos, o que torna a quantificação da sua
“eficiência” a partir do histórico sem sentido. De fato, o indicador mais monitorado para
essas atividades pré-mercado é o tempo médio para concessão de um registro ou
anuência a partir da solicitação, com prazos atuais em torno 15 dias para registro e 8 a
71
10 dias para anuência. Ocorre que esses prazos, além de sofrerem alterações
substantivas em função de mudanças organizacionais, são contingentes ao cenário
econômico.
O fato é que a inclusão de mais objetos sujeitos ao registro e à anuência implica
necessidade de mais pessoas para a realização dessas atividades. Na AIR realizada
recentemente para esquadrias, foi estimada uma produtividade média de análises de
registros, durante um período de relativa estabilidade dessa atividade (de julho de 2015
a setembro de 2016), de 817 análises mensais por técnico, ou 8.985 análises por ano
(INMETRO, 2019). Segundo o estudo, a entrada de um único PAC compulsório (no caso
específico, para esquadrias) poderia resultar na necessidade de alocação ou contração de
mais 3 a 17 pessoas, dependendo do cenário. Se os dados não permitem avaliar a
efetividade e eficiência dessas atividades, por outro lado mostram claramente que elas
constituem um gargalo para o crescimento do modelo atual. Isso será mais bem discutido
quando compararmos o crescimento da produção normativa da Dconf com o crescimento
da disponibilidade de recursos ao longo do tempo, no tópico 4.2.5.
A Tabela 4 mostra os dados relativos à fiscalização no comércio. O número de
objetos fiscalizáveis refere-se ao número de objetos regulamentados e fiscalizados pela
rede, segundo codificação utilizada no Sistema de Gestão Integrada (SGI) da RBMLQ-I.
O número de visitas corresponde ao número de vezes que algum fiscal foi a um
estabelecimento para fins de fiscalização, o número de ações compreende os números
de objetos fiscalizados nessas visitas, e o número de unidades é o número de produtos
à venda ou em estoque desses objetos.
Tabela 4. Número de objetos fiscalizáveis, visitas e ações de fiscalização por ano, de 2011 a 2018.
Ano Objetos Visitas Ações Unidades Fiscais
2011 167 Sem dados Sem dados Sem dados 108
2012 322 115.442 820.057 132.129.752 103
2013 464 121.716 951.760 125.123.876 89
2014 473 126.619 1.052.409 84.353.764 122
2015 477 93.855 763.985 67.684.728 127
2016 557 71.549 605.144 56.178.710 105
2017 563 72.614 641.406 51.212.689 90
2018 586 69.776 635.218 62.147.625 Sem dados
Fonte: Inmetro.
72
É sintomático o fato de ter ocorrido uma queda do número de estabelecimentos
visitados a partir de 2014 pari passu o aumento do número de objetos fiscalizados. Há,
evidente, uma desconexão entre as duas coisas. A explicação provável para isso é a
redução de recursos para essa atividade, apesar de a necessidade ter sido ampliada com
o aumento do número objetos a serem fiscalizados.
O Gráfico 2 compara a evolução do número de fiscais da qualidade com o número
de visitas realizadas. Há um descolamento das tendências em alguns anos, mostrando
que a variação do número de fiscais não é a única explicação para a redução do número
de visitas. Ademais, o número de fiscais da qualidade não reflete exclusivamente o
homem-hora disponibilizado na fiscalização formal porque em alguns casos os fiscais
exercem a fiscalização tanto da qualidade quanto da metrologia legal.
Gráfico 2. Número de visitas realizadas e número de fiscais da qualidade na RBMLQ-I, de 2012 a 2017.
Fonte: SGI/Inmetro, Nota Técnica nº 10000/2017/Divig/Dconf -Inmetro.
O Gráfico 3, extraído da Nota Técnica nº 10000/2017/Divig/Dconf-Inmetro,
ilustra o descompasso entre o número de fiscais da qualidade e o número de objetos
fiscalizáveis, citados anteriormente.
60
70
80
90
100
110
120
130
140
60.000
70.000
80.000
90.000
100.000
110.000
120.000
130.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Nº
de
Fisc
ais
Nº
de
Vis
itas
Visitas Fiscais
73
Gráfico 3. Evolução da quantidade de RT/PAC e de fiscais no período de 2008 a 2017.
Fonte: Nota Técnica nº 10000/2017/Divig/Dconf -Inmetro.
Vemos que não faz sentido estimar o número de visitas de fiscalização
necessárias para cada objeto regulamentado a partir desses números, cuja correlação é
em função da alocação de recursos e não da necessidade. Outra explicação seria ter
havido aumento da eficiência da fiscalização compensando a redução de recursos. O
aumento da eficiência ocorreria com uma melhor focalização nas visitas realizadas,
privilegiando estabelecimentos com maior probabilidade de comercializar produtos
irregulares.
A Tabela 5 mostra os índices de irregularidade encontrados nessas visitas,
medidos pela relação entre o número de unidades irregulares identificadas na
fiscalização e o número total de unidades fiscalizadas. O número de unidades
fiscalizadas corresponde ao número de unidades em estoque em cada ação de
fiscalização. Na tabela, comparamos os índices de irregularidades nas ações de
fiscalização aos percentuais de modelos não conformes nos PVC, apresentados no item
4.2.1.3.
Tabela 5. Índices de irregularidade de produtos fiscalizados versus índices de não conformidade no PVC, de 2011 a 2018.
Ano Índice de
Irregularidade (Fiscalização)
Índice de não conformidade
(PVC)
2011 1,00% 58%
2012 2,91% 49%
2013 7,33% 56%
2014 2,26% 38%
74
2015 2,97% 44%
2016 1,87% 15%
2017 4,78% Sem dados
2018 7,96% Sem dados
Média (2011 a 2016) 3,29% 43%
Média (2011 a 2018) 3,88% Não calculada
Fonte: Elaboração própria, com base em SGI/Inmetro e PVC.
Se admitirmos os dados da PVC como representativos do percentual de
irregularidades do mercado, este índice serve de base para avaliarmos a eficiência da
fiscalização formal. Os dados mostram, então, o quanto essas ações de fiscalização são
ineficientes. Entre 2011 e 2016 o índice médio de irregularidades obtido a partir da
fiscalização formal foi de pouco mais de 3%, enquanto, no mesmo período, o índice
médio de não conformidades obtido através de dados do PVC foi de 43%.
Avaliar a efetividade dessas ações é bastante difícil e vai além do esforço
disponível para a realização deste estudo. Para isso, teríamos que comparar um cenário
contrafactual (qual seria o índice de irregularidade na ausência da fiscalização?), o que
demandaria um esforço analítico considerável. Entretanto, a simples comparação com
índice do PVC já dá indícios de que a efetividade da fiscalização, da forma como é feita
atualmente, é baixa.
Para estimar o custo dessas ações, tomamos como base a estimativa de custo
por visita registrada na Nota Técnica nº 10000/2017/Divig/Dconf-Inmetro. Para o ano
de 2015, esse valor foi de R$ 383,57, estimado pela relação entre o investimento
realizado na RBMLQ-I naquele ano e o total de visitas realizadas, entre outras
considerações. Atualizando esse valor com base no Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE, temos, para o ano de 2018, um custo por visita de
R$ 465,85. Multiplicando esse valor pelo número de visitas realizadas em 2018 temos
um custo total de R$ 32.505.149,60.
É claro que essa metodologia é questionável porque toma por base o
investimento ao invés do custeio, entre outros aspectos a serem considerados. Um
estudo mais aprofundando sobre isso deve ser feito posteriormente, inclusive utilizando
dados mais atualizados. Por ora, ele serve para ilustrar a dimensão possível dos recursos
que estariam sendo desperdiçados com uma fiscalização ineficiente, ineficaz e não
75
efetiva. Essa conclusão já foi apontada em outros trabalhos, como na Nota Técnica
supramencionada (nº 10000/2017/Divig/Dconf) e em outra Nota Técnica elaborada em
2016 (sem numeração) com o título “Cenário da Fiscalização da Área da ‘Qualidade’ e
Apresentação de Propostas para Aperfeiçoamento em prol de uma Atuação mais Efetiva
e mais Eficiente do Inmetro e da RBMLQ-I”.
Não bastasse a fiscalização ser ineficiente, ineficaz e não efetiva, ela ainda
constitui meta do contrato de gestão, como mostra o Gráfico 1. Entre 2016 e 2018 a
meta se situava em entre 40 e 42 mil visitas. É sintomático também a discrepância entre
a meta e o realizado entre 2016 e 2018, o que torna a meta prevista sem sentido, o que
resultou num aumento da meta próximo ao que era costumeiramente realizado.
Gráfico 4. Número de visitas de fiscalização de produtos regulamentados previstos e realizados de 2012 a 2018.
Fonte: Divig.
Em resumo, o modelo regulatório apresenta uma relação custo-efetividade
elevada e baixa eficiência tanto para tratar problemas novos quanto para manter os já
tratados. Em relação ao tratamento de novos problemas, chama a atenção o tempo
(inaceitável) para tratar de um problema regulatório novo, tempo suficiente para o
contexto modificar completamente a situação-problema que motivou a análise inicial.
Pelo lado da manutenção, vemos que as atividades principais (registro, anuência e
fiscalização) são custosas e ineficientes.
76
Ressaltamos que avaliamos a eficiência operacional e a eficiência na alocação de
recursos do modelo regulatório atual olhando apenas pelo lado do Inmetro, sem levar
em conta o impacto para o setor produtivo. Esse ponto é muito importante, mas
infelizmente não será possível de ser aprofundando nesse estudo. No entanto, é possível
perceber que o impacto para a produção e prestação de serviços dessas atividades é
potencialmente elevado, especialmente as atividades de consentimento (registro e
anuência), cujo ato de autorização é pré-condição para o exercício da atividade
produtiva. Se o Inmetro demorar 30 dias para a concessão de um registro, são 30 dias
em que a empresa deixa de operar; se a anuência demorar esse mesmo período, são 30
dias para que o produto possa ser embarcado. Fora isso, temos o impacto da burocracia
e custos administrativos da adoção de regulamentos prescritivos.
4.2.3 Responsabilização
Neste trabalho, a responsabilização compreende as consequências assumidas
pelos agentes regulados quando incorrem em irregularidades. São, em geral,
penalidades aplicadas pelos órgãos delegados (RBMLQ-I) ou diretamente pelo Inmetro
no exercício do poder de política administrativa. Para que a responsabilização seja
efetiva, é necessário que o regulador disponha de mecanismos de detecção dessas
irregularidades e aplique as ações regulatórias adequadas em cada caso.
No modelo regulatório atual, a detecção é feita de duas formas principais: pela
fiscalização formal realizada pelos fiscais da RBMLQ-I nas visitas a estabelecimentos
comerciais e pelo já citado PVC. Fora essas duas atividades, a detecção pode ser feita a
partir do recebimento de denúncias de agentes privados. Espera-se que, uma vez
constatada a irregularidade, o regulador defina a resposta correta, aplique-a, monitore
o seu efeito e, se for necessário, aplique outra resposta ao problema em questão até a
mudança de comportamento pretendido.
Infelizmente, a vigilância de mercado exercida atualmente pelo Inmetro não é
organizada dessa forma, especialmente quanto às etapas de monitoramento e
reavaliação da ação. Em geral, as ações consistem em sanções administrativas,
sobretudo autuações e multas. Uma forma mais simples de realização dessa avaliação
seria verificar em quantos casos a detecção de uma irregularidade resultou na aplicação
77
de uma sanção administrativa. Outra questão é se essa sanção guarda
proporcionalidade ao problema em questão, ou se é uma medida capaz de provocar a
mudança de comportamento. Para o caso de multas, o valor médio dessas e a taxa de
efetivo pagamento nos dá uma ideia sobre o nível de responsabilização dos mesmos.
Essa análise não será aprofundada aqui pelo tempo disponível e esforço
necessário para a sua realização. Recomendamos que seja feito posteriormente, caso se
entenda ser necessário. Basear-nos-emos na análise e conclusão da Nota Técnica
realizada no âmbito da Divisão de Vigilância de Mercado (Divig) em 2016 (COSCARELLI,
2016).
A Nota Técnica mostra em primeiro lugar que a fiscalização formal possui um
baixo nível de efetividade. Esse resultado foi demonstrado no tópico anterior deste
estudo, comparando o índice de irregularidade dessa atividade com o percentual de não
conformidade do PVC. O segundo resultado demonstrando por Coscarelli (2016) é de
que o valor médio das multas aplicadas às irregularidades identificadas na fiscalização
formal é muito baixo, tornando a irregularidade em si mais atraente para o fornecedor
do que o pagamento da própria multa. Para se ter uma ideia, segundo a Nota Técnica
(COSCARELLI, 2016), o valor médio das multas para os anos de 2012, 2013, 2014 e 2015
foram de R$ 10,02, R$ 4,48, R$ 23,61 e R$ 23,90, respectivamente.
4.2.4 Outras consequências dos regulamentos específicos e esquemas de avaliação
da conformidade prescritivos
Como vimos anteriormente, o modelo regulatório “das áreas de avaliação da
conformidade” do Inmetro é caracterizado pela existência de objetos “não regulados” e
“regulados” por meio de regulamentos aplicados para cada objeto específico. Além
disso, a maior parte desses regulamentos, além de prescrever as características técnicas
dos objetos, ainda prescreve o procedimento de avaliação da conformidade que,
quando compulsório, deve ser seguido para atestar a conformidade dos objetos como
condição prévia à sua comercialização, como mostraremos adiante.
Adotamos aqui o termo “prescritivo” para denotar o excesso de regras, isto é, a
inclusão de regras desnecessárias e, ainda, com forma e rigor inadequados. O impacto
maior disso é, sem dúvida, sobre o agente regulado, manifestado em custos de
78
adequação e custos administrativos excessivos. Para o regulador também há prejuízo,
sendo uma das consequências diretas do excesso de prescrição o esforço maior nas
correções e revisões das regras. As correções são feitas pelas chamadas “portarias
complementares”, compreendendo modificações pontuais (ajustes e esclarecimentos)
nos regulamentos e PAC, que podem ser motivados por várias causas. Em relação às
revisões, podemos pontuar duas diferenças marcantes em relação às meras correções
(elaboração de portarias complementares). Em primeiro lugar, a revisão implica, em
tese, uma mudança mais substantiva, inclusive com revogação da portaria anterior e
substituição por uma nova. Em segundo lugar, a revisão, também chamada de
aperfeiçoamento, é realizada pelo Inmetro com o suporte de uma comissão técnica,
assim como ocorre na elaboração de um regulamento novo. O que percebemos é o
aumento significativo da publicação de portarias complementares, como mostra o
Gráfico 5 a seguir.
Gráfico 5. Número de regulamentos e PAC novos e revisados (aperfeiçoados), e de portarias complementares publicados no período de 2007 a 2015
Fonte: Elaboração própria.
O gráfico anterior evidencia que o número de portarias complementares
publicadas anualmente é significativamente maior do que o número de publicações de
regulamentos e PAC novos ou aperfeiçoados, e também, que esse número vem
crescendo ao longo dos anos. As motivações para a publicação de portarias
complementares vão além da necessidade de correções (ajustes) ou esclarecimentos,
79
mas incluem também a alteração (em geral, postergação) dos prazos para os entes
regulados se adequarem às regras estabelecidas.
Embora em algum nível a edição de portarias complementares seja inevitável e
ainda que não tenhamos feito aqui a investigação das razões para a publicação de cada
uma das portarias complementares publicadas no período de 2007 a 2015, apontamos
algumas motivações para a edição de portarias de ajustes e esclarecimentos. A primeira
delas é a prescrição excessiva, que acaba ensejando correções, seja pela identificação
de erros pelos próprios técnicos do Inmetro ou, sobretudo, pelas reclamações dos
agentes impactados. Outra provável causa é a falta de critério e de cuidado na definição
dos requisitos, o que não é necessariamente resultado da “má vontade” ou
“incompetência” dos técnicos para elaboração do regulamento. Ocorre que os técnicos
responsáveis por elaborar regulamentos específicos e esquemas de avaliação da
conformidade não são, via de regra, especialistas nos objetos que regulam, o que torna
o trabalho mais complexo e laborioso e, consequentemente, sujeito a erros, ainda que
com o apoio das comissões técnicas.
O aumento do número de portarias complementares também aponta para a
baixa capacidade atual da Dconf em realizar os aperfeiçoamentos integrais dos
regulamentos e PAC, como veremos com mais detalhes no próximo tópico (item 4.2.5).
O transtorno para o agente regulado é evidente, com a dificuldade adicional de
compreensão de quais regras têm que seguir, gerando aumento do número de pedidos
de esclarecemos ao Inmetro. Internamente, o impacto maior da elaboração de portarias
complementares consiste no retrabalho, consumindo os mesmos recursos utilizados na
elaboração de novos regulamentos.
4.2.5 Produção de regulamentos e PAC versus disponibilidade de recursos
Vimos como o processo regulatório do modelo atual demanda recursos, tanto
para tratar problemas novos quanto para manter os problemas já tratados “resolvidos”,
vale dizer, manter a mudança de comportamento dos agentes regulados tal como
previstos pelo regulamento. Cada novo regulamento (via de regra, um PAC
compulsório), gera a necessidade de recursos para o exercício de diversas atividades. É
difícil estimar precisamente os recursos necessários para essa atividade, até porque
80
mudanças de procedimentos podem gerar variações substantivas nos recursos
despendidos, com impactos, obviamente, na qualidade e resultados.
Como exemplo, estimamos nas seções anteriores a alocação de recursos para os
processos de Análise, Desenvolvimento e Implementação (processos de tratamento de
problemas regulatórios novos) e de Anuência, Registro e Fiscalização (processos de
manutenção da resolução de problemas já tratados). Fora isso, há que se considerar
ainda a atividade de gestão diária dos Regulamentos Técnicos (RT) e PAC, que incluem
uma série de atividades, entre elas, o atendimento a demandas ou denúncias advindas
da sociedade.
O que vamos mostrar neste tópico é como a produção normativa do
Inmetro/Dconf cresceu nos últimos anos, gerando a necessidade de recursos adicionais
para a sua manutenção, ao mesmo tempo em que a disponibilidade de recursos para a
sua manutenção foi reduzida. Alguns desses dados já foram mostrados anteriormente
neste trabalho, mas serão reproduzidos novamente aqui para fins de comparação.
O Gráfico 6 a seguir descreve a evolução do número de RT e PAC publicados ao
longo do período de 1999 até 201818. A partir da análise do gráfico, verifica-se uma taxa
de crescimento quase que exponencial a partir 2002, o que é justificado pelo histórico
apresentado no capítulo 2, de tal forma que o número de medidas regulatórias vigente
em 2018 chega a quase nove vezes a quantidade de 1999. A taxa média de crescimento
do número de medidas no período foi de 12,6% ao ano, o que ilustra bem a escalada da
produção normativa nesse período.
18 O gráfico não inclui o Decreto nº 9.315/2018, publicado pela Presidência da República em 2018, que trata do limite de chumbo em tintas em tintas imobiliárias e de uso infantil e escolar, de vernizes e materiais similares para revestimento de superfícies.
81
Gráfico 6. Número de RT e PAC publicados entre 1999 e 2018.
Fonte: Elaboração própria.
Por outra via, o Gráfico 7 mostra de forma muito clara um arrefecimento dessa
escalada, primeiramente, a partir de 2008, mas, sobretudo, a partir de 2012. Se
dividirmos o intervalo de tempo em três períodos – de 2000 a 2007, de 2008 a 2012 e
de 2013 a 2018 – temos uma taxa média de crescimento de 20,6%, 9,8% e 2,3%,
respectivamente. Sem analisar ainda os recursos, temos aí um primeiro indício de
esgotamento do modelo, em termos de capacidade de produção normativa. Basta ver
que o incremento nos anos de 2016 a 2018 foram nulos.
Gráfico 7. Taxa de produção de Regulamentos e PAC no período de 2000 a 2018.
Fonte: Elaboração própria.
22 26 32 35 3746
5363
76
96106
113127
139 143 145 151 155 155 155
0 0 2 3 4 4 5 1017 21 23 25 26 31 33 35 39 40 40 40
22 2634 38 41
5058
73
93
117129
138153
170 176 180190 195 195 195
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Compulsório (PAC + RT) Voluntários (PAC) Total
82
No aspecto dos recursos, comparamos aqui a evolução de pessoal e de
orçamento com o número de Regulamentos Técnicos (RT) e PAC. O Gráfico 8 apresenta
a comparação entre o número de RT/PAC publicados e o número de colaboradores
ativos na Dconf no período de 2011 a 2018. Há um evidente descompasso entre a
evolução da necessidade de pessoal para a produção normativa do Instituto e a sua
disponibilidade, a partir de 2014. Como o modelo atual torna a expansão da regulação
fortemente dependente de pessoal, em função especialmente das suas características,
esse descompasso já é suficiente para explicar o esgotamento do modelo, notadamente
a partir de 2014. Essa análise não entra no mérito da alocação de pessoal segundo as
necessidades que a produção normativa gera em cada área interna, o que poderia
explicar, pelo menos em parte, o desempenho de cada área. Essa análise foge ao
propósito deste estudo.
Gráfico 8. Número de RT/PAC versus colaboradores da Dconf de 2011 a 2018.
Fonte: Cexec.
O Gráfico 9 mostra que, da mesma maneira que ocorreu com o pessoal, há um
descompasso evidente entre a evolução do orçamento da Dconf e o número de RT/PAC
no período de 2012 a 2018. O orçamento executado pela diretoria, que já foi da ordem
de R$ 12 milhões em 2013, caiu para cerca de R$ 3 milhões em 2017. Entretanto, a
correlação entre a queda de recursos orçamentários e o desempenho da diretoria na
elevação do número de RT/PAC não é tão direta como na comparação com o pessoal.
83
Gráfico 9. Número de RT/PAC versus orçamento da Dconf (em R$ 1.000,00), no período entre 2012 e 2018.
Fonte: Dconf/Siplan.
Para entender melhor como a redução orçamentária pode ter afetado a nossa
capacidade de desenvolver novos regulamentos, o Gráfico 10 discrimina o orçamento
executado entre 2012 e 2018 por tipo de despesa. Os gastos com pessoal, que
responderam pela maior parcela do orçamento em todo o período, são basicamente
despesas com terceirizados, bolsistas e estagiários, uma vez que os salários dos
servidores não provêm do orçamento do Inmetro. O segundo tipo de despesa em
termos de importância são as contribuições realizadas a organismos internacionais,
como a OCDE e o Programme for the Endorsement of Forest Certification (PEFC). Em
relação aos demais tipos de despesa, se destacam dois gastos relevantes com a
aquisição de equipamentos ocorridos em 2013 e 2014 (R$ 1 milhão e R$ 745 mil,
respectivamente). Os demais gastos são poucos expressivos, com percentual menor do
que 10% do total, embora se deva ressaltar que também sofreram redução quando
comparados ao início do período, como é o caso de gastos com viagens, por exemplo.
84
Gráfico 10. Orçamento executado pela Dconf, entre 2012 e 2018, discriminado por tipo de despesa.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Siplan.
Percebe-se, pela análise do gráfico anterior, que há dois movimentos marcantes
de redução de gastos. O primeiro refere-se às despesas com pessoal, de 2013 para 2014,
que caíram de R$ 4.530.507,00 para R$ 1.631.749,00, mantendo-se mais ou menos
nesse patamar nos anos seguintes. O segundo diz respeito às contribuições para a OCDE
e o PEFC, que chegaram a alcançar o patamar de
R$ 5.287.120 em 2013, e cessaram no ano de 2016.
O Gráfico 11 e o Gráfico 12 mostram, respectivamente, as relações entre o
número de registros e de anuências por colaborador ativo na Dconf para o período de
2011 a 2018. Novamente, temos uma incompatibilidade entre recursos e necessidade
ao longo do tempo.
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Pessoas Viagem Contribuições Equipamentos Outros
85
Gráfico 11. Número de registros versus número de colaboradores.
Fonte: Cexec.
Gráfico 12. Número de anuências versus número de colaboradores.
Fonte: Cexec.
86
Gráfico 13. Evolução das anuências automáticas.
Fonte: Cexec.
Outra atividade que consome recursos que competem com a elaboração de
regulamentos e PAC são as demandas externas que chegam à Dconf via Ouvidoria do
Inmetro, apresentadas na Tabela 6. De 2011 a 2017, a média de demandas recebidas
girou em torno de 14 mil demandas, sem uma tendência clara de elevação ou redução,
mesmo com um aumento do número de RT/PAC. A maior parte dessas demandas é
relativa a pedidos de informações (média de 90% por ano no período).
Tabela 6. Número de demandas externas relativas à Dconf, recebidas via Ouvidoria, no período de 2011 a 2017.
Tipo de Demanda 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Informação 12.677 13.197 14.540 13.149 12.105 12.097 9.650
Reclamação 497 511 568 650 2.092 1.851 1053
Denúncia 75 81 90 35 24 32 56
Sugestão 246 376 305 282 195 141 122
Crítica 57 46 40 190 22 21 31
Elogio 10 4 8 5 3 1 3
Total 13.562 14.215 15.551 14.311 14.441 14.143 10.915
Fonte: Ouvidoria/Inmetro (http://www.inmetro.gov.br/ouvidoria/balanco_gerencial.asp ).
87
Chama atenção o aumento substantivo das reclamações em 2015. Esse aumento
é explicado pelo acidente ocorrido com o berço, de uma determinada marca, que
resultou na morte de um bebê de 6 meses por sufocamento, o que resultou num total
de 1.621 reclamações registradas na Ouvidoria do Inmetro. Segundo os dados da
Ouvidoria (2015, 2016), o número de reclamações relativas às atividades de registro e
anuência saltaram de 48 em 2015 para 971 em 2016.
A redução do número total de atendimentos em 2017 é atribuída pela Ouvidoria
a dois fenômenos em particular, quais sejam o fim da crise de anuência e registro, com
queda expressiva no número de reclamações, e a interrupção por 6 meses no serviço de
Call Center, principal fonte de recebimento de demandas.
O fato de o aumento das demandas não ter acompanhado o aumento no número
de RT/PAC pode ser explicado por diversos fatores. As iniciativas de elaboração de
respostas a perguntas frequentes (FAQ) pela área de regulamentação, por exemplo,
pode ter reduzido a demanda por pedido de esclarecimentos. Outra explicação plausível
é o menor interesse da população pelos PAC que surgiram posteriormente a 2011. Esses
são exemplos de explicações possíveis, mas a identificação das causas reais foge ao
escopo de trabalho.
O que é importante salientar é que o atendimento à sociedade é uma atividade
relacionada ao estabelecimento de regulamentos e PAC e que a realização dessa
atividade compete com a elaboração de regulamentos futuros, uma vez que, via de
regra, ambas as atividades são realizadas pelos mesmos técnicos da Dconf que atuam
nos processos de desenvolvimento e implementação. Registra-se que, em 2018, ficaram
sem resposta 382 das 7.400 demandas recebidas pela Dconf. Ou seja, 5% das
manifestações recebidas ficaram sem resposta.
Cabe destacar que a Dconf é, historicamente, a área mais demandada pelos
cidadãos. Em 2018, pouco mais de 30% das demandas recebidas pela Ouvidoria do
Inmetro referem-se às atividades da Diretoria. O último relatório divulgado pela
Ouvidoria chama a atenção para a proporção entre o número de reclamações por
insatisfação dos usuários e o número de reclamações recebidas. Como mostra o
Gráfico 14 a seguir.
88
Gráfico 14. Reclamações, junto à Ouvidoria do Inmetro, por “má qualidade no atendimento” (por área finalística)
Fonte: Ouvidoria/Inmetro (2018).
Por fim, lembrando que mais de 90% do estoque regulatório do Inmetro/Dconf
é constituído por esquemas de avaliação da conformidade, mostraremos aqui que o não
cumprimento adequado da gestão desses PAC, vem a comprometer a integridade dos
programas e, por consequência, a perda de confiança no SBAC e a redução da
credibilidade no Selo de Identificação da Conformidade (marca de conformidade).
Até hoje, a gestão dos PAC sempre foi muito focada na etapa de
desenvolvimento/aperfeiçoamento, de forma que os principais indicadores disponíveis
na Diretoria são relativos a esses processos. Assim, a administração dos PAC, salvo
poucas exceções, sempre teve papel secundário. Um dado que sustenta essa afirmação
é a não priorização das atividades de implementação e manutenção19 de PAC no plano
de trabalho de 2018 da extinta Assessoria de Medidas Regulatórias. Dos 148 programas
nessas fases, apenas 33 (22%) foram priorizados para acompanhamento pelos dez
técnicos da área. Os 115 PAC restantes foram distribuídos entre os três gestores da área,
que administravam esses programas de forma passiva.
19 A implementação constitui a fase que compreende o período de tempo compreendido entre a publicação do PAC e o final dos prazos de adequação. No caso de programas voluntários, que não têm prazo de adequação, o período de implementação é de 12 meses. Ao término da implementação, o PAC entra na fase de manutenção até que passe por ajustes (parciais ou totais).
89
Como resultado, elencamos a seguir algumas consequências da precária
administração dos programas:
a) Prorrogação de prazos para entrada em vigor dos PAC, motivada pela
ausência ou insuficiência de organismos de avaliação da conformidade
acreditados;
b) Demora ou ausência de resposta à solicitação de informações pelas partes
interessadas;
c) Problemas relativos à atuação dos OAC na operação dos PAC;
d) Casos diversos de referência nos PAC de normas técnicas canceladas ou de
revisões antigas, em função do não acompanhamento do processo de
normalização.
Cabe destacar também a baixa capacidade de execução de análises críticas
periódicas e de aperfeiçoamentos dos PAC. No que se refere aos aperfeiçoamentos, o
que vimos, nos últimos anos, foi um aumento significativo de portarias complementares
e a redução do número de programas aperfeiçoados, como já mostramos no item 4.2.4.
No Gráfico 15 a seguir, apresentamos os dados relativos ao tempo decorrido desde a
publicação ou último aperfeiçoamento dos 110 PAC relativos a objetos e aspectos da
competência regulatória do Inmetro/Dconf.
Gráfico 15. Distribuição percentual dos PAC, por tempo decorrido da publicação inicial ou último aperfeiçoamento.
28%
51%
21%
1 a 5 anos dapublicação/últimoaperfeiçoamento
6 a 10 anos dapublicação/últimoaperfeiçoamento
mais de 11 anos desde apublicação/últimoaperfeiçoamento
90
Fonte: Elaboração própria.
O gráfico anterior mostra que a maior parte dos PAC de competência regulatória
do Inmetro foram publicados ou aperfeiçoados há mais de cinco anos. Desses 79 PAC,
apenas 22 (menos de 30%) foram objeto de análise crítica ou avaliação de resultados no
período de 2009 a 2018. Ademais, dos 22 PAC que passaram por algum tipo de análise,
somente seis foram priorizados para aperfeiçoamento na Agenda Regulatória de 2018.
Em resumo, além de termos uma baixa capacidade para analisar periodicamente os
programas, temos também uma baixa capacidade para implementar as melhorias
sugeridas nessas análises.
Seguramente, contribui para os resultados apresentados o fato de a gestão dos
PAC ser centralizada na figura do Inmetro, ou seja, de o Inmetro ser responsável por
executar todas as atividades, desde a elaboração das regras, passando pela
administração diária dos programas até a avaliação periódica dos mesmos. Dado o
número expressivo de esquemas de avaliação da conformidade e o número cada vez
mais reduzido de recursos humanos, a capacidade de realizar todas as atividades
necessárias para todos os esquemas fica prejudicada.
4.3 Conclusões do diagnóstico
A partir do diagnóstico, concluímos que o modelo regulatório atual possui baixa
performance, não sendo capaz de alcançar os objetivos institucionais nas “áreas de
avaliação da qualidade”, quais sejam, promover a segurança, a proteção da vida
(humana, animal e vegetal) e do meio ambiente, e a prevenção de práticas enganosas
de comércio. Isso deve-se, em nossa análise, às características do próprio modelo
vigente, que implicam em baixa focalização, baixa cobertura e baixo compliance, além
da baixa eficiência operacional e na alocação de recursos.
Esquematizamos essas conclusões na Figura 3 a seguir, que reflete como as
características do modelo regulatório vigente têm prejudicado a efetividade e a
eficiência da ação reguladora do Inmetro, afetando, consequentemente, o alcance dos
objetivos institucionais, além de produzir outros efeitos adversos sobre os quais
falaremos adiante.
91
Figura 3. Características do modelo regulatório atual e seus efeitos.
Fonte: Elaboração própria.
São características do modelo, na fase de análise, a formulação de uma agenda
regulatória focada quase que exclusivamente em atender e tratar demandas externas,
o que está associado ao monitoramento de problemas regulatórios ainda insuficiente.
Isso repercute na baixa focalização, mas também, na eficiência de alocação de recursos.
Como já mencionado, essas demandas nem sempre são motivadas por problemas
regulatórios concretos, reduzindo o alcance do tratamento a esses problemas, ao
mesmo tempo em que os recursos são desperdiçados em ações não direcionadas para
os objetivos regulatórios.
Na fase de design, a regulamentação por objeto afeta a cobertura regulatória,
estimada em apenas 12% do escopo de competência legal do Inmetro. Além disso, a
forma como regulamentamos atualmente, de forma prescritiva e com uso massivo da
avaliação da conformidade, têm também consequência direta tanto sobre a eficiência
operacional quanto sobre a alocação de recursos. Essa forma de regular é demorada,
92
podendo chegar a sete anos como mostramos, e altamente dependente de recursos
humanos para as etapas de formulação, manutenção e revisão.
Como vimos, ao longo dos anos, percebemos a redução de pessoal para a
realização das atividades, como também, o contingenciamento orçamentário. Uma vez
que o modelo vigente requer fortemente o emprego de pessoas para a sua operação,
fica evidente que a maneira como regulamos atualmente não consegue sustentar a
gestão eficaz de um estoque regulatório que só fez crescer ao longo do tempo. Há,
claramente, um esgotamento do modelo atual para tratamento de problemas
regulatórios novos ou mesmo para manutenção das medidas regulatórias existentes,
considerando os recursos atualmente disponíveis.
Do lado do controle, temos processos, atividades e alocação de recursos voltados
primordialmente para induzir que agentes de mercado cumpram as regras dos
programas de avaliação da conformidade. O registro observa a existência do atestado
de conformidade, a anuência observa a existência do registro e/ou do atestado de
conformidade e a fiscalização formal observa principalmente a existência ou não do Selo
de Identificação da Conformidade. Assim, sob o aspecto do delivery, percebemos,
inicialmente, que o foco das atividades de controle pré e pós mercado não reside na
resolução de problemas regulatórios, mas na verificação do mero cumprimento de
regras, o que também repercute para a baixa focalização.
Evidenciamos também que a baixa aplicação de medidas de enforcement resulta
na baixa responsabilização dos agentes regulados, que acabam por descumprir os
regulamentos vigentes, o que foi verificado através do percentual médio de
conformidade (compliance) de 60%. Além disso, constatamos a baixa eficiência na
alocação de recursos a partir de um alto investimento nas ações de fiscalização formal,
que resultam em um índice médio de irregularidade de pouco mais de 3%, em
detrimento da aplicação de investimentos em atividades como o PVC e a fiscalização
técnica, que têm maior potencial em revelar os reais índices de compliance.
Por fim, concluímos que as características do modelo regulatório atual não têm
efeito negativo somente sobre a baixa efetividade e eficiência regulatória, mas também
sobre a atividade econômica do país e a inserção dos produtos nacionais em outros
mercados. A regulamentação prescritiva atrapalha a inovação e a regulamentação
93
específica dificulta a convergência regulatória em função da necessidade de
harmonização de regulamentos. Além disso, a imposição excessiva de regras e de
controles pré-mercado – incluindo, aqui, não somente a exigência de registro e
anuência, mas também a imposição da certificação para a colocação de produtos no
mercado e para a oferta de serviços, impõem um fardo regulatório excessivo para os
agentes regulados, prejudicando a competividade no mercado. Esses outros efeitos
adversos do modelo vigente são apresentados na Figura 4 a seguir.
Figura 4. Outros efeitos negativos do modelo regulatório atual.
Fonte: Elaboração própria.
Modelo atual
Desestímulo à competitividade
Desestímulo à inovação
Dificuldade de inserção em
outros mercados
Fardo regulatório
95
5 ANÁLISE COMPARATIVA COM OUTROS MODELOS REGULATÓRIOS
5.1 Modelo regulatório na União Europeia
Historicamente, a evolução da legislação da União Europeia (UE) para produtos
caracterizou-se por quatro fases principais, a saber: i) Antiga Abordagem; ii) Nova
Abordagem; iii) Concepção dos Instrumentos de Avaliação da Conformidade; e iv) Novo
Quadro Legislativo (COMISSÃO EUROPEIA, 2016). A Antiga Abordagem refletia a forma
tradicional como as autoridades nacionais elaboravam a regulamentação técnica, de
forma pormenorizada, geralmente motivada por uma falta de confiança no rigor dos
operadores econômicos nas áreas de saúde pública e segurança. A regulamentação,
nessa fase, era caracterizada por textos prescritivos que continham todos os requisitos
técnicos e procedimentos administrativos que deveriam ser cumpridos pelos
operadores econômicos (COMISSÃO EUROPEIA, 2016).
A Nova Abordagem (New Approach), instituída em 1985, definiu que a legislação
deveria se limitar aos requisitos essenciais, que definem os resultados a alcançar ou os
riscos a tratar, sem especificar, contudo, as soluções técnicas para tal. Estas podem ser
estabelecidas em normas ou outras especificações técnicas, ou ainda, ser desenvolvidas
a partir de literatura especializada, ficando a escolha ao critério do fabricante. Essa
flexibilidade permite que os fabricantes escolham o modo como vão cumprir os
requisitos e permite, igualmente, a adaptação de materiais e produtos à evolução
tecnológica (COMISSÃO EUROPEIA, 2016).
Cinco anos mais tarde, em 1990, foi publicada a Decisão 90/683/CEE, que
estabelecia as orientações gerais e os procedimentos específicos de avaliação da
conformidade. A concepção dos instrumentos de avaliação da conformidade surgiu da
percepção de que a definição dos requisitos essenciais e a elaboração das normas
europeias harmonizadas não eram suficientes para criar o nível de confiança necessário
entre os Estados-Membros da UE (COMISSÃO EUROPEIA, 2016).
O Novo Quadro Legislativo (New Legislative Framework) foi adotado em 2008
com foco em melhorar o mercado interno de mercadorias e reforçar as condições para
a colocação de uma vasta gama de produtos no mercado da UE. Trata-se de um pacote
96
de medidas destinadas a melhorar a vigilância de mercado e a melhorar a avaliação da
conformidade. Também esclarece o uso da marcação CE e cria uma caixa de ferramentas
para uso na regulamentação de produtos.20 A mudança reforçou a aplicação da
legislação do mercado interno europeu. Segundo informações prestadas pela Comissão
Europeia (CE), o Novo Quadro Legislativo apresenta as seguintes vantagens:
melhora as regras de fiscalização do mercado para proteger melhor tanto os
consumidores como os profissionais contra produtos perigosos, incluindo os
importados de fora da UE. Em particular, isso se aplica a procedimentos para
produtos que possam representar perigo à saúde ou ao meio ambiente;
estabelece regras claras e transparentes para a acreditação de organismos de
avaliação da conformidade;
aumenta a qualidade e a confiança na avaliação da conformidade dos produtos,
através de regras mais rigorosas e claras sobre os requisitos para a notificação
dos organismos de avaliação da conformidade;
esclarece o significado da marcação CE e aumenta a sua credibilidade;
estabelece um quadro jurídico comum para os produtos industriais, sob a forma
de um conjunto de medidas a utilizar na futura legislação. Isso inclui definições
de termos comumente usados na legislação de produtos e procedimentos para
permitir que futuras legislações setoriais se tornem mais consistentes e fáceis de
implementar.
O Novo Quadro Legislativo consiste nos seguintes documentos:
Regulamento (CE) nº 765/2008, que estabelece os requisitos de acreditação e
fiscalização (vigilância do mercado) dos produtos;
Decisão nº 768/2008/CE, relativa a um quadro comum para a comercialização de
produtos, que inclui disposições de referência a serem incorporadas sempre que
a legislação sobre produtos for revista;
Regulamento (CE) nº 764/2008, que estabelece procedimentos para a aplicação
de certas regras técnicas nacionais a produtos legalmente comercializados
noutro país da UE.
Um dos principais objetivos da Comissão Europeia é harmonizar a legislação de
produtos segundo as disposições de referência da Decisão nº 768/2008/CE. As diretivas
e regulamentos que atualmente integram a legislação harmonizada são apresentados
no Quadro 6 a seguir.
20 Fonte: https://ec.europa.eu/growth/single-market/goods/new-legislative-framework_en
97
Quadro 6. Legislação harmonizada da União Europeia para produtos.
1. Segurança dos brinquedos - Diretiva 2009/48/UE, de 18/06/2009. 2. Equipamentos sob pressão transportáveis - Diretiva 2010/35/UE, de 16/06/2010. 3. Restrição de substâncias perigosas em equipamentos elétricos e eletrônicos - Diretiva 2011/65/UE, de 08/06/2011. 4. Produtos de construção - Regulamento (UE) n.º 305/2011, de 09/03/2011. 5. Artigos pirotécnicos - Diretiva 2013/29/UE, de 12/06/2013. 6. Embarcações de recreio e motos aquáticas - Diretiva 2013/53/UE, de 20/11/2013. 7. Explosivos para uso civil - Diretiva 2014/28/UE, de 18/06/2009. 8. Vasos sob pressão - Diretiva 2014/29/UE, de 26/02/2014. 9. Compatibilidade eletromagnética - Diretiva 2014/30/UE, de 26/02/2014. 10. Instrumentos de pesagem não automáticos - Diretiva 2014/31/UE, de 26/02/2014. 11. Instrumentos de medição - Diretiva 2014/32/UE, de 26/02/2014. 12. Elevadores - Diretiva 2014/33/UE, de 26/02/2014. 13. Equipamentos e sistemas de proteção para uso em atmosferas potencialmente explosivas (ATEX) - Diretiva 2014/34/UE, de 26/02/2014. 14. Equipamentos de rádio - Diretiva 2014/53/UE, de 16/04/2014. 15. Equipamentos elétricos de baixa tensão - Diretiva 2014/35/UE, de 26/02/2014. 16. Equipamentos sob pressão (> 0,5 bar) - Diretiva 2014/68/UE, de 15/05/2014. 17. Equipamentos marítimos - Diretiva 2014/90/UE, de 23/07/2014. 18. Instalações de transporte por cabo - Regulamento (UE) n.º 2016/424, de 09/03/2016. 19. Equipamentos de proteção individual - Regulamento (UE) n.º 2016/425, de 09/03/2016. 20. Aparelhos a gás - Regulamento (UE) n.º 2016/426, de 09/03/2016. 21. Dispositivos médicos - Regulamento (UE) n.º 2017/745, de 05/04/2017. 22. Dispositivos médicos para diagnóstico in vitro - Regulamento (UE) n.º 2017/746, de 05/04/2017.
Fonte: https://ec.europa.eu/growth/single -market/goods/new-legislative-framework_en.
Observamos que há mais de 30 anos a UE estabeleceu um novo modo de
regulamentar, que tentava resolver muitos dos mesmos problemas que estamos
enfrentando no Brasil neste momento. Com exceção das preocupações de
uniformização das práticas em nível regional, todas as outras se aplicam praticamente
sem alterações ao nosso caso. Mesmo as preocupações de harmonização, com as
devidas ressalvas, podem ser transpostas para as enormes diferenças regionais
presentes e nos desafios que o Inmetro enfrenta ao tentar aplicar uma regra de caráter
geral, desenhada em nível federal, em todas as unidades da federação.
Enquanto a Europa tinha a preocupação de melhorar o mercado interno de
mercadorias e reforçar as condições para a colocação de uma vasta gama de produtos
no mercado da UE, pode-se afirmar que hoje o Brasil deve estar preparado para a
entrada de novos produtos inovadores em um ritmo cada vez maior devido à
98
globalização e a integração cada vez maior do nosso parque produtivo às cadeias globais
de valor.
A Europa também se preocupou em melhorar as regras de fiscalização do
mercado para proteger melhor tanto os consumidores como os profissionais contra
produtos perigosos, incluindo os importados de fora da UE. Essa mesma questão aflige
o Inmetro, principalmente considerando que os acidentes de consumo são um tema
cada vez mais observado pelas autoridades públicas, por sua relevância social e
econômica, assim como o controle das fronteiras se torna cada vez mais importante
para evitar a concorrência desleal de produtos de baixa qualidade e inseguros, que
obtêm vantagens indevidas por serem comercializados a preços mais baixos.
Assim como a marca CE, há um grande desconhecimento da população brasileira
sobre o verdadeiro significado do Selo de Identificação da Conformidade,
principalmente no que tange à logomarca do Inmetro. Enquanto muitos acreditam que
o Selo significa qualidade em seu sentido mais amplo, ou seja, durabilidade, usabilidade,
ergonomia, praticidade, etc., na maioria das vezes ele representa tão somente o
atendimento a requisitos mínimos de segurança. Isso faz com que várias demandas que
seriam originalmente aderentes aos órgãos de defesa do consumidor sejam
encaminhadas ao Instituto.
A constatação mais interessante, entretanto, pode ser extraída a partir da
observação mais pormenorizada da lista de regulamentos apresentada. Pode-se
perceber que, dos 22 itens que a compõe, a priori, 13 seriam de responsabilidade
regulatória do Inmetro, total ou parcialmente, a saber: segurança de brinquedos;
equipamento sob pressão transportável; restrição de substâncias perigosas em
equipamentos elétricos e eletrônicos; produtos de construção; vasos sob pressão;
compatibilidade eletromagnética; instrumentos de pesagem não automáticos;
instrumentos de medição; elevadores; equipamentos e sistemas de proteção para
atmosferas explosivas; equipamentos elétricos de baixa tensão; equipamentos sob
pressão; e aparelhos a gás. A quantidade de regulamentos que seriam de
responsabilidade do Inmetro versus o universo de regulamentos publicados pela UE
demostra inequivocamente o quão vasto é o escopo regulatório que recai sobre o
“regulador residual” nacional.
99
Outro ponto interessante é também identificar a evolução desses regulamentos.
Enquanto o mais antigo, de segurança de brinquedos, foi publicado em 2009, o mais
recente, de dispositivos médicos para diagnóstico in vitro, foi publicado apenas em
2017. Aqui cabe ressaltar que o regulamento de segurança de brinquedos, de 2009,
ainda está vigente. Ou seja, mais de 10 anos de estabilidade regulatória, o que só foi
possível através da utilização de requisitos gerais e o reconhecimento de normas
europeias e internacionais como complemento da regulamentação.
A normalização, aliás, é um ponto que merece destaque no ambiente regulatório
da UE. As normas europeias exercem uma importante função no mercado interno,
graças à utilização das normas harmonizadas21 na presunção da conformidade dos
produtos com os requisitos essenciais estabelecidos na legislação. Isso quer dizer que o
cumprimento das normas harmonizadas confere a presunção de conformidade com os
requisitos essenciais. Em optando por não utilizar as normas harmonizadas, o fabricante
não se beneficia da presunção de conformidade.
Cabe ressaltar que atender à norma não é necessário nem suficiente. De
qualquer, forma o fornecedor ainda fica obrigado a realizar a análise de risco do seu
produto para evitar que consumidores ou o meio ambiente sejam prejudicados por
questões não previstas no regulamento, sejam elas advindas da inovação trazida aos
produtos ou da combinação de características de diversos produtos em um só. Um
exemplo disso pode ser um brinquedo que possua bateria interna, porta de
carregamento e conexão à internet, como deve ser cada vez mais comum com a
popularização da internet das coisas. Esse produto teria que atender simultaneamente
aos regulamentos de segurança dos brinquedos, compatibilidade eletromagnética,
equipamentos de rádio e dispositivos elétricos de baixa tensão.
Para produtos com regras harmonizadas (Quadro 6 apresentado anteriormente),
na maioria dos casos, é exigido que o fornecedor ateste a conformidade dos produtos
21 Segundo o Regulamento (UE) nº 1.025/2012, “norma harmonizada é uma norma europeia aprovada com base num pedido apresentado pela Comissão Europeia, tendo em vista a aplicação de legislação da União em matéria de harmonização”. A relação das normas harmonizadas aplicáveis aos produtos sujeitos à legislação harmonizada da União pode ser consultada em http://ec.europa.eu/growth/single-market/european-standards/harmonised-standards/.
100
através de uma declaração da conformidade (DF). Neste caso, o interessante é saber
que, para as autoridades de vigilância de mercado, não basta apenas um documento
dizendo que o produto está conforme. É necessário que o fornecedor tenha documentos
que comprovem a conformidade do produto, ainda que isso não seja exigido ex-ante.
Para muitos fornecedores, a forma mais fácil de subsidiar sua DF é realizar a certificação
do produto. Essa certificação que, em muitos casos, é uma certificação de tipo, é feita
por organismos acreditados, mas que possuem esquemas próprios de avaliação da
conformidade, o que gera mais concorrência no setor.
Cabe, também, destacar a Diretiva Geral de Segurança de Produtos (GPSD, na
sigla em inglês) da União Europeia.22 Essa diretiva existe para garantir, de uma forma
ainda mais ampla, que apenas produtos seguros sejam vendidos no mercado. A diretiva
relativa à segurança geral dos produtos também complementa a legislação específica
do setor. Como apresentamos anteriormente, regras específicas de segurança se
aplicam a brinquedos, produtos elétricos e eletrônicos, cosméticos, produtos químicos
e outros grupos específicos de produtos.
É com base na atuação das autoridades de vigilância de mercado de cada país
que a UE, através da GPSD e dos regulamentos específicos de cada setor, estabeleceu e
mantém o Rapex. Esse Sistema de Alerta Rápido permite que 31 países europeus e a
Comissão Europeia troquem rapidamente informações sobre produtos não alimentares
perigosos. Produtos que representam riscos para a saúde e a segurança podem ser
rastreados e rapidamente retirados do mercado. Se um produto perigoso for
encontrado em qualquer um dos países que participam do sistema, a autoridade
nacional deve enviar informações sobre o produto ao Rapex.
As autoridades de fiscalização do mercado cooperam estreitamente com as
alfândegas, que desempenham um papel importante na proteção dos consumidores
contra quaisquer produtos perigosos importados de fora da UE. Para operacionalizar a
GPSD, além da Decisão da Comissão (CE, 2010), sobre a qual falaremos a seguir, há
também a edição de uma comunicação periódica (anual)23 onde são listadas as normas
22 Fonte: https://ec.europa.eu/info/general-product-safety-directive_en. 23 https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/PDF/?uri=uriserv:OJ.C_.2017.267.01.0007.01.ENG
101
harmonizadas que são utilizadas como referência pelas autoridades de vigilância de
mercado.
A GPSD, por ser muito genérica, precisou de legislação complementar para ser
efetivamente aplicada, sendo uma das principais a Decisão da Comissão, de
16 de dezembro de 2009, que estabelece orientações relativas à gestão do Rapex e do
procedimento de notificação. Nesse documento são apresentadas relevantes
definições, como as de risco, perigo e produto. A seguir, apresentamos alguns perigos
que a GPSD tenta evitar:
O perigo é a propriedade intrínseca ao produto que é susceptível de provocar uma lesão no consumidor que o utiliza. Pode assumir diversas formas: — perigo mecânico, por exemplo quando existem arestas afiadas susceptíveis de cortar os dedos, ou aberturas pequenas onde os dedos podem ficar entalados; — perigo de asfixia, por exemplo quando um brinquedo tem peças pequenas que podem soltar-se e ser engolidas por uma criança provocando asfixia; — perigo de sufocamento, por exemplo se um capuz de anoraque tiver cordões deslizantes que podem provocar estrangulamento; — perigo elétrico, por exemplo se existirem elementos elétricos sob tensão que podem causar um choque elétrico; — perigo de incêndio ou de aquecimento, por exemplo no caso da ventoinha de um aquecedor, que pode sobreaquecer, incendiar-se e provocar queimaduras; — perigo térmico, por exemplo a superfície exterior de um forno, que pode provocar queimaduras; — perigo químico, por exemplo no caso de uma substância tóxica que pode intoxicar o consumidor imediatamente após a ingestão, ou de uma substância cancerígena que pode provocar cancro a longo prazo. Alguns produtos químicos podem ser prejudiciais para o consumidor apenas na sequência de uma exposição repetida; — perigo microbiológico, como uma contaminação bacteriológica de produtos cosméticos que possa causar uma infecção cutânea; — perigo de ruído, como os toques de chamada demasiado altos nos brinquedos que imitam celulares, que podem afetar a capacidade auditiva das crianças; — outros perigos, por exemplo de explosão, implosão, pressão sônica e ultrassônica, pressão de fluidos ou radiação proveniente de fontes de raios laser. (CE, 2009, p. 41)
Vários desses perigos são observados por normas e pelos regulamentos
expedidos pelo Inmetro. Produtos infantis por exemplo, têm preocupação especial com
perigos mecânicos e químicos. No caso de eletrodomésticos, há preocupação com
perigos elétricos, mas não há nenhum regulamento hoje publicado pelo Inmetro que
contemple de forma tão abrangente uma proteção do nível da GPSD.
102
O fato de o Brasil não possuir restrições e proteções desse nível traz dois
prejuízos imediatos para o país. O primeiro é que muitas inovações podem deixar de vir
para o mercado interno por dificuldades no processo de avaliação da conformidade,
principalmente quando elas não se encaixarem em uma das categorias estritas definidas
previamente. O segundo é a fragilidade dos controles internos do país que, por não ter
restrições equivalentes aos melhores e maiores mercados do mundo, acaba recebendo
o que não consegue entrar na Europa e nos EUA, ou seja, produtos de baixa qualidade
e inseguros, que, como dito anteriormente, competem em desigualdade de condições
com produtos importados de melhor qualidade e aqueles produzidos no país.
5.2 Modelo regulatório norte-americano
Os dados apresentados neste estudo a respeito do modelo regulatório
americano na área de segurança de produtos se limitam ao modelo atual praticado pela
Comissão de Segurança de Produtos de Consumo dos EUA (US Consumer Product Safety
Commision - CPSC).
Cabe aqui uma primeira explicação sobre a natureza das Commissions
americanas, como a CPSC, a Federal Communications Commission, a Federal Trade
Commission, dentre outras. Essas Comissões são órgãos criados por lei e considerados
independentes do Executivo, vinculadas diretamente ao Legislativo. Portanto, não são
sujeitas a várias determinações do Chefe de Estado e seus membros não podem ser
exonerados ad nutum (NOGUEIRA, 2016). Isso as torna fundamentalmente diferentes
de qualquer agência reguladora brasileira, órgão ou entidade da administração direta,
autárquica ou fundacional nacional. Talvez o único exemplo que temos mais parecido
seria o Tribunal de Contas da União, que é considerado um “órgão de extração
constitucional” (TCU, 2019).
A CPSC é encarregada de proteger o público contra riscos irracionais de
ferimentos ou morte associados ao uso de milhares de tipos de produtos de consumo
sob jurisdição da Comissão. As mortes, os ferimentos e os danos à propriedade relativos
aos incidentes de produtos de consumo custam aos EUA mais de $ 1 trilhão anualmente.
A CPSC está empenhada em proteger os consumidores dos produtos que representem
perigos mecânicos, elétricos, químicos ou de incêndio. O trabalho da Comissão para
103
garantir a segurança de produtos como brinquedos, berços, ferramentas elétricas,
isqueiros e produtos químicos domésticos, contribuiu para um declínio na taxa de
mortes e lesões associadas a produtos de consumo ao longo dos últimos 40 anos (CPSC,
2019).
A CPSC administra e aplica várias leis federais. Essas leis, relacionadas abaixo,
supracitadas autorizam a Comissão a proteger o público contra riscos não razoáveis de
ferimentos e mortes associados a produtos de consumo (CPSC, 2019).
Consumer Product Safety Act (CPSA)
Consumer Product Safety Improvement Act (CPSIA)
Public Law 112-28: Updates to CPSIA
Children's Gasoline Burn Prevention Act (CGCPA)
Federal Hazardous Substances Act (FHSA)
Child Safety Protection Act (CSPA)
Labeling of Hazardous Art Materials Act (LHAMA)
Flammable Fabrics Act (FFA)
Poison Prevention Packaging Act (PPPA)
Refrigerator Safety Act (RSA)
Virginia Graeme Baker Pool and Spa Safety Act (VGB Act)
Child Nicotine Poisoning Prevention Act of 2015 (CNPPA)
Drywall Safety Act of 2012 (DSA)
A CPSC publica alguns regulamentos para implementar as leis que administra e
aplica. Esses regulamentos especificam os requisitos que se aplicam a indivíduos,
empresas e outros. Mesmo que não exista um regulamento obrigatório para um
determinado produto, pode haver normas voluntárias ou informações de certificação
que se apliquem ao tipo de produto. O pessoal da Comissão participa do
desenvolvimento de normas voluntárias (CPSC, 2019).
Fato que merece destaque é que, antes de 1972, as normas de segurança para
produto de consumo eram definidas em nível estadual e, como as normas estaduais
eram muitas vezes diferentes, consequentemente havia grande discrepância entre elas.
Normas conflitantes eram um problema para os fabricantes que tentavam manter
custos baixos de produção, pois implicavam no cumprimento dos diferentes
regulamentos de cada estado. Com a criação da CPSC, as normas de segurança passaram
a ser uniformes em nível federal (FLAHERTY, 2009) apud (NOGUEIRA, 2016).
104
A lei de segurança de produtos de consumo - o Consumer Product Safety Act
(CPSA) – estabeleceu uma espécie de regulamento geral ao determinar, em sua seção
15, que todos os produtos de consumo, independentemente de regulamentação
específica, devem ser seguros (EUA, 1972) apud (NOGUEIRA, 2016). A CPSC adota um
modelo em que é exigida uma obrigação geral ex-ante para que apenas produtos
seguros possam ser colocados no mercado pelos fornecedores. Tal obrigação é
denominada General Product Safety Provision (GPS) ou disposição geral de segurança
(OCDE, 2008) apud (NOGUEIRA, 2016).
Essa determinação de cumprimento compulsório por qualquer fornecedor que
atue no mercado dos EUA estabeleceu uma forma diferente de relacionamento entre o
fornecedor e o regulamentador, na medida em que, primeiramente, estabelece uma
grande responsabilidade ao fornecedor, que deve manter a segurança do seu produto
independentemente da existência ou não de regulamento específico e, em segundo
lugar, oferece maior liberdade ao regulamentador para uma ação de vigilância de
mercado mais abrangente, focada em análise de riscos oferecidos por produtos
inseguros, e para a atuação mais seletiva na regulamentação técnica propriamente dita
(NOGUEIRA, 2016).
A CPSC não competência legal sobre serviços, tampouco jurisdição sobre
algumas categorias de produtos, que são regulados por outras agências federais, como
por exemplo, bebidas alcoólicas, armas de fogo, veículos, alimentos, medicamentos,
saneantes, cosméticos e equipamentos de proteção individual (NOGUEIRA, 2016). Nesse
ponto, cabe destacar que a competência residual do Inmetro é maior do que a da CPSC
em vários casos. Além dos serviços, o Inmetro regula materiais para construção civil,
partes e peças automotivas, equipamentos para a indústria, além de produtos que são
do escopo de outros órgãos e nos são delegados formalmente.
A CPSC é uma “agência” orientada por dados, o que quer dizer que todas as suas
ações, quer seja de atuação no mercado ou de regulamentação, são baseadas em
informações que demonstrem tendências e riscos potenciais emergentes. Dentre as
fontes de informações mais relevantes estão os bancos de dados mantidos pela própria
CPSC, que atualmente são cinco, quais sejam: a) dados de lesão e potencial lesão (IPII),
b) atestados de óbitos relacionados a produtos, c) investigações aprofundadas (INDP),
105
c) Sistema Nacional Eletrônico de Vigilância de Lesões (NEISS) e d) Informações de
varejistas (NOGUEIRA, 2016).
A segunda fonte de entrada possível, específica para o início de um processo
regulatório, é a petição, que pode ser apresentada por qualquer empresa ou cidadão
com um pedido fundamentado de atuação da CPSC. Segundo Page e colaboradores
(1974), a criação da ferramenta de petição por cidadãos em geral representou um
avanço na participação dos consumidores nos processos de regulação. A lei define
regras e exige cumprimento de requisitos mínimos para a apresentação e aceite da
petição (EUA, 1972) apud (NOGUEIRA, 2016).
Outras duas fontes de informação para a atuação da CPSC são os estudos e
ensaios conduzidos em seu Centro Nacional para Avaliação e Ensaios de Produtos
(National Product Testing and Evaluation Center). Esses estudos e ensaios são realizados
com base nos dados e tendências observados nos bancos de dados supracitados e nos
relatos de riscos feitos pelos fornecedores de forma direta. É importante ressaltar que
de acordo com a lei de segurança de produtos (CPSA), seção 15b, os fornecedores estão
obrigados a informar riscos identificados em relação aos produtos que fabricam,
importam ou comercializam em até, no máximo, 24 horas (EUA, 2008) apud (NOGUEIRA,
2016).
A CPSC utiliza três métodos para a vigilância de produtos regulamentados no
mercado, atuando no varejo, no comércio eletrônico e em portos e aeroportos. Todas
as ações de fiscalização são feitas de forma direta por investigadores de campo, que são
servidores da CPSC. As ações de vigilância são orientadas, sobretudo, para a retirada dos
produtos inseguros do mercado e das mãos do consumidor (CPSC, 2011) apud
(NOGUEIRA, 2016).
Essas ações de vigilância não estão limitadas aos produtos que possuam
regulamentação específica, já que a CPSC possui, pelo CPSA, uma jurisdição sobre todos
os produtos de consumo (excetuados aqueles já citados), independentemente da
regulamentação específica dos mesmos. Assim, qualquer produto que suscite suspeita
quanto à segurança pode ser fiscalizado, investigado e sofrer ações de recall e/ou
aplicação de penalidades. Além disso, a responsabilidade sobre o produtos é
106
compartilhada entre todos os membros da cadeia de comercialização, desde o
fabricante até o vendedor de varejo (EUA, 2008) apud (NOGUEIRA, 2016).
No varejo, a atuação inclui a triagem de produtos em lojas para ensaios, além da
execução de verificações possíveis de serem realizadas no campo, como checagem de
rótulos e requisitos que não exijam ensaios laboratoriais. No comércio eletrônico, há
uma equipe de investigação dedicada para a vigilância específica dessa forma de
comércio, alguns em tempo integral, e são checados o cumprimento de recalls já
anunciados e banimentos, além da compra de amostras para ensaios (CPSC, 2011) apud
(NOGUEIRA, 2016).
A vigilância de produtos importados é uma das grandes prioridades da Comissão
(CPSC, 2015). Para atuação nos portos, a CPSC trabalha com a autoridade de controle de
aduana dos EUA, a Customs and Border Protection, objetivando verificar as violações às
regras gerais de segurança e aos regulamentos vigentes, evitando, assim, que produtos
inseguros sejam colocados no mercado de consumo dos EUA (NOGUEIRA, 2016).
Podemos identificar algumas diferenças fundamentais entre os modelos
americano e brasileiro. No caso americano, após estabelecer o escopo de abrangência
de atuação da CPSC através da definição do termo produto de consumo e dos escopos
estabelecidos pelas outras leis que ela administra, não cabe mais separar produtos entre
regulados e não regulados. Todos os produtos que estão no escopo devem cumprir os
comandos da lei, havendo ou não regulamento específico para eles. Isso inclui, como
dito anteriormente, requisitos de segurança química, elétrica, mecânica,
inflamabilidade, dentre outros. Há também uma deferência às normas técnicas. O
entendimento é similar ao europeu no sentido de utilizar os requisitos específicos e
métodos de ensaio constantes em normas nacionais e internacionais para identificar
riscos apresentados pelos produtos.
Por fim, é interessante pontuar que a CPSC utiliza mecanismos de avaliação da
conformidade para todos os produtos regulados24. O mecanismo pode ser a exigência
24 https://www.cpsc.gov/Business--Manufacturing/Testing-Certification/Lab-Accreditation/Rules-Requiring-a-General-Certificate-of-Conformity/
107
de um Certificado Geral de Conformidade (General Certificate of Conformity - GCC)25 ou
de um Certificado de Produto Infantil (Children’s Product Certificate - CPC)26. Esses
certificados de conformidade se assemelham muito ao que chamamos de declaração de
conformidade do fornecedor, ou seja, um mecanismo de atestação de primeira parte27.
A diferença entre um CPC e um GCC é que o primeiro exige que os ensaios sejam
realizados em laboratórios notificados, que podem ou não ser de terceira parte e podem
ou não ser acreditados.
Nota-se, aqui, uma semelhança ente o modelo americano da CPSC e o da União
Europeia no que se refere à atestação da conformidade dos produtos colocados no
mercado, que se baseia, em ambos os casos, na declaração da conformidade do
fornecedor (DF).
5.3 Modelo regulatório do Reino Unido
O Reino Unido é um caso bem interessante para ser estudado no momento atual
da história. Sendo parte da União Europeia e, consequentemente, do mercado comum
europeu, o Reino Unido esteve vinculado às determinações relevantes de segurança de
produtos emanadas pelo Parlamento Europeu em função do trabalho desenvolvido na
Comissão Europeia. No entanto, por causa do recente plebiscito quanto à permanência
ou não do Reino Unido na União Europeia, onde a maioria decidiu pela saída (Brexit), o
Reino Unido se viu numa posição de ter que recriar suas regras internamente.
A reformulação das regras teve um objetivo muito claro, qual seja o de manter
acesso ao mercado comum mesmo após o denominado Brexit. Para isso, a União Eurpeia
estabeleceu que os regulamentos de segurança de produtos, mais especificamente
aqueles que tratam da marcação CE, deveriam continuar a ser cumpridos pelo Reino
Unido. Independentemente dessa decisão, caberia então ao Reino Unido criar um órgão
25 Mais informações sobre os requisitos de um GCC podem ser encontradas em https://www.cpsc.gov/Business--Manufacturing/Testing-Certification/General-Certificate-of-Conformity.
26 Mais informações sobre os requisitos de um CPC podem ser encontradas em https://www.cpsc.gov/Testing-Certification/Childrens-Product-Certificate-CPC.
27 Exemplos de certificados para roupas para adultos e colchões podem ser encontrados em https://www.cpsc.gov/Business--Manufacturing/Testing-Certification/General-Certificate-of-Conformity-GCC.
108
regulador de fato, e não mais somente um órgão fiscalizador da segurança de produtos.
A questão de qual modelo institucional poderia ser usado foi muito debatida.
Nesse mesmo período, por uma coincidência infeliz do destino, dois grandes
eventos negativos envolvendo a segurança de produtos ocorreram. O primeiro foi um
incêndio de grandes proporções em um edifício em Londres, que posteriormente ficou
conhecido como “Grenfell Tower fire”28. O segundo foi uma série de incêndios causados
por secadoras de roupa da fabricante Whirpool, que ocorreram em diversas residências
em todo o Reino Unido.
Esses eventos influenciaram o Ministro das Pequenas Empresas, Consumidores
e Responsabilidade Corporativa, Margot James, a solicitar um relatório a uma comissão
independente que apresentasse recomendações para melhorar a segurança dos
produtos de consumo, como bens da linha branca, e para o processo de recall29. O
relatório, elaborado pelo Grupo de Trabalho em Segurança de Produtos e Recalls, faz
um apanhado muito interessante do cenário da segurança de produtos no Reino Unido
naquele momento. Dentre suas recomendações constavam a necessidade de uma
autoridade central com capacidade para dar suporte à tomada de decisão e
coordenação das autoridades locais e as empresas que eles regulam, a necessidade de
um guia de ações corretivas e recalls, e a necessidade de estabelecer uma autoridade
primária.
Cale aqui uma citação direta do Relatório Final do Grupo de Trabalho em
Segurança de Produtos e Recalls30:
Unlike many areas of regulation (such as food safety, medicines, health
safety, etc.) product safety regulation does not have a Government body
or resources dedicated to providing technical and scientific capability
and co-ordination to support enforcement. (…)
At Central Government level, responsibility for product safety falls to a small
specialist Product Safety policy team, now part of Regulatory Delivery
within BEIS. (Grifos nossos)
28 Grenfell Tower fire: https://en.wikipedia.org/wiki/Grenfell_Tower_fire.
29 Relatório ao Ministro Margot James: https://www.gov.uk/government/publications/report-to-margot-james.
30 Relatório disponível em https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/630364/wgprs-report.pdf.
109
A partir dessas e outras observações e recomendações feitas pelo Grupo de
Trabalho, o Governo Britânico decidiu adotar algumas medidas para aumentar o nível
de segurança de produtos de consumo oferecidos no mercado britânico. Uma dessas
medidas foi a criação do Office for Product Safety and Standards (OPSS), em janeiro de
2018, pelo Department for Business, Energy & Industrial Strategy (BEIS), com o objetivo
de aprimorar a proteção para os consumidores e o meio ambiente e de impulsionar a
produtividade, o crescimento e a confiança dos negócios.
O OPSS assumiu as responsabilidades do antigo Regulatory Delivery31, incluindo
a de autoridade primária e o código dos reguladores. É também responsável por
aumentar a capacidade nacional em segurança de produtos e pelo desenvolvimento de
mecanismos que apoiem o crescimento das pequenas empresas e implementem a visão
da estratégia industrial de simplificar a regulação. As atribuições do OPSS são as
seguintes:
Desenvolvimento da capacidade nacional em segurança de produtos e regulação
técnica;
Desenvolvimento de políticas sobre segurança de produtos, metrologia e
regulatory delivery (implementação);
Autoridade primária32;
Compromissos para uma melhor regulamentação industrial local;
Emissão de regulamentos técnicos;
Aprovação de modelos de medidores de utilidades e definição de regras de
metrologia legal;
Regulação técnica em preparação para o Brexit;
Regulatory Delivery internacional;
Serviços técnicos do NMO (National Measurements Office, Metrologia Legal);
Normas e política de acreditação;
Insights de negócios através do painel de referência empresarial e outros; e
Patrocínio do British Hallmarking Council.
O escopo de atuação do OPSS é incrivelmente similar ao do Inmetro, com a
exceção do National Physical Laboratory, que realiza parte das ações que no Inmetro
são feitas pela Diretoria de Metrologia Legal. Anteriormente à criação do OPSS, o antigo
31 https://www.gov.uk/government/organisations/regulatory-delivery.
32 https://www.gov.uk/government/publications/primary-authority-overview.
110
Better Regulatory Delivery Office e o NMO já haviam se fundido para criar o Regulatory
Delivery, o que explica em parte o amplo escopo de atividades desse novo escritório.
Ao contrário de outras autoridades de segurança de produtos do mundo, o OPSS
também agrega funções de acreditação, metrologia legal e ponto focal de barreiras
técnicas. Posteriormente, ficou definido que ele também ficaria responsável pelos
regulamentos de eficiência energética no Reino Unido, espelhando o que há na Europa,
focando a convergência regulatória num período pós-Brexit.
Essa incrível similaridade com o Inmetro torna o OPSS um ótimo estudo de caso.
Mais interessante ainda é observar seu movimento de recriar os regulamentos europeus
na área de segurança de produtos, eficiência energética, metrologia legal, dentre
outros, numa tentativa de buscar convergência regulatória para facilitar a abertura dos
mercados consumidores para os produtos ali produzidos.
111
6 PROPOSTA DE NOVO MODELO
A proposta do novo modelo regulatório para a Dconf foi construída a partir do
diagnóstico, retratado no capítulo 4. Do diagnóstico, depreendem-se dois objetivos a
serem perseguidos pelo novo modelo regulatório. O primeiro refere-se à ampliação da
performance regulatória (efetividade e eficiência) através do aumento da focalização,
da cobertura e do compliance. O segundo relaciona-se à redução de efeitos adversos da
atividade regulatória para a atividade econômica. Desburocratização, simplificação
administrativa e otimização de recursos são nortes que orientaram a concepção do
modelo.
Para construir um modelo regulatório capaz de atingir esses objetivos não é
preciso “reinventar a roda”, na medida em que já existe experiência internacional sobre
o tema. No capítulo anterior mostramos dois casos bem-sucedidos de modelos
regulatórios voltados para a regulação de produtos de consumos, o dos EUA e o da União
Europeia, que foram tomados como referência para elaboração da proposta aqui
apresentada33.
O novo modelo regulatório, esquematizado na
Figura 5, é sustentado por três pilares. O primeiro é um ambiente normativo
baseado em regulamentos gerais e requisitos essenciais, visando ao aumento da
cobertura do escopo legal e à diminuição de regras prescritivas. O segundo pilar enfatiza
que o processo regulatório terá como foco a resolução de problemas regulatórios, com
o fortalecimento das atividades de monitoramento e o emprego de ações regulatórias
planejadas e priorizadas a partir dos problemas identificados, ampliando assim a
focalização. O terceiro pilar compreende o aumento da responsabilização dos
fornecedores a fim de ampliar o nível de compliance dos agentes regulados.
33 Por ser uma entidade regulatória recente, não mencionamos o OPSS como referência para a construção da proposta. No entanto, como exposto no capítulo anterior, por ser uma instituição com atividades correlatas às do Inmetro e por ter um modelo regulatório baseado no da União Europeia, julgamos relevante acompanhar o seu desenvolvimento como entidade reguladora.
112
Figura 5. Esquema do novo modelo regulatório do Inmetro/Dconf.
Fonte: Elaboração própria.
Na base dos três pilares, temos um princípio geral: o de flexibilidade. Esse
princípio se relaciona à ideia de eficiência e proporcionalidade das ações regulatórias.
As ações empregadas devem ser aquelas estritamente necessárias para a resolução dos
problemas regulatórios e os recursos devem estar disponíveis, na medida do possível,
para serem alocados de forma a maximizar o resultado da regulação. Na sequência,
apresentaremos os pilares do modelo de forma mais detalhada.
6.1 Ambiente normativo baseado em regulamentos gerais e em requisitos
essenciais
O ambiente normativo contempla as “regras do jogo”, definindo como ele pode
e deve ser “jogado” pelos diversos atores que compõem o sistema regulatório. A ideia
base para o ambiente normativo é de que a regras que prescrevem a mudança de
comportamento desejada para os agentes econômicos devem se limitar, no que for
possível, ao estabelecimento de requisitos gerais e essenciais, definindo os resultados a
alcançar ou os riscos a serem evitados, ao invés de especificar as soluções técnicas
113
específicas para tal. Essas especificações técnicas ficam a cargo das normas técnicas,
elaboradoras pelo(s) organismo(s) de normalização, com algum nível de
acompanhamento pelo regulador.
A proposta separa o ambiente normativo em três níveis, conforme ilustrado na
Figura 6. No primeiro nível estão os regulamentos(s) geral(is), que prescrevem regras
abrangentes aplicadas a todos os atores que compõem o sistema regulatório, tais como
a Diretiva Geral de Segurança de Produtos Europeia (Diretiva 2001/95/CE) e o
Regulamento (CE) nº 765/2008. No segundo nível estão os que chamamos regulamentos
transversais, que versam sobre um conjunto de objetos (por exemplo, produtos infantis,
produtos elétricos) ou sobre riscos específicos (químicos, mecânicos, etc.). O terceiro
nível contempla os regulamentos específicos, aplicados a objetos específicos (ex.: fogão,
geladeira, brinquedos, etc.).
Figura 6. Ilustração do ambiente normativo do novo modelo regulatório.
Fonte: Elaboração própria.
Além da distribuição em níveis, os regulamentos são separados em dois grandes
grupos. O primeiro grupo é formado por regras aplicadas a todos os agentes regulados,
definindo o comportamento desejado para esses atores. O segundo grupo é composto
por regras que regem as atividades de controle de mercado e de avaliação da
conformidade, ou seja, são as ferramentas para a indução da mudança de
114
comportamento. O intuito dessa separação é a desvinculação e a flexibilidade de
aplicação dessas ferramentas como forma de ampliar a eficiência do seu uso para a
resolução de problemas regulatórios, como abordaremos mais adiante.
Os três níveis de regulamento se aplicam de forma cumulativa, o que significa
dizer que regulamentos transversais e específicos só precisam acrescentar algum
requisito quando as provisões mais genéricas, contidas nos regulamentos mais gerais,
não forem suficientes para evitar ou reduzir o risco. Há ainda, um efeito cumulativo
dentro de um mesmo nível de regulamento, ou seja, um produto que possua
simultaneamente características de produto infantil e elétrico, por exemplo, deverá
atender a todos os regulamentos específicos e transversais aplicáveis, além do geral.
Nos subitens 6.1.1 a 6.1.3 detalharemos um pouco mais os tipos de regras do novo
ambiente normativo.
6.1.1 Regras de prescrição do comportamento desejado dos agentes regulados
6.1.1.1 Nível 1 – Regulamentos Gerais
Tomando como inspiração a Diretiva Geral de Segurança de Produtos - Diretiva
2001/95/CE da União Europeia, no primeiro nível temos um Regulamento Geral, guarda-
chuva, que estabelece requisitos gerais aplicados a todos os entes regulados. Embora
julguemos que a definição desses requisitos gerais devam ser objeto de estudo e
proposição futura, sugerimos que o Regulamento Geral contemple, pelo menos, os
seguintes tópicos:
a) Proibição da comercialização em território nacional de objetos (insumos,
produtos e serviços) que não observem os aspectos previstos no inciso IV do
Art.3º da Lei nº 9.933/1999;
b) Definição da responsabilidade pela resolução de problemas regulatórios
como sendo do fornecedor e não do regulador;
c) Definição das responsabilidades dos demais entes da cadeia de
fornecimento dos insumos, produtos e serviços;
d) Definição de que qualquer problema regulatório que for identificado pelo
fornecedor deve ser informado para o consumidor e para o regulador;
115
e) Definição de que quando for identificado um problema regulatório pelo
fornecedor, este deve adotar as medidas necessárias para que o problema
seja sanado;
Assim, ainda que a elaboração de uma minuta de Regulamento Geral não esteja
no escopo deste trabalho, apresentamos no Quadro 7 um exemplo de redação de
artigos que poderiam compor esse regulamento, apenas com o propósito de ilustrar a
ideia apresentada.
Quadro 7. Exemplos ilustrativos de artigos do Regulamento Geral que prescreverá a mudança de comportamento desejada.
Art. 1º. Os insumos, produtos e serviços ofertados no mercado nacional, que estejam sob a competência legal do Inmetro, devem ser fornecidos de forma a não oferecer riscos à segurança e a saúde humana, animal e vegetal, ao meio ambiente, e a não promover práticas desleais de comércio.
Parágrafo único. A competência legal do Inmetro, no que tange aos aspectos referidos no caput, é residual, abrangendo os insumos, produtos e serviços que não constituam objeto da competência de outros órgãos e de outras entidades da Administração Pública Federal.
Art. 2º. Os fornecedores devem cumprir os Regulamentos expedidos pelo Inmetro, responsabilizando-se integralmente pelos insumos, produtos e serviços disponibilizados no mercado brasileiro.
Parágrafo único. A comprovação do atendimento aos requisitos estabelecidos pela autoridade regulamentadora não afasta a obrigação do fornecedor de fazer a avaliação de risco de seus produtos.
(...)
Art. 3º. As infrações aos Regulamentos expedidos pelo Inmetro ensejarão as penalidades previstas na Lei nº 9.933/1999.
Fonte: Elaboração própria.
O Regulamento Geral é a base para construção do novo ambiente normativo,
cujos benefícios podem ser resumidos nos seguintes:
1) Aumento da cobertura. No diagnóstico, foi identificado como um dos fatores que
influenciam a baixa efetividade do modelo regulatório atual a baixa cobertura da
regulação, estimada em 12% atualmente. A partir do Regulamento Geral, todo o
escopo de regulação do Inmetro estará coberto e passível de algum tipo de ação
regulatória.
2) Aumento da responsabilização. A existência do Regulamento Geral possibilitará
a aplicação de sanções quando forem identificados insumos, produtos ou
serviços que ofereçam riscos à sociedade, independentemente da existência de
um regulamento transversal ou específico para o objeto em questão.
116
3) Aumento da eficiência no tratamento de novos problemas regulatórios, uma vez
que a resposta do regulador ao problema será quase que imediata,
diferentemente do modelo atual que requer a elaboração de uma regra
específica para um objeto ainda não regulamentado, o que pode levar cerca de
7 anos (ver diagnóstico) para surtir o efeito desejado.
4) Aumento da previsibilidade. O Regulamento Geral gera um ambiente de
previsibilidade para todo o setor uma vez que dá clareza quanto às regras e
responsabilidades dos agentes no sistema regulatório. Além disso, protege o
consumidor sem onerar desnecessariamente a indústria, uma vez que regula
sem imposição de obrigações burocráticas.
6.1.1.2 Nível 2 – Regulamentos transversais
O segundo nível do ambiente normativo será composto por regulamentos
transversais e setoriais, cujo conteúdo versa sobre especificações técnicas para um
conjunto de aspectos/riscos ou de objetos. Como dissemos, esses regulamentos
poderão abarcar setores com características comuns (produtos infantis, produtos da
construção civil, produtos elétricos, etc.), ou ainda, tratar determinados tipos de riscos
(químicos, elétricos, etc.).
Esses regulamentos, quando tratarem de setores ou famílias de produtos, devem
abordar riscos específicos que os itens que compõem esse escopo podem oferecer.
Deverão ser mais específicos do que o regulamento geral, porém, só serão elaborados
quando houver riscos em um setor ou família de produtos que justifiquem sua
elaboração. De forma semelhante, quando necessário, poderão ser elaborados
regulamentos para tratar tipos específicos de riscos, tais como químicos ou elétricos,
que podem estar presentes em mais de uma família de produtos.
Uma das vantagens desses regulamentos é estabelecer, em um único
documento, requisitos aplicáveis a uma série de objetos. Há com isso um potencial de
promover a simplificação administrativa a partir da redução do número de Portarias
tramitadas e publicadas no Diário Oficial da União, bem como dos recursos empregados
para a elaboração de regulamentos específicos que versem sobre questões em comum.
Citemos, como exemplo, um Regulamento Setorial para Produtos Infantis. Ele
contemplaria requisitos essenciais para produtos atualmente regulamentados pelo
Inmetro (como berços, brinquedos, cadeiras de alimentação e carrinhos para crianças)
e abrangeria também inúmeros produtos destinados ao público infantil que ainda não
117
são regulamentados pelo Inmetro, mas que, muito provavelmente, oferecem riscos
semelhantes aos produtos atualmente regulamentados.
6.1.1.3 Nível 3 – Regulamentos específicos
O terceiro nível contempla os regulamentos específicos, aplicados, como o nome
sugere, para um objeto. Observa-se que no novo modelo proposto para o Inmetro a
edição desse tipo de regulamento não é proibida, assim como no caso do modelo
europeu. Porém, os regulamentos específicos funcionam de forma subsidiária. A regra
geral é a criação de regulamentos com requisitos essenciais, ficando a cargo das normas
técnicas as especificações técnicas pormenorizadas.
A edição de regulamentos específicos (por objeto) é a prática corrente do
modelo regulatório atual. A diferença fundamental aqui é que a publicação de um novo
regulamento não constitui condição necessária para a ação regulatória, na medida em
que o escopo de competência legal do Inmetro já estaria regulamentado pelos
regulamentos dos dois primeiros níveis. Os regulamentos específicos seriam, portanto,
dispensáveis, e sua edição só ocorreria em casos excepcionais, quando as ações
regulatórias de resposta (ver item 6.2), fundamentadas pelos regulamentos já existentes
de níveis 1 e 2, não forem suficientes para a resolução do novo problema que se
apresentar.
Além do critério geral, mais abstrato, para edição de regulamentos específicos (ou
seja, se a situação-problema assim o exigir), podemos citar algumas situações mais
concretas que poderiam ensejar a criação de regulamentos nível 3, como as seguintes:
Quando não existir norma técnica específica para o objeto que possa ser usada
como referência para avaliar o atendimento aos requisitos do regulamento geral
e/ou dos regulamentos transversais;
Nos programas de etiquetagem, quando houver necessidade de harmonizar os
critérios e procedimentos para avaliar a eficiência energética; e
Na internalização de regulamentos técnicos do Mercado Comum do Sul
(Mercosul).
Ressaltamos que esse tipo de regulamento constituiu a exceção no ambiente
normativo. Isso porque, como se demonstrou no diagnóstico, essa forma de
regulamentação é ineficiente e tem sido uma das causas da baixa cobertura, efetividade
eficiência do atual modelo regulatório.
118
6.1.2 Normas Técnicas e a presunção de conformidade
Um conceito importante a ser introduzido no ambiente normativo é o de
“presunção de conformidade”. Por esse dispositivo, os fornecedores de objetos que
atendem às normas técnicas específicas gozam de presunção de conformidade aos
requisitos técnicos dos regulamentos aos quais essas normas estão referenciadas.
Entretanto, o atendimento às normas técnicas não afasta a possibilidade de aplicação
de sanções ou de medidas de restrição da comercialização de objetos, quando esses
apresentarem problemas regulatórios.
Deste modo, mantem-se o caráter voluntário das normas técnicas (não
constituindo regulamentos técnicos), que cumprem papel de guia para os fornecedores
cumprirem os requisitos essenciais, ao mesmo tempo em que resguarda os reguladores
de adotarem medidas de controle quando esses produtos, mesmo assim, se mostrarem,
por exemplo, inseguros. Ademais, essas normas técnicas podem ser utilizadas como
base para o controle de mercado, especialmente quando envolver a realização de
ensaios laboratoriais.
Fica claro que nesse modelo o normalizador exerce um papel mais relevante do
que no atual sistema regulatório, na medida em que a normalização constituirá o palco
principal de discussões sobre requisitos técnicos específicos dos objetos regulados. Isso
demanda, entre outras coisas, uma relação mais próxima do regulador com o
normalizador. No âmbito da União Europeia, inclusive, a normalização é regulamentada
pelo Regulamento (UE) nº 1.025/2012, com regras de transparência e participação de
interessados, acesso a micro e pequenas empresas, entre outras.
Neste trabalho, não elaboramos uma proposta de regulamentação para
atividade de normalização (tal como existe na UE), mas salientamos que essa atividade
assume um papel importante no novo modelo e, em função disso, deve ser objeto de
discussão mais aprofundada posteriormente com a ABNT e, possivelmente, no âmbito
do Conmetro, que é o fórum que estabelece as diretrizes para a atividade de
normalização no país.
119
6.1.3 Regras de indução da mudança de comportamento dos agentes regulados
No grupo de regras relativas às atividades de indução da mudança de
comportamento desejado dos agentes regulados, temos a regulamentação das
atividades de avaliação da conformidade e de controle de mercado. Esse ambiente
normativo também é formado por três níveis, porém não os detalharemos nessa
proposta, ficando esse detalhamento a cargo das discussões posteriores. Como exemplo
de regulamentos gerais aplicados a essas atividades tem-se o já citado Regulamento (CE)
765/2008. O Quadro 8 a seguir apresenta uma lista exemplificativas de assuntos que
podem ser abordados nesses regulamentos.
Quadro 8. Exemplos de conteúdo abordado nos Regulamentos Gerais de Avaliação da Conformidade e de Controle de Mercado
Regulamento Geral de Avaliação da Conformidade
1. Define as formas de atestação e atividades de avaliação da conformidade.
2. Define os critérios a serem utilizados na escolha das atividades de avaliação da conformidade aplicadas a cada objeto, tais como:
(a) Adequação da atividade ao tipo de produto; (b) Natureza dos riscos inerentes ao produto e à adequação da avaliação da
conformidade ao tipo e ao nível de risco; (c) Necessidade de evitar a imposição de atividades que possam representar um encargo
excessivo aos regulados em relação aos riscos abrangidos pelos regulamentos.
4. Estabelece orientações para tratamento diferenciado a micro e pequenas empresas e para produtos fabricados por encomenda e produção de pequenas séries.
6. Define os tipos de arranjos institucionais possíveis para a propriedade ou administração dos esquemas de avaliação da conformidade (ex.: próprios do regulamentador com gestão centralizada, próprio do regulamentador com gestão descentralizada, próprios dos OAC).
7. Define orientações para a escolha do tipo de arranjo institucional adequado em cada caso.
8. Define regras para seleção de organismos que realizam as atividades de avaliação da conformidade.
9. Define regras para designação de OAC.
Regulamento Geral de Controle de Mercado
1. Estabelece os princípios e objetivos gerais que regem as atividades de controle de mercado (baseada em riscos, fiscalização responsiva, etc.).
2. Define a estratégia de monitoramento de problemas regulatórios.
3. Define, observando a lei, as respostas regulatórias possíveis de serem aplicadas.
4. Define, em linhas gerais, os critérios a serem utilizados para escolha da resposta regulatória adequada.
5. Estabelece o regime de cooperação com a RBMLQ-I.
6. Estabelece o regime de cooperação entre OAC e as atividades de controle de mercado.
7. Define as obrigações de prestação de informações pelos agentes regulados para as atividades de controle de mercado.
8. Estabelece as regras gerais para o Registro e para a Anuência.
Fonte: Elaboração própria.
120
6.2 Foco na resolução de problemas regulatórios
O segundo pilar postula que o foco da atuação regulatória deve ser a resolução
de problemas regulatórios. No diagnóstico mostramos que um dos motivos dos
resultados negativos da efetividade regulatória era a baixa focalização, explicada pela
forma como a agenda regulatória foi historicamente montada a partir das demandas
externas por PAC, além da ausência de um monitoramento efetivo de problemas
regulatórios. O aumento da focalização inclui a construção de uma estratégia para o
monitoramento de problemas, mas passa também pela mudança da constituição e
funcionamento de todos o processo regulatório, como veremos nos tópicos 6.2.1 e 6.2.2
a seguir.
6.2.1 Estratégia de Monitoramento de Problemas Regulatórios
A base para mudança do foco para os problemas regulatórios é uma estratégia
de monitoramento capaz de identificar de forma efetiva os problemas regulatórios
relativos ao escopo de competência legal do Inmetro “nas áreas de avaliação da
conformidade”. Além de detectar os problemas, é preciso também identificar outras
informações relativas aos problemas que possibilitem inferência sobre a sua
importância em termos de gravidade, urgência, abrangência, persistência, etc.
Há diversos tipos de sistemas de monitoramento de problemas regulatórios que
podem ser utilizados. Alguns desses são custosos, como o realizado pela CPSC em
hospitais selecionados a partir de um desenho amostral que torne os resultados
representativos de todo o mercado regulado. Outros sistemas são mais baratos, como
os de recebimento de demandas da sociedade via Ouvidoria do órgão.
Como já abordamos neste estudo, os sistemas de monitoramento podem ser
reativos (passivos) ou proativos (ativos). Os sistemas passivos compreende aqueles
alimentados por informações fornecidas de forma voluntária e espontânea por agentes
externos, enquanto os sistemas proativos compreendem a coleta de informações de
forma ativa pelo regulador. Em geral, os sistemas passivos são mais baratos, a depender,
é claro, da sua concepção. No Quadro 9 a seguir apresentamos uma proposta de
reestruturação do recebimento de denúncias e reclamações pelo Inmetro para a
finalidade de monitoramento reativo de problemas.
121
Quadro 9. Sistema de Monitoramento de Problemas Regulatórios dos Consumidores
Uma maneira de construir um sistema de monitoramento (reativo) de problemas regulatórios de maneira eficiente é reestruturar o sistema de recebimento de coleta e tratamento de denúncias e reclamações do consumidor. Hoje, quando um consumidor faz uma denúncia ou reclamação sobre um produto ou serviço na Ouvidoria do Inmetro, ou mesmo no SINMAC, a análise e o tratamento da demanda são realizadas por um técnico do Inmetro.
A mudança aqui proposta é de que, ao invés de o tratamento da denúncia ou reclamação ser feita pelo Inmetro, a demanda seja tratada pelo próprio fornecedor do produto, a exemplo de como funciona em empresas de telefonia móvel e banda larga reguladas pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), em concessionárias de energia elétrica reguladas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e em operadoras de planos de saúde reguladas pela Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). Outro exemplo é o site Reclame Aqui.
No novo sistema proposto, o consumidor informaria o problema regulatório (acidente de consumo, dano ao meio ambiente, etc.), informações sobre o objeto (fornecedor, marca, modelo, etc.) e informações que permitam inferir a relevância do problema (gravidade, frequência, etc.). O fornecedor seria então notificado sobre a denúncia/reclamação e, a partir da notificação, iniciaria a contagem de tempo para tratamento da demanda (alguns sistemas fixam prazo para o tratamento pelo fornecedor). No sistema, assim que o tratamento for concluído (se for concluído), o consumidor seria informado, podendo contestar a informação de conclusão do processo.
A ideia é que a partir do momento que os problemas regulatórios são “resolvidos” pelos próprios fornecedores, a intervenção pelo regulador torna-se desnecessária. O sistema, de fato, funcionaria como uma forma de coletar informações que possibilitariam a identificação, pelo regulador, objetos, fornecedores e problemas mais relatados (segundo a sua ordem de importância) e que mereceriam atenção do regulador e aplicação de alguma ação regulatória.
O Inmetro já conta com o SINMAC, sistema que permite o recebimento dessas reclamações/denúncias, com a diferença de que o fornecedor não é acionado no processo. Comparando o volume de informações recebidas no sistema com, por exemplo, o Reclame Aqui (ver 4.2), percebe-se que o volume é muito baixo para a representatividade que ser quer para o monitoramento no Novo Modelo Regulatório.
A nossa crença é de que tal sistema, se implantado, ampliará substancialmente o volume de reclamações/denúncias recebidas pelo Inmetro porque o não tratamento dos problemas regulatórios poderá suscitar algum tipo de ação do regulador, inclusive de penalidades caso se caracterize o descumprimento de algum regulamento. O acionamento do fornecedor como primeira instância de tratamento do problema ainda desonera os técnicos do Inmetro de analisar e tratar caso a caso, fato evidentemente inviável pela dimensão do mercado sob responsabilidade do órgão (mesmo se considerarmos somente os objetos já regulados).
Fonte: Elaboração própria.
O ideal é conjugar sistemas passivos com sistemas ativos de monitoramento,
pois determinados tipos de problemas regulatórios não são facilmente identificados
pelos usuários finais. Exemplos disso são os riscos de intoxicação com substâncias
químicas presentes nos produtos de consumo, mas também riscos de quedas, quebras,
tombamentos, entre tantos outros.
122
Muitos desses riscos são identificados apenas a partir da realização de ensaios
laboratoriais, que podem ser feitos em laboratórios próprios, de parceiros ou
contratados. A escolha da melhor forma de viabilizar a realização desses ensaios é
condicionada, evidentemente, pela disponibilidade de recursos. Comparando
laboratórios próprios com a contratação de terceiros, temos a princípio que o primeiro
tem custo inicial (investimento) mais elevado, mas um custo variável menor, o que
favorece a realização de um grande volume de ensaios. No entanto, tanto o custeio de
laboratórios próprios como a contratação de ensaios em laboratórios de terceiros
podem ser afetados por eventuais contingenciamentos orçamentários.
A alternativa de trabalhar com parcerias mitiga os riscos envolvidos na utilização
de laboratórios próprios e na contratação de terceiros, mas depende de arranjos
interinstitucionais, visto que a efetivação da parceria depende de
recompensas/benefícios percebidos pela instituição parceira. Neste trabalho não
definimos o arranjo ideal para viabilizar a realização dos ensaios laboratoriais, mas
indicamos que um misto dos três tipos seja o mais indicado para dirimir os riscos de cada
um.
6.2.2 Processo regulatório do novo modelo
Neste item descrevemos a proposta de como o processo regulatório do novo
modelo funcionaria. O ponto principal da mudança é o deslocamento do foco atual nos
processos e atividades de elaboração de regras e gestão de programas de avaliação da
conformidade para o processo de vigilância de mercado. A Figura 7 ilustra o novo
processo regulatório proposto, que é formado por dois ciclos, sendo o principal o da
vigilância de mercado, em azul na figura. O segundo ciclo, em verde, é o da
regulamentação (elaboração de regulamentos), que é também integrado ao primeiro
ciclo.
123
Figura 7. Processo regulatório do novo modelo.
Fonte: Elaboração própria.
Para entender a diferença do processo regulatório proposto para o novo modelo
em relação ao que é realizado no modelo atual, o ponto de partida é observar o que
acontece a partir da identificação de um problema regulatório (detecção). Quando isso
ocorrer, o primeiro ciclo acionado é o da vigilância de mercado, que vai analisar e definir
respostas regulatórias para o problema detectado. Definida a resposta, ela será, então,
aplicada. Os passos seguintes são o monitoramento (para ver se a resposta regulatória
provocou o efeito esperado) e a avaliação da necessidade de se manter, alterar ou
ampliar a resposta regulatória aplicada. Partindo do pressuposto de que os
regulamentos geral e transversal já estarão estabelecidos, o fluxo de regulamentação
(que também consiste em uma resposta regulatória) só será ativado para resolver um
problema regulatório quando o fluxo da vigilância de mercado for insuficiente para isso.
Como exemplo, imaginem que a equipe de vigilância de mercado detecte um
grande volume de relatos de acidentes com um produto infantil que está provocando
lesões moderadas em crianças. A equipe identifica que todos os casos são relativos a um
modelo específico de brinquedo. A equipe então define como resposta o envio de uma
notificação à empresa, informando sobre o descumprimento ao Regulamento
Transversal para Produtos Infantis34 e sobre as possíveis punições aplicáveis decorrentes
34 Este é um caso hipotético e não significa que será estabelecido, necessariamente, um regulamento transversal para produtos infantis.
124
do descumprimento. Após o envio da notificação, a equipe monitora para ver, após
algum tempo, se o número de relatos de acidentes com o modelo em questão foi
reduzido. Em caso positivo, entende-se que o problema foi solucionado e que não
requer qualquer nova ação regulatória. Em caso negativo, a equipe deve reavaliar o caso
em questão e definir uma nova resposta, como, por exemplo, aplicação de multa,
interdição, apreensão, cancelamento do registro (se existente), alerta aos
consumidores, entre tantas outras.
O exemplo ilustra bem o funcionamento do processo regulatório no novo
modelo. O ciclo da vigilância de mercado é o ciclo principal para resolução dos
problemas regulatórios e o ciclo de regulamentação só é acionado quando aquele for
insuficiente para resolução do problema. Isso pode acontecer quando as ferramentas
típicas de vigilância de mercado não forem suficientes ou quando houver a necessidade
de elaboração ou revisão de regulamentos no ambiente normativo.
Fica claro que o processo tende a ser muito mais ágil para resolver problemas
regulatórios do que o modelo atual, cujo tempo de resolução de problemas pode
demorar entre 5 e 7 anos, como mostramos no diagnósticos. Retomando o exemplo
citado anteriormente, suponha que a equipe de vigilância de mercado entenda que a
resposta adequada seja a realização de um recall compulsório em colaboração com o
DPDC/Senacon/MJ. O tempo para fechar o ciclo corresponde ao tempo que leva o recall
e um período fixado para o monitoramento.
6.3 Responsabilização do fornecedor
O terceiro pilar guarda vínculo com o terceiro resultado que afeta negativamente
a efetividade regulatória, qual seja, o nível baixo de compliance. Pontuamos no
diagnóstico que esse resultado está associado ao fato de as atividades de controle
estarem fundamentalmente focadas com a verificação do cumprimento dos
procedimentos de avaliação da conformidade e não necessariamente com o
atendimento a requisitos relacionados a questões de segurança, saúde, meio ambiente
e práticas enganosas de comércio.
O aumento da responsabilização dos agentes regulados passa por uma maior
disposição do órgão em aplicar as ações necessárias para induzir a mudança de
125
comportamento, mas não só isso. Passa também por explicitar nos regulamentos que a
responsabilidade pela resolução dos problemas regulatórios é do fornecedor, de uma
ampliação dos instrumentos de enforcement utilizados atualmente pelo Inmetro, assim
como pela implantação de um novo modelo fiscalização.
Nesse sentido, propomos uma diversificação das ações utilizadas no modelo
regulatório atual, que vão além das ações previstas no Art. 8º da Lei nº 9.933/1999, as
quais, de forma geral, têm caráter essencialmente punitivo. A proposta do novo modelo,
inspirada no trabalho desenvolvido por Ayres & Braithwaite (1992), é de adotar
diferentes estratégias, que variam entre persuasão e punição, na tentativa de obter o
comportamento desejado dos entes regulados, ou seja, o aumento do nível de
compliance, que atualmente é estimado em 60%. A Figura 8 apresenta a hierarquia das
diferentes estratégias de enforcement do novo modelo regulatório.
Figura 8. Pirâmide de Enforcement.
Fonte: Elaboração própria, adaptado de Braithwaite (2002).
Na base da pirâmide de enforcement estão as abordagens persuasivas e, à
medida que subimos os níveis, as ações do regulador passam a ser cada vez mais
punitivas. A ideia é variar as ações de enforcement de acordo com o comportamento do
ente regulado (regulação responsiva), privilegiando inicialmente as estratégias de
persuasão e adotando ações cada vez mais punitivas a depender da recalcitrância ou
reincidência do regulado. Cabe destacar que algumas das ações mencionadas na
126
pirâmide podem ser utilizadas pelo Inmetro com total liberdade, enquanto outras
dependem de ações de parceiros, como é o caso do recall, de competência da Secretaria
Nacional do Consumidor (Senacon), e da penalização criminal, que depende da ação do
Ministério Público.
A estratégia de naming and shaming pode também ser utilizada como uma ação
de enforcement que, para algumas empresas pode ser vista como uma ação não punitiva
enquanto que para outras pode ter um efeito mais punitivo do que a aplicação de multas
(BALDWIN, CAVE & LODGE, 2012). Essa ideia já foi inclusive ventilada para divulgar os
nomes de empresas com produtos não conformes no Programa de Verificação da
Conformidade (PVC), mas nunca chegou a ser implementada pelo Inmetro.
Aliada à mudança de foco, o Inmetro necessita de infraestrutura de apoio para
as ações de fiscalização da segurança intrínseca dos produtos. Como exemplo, um
laboratório central de ensaios permitirá ao Inmetro determinar a conformidade e a
segurança dos produtos, de maneira direta, sem depender somente das informações
produzidas pelo fornecedor e pelos OAC. Os ensaios poderiam também ser viabilizados
por meio de parcerias com entidades públicas e privadas, como mencionamos no tópico
6.2.1.
O detalhamento sobre a estratégia de fiscalização foge ao escopo de desse
trabalho, mas podemos apontar algumas estratégias para organização dessas ações,
quais sejam:
Considerando a escassez de recursos, entendemos os fiscais da RBMLQ-I
só iriam a campo quando acionados a partir de uma estratégia
fiscalizatória, construída a partir do recebimento de denúncias, entre
outros fatores. A ideia é utilizar (parte) dos recursos que atualmente são
destinados à fiscalização (que, como vimos no diagnóstico, é ineficiente)
para financiar, por exemplo, um laboratório próprio de ensaios.
Deslocamento das equipes de fiscalização existentes para escritórios
criados nos portos em parceria com a Receita Federal e para roteiros de
fiscalização que busquem fabricantes irregulares, assim como grandes
centros de distribuição de produtos contrabandeados e pirateados.
A fiscalização dos portos e aeroportos poderia ser exercida com base no
modelo adotado pelos EUA, onde a Customs and Border Protection (CBP)
e a CPSC trocam informações sobre os carregamentos que chegam, a
última processa os dados num sistema de análise de riscos e atribui uma
127
nota para cada contêiner. Baseada nessa nota de risco, o inspetor da
CPSC escolhe aqueles que quer fiscalizar, solicita à CBP a disponibilização
da mercadoria em área apropriada, realiza testes rápidos através de
equipamentos portáteis e retira amostras para serem ensaiadas no
National Product Testing and Evaluation Center.
A fiscalização de fabricantes e comerciantes poderia ser feita com base
no modelo europeu, onde os fiscais recebem um roteiro criado com base
em informações provenientes dos outros estados membros e vão às ruas
em busca de fabricantes que possuem indícios de irregularidades e de
comerciantes que são suspeitos de comercializarem produtos irregulares
e objetos de recall.
A fiscalização de pequenos comerciantes poderia ser realizada (quase)
exclusivamente com base em denúncias de consumidores e,
preferencialmente, em parceria com outros órgãos que possuem maior
capilaridade, como Vigilâncias Sanitárias e PROCON municipais e
estaduais.
Como apoio a fiscalização, poderia ser desenvolvida uma ferramenta
tecnológica que permitisse ao consumidor avaliar a conformidade do
produto no momento da compra e denunciar qualquer suspeita de
irregularidade diretamente para o Inmetro.
Por fim, o modelo de penalização mudaria para prever multas mais
adequadas ao nível da irregularidade encontrada, assim como a
capacidade econômica de cada empresa, a suspensão e o cancelamento
de registro por prazos mais longos do que os previstos hoje, efetivamente
impedindo a atuação daquela empresa e de seus sócios no mercado por
um longo prazo e a adoção de mecanismos de naming and shaming que
permitam que os cidadãos tomem conhecimento das ações do Inmetro e
realizem suas decisões de compra de forma mais consciente.
6.4 Flexibilidade
Na base dos pilares do novo modelo está o princípio fundamental, que perpassa
todos os pilares, que é a flexibilidade. Esse princípio se relaciona à ideia de eficiência e
proporcionalidade das ações regulatórias. As ações empregadas devem ser aquelas
estritamente necessárias para a resolução dos problemas regulatórios e os recursos
devem estar disponíveis, na medida do possível, para serem alocados de forma a
maximizar o resultado da regulação. Com isso podemos falar em “regulação base zero”
como norte a ser perseguido no modelo regulatório, similarmente ao conceito de
“orçamento base zero”, que preconiza que o orçamento deve ser revisto a cada novo
planejamento sem o comprometimento prévio de recursos. Em termos concretos,
128
podemos citar duas linhas de flexibilização, detalhadas nos tópicos 6.4.1 e 6.4.2 a seguir
– a ampliação do leque de ferramentas regulatórias e a desvinculação administrativa.
6.4.1 Ampliação do leque de ferramentas regulatórias
A discussão sobre a ampliação do leque de ferramentas regulatórias não é nova
na Dconf. A publicação do DOQ-Dconf-012, no fim de 2017, pode ser considerada uma
ação de diversificação do leque de ações regulatórias a serem utilizadas pelo Inmetro,
que se restringiam basicamente ao uso de PAC, com gestão centralizada. O referido
documento orientativo apresenta as medidas regulatórias que podem ser adotadas pelo
Inmetro, na área de atuação da Dconf, para modificar o comportamento dos agentes
econômicos e/ou dos cidadãos e, consequentemente, evitar ou mitigar os problemas
regulatórios identificados. Tais medidas abrangem desde a tradicional regulamentação
técnica, com ou sem uso da avaliação da conformidade, até as medidas alternativas ao
comando e controle, como campanhas educativas e de orientação, recomendações
técnicas, termos de ajustamento de conduta e estímulo à normalização técnica
(INMETRO, 2017).
Embora consideremos que o documento de medidas regulatórias represente um
avanço em matéria de regulação na Dconf, reforçamos que a atuação da Diretoria não
deve estar limitada às medidas nele previstas. Faz-se mister que o Inmetro acompanhe
a atuação de seus pares e de entidades internacionais de referência em matéria de
regulação a fim de estar atento à possibilidade de implementar novas abordagens
regulatórias. Aliás, como veremos em seguida, um mesmo tipo de abordagem pode vir
a ser utilizada tanto na fase de design (prescrição da mudança de comportamento
desejada) como na fase de controle (indução do comportamento desejado). Daí a nossa
opção por adotar o termo genérico “ação regulatória”.
A título de exemplo de nova ação regulatória, citamos o behavioural insights (ou
insights comportamentais). Trata-se de uma abordagem indutiva de comportamento
que, segundo a OCDE (2017), tem sido amplamente utilizada para a implementação e
compliance de políticas públicas já vigentes, mas com grande potencial para ser aplicada
na fase de formulação (design) das intervenções no mercado. Outro exemplo é a
estratégia de naming and shaming (nomear e envergonhar), que consiste na divulgação
129
pública de uma lista de objetos ou fornecedores que apresentam características
indesejadas para engendrar a mudança de comportamento que se almeja.
A divulgação pública de informação pode ser considerada um tipo de regulação
não fortemente intervencionista (BALDWIN, CAVE & LODGE, 2012). Sob esse aspecto, o
Programa de Análise de Produtos (PAP), que ensaia produtos e divulga um relatório com
as marcas conformes e não conformes aos requisitos técnicos normativos, pode ser
encarado como uma ação regulatória não intervencionista. Seu efeito de induzir a
mudança de comportamento nos agentes de mercado sem a necessidade de
regulamentação pode ser amplificado mediante parcerias com a mídia, como a que
existiu durante muitos anos com o programa Fantástico da Rede Globo de Televisão.
Ainda no contexto da diversificação de ações regulatórias, temos ainda algumas
ideias em relação às ferramentas de controle pré-mercado. Uma delas diz respeito a
novas soluções para uso da avaliação da conformidade nos esquemas regulatórios do
Inmetro. Conforme abordamos no capítulo de diagnóstico, o modelo regulatório atual é
fortemente calcado em esquemas de avaliação da conformidade e a gestão desses
esquemas é bastante centralizada na figura do proprietário (Inmetro), que é responsável
pelo desenvolvimento e aperfeiçoamento das regras de avaliação da conformidade e
pela análise crítica periódica dos esquemas, além de assumir todas as atividades
envolvidas na sua administração.
Essa centralização de responsabilidades, associada ao aumento crescente de
programas e considerável redução de recursos humanos, implica em problemas na
gestão dos esquemas e, consequentemente, na possibilidade de perda de confiança
nessa ferramenta, perda de credibilidade na marca institucional (que está vinculada ao
Selo de Identificação da Conformidade), além da redução de compliance. Para contornar
esses problemas e evitar suas consequências, propomos a aplicação de diferentes
arranjos de governança dos esquemas de avaliação da conformidade, que variam desde
o arranjo atual, pautado na centralização das responsabilidades no Inmetro, até um
arranjo similar ao adotado no modelo europeu, em que as responsabilidades estão mais
centradas nos OAC e no organismo de acreditação. Entre esses dois arranjos, haveria
ainda uma estrutura mista, em que as atividades de desenvolvimento/aperfeiçoamento,
administração e/ou análise periódica poderiam ficar a cargo de outra entidade, com
130
algum nível de supervisão e controle do Inmetro a depender de fatores como os riscos
associados ao objeto de avaliação da conformidade. Exemplos de diferentes tipos de
arranjos são apresentados na Figura 9 a seguir.
Figura 9. Arranjos institucionais para os esquemas de avaliação de conformidade
Fonte: Elaboração própria.
6.4.2 Desvinculação administrativa
A desvinculação administrativa compreende a liberação de determinadas
obrigações estabelecidas para o Inmetro/Dconf em atos administrativos ou em normas
do Sistema de Gestão da Qualidade do Inmetro (SGQI). Isto é, o que buscamos é maior
discricionariedade para definir como executar determinadas atividades e ações
regulatórias conforme a situação e conveniência, e nesse sentido uma alocação de
recursos mais eficiente. Como vimos no diagnóstico, as atividades de registro, anuência
e gestão dos PAC, da forma como estão concebidas atualmente, estão fortemente
calcadas no emprego de recursos humanos do Inmetro, e ainda comprometem grande
parte dos recursos da diretoria.
O registro de objeto é, sem dúvida alguma, o caso mais grave de vinculação
administrativa para a Dconf. Como abordamos no capítulo do diagnóstico, o registro é
131
requerido sempre que a avaliação da conformidade é exigida para o fornecimento de
um produto ou serviço, e os procedimentos relativos ao registro são estabelecidos no
regulamento aprovado pela Portaria Inmetro nº 512/2016. Esta estabelece que a
concessão, a manutenção e a renovação do registro é atrelada à atestação (declaração
ou certificação) inicial, à manutenção e à renovação da atestação, sendo a validade do
registro vinculada à validade da atestação. A Portaria especifica também que o registro
deve ser concedido, concomitantemente, por modelo/família de produto, por CNPJ e
por unidade fabril/local de instalação, mediante a análise de documentação anexada ao
Sistema Orquestra pelo fornecedor. Isso implica a necessidade de aumento do efetivo
de colaboradores à medida que se amplia o número de objetos passíveis de registro, de
forma que o prazo legal (15 dias) para análise seja obedecido.
Especialmente nos casos de registro de objetos sujeitos à declaração do
fornecedor, o processo de análise tende a ser menos eficiente ainda, pois cabe ao
analista avaliar relatórios de ensaios, planilhas de especificações técnicas (para objetos
regulamentados no âmbito do Programa Brasileiro de Etiquetagem), memoriais
descritivos e outros documentos que venham a ser exigidos nos Requisitos de Avaliação
da Conformidade específicos. Mais crítico ainda é o caso do registro de serviços que
envolve a verificação da conformidade por agentes da RBMLQ-I, tal como determina os
Requisitos Gerais para Declaração da Conformidade do Fornecedor de Serviços (Portaria
Inmetro no 485/2011).
Se compararmos a forma como usamos a declaração da conformidade do
fornecedor com o modo que a União Europeia e os EUA adotam essa ferramenta de
controle pré-mercado, fica evidente a elevada carga administrativa que se impõe aos
entes regulados e ao Inmetro quando se vincula a atestação da conformidade ao registro
de objeto tal como é realizado atualmente. Outra prática que, apesar de não obrigatória,
compromete recursos expressivos é a fiscalização formal realizada pelos fiscais da
RBMLQ-I. Como vimos no diagnóstico, essa atividade consiste basicamente em verificar
a presença do Selo de Identificação da Conformidade e outras marcações e que o nível
de efetividade como indutora da mudança de comportamento é muito baixa.
Entendemos que essa deve funcionar apenas de forma reativa e integrada com uma
132
estratégia de fiscalização. Com isso é possível a disponibilização de um volume de
recursos considerável, aplicados de forma pouco eficiente na RBMLQ-I.
133
7 CONCLUSÃO
Este estudo objetivou apresentar uma proposta de novo modelo regulatório para
a Diretoria de Avaliação da Conformidade (Dconf) do Instituto Nacional de Metrologia,
Qualidade e Tecnogia (Inmetro), limitando-se a elaborar a concepção geral de um novo
modelo, e deixando a cargo de etapas posteriores o aprofundamento das análises que
embasaram a sua concepção assim como o debate em torno da sua implementação.
Entre os motivos para a proposição de um novo modelo regulatório, temos a
baixa performance regulatória, os efeitos adversos para a economia (desestímulo à
inovação e à competividade, dificuldade para inserção em outros mercados, etc.), o
desalinhamento com as melhores práticas internacionais de regulação de produtos e as
iniciativas do governo federal de promover um ambiente regulatório no país de maior
liberdade econômica como estratégia de desenvolvimento econômico. De fato, esses
fatores tornam premente a revisão do modelo atual. Podemos dizer que a própria razão
de ser das atividades exercidas pelo Inmetro nesse campo passam por essa mudança.
A construção da proposta partiu de uma análise histórico de como chegamos até
a situação vigente, passando por um diagnóstico que demonstrou a baixa efetividade e
eficiência do modelo atual, bem como o seu esgotamento, finalizando pela análise de
outros modelos regulatórios bem sucedidos nesse sentido, notadamente os modelos
europeu e norte-americano.
A proposta é composta por três pilares e um princípio geral. Os pilares são: i) um
ambiente normativo baseado em regulamentos gerais e requisitos essenciais, visando
ao aumento da cobertura do escopo legal e à diminuição de regras prescritivas; ii) o foco
na resolução dos problemas regulatórios para a ampliação da focalização da atividade
regulatória; e iii) o aumento da responsabilização dos fornecedores com o propósito de
ampliar o nível de compliance dos agentes regulados. O princípio da flexibilidade, que é
a base do modelo e permeia os três pilares, se relaciona à ideia de eficiência e
proporcionalidade das ações regulatórias.
A proposta apresentada fornece o arcabouço geral e conceitual de um novo
modelo regulatório, mas ela não esgota a discussão necessária para a sua efetiva
134
implantação. Abaixo listamos alguns dos pontos necessários ainda para serem debatidos
nas próximas etapas deste trabalho:
Avaliação de riscos e estratégias de mitigação;
Planos de transição e de implementação;
Novos processos e estrutura organizacional; e
Recursos.
A discussão sobre cada item supracitado foge ao alcance deste trabalho, mas são
fundamentais para que o novo modelo seja bem sucedido. Para a avaliação de risco, por
exemplo, temos que o novo modelo preconiza a mudança de comportamento de
diversos agentes públicos e privados. Além do próprio regulador, entre esses agentes
destacam-se o acreditador, o normalizador, os fiscalizadores (RBMLQ-I) e
principalmente os agentes regulados. Podemos ainda destacar as parcerias com
entidades diversas para apoio às ações de controle pós-mercado necessárias para
compensar o menor controle prévio. Há o risco de que alguns desses agentes não se
comportem da maneira esperada e o quanto isso pode afetar o funcionamento do novo
modelo deve ser avaliado e formuladas medidas de mitigação. Podemos ainda citar
outros riscos (operacionais, institucionais, jurídicos e financeiros).
No plano de implementação ainda deve ser prevista uma etapa de intenso
debate com as partes interessadas, haja vista que as discussões ainda têm se restringido
ao público interno. A percepção das partes interessadas sobre o novo modelo é inclusive
um bom insumo para a análise de riscos. Para a transição é importante definir uma
estratégia que minimize o impacto negativo das migrações dos objetos dos
regulamentos específicos para o regulamento geral.
Com relação aos processos e estrutura organizacionais, esses devem ser
obviamente modificados e adaptados ao novo modelo. Alguns dos existentes devem
permanecer e/ou serem reformulados, como aqueles relacionados ao monitoramento
de problemas regulatórios. As atividades de boas práticas regulatórias permanecem, e
podem integrar uma divisão que incorpore outras atividades de avaliação. A área que
deve passar por maior reformulação é a atividade de regulamentação, uma vez que no
novo modelo os regulamentos específicos, que requerem um esforço substancial de
gestão, serão a exceção.
135
Um caso particular que deve ser objeto de estudo mais aprofundado é o
Programa Brasileira de Etiquetagem (PBE). Embora seja possível criar regras gerais para
a etiquetagem (nos moldes da Diretiva 2010/30/UE, por exemplo), possivelmente
haverá necessidade de regulamentos específicos uma vez que os métodos e critérios de
avaliação da eficiência energética, assim como aspectos como o grafismo da etiqueta,
são específicos para cada objeto. Ademais, é próprio desses programas a existência de
bases de dados de produtos através das quais o consumidor pode comparar os diversos
produtos existentes no mercado com relação à eficiência energética assim como em
relação a outros aspectos.
Por fim, devem ser estimados os recursos necessários para o funcionamento do
novo modelo e prever mecanismos de financiamento e parcerias para que ele seja
sustentável. É certo que se contar exclusivamente com recursos orçamentários a
efetividade do novo modelo será reduzida. A realização de parcerias e redes de
cooperação é essencial nas diversas etapas que compreendem o processo regulatório,
a saber: monitoramento de problemas regulatórios, definição/prescrição das regras de
mudança de comportamento e atividades de indução da mudança do comportamento.
Por fim, destacamos que o debate em torno dessa proposta deva ser ampliado
para toda a sociedade, até porque essa é a beneficiária final do sucesso dessa mudança.
Deve-se pensar em diversos meios pelos quais a participação efetiva das partes
interessadas deva ser promovida.
137
8 REFERÊNCIAS
ABNT. NBR ISO/IEC 17067: Avaliação da conformidade – Fundamentos para certificação de produtos e diretrizes de esquemas para certificação de produtos. Rio de Janeiro: 2015.
ANUATTI-NETO, F.; FERNANDES, R.; PAZELLO, E. T. Poverty alleviation policies: the problem of targeting when income is not observed. Ribeirão Preto: Fearp, 2001 (Texto para Discussão, n. 17).
AYRES, Ian & BRAITHWAITE, John. Responsive regulation: transcending the deregulation debate. Oxford University Press: New York, 1992.
BALDWIN, Robert; CAVE, Martin; LODGE, Martin. Understanding regulation: Theory, strategy and practice. Oxford University Press: New York, 2012, 2ª edição.
BARROS, Marcia. Estudo comparativo do Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade com o sistema da Comunidade Europeia. 2004. Dissertação (Mestrado em Sistema de Gestão) - Universidade Federal Fluminense, Niterói, 2004.
BOTELHO, Luiz de M. Ministro Interino da Indústria e Comércio. EM/GM/Nº/79: Exposição de motivos que encaminhou o projeto de Lei para a criação do Inmetro. Brasília, 31 de outubro de 1973. Disponível em: <http://www.inmetro.gov.br/inmetro/index.asp?iacao=imprimir>. Acesso em: 22 abr. 2019.
BRAITHWAITE, John. Restorative justice and responsive regulation. Oxford University Press: New York, 1992.
BRASIL. Lei nº 12.545, de 14 de dezembro de 2011. Dispõe sobre o fundo de financiamento à exportação (FFEX), altera o art. 1º da lei nº 12.096, de 24 de novembro de 2009, e as leis nos 10.683, de 28 de maio de 2003, 11.529, de 22 de outubro de 2007, 5.966, de 11 de dezembro de 1973, e 9.933, de 20 de dezembro de 1999; e dá outras providências.
______. Lei nº 9.933, de 20 de dezembro de 1999. Dispõe sobre as competências do Conmetro e do Inmetro, institui a taxa de serviços metrológicos, e dá outras providências.
______. Decreto nº 10, de 16 de janeiro de 1991. Aprova a estrutura regimental do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, e dá outras providências.
______. Decreto nº 79.206, de 4 de fevereiro de 1977. Dispõe sobre a organização do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO) e dá outras providências.
138
______. Lei nº 5.966, de 11 de dezembro de 1973. Institui o Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, e dá outras providências.
BROWN, Ashley C. et al. Handbook for evaluating infrastructure regulatory systems. The World Bank, 2006.
CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Diretrizes gerais e guia orientativo para elaboração de Análise de Impacto Regulatório – AIR. Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais [et al.]. Brasília: Presidência da República, 2018.
CHAMUSCA, ROBERTA F. Proposição de uma sistemática para seleção de tipos de esquemas de certificação de produtos. 2016. 174f. Dissertação (Mestrado Profissional em Metrologia e Qualidade) - Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia, Rio de Janeiro, 2016.
COMISSÃO EUROPEIA (CE). Comunicação da Comissão: Guia Azul de 2016 sobre a Aplicação das Regras da UE em matéria de Produtos. Jornal Oficial da União Europeia: 26 de julho de 2016. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52016XC0726%2802%29 >. Acesso em: 16 abr. 2019.
______. Decisão da Comissão, de 16 de dezembro de 2009, que estabelece orientações relativas à gestão do sistema comunitário de troca rápida de informação (RAPEX), estabelecido nos termos do artigo 12º, e ao procedimento de notificação, estabelecido ao abrigo do artigo 11º da Diretiva 2001/95/CE relativa à segurança geral de produtos. Jornal Oficial da União Europeia: 26 de janeiro de 2010. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:022:0001:0064:PT:PDF>. Acesso em: 16 abr. 2019.
______. Diretiva 2001/95/CE, de 3 de dezembro de 2001, relativa à segurança geral dos produtos. Jornal Oficial da União Europeia: 15 de janeiro de 2002. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001L0095&from=PT>. Acesso em: 16 abr. 2019.
CONSELHO NACIONAL DE METROLOGIA, NORMALIZAÇÃO E QUALIDADE INDUSTRIAL (CONMETRO). Resolução nº 1, de 20 de maio de 2004. Dispõe sobre a aprovação do Programa Brasileiro de Avaliação da Conformidade – PBAC e do seu Plano de Ação Quadrienal 2004/2007.
______. Resolução nº 2, de 5 de dezembro de 2002a. Dispõe sobre a aprovação do Programa Brasileiro de Avaliação da Conformidade – PBAC.
______. Resolução nº 4, de 2 de dezembro de 2002b. Dispõe sobre a aprovação do Termo de Referência do Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade – SBAC e do Regimento Interno do Comitê Brasileiro de Avaliação da Conformidade – CBAC.
______. Resolução Conmetro nº 2, de 11 de dezembro de 1997. Reformula o Sistema Brasileiro de Certificação – SBC.
139
______. Resolução Conmetro nº 8, de 24 de agosto de 1992. Aprova o documento “Sistema Brasileiro de Certificação – Novo Modelo” como Termo de Referência para a atividade de certificação no Brasil, e cria o Comitê Brasileiro de Certificação – CBC, com o objetivo de planejar e avaliara a atividade de certificação de conformidade no Brasil.
______. Resolução nº 5, de 26 de julho de 1988. Reconhecimento dos oito modelos de certificação de conformidade identificados pelo Comitê de Certificação da ISO.
______. Resolução nº 5, de 13 de setembro de 1978a. Definições básicas relativas à Certificação de Conformidade.
______. Resolução nº 6, de 16 de outubro de 1978b. Regulamento sobre a organização do subsistema de certificação da qualidade de produtos industriais, emissão de certificado de conformidade e concessão de licença para uso da marca de conformidade pelo Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade.
______. Resolução nº 1, de 8 de setembro de 1977. Credenciar a Secretaria Executiva do Conmetro para assumir todas as funções do órgão executivo do Sistema, na área governamental, até a efetiva implantação do Inmetro, nos subsetores de normalização e qualidade industrial.
Consumer Product Safety Commission (CPSC). Regulations, Laws & Standards. CPSC.gov. [Online] CPSC, 04 de 02 de 2019. https://www.cpsc.gov/Regulations-Laws--Standards.
______. About CPSC. CPSC.gov. [Online] 14 de 02 de 2019. https://www.cpsc.gov/About-CPSC.
______. Fiscal Year 2015 Agency Financial Report. 2015.
______. Field Manual for investigation Procedures and Reporting Techniques. 2011.
______. Strategic Plan 2011-2016. 2011.
EUA, Estados Unidos da América. Consumer Product Safety Improvement Act. 2008.
______. Consumer Product Safety Act. 1972.
FERNANDES, Waldir A. O Movimento da Qualidade no Brasil. Inmetro, 2011.
FLAHERTY, Eileen. Safety First: The Consumer Product Safety Improvement Act of 2008. 2009.
INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA, QUALIDADE E TECNOLOGIA (INMETRO). Análise de Impacto Regulatório para Esquadrias – Relatório Final. Nota Técnica nº 3/2019/Diqre-Dconf-Inmetro. Rio de Janeiro: 2019.
______. Documento Orientativo da Qualidade: DOQ-Dconf-013. Orientação para delimitação do escopo legal do Inmetro, no âmbito da Dconf, no que dispõe o artigo 3º da Lei nº 9.933/1999 e atualizado pela Lei nº 12.545/2011. Rio de Janeiro: 2018a.
140
______. Norma Interna de Trabalho: NIT-Diqre-001. Análise inicial de demandas por medidas regulatórias. Rio de Janeiro: 2018b.
______. Norma Interna de Trabalho: NIT-Diqre-002. Análise de impacto regulatório. Rio de Janeiro: 2018c.
______. Norma Interna de Trabalho: NIT-Diqre-003. Avaliação de resultados regulatórios. Rio de Janeiro: 2018d.
______. Documento Orientativo da Qualidade: DOQ-Dconf-012. Medidas regulatórias adotadas pelo Inmetro no âmbito da competência da Dconf. Rio de Janeiro: 2017.
______. Portaria nº 512, de 7 de novembro de 2016. Aprova o aperfeiçoamento do Regulamento para o Registro de Objeto.
______. Portaria nº 248, de 25 de maio de 2015a. Aprova a revisão do Vocabulário Inmetro de Avaliação da Conformidade com termos e definições utilizados pela Diretoria de Avaliação da Conformidade do Inmetro.
______. Portaria nº 252, de 27 de maio de 2015b. Estabelece as diretrizes de regulamentação do Inmetro.
______. Norma Interna de Trabalho: NIT-Divec-004. Processo de verificação da conformidade de produtos. Revisão 06. Rio de Janeiro: 2015c.
______. Manual da Qualidade da Dconf. Rio de Janeiro: 2014a.
______. Norma Interna de Trabalho: NIT-Diape-005. Análise crítica de Programas de Avaliação da Conformidade. Rio de Janeiro: 2014b. Revisão 03.
______. Portaria nº 76, de 28 de janeiro de 2011. Aprova a primeira revisão do Regimento Interno das Comissões Técnicas.
______. Portaria nº 9, de 19 de janeiro de 1994. Certificação de extintores de incêndio e capacitação técnica para os serviços de manutenção de extintores de incêndio.
INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR STANDARDIZATION (ISO). Using ISO/CASCO standards in regulations. Disponível em https://www.iso.org/sites/cascoregulators/documents/casco-regulators-fulltext.pdf. Acesso em: 15 mar. 2019.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Pesquisa Industrial Anual – Produto. Série Relatórios Metodológicos, 2015.
LEVI-FAUR, David. Regulation and regulatory governance. Handbook on the Politics of Regulation, v. 1, n. 1, p. 1-25, 2011.
MINISTÉRIO DA INDÚSTRIA, COMÉRCIO EXTERIOR E SERVIÇOS (MDIC). Portaria nº 2, de 4 de janeiro de 2017. Aprova o Regimento Interno do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia – INMETRO.
141
NOGUEIRA, Camila B. Os modelos regulatórios do Brasil e dos Estados Unidos da América para segurança de produtos de consumo: estudo comparativo entre Inmetro e CPSC. 2016. 176f. Dissertação (Mestrado Profissional em Metrologia e Qualidade) - Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia, Rio de Janeiro, 2016.
ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (OCDE). Regulatory Policy Outlook 2018. OECD Publishing, Paris. 2018.
______. Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Paris. 2018.
______. Behavioural insights and public policy: Lessons from around the world. OECD Publishing: Paris, 2017.
______. Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing. 2014.
______. Measuring Regulatory Performance: Evaluating the impact of regulation and regulatory policy. Expert paper nº 1, Cary Coglianese. 2012.
REIS, Alexsandro N.; Monteiro, Luiz C. Nota Técnica Dconf/Diape/022/2015. Estudo tático sobre o estabelecimento de ato administrativo no âmbito do Conmetro para disciplinar a remessa de demandas de outros regulamentadores ao Inmetro. Rio de Janeiro: Inmetro, 2015.
Tribunal de Contas da União (TCU). 2019. Autonomia e Vinculação. Portal TCU. [Online] 14 de 02 de 2019. https://portal.tcu.gov.br/ouvidoria/duvidas-frequentes/autonomia-e-vinculacao.htm.
143
ANEXO 1. ESTOQUE REGULATÓRIO DO INMETRO/DCONF
Quadro 10. Regulamentos Técnicos e Programas de Avaliação da Conformidade Compulsórios
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
1 Adaptadores de plugues e tomadas PAC Certificação Inmetro
2 Agente redutor de líquido automotivo - Arla 32
PAC Certificação Inmetro
3 Agulhas hipodérmicas estéreis para uso único e agulhas gengivais estéreis para uso único
PAC Certificação Anvisa
4 Andadores Infantis PAC Certificação Inmetro
5 Aquecedores de água a gás, dos tipos instantâneo e de acumulação
PAC Certificação Inmetro
6 Aplicação, Reparo e Reforma de Revestimento Interno de Tanque de Carga Rodoviário destinado ao Transporte de Produtos Perigosos
PAC DF Inmetro
7 Artigos escolares PAC Certificação Inmetro
8 Artigos para festas PAC Certificação Inmetro
9 Assentos para espectadores de eventos esportivos
PAC Certificação Inmetro
10 Barras e fios de aço destinados a armadura para estrutura de concreto armado
PAC Certificação Inmetro
11 Berços infantis PAC Certificação Inmetro
12 Bijuterias e Joias RT Não aplicável Inmetro
13 Bloco de concreto para alvenaria RT Não aplicável Inmetro
14 Bombas e motobombas centrífugas PAC DF Inmetro
15 Brinquedos PAC Certificação Inmetro
16 Cabos de aço de uso geral PAC Certificação Inmetro
17 Cadeiras de alimentação para crianças PAC Certificação Inmetro
18 Cadeiras plásticas monobloco PAC Certificação Inmetro
19 Caldeiras e vasos de pressão de produção seriada
PAC Certificação Inmetro
20 Cantoneiras de aço laminadas a quente para montagem de torres de transmissão de energia elétrica
PAC DF Inmetro
21 Capacete de segurança para uso na indústria
PAC Certificação MTE
22 Capacetes para condutores e passageiros de motocicletas e similares
PAC Certificação Inmetro
23 Carrinhos para Crianças PAC Certificação Inmetro
24 Centrífugas de Roupas PAC Certificação Inmetro
144
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
25 Chupetas PAC Certificação Anvisa
26 Cilindros de alta pressão para armazenamento de gás natural veicular como combustível, a bordo de veículos automotores
PAC Certificação Contran
27 Colchões e colchonetes de espuma fluxível de poliuretano
PAC Certificação Inmetro
28 Colchões de Mola PAC Certificação Inmetro
29 Colete de segurança de alta visibilidade PAC DF Denatran
30 Componentes automotivos para motocicletas, motonetas, ciclomotores, triciclos e quadriciclos
PAC Certificação Inmetro
31 Componentes Automotivos - Anexos I a VII
PAC Certificação Inmetro
32 Componentes de bicicleta de uso adulto PAC Certificação Inmetro
33 Componentes cerâmicos para alvenaria RT Não aplicável Inmetro
34 Componentes do sistema para gás natural veicular
PAC Certificação Inmetro
35 Componentes dos Equipamentos de Proteção Individual (EPI) para proteção contra quedas com diferença de nível
PAC Certificação MTE
36 Componentes dos sistemas de compressão de gás natural veicular e de gás natural comprimido
PAC Certificação Inmetro
37 Componentes dos sistemas de descarga e de abastecimento de combustíveis
PAC Certificação Conama
38 Concessão em florestas públicas PAC Outro MMA
39 Condicionadores de ar PAC DF Inmetro
40 Conexões de ferro fundido maleável para a condução de fluidos
PAC Certificação Inmetro
41 Construção, montagem e funcionamento de sistemas automáticos não metrológicos de fiscalização de trânsito
PAC DF Contran
42 Contentores intermediários para granéis (IBC) utilizado no transporte de produtos perigosos
PAC Certificação ANTT
43 Conversores catalíticos destinados à reposição
PAC DF MMA-Ibama
44 Copos plásticos descartáveis PAC Certificação Inmetro
45 Disjuntores PAC Certificação Inmetro
46 Dispositivos elétricos de baixa tensão RT Não aplicável Inmetro
47 Dispositivos de retenção para crianças PAC Certificação Inmetro
48 Eixos veiculares PAC Certificação Contran
145
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
49 Embalagens individualizadas de alimentos do tipo blister, para segurança de utilização e precaução de acidentes na manipulação
RT Não aplicável Inmetro
50 Embalagens destinada ao envasilhamento de álcool
PAC Certificação Anvisa
51 Embalagens grandes utilizadas no transporte de produtos perigosos
PAC Certificação ANTT
52 Embalagens recondicionadas utilizadas no transporte terrestre de produtos perigosos
PAC Certificação ANTT
53 Embalagens refabricadas utilizadas no transporte terrestre de produtos perigosos
PAC Certificação ANTT
54 Embalagens utilizadas no transporte terrestre de produtos perigosos
PAC Certificação MT
55 Equipamentos de certificação digital padrão ICP-Brasil
PAC Certificação ITI
56 Equipamentos para consumo de água PAC Certificação Inmetro
57 Equipamentos de proteção Individual (EPI) - Luvas Isolantes de Borracha
PAC Certificação MTE
58 Equipamentos de proteção individual (EPI): Peças semifaciais filtrantes para partículas
PAC Certificação MTE
59 Equipamentos elétricos para atmosferas explosivas, nas condições de gases e vapores inflamáveis e poeiras combustíveis
PAC Certificação Inmetro
60 Equipamentos elétricos sob regime de vigilância sanitária
PAC Certificação Anvisa
61 Equipamentos para aquecimento solar de água
PAC Certificação Inmetro
62 Equipos de Uso Único de Transfusão, de Infusão Gravitacional e de Infusão para Uso com Bomba de Infusão
PAC Certificação Anvisa
63 Escadas metálicas domésticas PAC Certificação Inmetro
64 Estabilizadores de tensão monofásicos, com saída de tensão alternada, com tensão nominal de até 250 V em potências de até 3kVA/3KW
PAC Certificação Inmetro
65 Extintores de incêndio PAC Certificação Inmetro
66 Fabricação de veículos acessíveis de características rodoviárias para transporte coletivo de Passageiros
PAC Certificação SNPD
67 Fabricação de veículos acessíveis de características urbanas para transporte coletivo de passageiros
PAC Certificação SNPD
146
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
68 Fabricantes, Encarroçadores e/ou Transformadores de Veículos Rodoviários e Fabricantes de Equipamentos Veiculares
PAC Inspeção Contran
69 Fios, cabos e cordões flexíveis elétricos PAC Certificação Inmetro
70 Fogões e fornos a gás de uso doméstico PAC Certificação Inmetro
71 Fornos de micro-ondas PAC Certificação Inmetro
72 Fornos elétricos comerciais PAC Certificação Inmetro
73 Fósforos de segurança PAC Certificação Inmetro
74 Fusíveis tipo rolha e tipo cartucho RT Não aplicável Inmetro
75 Implantes mamários PAC Certificação Anvisa
76 Indicadores de pressão para extintores de incêndio
PAC Certificação Inmetro
77 Inspeção da adaptação de acessibilidade em veículos de Características Rodoviárias para o Transporte Coletivo de Passageiros
PAC Inspeção SNPD
78 Inspeção da adaptação de acessibilidade em veículos de caraterísticas urbanas para o transporte coletivo de passageiros
PAC Inspeção SNPD
79 Inspeção de segurança veicular - veículos rodoviários
PAC Inspeção Contran
80 Inspeção de segurança veicular de veículos rodoviários automotores com sistema de gás natural veicular - RTQ n° 37
PAC Inspeção Contran
81 Inspeção de veículos e equipamentos rodoviários para o transporte de produtos perigosos
PAC Inspeção MT
82 Inspeção na construção de tanque de carga em plástico reforçado com fibra de vidro para o transporte rodoviário de produtos perigosos a granel - Grupo 4B e 4C (RTQ PRFVc)
PAC Inspeção MT
83 Inspeção periódica de tanque de carga em plástico reforçado com fibra de vidro para o transporte rodoviário de produtos a granel - Grupos 4B e 4C (RTQ PRFVi)
PAC Inspeção MT
84 Inspeção técnica e manutenção de extintores de incêndio
PAC DF Inmetro
85 Interruptores para instalações elétricas fixas domésticas e análogas.
PAC Certificação Inmetro
86 Isqueiros a Gás PAC DF Inmetro
87 Lâmpadas LED com dispositivo integrado à base
PAC Certificação Inmetro
147
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
88 Lâmpadas de uso doméstico - Linha incandescente
PAC DF Inmetro
89 Lâmpadas fluorescentes compactas com reator integrado à base
PAC DF Inmetro
90 Lâmpadas vapor de sódio a alta pressão PAC DF Inmetro
91 Líquidos para freios hidráulico para veículos automotores
PAC Certificação Inmetro
92 Limite de chumbo em tintas imobiliárias e de uso infantil e escolar, de vernizes e materiais similares para revestimento de superfícies
R Não aplicável Casa Civil
93 Luminárias para Iluminação Pública Viária
PAC Certificação Inmetro
94 Luvas cirúrgicas e de procedimento não cirúrgico de borracha natural, borracha sintética e de misturas de borrachas sintéticas
PAC Certificação Anvisa e MTE
95 Luvas de proteção contra agentes biológicos, não sujeitas ao regime de vigilância sanitária, de borracha natural, borracha sintética, misturas de borracha natural e sintética, e de policloreto de vinila
PAC Certificação MTE
96 Mamadeiras e bicos de mamadeira PAC Certificação Anvisa
97 Mangueiras de PVC Plastificado para Instalações Domésticas de Gás Liquefeito de Petróleo (GLP)
PAC Certificação Inmetro
98 Máquinas de lavar roupa de uso doméstico
PAC DF Inmetro
99 Motores elétricos trifásicos de indução rotor gaiola de esquilo
PAC DF CGIEE-MME, MDIC/Inmetro e
MCT
100 Móveis escolares - cadeiras e mesas para conjunto aluno individual
PAC Certificação Inmetro
101 Panelas metálicas PAC Certificação Inmetro
102 Pneus de bicicletas de uso adulto PAC Certificação Inmetro
103 Pino-rei para veículo rodoviário destinado ao transporte de cargas e produtos perigosos
PAC Certificação Inmetro
104 Plataformas elevatórias veiculares PAC Certificação Inmetro
105 Plataformas Elevatórias Veiculares para Veículos com Características Rodoviárias
PAC Certificação Inmetro
106 Plugues e tomadas para uso doméstico e análogo
PAC Certificação Inmetro
107 Pneus novos PAC Certificação Inmetro
108 Pó para extinção de incêndio PAC Certificação Inmetro
148
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
109 Potência sonora de aparelhos de som e seus similares
RT Não aplicável Inmetro
110 Potência sonora de produtos eletrodomésticos
PAC Certificação Conama
111 Preservativos masculinos PAC Certificação Anvisa
112 Produtos Têxteis RT Não aplicável Inmetro
113 Quinta-Roda utilizada em veículo rodoviário destinado ao transporte de cargas e de produtos perigosos
PAC Certificação Inmetro
114 Reatores eletromagnéticos para lâmpadas à vapor de sódio e lâmpadas à vapor metálico (Halogenetos)
PAC DF Inmetro
115 Reatores eletrônicos alimentados em corrente alternada para lâmpadas fluorescentes tubulares retilíneas, circulares e compactas
PAC Certificação Inmetro
116 Reatores para lâmpadas fluorescentes tubulares
RT Não aplicável Inmetro
117 Recipientes transportáveis para gás liquefeito de petróleo - GLP
PAC Certificação Inmetro
118 Reforma de Pneus PAC DF Inmetro
119 Refrigeradores e seus assemelhados, de uso doméstico
PAC DF Inmetro
120 Registrador Eletrônico de Ponto PAC Certificação MTE
121 Registro do peso bruto total (PBT) e da capacidade máxima de tração (CMT)
RT Não aplicável Contran
122 Registro de descontaminador de equipamentos para transporte de produtos perigosos
PAC DF ANTT
123 Registro de empresa inspetora de contentores intermediário para granéis (IBC) destinados ao transporte terrestre de produtos perigosos
PAC DF ANTT
124 Registro de fabricante de dispositivo de acoplamento mecânico (Engate)
PAC DF Contran
125 Registro do fabricante de dispositivo quebra-mato
PAC DF Contran
126 Registro do instalador de sistemas de gás natural veicular (GNV) em veículos rodoviários automotores
PAC DF Inmetro
127 Reguladores de baixa pressão para gases liquefeitos de petróleo (GLP) com capacidade de vazão de até 4 kg/h
PAC Certificação ANP
128 Requalificação de Cilindros Destinados ao Armazenamento de Gás Natural Veicular (GNV)
PAC DF Inmetro
129 Reservatório de água potável RT Não aplicável Inmetro
130 Rodas automotivas PAC Certificação Inmetro
149
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
131 Segurança de aparelhos eletrodomésticos e similares
PAC Certificação Inmetro
132 Segurança de bicicletas de uso infantil PAC Certificação Inmetro
133 Seringas hipodérmicas estéreis de uso único
PAC Certificação Anvisa
134 Serviço de adaptação de dispositivo de fixação de contêiner
PAC Certificação Inmetro
135 Serviço de adaptação de eixo veicular auxiliar
PAC Certificação Contran
136 Serviço de comissionamento em postos de abastecimento de gás natural veicular (GNV)
PAC Certificação Conama
137 Serviço de ensaio de estanqueidade em instalações subterrâneas
PAC Certificação Conama
138 Serviço de Inspeção de Contêiner-Tanque Destinado ao Transporte Rodoviário de Produtos Perigosos
PAC Inspeção ANTT
139 Serviço de instalação e retirada de sistema de abastecimento subterrâneo de combustíveis - SASC
PAC Certificação Conama
140 Serviço de instalação em postos de abastecimento de gás natural veicular (GNV)
PAC Certificação Conama
141 Serviço de inspeção de recipientes Transportáveis para Gás Liquefeito de Petróleo (GLP) realizado por empresas distribuidoras de GLP
PAC Certificação ANP
142 Serviço de requalificadoras de recipientes transportáveis de Gás Liquefeito de Petróleo (GLP)
PAC Certificação ANP
143 Sistemas e equipamentos para energia fotovoltaica (Módulo, controlador de carga, Inversor e bateria)
PAC DF Inmetro
144 Tanque de armazenamento subterrâneo de combustível
PAC Certificação Conama
145 Tanques aéreos de armazenamento de derivados de petróleo e outros combustíveis
PAC Certificação Conama
146 Tanques de Carga Rodoviários Destinados ao Transporte de Produtos Perigosos
PAC Certificação ANTT
147 Tanques portáteis utilizados no transporte terrestre de produtos perigosos
PAC Certificação ANTT
148 Televisores PAC DF Inmetro
149 Telha cerâmica e telha de concreto RT Não aplicável Inmetro
150
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
150 Tubos de aço-carbono ou tubos de aço micro ligados, com ou sem costura para montagem de torres de transmissão de energia elétrica
PAC DF Inmetro
151 Tubos de Aço-Carbono para Usos Comuns e para Tubos de Aço-Carbono para Usos em Altas Temperaturas
PAC Certificação Inmetro
152 Tubulação não metálica subterrânea para combustível automotivo
PAC Certificação Conama
153 Veículos Porta-Contêiner e Dispositivos de Fixação de Contêiner
PAC Certificação Contran
154 Ventiladores de Mesa, Parede, Pedestal e Circuladores de Ar ou aparelhos comercializados para este fim
PAC Certificação Inmetro
155 Ventiladores de teto de uso residencial PAC DF Inmetro
156 Vidros de Segurança Automotivos PAC Certificação Contran
Fonte: http://inmetro.gov.br/qualidade/rtepac/compulsorios.asp
Quadro 11. Programas de Avaliação da Conformidade Voluntários
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
1 Auditores de fabricação de extintores de incêndio
PAC Certificação Inmetro
2 Água mineral natural e água natural envasadas
PAC Certificação Inmetro
3 Aerogeradores PAC Certificação Inmetro
4 Bens de informática PAC Certificação Inmetro
5 Cachaça PAC Certificação MAPA
6 Cadeia de custódia para produtos de base florestal
PAC Certificação Inmetro
7 Centro de treinamento de cão-guia para cegos
PAC DF Corde
8 Classificação dos meios de hospedagem PAC DF Inmetro
9 Competência de pessoas na área de turismo
PAC Certificação MTur
10 Condutores na área de turismo de aventura
PAC Certificação MTur
11 Contagem de passageiros de veículo de transporte
PAC Certificação Inmetro
12 Cursos de auditores de sistema de gestão ambiental
PAC Certificação Inmetro
13 Cursos de auditores de sistema de gestão da qualidade
PAC Certificação Inmetro
14 Cursos de qualificação social e profissional financiados com recursos do fundo de amparo ao trabalhador
PAC Certificação MTE
151
Nº Objeto Tipo Mecanismo de AC
Órgão regulamentador
15 Fibras beneficiadas de sisal PAC Certificação MAPA
16 Instalações elétricas de baixa tensão PAC Certificação Inmetro
17 Interruptores e/ou disjuntores e corrente diferenciais e residenciais
PAC Certificação Inmetro
18 Instalações e equipamentos na produção de cestas de alimentos
PAC Certificação Inmetro
19 Lâmpadas decorativas – Linha incandescentes
PAC DF Inmetro
20 Manejo florestal sustentável PAC Certificação Inmetro
21 Mangueiras de incêndio PAC Certificação Inmetro
22 Materiais e equipamentos da construção civil
PAC Certificação Inmetro
23 Eficiência energética de edificações PAC Inspeção Inmetro
24 Painel de madeira compensada de uso estrutural e não estrutural
PAC Certificação Inmetro
25 Pirarucu (Arapaima gigas) salgado seco PAC Certificação Inmetro
26 Produção integrada agropecuária PAC Certificação MAPA
27 Profissionais da área da construção civil e urbanitários
PAC Certificação Inmetro
28 Profissionais de controle tecnológico de concreto
PAC Certificação Inmetro
29 Profissionais na área de turismo PAC Certificação MTur
30 Serviços próprios de inspeção de equipamentos (SPIE)
PAC Certificação MTE
31 Sistema de gestão da responsabilidade social
PAC Certificação Inmetro
32 Sistema de gestão da segurança em turismo de aventura
PAC Certificação MTur
33 Sistema de gestão da sustentabilidade para meios de hospedagem
PAC Certificação MTur
34 Sustentabilidade do processo produtivo de couro
PAC Certificação Inmetro
35 Tintas utilizadas em dispositivos antifurto para tratativas de numerário
PAC Certificação Inmetro
36 Transformadores de distribuição em líquido isolante
PAC DF Inmetro
37 Treinadores e instrutores de cão-guia para cego
PAC Certificação Corde
38 Válvulas industriais para instalações de exploração, produção, refino e transporte de produtos de petróleo
PAC Certificação Inmetro
39 Veículos leves de passageiros e comerciais leves
PAC DF Inmetro
40 Vidro temperado plano PAC Certificação Inmetro
Fonte: http://www.inmetro.gov.br/qualidade/rtepac/voluntarios.asp
153
ANEXO 2. LISTA DE PRODUTOS DO ESCOPO REGULATÓRIO DO INMETRO
Prodlist (descrição) Regulamentado?
"Airbags" (bolsas infláveis de segurança com sistema de insuflação) NÃO
Abridores de garrafas ou de latas, cortadores de legumes, cortadores e raladores de queijos, batedores de ovos e outras ferramentas para uso doméstico
NÃO
Absorventes e tampões higiênicos de qualquer matéria NÃO
Acessórios e equipamentos, não especificados, para segurança e proteção SIM
Acoplamentos, embreagens, placas, mandris, dispositivos eletromagnéticos, suas partes e peças
NÃO
Agendas NÃO
Agulhas de costura e alfinetes (exceto agulhas para máquinas); agulhas de tricô ou de crochê, furadores para bordar e semelhantes de ferro ou aço
NÃO
Álbuns para amostras ou para coleções NÃO
Alicates (mesmo cortantes), tenazes, pinças e ferramentas semelhantes NÃO
Almofadas, pufes, travesseiros e semelhantes SIM
Alviões, picaretas, enxadas, sachos, ancinhos e raspadeiras NÃO
Amplificadores de radiofrequência NÃO
Âncoras, fateixas e suas partes e peças, de ferro e aço NÃO
Anúncios, cartazes e placas indicadoras, painéis e letreiros luminosos, etc. NÃO
Apagador para quadros, lousas e semelhantes NÃO
Aparas e outros desperdícios de couro; serragem, pó e farinha de couro NÃO
Aparelhos de ar condicionado de paredes, de janelas ou transportáveis, inclusive os do tipo split system
SIM
Aparelhos de ar condicionado para veículos SIM
Aparelhos de sinalização acústica para veículos automotores NÃO
Aparelhos e dispositivos para liquefação do ar ou outros gases NÃO
Aparelhos elétricos de alarme, para proteção contra roubo ou incêndio e aparelhos semelhantes
NÃO
Aparelhos elétricos de outros tipos para iluminação SIM
Aparelhos elétricos de outros tipos para sinalização acústica ou visual (campainhas, sirenes e semelhantes)
NÃO
Aparelhos elétricos de sinalização, de segurança, para controle de tráfego de vias férreas, terrestres, fluviais, etc.
NÃO
Aparelhos não elétricos de iluminação SIM
Aparelhos ou equipamentos de ar condicionado para uso central SIM
Aparelhos para filtrar ou depurar líquidos; aparelhos para filtrar óleos minerais nos motores de combustão interna
NÃO
Aparelhos para galvanoplastia, eletrólise ou eletroforese NÃO
Aparelhos para tratamento térmico de materiais NÃO
Apitos, chamarizes, caixa de música ou outros instrumentos musicais, não especificados
NÃO
Aquecedores solares de água SIM
Armações de madeira para concreto NÃO
Armários de madeira para uso residencial, exceto embutidos ou modulados
NÃO
154
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Armários de plástico de uso residencial NÃO
Armários embutidos ou modulados de madeira de uso residencial, exceto para cozinhas
NÃO
Armários metálicos de uso residencial NÃO
Aros e raios para bicicletas SIM
Arruelas, rebites, cavilhas, contra pinos e outros artefatos não roscados de ferro e aço
NÃO
Arruelas, rebites, cavilhas, contra pinos e outros artefatos não roscados, de cobre
NÃO
Artefatos de alumínio para uso doméstico (panelas, baixelas, secadores de roupas, etc.), exceto para higiene e toucador
NÃO
Artefatos de ferro e aço para higiene e toucador (bacias, saboneteiras, chuveiros não elétricos, etc.)
NÃO
Artefatos de ferro e aço para serviço de mesa (bandejas, pratos, saleiros, baldes para gelo, xícaras, cinzeiros, etc.)
NÃO
Artefatos de ferro e aço para uso doméstico (panelas, assadeiras, escorredores de louças, secadores de roupas, etc.)
NÃO
Artefatos de joalheria e suas partes, de metais folheados ou chapeados de metais preciosos
SIM
Artefatos de joalheria e suas partes, de metais preciosos SIM
Artefatos de metais não ferrosos (exceto alumínio), para uso doméstico (baixelas, travessas, canecas, etc.)
NÃO
Artefatos de metais não ferrosos para higiene e toucador NÃO
Artefatos de ourivesaria e suas partes, de metais comuns folheados ou chapeados de metais preciosos
NÃO
Artefatos de ourivesaria e suas partes, de metais preciosos NÃO
Artefatos de papel ou papel-cartão gomado ou adesivo em tiras ou em rolos
NÃO
Artefatos de papel para aparelhos registradores, inclusive em bobinas NÃO
Artefatos de papel, de pasta ("ouate") ou de mantas de fibra de celulose para usos doméstico e higiênico-sanitário
NÃO
Artefatos de pérolas naturais ou cultivadas, de pedras preciosas ou semipreciosas e de pedras sintéticas ou reconstituídas
NÃO
Artefatos diversos de alumínio NÃO
Artefatos diversos de alumínio trefilado NÃO
Artefatos diversos de cobre trefilado NÃO
Artefatos diversos de ferro e aço NÃO
Artefatos diversos de ferro e aço trefilados NÃO
Artefatos diversos de metais não ferrosos (exceto alumínio), não especificados anteriormente
NÃO
Artefatos diversos de níquel trefilado NÃO
Artefatos diversos de papel, papel-cartão ou pasta ("ouate") de celulose, exceto para uso doméstico e higiênico-sanitário
NÃO
Artefatos diversos de serralheria, exceto esquadrias NÃO
Artefatos impressos de papelaria, não especificados NÃO
Artefatos não especificados NÃO
Artigos de borracha para higiene ou farmácia NÃO
Artigos de borracha vulcanizada para usos não especificados NÃO
155
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Artigos de couro natural ou reconstituído para usos técnicos (correias transportadoras, correias de transmissão, juntas, tubos, mangueiras etc.)
NÃO
Artigos de seleiro ou de correeiro para quaisquer animais, de qualquer material (arreios, selas, focinheiras, coleiras, etc.)
NÃO
Artigos diversos de borracha endurecida NÃO
Artigos diversos de cortiça natural; cortiça aglomerada e artigos diversos de cortiça aglomerada
NÃO
Artigos diversos de couro natural ou reconstituído NÃO
Artigos diversos de matérias vegetais, para entrançar (esteiras, divisórias, cestos, artigos domésticos, enfeites, etc.)
NÃO
Artigos diversos de papel impressos para festas NÃO
Artigos diversos de papel-filtro e de outros papéis, papel-cartão ou pastas NÃO
Artigos diversos para correspondência (aerogramas, bilhetes-postais ou outros artigos para correspondência)
NÃO
Artigos e equipamentos de proteção para esporte (joelheiras, cotoveleiras, luvas, etc.)
NÃO
Artigos e equipamentos para cultura física, ginástica ou atletismo, não especificados
NÃO
Artigos e equipamentos para esportes aquáticos (pranchas, esquis, tobogãs, pés de pato, máscaras para mergulho, etc.)
NÃO
Artigos e equipamentos para esportes, não especificados NÃO
Artigos e equipamentos para golfe (tacos, bolas, etc.) NÃO
Artigos e equipamentos para pesca (anzóis, iscas, puçás, molinetes, varas ou caniços, etc.)
NÃO
Artigos e equipamentos para tênis de mesa (raquetes, bolas, mesas, etc.) NÃO
Artigos para festas, carnaval e outros divertimentos; artigos de magia e semelhantes
NÃO
Assentos e cadeiras de madeira para escritório NÃO
Assentos e cadeiras de madeira, exceto para escritório NÃO
Assentos e cadeiras de materiais não especificados, exceto para escritório NÃO
Assentos e cadeiras de materiais não especificados, para escritório NÃO
Assentos e cadeiras de metal para escritório NÃO
Assentos e cadeiras de metal, exceto para escritório, inclusive cadeiras de praia
NÃO
Assentos e cadeiras de plástico para escritório NÃO
Assentos e cadeiras de plástico, exceto para escritório NÃO
Balcões e vitrines de madeira NÃO
Balcões e vitrines de metal NÃO
Bancos de madeira NÃO
Bancos de metal NÃO
Bancos de metal para veículos automotores NÃO
Bancos de plástico NÃO
Bancos ou cadeiras de vime, bambu e materiais semelhantes, para qualquer uso
NÃO
Bancos, exceto de metal, para veículos automotores NÃO
Bandejas, travessas, pratos, copos e artigos semelhantes de papel ou papel-cartão, impressos ou não
NÃO
Barras de aços ao carbono NÃO
156
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Barras, vergalhões, fio-máquina e outros produtos longos de aço, relaminados
NÃO
Barris, cubas, dornas e outras obras de tanoeiro NÃO
Barris, tambores e recipientes semelhantes (exceto latas) de ferro e aço para acondicionamento de produtos, com capacidade inferior a 50L
NÃO
Barrotes, caibros, vigas e semelhantes de madeira para estrutura de construções em geral
NÃO
Bengalas, bengalas-assento, chicotes e artefatos semelhantes NÃO
Berços de madeira NÃO
Berços de metal NÃO
Bicicletas e esteiras ergométricas NÃO
Bicicletas e outros ciclos (incluídos os triciclos), sem motor NÃO
Bijuterias de metais comuns (brincos, braceletes, pulseiras, colares, etc.) SIM
Bijuterias, exceto de metais comuns (abotoaduras, brincos, braceletes, pulseiras, colares, etc.)
SIM
Blocos e chapas filtrantes, de pasta de papel NÃO
Bobinas ou chapas de aços inoxidáveis, inclusive tiras NÃO
Bobinas, carretéis e outras obras de madeira torneada NÃO
Bolas de futebol, inclusive as câmaras-de-ar NÃO
Bolas para esportes (exceto golfe, tênis de mesa e futebol) NÃO
Bolsas e mochilas de qualquer material, inclusive bolsas térmicas NÃO
Bombas centrífugas, não especificados, inclusive eletrobombas NÃO
Bombas de ar ou de vácuo NÃO
Bombas injetoras, de qualquer tipo, para veículos automotores, inclusive partes
NÃO
Bombas para líquidos, combustíveis e lubrificantes, não especificados, inclusive bombas para concreto
NÃO
Bombas volumétricas alternativas NÃO
Bombas volumétricas rotativas NÃO
Bonecos e bonecas de qualquer material, mesmo com mecanismos, representando seres humanos
SIM
Borracha endurecida (por exemplo ebonite) em barras, perfis, tubos, chapas, massas, blocos ou formas semelhantes
NÃO
Borrachas de apagar NÃO
Botões de qualquer material NÃO
Box para banheiro com estrutura de alumínio NÃO
Brinquedos não especificados, de qualquer material, motorizados, inclusive acessórios
SIM
Brinquedos não especificados, de qualquer material, não motorizados SIM
Brinquedos ou conjuntos de modelos reduzidos para montagem ou construção
SIM
Brinquedos representando animais ou seres não humanos SIM
Briquetes, lenhas ou carvões ecológicos NÃO
Cabides de madeira para roupas NÃO
Cabos coaxiais e outros condutores elétricos coaxiais SIM
Cabos de fibras ópticas constituídos por fibras embainhadas individualmente, para transmissão de informações
SIM
Cabos de madeira para ferramentas, vassouras, escovas, etc. NÃO
157
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Cachimbos, piteiras e suas partes NÃO
Cadeados NÃO
Cadeiras de rodas e outros veículos para inválidos, mesmo com motor ou outro mecanismo de propulsão
NÃO
Cadeiras para salões de cabeleireiro NÃO
Cadernos NÃO
Caixas de fundição NÃO
Caixas de marcha (velocidade) e suas partes, para veículos automotores NÃO
Caixas e estojos para ferramentas, cosméticos (estojos para pintura do rosto), cigarreiras, etc.
NÃO
Caixilhos, alizares, soleiras e semelhantes de madeira NÃO
Caixões ou urnas mortuários NÃO
Caixotes, caixas, engradados, barricas e embalagens semelhantes de madeira
NÃO
Calhas, cumeeiras, claraboias e outros artefatos de zinco para construção NÃO
Câmaras-de-ar para máquinas e outros usos, exceto para veículos e para bolas esportivas
NÃO
Câmaras-de-ar usadas em automóveis, camionetas ou utilitários NÃO
Câmaras-de-ar usadas em aviões NÃO
Câmaras-de-ar usadas em bicicletas e motociclos NÃO
Câmaras-de-ar usadas em motocicletas NÃO
Câmaras-de-ar usadas em ônibus e caminhões NÃO
Camas, beliches e outros tipos de camas de madeira NÃO
Camas, beliches e outros tipos de camas de metal NÃO
Câmeras de vídeo NÃO
Canetas esferográficas, canetas e marcadores, lapiseiras e artefatos semelhantes, inclusive partes
NÃO
Capachos e tapetes de borracha, inclusive para veículos NÃO
Capacitores (condensadores) fixos para linhas elétricas qualquer dielétrico NÃO
Capacitores variáveis ou ajustáveis NÃO
Carimbos e sinetes; datadores e numeradores manuais NÃO
Carneiros hidráulicos NÃO
Carretéis, bobinas e suportes semelhantes de papel, papel-cartão e pasta de papel
NÃO
Carrinhos de madeira para chá ou bebidas NÃO
Carrinhos de metal para chá ou bebidas NÃO
Carrinhos e veículos semelhantes para bebê SIM
Carrinhos para bonecos SIM
Cartas de jogar (baralhos) SIM
Carteiras para dinheiro ou documentos, porta-níqueis, cigarreiras, etc., de couro natural ou artificial ou de outras matérias têxteis
NÃO
Cartões e etiquetas de acionamento por aproximação NÃO
Cartões inteligentes - "smart cards" (cartões incorporando um circuito integrado eletrônico)
NÃO
Cartonagens (caixas) para escritórios (caixas classificadoras de cartas, arquivadores, guias e semelhantes)
NÃO
Cartuchos para impressoras NÃO
158
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Catalisador de gases de escapamento para veículos automotores NÃO
Chapas e tiras, distendidas, de ferro e aço NÃO
Chapas, bobinas e outros laminados metálicos cortados em qualquer forma
NÃO
Chapas, bobinas, fitas e tiras de aço, relaminadas, inclusive revestidas, pintadas ou envernizadas
NÃO
Chaveiros de materiais diversos, exceto plástico SIM
Chaves de fenda (comuns, automáticas, etc.) NÃO
Chaves de porcas, manuais, e chaves de caixa intercambiáveis NÃO
Chaves para cadeados e fechaduras, apresentadas isoladamente NÃO
Chicotes elétricos para transmissão de energia, exceto para veículos NÃO
Chupetas, bicos para mamadeira e similares, de borracha NÃO
Cintos de segurança para veículos automotores NÃO
Cintos, boias, coletes e equipamentos semelhantes de borracha para salvamento
NÃO
Circuito impresso NÃO
Circuitos integrados eletrônicos (processadores e controladores; memórias; circuitos lógicos, híbridos; do tipo "chipset", etc.)
NÃO
Cisalhas para metais, corta-tubos, corta-pinos, saca-bocados e ferramentas semelhantes
NÃO
Classificadores, fichários, porta-canetas e semelhantes de metal, para escritório
NÃO
Cofres e caixas de segurança (cofres fortes) e artefatos semelhantes, de metal
NÃO
Colchões de algodão, crina, penas ou outras matérias semelhantes SIM
Colchões de borracha, de plásticos alveolares ou de espumas de plástico, inclusive colchões ortopédicos
SIM
Colchões de molas metálicas, não especificados SIM
Comandos elétricos para travamento de portas, movimentação de vidros ou de antenas, para veículos automotores
NÃO
Cômodas de madeira NÃO
Componentes elétricos de ignição para motores a explosão ou diesel e suas partes (chaves, velas, bobinas, alternadores, etc.)
NÃO
Componentes, partes e peças de madeira para móveis (portas, laterais, prateleiras e semelhantes)
NÃO
Compressores de ar montados sobre chassis com rodas e rebocáveis. SIM
Compressores usados em aparelhos de refrigeração comerciais ou domésticos
SIM
Computadores pessoais de mesa (PC desktops) NÃO
Conectores para circuito impresso NÃO
Confecção de roupas íntimas SIM
Congeladores (freezers) para usos industrial e comercial NÃO
Construção de embarcações e estruturas flutuantes NÃO
Controladores eletrônicos automáticos para veículos automotores (ignição, suspensão, freios, transmissão)
NÃO
Controle remoto para aparelhos eletroeletrônicos NÃO
Cordas, cabos, tranças e artefatos semelhantes de alumínio, com alma de aço, não isolados
NÃO
159
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Cordas, cabos, tranças e artefatos semelhantes de alumínio, sem alma de aço, não isolados
NÃO
Cordas, cabos, tranças e artefatos semelhantes de cobre, não isolados NÃO
Cordas, cabos, tranças e artefatos semelhantes de ferro e aço, não isolados
NÃO
Correias de transmissão de borracha vulcanizada NÃO
Correias transportadoras de borracha vulcanizada, reforçadas com metal, plástico ou outro material
NÃO
Correntes antiderrapantes e suas partes e peças, de ferro e aço NÃO
Correntes cortantes de serras NÃO
Correntes e cadeias de cobre e suas partes e peças NÃO
Correntes, cadeias e suas partes e peças, de ferro e aço, não especificados NÃO
Cortiça natural em cubos, chapas, folhas ou tiras; desperdícios de cortiça; cortiça triturada, granulada ou pulverizada
NÃO
Couro reconstituído à base de couro ou de fibras de couro, em chapas, folhas ou tiras
NÃO
Couros e peles acamurçados (incluída a camurça combinada) NÃO
Couros e peles de bovinos curtidos ao cromo (wet blue / box call) ou secos ("crust")
NÃO
Couros e peles de bovinos e equídeos apergaminhados ou preparados após curtimento ou secagem
NÃO
Couros e peles de bovinos e equídeos simplesmente curtidos, exceto ou cromo, ou recurtidos
NÃO
Couros e peles metalizados, envernizados ou revestidos NÃO
Couros ou peles de répteis ou de outros animais, curtidas ou "crust", apergaminhadas ou preparadas após curtimento
NÃO
Couros ou peles depiladas de caprinos ou de ovinos, curtidas ou "crust", apergaminhadas ou preparadas após curtimento
NÃO
Couros ou peles depiladas de suínos, curtidas ou "crust", apergaminhadas ou preparadas após curtimento
NÃO
Curtimento e outras preparações de couro NÃO
Desperdícios e resíduos de pilhas, baterias e acumuladores elétricos NÃO
Desperdícios ou aparas de papel ou de papel-cartão NÃO
Desperdícios, resíduos ou sucatas da produção de laminados longos de aços
NÃO
Desperdícios, resíduos ou sucatas da produção de laminados planos de aços
NÃO
Desperdícios, resíduos ou sucatas da produção de semiacabados de aços NÃO
Despojos em bruto, não comestíveis, de animais (pelos, cerdas, glândulas, ossos, etc.) - exceto suínos
NÃO
Despojos em bruto, não comestíveis, de suínos (pelos e cerdas, glândulas, ossos, etc.)
NÃO
Diamantes industriais trabalhados, mas não montados nem engastados NÃO
Diamantes não industriais trabalhados, mas não montados nem engastados
NÃO
Diodos, transistores; dispositivos fotossensíveis semicondutores; diodos emissores de luz; cristais piezoelétricos e outros dispositivos semelhantes
NÃO
Dispositivos para comando de acelerador, marcha, etc., do tipo dos utilizados por pessoas incapacitadas
NÃO
160
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Dobradiças de qualquer tipo NÃO
Eixos de transmissão com diferencial, mesmo com outros órgãos de transmissão, para veículos automotores
NÃO
Eixos, exceto de transmissão ou suas partes (terceiro eixo, truck) para veículos automotores
NÃO
Eixos, semieixos, engrenagens, mancais, juntas de articulação ou outras peças para transmissão para veículos automotores
NÃO
Eletrodos, escovas e outros artigos de carvão ou grafita para usos elétricos NÃO
Eletroímãs NÃO
Embalagens descartáveis de folhas de alumínio, utilizadas para acondicionar alimentos, tipo "quentinhas"
NÃO
Embalagens diversas de papel (exceto sacos, sacolas e bolsas), impressas SIM
Embalagens diversas de pasta de celulose SIM
Embreagens ou suas partes para veículos automotores NÃO
Envelopes de papel, impressos NÃO
Equipamentos de outros tipos para estúdio NÃO
Equipamentos para refrigeração ou para ar condicionado, com capacidade não superior a 120.000 BTU
NÃO
Escadas de alumínio SIM
Escadas de ferro e aço SIM
Escadas e degraus de madeira NÃO
Escovas de dentes NÃO
Escovas para cabelos e outras escovas de toucador NÃO
Escovas para usos diversos; pincéis de barba NÃO
Escovas que constituam partes de máquinas, aparelhos ou veículos NÃO
Esponjas, luvas e semelhantes, para limpeza e polimento, de fios de alumínio
NÃO
Esponjas, luvas e semelhantes, para limpeza e polimento, de fios de cobre NÃO
Estantes de madeira de uso residencial NÃO
Estantes metálicas de uso residencial NÃO
Estatuetas e outros objetos de ornamentação, em madeira NÃO
Estatuetas e outros objetos metálicos para ornamentação NÃO
Estojos de madeira para serviços de mesa, para objetos científicos, para joias, uso escolar, etc.
NÃO
Estojos para usos diversos (óculos, binóculos, máquinas fotográficas, instrumentos musicais), de couro natural ou artificial ou de matérias têxteis
NÃO
Estufas industriais não elétricas NÃO
Etiquetas adesivas de papel, impressas NÃO
Etiquetas não adesivas (TAG) impressas ou não NÃO
Fabricação de artefatos de couro não especificados anteriormente NÃO
Fabricação de artefatos de madeira, palha, cortiça, vime e material trançado não especificados anteriormente, exceto móveis
NÃO
Fabricação de artefatos para pesca e esporte NÃO
Fabricação de cabines, carrocerias e reboques para veículos automotores NÃO
Fabricação de cartolina e papel-cartão NÃO
Fabricação de embalagens de material plástico NÃO
161
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Fabricação de equipamentos de transmissão para fins industriais SIM
Fabricação de estruturas metálicas NÃO
Fabricação de fios, cabos e condutores elétricos isolados SIM
Fabricação de impermeabilizantes, solventes e produtos afins NÃO
Fabricação de medicamentos para uso humano SIM
Fabricação de outras máquinas e equipamentos para uso na extração mineral, exceto na extração de petróleo
NÃO
Fabricação de periféricos para equipamentos de informática NÃO
Fabricação de produtos de papel para usos doméstico e higiênico-sanitário
NÃO
Fabricação de produtos de papel, cartolina, papel-cartão e papelão ondulado para uso comercial e de escritório
NÃO
Fabricação de produtos de trefilados de metal NÃO
Facas de uso profissional NÃO
Facas e lâminas cortantes para máquinas ou para aparelhos mecânicos NÃO
Faróis (lâmpadas) ou projetores, em unidades seladas SIM
Faróis ou outros aparelhos para iluminação e sinalização visual para veículos automotores
NÃO
Fechaduras ou ferrolhos para usos diversos, exceto para veículos automotores e móveis
NÃO
Fechaduras para móveis NÃO
Fechaduras para veículos automotores NÃO
Fechos ecler (fecho de correr) e suas partes NÃO
Ferragens para encadernação, clipes, grampos em barretas e artefatos semelhantes de metal, para escritório
NÃO
Ferragens para linhas elétricas (braçadeiras, suportes, olhais ou anéis, etc.)
NÃO
Ferramentas e armações de ferramentas de madeira; formas, alargadeiras e esticadores de madeira para calçados
NÃO
Ferramentas intercambiáveis de chanfrar, moldurar, ranhurar, etc., para ferramentas manuais ou para máquinas-ferramenta
NÃO
Ferramentas intercambiáveis de embutir, estampar ou puncionar para ferramentas manuais ou para máquinas-ferramenta
NÃO
Ferramentas intercambiáveis de fresar (fresas de dentes, facas-fresas, etc.), para ferramentas manuais ou para máquinas-ferramenta
NÃO
Ferramentas intercambiáveis de perfuração e sondagem (trépanos, coroas ou brocas) para ferramentas manuais ou máquinas-ferramenta
NÃO
Ferramentas intercambiáveis para ferramentas manuais, mesmo mecânicas ou para máquinas-ferramenta, não especificados
NÃO
Ferramentas intercambiáveis para furar, mandrilar, roscar ou filetar, para ferramentas manuais ou para máquinas-ferramenta
NÃO
Ferramentas intercambiáveis para tornear, para ferramentas manuais ou para máquinas-ferramenta
NÃO
Ferramentas manuais, não especificados (diamantes de vidraceiro, punções, saca-rebites, ferros de soldar, almotolias, bigornas, forjas portáteis, etc.)
NÃO
Ferramentas para pedreiros, moldadores, estucadores, pintores, etc. (colheres, raspadores, espátulas, corta-vidros, etc.)
NÃO
162
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Ferrocério e outras ligas pirofóricas sob qualquer forma; combustíveis líquidos ou gasosos para carregar isqueiros ou acendedores
NÃO
Fibras ópticas; feixes e cabos de fibras ópticas, não embainhadas individualmente, usados principalmente em aparelhos de óptica
SIM
Filtros de ar para motores à explosão ou diesel NÃO
Filtros de ar, de óleo ou de combustível para motores de veículos automotores
NÃO
Filtros eletrostáticos e outros aparelhos para filtrar ou depurar gases NÃO
Fios, cabos e condutores elétricos com capa isolante, para tensão menor ou igual a 1.000 V
SIM
Fios, cabos e condutores elétricos com capa isolante, para tensão superior a 1.000 V
SIM
Fios, cabos ou condutores de alumínio ou de outros metais (exceto cobre), isolados, para bobinar
SIM
Fios, cabos ou condutores de cobre, isolados, para bobinar SIM
Fios, cabos ou condutores elétrico de outros tipos, munidos de peças de conexão, tensão menor ou igual a 1.000 V
SIM
Fios, varetas, tubos, eletrodos e artefatos semelhantes para soldagem NÃO
Fitas para máquinas de escrever e fitas impressoras semelhantes; almofadas para carimbos
NÃO
Fivelas, colchetes, ilhoses e artefatos semelhantes de metal comum NÃO
Foices, ferramentas para cortar grama ou outras ferramentas manuais para agricultura, horticultura ou silvicultura, não especificados
NÃO
Folhas de serras, de todos os tipos, para serras manuais ou mecânicas, inclusive folhas circulares ou discos
NÃO
Folhas para folheados, laminas e folhas para compensados (contraplacados) ou para madeiras estratificadas semelhantes
SIM
Folhas pautadas NÃO
Forcados e forquilhas NÃO
Formulários contínuos impressos NÃO
Fornos de indução industriais NÃO
Fornos de micro-ondas SIM
Fornos industriais elétricos e aparelhos semelhantes NÃO
Fornos industriais não elétricos, exceto para padarias NÃO
Fornos para defumação NÃO
Fraldas descartáveis de qualquer matéria NÃO
Freios (travões), servo-freios para veículos automotores NÃO
Freios, cubos de freios e suas partes, para bicicletas SIM
Gabinetes ou móveis para receber equipamento para produção de frio NÃO
Garrafas térmicas e outros recipientes isotérmicos e suas partes, exceto as ampolas de vidro
NÃO
Gemas (pedras preciosas (exceto diamantes) ou semipreciosas) trabalhadas, mas não enfiadas, montadas ou engastadas
NÃO
Geradores de sinais elétricos NÃO
Grades ou redes de fios de ferro e aço, inclusive revestidas NÃO
Grampos, armelas, percevejos, tachas, pregos e semelhantes, de ferro e aço
NÃO
163
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Grupos de compressão, cujo condensador seja constituído por um trocador de calor, não especificados
NÃO
Guarda-chuvas, sombrinhas e guarda-sóis NÃO
Guarnições, ferragens e artefatos semelhantes para construção civil NÃO
Guarnições, ferragens e artefatos semelhantes para móveis NÃO
Guarnições, ferragens e artefatos semelhantes para usos não especificados
NÃO
Guarnições, ferragens e artefatos semelhantes para veículos automotores NÃO
Hélices para embarcações e suas pás NÃO
Ímãs permanentes, mantas e outros artefatos semelhantes com propriedades magnéticas
NÃO
Impressoras ou outros equipamentos de informática multifuncionais NÃO
Impressoras, exceto multifuncionais NÃO
Impressos fiscais padronizados ou personalizados (guias e formulários fiscais, recibos, DARF, etc.), com controle de adulteração
NÃO
Impressos padronizados para uso comercial (formulários em bloco, blocos de encomendas, de recibos, de apontamentos, etc., não fiscais)
NÃO
Injeção eletrônica NÃO
Instrumentos e aparelhos musicais de brinquedo SIM
Instrumentos musicais de cordas (violinos, violão, guitarras, etc.), exceto eletrônicos
NÃO
Instrumentos musicais de percussão (tambores, pratos, triângulos, maracás, etc.)
NÃO
Instrumentos musicais de sopro (vento): clarinetes, saxofones, trompetes, flautas, fagotes, oboés, etc.
NÃO
Instrumentos musicais elétricos ou eletrônicos (guitarras elétricas, teclados, sintetizadores)
NÃO
Instrumentos, modelos e aparelhos concebidos para demonstração NÃO
Isoladores para uso elétrico NÃO
Isqueiros e outros acendedores, mesmo mecânicos ou elétricos e suas partes, exceto pedras e pavios
SIM
Isqueiros elétrico para veículos automotores NÃO
Jogos acionados por fichas ou moedas SIM
Jogos de fios para velas de ignição e outros chicotes elétricos para veículos automotores
NÃO
Jogos de salão, jogos de competição e outros artigos para jogos n.e. (mesas especiais para jogos e seus acessórios, boliches, autoramas, etc.)
SIM
Juntas metaloplásticas, juntas de vedação mecânicas e outras, inclusive selos mecânicos
NÃO
Juntas, gaxetas e semelhantes de borracha vulcanizada não endurecida (para veículos, máquinas, etc.)
NÃO
Lâmpadas de vapor de mercúrio ou de sódio ou lâmpadas de halogeneto metálico
SIM
Lâmpadas e tubos incandescentes de halógenos, de tungstênio e de outros tipos - exceto ultravioleta e infravermelho
SIM
Lâmpadas fluorescentes SIM
Lâmpadas ou tubos de descarga, não especificados, exceto de raios ultravioleta
SIM
164
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Lâmpadas ou tubos de raios ultravioleta ou infravermelhos, inclusive lâmpadas de arco
SIM
Lâmpadas, tubos ou válvulas, eletrônicos, não especificados NÃO
Lanternas manuais SIM
Lapidação de gemas e fabricação de artefatos de ourivesaria e joalheria SIM
Lápis para escrever ou desenhar; minas para lápis ou lapiseira; giz SIM
Latas de alumínio para embalagem de produtos diversos NÃO
Latas de ferro e aço para embalagem de produtos diversos com capacidade inferior a 50L, inclusive aerossol
NÃO
Leitores NÃO
Lenços ou toalhas de papel para mãos NÃO
Limas, grosas e ferramentas semelhantes NÃO
Limpadores ou desembaçadores de para-brisas para veículos automotores, inclusive partes
NÃO
Lustres, luminárias, abajures e outros aparelhos de iluminação elétrica SIM
Luvas de borracha para segurança e proteção, inclusive para uso doméstico
NÃO
Luvas de couro para segurança e proteção SIM
Machados, podões e ferramentas semelhantes com gume NÃO
Madeira compensada (contraplacada), madeira folheada e madeiras estratificadas semelhantes
SIM
Madeira densificada (MDF), em blocos, pranchas, lâminas ou perfis SIM
Madeira perfilada ou perfis de molduras de madeira NÃO
Malas, maletas, valises e semelhantes para viagem, de qualquer material NÃO
Manequins e artigos semelhantes NÃO
Máquinas de lavar louça para uso doméstico SIM
Máquinas de lavar ou secar roupa para uso doméstico SIM
Máquinas e aparelhos auxiliares para vídeo (geradores de efeitos especiais e de caracteres digitais, controlador de edição, misturador digital, etc.)
NÃO
Máquinas motrizes, não especificados NÃO
Máquinas ou aparelhos elétricos, com função própria, não especificados NÃO
Máquinas para conservação de sorvetes, não domésticas NÃO
Máquinas para produção de frio e bombas de calor, não especificados NÃO
Máquinas tomadoras de votos ou de apostas NÃO
Marfim, ossos, chifres e outras matérias animais para entalhar, e suas obras
NÃO
Martelos e marretas NÃO
Matérias vegetais ou minerais de entalhar trabalhadas e obras dessas matérias; cápsulas de gelatina digeríveis para medicamentos
NÃO
Mesas de madeira para escritório NÃO
Mesas de metal para escritório NÃO
Mesas de plástico de uso residencial NÃO
Mesinhas de cabeceira de madeira NÃO
Mesinhas de vime, bambu e semelhantes (para centro, canto, etc.) NÃO
Metais preciosos, não especificados (paládio, platina, etc.) e suas ligas em formas brutas ou semimanufaturadas
NÃO
165
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Mobiliários para medicina, odontologia ou veterinária (cadeiras de dentistas, mesas cirúrgicas, etc.), inclusive partes
NÃO
Modelos para moldes NÃO
Moedas NÃO
Moedores de carne ou café, cortadores de legumes e outros aparelhos mecânicos de acionamento manual para uso doméstico
NÃO
Molas de cobre NÃO
Molas e folhas de molas de ferro e aço, de qualquer espécie, exceto para veículos
NÃO
Molas e folhas de molas de ferro e aço, de qualquer espécie, para veículos automotores
NÃO
Moldes para fabricação de peças de borracha ou plástico NÃO
Moldes para fabricação de peças de metal ou para carbonetos metálicos; coquilhas
NÃO
Moldes para materiais minerais NÃO
Moldes para vidros NÃO
Molduras de madeira para quadros, fotografias, espelhos ou objetos semelhantes
NÃO
Molduras para fotografias, gravuras e semelhantes, de metal NÃO
Monitores de vídeo e projetores para computadores NÃO
Motores a explosão para propulsão de embarcações NÃO
Motores de partida (arranque) para motores de explosão de veículos automotores
NÃO
Motores diesel e semi-diesel para tratores NÃO
Motores diesel e semi-diesel para veículos rodoviários - exceto ônibus, caminhões, tratores e máquinas
NÃO
Motores hidráulicos, inclusive de movimento retilíneo NÃO
Motores pneumáticos, inclusive de movimento retilíneo (cilindros) NÃO
Móveis de bambu, vime e de materiais não especificados, para qualquer uso
NÃO
Móveis de madeira para cozinhas, exceto modulados NÃO
Móveis de plástico, não especificados, para qualquer uso NÃO
Móveis diversos de madeira para escritório, exceto modulados NÃO
Móveis diversos de madeira para instalações comerciais, para escolas, igrejas, oficinas e outras instalações semelhantes
NÃO
Móveis diversos de metal para escritório NÃO
Móveis modulados de madeira para cozinhas NÃO
Móveis modulados de madeira para escritório, não especificados NÃO
Móveis modulados de metal para escritório, não especificados NÃO
Núcleos de pó ferromagnéticos NÃO
Obras de tripa, de bexiga ou de tendões NÃO
Painéis de fibras de madeira, mesmo aglomeradas com resinas ou com outros aglutinantes (MDF e outros)
SIM
Painéis de madeira para assoalhos NÃO
Painéis de partículas de madeira, mesmo aglomeradas com resinas ou com outros aglutinantes
SIM
Painéis indicadores a cristais líquidos ou diodos emissores de luz NÃO
166
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Painéis ou quadros (incompletos) para instrumentos dos veículos automotores
NÃO
Painéis ou quadros de instrumentos (completos) para veículos automotores
NÃO
Paletes, estrados e semelhantes de ferro e aço, para movimentação de carga
NÃO
Palha (lã) de aço; esponjas, luvas ou artefatos semelhantes de fios de aço NÃO
Papel carbono, papel autocopiativo e outros papéis para cópia ou duplicação, em rolos ou folhas
NÃO
Papel de parede e revestimentos de parede semelhantes (papel para vitrais)
NÃO
Papel em rolos contínuos utilizados na fabricação de papéis higiênicos, lenços, toalhas ou semelhantes para usos doméstico ou sanitário
NÃO
Papel gomado ou adesivo (autoadesivos) NÃO
Papel higiênico NÃO
Papel imprensa ou papel jornal em rolos ou em folhas NÃO
Papel kraft para embalagem, não revestido, exceto encrespado ou estampado
NÃO
Papel kraft, para sacos de grande capacidade, não revestido, encrespado, estampado ou perfurado
NÃO
Papel kraft, revestido de matéria inorgânica, exceto para uso gráfico NÃO
Papel para cigarros não cortado, papel-feltro ou papéis de outros tipos, não revestidos
NÃO
Papel para cigarros, cortado em dimensões próprias, em folhas, tubos ou rolos
NÃO
Papel-cartão ou cartolina kraftliner para cobertura, não revestido NÃO
Papel-cartão ou cartolina revestido ou impregnado de substâncias betuminosas, plástico, cera, etc., mesmo coloridos ou decorados
NÃO
Papel-cartão ou cartolina revestidos com substâncias inorgânicas (papel-cartão kraft, couché leve)
NÃO
Papel-filtro NÃO
Para-choques de qualquer material, inclusive partes, para veículos automotores
NÃO
Parafusos, ganchos, pinos ou pernos, porcas e outros artefatos roscados de ferro e aço
NÃO
Parafusos, ganchos, pinos, porcas, tachas, pregos e artefatos semelhantes de cobre
NÃO
Parafusos, pregos, tachas, escápulas, pinos e artefatos semelhantes de alumínio
NÃO
Para-lamas para veículos automotores NÃO
Partes de outros materiais elétricos, não especificados, para motores e para veículos automotores
NÃO
Partes de plástico para móveis NÃO
Partes e acessórios de patins NÃO
Partes e peças de cadeiras para salões de cabeleireiro NÃO
Partes e peças de máquinas para impressão, inclusive auxiliares NÃO
Partes e peças de metal para assentos e cadeiras de metal, exceto para veículos
NÃO
Partes e peças de metal para ferramentas manuais NÃO
167
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Partes e peças de metal para móveis NÃO
Partes e peças de metal para serras manuais (armações, arcos, cabos, etc.) NÃO
Partes e peças de vime, bambu e semelhantes para móveis NÃO
Partes e peças para aparelhos de ar condicionado SIM
Partes e peças para aparelhos de iluminação - exceto de plástico e vidro SIM
Partes e peças para aparelhos elétricos para sinalização e alarme NÃO
Partes e peças para aparelhos para tratamento térmico de materiais NÃO
Partes e peças para aquecedores de água, à gás ou energia solar NÃO
Partes e peças para assentos e cadeiras de madeira, exceto para veículos NÃO
Partes e peças para assentos e cadeiras de materiais não especificados, exceto para veículos
NÃO
Partes e peças para bombas de ar ou de vácuo NÃO
Partes e peças para bombas para líquidos, combustíveis e lubrificantes NÃO
Partes e peças para cadeados, fechaduras e ferrolhos NÃO
Partes e peças para fornos industriais elétricos e aparelhos semelhantes NÃO
Partes e peças para fornos industriais não elétricos NÃO
Partes e peças para lâmpada e tubos elétricos incandescentes, etc. SIM
Partes e peças para máquinas de lavar louça para uso doméstico SIM
Partes e peças para máquinas de lavar roupa para uso doméstico SIM
Partes e peças para máquinas e aparelhos elétricos, não especificados NÃO
Partes e peças para motores, pneumáticos ou à vapor NÃO
Partes e peças para queimadores, fornalhas, grelhas e dispositivos semelhantes
NÃO
Partes e peças para reatores para lâmpadas e tubos de descarga SIM
Partes e peças para refrigeradores ou congeladores (freezers) para uso doméstico
NÃO
Partes e peças para refrigeradores, congeladores e semelhantes para uso industrial e comercial
NÃO
Partes e peças para resistores elétricos NÃO
Partes e peças para turbinas à gás; partes e peças para máquinas motrizes n.e.
NÃO
Partes e peças para turbinas a vapor NÃO
Partes e peças para turbinas e rodas hidráulicas NÃO
Partes e peças para válvulas, torneiras e registros NÃO
Partes e peças para ventiladores e coifas para uso industrial NÃO
Partes ou peças de motores a explosão ou de motores estacionários diesel ou semidiesel para máquinas ou equipamentos industriais
NÃO
Partes ou peças de outros tipos para montagem de semicondutores NÃO
Partes ou peças para capacitores elétricos fixos, variáveis, ajustáveis NÃO
Partes ou peças para circuitos integrados eletrônicos NÃO
Partes ou peças para tubos de imagem, lâmpadas, tubos ou válvulas, eletrônicos, não especificados
NÃO
Partes ou peças, inclusive modulares, de qualquer material para bancos de veículos automotores
NÃO
Partes, guarnições e acessórios para bengalas, bengalas-assento, chicotes e artefatos semelhantes
NÃO
168
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Partes, peças e acessórios para carrinhos e veículos semelhantes para bebê
SIM
Partes, peças e acessórios para instrumentos musicais NÃO
Partes, peças e acessórios para veículos automotores, não especificados NÃO
Partes, peças ou acessórios para bonecos, inclusive vestuário ou seus acessórios
SIM
Pás, inclusive as de uso doméstico NÃO
Pastas de couro para documentos ou para estudantes NÃO
Pastas de matérias fibrosas celulósicas, exceto de madeira NÃO
Pastas mecânicas (quimitermomecânicas, termomecânicas) de madeira NÃO
Pastas químicas de madeira para dissolução (cruas, semibranqueadas ou branqueadas)
NÃO
Pastas químicas de madeira, processo à soda ou sulfato, exceto pastas para dissolução
NÃO
Pastas químicas de madeira, processo sulfito, branqueadas ou não NÃO
Pastas semiquímicas de madeira; pastas mecanoquímicas de madeira NÃO
Patins para gelo e patins de rodas, inclusive os fixados em calçados NÃO
Peças e acessórios para cadeiras de rodas e outros veículos para inválidos NÃO
Peças e acessórios para máquinas para processamento de dados e suas unidades periféricas
NÃO
Peças e acessórios para o sistema de freios (pratos, tambores, cilindros, etc.), para veículos automotores
NÃO
Peças e acessórios para tratores agrícolas NÃO
Peças e acessórios para tratores, exceto agrícolas NÃO
Peças moldadas em pó metálico (sinterizadas) ou revestidas NÃO
Peças ou acessórios para o sistema de direção ou suspensão, não especificados, para veículos automotores
NÃO
Peças ou acessórios para os sistemas de marcha ou transmissão, não especificados, para veículos automotores
NÃO
Peças ou acessórios, não especificados, para o sistema de motor de veículos automotores (blocos de cilindro, virabrequins, carburadores, válvulas, polias, juntas, etc.)
NÃO
Pedras preciosas ou semipreciosas sintéticas, mesmo trabalhadas, mas não enfiadas, montadas ou engastadas
NÃO
Peneiras e crivos manuais NÃO
Pentes, travessas, grampos, rolos e artigos semelhantes para cabelos NÃO
Pérolas cultivadas trabalhadas, exceto enfiadas, montadas ou engastadas NÃO
Pias, cubas e lavatórios, banheiras e semelhantes de ferro e aço NÃO
Pigmentos à água para acabamento de couros NÃO
Pincéis e escovas para artistas, para aplicação de cosméticos e para usos semelhantes
NÃO
Pincéis e escovas para pintar, envernizar e para usos semelhantes; bonecas e rolos para pintar
NÃO
Piscinas de plástico NÃO
Placas de circuito impresso montadas, para informática NÃO
Placas de fundo para moldes NÃO
Placas indicadoras, placas sinalizadoras e semelhantes; números, letras e sinais diversos de metal
NÃO
169
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Plainas, formões, goivas e ferramentas manuais semelhantes, para trabalhar madeira
NÃO
Plaquetas ou pastilhas, varetas, pontas e objetos semelhantes, para ferramentas, não montados, de carbonetos metálicos sinterizados ou de ceramais ("cermets")
NÃO
Plotters, mesa digitalizadora, mouse e outras unidades de entrada ou de saída, não especificados
NÃO
Pneumáticos novos de borracha, usados em automóveis, camionetas ou utilitários
NÃO
Pneumáticos novos de borracha, usados em aviões NÃO
Pneumáticos novos de borracha, usados em bicicletas e motociclos NÃO
Pneumáticos novos de borracha, usados em máquinas ou outros usos NÃO
Pneumáticos novos de borracha, usados em motocicletas NÃO
Pneumáticos novos de borracha, usados em ônibus e caminhões NÃO
Pneumáticos recauchutados, recondicionados, remoldados ou recapados NÃO
Pó de diamantes, de gemas (pedras preciosas ou semipreciosas) ou de pedras sintéticas
NÃO
Poltronas e sofás de vime, bambu e semelhantes, exceto para escritório NÃO
Portas blindadas e compartimentos para casas-fortes NÃO
Portas para veículos automotores NÃO
Prateleiras de madeira NÃO
Produção de artefatos estampados de metal; metalurgia do pó NÃO
Protetores, bandas de rodagem amovíveis para pneumáticos (camelbacks) e "flaps" de borracha
NÃO
Quadros ou lousas para escrever ou desenhar NÃO
Quebra-cabeças SIM
Queimadores para alimentar fornalhas, de combustíveis líquidos NÃO
Queimadores, fornalhas automáticas, grelhas mecânicas e dispositivos semelhantes
NÃO
Radiadores ou suas partes para veículos automotores NÃO
Raquetes de tênis e raquetes semelhantes, mesmo não encordadas, exceto para tênis de mesa
NÃO
Reatores para lâmpadas ou tubos de descarga SIM
Recipiente refrigerador, com circulação de fluido refrigerador NÃO
Recipientes de ferro, aço ou alumínio com capacidade inferior a 300L, isotérmicos, refrigerados a nitrogênio líquido, utilizados para sêmen, sangue, tecidos biológicos ou similares
NÃO
Recipientes tubulares de alumínio para aerossóis, com capacidade igual ou inferior a 700 cm3
NÃO
Recipientes tubulares flexíveis de alumínio NÃO
Refrigeradores ou congeladores (freezers), inclusive combinados, para uso doméstico
SIM
Refrigeradores, vitrinas, câmaras frigoríficas e semelhantes para produção de frio para usos industrial e comercial
NÃO
Reservatórios, barris, tambores, caixas e recipientes semelhantes de alumínio, com capacidade não superior a 300 L
NÃO
170
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Reservatórios, barris, tambores, latas (exceto para gases), de ferro e aço com capacidade igual ou superior a 50 L e inferior a 300 L, para embalagem ou transporte de produtos diversos
NÃO
Resfriadores de leite NÃO
Resistores (resistências) elétricos, incluídos os reostatos ou potenciômetros, exceto resistências de aquecimento
NÃO
Rodízios, com rodas de qualquer material NÃO
Rodos de borracha ou de outras matérias flexíveis NÃO
Roupas de cama (colchas, cobertores, lençóis, etc.), de tecidos, quando não integradas à tecelagem
SIM
Sacos, sacolas e bolsas de papel, impressos SIM
Secantes preparados NÃO
Serras manuais NÃO
Sinos, gonzos e artefatos semelhantes, não elétricos NÃO
Sistemas de suspensão e suas partes, inclusive os amortecedores de suspensão para veículos automotores
NÃO
Soquetes para microestruturas eletrônicas NÃO
Sucatas metálicas, não especificados NÃO
Suportes (ganchos) para vestuário, para artefatos de tecido, para escovas, para chaves, etc.
NÃO
Tacos e frisos de madeira para assoalhos, forros de madeira, exceto de madeira folheada ou compensada
NÃO
Tanques elétricos para lavar roupas (tanquinho), para uso doméstico SIM
Tecidos de algodão crus ou alvejados, exceto combinados SIM
Tecidos de algodão crus ou alvejados, inclusive combinados SIM
Tecidos de algodão tintos ou estampados, exceto combinados SIM
Tecidos de algodão tintos, estampados ou tintos em fio, inclusive combinados
SIM
Tecidos de algodão, denominados "denim" com fios tintos em "índigo blue"
SIM
Tecidos revestidos ou impregnados, inclusive as entretelas NÃO
Teclados para equipamento de informática NÃO
Telas metálicas tecidas, de fios de ferro e aço, inclusive revestidas NÃO
Telas preparadas para pintura NÃO
Telas, grades e redes de fios de alumínio NÃO
Telas, grades e redes de fios de cobre; chapas e tiras, distendidas, de cobre NÃO
Telas, grades e redes de fios de níquel; chapas e tiras, distendidas, de níquel
NÃO
Terminais de autoatendimento bancário NÃO
Terminais para automação comercial ou serviços NÃO
Tesouras de podar, tesouras de tosquiar, tesouras-serrote ou ferramentas semelhantes
NÃO
Tesouras do tipo comum (costura, cozinha, unhas, etc.) NÃO
Tesouras para usos profissionais (cabeleireiros, coreeiros, chapeleiros, etc.)
NÃO
Toalhas ou guardanapos de papel para mesas NÃO
Tornos de apertar, sargentos e semelhantes NÃO
Transcodificador ou conversor de padrões de televisão NÃO
171
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Triciclos, patinetes, carros de pedais ou outros brinquedos infantis de locomoção, motorizados
SIM
Triciclos, patinetes, carros de pedais ou outros brinquedos infantis de locomoção, não motorizados
SIM
Troféus, copos, taças e objetos comemorativos semelhantes, de metais comuns
NÃO
Tubos de imagem para receptores de televisão e monitores de vídeo; tubos de captação para câmeras de televisão; válvulas, lâmpadas e outros tubos
NÃO
Tubos isolantes e suas peças, para máquinas, aparelhos e instalações elétricas, exceto de cerâmica ou de plástico
NÃO
Turbinas à gás, não especificados NÃO
Turbinas a vapor NÃO
Turbinas e rodas hidráulicas NÃO
Turbinas, motores e outros dispositivos eólicos NÃO
Unidades de máquinas automáticas para processamento de dados, não especificados
NÃO
Unidades de memória (unidades de discos, unidades de fitas ou outras unidades semelhantes)
NÃO
Unidades fornecedoras de água ou sucos, inclusive bebedouros NÃO
Unidades fornecedoras de bebidas carbonatadas NÃO
Utensílios de madeira para mesa e cozinha, inclusive caixas para condimentos
NÃO
Válvulas de expansão termostáticas ou pressostáticas NÃO
Válvulas de retenção NÃO
Válvulas de segurança ou de alívio NÃO
Válvulas e dispositivos semelhantes para transmissão óleo-hidráulicas ou pneumáticas
NÃO
Válvulas redutoras de pressão NÃO
Válvulas solenoides NÃO
Válvulas tipo borboleta NÃO
Válvulas tipo esfera NÃO
Válvulas tipo gaveta NÃO
Válvulas tipo globo NÃO
Válvulas tipo macho NÃO
Válvulas, torneiras, registros e dispositivos semelhantes, não especificados - inclusive hidráulicos e pneumáticas
NÃO
Vaporizadores de toucador, suas armações e cabeças de armações; esponjas para aplicação de produtos de toucador
NÃO
Vassouras de qualquer material NÃO
Vassouras mecânicas de uso manual, exceto as motorizadas NÃO
Velas, pavios, círios e artigos semelhantes NÃO
Ventiladores e coifas (exaustores) para uso industrial NÃO
Vergalhões de aços ao carbono NÃO
Vestuário e acessórios de borracha para segurança e proteção, exceto capacetes e luvas
NÃO
Vestuário, de couro natural ou reconstituído NÃO
Virabrequins, eixos e mancais para máquinas industriais NÃO
172
Prodlist (descrição) Regulamentado?
Volantes ou polias para equipamentos industriais NÃO
Volantes, barras ou caixas de direção para veículos automotores NÃO
173
ANEXO 3. PLANEJAMENTO DAS ETAPAS DE ANÁLISE, DESENVOLVIMENTO
E IMPLEMENTAÇÃO
Quadro 12. Tempo e recursos humanos envolvidos no processo de Análise
Processo/Atividades Nº de Colaboradores - Mês
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
AN
ÁLI
SE
Análise de demanda 1 1
Levantamento de dados 1 1 1 1
1ª reunião com partes interessadas 1
Redação da AIR preliminar 1
2ª reunião com partes interessadas 1
Tomada de subsídios 1 1
3ª reunião com partes interessadas 1
Redação do relatório final da AIR 1
Processo decisório 1
Tempo total/Recursos humanos 11 meses / 1 colaborador para cada análise
Quadro 13. Tempo e recursos humanos envolvidos no processo de Desenvolvimento
Processo/Atividades Nº de Colaboradores - Mês
12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
DES
ENV
OLV
IMEN
TO
Análise dos insumos 2
Formação da Comissão Técnica 2 2
Análise da base normativa 2
Reunião com especialistas 2
Visita técnica aos fabricantes 2
Visita técnica aos laboratórios 2
Reuniões com Comissão Técnica 2 2 2
Elaboração da Portaria de CP 2 2 2 2
Consulta Pública 2 2
Divulgação da Consulta Pública 2 2
Consolidação da CP 2
Elaboração da Portaria definitiva 2
Publicação da Portaria definitiva 2
Tempo total/Recursos humanos 12 meses / 2 colaboradores para cada medida
174
Quadro 14. Tempo e recursos humanos envolvidos no processo de Implementação
Mês Atividades do processo de Implementação
Monitoramento de OAC
acreditados ou em processo de acreditação
Monitoramento da adesão do setor produtivo
Outras ações (divulgação e suporte à Ouvidoria e ao
controle de mercado)
24 Quando demandado
25 Quando demandado
26 Quando demandado
27 2 2 Quando demandado
28 Quando demandado
29 Quando demandado
30 Quando demandado
31 2 2 Quando demandado
32 Quando demandado
33 Quando demandado
34 Quando demandado
35 2 2 Quando demandado
36 Quando demandado
37 Quando demandado
38 Quando demandado
39 2 2 Quando demandado
40 Quando demandado
41 Quando demandado
42 Quando demandado
43 2 2 Quando demandado
44 Quando demandado
45 Quando demandado
46 Quando demandado
47 2 2 Quando demandado
48 Quando demandado
49 Quando demandado
50 Quando demandado
51 2 2 Quando demandado
52 Quando demandado
53 Quando demandado
54 Quando demandado
55 2 2 Quando demandado
56 Quando demandado
57 Quando demandado
58 Quando demandado
59 2 2 Quando demandado
Tempo total/Recursos humanos 36 meses / 2 colaboradores para cada medida
175
Mês
Implementação do PAC (Nº de Colaboradores)
Monitoramento e acompanhamento junto à Cgcre dos processos de acreditação de OAC e laboratórios
Monitoramento e acompanhamento da adesão do setor ao Setor
Treinamento da RBMLQ-I
Demais ações de divulgação do Programa
24
25
26
27
28
29 2 2 2
30
31
32
33
34
35 2 2 2 2
36 2
37
38
39
40
41 2 2 2
42
43
44
45
46
47 2 2 2
48
49
50
51
52
53 2 2 2
54
55
56
57
58
59 2 2 2
