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Novos arranjos institucionais para a gestão de políticas públicas: o Programa Brasil Sem

Miséria

Autoras:

Gabriela Lotta – doutora em ciência política pela USP, aluna de pós doc da FGV,

docente da ENAP e da FUNDAP.

Marcela Bauer – mestranda em administração pública pela FGV, gestora de projetos da

FUNDAP.

Maria Cristina Costa Pinto Galvão – administradora pública, técnida da FUNDAP.1

1 Publicado como: LOTTA, G. S. ; GALVAO, M. C. ; BAUER, Marcela . New institutional arrangements for

public policy management. In: XVI IRSPM Meeting, 2012, Roma. XVI IRSPM Meeting. Roma: Universidade

Tor Vergata, 2012.

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Resumo:

Este artigo analisa iniciativas de arranjos institucionais que vem sendo experimentadas

na esfera federal para alcançar a efetividade por meio das ações do estado. Pressupõe-se

que há um movimento de mudança nos arranjos institucionais que passa de um modelo

de gestão baseado em uma visão tradicional, hierarquizada, funcional, setorial e

ensimesmada para um modelo transversal, intersetorial, sistêmico, participativo, com

visão de problemas e voltada ao alcance de resultados. Para tanto, é analisado o Plano

Brasil sem Miséria, programa do Governo Federal composto de arranjos institucionais e

mecanismos de gestão desenvolvidos pelo governo federal brasileiro que envolvem

diversos setores, entes federativos e a sociedade civil na busca de solução de problemas

públicos complexos.

Palavras chave: arranjos institucionais; relações federativas; políticas públicas

Abstract:

This article analyzes the institutional initiatives that have been triedat the federal

level to achieve effectiveness through the actions of the state. It is assumed that there is

a movement for change institutional arrangements from a management model based

on a traditional view, hierarchical, functional, sectorial and cross-sectional model to

a self-absorbed, intersectoral, systemic, participatory, vision problems and focused

on achieving results. For this purpose, we analyze the Plan Brazil without Misery, a

brazilian program composed of institutional and management arrangements developed

by the Brazilian federal government involving different sectors, federal entities and civil

society in search of a solution of complex public problems.

Keywords: institutional arrangements; federal relations, public policy

Resumen:

Este artículo analiza las iniciativas institucionales que se han ensayado a nivel

federal para lograr la eficacia a través de las acciones del Estado. Se supone que hay un

movimiento para el cambio en los arreglos institucionales es un modelo de gestión

basado en una visión tradicional, el modelo jerárquico, funcional, sectorial y

transversal para una auto-absorción, intersectoriales y participativas de los problemas

sistémicos de visión, y se centró en el logro de resultados. Para ello, el Plan se

considera Brasil sin Miseria, programa del Gobierno Federal que consiste en las

disposiciones institucionales y de gestión desarrolladas por El gobierno federal de

Brasil que involucran diferentes sectores, entidades federales y la sociedad civil en la

búsqueda de una solución de complejos problemas públicos.

Palabras clave: arreglos institucionales, las relaciones federales, las políticas públicas

Introdução

Nas décadas de 70 e 80, o contexto mundial passou a conviver com a crise

econômica, transformações sociais e a globalização, exigindo, dos Estados formas de

enfrentamento da crise fiscal e das novas demandas sociais. Cada um dos Estados gerou

respostas diferentes na redefinição de suas funções como enfrentamento a essa crise. No

caso brasileiro, as mudanças tiveram início com o processo de redemocratização e de

construção das instituições de apoio à democracia.

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Com isso a discussão do novo desenho do estado ocorre tardiamente em relação

aos países da OCDE. A partir de 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso, com a

criação do MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado), a questão da

reforma do estado entrou na agenda tendo como principais orientações a busca pela

eficiência e redefinição do papel do estado.

Ao mesmo tempo, as transformações sociais brasileiras passam a gerar, nesse

contexto, uma mudança no perfil de demanda em relação ao atendimento de

necessidades, da qualidade dos serviços públicos e do acesso à informação e

comunicação. Se adotarmos como pressuposto que a relação estado-sociedade se dá por

meio da política pública, esta passa a ser o locus de inovação e experimentação tendo

em vista sua melhoria qualitativa e quantitativa.

O foco deste artigo é a análise das iniciativas de arranjos institucionais que vem

sendo experimentadas na esfera federal para alcançar a efetividade por meio das ações

do estado. Pressupõe-se que há um movimento de mudança nos arranjos institucionais

que passa de um modelo de gestão baseado em uma visão tradicional, hierarquizada,

funcional, setorial e ensimesmada para um modelo transversal, intersetorial, sistêmico,

participativo, com visão de problemas e voltada ao alcance de resultados.

Para tanto, este artigo analisará o Plano Brasil sem Miséria, programa composto

de arranjos institucionais e mecanismos de gestão desenvolvidos pelo governo federal

brasileiro que envolvem diversos setores, entes federativos e a sociedade civil na busca

de solução de problemas públicos complexos.

A análise de políticas públicas observa suas práticas e pode ser feita a partir de

duas abordagens (FREY, 2000): a análise da qualidade material e técnica de programas

e a análise das estruturas político-administrativas e da atuação dos atores envolvidos.

Este artigo está focado na segunda abordagem e se preocupa em descrever e explicar os

arranjos institucionais desse Plano.

Na primeira parte pretende-se apresentar o que é e a quem se destina o Plano

Brasil sem Miséria para que o contexto da política pública nos sirva como referência

para a análise. Em seguida, o Plano é analisado a partir das teorias do campo das policy

analysis e, na parte, procura-se verificar o processo de coordenação de ações

intersetoriais existentes. Na parte final deste artigo é possível encontrar algumas

considerações significativas sobre a relação entre as políticas públicas e o processo de

reforma do estado brasileiro. A intenção é verificar as oportunidades e os riscos e

ameaças do Plano Brasil sem Miséria neste contexto.

1. O Programa Brasil Sem Miséria: o que é.

O Plano Brasil Sem Miséria - uma das prioridades da Presidente Dilma Roussef-

busca, em um horizonte de quatro anos (2011 – 2014), aumentar as capacidades e

oportunidades das pessoas que vivem em situação de pobreza extrema pela elevação de

sua renda e aumento de seu bem estar social.

Segundo Fonseca

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“o ponto de partida do Plano é que a pobreza atende por

diversos nomes: insuficiência de renda; acesso precário à

água, energia elétrica, saúde e moradia; baixa escolaridade;

insegurança alimentar e nutricional; formas precárias de

inserção no mundo do trabalho, entre outros. As diversas

características que traduzem as distintas manifestações da

pobreza têm expressão no território e assim se pode afirmar

que a miséria tem nome, endereço, cor e sexo e, embora a

renda também seja um indicador de pobreza, trata-se de um

mecanismo insuficiente para medir o bem estar. A pobreza se

manifesta, sobretudo, em privação de bem estar. Com isto,

afirmamos que a pobreza é um fenômeno multidimensional e,

portanto, requer também indicadores não monetários para seu

dimensionamento.” (FONSECA, 2011:05)

Considerando o Brasil um país continental marcado pela heterogeneidade

regional, econômica, cultural e climática, o Plano terá que dar conta dessas

especificidades territoriais por meio de estratégias diferenciadas para o atendimento de

seu público alvo.

A estratégia do Governo Federal é promover a inclusão social e produtiva da

população extremamente pobre, por meio da articulação ações em parceria com estados,

municípios, empresas públicas e privadas e organizações da sociedade civil.

O Plano combinará políticas/ações universais, dentro de uma perspectiva urbana

e rural, considerando o perfil da população focada. Foi desenhado dentro de “uma

perspectiva intersetorial, que cria, renova, amplia e, especialmente, integra dezenas de

ações das áreas da assistência social, segurança alimentar e nutricional, saúde,

educação, moradia, geração de ocupação e renda e desenvolvimento agrário, entre

outras.” (FONSECA, 2011: 13)

Essas ações estão agregadas em três eixos2

(i) – Garantia de Renda, Inclusão

Produtiva e Acesso a Serviços Públicos - e incluem uma série de serviços/programas (ii)

.

A oferta desses programas/serviços de forma coordenada, dando atendimento integral

aos extremamente miseráveis, foi considerada, pelo governo, a maneira mais eficaz de

melhorar as condições de vida dessa população.

Conforme Fonseca (2011) essa é a perspectiva que organiza o Brasil sem

Miséria, sendo que a “principal razão para a escolha deste método de trabalho é reparar

déficits de cobertura e melhorar a eficiência horizontal e vertical da ação do poder

público”. (FONSECA, 2011: 13)

A quem se destina(iii)

O Plano Brasil Sem Miséria foi criado para atender a uma população cuja renda

familiar é de até R$ 70 por pessoa. Com base nos dados preliminares do universo do

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Censo 2010, esse contingente é de 16.267.197 milhões de brasileiros, representando

8,5% da população brasileira.

A Tabela a seguir apresenta a distribuição da população total e da população em

extrema pobreza segundo Grandes Regiões e situação do domicílio. Ressaltamos abaixo

as principais informações que descrevem a situação de pobreza do Brasil.

A Maior parte da população extremamente pobre está concentrada na

região Nordeste, totalizando 9,61 milhões de pessoas (59,1%), seguida

pelas regiões Sudeste (16,8%) e Norte (16,3%), sendo que em relação à

população total, os dados são os seguintes:

o 42,1% estão na região Nordeste;

o 27,8% estão na região Nordeste;

o 8,3% estão na região Norte 46,7% dos miseráveis estão na zona

rural;

o 53,3% estão na zona urbana.

A população total rural nas regiões Norte e Nordeste supera

consideravelmente as demais regiões – 26,5% e 26,9%, respectivamente.

Nestas duas regiões também se concentram mais da metade da população

em extrema pobreza – 56,4, na região Norte, e 52,5%, na região Nordeste.

Com relação à população extremamente pobre das áreas urbanas

(8,67 milhões):

o 52,6% vivem no Nordeste;

o 24,7% vivem no Sudeste.

25,5% dos que moram na área rural se encontram em extrema

pobreza:

o 35,7% deles estão na região Norte;

o 35,4% estão na região Nordeste.

Distribuição da população total e população em extrema pobreza segundo as Regiões e

situação do domicílio

População Total

Total Urbano Rural % Total %

Urbano

%

Rural

Brasil 190.755.799 160.925.792 29.830.007 100,0 84,4 15,6

Norte 15.864.454 11.664.509 4.199.945 100,0 73,5 26,5

Nordeste 53.081.950 38.821.246 14.260.704 100,0 73,1 26,9

Sudeste 80.364.410 74.696.178 5.668.232 100,0 92,9 7,1

Sul 27.386.891 23.260.896 4.125.995 100,0 84,9 15,1

Centro-Oeste 14.058.094 12.482.963 1.575.131 100,0 88,8 11,2

População em extrema pobreza

Total Urbano Rural % Total %

Urbano

%

Rural

Brasil 16.267.197 8.673.845 7.593.352 100,0 53,3 46,7

Norte 2.658.452 1.158.501 1.499.951 100,0 43,6 56,4

Nordeste 9.609.803 4.560.486 5.049.317 100,0 47,5 52,5

7

Sudeste 2.725.532 2.144.624 580.908 100,0 78,7 21,3

Sul 715.961 437.346 278.615 100,0 61,1 38,9

Centro-Oeste 557.449 372.888 184.561 100,0 66,9 33,1

Fonte: IBGE. Universo preliminar do Censo Demográfico 2010. Elaboração: MDS

Outros dados compõem o perfil da pobreza no Brasil:

o a população extremamente pobre é negra (71%), localizada nas regiões

Norte e Nordeste (75%) e proporcionalmente mais na área rural. Os

dados referentes às faixas etárias apontam para a necessidade de políticas

sociais voltadas para a população mais jovem: metade dos que vivem na

pobreza extrema tem até 19 anos de idade (50,9%). As crianças até 14

anos representam cerca de quatro em cada dez indivíduos em extrema

pobreza no Brasil (39,9%).

2. O Plano Brasil Sem Miséria como política pública

Até a década de 90 a questão do combate à miséria fez parte dos discursos e de

algumas iniciativas pontuais por parte dos governantes brasileiros. Durante o governo

Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) esse problema passou a fazer parte da agenda

governamental, embora não prioritariamente(iv)

, por iniciativa do Programa Comunidade

Solidária, empreendido pela então primeira dama, Rute Cardoso, e por iniciativas

setoriais de complemento à cesta básica do trabalhador, como vale-leite e vale-gás.

A partir de 2003, o Presidente Lula define como prioridade de seu governo a

inclusão social, criando vários programas para esse fim, como o Bolsa Família, Minha

Casa Minha Vida e Territórios da Cidadania(v)

. A Presidenta Dilma, que assumiu em

2011, anunciou em sua campanha eleitoral, no discurso de posse e tem reiterado em

diversos pronunciamentos que o seu principal compromisso de governo é o combate à

miséria, dando origem ao Brasil Sem Miséria.

Todos estes programas têm como característica comum o foco em uma faixa da

população que se encontra destituída dos serviços públicos que são essenciais à

sobrevivência digna, ou seja, são programas que destinam recursos à população mais

pobre seja diretamente, por meio de serviço público ou via subsídio.

No entanto, a construção do programa Brasil Sem Miséria foi fruto da

constatação de que as políticas públicas anteriores, especialmente o Bolsa Família, que

distribui recursos financeiros para a população de baixa renda, se mostraram limitadas

para 16 milhões de brasileiros que não tiveram acesso a esse rendimento mínimo, na

medida em que o acesso ao programa pressupõe o atendimento a condicionalidades

(como frequência à escola, posse de documentos e participação de programas de saúde).

Além dos mais, considerou-se que a distribuição de recursos financeiros não é suficiente

para o resgate da cidadania desse contingente populacional com características tão

fortes de exclusão social.

Dessa maneira, é possível dizer que Plano Brasil sem Miséria tem o objetivo de

continuar e aprimorar a politica de combate à pobreza. O primeiro passo, a transferência

de renda, já tem sido realizado e mostra resultados significativos em termos de inclusão

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social. O segundo movimento para o combate é, agora, realizar a inserção dos pobres no

sistema produtivo e promover a cidadania por meio do acesso a serviços.

Esse segundo movimento é de extrema importância para consolidar a politica de

combate a miséria e reduzir efetivamente a quantidade de pobres. Segundo Martín

Hopenhayn, diretor da divisão de desenvolvimento social do CEPAL, em entrevista

com Antonio Lafuente, a redução da pobreza na América Latina tem sido possível por

causa de ações de curto prazo e também por ações de caráter estrutural(vi)

. As

intervenções de curto prazo são as politicas de transferência direta de renda que

garantem o patamar mínimo de bem estar. Para modificar o cenário de pobreza é

necessário melhorar os ingressos no mercado de trabalho e diversificar os processos

produtivos.

As políticas públicas focadas buscam atenuar os efeitos das regras homogêneas,

tratando os diferentes de forma diferente. Elas têm sido adotadas com mais frequência

nos últimos governos e se contrapõem às políticas universais, que ofertam serviços

indistintamente.

Se considerarmos a tipologia proposta por Lowi (1964), que divide as políticas

em arenas de poder denominadas distributiva, redistributiva e regulatória, verifica-

setambém, nos últimos governos, uma tendência à implementação de políticas públicas

de caráter redistributivo. Segundo sua definição, são aquelas voltadas para o

atendimento de amplas camadas da população e se apresentam por meio de

transferências, isenções, tributação etc., redistribuindo recursos entre grupos sociais.

As políticas redistributivas, em geral, apresentam grande impacto para a

população. Diferem das distributivas, que são de curto prazo, têm impacto restrito e

específico (um fato, um benefício ou uma mudança imediata) e não implicam em

grandes transferências de recursos. Também se diferenciam das políticas regulatórias,

que fixam a regra geral que determina quem ganha e quem perde como resultado da

implementação das políticas públicas (normatização da atividade econômica e das

relações sociais).

Considerando que políticas redistributivas geram os conflitos mais intensos no

âmbito da sociedade e do próprio governo, especialmente pelos resultados alcançados

ao redistribuir recursos para camadas mais amplas da população, um programa da

magnitude do Brasil Sem Miséria exige forte apoio político, capacidade de articulação

com a sociedade e capacidade de governo para exercer a coordenação intersetorial e

intergovernamental. Ou seja, exige estar, de fato, na agenda governamental.

Segundo Kingdon (2003), para um problema fazer parte da agenda

governamental, é preciso que seja aberta uma “janela de oportunidade”. Isso ocorre

quando há convergência de três fluxos. O primeiro deles é quando um problema é

reconhecido e declarado por um ou vários atores sociais. Nesse caso, o reconhecimento

da existência de um contingente de miseráveis tem sido declarado por diversos atores da

nossa sociedade há vários anos. O segundo fluxo diz respeito à existência de alternativas

para o seu enfretamento. O Brasil tem uma experiência acumulada por programas de

combate à miséria bem sucedidos, como Bolsa Família, que é uma política focada e de

âmbito nacional, e o Programa Territórios da Cidadania, com ação territorial e

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intersetorial. O terceiro fluxo está relacionado ao apoio político, que precisa ser

suficiente para a implantação das medidas necessárias. A principal atora e

empreendedora desse Programa é a autoridade máxima do país, a Presidente Dilma

Roussef, seguida pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,–

MDS,que é o ator que propõe o programa como opção para o enfrentamento da pobreza.

A partir disso, é possível inferir que o que permitiu a proposição do Brasil Sem

Miséria foi o maior conhecimento do perfil da extrema pobreza, pelos dados do IBGE, a

necessidade de qualificação do Governo Federal em suas prioridades, bem como a

experiência acumulada/incremental das políticas públicas.

Reconhece-se, portanto, que o Brasil Sem Miséria está inserido em um contexto

favorável ao seu desenvolvimento, conforme análise de Kingdon, principalmente pelo

fato da existência da miséria no Brasil ter sido reconhecida pelos últimos governos

como um problema, fazendo parte da agenda governamental.

É importante destacar que nem toda situação ou problema social ocupa lugar

prioritário em agenda de políticas (Kingdon, 2006: 227). Um problema social se torna

foco de atuação do Estado quando ele entra na agenda. Segundo Frey somente a

convicção de que um problema social precisa ser dominado política e

administrativamente o transforma em um problema de policy. (FREY, 2000: 227)

Para Matus (1995), um problema é um aspecto da realidade que se apresenta

como discrepante daquele considerado aceitável por um ator social. Esse ator considera

também que esse problema pode ser evitado a partir de uma intervenção do governo ou

da sociedade. Se ninguém se interessou pela questão, esse aspecto da realidade é tão

somente parte da paisagem, isto é, alguma coisa que é normal, aceitável, que não se

questiona - portanto, não se constitui em um problema e ninguém irá empreender

esforços para alterá-lo.

Quando um ator reconhece um problema, precisa compreendê-lo em toda sua

magnitude para que as soluções dadas não sejam parciais. É pela proposta de solução

que se percebe a visão do governante sobre a realidade por ele governada. A solução

depende dos valores e do conhecimento da realidade que os governantes e sua equipe

detêm. Ao analisar o Plano Brasil Sem Miséria, percebe-se uma compreensão

abrangente da miséria, relacionando-a a cidadania.

A explicação para um problema público raramente é simples, ao contrário,

emerge como conseqüência de múltiplos fatores que vão se acumulando em

determinado período de tempo (MATUS, 1995). O Plano Brasil Sem Miséria partiu do

conceito de cidadania, no qual o Estado tem um papel central, o que permitiu uma visão

integral das necessidades de um indivíduo que vive em uma sociedade democrática–

direito à cidadania.

Essa é uma das formas de se desenhar a solução de um problema complexo, ou

seja, um macroproblema. A preocupação principal do governante é analisada de modo

abrangente tendo como referência o que se deseja transformar naquela realidade. Dessa

forma, as principais causas do problema são evidenciadas, tornando-se prioridades na

agenda governamental.

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Outro aspecto importante do Programa Brasil sem Miséria como política pública

é a intersetorialidade. Até meados dos anos 80 as políticas públicas no campo social

eram marcadas, segundo Farah (2006), pela fragmentação institucional e pela

setorialidade:

“O crescimento do aparato estatal se deu de forma desordenada,

por sobreposição de novas agências e agência preexistentes,

sem que se estabelecesse a coordenação da ação dos diversos

órgãos. Essa desarticulação ocorria tanto no âmbito de um

mesmo nível de governo quanto em diferentes esferas de

governo. Tal desenho institucional dificultava a tarefa de

coordenação, com implicações para a eficiência a efetividade

das políticas públicas.” (FARAH, 2006, 122)

Como as situações da realidade nunca estão restritas a apenas um setor que

coincida com uma única estrutura organizacional da administração pública, as

ações/políticas gestadas setorialmente com foco na solução de um macro problema

constituem uma política intersetorial. É na busca da solução de um problema complexo,

com múltiplas causas, que surge a intersetorialidade. A visão por problema se contrapõe

à ação setorial, evitando que os serviços não cheguem ao cidadão de forma setorializada

e desigual.

3. Política Pública como Coordenação de Ações Intersetoriais

A visão por problema e a busca de soluções complexas leva a gestão pública a

constituir arranjos que permitam ir além da visão setorial ou segmentada de ação. O

foco, para tanto, não pode estar no olhar funcional da administração pública, mas sim na

articulação e na coordenação que permitam integrar soluções a partir dos problemas

selecionados e analisados.vii

Este processo é ainda mais complexo quando falamos de

um país federativo, como o Brasil, no qual coexistem políticas públicas executadas pelo

Governo Federal, pelos 27 Governos Estaduais e pelos mais de 5500 governos

municipais. Para a solução de problemas complexos, como é a miséria, percebeu-se que

seria necessário articular não apenas ações desenvolvidas dentro do Governo Federal,

por seus diversos ministérios, mas também aquelas desenvolvidas pelos governos

estaduais e municipais.

Abrucio (2002) afirma que com tais medidas

“(...)busca-se atacar diretamente a pobreza por meio de políticas

nacionais, as quais podem ser realizadas em parceria com outros

instrumentos de gestão local, mas com a garantia de verba

federal padronizada. O pressuposto dessas ações era que em

problemas de origem redistributiva, particularmente em uma

federação, é necessária a atuação do governo federal para evitar

o agravamento das desigualdades.” (ABRUCIO, 2002: 22)

Assim, o mapeamento das causas que levavam à miséria os mais de 16 milhões

de brasileiros levou o governo a buscar soluções que fossem além das ações já

desenvolvidas de forma segmentada e estanque pelos Ministérios ou mesmo pelos entes

federativos. Foram, portanto, selecionadas diversas soluções possíveis que, por sua vez,

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se transformaram nas políticas/ações contidas no Plano Brasil Sem Miséria. São

políticas/ações já existentes em sua maioria, porem distribuídas por diversos setores da

administração pública e que, no âmbito do Brasil Sem Miséria, são vistas de forma

articulada e com público focado.

Ou seja, o Brasil Sem Miséria é essencialmente um programa de coordenação,

articulação, monitoramento e avaliação de ações desenvolvidas tanto pelo governo

federal como pelos estados e municípios, isoladamente ou em parceria com a sociedade,

dentro de uma lógica de atendimento integral a uma determinada camada da população.

Como estratégias para seu desenvolvimento, o Plano Brasil Sem Miséria pautará

sua atuação pelo Busca Ativa, que sinalizará onde estão os 16 milhões de miseráveis

que o governo não tem conseguido alcançar. Ao mesmo tempo, adotará a estrutura do

Sistema Único da Assistência Social – SUAS(viii)

, presente em milhares de localidades

brasileiras, como responsável pela articulação de setores do governo e da sociedade,

levando a ação pública integral aos indivíduos localizados pelo Busca Ativa.

Considerando o que se tem estudado a respeito de políticas públicas, é suposto

que cada uma delas pressupõe uma arena de poder própria, a participação de diferentes

atores, uma estrutura de tomada de decisão diversa, um contexto institucional específico

e uma cultura peculiar (GIOVANNI, 2009). O Plano Brasil Sem Miséria, além de

possuir as especificidades próprias de cada política pública, agrega conceitos inovadores

experimentados somente de forma isolada em diversas políticas públicas. Isso significa

que a concepção o Plano Brasil Sem Miséria é inédita na história das políticas públicas.

Daí a importância de se basear em estudos prévios, ter embasamento científico e

utilizar referências experimentadas em outras políticas. É um esforço concentrado de

trabalhos, programas e projetos já existentes de forma dispersa, mas agora adotados de

forma articulada, com uma coordenação direta do Governo Federal promovendo

intersetorialidade a ações federativas.

Em síntese, o Plano Brasil Sem Miséria é uma política focada, redistributiva,

participativa, de caráter nacional, com desenho federativo, executada pelos governos

subnacionais e através da abordagem por problema. Para dar conta de sua

implementação, foi construído um arranjo institucional que combina um sistema (no

caso, o SUAS) e a intersetorialidade dentro das ações do próprio governo federal em

uma lógica de coordenação federativa – ou seja, estabelecendo relação com os governos

municípais e estaduais.

O quadro abaixo sintetiza o arranjo proposto pelo Plano que busca promover a

intersetorialidade entre os diversos ministérios do governo federal:

Instâncias de Gestão do Brasil Sem Miséria

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Como se pode ver pelo quadro acima, com uma divisão de funções entre os

diversos ministérios e o estabelecimento de instâncias de gestão intersetorial, o Plano

Brasil Sem Miséria busca promover uma ação articulada entre as diversas pastas do

governo federal que, por sua vez, estabelecem relações com os municípios e estados por

meio de seus programas. É uma aposta complexa e ousada, pertinente, porém, com um

país federativo e heterogêneo.

Este arranjo complexo, no entanto, leva a administração pública a enfrentar

alguns desafios inerentes ao processo intersetorial e federativo e o enfrentamento destes

desafios se torna um dos pontos centrais para o sucesso da estratégia.

Um primeiro desafio é a articulação e coordenação de programas previamente

existentes. Como foi apontado, o Brasil Sem Miséria busca coordenar e articular

políticas públicas já desenvolvidas e implementadas em territórios, públicos e entes

diferentes. Sendo uma mudança incremental, ela se depara com as dificuldades,

conflitos particularidades e características das várias políticas públicas as quais agora

coordena. Há, além disso, o desafio de conseguir articular entes federativos e

Ministérios com suas próprias histórias, culturas organizacionais, processos decisórios e

práticas de trabalho.

Para dar conta deste desafio, uma das apostas do Brasil Sem Miséria é

concentrar seus esforços na atuação dos CRAS, Centros de Referência em Assistência

Social. Os CRAS são entidades ligadas ao SUAS, presentes nos municípios, onde são

prestados atualmente os serviços de assistência social. A ideia do Brasil Sem Miséria é

referenciar seus serviços em torno do CRAS para que estes, nos municípios e com

proximidade da população local, possam ser o locus da garantia da cidadania. Ou seja,

em vez de se pensar em uma articulação em nível federal, pretende-se que os serviços

localizados nos municípios promovam a intersetorialidade concentrando os esforços, as

referências e informações dos cidadãos participantes do Plano.

13

Esta aposta, no entanto, aponta outro desafio: para que os CRAS possam ser o

locus de concentração de esforços do Brasil Sem Miséria, pressupõe-se que estes

centros sejam equipados (recursos humanos, financeiros e materiais) de forma

compatível à sua importância no Plano. Atualmente existem no Brasil 7000 CRAS (com

adesão de 99,1% dos municípios ao SUAS) e imagina-se a dificuldade de conseguir

equipar todos eles de forma compatível às suas necessidades.

4. O Plano Brasil Sem Miséria no contexto da reforma do Estado Brasileiro

Sem desprezar os efeitos do Plano Brasil Sem Miséria no que tange aos seus

propósitos de combate à miséria, este item analisará o seu potencial de contribuição para

a reforma do Estado brasileiro.

Num primeiro momento, serão exploradas as oportunidades que este programa

alavanca e que, de certo modo, tendem a transformar as relações entre Estado e

sociedade, qualificando a democracia brasileira.

São oportunidades que, se não forem exploradas dentro de uma visão estratégica

e de longo prazo, com a perspectiva da mudança e/ou melhoria do padrão vigente de

atuação do Estado nas suas relações com o cidadão, podem trazer resultados pífios,

restritos a um conjunto de ações.

Na sequência, ainda neste item, serão explorados riscos e ameaças passíveis de

ocorrência caso o Plano Brasil Sem Miséria seja abordado dentro de uma visão

contingencial e de curto prazo.

Oportunidades

O Plano Brasil Sem Miséria, por todas as características de seu desenho

apresentadas nos itens anteriores, poderá contribuir para a aceleração do processo

de descentralização com coordenação federativa, na medida em que conjuga

autonomia com interdependência, e capacidade para enfrentar as desigualdades

econômico-sociais e de gestão entre entes federados. Não se trata de devolver poder à

União e sim de estabelecer um processo de negociação permanente com incentivos e

induções da União com os demais entes federados em todas as fases do ciclo de uma

política pública.

Desde a década de 80, o Estado brasileiro vem passando por um processo de

reforma, marcado pela passagem de um regime autoritário para uma democracia. Em

1988 é promulgada a nova Constituição Federal que afirma valores universais como

democracia, cidadania e justiça social dentro de uma estrutura federativa, caracterizada

pela descentralização para os municípios de competências e recursos tributários. De

acordo com Farah (2006), a inclusão mais significativa do poder local no ciclo das

políticas públicas faz parte desse processo de reconstrução do Estado brasileiro:

“A descentralização não significa apenas transferir atribuições

de forma a garantir a eficiência, é vista, sobretudo como

redistribuição de poder, favorecendo a democratização das

relações entre Estado e sociedade, bem como do acesso aos

serviços”. (FARH, 2006:127)

14

Ocorre que num país heterogêneo e de dimensões continentais como o Brasil, a

autonomia municipal - sem diretrizes nacionais - pode levar a uma situação de

aprofundamento das desigualdades na medida em que os municípios apresentam

grandes diferenças em termos de capacidade institucional e de condições sociais e

econômicas (ARRETCHE, 2010).

Para reverter essa lógica, o Governo Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002)

tomou uma série de medidas visando fortalecer a União no que tange ao controle e

distribuição dos recursos e gastos da Federação, além de investir em formas de

coordenação federativa das políticas sociais, baseadas em incentivos e indução dos

governos subnacionais a assumirem encargos, mediante distribuição de verbas,

cumprimento de metas e medidas de punição, também normalmente vinculadas à

questão financeira. Adotou também políticas de distribuição de renda direta à

população.

O pressuposto adotado pelo governo foi de que o combate às desigualdades

regionais não se resolveria apenas com ações dos governos locais, sem diretrizes e

transferências da União. Para Arretche

“em estados federativos que centralizem a formulação de

políticas executadas pelas unidades constituintes e que contem

com um sistema interjurisdicional de transferências, é possível

encontrar redução das desigualdades territoriais. Assim, de

acordo com esta teoria, os papéis regulatório e redistributivo do

governo central seriam mecanismos necessários para obter

cooperação entre jurisdições”. (ARRETCHE, 2010:593),

O Plano Brasil Sem Miséria, mais do que qualquer outra iniciativa

governamental, poderá contribuir para diminuição das discrepâncias sociais e

econômicas existentes na realidade brasileira, na medida em que beneficiará

preponderantemente as regiões Norte e Nordeste, a população rural e negra, e os jovens.

É importante observar que essa reorientação ocorrida a partir de meados dos

anos 90, na qual a reconstrução do Estado Brasileiro passa a valorizar a estrutura

federativa no desenho das políticas públicas com o objetivo de não prescindir do caráter

redistributivo das políticas sociais de caráter nacional, não significou o abandono da

proposta de da descentralização emanada da Constituição Federal de 88. Souza afirma

que “as pesquisas vêm mostrando que a variável mais importante para que a

descentralização ocorra é o desenho institucional da política. A questão

do desenho institucional tem recebido atenção crescente no que se

refere ao seu papel nas políticas públicas. Dependendo de suas

características, o desenho institucional pode ser decisivo no incentivo

ou no constrangimento à descentralização”.(SOUZA, 2004:35)

Ainda segundo Souza

“a experiência brasileira mostra que determinações constitucionais,

normas, interesses de grupos ou capacidade gerencial e financeira,

15

embora importantes, não foram suficientes para deslocar a

implementação de políticas universais para as esferas locais. O desenho

institucional da política – moldado em torno de mecanismos de

recompensas e sanções, regras claras e universais – e o apoio do

executivo federal na liberação regular dos recursos parecem ser as

variáveis mais importantes para a transferência de responsabilidades de

implementação para os governos locais. Esses resultados mostram que a

descentralização/ municipalização no Brasil não implicou a

transferência de capacidade decisória para as esferas subnacionais, mas

sim na delegação de responsabilidade sobre a implementação de

algumas políticas sociais universais, o que não é tarefa fácil para

milhares de municípios brasileiros. A experiência brasileira também

mostra que as relações intergovernamentais evoluíram para um sistema

lubrificado por recompensas e sanções, o que reduziu o grau de conflito

entre os níveis de governo, mas, ao mesmo tempo, restringiu a

autonomia de gasto e de decisão concedida aos governos locais pela

constituição de 1988”. (SOUZA, 2002: 37),

Essa análise se mostra muito pertinente para as políticas de saúde, educação e

assistência social, que avançaram rumo à federalização e à diminuição das diferenças

regionais. A política de saúde continua sendo aperfeiçoada, consolidando-se sob a

forma de sistema. As políticas de educação e assistência social foram redesenhadas

também sob a forma de sistema abrangendo toda a federação. “Apesar das diferenças

existentes na trajetória de cada uma das políticas, o processo, nas três áreas, levou à

construção de um modelo federativo mais cooperativo.” (FRANZECE, 2010: 136)

Mais uma vez cabe reforçar a hipótese que também esses avanços nos desenhos

das políticas sociais fazem parte das novas institucionalidades que interferem/

influenciam o modelo federativo brasileiro, remodelando-o, e, acima de tudo,

permitindo a configuração de arranjos institucionais diferenciados que associam

sistema, territorialização, intersetorialidade às políticas universais e

redistributivas.

A literatura registra que, não apenas o modelo de federalismo interfere nas

políticas sociais, como também as políticas sociais podem transformar o modelo

federativo, ou seja, trata-se de uma relação de reciprocidade que se desenvolve ao longo

do tempo. (FRANZESE 2010:22)

Voltando ao Plano Brasil Sem Miséria, é possível inferir que a sua alocação em

um sistema, por meio da utilização do CRAS, (braço descentralizado do SUAS),

permite, de certo modo, que venha a usufruir das vantagens inerentes a um sistema. A

estrutura de um sistema de políticas públicas, além de intensificar a cooperação

federativa pelo compartilhamento de recursos e normas, estimula a participação

na medida em que cria instâncias de negociação dos entes federados e da

população, como fóruns, conselhos e conferências.Celina Souza considera que

“a municipalização de alguns serviços sociais universais, que gerou

novas institucionalidades na governança local, não se limita à

transferência de sua implementação, mas tem significado também o

envolvimento das comunidades locais no processo decisório e de

controle da implementação de políticas sociais”. SOUZA (2002: 38),

16

Considerando que o Brasil Sem Miséria é uma política pública que pretende

aproximar o Estado de uma camada da população historicamente negligenciada, o

estímulo à participação em conjunto com a promoção da cidadania, se alcançados,

resultam em ampliação qualitativa da democracia brasileira.

Outra característica importante do Brasil Sem Miséria diz respeito ao seu

modelo de gestão que, se adotado como referência, significará um avanço para as

políticas públicas. Trata-se da gestão por resultado, na qual se trabalha com uma visão

estratégica baseada na abordagem por problema e que, por sua vez, avança em termos

de intersetorialidade. Nesse modelo, procedimentos e recursos são planejados e

programados para darem conta de atender ao foco da ação pública que impactará a

realidade.

Na gestão por resultado, algumas práticas de gestão são determinantes para seu

sucesso, como o conhecimento do contexto/realidade, o planejamento estratégico e as

funções de monitoramento e avaliação, por meio de indicadores que possam permitir a

mensuração dos resultados da intervenção.

Outra oportunidade do Plano Brasil Sem Miséria é o fato do macro problema

objeto de sua intervenção possuir uma extensa produção científica, o que facilita a

estruturação das funções monitoramento e avaliação do programa e da diminuição

da miséria.

Um programa tão complexo como o Brasil Sem Miséria certamente deve ter um

desenho organizacional constituído por múltiplos entes governamentais e da sociedade,

inúmeros processos e procedimentos de trabalho, além de formatos jurídicos e

contratuais diversos, exigindo, por parte do Estado, um grande empenho em todas as

fases do ciclo de gestão dessa política pública.

Para que esse desenho organizacional faça fluir a execução do programa com

eficiência e eficácia e promovendo efetividade, vários entraves de gestão e

gerenciamento terão que ser enfrentados. Pela magnitude do empreendimento, as

soluções/práticas a serem adotadas poderão ter caráter mais universal. Ou seja, os

entraves organizacionais poderão ser enfrentados de modo a alterar o padrão de

gestão vigente como um todo nos três entes federativos e em todas as políticas

públicas e não apenas de forma contingencial.

O setor público de modo geral tem operado dentro de uma cultura que pouco

valoriza a negociação; o planejamento; os arranjos institucionais intergovernamentais,

intersetoriais e com a sociedade; o monitoramento e a avaliação das políticas e

programas; a flexibilização das regras e instrumentos de gestão; a criação de novos

instrumentos de cooperação e de contratualização, restringindo-se a convênios; o foco

em resultados; o controle social; a gestão do conhecimento e da informação; a

transparência; e as políticas de recursos humanos.

Esses entraves tem sido comuns a várias políticas com variação de ênfase a

depender da sua prioridade no governo e/ou dos Ministérios nas quais elas estão

inseridas. Alguns Ministérios têm valorizado e implementado políticas de gestão e

outros acabam por depender de figuras empreendedoras que criam fluxos próprios e

eficientes de gestão de políticas, porém não institucionalizados.

17

No entanto, o discurso recorrente tem sido o da mudança do padrão de gestão e,

para tanto, o governo tem investido na ampliação de quadros de gestores com alto nível

de formação, gerando profissionalismo crescente.

Há hoje, no Governo Federal, vários projetos que não se submetem às estruturas

tradicionais da administração pública, sendo desenvolvidos com a ótica da gestão por

resultados. São projetos que investem nas relações intergovernamentais e com a

sociedade por meio novas institucionalidades que estimulam a participação.

O fato do Plano Brasil Sem Miséria ser um compromisso firmado e reafirmado

pela presidente Dilma e ter desenho federativo com participação da sociedade pode

contribuir para que alguns desses desafios sejam superados. Espera-se, no entanto, que

as inovações não fiquem circunscritas à órbita do programa e, sim, que sejam

propagadas e referenciadas nas demais políticas públicas, tornando-se assim uma

boa prática de gestão.

Riscos e ameaças

Um dos riscos colocados para uma proposta como do Brasil Sem Miséria é a

maneira como se desenvolverá a relação entre governo federal, governos estaduais e

governos municipais – que impacta diretamente no processo de implementação do

Programa. Essa questão é crítica no estado brasileiro, considerando-se as características

heterogêneas do país e dos entes federativos. Para compreender as relações

institucionais que se estabelecem nos programas de combate a pobreza é preciso

conhecer como ela se manifesta na realidade dos governos locais. Em 2003 os dados do

IBGE indicavam que 32,6% dos municípios brasileiros tinham mais da metade de sua

população vivendo na pobrezaix

. Celina Souza (2002) indicou que mais de 200

municípios no nordeste não têm possibilidades de arrecadar recursos próprios:

“As razões para essa impossibilidade estão na

inexistência de atividade econômica significativa e no

tamanho de sua população pobre. Cálculos (...) mostram

que quase 75% dos municípios brasileiros arrecadam

menos de 10% de sua receita total via impostos e que

cerca de 90% dos municípios com menos de 10 mil

habitantes dependem quase que em 100% das

transferências de impostos federais e estaduais”.

(SOUZA, 2002: 432)

Percebe-se, assim, que combate à miséria pressupõe o envolvimento e uma

lógica de repasse de recursos para os municípios para que estes possam atuar e

contribuir com o programa. Para Franzese (2010), apesar de não terem

discricionariedade sobre o desenho dos programas do MDS, os governos locais são

essenciais para o sucesso da política, pelas funções de cadastramento e

acompanhamento de realizam. Uma das principais críticas às políticas de transferência

de renda (Bolsa Família e o Primeiro eixo do plano Brasil sem Miséria) no que se refere

às relações institucionais, é que elas estabelecem uma relação direta entre governo

federal e população desassistida, afastando a intermediação de estados e

18

municípios, enfraquecendo a política local que não assume responsabilidades e não

atua de forma coordenada com a política nacional. (FRANZESE, 2010:128)

Este arranjo institucional é denominado pela literatura como federalismo

coercitivo. Ele ocorre quando a ação federal se move from places to persons. Uma das

consequências é que, segundo Souza (2002), os municípios perdem a capacidade de

exercer o próprio governo e a dependência das ações e políticas federais se perpetuam.

A outra implica no acirramento das desigualdades regionais uma vez que, de acordo

com Franzese, caminha-se no sentido oposto à construção de padrões nacionais

mínimos de cidadania. (FRANZESE, 2010:135). Assim, uma das questões centrais a

serem enfrentadas pelo Plano Brasil Sem Miséria é de conseguir realizar uma

articulação com governos estaduais e municipais que promova de fato uma relação

federativa com base na cooperação para a superação do problema.

Uma das principais características do federalismo no Brasil é o amadurecimento

da descentralização que se efetiva por meio do repasse de recursos financeiros do

governo central ao local e a autonomia decisória que o governo local tem sobre o uso

desse recurso. A análise desse artigo enxerga muito mais o movimento de

consolidação da iniciativa federal ganhando corpo e se estabelecendo no governo

local, que se fortalece para executar a política de âmbito nacional. A preocupação é

que o governo local seja um mero executor e não tenha condições de formular

políticas para as suas demandas específicas.

Este risco pode ser enfrentado na medida em que o Brasil Sem Miséria pretende

se utilizar da lógica do SUAS para desenvolver suas ações. O SUAS constrói um padrão

de relações intergovernamental mais cooperativo e incentiva o fortalecimento das

instituições locais, concedendo aos municípios o status de ente federativo. No âmbito do

SUAS, a implementação de suas ações prevê o repasse de recursos federais destinados

ao fortalecimento da gestão municipal do programa com base no Índice de Gestão

Descentralizada (IDG) criado pelo Ministério para medir a qualidade da gestão

municipal (FRANZESE, 2010:135). Além disso, faz parte da lógica deste sistema a

institucionalização de espaços de participação social, garantindo que a população seja

ativa na formulação e execução das ações de assistência social.

A relação estado-sociedade é outro elemento crucial dos processos de reforma

do estado, especialmente em um país com processo recente de redemocratização, como

o Brasil, que ainda está experimentando formas mais participativas de formulação e

gestão das políticas públicas. Neste sentido, um dos riscos colocados para o Plano

Brasil Sem Miséria é de não conseguir avançar, de fato, na relação entre estado e

sociedade, especialmente atuando apenas como um “entregador” de serviços

públicos, sem incorporar as demandas e necessidades da população e sem

estabelecer com ela uma relação mais profunda e constante. Este risco, no entanto,

tende a se enfraquecer considerando-se que o Plano baseia sua estruturação nos CRAS,

instituições que já são utilizadas pela população nos municípios e onde há uma

dinâmica própria de relação estado-sociedade mais consolidada.

Por outro lado, na medida em que o Brasil Sem Miséria é incipiente e tem

uma proposta ousada, corre-se o risco de que ele não consiga se articular com as

demais ações de assistência social que são desenvolvidas pelos governos municipais

19

e estaduais e até mesmo pelos CRAS e, além disso, não conseguir promover, de

fato, uma ação coordenada entre os vários ministérios. Em termos de gestão, a

coordenação e capacidade de articulação seria uma maneira de superar um dos

problemas que a reforma do estado busca enfrentar: das ações segmentadas e não

conectadas que não conseguem olhar para um problema de forma integral. Para superar

este problema, o Brasil Sem Miséria teria que implementar de fato uma gestão

intersetorial, atuando de forma articulada e coordenada, para que suas ações não sejam

apenas a somatória do que já é realizado pelos Ministérios e pelos entes federativos e

para evitar sobreposição de ações.

A superação deste problema é central não apenas pelo avanço em termos de

gestão que ele promove, mas também para que os resultados almejados pelo programa

possam ser de fato alcançados. Como já foi argumentado, o enfrentamento à miséria

pressupõe uma série de ações com impacto relevante em diversas perspectivas da vida

das pessoas, ou seja, as políticas que buscam enfrentar a miséria só podem alcançar

efetividade na medida em que olham para a miséria dentro de sua complexidade e

articulam os vários elementos que a compõem. Isso significa que o Programa consegue

ir além de ser apenas uma política de distribuição de renda, mas consegue ser de fato

estruturante e alterar o patamar social e econômico do público alvo.

Para tanto, é necessário que o Programa consiga atuar de forma coordenada e

articulada entre as várias ações e entes federativos, que estas ações sejam de fato

priorizadas tanto pelo MDS (enquanto articulador) como pelos ministérios setoriais aos

quais estão vinculadas e que seja constituída uma forma de gestão cooperada

envolvendo sociedade, governos municipais e estaduais.

Por fim, considerando-se o estágio da reforma do estado brasileiro, também é

essencial que essa experiência, se bem sucedida, tenha seu padrão de gestão difundido

para outros programas e organizações públicas, de forma a que não seja apenas uma

experiência pontual, mas que consiga inaugurar uma nova forma de coordenar ações

intersetoriais, numa lógica de coordenação federativa, visando a solução de um

problema e a melhoria dos padrões sociais brasileiros.

Por fim, diante do exposto até o momento, com base em textos e material

publicado, algumas questões ainda carecem de investigação e aprofundamento, quais

sejam:

o prazo de término do Brasil Sem Miséria – 2014 - não seria um obstáculo à sua

institucionalização, ou se trata apenas de um prazo estimado para finalizar o Busca

Ativa e incorporar esse público alvo ao SUAS, dando sequência à proposta de modo

semelhante ao que ocorre hoje com aqueles que já saíram dessa faixa de

vulnerabilidade?

a relação entre esse prazo e o final da gestão do Governo Dilma, quando seu

governo será avaliado por conta da campanha eleitoral, não tende a fragilizar o

programa na medida em que será foco de análises essencialmente políticas e, por

vezes, enviesadas?

Os prazos de maturação diferentes dos projetos que compõem o Plano Brasil Sem

Miséria poderão dificultar a intersetorialidade?

20

A participação social se dará por meio das estruturas de participação já

institucionalizadas nas políticas públicas setoriais, especialmente assistência social,

educação e saúde? Ou serão criadas estruturas próprias?

Bibliografia

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(i)EIXO 1 -GARANTIA DE RENDA – Refere-se à ampliação do Programa Bolsa Família, com suas

condicionalidades vinculadas à educação, à saúde e como meio para garantir o direito à alimentação.

EIXO 2: INCLUSÃO PRODUTIVA - No segundo eixo, as estratégias são distintas para as áreas rural e urbana. No

campo, onde se encontra pouco menos da metade da população extremamente pobre do Brasil, a prioridade é

aumentar a produção do agricultor familiar por meio de orientação e acompanhamento técnico, oferta de insumos e

água. Além disso, o governo irá assegurar aos agricultores familiares o acesso aos mercados, tanto os institucionais

através do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), como os privados, por intermédio de acordos com as redes

de supermercados e restaurantes. Nas áreas urbanas buscar-se-á gerar ocupação e renda para os mais pobres, entre

18 e 60 anos de idade, mediante cursos de qualificação profissional, intermediação de emprego, ampliação da política

de microcrédito e incentivo à economia popular e solidária, entre outras ações de inclusão social que devem

beneficiar cerca de dois milhões de pessoas.

EIXO 3: ACESSO A SERVIÇOS - Nesse eixo, trata-se de localizar no território a ausência do Estado ou os vazios

institucionais que contribuem para reproduzir a extrema pobreza. A partir desse diagnóstico e, em acordo com os ministérios, prover as cestas de serviços e benefícios ajustadas a cada realidade local, fazendo as adequações

necessárias para que o Estado brasileiro atenda de modo eficiente essas populações. A oferta de energia elétrica, o

acesso à água, à documentação e a rede de serviços socioassistenciais são alguns exemplos.

(ii) SERVIÇOS/PROGRAMAS: Bolsa Família; Benefício de Prestação Continuada - BPC; Brasil Alfabetizado;

Mais Educação - educação infantil; Saúde da Família; Unidades básicas de Saúde; Brasil Sorridente - tratamento

dentário; Olhar Brasil - exames de vista e óculos; Rede Cegonha; Distribuição de Medicamentos para hipertensos e

diabéticos; Saúde na Escola; Documentação; Água e Luz para Todos – construção de cisternas e de rede de energia

elétrica; Bolsa Verde – estímulo à proteção ambiental; Combate ao trabalho infantil; Segurança Alimentar e

Nutricional- cozinhas comunitárias e bancos de alimentos; Assistência Social - apoio à população em situação de rua,

para que saiam desta condição; Assistência Técnicaà produção de alimentos; Fomento à estruturação de unidade

produtiva familiar; Acesso a mercados públicos e privados pela compra da produção agrícola; Qualificação

profissional para inserção dos beneficiários do Bolsa Família no mercado de trabalho; Catadores – apoio à

organização produtiva.

22

(iii) Nota MDS. Assunto: O perfil da Extrema Pobreza no Brasil com base nos dados preliminares do universo do

Censo 2010. Brasília, 02 de maio de 2011.

(iv) Durante o governo Fernando Henrique Cardoso o ajuste macroeconômico prevaleceu sobre as politicas sociais. O

principal motivo para a definição da macroeconômica era o cenário de inflação e crise fiscal.

(v) O Programa Territórios da Cidadania (PTC), criado em 2008, tem como objetivo promover a superação da pobreza

e das desigualdades sociais no meio rural, por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável.

Responde à constatação de que o Governo Federal tem dificuldade em alcançar a área rural com bens e serviços.

Para dar resposta a esse desafio, o PTC foi desenhado de modo a integrar as ações setoriais (19 Ministérios) e

promover a articulação entre governo e sociedade civil, dentro de um recorte territorial, no qual o território assume o

papel de catalisador, tanto da articulação sistêmica dos atores sociais, como da integração multissetorial dos

investimentos públicos ou privados.

A coordenação desse esforço cabe, politicamente, à Casa Civil da Presidência da República e, operacionalmente, ao

Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), idealizador do programa. O papel do MDA é preponderante em

relação aos outros ministérios finalísticos, pois a formulação conceitual e a articulação entre governos e sociedade

civil, no âmbito do PTC, estão particularmente ligadas às atividades dessa pasta.

(vi)La pobreza en América Latina marcó en 2010 su mínimo desde 1990, pasando del 44,8% al 31,4%, un descenso

que se produjo particularmente en los últimos ocho años. Fonte: América Latina: Menos pobres, pero aún

demasiados. http://www.unmultimedia.org/radio/spanish/2011/11/america-latina-menos-pobres-pero-aun-

demasiados/

vii De acordo com Farah as políticas públicas até os anos 80 no país tinham a setorialidade como uma de suas

características. O motivo foi a criação de estruturas especializadas que pudessem dar conta dos complexos problemas

sociais, contudo a especialização acabou se traduzindo em autonomia, cada política social e cada setor público sendo

concebidos de forma independentes dos demais, sem uma articulação entre as ações das diferentes áreas.Disto

decorria não apenas a perda de potenciais efeitos positivos de ações coordenadas dirigidas a um mesmo público-alvo,

mas também o comprometimento de determinadas políticas, pela inexistência de serviços complementares de outro

setor (FARAH, 2006, 122).

(viii) O Sistema Único de Assistência Social (Suas) é um sistema público que organiza, de forma descentralizada, os

serviços socioassistenciais no Brasil. Com um modelo de gestão participativa, ele articula os esforços e recursos dos

três níveis de governo para a execução e o financiamento da Política Nacional de Assistência Social (PNAS),

envolvendo diretamente as estruturas e marcos regulatórios nacionais, estaduais, municipais e do Distrito Federal.

Fonte: Site do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome www.mds.gov.br acesso em 29/02/2012

ix Fonte: Instituto Brasileiro e Geografia e Estatística (IBGE). Informe sobre o Mapa de Pobreza e Desigualdade.

Disponível em www.ibge.gov.br acesso em 03/03/2012.