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NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS E VELHAS ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO Jéssica Neves Mendes Universidade Estadual do Maranhão [email protected] Igor Breno Barbosa de Sousa Universidade Estadual do Maranhão [email protected] Camila Jacinto Oliveira Universidade Estadual do Maranhão [email protected] José Sampaio de Mattos Júnior Universidade Estadual do Maranhão [email protected] 1. INTRODUÇÃO O desenvolvimento territorial está constantemente presente nos esforços de planejamento de um governo. Existem justificativas para adotarem medidas que busquem o equilíbrio do desenvolvimento e a diminuição das desigualdades históricas que caracterizam os territórios no país, com dimensões continentais. E assim, realizar a desconcentração e a descentralização das políticas públicas. Ao longo dos anos, o desenvolvimento territorial tem se mostrado relevante nas discussões sobre estratégias de políticas públicas voltadas para o campo, exemplo disso, é a criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, em 2003, pelo Governo Federal, as estratégias institucionais incorporaram o discurso na perspectiva territorial cujo o principal objetivo, era minimizar o quadro da pobreza rural. Dessa forma, o território torna-se um espaço de construção de projetos a serem implantados visando diminuir as desigualdades regionais, principalmente em regiões que sofrem com a falta de políticas públicas consideradas prioritárias pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Justificando a falta de políticas que promovam o desenvolvimento rural no Brasil nas últimas décadas, constatadas pelo “aumento da pobreza e persistência das desigualdades regionais, setoriais, sociais e econômicas” (Brasil, 2005. apud Geraldi, 2012. Pg. 168), durante o governo Lula, foi criada a política de apoio ao

NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS E VELHAS ESTRATÉGIAS DE ... · estruturação do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável, compreendendo as políticas territoriais

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NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS E VELHAS ESTRATÉGIAS DE

DESENVOLVIMENTO

Jéssica Neves Mendes – Universidade Estadual do Maranhão

[email protected]

Igor Breno Barbosa de Sousa – Universidade Estadual do Maranhão

[email protected]

Camila Jacinto Oliveira – Universidade Estadual do Maranhão

[email protected]

José Sampaio de Mattos Júnior – Universidade Estadual do Maranhão

[email protected]

1. INTRODUÇÃO

O desenvolvimento territorial está constantemente presente nos esforços de

planejamento de um governo. Existem justificativas para adotarem medidas que

busquem o equilíbrio do desenvolvimento e a diminuição das desigualdades históricas

que caracterizam os territórios no país, com dimensões continentais. E assim, realizar a

desconcentração e a descentralização das políticas públicas.

Ao longo dos anos, o desenvolvimento territorial tem se mostrado relevante nas

discussões sobre estratégias de políticas públicas voltadas para o campo, exemplo disso,

é a criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial, em 2003, pelo Governo

Federal, as estratégias institucionais incorporaram o discurso na perspectiva territorial

cujo o principal objetivo, era minimizar o quadro da pobreza rural. Dessa forma, o

território torna-se um espaço de construção de projetos a serem implantados visando

diminuir as desigualdades regionais, principalmente em regiões que sofrem com a falta

de políticas públicas consideradas prioritárias pelo Ministério do Desenvolvimento

Agrário (MDA).

Justificando a falta de políticas que promovam o desenvolvimento rural no

Brasil nas últimas décadas, constatadas pelo “aumento da pobreza e persistência das

desigualdades regionais, setoriais, sociais e econômicas” (Brasil, 2005. apud Geraldi,

2012. Pg. 168), durante o governo Lula, foi criada a política de apoio ao

desenvolvimento sustentável de territórios rurais, com o objetivo de promover

iniciativas que tinham como objetivo melhorar a qualidade de vida da população rural.

De acordo com Queiroz (2011), em sua política, o MDA propôs o apoio à

agricultura familiar, à reforma agrária e ao incremento da agricultura, propostas estas

pautadas em políticas territoriais descentralizadas, participativas e sustentáveis.

Com estratégias e arranjos institucionais nos diferentes territórios visando

novas dinâmicas na organização do espaço rural, foram criados programas como: a

PNDR (Política Nacional de Desenvolvimento Regional), o PRONAT (Programa

Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais), PRONAF, (Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar),

O presente trabalho tem o objetivo de analisar os novos arranjos institucionais

e velhas estratégias de desenvolvimento, focando-se na dimensão econômica para a

estruturação do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável,

compreendendo as políticas territoriais. Sendo assim, a área de estudo evidenciada trata-

se do Colegiado Territorial Vale do Itapecuru (MA), constituído por 10 municípios

(Anajatuba, Cantanhede, Itapecuru Mirim, Matões do Norte, Miranda do Norte, Nina

Rodrigues, Pirapemas, Presidente Vargas, Santa Rita e Vargem Grande), conforme

Mapa 1.

Mapa 01. Caracterização da Área de estudo.

2. OBJETIVOS

2.1 Geral

Analisar os novos arranjos institucionais e velhas estratégias de

desenvolvimento, focando-se na dimensão econômica para a estruturação do Plano

Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável.

2.2Específicos

Conhecer as estratégias de políticas territoriais no Brasil;

Realizar abordagem do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável;

Identificar os eixos estruturantes da dimensão econômica no colegiado territorial

do Vale do Itapecuru.

3. METODOLOGIA

A realização dessa pesquisa foi executada a partir de pesquisa bibliográfica

envolvendo autores que promovem discussões sobre a questão agrária no Brasil,

concepções de Território, Politicas Territoriais, Plano Nacional de Reforma Agrária,

Desenvolvimento territorial, além da leitura dos referenciais adotados pela Secretaria de

Desenvolvimento Territorial para a implantação da política territorial, também do

documento de Qualificado do Plano Territorial de Desenvolvimento Territorial

Sustentável Rural no Vale do Itapecuru – MA.

4. RESULTADOS PRELIMINARES

4.1 CONCEPÇÃO TERRITORIAL NA VISÃO DOS AUTORES ACADÊMICOS

E DO MDA

Para compreendermos como se dá o processo de execução dos programas do

Governo Federal, é importante se fundamentar em alguns conceitos de território, e

assim analisar como este conceito é adotado nas Políticas Públicas do Governo Federal,

na área de estudo Vale do Itapecuru.

Um dos autores que faz uma abordagem sobre território é Milton Santos, onde

para este o território é construído historicamente, a partir da materialidade, definida por

objetos junto com um conteúdo técnico e social.

A configuração territorial é dada pelo conjunto formado pelos sistemas

naturais existentes em um dado país ou numa dada área e pelos acréscimos

que os homens superimpuseram a esses sistemas naturais. A configuração

territorial não é o espaço, já que sua realidade vem de sua materialidade,

enquanto o espaço reúne a materialidade e a vida que a anima. (Santos, 1996

apud Saquet e Silva, 2008).

De acordo com Saquet (2003, p.3), “o território é compreendido como fruto de

processos de apropriação e domínio de um espaço, inscrevendo-se num campo de

forças, de relações de poder econômico, político e cultural”. Assim, o território é visto

como um resultado de múltiplas relações de poder no espaço geográfico.

Realizando uma leitura de Raffestin (1993), este compreende que o

espaço é anterior ao território. O território é resultado de uma ação conduzida por um

agente sintagmático, sendo que este ao se apropriar de um espaço, “territorializa” o

mesmo. Para se fundamentar nesta abordagem de território, Raffestin aponta Lefebvre

que mostra muito bem essa passagem de espaço para território:

“A produção de um espaço, o território nacional, espaço físico, balizado,

modificado, transformado pelas redes, circuitos e fluxos que aí se instalam:

rodovias, canais, estradas de ferro, circuitos comerciais e bancários, auto-

estradas e rotas aéreas etc." (Lefebvre, 1978. apud Raffestin, 1993, p. 143).

Nessa perspectiva, o território é o espaço no qual se projetou um trabalho, e

que, por consequência, revela uma complexa teia de relações sociais marcadas por

conflituosas vinculações de poder. Sendo assim, o espaço é a "prisão original, o

território é a prisão que os homens constroem para si”. (Raffestin, 1993, p. 144).

A abordagem sobre território na concepção do Governo Federal, busca uma

proximidade social, que possa favorecer a cooperação, com diversos atores sociais para

a execução dos serviços públicos, organizando assim o mercado interno. Para a

SDT/MDA, as políticas territoriais são importantes para o ordenamento territorial,

assim como, servem para o processo de complemento para políticas de descentralização.

Diante disso, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial considera território como:

Um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo,

compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios

multidimensionais – tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a

cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos sociais

relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio

de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que

indicam identidade e coesão social, cultural e territorial. (MDA/SDT, 2005,

p. 11).

Assim, é notório que o conceito de território usado pelo MDA, não está

diretamente ligado as abordagens usadas por diversos autores na Academia, onde na

Geografia este conceito é mais amplo. “Portanto, é impossível compreender o conceito

de território sem conceber as relações de poder que determinam a soberania”.

(FERNANDES, 2008, p. 279).

4.2 AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO VALE DO ITAPECURU

Motivada pela busca da liberdade civil frente a um Estado autoritário

constituído na década de 1964, a década de 1980, foi marcada por mudanças no cenário

político, uma delas foi a definição de uma nova atuação do Estado, como aponta Silva

(2013):

“Como consequência desses acontecimentos e de todo um contexto de

transformações na geopolítica mundial, surgiu já na década seguinte uma

ampla rediscussão sobre o papel do Estado diante deste novo cenário, que

viria a definir as principais diretrizes da atuação governamental no território

nacional. Uma das consequências importantes deste momento histórico foi o

aprofundamento da descentralização federativa, capitaneado com maior força

após a promulgação da CF/1988, que passou a delegar ao município um

papel mais estratégico no contexto federativo brasileiro, principalmente em

termos de condução de políticas públicas nacionais”. (Silva, 2013. Pg. 21).

Diante dessas mudanças, a sociedade pode ter uma maior participação que lhe

permitiram ter acesso a diferentes esferas do poder político. E assim, passou a ser

exigido políticas públicas para definição de novas estratégias de planejamento e

coordenação governamental.

Com a Constituição Federal de 1988, passou a ser estabelecido um

compromisso com a questão regional, cabendo ao Governo Federal estabelecer metas

afim de reduzir as desigualdades regionais, assim foram implantados programas de

desenvolvimento nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Entretanto, somente na

década de 1990, a questão territorial passou a ganhar espaço no debate de políticas

públicas.

Em 2000, o MI elaborou o documento Bases para as Políticas de Integração

Nacional e Desenvolvimento Regional, com objetivos para a gestão do território, dentre

alguns deles estão: mobilizar o potencial endógeno de desenvolvimento das regiões;

promover o desenvolvimento sustentável; e fortalecer a integração continental. Estes

objetivos foram baseados na CF/1988, que possui como princípio a redução das

desigualdades regionais.

Segundo Silva (2013), diante desses acontecimentos, o tema das políticas

de desenvolvimento regional passou a ganhar espaço na agenda governamental,

permitindo assim, o surgimento de políticas públicas baseada em uma perspectiva

territorial. Estas políticas foram se diversificando ao longo do tempo, e a apropriação do

conceito de território como um instrumento base de políticas públicas, passou a ser

realizado de diferentes formas pelo Estado.

4.3 PLANO TERRITORIAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL

SUSTENTÁVEL (PTDRS) COMO ELEMENTO ORIENTADOR?

Com a definição de uma política especifica, baseada na concepção de

território rural, foi criada em 2003, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT),

sob o âmbito do MDA. Neste mesmo ano, foi lançado o CONDRAF (Conselho

Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar) que delimitou a formação

de um programa de desenvolvimento sustentável de territórios rurais.

Para o MDA, é considerado como território rural, aqueles municípios que

apresentarem densidade demográfica inferior a 80 habitantes por quilômetro quadrado,

possuir população média por município de até 50 mil habitantes, incluindo pequenas,

médias, vilas e povoados, além de outros critérios, também deve ser considerado o fator

identidade, cultural, histórica, politica, produtiva (Brasil, 2005 apud Silva, 2013. pg 57).

Assim, o conceito de território passa a assumir um elemento importante para a

definição dos processos de desenvolvimento, que deve considerar as heterogeneidades

das regiões. Os critérios adotados pelo MDA para o conceito de território, busca mostrar

as identidades existentes entre suas populações, particularmente os agricultores

familiares. Os municípios que se interessarem em se articular como território, deverão

apresentar ao MDA, uma proposta apresentando os grupos sociais, setores de poder

público que estão envolvidos para a inserção do programa.

Assim, são formados os Codeters (Colegiado de Desenvolvimento Territorial),

que são espaços públicos com representantes do poder público e sociedade civil, com o

objetivo de realizar o processo de gestão social dos territórios rurais.

Em 2004, com a finalidade de articular a gestão social dos territórios, foi

elaborado o PTDRS, com consultores do MDA e atores sociais (agricultores familiares,

sindicatos, instituições de pesquisa, etc.), sob a coordenação do Codeter, para realizar

um levantamento de informações e criar metodologias participativas para os territórios.

“O PTDRS é um instrumento que expressa a síntese das decisões que o

conjunto dos atores sociais, em conjunto com o Estado, alcançou num dado

momento no processo de planejamento do desenvolvimento territorial.

Torna-se, a partir daí, um dos instrumentos para gestão participativa do

território, pois contém as diretrizes e estratégias que nortearão os rumos do

desenvolvimento sustentável” (SDT/MDA, 2005. pg. 14).

A ideia do plano, é a definição dos eixos para o desenvolvimento, e assim

financiar com o PRONAT (Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de

Territórios Rurais) os projetos específicos.

Na elaboração dos PTDRS, devem ser seguidos os preceitos básicos do

desenvolvimento sustentável, preceitos estes que são baseados em dimensões do

planejamento, o qual orientarão todo o processo de construção do Plano, as dimensões

do desenvolvimento sustentável são: Dimensão Econômica, Dimensão Ambiental,

Dimensão Sociocultural e Dimensão Político Institucional

Em cada dimensão, possui um ou mais eixos (agricultura, pecuária,

comercialização, turismo, recursos naturais, saúde, educação, entre outros), sendo que

em cada eixo estabelecido, possui um programa voltado para a população de cada

município que compõe. Todos os projetos criados pelo respectivo Codeter, devem

seguir todos os critérios definidos pelo MDA, assim como os eixos estratégicos para o

desenvolvimento do PTDRS.

Segundo Silva (2013), há uns entraves na execução dos projetos. Devido às

exigências dos agentes financeiros, muitos atores envolvidos optam por paralisar, e com

isso muitos projetos não são aprovados por irregularidades, além de muitos municípios

proponentes, estar com a situação inadimplente com a União.

Desta forma, o colegiado territorial, para não apresentar esses problemas,

reuniu vários atores sociais dos municípios visando alcançar os objetivos do plano, e

estabelecer dimensões para o desenvolvimento sustentável, considerando as orientações

da SDT. Os envolvidos nas definições para o planejamento devem buscar identificar em

cada município, estudos; dados; informações com entidades governamentais e não

governamentais, assim como técnicos/assessores com conhecimento para contribuir na

elaboração do plano (SDT, 2010).

Para o início das atividades, foram realizadas várias reuniões com consultores,

com objetivo de discutir a “qualificação do PTDRS”, assim como as metodologias, e

também mobilizar e sensibilizar o CODETER para sua efetiva participação no

ordenamento do planejamento (SDT, 2010).

Em seguida, foi realizada a leitura do PTDRS elaborado em 2004, para o

levantamento e atualização de dados dos municípios integrantes do território junto com

os Sindicatos dos Trabalhadores e Trabalhadores Rurais (STTR’s), e com órgãos

governamentais como IBGE, IMESC (Instituto Maranhense de Estudos

Socioeconômicos e Cartográficos), INCRA (Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária), SUS (Sistema Único de Saúde) e Prefeituras Municipais (SDT,

2010).

Após a execução de todo o trabalho para a formulação do planejamento para o

desenvolvimento sustentável, foi realizado um diagnóstico buscando apontar as ações

concretizadas e não concretizadas do primeiro PTDRS elaborado em 2004, e seu atual

estado nos anos de 2009 e 2010, para assim elaborar e readequar para as transformações

dos próximos cinco anos (SDT, 2010).

Constatou-se que no Território “Vale do Itapecuru”, muitas das metas do Plano

Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável elaboradas em 2004 não foram

cumpridas, como o funcionamento e a articulação dos projetos produtivos pensados

como a fábrica de gelo em Matões do Norte; o centro de referência da agricultura

familiar em Itapecuru Mirim e o abatedouro de caprinos em Cantanhede, o qual,

poderiam articular as estruturas produtivas no território.

Diante disso, o Colegiado optou por manter as metas estabelecidas do Plano

Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável, pois estas obtiveram pouco avanço

de 2005 até 2010, o qual foi o ano de elaboração do projeto de Qualificação do Plano

Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável – Vale do Itapecuru. Para

compreendermos a contribuição do Colegiado, focaremos nos eixos estruturantes da

dimensão econômica do PTDRS no colegiado territorial do Vale Itapecuru, os quais

são: agricultura, pecuária, extrativismo, infraestrutura de apoio à produção,

comercialização e turismo.

Os representantes do Território Vale do Itapecuru realizaram uma leitura e

reflexão da Visão de Futuro do PTDRS, o qual fora elaborada em 2005, para cada

dimensão do mesmo. Assim, para a dimensão econômica ficou desta forma:

O Território possuir uma agricultura familiar fortalecida e auto sustentável

com acesso a novas tecnologias, assistência técnica e crédito, gerando novos

empregos e renda no meio rural, interagindo com o mercado territorial,

nacional, estadual e internacional, com prioridade nos orçamentos municipais (SDT, 2010).

A partir disto, fora realizado o planejamento sustentável para o

desenvolvimento do território. Para a dimensão econômica, fora estabelecido programas

para cada eixo estruturante, como demonstrado na tabela 1.

TABELA 1: Programas dos eixos estruturantes da Dimensão Econômica do

PTDRS Vale do Itapecuru

EIXO 1: AGRICULTURA

PROGRAMA 1: Acesso à Terra

PROGRAMA 2: Dinamização das culturas tradicionais (mandioca, milho, arroz e feijão)

PROGRAMA 3: Horticultura

PROGRAMA 4: Fruticultura

EIXO 2: PECUÁRIA

PROGRAMA 1: Melhoramento da criação dos rebanhos existentes (caprino, ovino,

bovino, aves e suínos)

PROGRAMA 2: Consolidação de atividades

PROGRAMA 3: Uso sustentável dos recursos pesqueiros

EIXO 3: EXTRATIVISMO

PROGRAMA 1: Aproveitamento racional de frutas nativas e aproveitamento integral do

babaçu

EIXO 4: INFRAESTRUTURA DE APOIO À PRODUÇÃO

PROGRAMA 1: Melhoria e ampliação de infraestrutura para produção e comercialização

EIXO 5: COMERCIALIZAÇÃO

PROGRAMA 1: Fortalecimento da comercialização dos produtos da agricultura familiar

EIXO 6: TURISMO

PROGRAMA 1: Fortalecimento das atividades turísticas

Fonte: SECRETARIA DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL. Qualificação do Plano

Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável- VALE DO ITAPECURU. São Luís: SDT,

2010.

Org. Mendes, J. N. Para a discussão da qualificação do PTDRS e divulgação dos programas no

Vale do Itapecuru, são promovidas reuniões com os Conselhos Municipais, Câmaras

Municipais, sindicatos, organizações da sociedade civil, todas as secretarias municipais,

Universidade Federal do Maranhão (UFMA), Universidade Estadual do Maranhão

(UEMA), EMBRAPA, entidades de assessoria que atuam no território e agentes

financeiros (SDT, 2010).

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A abordagem territorial está presente nas discussões institucionais. Na

perspectiva de um planejamento de políticas públicas por todo o país, para ampliar o

desenvolvimento em diversas regiões com o objetivo de diminuir as disparidades entre

estas, Uma dessas experiências de articulação de um documento tendo como referência

a participação de atores sociais foi o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural

Sustentável, que se configurou como estratégias políticas a serem analisadas.

O Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável mostrou-se

importante para a articulação de políticas e estruturas públicas, pois envolve gestores

públicos, órgãos governamentais e principalmente sociedade civil, visando ações de

desenvolvimento territorial em municípios considerados com pobreza rural, embora as

realidades de muitos municípios ainda não estejam modificadas.

Diante do exposto, a partir da análise do documento de Qualificação do Plano

Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável do Vale do Itapecuru, ficou claro que

as discussões que fazem parte do documento não se refletem na realidade do território,

entretanto, pode-se considerar um documento relevante para futuras discussões sobre as

estratégias de reversão do quadro da pobreza rural.

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