O Brasil e a República Popular da China no Século XXI ... · Política Externa Brasileira e inserção internacional no governo FHC p. 71 2.2.2. Política Externa Brasileira e inserção

Universidade Federal de Pernambuco - UFPE

Centro de Filosofia e Ciências Humanas - CEFCH

Programa de Pós-Graduação em Ciências Políticas – PPGCP

Diogo Villela Garcia Moura

O Brasil e a República Popular da China no

Século XXI: Inserção Internacional e Relações

Bilaterais em Perspectiva Comparada

Recife, PE

(2012)

2

Universidade Federal de Pernambuco - UFPE

Centro de Filosofia e Ciências Humanas - CEFCH

Programa de Pós-Graduação em Ciências Políticas – PPGCP


O Brasil e a República Popular da China no

Século XXI: Inserção Internacional e Relações

Bilaterais em Perspectiva Comparada

Orientador: Prof. Dr. Marcos Ferreira da Costa Lima

Dissertação apresentada como requisito

complementar para a obtenção do grau de Mestre

em Ciência Política com ênfase em Política

Internacional, do Programa de Pós-Graduação em

Ciências Políticas da Universidade Federal de

Pernambuco.

Recife, PE

(2012)

Catalogação na fonteBibliotecáriaDivonete Tenório Ferraz Gominho, CRB4-985

M929b Moura, Diogo Villela Garcia O Brasil e a República Popular da China no século XXI : inserção internacional e relações bilaterais em perspectiva comparada / Diogo Villela Garcia Moura. - Recife: O autor, 2012.

135 f: Il., 30 cm.

Orientador : Prof. Dr. Marcos Ferreira da Costa Lima Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Pernambuco,

CFCH. Pós –Graduação em Ciência Política, 2012. Inclui bibliografia.

1. Ciência Política. 2. Relações econômicas internacionais. 3. Brasil – China. I. Lima, Marcos Ferreira da Costa. (Orientador). II. Titulo.

320 CDD (22.ed.) UFPE (CFCH2012-105)

3

FOLHA DE APROVAÇÃO


O Brasil e a República Popular da China no Século XXI:

Inserção Internacional e Relações Bilaterais em Perspectiva Comparada

Recife, 03 de setembro de 2012.

____________________________________

Prof. Dr. Marcos Costa Lima (UFPE – Orientador)

____________________________________

Profª. Drª. Christine Paulette Yves Rufino Dabat ( UFPE)

____________________________________

Prof. Dr. Fernando Cardoso Pedrão (UFRB)

4

Agradecimentos

À minha filha, Nina, e à minha esposa, Julia. Por fazerem os momentos de

dificuldades serem mais amenos e a vida, melhor.

À minha Família, meus pais, irmãs e avós, pelo apoio incondicional.

Ao meu orientador Marcos, pela compreensão e auxílio.

A Deus e ao Destino, por ter me colocado no mundo em meio a pessoas

maravilhosas e lugares interessantes. Se não tivesse tido a experiência de

ter nascido e ser criado no subúrbio do Rio de Janeiro, de viver no Nordeste

brasileiro e ser da periferia do mundo talvez não desenvolvesse um olhar

crítico a respeito das realidades.

5

“Triste Bahia! Ó quão dessemelhante

Estás e estou do nosso antigo estado!

Pobre te vejo a ti, tu a mi empenhado,

Rica te vi eu já, tu a mi abundante.

A ti trocou-te a máquina mercante,

Que em tua larga barra tem entrado,

A mim foi-me trocando, e tem trocado,

Tanto negócio e tanto negociante.

Deste em dar tanto açúcar excelente

Pelas drogas inúteis, que abelhuda

Simples aceitas do sagaz Brichote.”

(Triste Bahia, Gregório de Matos)

“Não interessa se o gato é branco ou preto, desde que pegue ratos é um gato bom.”

(Deng Xiaoping, final da década de 1970)

6

RESUMO

O presente projeto tem por objetivo central analisar a evolução das relações bilaterais

sino-brasileiras, em especial a partir dos anos 2000. As transformações ocorridas no

sistema político e econômico internacional na virada do século XX para o XXI tem

como fator importante a emergência das regiões chamadas “em desenvolvimento”.

Neste contexto a ascensão de países como Brasil e China possibilitaram um aumento

das relações Sul-Sul, através de parcerias estratégicas tanto em nível bilateral como no

nível multilateral. O argumento central deste trabalho pretende demonstrar que as

relações sino-brasileiras entre 2000 e 2010 tenderam a uma concentração apenas no

pilar comercial, em detrimento dos pilares de investimento e cooperação. Porém, longe

de ser irreversível, tentaremos expor os principais campos de cooperação onde se

poderia balancear a preponderância comercial e assegurar uma relação bilateral mais

sustentável e estável.

Palavras-Chave: Brasil; China; Relações Bilaterais; Inserção Internacional.

ABSTRACT

This project is aimed to analyze the evolution of Sino-Brazilian bilateral relations,

especially since the 2000s. Changes in the international political and economic system

at the turn of the twentieth century to XXI is an important factor in the emergence of

"developing" regions. In this context the rise of countries like Brazil and China have

enabled an increase in South-South relations, through strategic partnerships at both the

bilateral and multilateral level. The central argument of this paper aims to demonstrate

that the Sino-Brazilian relations between 2000 and 2010 tended to focus only on one

trade pillar, to the detriment of the pillars of investment and cooperation. But far from

irreversible, try to expose the main fields of cooperation where we could balance the

preponderance business and secure a more sustainable and stable bilateral.

Keywords: Brazil, China, Bilateral Relations, International Insertion.

7

SUMÁRIO

Introdução

Objetivos e Justificativa, p. 10

Metodologia, p. 12

Capítulo 1:

Quadro teórico, p. 15

1.1.Economia Política Internacional, p. 17

1.2.Cepal, Prebisch e Furtado: O lugar da Periferia nas Relações Internacionais.

p. 24

1.3.Analise de Politica Externa: A influência das elites políticas e econômicas

nacionais na política externa estatal. p. 42

Capítulo 2

2.1. Política Externa e Inserção Internacional Chinesa: A ascensão (ou

reinserção) chinesa no sistema internacional (Zhongguo) p. 47

2.1.2. Entendendo nosso parceiro: Uma breve introdução histórica sobre

a china contemporânea. p. 48

2.1.3. A política externa da República Popular da China - RPC (1949 em

diante) p. 58

2.1.4. Surgimento e desenvolvimento do eixo sino-americano. p. 64

2.2. Politica Externa e Inserção Internacional brasileira nos anos 1990 e 2000:

Principais diretrizes, estratégias de inserção internacional e a influência dos

grupos dominantes. P. 71

2.2.1. Política Externa Brasileira e inserção internacional no governo

FHC p. 71

2.2.2. Política Externa Brasileira e inserção internacional no governo

Lula p. 77

8

Capítulo 3

3.1.As relações bilaterais sino brasileiras no século XXI p. 88

3.2. Antecedentes históricos e relações embrionárias (1800-19740) p. 89

3.3. Institucionalização das relações (1974-1990) p. 91

3.4. A parceria Estratégica (1993-2003) p. 97

3.5. As relações bilaterais sino-brasileiras no século XXI: Da parceria estratégica

à preponderância comercial? P. 102

3.6. A reprimarização da pauta exportadora e a especialização dos acordos

bilaterais entre Brasil e China: uma análise comparativa entre as décadas de

1990 e 2000. P. 110

Conclusões, p. 126

Referências Bibliográficas, p. 129

9

Tabelas

Tabela 3.1: Exportações e Importações Brasil-China (1990-2010)

Tabela 3.2: Brasil. Participação percentual dos dez produtos mais importados e

exportados para a China (1990, 2000, 2010).

Tabela 3.3: Atos Bilaterais Brasil-China, separados por Área e década.

Tabela 3.4: Atos Bilaterais Brasil-China em Ciência e Tecnologia, separados por década

e Área.

Gráficos

Gráfico 2.1: Intercâmbio comercial brasileiro 1989-2010

Gráfico 3.1: Intercâmbio comercial brasileiro com a China

Gráfico 3.2: exportação brasileira por fator agregado – 1964-2010 (%)

Gráfico 3.3: Exportações brasileiras: China e outros países (1990-2010)

Gráfico 3.4: Importações brasileiras: China e outros países (1990-2010)

Gráfico 3.5: Brasil: Importações. Produtos agrupados por intyensidade tecnológica,

China, anos selecionados (%)

Gráfico 3.7: Principais produtos brasileiros exportados (%), 1990-2010

Gráfico 3.8: Acordos Bilaterais Brasil-China (1990-2010)

Figuras

Figura 2.1: Mapa da China Contemporânea

Figura 2.2: Representação Gráfica da “Estratégia da Pomba da Paz”

10

Introdução

O cenário político-econômico mundial está testemunhando uma época de

constantes incertezas. Enquanto vem ocorrendo uma profunda transformação no

equilíbrio de poder entre Estados na economia global, a falta de liderança criou um

vácuo a ser preenchido. Se olharmos comparativamente as posições de economias

emergentes - como Brasil, Índia, China, Turquia, África do Sul e outras - na

participação de composição do PIB mundial entre as décadas de 1990 e de 2000, notam-

se mudanças no decurso da última década. O PIB das economias brasileira e Chinesa

dobrou ao longo dos anos de 2000 e 2010. Além disso, o crescimento econômico das

economias emergentes vem acompanhado de uma mudança relativa no padrão

comercial mundial, aonde o peso do comércio Sul-Sul vem aumentando a sua

interconexão a cada ano. O aumento do peso e da importância do comércio, cooperação

e investimentos Sul-Sul pôde ser bem mais enfatizado no período seguinte à crise

financeira de 2008-2009. Neste ínterim, o Brasil ultrapassou o Canadá e agora é a

sétima maior economia do mundo, enquanto a China agora ocupa o lugar outrora

japonês como segunda maior economia mundial.

Com efeito, a ascensão econômica de potências emergentes como Brasil e China

resultam em consequências benéficas para o sistema político internacional (SPI). A

tendência que se abaliza indica que, com a ascensão de potências emergentes, as

expectativas são para que ocorra um deslocamento das economias ocidentais, em

11

direção a um maior equilíbrio no padrão das relações econômicas internacionais1. Por

mais impressionante que seja a contribuição das economias emergentes para o ciclo

recente de crescimento global, o aumento efetivo no poder de influência na condução de

temas ligados à governança global ainda continua desproporcional ao dos países

desenvolvidos. Neste sentido, qual seria o papel do Estado brasileiro na constituição de

uma nova ordem mundial? Qual o papel da China? Como transformar o aumento de

poder econômico em poder político na arena internacional?

O presente projeto tem como tema central as relações mantidas entre a

República Federativa do Brasil e a República Popular da China na primeira década do

Século XXI. A opção pelo estudo das relações sino-brasileiras justifica-se,

primeiramente, pelo fato de as relações políticas e econômico-sociais estabelecidas

entre brasileiros e chineses terem sido estudadas nos últimos anos por um reduzido

número de estudiosos nacionais e estrangeiros, sendo que, na maioria das vezes, foram

enfocadas apenas algumas questões ou áreas dentro da vasta problemática das

influências exercidas mutuamente, tendo sido poucos os trabalhos elaborados a partir da

visão das relações internacionais. Além disso, o objetivo especifico da elaboração deste

projeto é analisar o impacto da cooperação bilateral em seus respectivos projetos

nacionais de desenvolvimento, partindo da perspectiva de um contexto geopolítico

internacional de grandes incertezas futuras.

A respeito desse tema de interesse para a história comum da China e do Brasil,

algumas indagações relevantes servem de guia para o presente estudo: por que o Brasil e

a China – tão distantes geograficamente, díspares historicamente e distintos

culturalmente – se interessaram um pelo outro a ponto de se proporem o

estabelecimento de relações formais entre eles? Quais fatores compeliram o Brasil e a

China ao distanciamento ou à aproximação? Após trinta anos de cooperação, podem tais

relações ser consideradas estratégicas? Frente aos problemas anteriormente levantados,

esta obra coloca-se como objetivo geral compreender como o Brasil e a China reagiram

à globalização econômica do fim do século XX e quais mutações provocou no

relacionamento externo existente entre os dois países.

1 Dentro de uma perspectiva assimétrica de relação economica centro-periferia, o efeito do aumento de

intercambio comercial Sul-Sul pode até ser entendido como um fenômeno interessante do ponto de vista

macroeconômico, porém deve ser atrelado a uma mudança no padrão de desenvolvimento econômico do

Estado periféricos, no intuito de que o superávit primário oriundo seja reinvestido em políticas de

desenvolvimento mais descentralizantes.

12

Dentre os objetivos específicos propostos pelo presente trabalho, destaca-se, por

um lado, o de revelar como as percepções internas de interesse e oportunidades

sistêmicas foram formadas ao longo do período analisado e em que medida

condicionaram as relações bilaterais sino-brasileiras e suas respectivas estratégias de

Inserção Internacional. Com vistas a orientar a pesquisa proposta e facilitar seu estudo,

sugerem-se alguns argumentos a respeito dos fatores anteriormente elencados: i) é

considerada importante na caracterização e condução da política externa do Brasil e da

China a adequação de suas estruturas político-econômicas e de estratégias de inserção

internacional à dinâmica própria do sistema internacional; ii) o interesse mútuo

existente entre o Brasil e a China e o estabelecimento e aprofundamento de relações

formais, harmoniosas e duradouras entre ambos dependem da capacidade de esta

parceria colaborar na consecução dos projetos nacionais destes países e no

aproveitamento das oportunidades oferecidas pela ordem global em transformação.

A partir desses argumentos, este trabalho parte do pressuposto de que as relações

entre o Brasil e a China tornaram-se possíveis graças à existência de coincidências e

convergências entre seus respectivos projetos nacionais. Por sua vez, o que explica o

pouco aprofundamento, até o presente momento, das relações bilaterais e não

atingimento da maior parte dos objetivos traçados são não apenas fatores ligados às

diferenças lingüísticas e sócio-culturais – também existentes nas relações que a China

mantém com outros países do mundo ocidental – mas principalmente às condições de

desenvolvimento interno e às percepções de interesse, as quais conduzem os dois países

a aproveitarem de forma diversa as oportunidades que se apresentam no sistema

internacional, a optarem por relações com as grandes potências da época e a

negligenciarem o conhecimento mútuo e as realidades nacionais dos parceiros.

Desenho e Metodologia de Pesquisa:

A metodologia que está sendo utilizada pode ser dividida em duas instâncias

complementares. Primeiramente, realizamos no um levantamento da literatura

especializada na temática em questão, constituindo assim o aporte do quadro teórico em

três partes: Bibliografia teórica geral; Livros e artigos de caráter teórico sobre Estados e

13

Instituições Internacionais; Bibliografia especializada sobre sistemas políticos

internacionais. O modelo a seguir apoia-se numa metodologia fundada em bases

teóricas e empíricas de investigação cristalizadas nos últimos anos.

Está-se utilizando técnicas de Política Externa comparada para uma análise dos

Governos brasileiro e chinês no recorte temporal estipulado. Através da metodologia de

análise de política externa fornecida por Katzenstein (1978) podemos triangular os três

campos teóricos elencados acima e partir para uma tentativa de sistematização dos

processos decisórios dos governos do Brasil no que tange a sua relação com a China.

Tentaremos identificar em quais casos as conduções da política externa manteve-se

coerente e obteve os resultados condizentes com os seus objetivos. Adotaremos o

modelo de Putnam (1988) para o entendimento das mudanças na política externa.

Putnam enfatiza que as mudanças na política externa podem ser enquadradas em uma

constante que vai desde pequenos ajustes, passando por modificações de objetivos e de

programas, até alterações fundamentais no comportamento internacional dos países.

Esses graus de mudanças são examinados buscando identificar suas origens, agrupadas

em quatro fatores: a influência dos líderes na política externa (Diplomacia presidencial),

a influencia da burocracia (Itamaraty, ministérios ligados às relações internacionais

como o Ministério do Comércio Exterior) e por último a influencia de choques externos

(crises econômicas , acontecimentos importantes como o 11 de setembro).Para a análise

da cena externa e das estruturas de oportunidade e constrangimentos irão se utilizar as

abordagens neomercantilistas em Economia Política Internacional (EPI).

Para a construção da presente dissertação, além de noticiários da imprensa e

fontes secundárias nacionais e internacionais especializadas em política, teoria e história

das relações internacionais e política externa brasileira e chinesa, estão sendo

consultados documentos oficiais do Ministério das Relações Exteriores (MRE), no que

diz respeito aos Atos Bilaterais acordados entre os países e dados econômicos referentes

a balança comercial entre os países.

Esses dados possibilitarão o estudo comparado da inserção brasileira e chinesa

no sistema Político internacional. Por último, será feito o processo de análise de

conteúdo e triangulação dos dados e análise de casos importantes.

14

15

Quadro Teórico

Os enfoques teóricos que utilizaremos para a análise das políticas externas e

estratégias de inserção internacional brasileira e chinesa compõem um conjunto mais

amplo das Relações Internacionais, passando por teorias clássicas de interpretação e

análise do SPI que se ramificam e se especificam até uma dimensão estritamente

nacional de exame do problema. Neste sentido, acreditamos que este quadro teórico

pode ser mais bem entendido a partir da sua divisão em três dimensões interconectadas.

Em uma primeira dimensão, de escopo mais amplo, estariam as correntes teóricas mais

gerais em Economia Política Internacional e Relações Internacionais. Neste primeiro

momento serão utilizadas as visões de mundo de dois grandes campos de interpretação

do funcionamento da ordem e dos regimes globais. De um lado teríamos os paradigmas

dominantes de cunho liberal e neoliberal - correntes institucionalistas, neo-

institucionalistas, da interdependência, neorrealistas - que interpretam a transformação

do sistema político mundial pós Guerra-Fria como sendo substituídos por novas formas

de estruturação da sociedade internacional. Como sugere a teoria da interdependência,

os temas dessa nova agenda seriam guiados por relações de poder mais brandas “soft

Power” na arena internacional (KEOHANE & NYE, 1989). Neste sentido os temas

relativos à economia política internacional estariam migrando para serem debatidos

mais amplamente em grandes foros e grupos multilaterais que teriam condições de

arbitrar mais firmemente as resoluções de conflitos nas áreas econômicas, comerciais e

16

políticas, visto que a globalização e a transnacionalização dos mercados e de capitais

possibilitou a emergência de novos atores não estatais na arena internacional (WALTZ,

1959; GILPIN, 1981). Este grupo via esta nova estruturação internacional como sendo

benéfica, pois possibilitava o debate democrático entre todos os atores - estatais e não-

estatais; grandes ou pequenos; poderosos ou não - nestes organismos multilaterais de

conversação. Em contrapartida, outros teóricos viam este processo como centralizador

do “soft power” nas mãos dos verdadeiros controladores do capital internacional em

conluio com os países centrais do sistema internacional (COX, 2002)

Uma segunda dimensão, de escopo regional, estaria ligada a uma análise mais

focada na realidade dos países emergentes latino-americanos e asiáticos. Neste campo

existem interpretações do pensamento latino-americano aplicado às relações

internacionais. A raiz dos estudos de Raúl Prébisch formou-se pensamento do grupo

reunido pela Comissão Econômica para a América Latina (Cepal). Esse grupo inspirou

derivações expressas por Celso Furtado em sua teoria do desenvolvimento e pelos

enfoques da Dependência elaborados por Fernando Henrique Cardoso, entre outros. Na

década de 1980, a influência do pensamento liberal fez com que a Cepal adaptasse o seu

modo de ver as relações internacionais regionais, inventando a versão do regionalismo

aberto. Estas formações teóricas foram influenciadoras da formação do pensamento

político internacional dos principais articuladores da política externa do governo Lula,

como veremos abaixo.

A análise da Política Externa Brasileira (PEB) pode ser agrupada em dois

grandes campos de interpretações. No primeiro campo, estariam as interpretações

formuladas pelos próprios fazedores da política externa e as análises de acadêmicos

ligados a escola do Itamaraty. Neste campo podemos perceber um consenso sobre as

formas de atuação da política externa do governo FHC como sendo uma busca pela

‘Autonomia pela integração’ (LAMPREIA, 1998; VIGEVANI et. al, 2003; ALMEIDA,

2004). De acordo com esta corrente, o governo FHC buscou obter maior controle sobre

o seu destino e a resolver melhor seus problemas internos através de uma maior

participação das normas e pautas de conduta da ordem mundial. Ao aumentar o seu grau

de participação na organização e na regulamentação das relações internacionais, a

diplomacia brasileira contribuiria para o estabelecimento de um ambiente favorável ao

seu desenvolvimento econômico. Para esta corrente, a perspectiva institucionalista

passou a ser vista como favorável aos interesses brasileiros, porque promovia o respeito

às regras do jogo internacional, as quais, uma vez estabelecidas deveriam ser respeitadas

17

por todos os países, inclusive os mais poderosos, equilibrando a balança de poder

internacional e reforçando o seu papel como global trader.

O início do Governo Lula, esperava-se um novo direcionamento da política

externa. A nomeação do embaixador Pinheiro Guimarães para secretaria geral do

Ministério das Relações Exteriores (MRE), forte crítico da política externa do governo

FHC, sinalizaria para mudanças. A literatura acerca da analise da política externa do

governo Lula indica a formação de um contexto político internacional onde o Brasil vai

tentar se inserir a partir de uma autonomia pela diversificação (ALMEIDA, 2005;

VIGEVANI & CEPALUNI, 2007). Neste sentido, enxerga-se a política externa do

governo Lula através de uma diversificação das suas articulações internacionais,

mantendo o modelo de inserção do governo FHC nas relações com os países

desenvolvidos e nos organismos multilaterais, mas buscando uma maior relação com os

países subdesenvolvidos, além de uma maior Inserção Internacional através de uma

diversificação de parceiros comerciais.

No campo da Economia Política Internacional, as análises do modelo Brasileiro

e Chinês de desenvolvimento e das potenciais formas de inserção política Internacional

feitas por Celso Furtado (1982, 1987, 2001) e José Luis Fiori (2008), e Gelson Fonseca

(2008), Giovanni Arrighi (2007), Shawn Breslin (2007), Rosemary Foot (2009), Zheng

Yongnian (et. al. 2010) abarcam uma grande parte do escopo teórico explicitado acima,

dando ênfase maior ao Brasil como inserido no sistema Mundial multipolar, mas que

ainda mantêm-se como um Estado periférico, ou semiperiférico, que tem procurado

aumentar o seu leque de Relações Internacionais através de uma perspectiva de

alargamento da cooperação internacional, mas operando economicamente dentro das

perspectivas de mercado e financeirização neoliberais. Nas seções abaixo, exploraremos

em detalhe os debates.

1.1. Economia Política internacional

Nesta primeira seção, nos concentraremos em expor resumidamente o campo de

estudo acadêmico conhecido como Economia Política Internacional (comumente

conhecido pela sigla abreviada de EPI). Mais precisamente, faremos uma tentativa de

sintetizar como se concretizou ao longo do tempo a construção da EPI como um campo

reconhecido e independente de pesquisa acadêmica relevante no qual podemos associar

18

com outro quadro – também abrangente – que convencionamos chamar de Relações

Internacionais (RI).

A arena da Economia Política Internacional nos ensina a pensar sobre as

conexões existentes entre as esferas econômicas e políticas que vão além das fronteiras

de um Estado Nacional. Do ponto de vista prático, a economia política sempre fez parte

das Relações Internacionais. Mas, como um campo de pensamento distinto, a EPI

nasceu a poucas décadas atrás2. Economia e Ciência Política eram tratadas como

disciplinas completamente diferentes e cada uma dominava sua própria visão e

abordagem dos assuntos internacionais.

Atualmente, este campo de pesquisa é amplamente reconhecido como uma

verdadeira interdiciplina, em que pese seu alcance e conquistas podem ser percebidos

através da construção de pontes de ligação entre disciplinas antigas e estabelecidas e

novas perspectivas acerca do estudo da economia mundial. Neste sentido entendemos

que o que une os diversos campos interpretativos na EPI é o esforço de seus

pesquisadores em tentar fazer uma “ligação” entre os espaços que separam as diferentes

especialidades e especificidades da economia internacional e o estudo das Relações

Internacionais. O que torna este campo mais interessante seriam as diferentes variedades

de “ligações” possíveis dentre os mais variados campos ideológicos.

Com efeito, trataremos de mostrar através de uma análise interpretativa as duas

principais escolas e autores de Economia Política internacional – suas visões e

interpretações do tema – de forma a explicar o porquê de termos nos aproximado

ideológica e empiricamente de umas em detrimento de outras. Dessa forma tentaremos

focalizar nas contribuições teóricas – os conceitos abstratos, princípios, proposições e

conjecturas que em conjunto ajudaram a moldar o “jargão” convencional da EPI.

A primeira escola a ser abordada neste espaço é talvez a mais conhecida e, em

muitos casos, a versão dominante sobre Economia Política Internacional: A “Escola

Americana” 3. De forma bastante simplificada, poderíamos sintetizar a interpretação

2 Não queremos com isso, dizer que não existiram inúmeros autores que se preocuparam e ocuparam

suas mentes com as inter-relações entre a “Politica” e o “Mercado”dentre os acadêmicos do mundo Ocidental. Principalmente os Marxistas e outros respeitáveis intelectuais que orbitavam periféricos ao mainstream. 3 Nosso entendimento de “escola” neste texto é bastante abrangente, não significando que os autores

atribuídos à mesma escola tenham necessariamente metas e agendas de pesquisas em comum, mas que existam entendimentos compartilhados tanto no nível ontológico , quanto no nível epistemológico.

19

básica do conceito de EPI na Escola Americana através de uma citação bastante

compartilhada de um de seus autores mais conhecidos: Para Robert Gilpin, o conceito

básico de EPI pode ser definido como “the reciprocal and dynamic interaction in

international relations of the persuit of wealth and the persuit of power” (GILPIN,

1975:43). Em nossa interpretação, o que Gilpin quis dizer com “persuit of wealth” seria

a conquista da esfera econômica – o entendimento dos mecanismos e do papel dos

mercados no desenvolvimento econômico. Já “the persuit of power” estaria atrelada à

esfera política – o papel do estado na gerência dos conflitos (internos e externos),

problema central na teoria política realista.

Doravante, a Escola Americana de EPI pode ser entendida como uma correlação

entre estas duas disciplinas (Economia e Política), integrando estudos de mercado e

análise política em um só campo investigativo. De certa forma, fundamentalmente o

estudo da EPI significaria entender a inter-relação complexa entre as atividades políticas

e econômicas que acontecem a nível internacional.

E qual seriam as inter-relações econômicas e políticas que contextualizavam o

mundo nos anos de 1970, e que impulsionaram as interpretações da Escola Americana?

De certo, mudanças fundamentais estavam ocorrendo no campo da economia e da

política internacional na época em questão. Em um contexto pós-Segunda Guerra

Mundial, de um lado tínhamos a culminação de uma impressionante recuperação

econômico-social dos países europeus e do Japão devastados durante a guerra.

Esta recuperação foi possível, em larga escala, pelo auxílio político e econômico

dos Estados Unidos via investimentos externos diretos capitaneados por grandes

corporações e bancos americanos transnacionais, além de um programa de crédito

governamental a baixo custo. Estes massivos investimentos externos acabaram por

engendrar um efeito negativo na própria economia interna americana, que passava por

período de estagnação econômica e baixo crescimento.

Do outro, temos a crescente pressão internacional para a descolonização, e o

consequente debate em torno dos desafios e dilemas do desenvolvimento econômico

atrelado aos novos países independentes assim como aos países subdesenvolvidos.

Além disso, não podemos esquecer-nos de salientar que, como alinhado a este cenário

existia uma intensa briga ideológica entre os Estados Unidos (EUA) e a União das

Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), a Guerra Fria.

20

Em meio a este conflito entre o “norte” desenvolvido e o “Sul” subdesenvolvido

estava a constatação de que as economias nacionais (desenvolvidas ou não) passavam

por um contexto de intensa interdependência, influenciados pela adoção por países

industrializados de políticas cada vez mais liberalizantes promovidas pelos Estados

Unidos através dos recém-criados4 Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT)

5 e

o Fundo Monetário Internacional (FMI). Em tese, O GATT e o FMI foram criados para

garantir que as disputas entre Estados fossem direcionadas e analisadas por questões

técnicas amparadas por um arcabouço legal comum a todos os países envolvidos e não

por questões de segurança.

Segundo Cohen (2008:23) as questões acima citadas foram culminar, na década

de 1970, resumidamente, em duas questões importantes e que estariam ameaçando a

proeminência do poder estatal:

1. A crescente interdependência econômica entre os países estaria influindo para

que as políticas públicas formuladas pelos países estivessem se tornando cada

vez menos eficientes em seu objetivo de garantir o bem-estar econômico e

social de suas populações;

2. A crescente interdependência aliada à adoção de políticas econômicas cada vez

mais liberalizantes estaria diminuindo o leque de opções políticas dos governos

nacionais para a adoção de medidas contracíclicas em caso de “choques”

externos.

Na tentativa de compreender o contexto político-econômico citado acima, Keohane e

Nye lançam em 19776 um modelo de visão paradigmática de mundo que se faz influente

até os dias de hoje: o modelo de Interdependência Complexa (KEOHANE e NYE,

1977).

O modelo de Interdependência Complexa pode ser definido por três

características principais: i) múltiplos canais de comunicação; ii) ausência de hierarquia

4 O FMI foi criado em 1944 e o GATT, em 1947.

5 GATT (em inglês: General Agreement onTariffs and Trade), é um conjunto de normas e concessões

tarifárias, criado em 1947, com a função de impulsionar a liberalização comercial, combater práticas protecionistas e regular, provisoriamente, as relações comerciais internacionais (MATTKE, Marcos V. O Acordo Geral de Tarifas e Comércio e a construção da hegemonia político-econômica dos EUA após a II Guerra Mundial (1947-1994). Monografia: UniCuritiba: 2010.). 6KEOHANE, Robert e NYE, Joseph. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston, Little

Brown.

21

entre as questões internacionais; iii) a diminuição do papel do poder militar na resolução

de conflitos. Esta teoria se contrapunha à clássica visão realista e estatocêntrica

dominante até então no universo de estudo das Relações Internacionais nos EUA.

Para os autores, o paradigma realista não teria mais condições de explicar as

mudanças em transformação na política e economia mundial. Tampouco foi capaz o

realismo de prever os importantes acontecimentos ocorridos na década de 1970, como o

colapso do regime de padrão-ouro atrelado ao dólar americano e o “choque do petróleo”

causado pelo repentino aumento dos preços do combustível (e consequentemente seus

derivados) pelos grandes produtores – nem propor uma resposta política eficaz à estas

circunstâncias.

Neste novo contexto, o conceito de interdependência complexa demonstrava que

a chave para o entendimento desta situação estava na fragmentação e difusão do poder

nos assuntos econômicos oriundos de uma crescente interconectividade entre as

economias nacionais. Neste sentido, a centralidade dos Estados como atores no sistema

político internacional ainda se mantinha alta, porém, com a expansão e interconexão dos

mercados, os Estados perderam a autoridade em determinar e controlar os efeitos e

resultados finais.

A liberalização financeira e comercial estava expandindo rapidamente o alcance

das relações transnacionais, adicionando novas formas de interação entre os países que

ultrapassavam os limites de controle oficiais determinados pelos órgãos de política

externa dos governos. A interdependência econômica estava ampliando o número de

atores internacionais que participavam ativamente das relações entre os países, atores

que o paradigma realista até então não tinha atentado.

Do ponto de vista prático, a ideia proposta por Keohane e Nye não se mostrava

“universalizável” – no sentido poder explicar a realidade de todos os países. Porém,

como um “tipo-ideal”, este novo paradigma foi bastante eficaz em compreender o

processo pelo qual vinha passando as nações mais industrializadas como Estados

Unidos, Europa Ocidental e Japão. O aumento das relações econômicas, a diminuição

da ameaça de conflito armado e a expansão de atores não-estatais entre estas nações

parecia legitimar o conceito de interdependência complexa.

22

No entanto, Robert Gilpin (2002) demonstrava que a emergência do

transnacionalismo e de novos atores não necessariamente estaria atrelada ao detrimento

do poder central do Estado, nem da teoria realista. Para Gilpin, o transnacionalismo só

poderia ser entendido através do contexto histórico do Sistema de Estados tradicional

Westphaliano. Sendo assim, “Politics determines the framework of economic activity

and channels it in directions witch tend to serve political objectives.”(GILPIN,

1975:54).

Gilpin vai buscar em três correntes distintas de pensamento nas Relações

Internacionais – marxismo, liberalismo e realismo – os modelos clássicos que podem

explicar a forma que a política enquadra a atividade econômica e a canaliza em direção

na qual tende a servir os objetivos políticos. Resumidamente, para Gilpin, Liberais e

Marxistas tem em comum a crença de que a economia tenderia a dominar a política –

embora os mesmos divirjam completamente no fato de ser esta dominância uma coisa

boa ou ruim. Já os Realistas, em contraste, mantinham a centralidade analítica na

questão do poder das relações políticas em adaptar e moldar os sistemas econômicos.

Mas no fim das contas, se as premissas ideológicas podem divergir bastante de

autor para autor, qual seria a base em comum que induziria estes autores a se

enquadrarem em uma “escola” em comum, a Escola Americana de Economia Política

Internacional? A resposta para esta indagação resta na metodologia. Ao longo dos anos,

a epistemologia da Escola Americana tornou-se cada vez mais padronizada, e o modelo

a ser utilizado cada vez mais semelhante com a metodologia da economia neoclássica –

baseado na análise positivista, aplicando modelos formais na coleta e análise sistemática

de dados empíricos. O uso de técnicas estatísticas e matemáticas de análise empírica nas

pesquisas da Escola Americana tem se tornado fato corriqueiro em qualquer Revista

Acadêmica de prestígio editorada nas áreas de Ciência Política, Economia Política ou

Relações Internacionais nos Estados Unidos – restando poucas exceções à regra.

Neste sentido, se faz necessário apontarmos agora o “outro lado da moeda” - e

do oceano Atlântico: a Escola Britânica de EPI (COHEN, 2008) 7. Para esta escola, o

estudo da EPI tende a ser muito mais multidisciplinar em sua finalidade, mais

normativo em sua ambição, crítico em relação a ortodoxias estabelecidas e mais 7 Como notamos ao fazer referência à escola americana, utiliza-se o conceito de “escola” de forma bem

ampla, apenas no sentido de que seus autores compartilham um entendimento comum geral, e não metas específicas ou agendas de pesquisa em comum (Cohen, 2008:44).

23

preocupado com os efeitos da EPI nas questões sociais. Diferente da Escola Americana,

suas preocupações metodológicas tendem a ser mais qualitativas do que quantitativas,

dando menos importância às evidências empíricas de suas pesquisas. Ligada às linhas

de pensamento mais tradicionais de Economia Politica Clássica, a Escola Britânica

tende a ser mais institucional e histórica em sua natureza.

Como demonstraremos abaixo, optamos por desenvolver nossa análise através

de uma ótica mais “britânica” do que “americana”. Ainda que utilizemos autores das

mais variadas correntes para tentar explicar nosso ponto de vista.

De uma forma bastante sintética, podemos resumir o estudo da economia

Política Internacional através da integração de perspectivas teóricas das disciplinas da

Economia e da Ciência Política no que tangem a compreensão em assuntos como

comércio intra, inter e transnacionais e do desenvolvimento econômico dos Estados-

Nação, por exemplo. Os conturbados acontecimentos ao longo do século XX obrigaram

os estudiosos das Relações Internacionais a focalizar as inevitáveis tensões e interações

contínuas entre a economia e a política. Neste sentido, existe uma necessidade

imperiosa de integrarmos o estudo da Economia Internacional e da Política

Internacional para aprofundarmos as compreensões dessas duas forças e a sua

consequente influência no mundo moderno. Durante toda a história, os fatores

econômicos têm desempenhado um papel importante nas relações internacionais

(ARRIGHI, 1996; FIORI, 2008; FURTADO, 2009; WALLERSTEIN, 1998).

Embora ao longo da história os fatores políticos e econômicos sempre tenham

exercido uma influência recíproca, no mundo moderno essa influencia se mostrou

transformada de modo importante. Cresceu a interdependência das economias nacionais

em virtude do aumento dos fluxos de comércio e do intercambio financeiro e

tecnológico. A percepção pública do conteúdo econômico nas disputas políticas também

aumentou. A expansão dessa consciência econômica , assim como da democracia

política, levou a uma percepção quase universal de que o Estado pode ser usado para

produzir resultados econômicos, e, em particular para redistribuir a riqueza entre

determinados grupos (GILPIN, 2002)

O Estado nacional vem assumindo, ao longo dos séculos, posição fundamental

na ordem política internacional, deslocando as formas pré-modernas de organização

política como as cidades-estados, tribos e Impérios. Simultaneamente, o mercado

24

tornou-se o meio primário da organização das relações econômicas, afastando outros

tipos de intercâmbio. Essas duas formas opostas de organização social, o Estado

moderno e o mercado, desenvolveram-se ao mesmo tempo nos últimos séculos, e a sua

interação recíproca tornou-se cada vez mais importante para o caráter e para a dinâmica

das relações Internacionais.

Grande parte do debate teórico dentro das Relações Internacionais (RI) enfocou

a questão do Estado de alguma maneira. Para Fred Halliday (2007), algumas discussões

apresentavam o Estado como ator principal nas RI, enquanto outras focavam o debate

na relativização da importância do mesmo como principal fiador do que é bom, dentro e

entre os Estados. O realismo estatocêntrico reafirmou as posições tradicionais sobre o

Estado, e o neorrealismo continuou algumas de suas ideias, principalmente no campo

das relações econômicas internacionais. Outros paradigmas desafiaram a primazia do

Estado através de duas correntes distintas: as teorias da interdependência e do

transnacionalismo e as teorias estruturalistas, que focavam na primazia dos sistemas

globais e das estruturas sobre atores específicos.

No debate sobre Economia política Internacional (EPI), o desenvolvimento de

perspectivas sobre o lugar dos Estados nas RI tem sido um processo contraditório que

nem confirma nem refuta a mais simples das análises realistas e neorrealistas. Neste

sentido, se são identificadas inúmeras maneiras nas quais o Estado perdeu a sua

preeminência, também são apontadas varias outras que provam a sua manutenção e

fortalecimento. Assim, a posição do Estado pode ser analisada desde várias formas e a

resolução empírica ou teórica uniforme torna-se dificultosa. Halliday enxerga essa

pluralidade de paradigmas como uma indicação de que a disciplina é saudável e não

“um bloco monolítico do qual são excluídos outras perspectivas, programas de

pesquisa, conceitos e fatos” (HALLIDAY, 2007:88). Neste sentido, no de pensar a

economia política e as relações internacionais através de outras perspectivas, é que nos

leva a inserir neste debate o pensamento Cepalino, através das contribuições de dois de

seus grandes colaboradores, Prebisch e Furtado.

1.2. Cepal, Prebisch e Furtado: O lugar da Periferia nas Relações

Internacionais.

25

Por proposta do Chile, na recém fundada Organização das Nações Unidas

(ONU, 1945), surge a Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL,

1948). O papel reservado à Instituição era de desenvolver estudos que pudessem apoiar

o projeto de industrialização para a América Latina.

A ONU partia do diagnóstico já formulado por alguns economistas do leste

europeu e escandinavo – que defendiam a industrialização como processo de

modernização das sociedades subdesenvolvidas (entre elas as latino-americanas). Havia

já um esboço do diagnóstico de degradação dos preços dos produtos agrícolas. O papel

da CEPAL, como uma Comissão provisória da ONU, que funcionaria por apenas três

anos, era de levantar mais informações sobre a questão dos preços e esboçar

possibilidades de industrialização. Mas, os dados eram escassos e uma das

considerações dos técnicos da entidade era de que os países da América Latina

precisavam de uma burocracia técnica e especializada que pudesse mensurar

minimamente a economia da região.

A chegada do eminente economista argentino Raúl Prebisch, contratado como

consultor da Comissão em 1949, para ajudar a preparar o relatório sobre o

desenvolvimento econômico da América Latina e seus principais problemas, a ser

discutido na conferência das Nações Unidas em Havana, 1950, agregou novos

elementos às pesquisas cepalinas e deu visibilidade a Entidade. Tamanha foi a presença

de Prebisch e tão expressiva foi sua sintonia com os seus dados sobre a América Latina

(que se somaram com os da América Latina trazidos por ele), que o autor logo se

identificou com o projeto da Comissão e logo se tornou o seu mais importante teórico.

Surpreendente ou não, o relatório da CEPAL escrito para a conferência de

Havana, tornou-se um verdadeiro manifesto terceiro-mundista, argumentando em favor

da industrialização e fazendo referências à desigual polarização das economias em

centro e periferia. O relatório foi alvo de intenso debate no mundo acadêmico,

entusiasmou muitos pesquisadores e agregou apoio para a manutenção dos trabalhos da

instituição. Afinal era o primeiro trabalho sistematizado de pesquisa econômica, com

resultados consistentes e argumentação sustentada fora do eixo dos países

desenvolvidos.

Em 1952, mesmo a contragosto da diplomacia norte-americana, a CEPAL foi

efetivada como uma Comissão permanente da ONU. Prebisch permaneceu no cargo de

secretário executivo da Entidade até 1963, no mais longo mandato da história da

Comissão.

26

A instituição cepalina ficou tradicionalmente conhecida pela sua heterodoxia

econômica, de origem keynesiana e construção estruturalista, que sempre foi vista como

uma opção às políticas de cunho neoclássico, tentando construir um pensamento a

partir da periferia do capitalismo e não aceitando de bom grado as sugestões de políticas

econômicas, que estão relacionadas com o contexto de desenvolvimento europeu ou

norte-americano, pouco ligadas aos padrões de vida latino-americanos. A CEPAL

representava um pensamento original, voltado para os problemas do

subdesenvolvimento, centrado nas preocupações dos países capitalistas periféricos e

ligado ao contexto da América Latina. Seus estudos levam em consideração estratégias

de desenvolvimento para países atrasados socialmente, em um mundo com fortes

assimetrias econômicas e em busca de novos meios, não apenas econômicos, mas

também políticos e sociais para alcançar os objetivos da modernização.

Além disso, a CEPAL parecia representar o surgimento de um pensamento

efetivamente novo. Cunhou novas teorias. Deu corpo e audiência à teoria de Prebisch de

centro/periferia e sobre a degradação dos termos de intercâmbio – contrariando assim as

teses ricardianas de "vantagens comparativas". Mostrou que na prática ocorria uma

perda de renda real dos trabalhadores em países subdesenvolvidos, que não tinham os

mesmos mecanismos de defesa que os proletários dos países centrais desenvolveram.

Havia nas publicações institucionais cepalinas um questionamento a respeito da

aplicação dos diagnósticos econômicos dos países centrais. Estes não eram razoáveis

para explicar a economia dos países subdesenvolvidos. O recado era claro: no lado sul

do equador havia uma lógica econômica particular. Assim, a CEPAL promoveu algum

tipo de inovação no recente debate da Teoria do Desenvolvimento – explicitando que

entre os países centrais e os periféricos havia relações sociais e políticas que deveriam

ser levadas em conta nas teorias e nos prognósticos econômicos.

Por tudo isso, que apareceu logo nos primeiros anos de funcionamento da

CEPAL, a Instituição se tornou um ponto de referência para os estudos da economia do

subdesenvolvimento. Sua abordagem ficou conhecida como heterodoxa, transferindo,

por contraste, aos economistas adeptos do pensamento neoclássico a denominação de

ortodoxos. Estes não viam diferenças entre as economias de centro e periferia,

consideravam para todos os países as mesmas etapas para o desenvolvimento

econômico.

O que a CEPAL fez, na verdade, foi provocar uma relativa “cisão” na teoria

econômica, questionando a economia política neoclássica, a partir de uma posição

27

periférica na divisão internacional do trabalho e das novas teorias keynesianas de

formulação de políticas anticíclicas. Tudo isso a tornou uma opção e uma referência

fundamental para os governos da América Latina, que viam nas suas recomendações de

políticas públicas uma saída inovadora para tratar da pobreza, da miséria e do

subdesenvolvimento; assuntos que não eram explorados pela economia política

ortodoxa.

Uma linha de pensamento de grande influência para o pensamento de latino

americano foi elaborada pelo economista argentino Raul Prebisch. Segundo este, a

partir da crise de 1929, alguns países da América Latina iniciaram processos de

industrialização, impulsionados pelos efeitos da desorganização da divisão internacional

do trabalho e da ordem econômica até então vigente (PREBISCH, 1984). A

industrialização “espontânea” que ocorria na América Latina almejava resolver os

problemas de demanda e de vulnerabilidade externa advindos da desorganização da

economia internacional (PREBISCH, 1984). Contudo, a industrialização, ao longo da

primeira metade do século XX, passa a ser vista como uma janela de oportunidade para

superar o atraso econômico e social existente. Entretanto, este autor vai observar que

estes processos endógenos de industrialização careciam de uma teorização que os

guiasse.

No intuito de fornecer esse tipo de teorização, Prebisch lança o que podemos

considerar como as três grandes contribuições à teoria sobre as relações entre centro e

periferia. Contudo cabe apresentar antes as principais variáveis com que Prebisch

trabalhou e que foram aproveitadas posteriormente por Furtado.

Em primeiro lugar, Raul Prebisch tinha uma visão bastante singular do

funcionamento do sistema internacional. Ele acreditava que as relações econômicas

internacionais eram marcadas por uma ruptura estrutural entre o centro e a periferia do

sistema capitalista (FURTADO, 1992). Isso significaria dizer, que na divisão

internacional do trabalho haveria uma segmentação clara entre, de um lado, países

exportadores de commodities e de outro, exportadores de bens manufaturados. Essa

assimetria na distribuição e capacidade de produção de riqueza na ordem internacional

seria um dos eventos causais da estruturação de relações de poder econômico entre as

nações, no qual a periferia sairia em desvantagem. Essa ideia relativa ao funcionamento

do sistema econômico internacional seria posteriormente desenvolvida e remodelada

por Celso Furtado.

28

Uma segunda ideia-força de Prebisch é a “Tese da Deterioração dos Termos de

Intercâmbio” (PREBISCH, 1984). A compreensão de uma constante reiteração do lugar

da periferia através dos mecanismos do mercado internacional foi de expressiva

relevância para a apreensão de uma estrutura de distribuição assimétrica não apenas de

riqueza, mas de poder e influência nas relações internacionais entre o centro e a

periferia. Com isso, o fenômeno econômico vê-se misturado ao político nas relações de

poder e de dominação nas quais se travam as competições interestatais e

interempresariais.

Um terceiro legado teórico prebischiano, central para o pensamento cepalino, é a

importância do Estado como um ator central para o processo de industrialização tardia e

de desenvolvimento. Os mecanismos e prerrogativas institucionais desta instituição,

segundo o autor, podem ser de grande valia para um processo de desenvolvimento

tardio. Instrumentos como o planejamento, a política industrial e as barreiras

alfandegárias seriam apenas alguns mecanismos econômicos, dotados de uma dimensão

estratégica de promoção da industrialização e do desenvolvimento, como da defesa da

soberania econômica nacional.

A partir do último terço do século XIX, o núcleo industrial do sistema capitalista

se ampliou de uma forma bastante importante, sofrendo modificações estruturais

relevantes. A preocupação com economias externas dinâmicas (em um nível de sistema

nacional) sobrepôs-se, em muitos casos aos critérios das “vantagens comparativas”,

passando o sistema industrial nacional a optar pelo respectivo mercado interno, que

resultou em uma redução do comércio internacional. Os países que nesse período, não

surgiram ou não foram criadas condições para que fosse seguida constantemente uma

política de integração nacional permaneceram em uma condição de dependência que

condicionou sua evolução econômica posterior.

Neste contexto, a evolução da economia industrial se apresentava sob forma de

fluxos de inovações que se apoiam no processo de acumulação de capital. Para Celso

Furtado (2003), embora esses processos sejam parte de um mesmo sistema, eles podem

ser objeto de transação comercial separadamente. Com isso, as novas técnicas

produtivas podem ser adquiridas no mercado e utilizadas para modificar abruptamente

as estruturas produtivas de determinada região, enquanto os novos produtos feitos com

as novas técnicas são adquiridos á parte e utilizados para modificar a forma de vida de

29

uma população. Com o avanço da industrialização, fazem-se mais sofisticadas as

técnicas produtivas e mais variado e abundante o fluxo de bens consumo, aumentando

paralelamente o nível de acumulação de capital. Dentro deste processo, Furtado entende

que a transferência de novas técnicas, entre países com níveis de acumulação de capital

distintos, implica em modificações estruturais no país de menor nível.

A estrutura atual do sistema capitalista pode ser entendida em grande parte como

um reflexo das disparidades geográficas no processo de acumulação de capital. A

mutação do sistema, que Celso Furtado faz referência, significou em os países optarem

por formas de crescimento econômico que permitiam maximizar a acumulação ao nível

do sistema nacional.

A partir desta análise de Furtado, podemos perceber as consequências do atraso

no processo de acumulação. Como a industrialização de um país molda-se pelo grau de

acumulação alcançado nos países que lideram o progresso técnico, o esforço requerido

para dar os primeiros passos tende a crescer com o tempo. Compreendemos assim, que

a partir de certo ponto, a possibilidade de optar por um projeto de sistema econômico

nacional se tenha tornado praticamente nula. Para um melhor entendimento deste

processo, Celso acredita ser pertinente enquadrar este momento histórico nas teorias de

Raúl Prebisch sobre capitalismo central e capitalismo periférico.

Para Prebisch (1984), o sistema capitalista central compreende toda uma

constelação de economias que possuem disparidades consideráveis, mas em que o

desenvolvimento econômico se apoiou numa forte acumulação de capital, buscando

sempre uma forte industrialização e tecnificação da agricultura. Já o sistema capitalista

periférico compreende uma constelação de países com disparidades ainda maiores,

porém todos os seus membros têm em comum certos traços estruturais que decorrem do

fato de que passaram por uma modernização das formas de consumo de uma parte da

população antes de engajar-se decididamente no processo de desenvolvimento das

forças produtivas.

A ascendência dos interesses industriais dentro das classes dominantes nas

economias periféricas deu-se paralelamente à ampliação do Estado como agente

econômico. Sendo o principal instrumento de captação de recursos financeiros – através

do controle direto de empresas de grande vulto, seja associando-se a grupos

internacionais, exercendo o poder regulador, enfim, pretendendo ser o único intérprete

30

do interesse público em sociedades onde a maioria da população não está representada

no sistema político, o Estado que foi emergindo nos países de capitalismo periférico, na

fase de industrialização foi uma instituição um pouco diferente do Estado no sistema

capitalista central. Suas responsabilidades diretas no plano econômico são bem maiores

do que as que conheceram o Estado no capitalismo central.

Para Celso (1987), a preeminência de um grupo tecnoburocrático nas estruturas

do poder constituiu um dos traços mais característicos do capitalismo periférico. Por

isso Celso acredita que o capitalismo periférico requer maior concentração de poder e

maior interdependência entre o político e o econômico do que foi a regra no capitalismo

central. Assim:

“se se tem em conta que a evolução do capitalismo periférico faz-se pela

assimilação de padrões de consumo gerados em sociedades que se

encontram a um nível de acumulação muito avançado (o que engendra

uma agravação das desigualdades sociais inerentes ao capitalismo),

compreende-se que surja no mundo periférico o Estado centralizador.”.

(FURTADO, 1987:100)

Para Furtado (2003), a tutela americana não tem condições de assegurar um grau

adequado de estabilidade social na área de influência. A política externa formulada pelo

governo americano tinha como princípio a ideia de que a estabilidade geopolítica para

uma hegemonia americana internacional podia ser encontrada através de uma bem

orientada “ajuda externa” aos países subdesenvolvidos, através de um processo de

desenvolvimento dos países periféricos orientado de fora para dentro.

Na segunda metade do século XX, o principal problema do Brasil era o de

conceber um desenvolvimento em que se pudessem ser alicerçados as bases estruturais

sociais, políticas e econômicas que serviriam de base para abrir caminhos para a

revolução tecnológica em curso naquele momento. O país se viu diante da necessidade

de ter que introduzir profundas modificações no seu marco institucional para evitar que

a própria tecnologia viesse a provocar a concentração de renda e deformar a aplicação

dos recursos produtivos, aumentando o custo social do desenvolvimento. Para isso seria

necessária a tarefa de ampliar as dimensões reais e potenciais dos mercados internos por

31

meio de uma maior integração econômica das regiões brasileiras, visando com isso a

influir na própria orientação do processo tecnológico a ser recebido das economias

centrais em função das exigências específicas da fase do processo de desenvolvimento e

de modernização das estruturas sociais nacionais, para com isso modificar a organização

agrária e empresarial, a fim de eliminar as formas antissociais de poder econômico.

Porém, couberam as empresas norte-americanas um papel básico no

desenvolvimento Latino-Americano como principais intelectuais da política de “ajuda”

dos Estados Unidos. Essa política tem suas raízes na própria evolução estrutural do

capitalismo americano, no qual o poder econômico tende a concentrar-se ao mesmo

tempo em que a estrutura da grande empresa se diversifica funcional e geograficamente.

Do ponto de vista estritamente econômico, Furtado (2003) acredita que a grande

empresa é um instrumento ineficaz para promover o desenvolvimento em um país

subdesenvolvido. Com avançada tecnologia e elevado capitalização, as grandes

empresas tendem a provocar desequilíbrios estruturais de difícil correção, como maiores

disparidades de níveis de vida entre grupos de população e rápida acumulação de

desemprego.

A consequência das assimetrias que caracterizam as relações centro-periféricas,

no sentido da mimetização cultural e tecnológica da periferia, pode ser examinada nas

formas de viver e nos valores que prevalecem nos países periféricos, principalmente por

suas elites, e mostram o controle das empresas vindas do centro sob os mesmos. Por que

uma grande parcela da riqueza que se acumula nos países periféricos é de propriedade

ou está sob controle de empresas do centro, o que condiciona um fluxo crescente de

recursos reais da periferia para o centro, ocasionando um endividamento estrutural, que

aumenta a pressão nas relações internacionais, e enfraquece a posição negociadora dos

países periféricos no sistema político internacional.

Neste sentido, para Furtado, o autêntico desenvolvimento econômico e social

dificilmente se fará sem uma atitude participativa de grandes massas da população. Pois

toda política de desenvolvimento retira a sua força de um sistema de juízos de valor que

incluem os ideais coletivos. Se essa coletividade não dispõe de órgãos políticos

capacitados para interpretar as suas legítimas aspirações, não está aparelhada para

empreender as tarefas do desenvolvimento. Assim:

32

“Toda a medida que se venha tomar para enfraquecer os governos como

centros políticos capazes de interpretar as ações nacionais e de

aglutinar as populações em torno de ideias comuns, resulta na limitação

das possibilidades de um autêntico desenvolvimento na região”.

(FURTADO, 2003:41)

A partir desta crítica, podemos indagar: Que tipo de organização política será

possível na região, com um sistema econômico tutelado por poderosas sociedades

anônimas norte-americanas? A resposta para esta questão pode ser encontrada quando

avaliamos historicamente a década de 1990 na América Latina. Período em que

poderosas forças capitalistas internacionais se articularam com os centros políticos e

econômicos da região, promovendo uma inserção tardia ao modelo neoliberal, abrindo

os mercados nacionais de vez aos investidores externos, privatizando empresas estatais

e diminuindo imensamente a autonomia dos governos locais.

Segundo Celso (2003), o sistema econômico mundial que surgiu sob a

hegemonia americana é estruturalmente diferente do que reinava sob a preeminência

britânica. O sistema britânico de baseava em uma divisão internacional do trabalho que

exigiu a abertura crescente da economia inglesa. Especializando-se na produção

manufatureira, a Inglaterra abria as suas fronteiras à produção estrangeira, formando um

sistema econômico que se apresentava como uma articulação de subsistemas nacionais.

Já o sistema econômico mundial tutelado pelos Estados Unidos começou a definir-se

como um sistema de decisões de âmbito Multinacional, e que a sua coerência é

resultado de critérios valorativos, estabelecidos a partir da realidade interna da

economia americana. Neste novo sistema, as funções econômicas do Estado e a

natureza da empresa privada como centro de decisões e o processo de concentração do

poder econômico tendem a passar por profundas alterações.

A tendência de uma empresa controlar totalmente um mercado, como foi

observada no começo do século XX, não se manifestou. No seu lugar tenderam a

prevalecer as formas de organização oligopolistas dos mercados. Comparáveis com as

políticas de preços administrados que convêm às grandes empresas e permite a união de

vários grupos num esforço de conjunto para condicionar o comportamento do

consumidor sem conflito com a legislação antitruste. Se observarmos em conjunto a

33

integração e a diversificação, veremos que uma empresa que se expande nessas direções

tende a ser levada a controlar atividades econômicas na aparência totalmente

desconectadas umas das outras. A partir de certo momento, as vantagens da

diversificação passam a ser de caráter estritamente financeiro: o excesso de liquidez de

um setor pode ser utilizado em outro ocasionalmente mais dinâmico. Esse tipo de

coordenação pode ser conseguido através de instituições bancárias, que facilmente

obtêm informações em todos os setores da atividade econômica e tem pronto acesso aos

mercados financeiros. Essa dupla coordenação, obtida através de estruturas oligopolistas

e das instituições financeiras, constitui característica fundamental do capitalismo em sua

fase atual. A ela se deve, em boa medida, a intensificação do crescimento das

economias capitalistas e também a considerável aceleração no processo de concentração

do capital. Do ponto de vista da teoria econômica convencional, o conglomerado

poderia parecer uma aberração, porquanto não se apoia nem nas economias de escala,

nem nas conhecidas vantagens de integração vertical. No entanto, sua vitalidade é

evidente, pois já se constitui a forma predominante de organização da produção. Baseia-

se em dois princípios: O de investir em múltiplos setores com um mínimo de relação,

reduzindo o risco e de dispor de poder financeiro, o que seria mais importante do que

uma elevada participação no mercado.

Para Celso (1987), existem amplas evidências que estas instabilidades tendem a

assumir uma forma de flutuações cíclicas no nível da atividade econômica em geral e do

emprego em particular. Daí que o desemprego cíclico se haja transformado,

progressivamente, na preocupação central das nações de economia capitalista mais

avançada. Assim, o tratamento contra essa instabilidade viria a reforçar a tendência para

o fechamento das economias enveredado pelo protecionismo desde a primeira grande

guerra. Neste sentido, o conglomerado surge como um fenômeno do capitalismo pós-

cíclico. Eliminados os ciclos de prosperidade e depressão, uma inversão (investimentos)

que se distribuam entre um grande número de setores produtivos põe-se ao abrigo de

riscos maiores. Evitadas as depressões, as perdas ocasionais ocorridas em certos setores

são compensadas com ganhos em outros.

Parece-nos fora de dúvida que o fator mais importante na conformação do atual

sistema capitalista é o processo de unificação do espaço econômico, o processo de

integração crescente dos sistemas econômicos internacionais. Podemos perceber melhor

essa unificação aqui:

34

“mas a verdade é que as fronteiras dos antigos sistemas econômicos

nacionais vão desaparecendo sem que o perfil do novo sistema global

tenha se definido com clareza. As grandes empresas, que enfeixam

crescente poder dentro das novas estruturas, ainda não possuem estatuto

definido. Os recursos líquidos ou semilíquidos de que dispõem essas

grandes empresas são hoje muito superiores às reservas de todos os

bancos centrais do mundo capitalista, particularmente se levarmos em

conta que as reservas de ouro não são operacionais. Os recursos

transitam pelo mercado financeiro internacional, e que escapam ao

poder de quaisquer autoridades monetárias somam centenas de bilhões

de dólares. Existe, portanto, uma esfera de decisões que não se

confundem com os quadros institucionais controlados pelos Estados

nacionais. Tudo se passa como se houvesse surgido uma nova dimensão

no conjunto das decisões econômicas que escapa as formas codificadas

de ação dos governos nos planos nacional e Internacional.”

(FURTADO, 1987:70)

O que Celso Furtado quer dizer é que dentro deste quadro institucional, os

governos não têm a possibilidade de coordenar a ação que todo um conjunto de

poderosos agentes exerce no sistema capitalista. Se alguma coordenação existe, ela

realiza no quadro dos oligopólios e dos consórcios financeiros, dentro dos qual a

presença dos governos se manifesta através da pressão que ocasionalmente sobre este ou

aquele agente.

Podemos perceber que Celso Furtado enfatiza, corretamente, que os primeiros

sintomas da instabilidade internacional que se desdobra mundialmente a partir da

década de 1970 se manifestam no plano monetário. A partir do momento em que a

moeda já não é uma mercadoria produzida como as outras e sim um símbolo criado sem

qualquer custo, o controle centralizado do poder de emissão passa a ser condição básica

para que um sistema econômico opere com um mínimo de estabilidade.

Na evolução dos sistemas capitalistas nacionais a criação dos bancos centrais

constitui um marco decisivo. Poder criar meios de pagamento significa estar em

condições de apropriar-se, a todo o momento, de parte dedo fluxo de bens e serviços à

35

disposição de uma coletividade. Uma empresa poderosa tem a possibilidade de, em

curto prazo, modificar a sua estrutura financeira, isto é, de transformar um ativo menos

líquido em outro mais líquido, o que para fins práticos, pode ter o mesmo efeito de

emitir papel-moeda. A teoria monetária tradicional ignora este fato, assumindo que, em

curto prazo a circulação da moeda é constante. Mas esse curto prazo pode ser muito

distinto quando visto do ângulo de agregados nacionais de uma empresa. A

manipulação de seus ativos em curto prazo, mediante operações de avanços e

retardamentos, abre para uma grande empresa a possibilidade de criar liquidez. Se a

empresa atua no plano internacional, essa possibilidade de criar liquidez adquire uma

nova dimensão: permite a empresa fazer transferências financeiras internacionais

escapando ao controle das autoridades monetárias dos países em que atua. Que esse

poder seja utilizado em operações de especulação contra a moeda deste ou daquele país

é apenas um aspecto da questão.

Podemos perceber no autor uma análise do ponto de vista global que deixa clara

a existência de uma descontinuidade centro-periférica na estrutura do sistema

capitalista. Neste sentido isso, toda a análise da dinâmica capitalista do fim do século

XX deve partir deste ponto. Como foi explicado anteriormente, Furtado analisa o

sistema político e econômico mundial a partir da relação centro-periferia. Nesta relação,

o crescimento do centro faz-se com difusão social dos frutos do aumento da

produtividade, e na periferia com concentração. Como a periferia paga ao centro pela

técnica que utiliza e como parte do lucro gerado na periferia é apropriado por empresas

do centro, a renda tende a concentrar-se em benefício do centro. Daí que Celso entende

este processo como sendo de dupla concentração de renda: uma em benefício dos países

centrais no conjunto do sistema, e outra nas classes dominantes dos países periféricos,

que reproduzem o estilo de vida do centro.

Além disso, um dado fundamental que se deve considerar para compreender a

dinâmica do conjunto do sistema mundial, defendido por Celso é o processo de

integração, que pressupõe a existência de uma superestrutura política que cria as

condições para que as grandes empresas transnacionais desfrutem de considerável

autonomia. Assim:

“... uma mutação no plano político, ocorrida há três decênios, abriu

caminho para toda uma reestruturação no plano econômico, cujo amplo

36

alcance somente agora percebemos com clareza. Da mutação política

surgiu a ideologia da interdependência, da solidariedade com os ex-

inimigos, da liquidação do velho colonialismo, da igualdade de

oportunidades para todas as empresas de países grandes e pequenos, do

acesso a todos os povos (centrais) aos altos padrões de consumo que o

capitalismo industrial havia banalizado nos Estados Unidos. A

institucionalização dessa superestrutura política continua em estado

embrionário, embora a criação de instâncias regionais, particularmente

na Europa, tenha permitido certos avanços no sentido de reduzir o grau

de arbítrio do poder político nacional no campo econômico.”

(FURTADO, 1987:103)

Na medida em que a grande empresa vai ganhando autonomia, graças ao seu

crescimento fora das fronteiras nacionais e a alianças com outras grandes empresas

(conglomeração) em vários países, suas relações com o Estado do país de origem vão

adquirindo novas características. Nesse sentido, é importante que o Estado procure atuar

no plano internacional em função dos interesses das grandes empresas do respectivo

país. No plano interno, Furtado acha que esta tendência mundial de autonomia das

grandes empresas fará com que o Estado passe a assumir crescentes posições no plano

social e cultural e diminua a sua posição no plano político-econômico.

1.2.1. A teoria do subdesenvolvimento de Celso Furtado

Celso Furtado explicita, na esteira de Prebisch, a questão da originalidade do

subdesenvolvimento – em oposição direta ao recém divulgado trabalho de Rostow, As

etapas do crescimento econômico (Rostow, 1961), no qual se defende a ideia de que há

uma única trajetória de desenvolvimento, comum a todas as economias. E será essa

originalidade que justificará a construção de teorias e a adoção de políticas também

originais para as “estruturas subdesenvolvidas”. No entanto, também como Prebisch, no

que será de resto uma marca registrada da CEPAL, Furtado define desenvolvimento e

subdesenvolvimento em termos estritamente atinentes às estruturas produtivas.

37

Furtado, nesse início dos anos sessenta, na esteira de Prebisch, parte da ideia de

que a constituição dos sistemas econômicos à época maduros, desenvolvidos, se origina

do processo de surgimento do capitalismo industrial, no qual os vetores do crescimento

econômico se tornam progressivamente endógenos – o que não ocorria no capitalismo

comercial. Em particular, como o empresário industrial precisava comprometer

adiantadamente (ou avançar) capital próprio no processo produtivo, cujo resultado

poderia não ser posteriormente sancionado pelo mercado, “os custos de produção

passam a ocupar o centro de suas preocupações” (Furtado, 2009:166). A necessidade,

imposta pela concorrência e pela assunção do risco, de reduzir custos e preços é o

estimulo da busca contínua de aumentos de produtividade, cujo mecanismo é, por

excelência, o progresso técnico. Na primeira etapa de constituição do capitalismo

industrial, o dinamismo econômico atuava pelo lado da oferta – baixando custos e

preços, por meio do progresso técnico, para constituir mercados antes inexistentes, e

absorvendo, paulatinamente, a mão de obra, abundante, que vinha sendo dispensada das

atividades artesanais destruídas pela indústria nascente. Num segundo momento, o

aumento de produtividade e lucratividade nas indústrias de bens de consumo induzia

seus empresários a aumentar os investimentos, comprando máquinas e equipamentos.

Constituía-se, aí, o setor de bens de capital, que também absorvia mão-de-obra, liberada

agora também pela maior produtividade do setor de bens de consumo. E esse novo

acréscimo de força de trabalho retroagia, agora pelo lado da demanda, sobre o setor de

bens de consumo. O dinamismo econômico operava tanto do lado da oferta como do da

procura dos bens finais de consumo (Furtado, 2009:169). Uma vez concluída a absorção

pelo capitalismo industrial do sistema artesanal e da mão de obra por ele liberada, a

relativa escassez da força de trabalho impõe um aumento progressivo do salário real e,

reativamente, uma aceleração da incorporação do progresso técnico, especialmente no

setor de bens de capital.

Segundo Furtado, uma das linhas de expansão mundial do capitalismo industrial,

a partir da Europa, deu-se através da incorporação de sistemas econômicos pré-

capitalistas em regiões de antiga colonização:

“a resultante foi quase sempre a criação de estruturas híbridas, uma

parte das quais tendia a comportar-se como um sistema capitalista, a

outra, a manter-se dentro da estrutura preexistente. Esse tipo de

economia dualista constitui, especificamente, o fenômeno do

subdesenvolvimento contemporâneo” (FURTADO, 2009:180).

38

A intensidade do impacto econômico do capitalismo industrial sobre os sistemas pré-

capitalistas dependia, basicamente, do volume relativo de mão de obra daquele sistema

absorvido pelo núcleo capitalista – que era, em geral, de início, pequeno. Além disso, os

estímulos à transformação daquela estrutura em um sistema industrial desenvolvido

eram limitados pelo fato de que a massa de lucros gerada no polo capitalista não se

integra na economia local (Furtado, 2009:182).

No Brasil, contudo, “a massa de salários no setor ligado ao mercado

internacional foi suficiente para dar caráter monetário a uma importante faixa do

sistema econômico” (Furtado, 2009:185), que causava uma diversificação dos hábitos

de consumo e estavam satisfeitos com o fluxo das importações. Nos momentos de

retração da demanda externa, em condições de preservação relativa da renda monetária

interna, havia, portanto, estímulos à produção doméstica de bens de consumo, cuja

importação tornava-se mais difícil, processo que levou à criação de um núcleo industrial

voltado para o mercado interno.

Ao contrário dos países desenvolvidos, portanto, a constituição do núcleo

industrial no Brasil não teria tido na oferta seu impulso dinâmico, mas na demanda

preexistente. Mas os estímulos que o arrefecimento do dinamismo externo

proporcionava à indústria local eram limitados pela própria redução da capacidade de

importação, que encarecia a internalização de bens de capital necessários para a

progressiva endogeneização do progresso técnico no sistema industrial

subdesenvolvido. Mas, paulatinamente, a diversificação industrial passava a abranger

também o setor de bens de capital, o que possibilitava o prolongamento do crescimento

econômico mesmo sob contração da capacidade de importação.

Ainda assim, o fato de os empresários nacionais serem obrigados a se pautar

pela concorrência externa os levava a optar por tecnologias poupadoras de mão-de-obra,

o que fazia com que a estrutura ocupacional do país se modificasse com lentidão.

Preservava-se, portanto, como traço típico dos países subdesenvolvidos, o alheamento

de grande parte de sua população aos benefícios do desenvolvimento.

Essa, em breve resumo, a teoria do subdesenvolvimento elaborada por Furtado

no início dos anos sessenta. Vazada, como se vê, basicamente em termos econômicos,

tendo como fio condutor a forma desigual pela qual o progresso técnico e seus frutos se

disseminaram a escala mundial – tal como em Prebisch. A diferenciá-los, talvez, há a

predominância, em Prebisch, como vimos, do pragmatismo – menos teoria, mais ação.

39

Em Furtado, a preocupação maior e mais explícita de conferir maior precisão e

generalidade à teorização – que ele chama de ênfase no aspecto estrutural da teoria – e

de concatená-la e ilustrá-la com uma história estilizada do capitalismo industrial,

desenvolvido e subdesenvolvido.

O aparato analítico de Furtado e a construção do método histórico-estrutural têm

como influência importante uma leitura muito particular e atenta de Marx em quem ele

se inspira para enfatizar a centralidade da estrutura produtiva, da acumulação de capital,

do progresso técnico, a divisão departamental da indústria em bens de consumo e bens

de produção, a ideia de que, uma vez constituído esse segundo departamento, o processo

de acumulação ganharia movimento endógeno pleno – e, não menos importante, o apoio

da teoria na história do capitalismo. Ressalta como ponto fundamental de discordância

da leitura furtadiana de Marx o tema do exército industrial de reserva – para Furtado,

inexistente no capitalismo maduro, mas presente, sob a forma da oferta elástica de mão

de obra, nas estruturas subdesenvolvidas.

Furtado irá explicitar, com base na teoria, suas preocupações. E essas são,

essencialmente, idênticas às de Prebisch: devem-se preservar as políticas de

desenvolvimento e, para isso, é preciso planejar o investimento para reduzir os

desequilíbrios estruturais de balanço de pagamentos e monetários inerentes às trajetórias

de crescimento das estruturas subdesenvolvidas: “não existe qualquer razão

fundamental para que o desenvolvimento não possa processar-se a um ritmo rápido e

em condições de relativa estabilidade, tanto interna como externa. O que se procurou

demonstrar foi, tão somente, a inviabilidade de semelhante ocorrência, nas fases

intermédias e avançadas do subdesenvolvimento, sem uma orientação [“ positiva”] do

processo de formação de capital” (Furtado, 1961, pág. 231). Noutros termos, Furtado

defende a condução deliberada pelo Estado de uma política de industrialização que teria

como eixo um processo de substituição de importações. Desenvolvimento e

industrialização são quase sinônimos – de novo, como em Prebisch.

No último capítulo, Furtado aplica suas teorizações e prescrições ao caso

brasileiro – o qual, desde logo, embora nem sempre de forma explícita, está sempre em

primeiro plano em nosso autor. Depois de mostrar como seu esquema analítico do

subdesenvolvimento está colado à história concreta – ainda que estilizada – da

industrialização brasileira, ele prossegue afirmando que, a par do “deslocamento do

centro dinâmico da economia brasileira para o setor industrial” (pág. 243), houve

também a internalização dos centros de decisão das medidas de política econômica, dos

40

interesses ligados ao setor externo para aqueles voltados para o desenvolvimento

interno, cristalizados no Estado. E vai mais além: “Após a grande expansão da indústria

de bens de produção ocorrida no último quinquênio, pode-se assegurar que a economia

brasileira aproximou-se do grau de diferenciação necessário para que seu

desenvolvimento dependa basicamente de fatores endógenos. Alcançado esse ponto, a

demanda básica de importações tenderá a reduzir-se às dimensões correntes da

capacidade para importar. Em outras palavras: a taxa ‘necessária’ de crescimento –

correspondente à plena ocupação da capacidade instalada – poderá ser alcançada sem

pressão inflacionária incontível, dado um influxo ‘normal’ de recursos externos”

(Furtado, 2009:253).

Não se supera, portanto, o subdesenvolvimento. À manutenção da exclusão

social, Furtado acresce uma preocupação com a ausência de vetores de dinamismo,

quando se completa a industrialização e se encontra preenchida com oferta nacional a

demanda preexistente antes suprida com importações. Esgotada a substituição de

importações, a economia tenderia à estagnação – tema que nosso autor traria à frente da

cena alguns anos mais tarde. Furtado receita, para prosseguir ambas as trajetórias –

crescimento e desenvolvimento –, a adoção de políticas visando homogeneizar o

progresso técnico e distribuir melhor seus frutos, industrializando também a agricultura

– seja diretamente, por uma reforma agrária, seja aumentando a produtividade da

indústria para baratear os bens de capital para o setor primário. E isso seria um

imperativo: para evitar a eclosão de tensões sociais agudas, as reformas, em voga no

Brasil à época.

1.2.2. A contribuição da CEPAL para a Economia Política nas

Relações Internacionais: uma breve introdução

A análise empreendida ao longo desse trabalho sobre o conceito de centro

periferia tanto em Prebisch, quanto na análise furtadiana de subdesenvolvimento,

pretende transcender os limites das disciplinas que compõem as Humanidades. Tendo

em vista o próprio caráter transdisciplinar do conteúdo gestado por essas correntes de

pensamento, na medida em que congregam elementos econômicos, políticos, sociais e

históricos, num esforço analítico totalizante da realidade regional, objetiva-se

dimensionar o impacto que a noção de centro e periferia produziu no campo particular

41

da Economia política das Relações Internacionais. Não se ambiciona aqui apresentar os

diversos debates ontológicos, epistemológicos e metodológicos que permeiam a

disciplina, nem oferecer uma descrição das principais teorias que compõem as matizes

teóricos desse campo de estudo, mas sim ressaltar a relevância do pensamento

introduzido Raúl Prebisch e Celso Furtado na compreensão da dinâmica das relações

internacionais e da configuração do sistema internacional.

Busca-se destacar aqui os principais elementos da dimensão centro periferia e do

subdesenvolvimento, os quais contribuem para a análise das relações internacionais.

Ambas as perspectivas procuram formular uma visão totalizante e sistêmica da

realidade, que transcenda análises parciais e fragmentadas da América Latina, região

que se constitui como objeto de estudo das referidas perspectivas. Partindo da

compreensão de que a região latino-americana está inserida num contexto social,

político, econômico e histórico mais amplo, que abrange todo um sistema internacional,

considerou insuficientes as análises que procuram explicações amparadas apenas na

lógica interna, endógena dos países latino-americanos.

O estudo das condicionantes sociais, políticas e econômicas internas de um

Estado e da sociedade, deve estar intrinsecamente vinculado a uma preocupação com a

inserção desse Estado e dessa sociedade na estrutura internacional e com as

condicionantes externas dessa estrutura.

Um elemento essencial à compreensão das relações internacionais, ressaltado

tanto por Prebisch quanto pela análise furtadiana é o caráter assimétrico do sistema

internacional. Ao romper com a teoria das vantagens comparativas de David Ricardo, a

qual afirmava a existência de benefícios mútuos para os países produtores de bens

primários e para os países produtores de manufaturados, os autores chamam atenção

para as profundas assimetrias, presentes na configuração da divisão internacional do

trabalho, que marcam o sistema como um todo. A formulação do conceito de centro e

periferia se inscreve no esforço por evidenciar o caráter desigual do sistema. Os efeitos

produzidos por tal condição podem ser vislumbrados nas relações que se estabelecem

entre os Estados que conformam o sistema internacional, relações essas que se fundam

num afastamento crescente entre o centro e a periferia do sistema.

Atenta-se, dessa forma, para a necessidade de se considerar o caráter

assimétrico, bem como as contradições entre capital e trabalho nas análises das relações

42

internacionais. Considera-se a premência de uma concepção que acentue o caráter

desigual do desenvolvimento capitalista e os efeitos dessa característica no sistema

internacional.

1.3. Analise de Politica Externa: A influência das elites políticas e

econômicas nacionais na política externa estatal.

Como última instancia analítica, objetiva-se nesta seção elencar sinteticamente o

papel das elites nacionais na condução da politica externa. O pressuposto central de

nossa pesquisa seria de que as relações bilaterais sino-brasileiras na primeira década do

século XXI passaram por “adequações” que alteraram o eixo central da relação bilateral

– fixado na parceria cooperativa técnico-científica nos anos 1990 para o campo do

comércio (e dentro deste campo ainda ocorreu um desnivelamento forte entre os países

baseado em um processo de complementaridade tipicamente desigual).

Estas adequações teriam em sua origem, de um lado a reconfiguração dos eixos

produtivos internacionais, onde a China conseguiu se reposicionar como a maior

produtora de produtos manufaturados em uma relação simbiótica com os EUA - tema

que no próximo capítulo abordaremos melhor.

Do outro lado, no plano nacional, temos a consolidação no governo Lula de uma

política macroeconômica embasada na manutenção dos privilégios e incentivos a dois

grandes grupos setoriais: O setor bancário e o setor dos agronegócios. Nossa hipótese de

pesquisa seria de que estes dois fenômenos, um a nível internacional e outro a nível

nacional, possibilitaram o engendramento deste contexto.

Nesta seção tentaremos expor mais explicitamente como as teorias de análise de

política externa conseguem explicar mais especificamente o relacionamento entre as

elites políticas e econômicas nacionais e como esse relacionamento possibilita a

reordenação dos objetivos da política externa.

Dentro do estudo e da análise em Economia Política Internacional, existe um

debate mais específico que vem sendo discutido por várias escolas e paradigmas

diferentes. De forma geral, como vimos anteriormente, nos debates sobre EPI não resta

nenhuma dúvida sobre a centralidade do Estado Nacional como ator fundamental no

43

sentido de dar projeção e defender os diversos interesses nacionais no campo

internacional. Porém, mesmo reconhecendo o Estado como uma peça chave para se

pensar sobre as conexões entre a política e economia global e os interesses dos governos

nacionais, uma pergunta se faz pertinente: Seria o Governo nacional o único ator a ser

analisado como ponto focal nas relações interestatais? Qual o papel das elites políticas e

econômicas nacionais na formulação das diretrizes de política externa?

Do ponto de vista realista, os estados seriam os primeiros e mais importantes

pontos de análise e, assim sendo, as políticas públicas seriam os lugares onde se deve

olhar. A análise seria então direcionada para o entendimento em quais seriam as fontes e

quais as implicações de um determinado comportamento do Governo.

Em outras escolas de pensamento, como a britânica, autores como Susan Strange

e Robert Cox divergem desta linha de pensamento realista e procuram mostrar que a

análise pode ser muito mais abrangente do que a conformação entre estado e suas

políticas, relevando a importância de outros atores não estatais no processo. A Teoria

Crítica tende a focar nas relações entre as fronteiras estatais em outras formas além da

ação estatal como objeto de investigação.

Neste caso, o trabalho de autores como Peter Katzenstein (1978) e Ronald

Rigowsky (1989), que enfatizam a influencia de fontes domésticas na política externa

econômica dos países nos concede uma visão mais completa a respeito das fontes não

governamentais na moldura do comportamento político dos governos.

Dentro do amplo escopo das Relações Internacionais, podemos distinguir níveis

analíticos que são mais comumente utilizados. Dentro da corrente Realista, o modelo

de analítico de Kenneth Waltz (1959), baseado em uma categorização “imagética”

tricotômica poderia explicar as causas da guerra através de um ordenamento em de suas

plausibilidades ao: i) Nível individual (natureza humana); ii) Nível das estruturas dos

Estados Nacionais ( organização interna dos países); ou iii) Nível Interestatal (

organização externa aos Estados).

O terceiro nível imagético de Waltz corresponde ao nível estrutural de análise,

focando-se no Estado Soberano como sendo um ator racional e unitário. Neste nível, a

abordagem metodológica tende a entender os propósitos analíticos em questão (as

44

preferências governamentais) como sendo constantes, endógenas, ao invés de variáveis,

ou exógenas.

Do ponto de vista da perspectiva das políticas comparadas, o comportamento

estatal também pode ser estudado de “dentro para fora”, ou seja, concentrando-se nas

características internas do Estado, mais do que no ambiente externo.

Convencionalmente chamado de nível doméstico de análise nas Relações

Internacionais, este seria equivalente ao segundo nível imagético proposto por Waltz.

Dando atenção às interações estratégicas entre todos os atores domésticos – sejam eles

governamentais ou não – objetiva-se verificar a influência destes atores na condução da

política externa, assim como verificar as configurações institucionais em que os

interesses diversos dos grupos dominantes são mediados e convertidos em políticas

(Cohen, 2008:120).

Nos debates sobre teoria das Relações Internacionais mais clássicos, as

abordagens sistêmicas e domésticas em variados níveis foram utilizadas, de forma que

os mesmos acabaram sendo acompanhados e utilizados nos estudos de Economia

Política Internacional.

A análise da influência das estruturas domésticas na política externa como

unidade de análise em EPI foi influenciada por Katzenstein de forma importante. Em

seu livro Between Power and Plenty (1978), partindo da premissa de que as respostas

das políticas estatais dos países industrializados para o enfrentamento da crise

energética gerada pelo choque do petróleo seriam insuficientes, o autor percebe que elas

variavam bastante de um país para outro. Mas por quê? Segundo o autor, a resposta

poderia ser encontrada na análise das estruturas políticas domésticas onde se pode

encompassar as coalizões governamentais que definem os objetivos políticos e a

organização institucional em que se condicionam os instrumentos políticos

(Katzenstein, 1978). Assim, nas palavras do autor:

“International explanations do not adequately explain why

an international challenge, such as the oil crisis, elicitsdifferent

national responses. Despite the enormous growth of different

forms of international interdependencies and transnational

relations, the nation-state has reaffirmed its power to shape

strategies of economic policy… Today’s international political

45

economy remains unintelligible without systematic analysis of

domestic structures.” (Katzenstein, 1978:4-5)

Trinta anos após esta afirmação, em 2008, a crise financeira internacional ainda

suscita os mesmos tipos de indagações, provando a força explicativa e explanatória das

estruturas domésticas. Nossa aproximação com os preceitos de Katzenstein também

emergem da perspectiva histórica no sentido de definir os padrões de análise. Para o

autor“[The] Contemporary structures are rooted in some of the major historical

transformations of the past” (Katzenstein, 1978:323).

Indo nesta direção a abordagem de Robert Putnam (1988) também pode ajudar a

iluminar as a análise de nossa pesquisa. Conhecida como “two-level game”, a

abordagem de Putnam enfoca o papel dos governos nacionais como mediadores entre as

forças externas e internas. Desse modo este “jogo de dois níveis” seria, do lado

nacional, jogado entre as autoridades públicas e os setores sociais mais influentes,

enquanto pelo lado internacional, o jogo seria entre governantes dos Estados. Assim, o

comportamento de um Estado poderia ser entendido como um produto dos esforços dos

policymakers em intermediar os interesses entre os dois níveis.

Estas linhas de análise foram bem condensadas por Ronald Rogowsky (1989) em

seu livro Commerce and Coalitions. Em seu modelo de análise, as políticas domésticas

de comércio refletem diretamente o posicionamento de classes ou grupo dominantes.

Neste modelo, as políticas comerciais adotadas pelos países refletem diretamente o

embate interno entre os grupos, ou classes de importadores de matéria-prima, de um

lado, e dos exportadores do outro.

Para fins de nossa pesquisa, acreditamos que a análise em dois níveis (nível

sistêmico - internacional e estrutural – doméstico) seria interessante no sentido de

explicar:

1) Através de uma perspectiva histórica, a (re) inserção da China na

economia mundial a partir da década de 1980, e como esta ascensão

provocou mudanças em todo o eixo produtivo mundial;

2) Como estas mudanças podem ser contextualizadas com a evolução

das relações bilaterais sino-brasileiras; e sua respectiva mudança entre

as décadas de 1990 e 2000.

46

3) Qual foi a influência dos blocos políticos e econômicos dominantes na

mudança de perspectiva no tocante as relações sino-brasileiras na

década de 2000.

47

Capitulo 2:

2.1. Política Externa e Inserção Internacional Chinesa: A ascensão (ou reinserção)

chinesa no sistema internacional (Zhongguo)

O crescimento do poder chinês- em termos, referido como “ascensão” ou

“levante” de um Estado isolado para uma potência regional e possivelmente como uma

grande potência- é entendida como um aumento nas suas capacidades de exercer

influência política e econômica não só na região asiática e do Oceano Pacífico, mas

também no resto do mundo. Esta influência pode ser observada em variadas áreas das

Relações Internacionais, do ponto de vista da segurança até a economia, passando pela

cultura e meio ambiente. Neste sentido a questão que se sobrepõe a constatação da

influência chinesa seria qual a direção que o país tomará no futuro próximo. Assumindo

que o Estado chinês continuará a acumular poder (mesmo que apenas através de sua

economia), tal questão se torna importante para que se entender os rumos que a política

externa chinesa tomará.

A Política Externa de uma nação pode ser descrita e interpretada através de

variados prismas, aonde seus intérpretes levam em conta a interrelação entre uma gama

de agentes políticos e estruturas formadas por relações sociais(como Estado e outras

organizações que utilizam um aparato normativo constituído em comum acordo). No

caso chinês, observa-se uma grande mudança no rumo de sua política externa a partir da

integração de outros agentes que não o próprio Estado na formulação e implementação

de sua política externa, seja direta ou indiretamente. Dois fatores são observados como

articuladores desta mudança: a sua reforma econômica de 1978 e a consequente

integração econômica com o resto do sistema internacional, e as mudanças em relação

aos interesses nacionais e internacionais que passam a integrar o rol de interação entre a

China e outros países via organizações internacionais.

Do ponto de vista histórico, num escopo de sessenta anos, os interesses da

política externa chinesa passaram de um aspecto regional para um enfoque realmente

global. Porém, ao contrario de outras nações democráticas, a ascensão chinesa no

sistema político e econômico internacional não está necessariamente articulada com

uma maior descentralização política no que tange aos agentes formuladores de sua

48

política externa. Neste sentido, embora o país tenha paulatinamente englobado novos

atores na execução de seus interesses internacionais, estes novos atores parecem ter

surgido mais por uma necessidade promovida pela integração ao jogo político

internacional - onde as regras e normas naturalmente exigem uma maior participação de

diferentes intérpretes que possibilitem uma resposta mais rápida sobre os inúmeros

assuntos nos quais uma nação se vê obrigada a discutir - do que por uma vontade

interna de descentralizar o poder decisório, mesmo sendo um país comunista, que

dirige a política de forma centralizada.

O processo decisório na formulação da política externa chinesa é

comparativamente mais centralizado do que outros países desde que o partido

comunista chinês venceu a guerra contra o partido nacionalista (Guomindang) e

instaurou a República Popular da China em 1949. Desde então o governo chinês tem

sido dominado por apenas um ator político: o Partido Comunista Chinês (PCC). Esta

convergência centralizadora faz com que o governo chinês tenha que encarar uma

dualidade que a grande maioria dos países democráticos não necessariamente precisa

enfrentar: a necessidade de equilibrar de forma equânime os interesses nacionais em sua

política externa de forma que seja possível manter a sua recente trajetória positiva no

campo socioeconômico nacional com crescentes apelos internacionais de transparência

nas mais variadas áreas de política externa.

Para que se possa fazer uma apreciação mais qualificada da trajetória da política

externa chinesa, em particular no tocante das relações sino-brasileiras, é necessário que

se faça antes um exame resumido da trajetória histórica pela qual o país passou a partir

do fim do século XIX em diante. Na seção abaixo, faremos algumas observações acerca

da história recente chinesa.

2.1.2. Entendendo nosso parceiro: Uma breve introdução histórica sobre a china

contemporânea.

Como expomos anteriormente, entendemos que uma mera análise empírica

sobre nossa relação bilateral com a China não poderia deixar de vir acompanhada de

uma breve apresentação de um contexto histórico mais abrangente. Além disso, o uso da

49

palavra “breve” no contexto histórico chinês deve ser relativizado, haja vista a

amplitude histórica que este país possui8.

Devido ao pouco espaço disposto nesta pesquisa, optamos por iluminar mais

especificamente, o passado chinês relacionado às duas questões envolvidas com nosso

tema central: A grande disputa interna por uma unificação nacional política e territorial

perdida com o fim da Dinastia Qing, seguido por um período de fragmentação, e o

tormentoso relacionamento chinês com as nações ocidentais no passado. Estes pontos

são importantes para entendermos primeiramente o comportamento chinês em sua

política externa e em segundo lugar, o reposicionamento da China no sistema

econômico internacional globalizado.

8 Para se ter uma ideia, dentro do estudo clássico da História da China, só a parte denominada

contemporânea se alarga por mais de quatro séculos, iniciando-se com o fim da Era Ming e começo da Dinastia Qing, no final do século XVI.

50

Figura 2.1: Mapa da China Contemporânea

FONTE: http://www.worldatlas.com/webimage/countrys/asia/cnlarge.htm

A questão da unificação chinesa é importante, primeiro, para entendermos como

é que o Partido Comunista Chinês nasceu, e em segundo lugar, numa tentativa de

“desocidentalizar” a visão comum de que o sistema político implementado pelo Partido

Comunista Chinês foi imposto à população chinesa em geral de forma arbitrária - sem

que houvesse (e ainda há) um mínimo consentimento e respaldo popular acerca de seu

funcionamento.

Nosso segundo tema – as relações chinesas com países estrangeiros – é

importante no sentido que através desta reconstrução pode-se entender melhor o

comportamento atual chinês, suas ressalvas e suas ações no campo da política

http://www.worldatlas.com/webimage/countrys/asia/cnlarge.htm

51

internacional que muitas vezes parecem conservadores, até mesmo inaceitáveis do

ponto de vista ocidental.

A Dinastia Qing (1644-1912) conseguiu governar o vasto território chinês

durante séculos, porém, uma fonte de problemas durante seu reinado sempre fora o

equilíbrio entre o poder central- reservado à etnia Manchu, e as diversas lideranças

locais espalhadas por todo o território. A falta de diálogo entre o poder central e as

lideranças locais causou a degradação do tecido político e econômico chinês, foi

robustecida por uma presença cada vez mais ativa dos povos estrangeiros – basicamente

europeus e americanos – que acabaram por difundir entre a sociedade chinesa ideais de

raiz tipicamente ocidentais, como democracia, república, livre-mercado, individualismo,

entre outros, que iam de encontro com toda a estrutura organizacional político-social

clássica chinesa.

De forma simplificada, a decadência do império Qing teve uma correlação forte

com a incapacidade de seus dirigentes em conseguir situar de forma clara o império

chinês na nova configuração econômica mundial de então. O mercantilismo tinha

diminuído os espaços internacionais de tal forma que já não era mais possível de manter

a China fora do contexto econômico internacional.

Até então, o Estado Qing não tinha um Ministério das Relações Exteriores. Os

negócios com os povos não chineses eram conduzidos por uma variedade de

departamentos e órgãos que, de diversas maneiras, insinuavam ou afirmavam a

inferioridade cultural e a marginalidade geográfica dos estrangeiros. No Norte, as

relações com os mongóis e russos eram feitas através do Lifan Yuan (Departamento de

Assuntos Fronteiriços). Já os contatos com missionários europeus eram supervisionados

pela Casa Imperial. O contato com os povos não chineses da Coréia e do Sul, Vietnam e

Tailândia era intermediado pelos funcionários do Ministério dos Rituais (Spence, 1995).

Essas três linhas gerais da administração das relações estrangeiras

compartilhavam de premissas fundamentais chinesas de grande importância. Na raiz

dela estava a presunção de que a China era o reino Central (Império do Meio) e que os

demais países sempre estiveram na periferia. O conhecimento real dos povos mais

afastados também era muito fantasioso e espetacular. Desse modo, os governantes Qing

nunca tiveram interesse nos ganhos relativos ao comércio exterior e tinha controle

absoluto dos estrangeiros que comerciavam com a China. Com a expansão marítima,

52

este corpo de práticas adotadas pelo governo Qing não demoraria a se chocar com as

principais potências europeias, ávidas por novos mercados e produtos.

O primeiro grande choque com o ocidente se deu por causa da comercialização

do Ópio, vindo da Índia. A companhia das Índias Orientais (Inglesa) obteve o

monopólio da compra do ópio indiano e depois vendeu a licença para mercadores

selecionados, conhecidos como “navegadores nativos”. A Inglaterra não queria se

envolver diretamente com a venda do narcótico. Depois de vender o ópio na China, os

mercadores depositavam a prata recebida na base da Companhia das Índias Orientais,

em Cantão e por elas recebiam uma carta de crédito a ser compensada na volta ao

continente indiano. Desse modo estabeleceu-se um comércio triangular entre Inglaterra,

Índia e China, onde a China comprava o ópio dos comerciantes indianos, que trocavam

as moedas por créditos a serem recebidos dos ingleses no seu retorno. Por sua vez os

ingleses se beneficiavam da triangulação ao garantir a manutenção da prata em território

chinês para a compra de outros produtos, como chá e seda9.

Em 1815, a Companhia das Índias Orientais inglesa enviou uma missão à China

que ficou conhecida como missão Amherst. O Objetivo de tal empreitada era aumentar

os privilégios comerciais ingleses, abrir mais portos e estabelecer uma residência

diplomática na China. Porém, a expedição acabou sendo frustrada logo na chegada em

solo chinês. Cansado pela longa jornada marítima, o comandante, Lorde Amherst, foi

obrigado a prestar o kowtow em audiência imperial no mesmo dia em que chegou a

Pequim, antes mesmo de poder descansar. Ao solicitar um tempo para que se

recuperasse, foi ameaçado e depois expulso do Império.

O episódio relatado por Spence (1995), abordado no parágrafo acima, é

importante para que entendamos um pouco de como foram complexas as primeiras

relações com nações estrangeiras na China moderna no inicio do século 19. Até então,

os impérios chineses anteriores estavam acostumados a terem relações apenas com

nações fronteiriças ou bem próximas.

O episodio acima culminou no que conhecemos como Guerra do Ópio, e o

resultado foi a primeira grande anuência chinesa para com os estrangeiros. As

concessões do Governo chinês para o comercio com a Inglaterra ficou estabelecido no

9(Spence, 1995)

53

Tratado de Nanquim e estabelecia, entre outras coisas: 1) a abertura de cinco cidades

chinesas para a residência de súditos britânicos e a criação de consulados em cada uma

delas; 2) Concessão da ilha de Hongcong ao império britânico; 3) Abolição do sistema

de monopólio chinês sobre o comercio. A partir do Tratado de nanquim, seguiram-se

tratados com os EUA e França nos mesmos moldes e nas mesmas regiões liberadas para

os Ingleses.

Estes acontecimentos, atrelados a incapacidade do governo central em manter

uma unidade, desencadearam uma série de revoltas em toda china continental, a

população passava por inúmeros problemas em conseguir manter o próprio sustento, o

que gerou apelos por uma nova China, mais cosmopolita e de acordo com as novas

exigências mundiais.

Neste novo contexto de abertura estrangeira, a esperança dos políticos mais

progressistas da China desencadeou um processo de análise crítica da situação chinesa.

Com isso, muitos intelectuais, altos burocratas e grandes negociantes passaram a lutar

para o estabelecimento de uma República viável em lugar do desacreditado sistema

imperial. Exigiam a criação de um novo modelo governamental que seria capaz de

transformar o país em um Estado-Nação moderno (dentro de um modelo tipicamente

ocidental).

Com o levante dos boxers, o Imperador Qing viu-se incapaz de exercer suas

funções e foi destituído para que em seu lugar fosse instalada a República Popular da

China. Um parlamento em Pequim, composto de uma coletiva formada por delegações

de todas as províncias, seria capaz de manter uma ponte de diálogo amplo entre o centro

e a periferia e daria margem à possibilidade de atender melhor os problemas específicos

de cada região. A representatividade destas delegações seria garantida através de um

eleitorado amplo garantindo voz aos mais variados interesses inerentes à uma nação

vasta e heterogênea como a China.

Em 1902, em meio a uma grande agitação popular em torno da primeira eleição

nacional da China, o líder político da maioria nacionalista é assassinado. O presidente

provisório, Yuan Shikai e o seu Partido Nacionalista (Guomingdang) recém-formado

não obteve apoio de todos os generais e nem capacidade política para manter uma união

central apoiada pelos partidos então formados. Dessa forma, o poder político ficou

descentralizado nas mãos das elites provinciais e com os líderes militares que

54

ascenderam com a desordem nacional. Do ponto de vista internacional, o Japão – que

despontava como potência emergente – invade o território chinês tomando parte da

Manchúria (região nordeste da China). O Japão estava convicto em se lançar no

continente asiático e promover o seu estilo de desenvolvimento econômico, social e

político como sendo o estilo clássico a ser perseguido pelas outras nações asiáticas.

Imersa em um turbilhão político, as décadas de 1910 até 1940 foram

atravessadas por intensas batalhas internas. O país fora praticamente dividido em áreas

controladas ou por países estrangeiros ao longo da costa sudeste – onde emergiram

grandes cidades comerciais - ou controlados por generais - os chamados “senhores da

Guerra”. Muitos intelectuais chineses observavam a esta situação com perplexidade e,

temendo que a unidade territorial chinesa estivesse prestes a ser desmantelada,

começaram a estudar todo o tipo de teoria política e organizacional, examinado

criticamente a natureza de seu próprio tecido social e debater os valores de novas

formas organizacionais, educacionais e todo o sentido de progresso inerentes aos países

ocidentais.

Muitos destes intelectuais foram atraídos para as doutrinas marxistas, por meio

de uma aproximação com agentes nacionais da União Soviética. Em 1920 já havia no

seio da sociedade chinesa a formação de um núcleo do que no ano seguinte viria a ser o

Partido Comunista Chinês (PCC). Em Julho de 1921 ocorreu a primeira reunião do

partido. Segundo Spence10

o Partido Comunista Chinês ainda permanecia como uma

força minúscula no cenário nacional, contando então com duzentos membros,

excetuando aquelesvivendo no exterior.

Embora o Guomingdang (Partido Nacionalista) tivesse muito mais prestígio e

seguidores, o Partido Comunista foi capaz de dar expressão às aspirações da China no

combate ao despotismo dos Senhores da Guerra, das elites latifundiárias e ao

imperialismo estrangeiro, além de conseguir dar voz a incipiente, mas já explorada

classe operária das cidades costeiras chinesas.

Esta realidade foi capaz de atrair o Guomingdang, fazendo nascer uma aliança

que foi possível devido ao desespero geral inerente a grande parte da sociedade civil

chinesa, que se via em uma realidade oprimida entre os regimes militaristas e o

10

SPENCE (1995:314)

55

imperialismo estrangeiro (que dispunha de privilégios especiais desde os tratados feitos

após a Guerra do Ópio). Diante desta situação, comunistas e republicanos não tinham

opção a não ser se juntar de forma a incitar o espírito e as capacidades humanas e

intelectuais dos chineses contra os inimigos e conseguir uma reunificação territorial.

Ideologias à parte, o acordo visava a reunificação através de ações militares e reformas

sociais. Reuniram e treinaram uma nova elite militar e formaram associações rurais que

se uniram aos operários das cidades litorâneas. Este trabalho obteve êxito em diversas

partes em 1926, porém no ano seguinte as divergências políticas em relação ao caminho

a ser seguido pelo novo Estado acabaram com os comunistas sendo esmagados e

desmembrados pelas forças nacionalistas. O que sobrou de suas fileiras foi obrigado a

se refugiar no interior central da China, região montanhosa e extremamente isolada.

O Guomingdang conseguiu consolidar seu domínio sob diversas áreas

importantes e, em 1928 unificaram parte da China novamente sob uma única bandeira.

O novo presidente, Chiang Kai-shek concentrou-se na implementação de uma série de

reformas institucionais e no desenvolvimento da infraestrutura do interior chinês.

Também foram feitos esforços para melhorias nos serviços urbanos e no sistema

educacional. As zonas em poder dos países estrangeiros não foram afetadas pela

reforma, visto que algumas, como os EUA e Alemanha foram importantes parceiros

durante o período, contribuindo com dinheiro e pessoal especializado para a

reconstrução de um país arrasado pelos anos de fragmentação. O Japão, por outro lado

continuava intransigente, mantendo um governo títere ao longo da região dominada da

Manchúria11

. Entre 1920 e 1930, a Alemanha auxiliou o governo de Nanquim (Chiang

Kai-Tchek) nos assuntos militares e de infraestrutura militar. Foi um aliado importante

no preparo da guerra contra o PCC, conhecida como a “longa marcha”.

Na década de 1930, o tumultuado processo de tentativa de reforma político-

econômica do Partido Nacionalista continuou, porém de forma desorganizada e em

paralelo à inúmeros conflitos com o Japão, o PCC e tendo que manter sob controle os

Senhores da Guerra. Em 1937, Chiang Kai-shek deflagrou o seu plano de guerra total

ao Japão (em aliança com o PCC), porém seu resultado acabou com qualquer chance se

criar um Estado-Nação forte e centralizado na China. O efeito desta ofensiva total

contra o Japão foi desastroso e, em um ano, o Japão conseguiu dominar todo o Leste da

11

(Spence, 1995)

56

China, privando o Guomingdang dos maiores centros industriais e das terras mais férteis

do território chinês. Além disso, a tomada territorial fez com que o governo de Chiang

tivesse que ser realocado em Chongqing, região central 1600 km acima do rio Yangzi,

impossibilitando o contato do governo como o resto do mundo12

. Da mesma forma, os

comunistas se viam isolados em sua base em Yan’an, situados na província de Shaanxi.

Nesse ínterim, os comunistas se preocuparam em reagrupar o pessoal restante e criaram

grandes centros administrativos (chamados sovietes) nas zonas rurais isoladas baseados

em uma mistura de reforma agrária e guerra de guerrilhas13

. Durante os primeiros anos

da frente única contra o Japão, comunistas e nacionalistas conseguiram manter um

diálogo. O PCC abrandou suas práticas de reforma agrária e moderou o discurso

retórico socialista nas comunidades que iam conquistando paulatinamente. O

Guomingdang tentava dar força as reformas econômicas e administrativas. Mas no

início da década de 1940, em 1941, os dois partidos voltaram a se enfrentar, imaginando

uma possível guerra civil após a expulsão dos japoneses.

A partir do bombardeio de Pearl Harbor, também em 1941, e a consequente

entrada dos Estados Unidos na II Guerra, o contexto chinês se modificou positivamente.

De um lado, o Japão iniciou uma nova frente de batalha no pacífico, o que o fez realocar

estrategicamente suas forças, retirando grande parte do contingente em solo chinês para

pontos no Oceano Pacífico. Por outro lado, a China passou a ser tratada como uma

“Grande Potência” pelos Aliados e recebeu assessoria militar, empréstimos maciços e

equipamentos e combustível. Essas assistências foram concedidas apenas ao

Guomingdang, que foi reconhecido como governo legal da China. Os comunistas, em

Yan’an tiveram de sobreviver de forma bem rústica, voltando ao padrão radical de

confisco de terras e redistribuição de modo a fortalecer o apoio popular no campo.

Depois de demoradas discussões entre os Aliados, em janeiro de 1943, o sistema

de extraterritorialidade nos locais dominados por estrangeiros foi abolido em comum

acordo14

. Em dezembro de 1943, Chiang Kai-Tchek reuniu-se com o presidente

americano e primeiro ministro inglês - Franklin Delano Roosevelt e Winston Churchill,

respectivamente – na conferência do Cairo, onde os líderes estipularam a devolução da

12

(SPENCE, 1995:421) 13

(SPENCE, 1995:382) 14

(SPENCE, 1995:453)

57

Manchúria e Taiwan ao controle dos nacionalistas (Partido Nacionalista, o

Guomindang) depois do fim da segunda Guerra Mundial.

A guerra civil entre o PCC e o Guomindang prosseguiu no pós Segunda Guerra,

agora pela luta do controle dos espaços antes controlados pelos japoneses. Os EUA

estavam do lado do Partido Nacionalista, embora observassem a sua falta de controle na

gestão central do país. Do ponto de vista macroeconômico nesta época foi criado o

renminbi (nova moeda popular), como tentativa de conter a hiperinflação advinda da

escassez de produtos e investimentos militares, causada pela guerra civil. Os comunistas

ainda contavam com o auxílio (bem mais modesto) dos agentes da União Soviética.

Ao final da II Guerra Mundial , em 1945, o Guomingdang encontrava-se

desmoralizado internamente pelos longos anos de luta armada e o seu governo

enfraquecido por conflitos políticos dentro do próprio partido. Tentando ocupar o

“vácuo” estabelecido com a retirada do Japão, o restabelecimento do controle das áreas

nipônicas foi feito em desordem devido a falta de pessoal treinado para ocupar os cargos

vagos e recursos para a reconstrução da sociedade destruída pelos longos anos de

fragmentação. Os comunistas, por sua vez, também se viam em situação precária.

Porém, agiram com rapidez para tomar todas as áreas que pudessem dos japoneses

derrotados e assegurar uma base firme de apoio popular no Norte da China. Por

estratégia, optaram por se concentrar na região da Manchúria, onde viam um importante

centro para acumular forças para um ataque final conta Chiang Kai-shek. Em 1948, as

forças de Chiang, na Manchúria foram desbaratadas e sua própria base de poder via-se

desgastada pela desestruturação socioeconômica. O contexto macroeconômico de

hiperinflação e a revolta cada vez maior de intelectuais, estudantes, classes profissionais

e trabalhadores urbanos fez com que suas forças remanescentes se desintegrassem. Ao

final do ano, Chiang retirava-se com seus partidários para a ilha de Taiwan.

Ao mesmo tempo, no dia 1 de outubro de 1949, Mao Zedong declarava em

Pequim a fundação da República Popular da China (RPC). Com a capital em Pequim e

como bandeira, a estrela dourada de cinco pontas, com quatro estrelas secundárias que

representam a estrela grande o PCC e as quatro menores, as quatro classes constitutivas

do novo regime: a burguesia nacional; a pequena burguesia; os operários e os

camponeses. Inicia-se assim uma nova era na história da China moderna.

58

Como vimos, o percurso de unificação chinesa foi um período bastante

atribulado e penoso. Muitas vidas foram ceifadas ao longo deste caminho e o país

encontrava-se em estado de calamidade. Veremos adiante como este processo

influenciou os projetos de reestruturação da política externa chinesa durante a era de

Mao no poder, e, mais adiante, como a China optou por reestruturar mais uma vez sua

trajetória no final do século XX.

2.1.3. A política externa da República Popular da China - RPC (1949 em diante)

A partir da instauração da RPC, como vimos anteriormente, os processos

decisórios que ditaram os rumos da nação passaram a ser promovidos por apenas um

ator político, o Partido Comunista Chinês (PCC). Desta forma, embora o partido

contasse com uma estrutura institucional que apoiasse todo o tipo de planejamento

estatal no que tange a formulação de política públicas, a palavra final do tocante a

integralização de uma ação recaía sobre seu líder Mao Zedong, presidente do partido e

líder na nação comunista.

Historicamente, todo o processo de revolução pretendido pelo PCC foi realizado

com o apoio da União Soviética, que ajudou o partido comunista durante toda a guerra

civil contra o partido nacionalista e os invasores estrangeiros via empréstimos,

armamentos e pessoal qualificado. Esta aproximação ideológica fez com que o

intercâmbio entre as duas nações continuasse naturalmente com a instauração da

República.

Neste sentido, os primeiros anos da República Popular podem ser descritos por

uma forte política de alinhamento com a União Soviética e a partir de uma mútua

dedicação de ambas as partes em difundir e exportar a revolução comunista para outras

partes do globo terrestre. Ao mesmo tempo, as relações internacionais chinesas

refletiam um profundo ressentimento com o ocidente, especialmente com os Estados

Unidos da América, que ao final da guerra civil chinesa em 1949 passaram a apoiar

abertamente (inclusive militarmente) o líder exilado do partido nacionalista

(Guomingdang),Chiang Kai-shek e o seu governo constituído na ilha de Taiwan.

As primeiras percepções da república popular chinesa a respeito do sistema

internacional foram influenciadas por dois eventos que provocaram uma análise

59

bastante cética a respeito do dos benefícios de algumas organizações internacionais para

o país15

. A primeira foi a frustrada tentativa inicial de se obter um assento nas

Organizações das Nações Unidas (ONU) em reconhecimento da sua vitória sobre o

partido nacionalista chinês (Guomingdang), que ainda era visto como o legítimo

governo chinês por grande parte dos países ocidentais. Durante a década de 1950, sem

conseguir conciliar os interesses de ambos os lados, que reivindicavam o

reconhecimento, a ONU acabou optando por reconhecer Taiwan como o verdadeiro

representante chinês, principalmente pelo apoio do a EUA. A única exceção à época foi

o governo do Reino Unido, que em janeiro de 1950 optou por conceder um

reconhecimento de jure do governo da República Popular, devido a óbvios interesses

comerciais com o país.

Outro evento que teve muita influencia na suspeição chinesa em relação às

instituições internacionais, e que contribuiu para a manutenção do distanciamento

chinês do sistema internacional foi a guerra da Coréia (1950-1953). Com a invasão do

norte comunista no sul da Coréia, e se aproveitando de uma saída temporária da União

Soviética do Conselho de Segurança da ONU, os EUA conseguiram aprovar uma

intervenção no território coreano por meio de uma missão de paz. Os Estados Unidos

esperavam que a RPC, desordenada devido a todo o processo de guerra civil, não fosse

capaz de arregimentar qualquer tipo de ajuda no território vizinho. Porém, o governo

chinês de Mao achou que se os EUA conseguissem neutralizar a invasão comunista

norte-coreana no sul do país, teriam capacidade de montar uma base de mísseis em

território coreano, e consequentemente atacar o território chinês com mais facilidade. A

entrada da China no conflito balanceou a guerra e fez com que o confronto fosse

suspenso ,em 1953, sem que nenhuma das partes ganhasse território sobre a outra16

.

A institucionalização alinhamento chinês para com a União Soviética foi

codificado em 1956 no primeiro Congresso Nacional do Partido Comunista Chinês. Liu

Chaoqi, estadista chinês, em discurso confirmou que as prioridades da política externa

chinesa incluiriam um reforço dos laços entre a China e a União Soviética e seus

aliados, além de se opor as práticas imperialistas a partir do suporte as tendências dos

países em desenvolvimento por independência e descolonização. O congresso também

marcou a introdução oficial dos “cinco princípios de coexistência pacífica”, uma das

15

Marc Lanteigne -chinese foreign policy an introduction 2009 16

Marc Lanteigne -chinese foreign policy an introduction 2009

60

bases do pensamento chinês em política externa que perduraria muito além da era

maoísta. Deve-se notar que, embora á época o partido adotasse uma política de

alinhamento com a USSR, os cinco princípios deixavam uma brecha para a cooperação

com países não-socialistas.

O “grande salto adiante” (1958-1960) foi uma tentativa feita pelo regime

maoísta para acelerar a transição do país para um verdadeiro comunismo e marca um

verdadeiro ponto de virada no assuntos políticos internos e externos chineses. A

agricultura foi coletivizada formalmente e os camponeses forçados a se agrupar

socialmente em comunas, contribuindo para uma grande escassez de comida em que

milhares de pessoas foram levadas à morte devido a inanição ou doenças vinculadas.

A desarticulação entre China e União Soviética começa a se desenhar com o a

morte do líder soviético Joseph Stalin. Seu sucessor Nikita Khrushchev era visto por

Mao como um líder fraco, por iniciar uma nova política para a nação soviética desviante

da doutrina revolucionária soviética e aceitar uma coexistência pacífica com os EUA e o

ocidente. Neste sentido, pode-se entender todo o processo do “Grande salto..” como

uma maneira de se construir um modelo comunista propriamente chinês de

desenvolvimento que se diferenciasse do modelo soviético. Outros incidentes como a

demanda imediata de Khrushchev para que os chineses pagassem pelas armas

vendidas pelos soviéticos durante a guerra da Coréia e a falta de suporte em duas

tentativas frustradas de retomar Taiwan em 1954 e 1958. As crescentes críticas de Mao

à Khrushchev fizeram com que a União Soviética retirasse todo o seu contingente

atuando em território chinês em 1960. Assim, A RPC inicia a década de 1960 isolada

tanto do ocidente quanto o Oriente, constituindo poucas relações diplomáticas mesmo

com os países em desenvolvimento.

Outro ponto baixo da política externa chinesa na era maoista acontece durante a

chamada Revolução Cultural. Com o fracasso do Grande Salto Adiante, Mao começa a

se preocupar com a crescente insatisfação popular advinda das políticas econômicas e

sociais. Além disso, o líder chinês ficou bastante impressionado com o tratamento dado

a Stalin após a sua morte pelas autoridades soviéticas, que criticaram vorazmente o ex-

líder. Mao começa a imaginar que a crescente insatisfação popular pudesse levar a

sociedade chinesa a se desviar dos princípios comunistas. Com isso inicia uma tentativa

de resgatar os valores comunistas através da Grande Revolução Cultural Proletária,

61

em 1966. A Revolução Cultural marca um ponto baixo na política externa chinesa

porque devido as restrições impostas aos estrangeiros durante o período, visto que o

país cortou inúmeros laços diplomáticos e permitiu a entrada de poucos observadores

internacionais em seu território.

Em 1969, quando os rumos das políticas implementadas por Mao por meio da

Revolução Cultural começaram a se mostrar desgastadas, começa a se delinear no

horizonte novas perspectivas. Na época, Mao tinha concedido o lugar de ministro da

Defesa para o revolucionário LinBiao. Porém, Lin começa a estruturar laços mais fortes

com a ala mais extrema do partido e fomentar a sua própria base política. O desenrolar

desta história ainda se mantêm incerto, porém o que se sabe é que em 1971, Lin é

acusado de fomentar um plano para assassinar Mao e morre em um acidente aéreo em

sua tentativa de fuga no deserto de Góbi. Com a sua morte inicia-se outra fase na

história da política externa chinesa, com a promoção em seu lugar de Zhou Enlai,

revolucionário mais moderado politicamente.

Em meados da década de 1970, a política externa chinesa começa a se

movimentar, se distanciando aos poucos de uma interpretação do sistema internacional

que levasse em conta somente os interesses e movimentações das duas superpotências

em conflito aberto, Estados Unidos e União Soviética. Com a recuperação econômica

em andamento na Europa e Japão, via implementação de políticas keynesianas no pós-

segunda guerra mundial - via investimentos americanos principalmente – e o

crescimento substancial de países emergentes no cenário econômico e político

internacional como Índia, o sistema internacional começa a modificar o seu padrão

bipolar. A China começa a aumentar a sua rede de relacionamentos com o s países em

desenvolvimento, passando a se enquadrar também nesta categoria de países.

As relações internacional da China começam a se transformar a partir do rompimento de

relações com a União Soviética, ruptura que foi bastante dura e que chegou a quase uma

guerra nuclear entre as duas nações. A partir do momento em que o Partido Comunista

Chinês se viu sem a sua maior parceira e grande investidora internacional, inicia-se um

processo de tentar retomar paulatinamente o espaço perdido no Sistema político

internacional. Esse movimento pode ser entendido através de uma ótica endógena –

partindo de dentro do próprio partido – mas também de um ponto de vista exógeno.

62

Internamente, a partir da ascensão de Zhou Enlai dentro do PCC, inicia-se um

processo de aproximação chinesa tanto dos organismos multilaterais quanto dos

chamados países emergentes, agora já enquadrados dentro de um arranjo ideológico em

que o governo chinês se enxerga como representante. Além deste novo contexto, Zhou

torna-se o elemento fundamental durante todo o processo, fomentando conversas e

encontros diplomáticos com representantes tanto dos ditos países emergentes, mas

também de países europeus e dos EUA.

As perspectivas chinesas sobre as questões internacionais ganham uma nova

perspectiva a partir do fim da Guerra-Fria. Com o aumento das relações sino-

americanas, o enfoque político chinês no cenário internacional se modifica. Antes

tratado através de uma perspectiva conceitual de ascensão e queda de potências

hegemônicas, o governo chinês adota um discurso mais liberal de política externa. Neste

novo projeto, as prioridades chinesas passam a ser: I) a preocupação de ser tratada

seriamente como igual pelas potências dominantes e a necessidade de desempenhar um

papel de liderança no mundo em desenvolvimento17

; II) o interesse em garantir um

ambiente pacífico na esfera regional e assegurar o acesso a recursos energéticos a nível

internacional de modo a manter o seu alto nível de crescimento econômico18

.

Neste sentido, o governo chinês passa a adotar uma posição um tanto quanto

contraditória, porém consistente em matéria de política externa. No campo multilateral,

exige e se compromete a manter um Sistema Político onde todos os Estados nacionais

sejam tratados como iguais. Já no plano bilateral, o Estado chinês se apresenta como

uma opção aos países “em desenvolvimento” não alinhados com o liberal-

institucionalismo e seus requisitos básicos - como respeito aos direitos humanos

internacionais e a democracia – como opção para a manutenção de relações econômicas

e comerciais. Neste sentido a China tem usado a retórica das relações Sul-Sul e o seu

respeito incondicional a soberania dos Estados Nacionais como subterfúgio para manter

e fazer novos vínculos com países “embargados” comercial e politicamente por

instituições multinacionais.

17

FOOT, Rosemary. Estratégias chinesas em uma ordem global hegemônica: acomodação e hedging.In:

Os BRICs e a Ordem Global (2009). Rio de Janeiro, Editora FGV, 2009. pp. 128-129. 18

MENDES, Carmen Amado. Política externa chinesa: um jogo em vários tabuleiros. In:YANJIU,

Jhonguo [ED.] (2008). Revista de Estudos Chineses.Instituto Português de Sinologia. PP. 233-234

63

Porém, esta contradição foi muito bem construída pelas elites políticas chinesas.

Adotada como “Estratégia da Pomba da Paz”19

, devido à semelhança de seu desenho

esquemático com o corpo de uma pomba de asas abertas (Figura 1), o comportamento

internacional chinês no começo do século XXI pode ser muito bem interpretado através

da visualização de seu esquema. Segundo o autor do estudo intitulado The

modernization of China (2008)20

, He Chuanqi, este relatório se baseia na experiência

internacional dos últimos trezentos anos. Sua composição atual “apela à construção de

um ambiente internacional a modernização da China e à cooperação de todos os Estados

membros numa base de benefício mútuo” 21

19

Idem. Pp 235-236 20

CHUANQI, He (2007).China Modernization Report 2008 - A study on the International

modernization.Disponível em: http://www.modernization.com.cn/cmr2008%20overview.htm. Acessado

em 25/05/2011. 21

Idem.

http://www.modernization.com.cn/cmr2008%20overview.htm

64

Figura 2.2: Representação Gráfica da “Estratégia da Pomba da Paz”

FONTE: CASS, 2008. Disponível em: http://www.modernization.com.cn/cmr2008overview.htm

Por este diagrama, pode-se ter uma ideia melhor dos objetivos e prioridades

internacionais do governo chinês. Na ponta superior, representando a cabeça da pomba,

encontra-se a Organização das nações Unidas (ONU). No centro situa-se a região

asiática (AsiaAssociation), nas asas direita e esquerda, respectivamente, Europa (Asia

Europe Economic Cooperation – AEEC) e Estados Unidos (Asia Pacific Economic

Cooperation – APEC). Na cauda, encontram-se respectivamente África, Oceania e

América do Sul (Relação Sul-Sul). Diante deste diagrama, podemos perceber que no

aspecto das prioridades, as relações Sul-Sul encontram-se ou no final, ou na base das

relações internacionais chinesas.

2.1.4. Surgimento e desenvolvimento do eixo sino-americano.

No campo da economia e política internacional, o final da década de 2010 foi

marcado pela instabilidade econômica resultante da crise financeira que abalou o

sistema internacional em 2008 e 2009. Após a sua “estabilização”, ficou evidente a

http://www.modernization.com.cn/cmr2008overview.htm

65

importância interdependente de dois atores na economia mundial. De um lado temos os

Estados Unidos, considerado largamente como a grande potência político-financeira do

sistema internacional, que a partir da década de 1990, firmou-se como o grande

articulador financeiro do sistema produtivo mundial. Do outro lado temos a República

Popular da China, uma nação comunista, que a partir do final da década de 1970 iniciou

um processo de reformas institucionais do seu sistema econômico-produtivo, tornando-

se gradativamente uma economia de mercado socialista22

controlada pelo Estado

detentora de grande parte produção industrial mundial de produtos manufaturados e de

baixo valor agregado. A inter-relação siamesa23

entre globalização Financeira americana

e o “milagre” econômico chinês, possibilitou um crescimento econômico mundial

bastante intenso, porém desigual durante os anos 1990 (tabela 1). Vejamos como este

relacionamento se conformou.

22

BRESLIN, Shawn (2007). “China and the Global Political Economy”.New York, NY.

PalgraveMacmillan, PP. 40-81. 23

FIORI, José Luis (2008). “O sistema interestatal capitalista no início do século XXI”. In:O Mito do

Colapso do Poder Americano. São Paulo, Record, p. 173-277.

66

Tabela 1: Taxas de crescimento real do PIB – 1990-2009 (em %)

Fonte: PINTO, 2010

Em linhas gerais, os Estados Unidos iniciaram no final da década de 1970 um

processo de transformações estruturais no intuito de recuperar a competitividade do seu

capital. Medidas de reestruturação política e econômica foram implementadas inserindo

novos elementos que desconfiguraram a dinâmica keynesiana constituída entre a crise

financeira de 1929 e o fim da segunda guerra mundial. Este caminho abriu espaço para a

promoção de nova rota de acumulação e de poder para os capitais norte-americanos por

meio do modelo de (des) regulação econômica de cunho neoliberal baseado na

transnacionalização de partes do seu setor produtivo na e da ampliação da acumulação

com predomínio das finanças24

. Este novo padrão ocasionou um crescimento econômico

estadunidense na década de 1990, basicamente liderado pelo seu setor financeiro25

.

O outro polo de crescimento nos anos 1990 localizou-se na Ásia. O crescimento

chinês foi possibilitado em partes pelo contexto das transformações regionais

introduzidas pelo reenquadramento produtivo japonês, que foi forçado pelos EUA a

readequar o seu sistema produtivo no leste asiático, deslocando o seu eixo industrial e

produtivo para os “tigres asiáticos” – inicialmente – e subsequentemente para o sudeste

asiático e para a China. Este processo ficou conhecido como modelo dos “gansos

24

PINTO, Eduardo Costa (2010). “O eixo sino-americano e a inserção externa brasileira: Antes e depois da crise”.

In: Inserção Internacional Brasileira: Temas de Economia Internacional. 25 CHESNAIS, François (2005), “Doze teses sobre a mundialização do capital”. In O Brasil frente à ditadura do

capital financeiro: Reflexões e alternativas. Rio de Janeiro, Univates

67

voadores” 26

. Com a crise asiática de 1997, este modelo entrou em crise, acarretado pelo

colapso financeiro de grande parte de seus participantes. Devido ao que Chu (2010)

denomina de “neoliberalismo Estatal”27

– política monetária e econômica controlada

pelo governo e abertura seletiva e específica de mercado - a China foi o país que sofreu

menos impacto e pode sair mais rapidamente da crise asiática.

Como resultado, o final do século XX e inicio do século XXI ficou marcado pela

convergência entre investimentos financeiros americanos e o dinamismo da economia

chinesa que acabou por captar grande parte do capital financeiro americano desde então.

Se observarmos na tabela 1 os ciclos de crescimento da economia mundial entre 1990-

99 e 2003-07, observam-se momentos bem distintos da economia mundial, onde o

primeiro é marcado por crises econômicas e crescimentos desiguais, enquanto que no

segundo, o ciclo de expansão nos parece ser bem mais homogêneo. Neste segundo

momento o novo contexto geopolítico internacional consolidou o eixo sino-americano,

expandindo a sua área efetiva de atuação para todas as regiões do globo. Baseado em

uma relação de complementaridade, interdependência e competição, este novo eixo se

tornou o protagonista da dinâmica econômica mundial. A China, no plano comercial, se

firmou como principal exportador para o mercado americano, enquanto que no plano

financeiro, tornou-se a principal fonte de investimentos (diretos e indiretos) do capital

financeiro americano. Este processo resulta em uma situação interessante onde a China

aparece como devedora dos Estados Unidos (devido aos investimentos externos

americanos no país) e por outro lado como credora dos Estados Unidos (pela compra de

títulos da dívida pública estadunidense).

Assim, as relações de complementaridade financeiro-produtivas entre China e Estados

Unidos no campo da economia internacional nos anos 1990 possibilitaram um aumento

exponencial da taxa de crescimento e das reservas financeiras internacionais em todo o

mundo, durante grande parte da década de 2000. Este aumento se deu pela condução do

eixo sino-americano de uma operação macroeconômica articulada pela ação destes dois

países, como mostraremos abaixo.

26 PALMA G. (2004). “Gansos Voadores e Patos Vulneráveis: A diferença da liderança do Japão e dos Estados

Unidos no desenvolvimento do Sudeste Asiático e da América Latina”. In: FIORI, José Luís (Org.). O Poder

Americano. Petrópolis, Vozes. 27CHU, Yin-wah & SO,Alvin Y.(2010).”State neoliberalism: The Chinese Road to Capitalism”In: CHU, Yin-wah

[ED.] Chinese Capitalisms: Historical Emergence and Political Implications. London, PalgraveMacmillan.

68

TABELA 2 - Indicadores Macroeconômicos – mundo, Estados Unidos e China,

1990/2009

Fonte: PINTO, 2010

Do lado americano destaca-se o avanço da política macroeconômica

expansionista, em virtude de dois grandes acontecimentos: a crise financeira da bolsa de

valores Nasdaq e o atentado de 11 de setembro em Nova Iorque. A resposta

governamental foi uma política monetária de redução de juros enquanto que no setor

fiscal foram reduzidos os impostos e aumentaram-se os gastos públicos, principalmente

no setor de defesa28

. Esta combinação permitiu a rápida recuperação da economia

americana, como visto na tabela 2.

No âmbito chinês, destaca-se o realinhamento de sua política econômica no

tanto no nível nacional como no internacional. Internamente, a China optou por alargar

a sua inserção na economia de mercado, ampliando as zonas econômicas especiais,

junto com a expansão do seu programa de investimentos públicos em infraestrutura e

desenvolvimento rural. Como política monetária manteve sua taxa de câmbio fixa e

desvalorizada perante o dólar. Estas políticas possibilitaram a expansão do seu mercado

interno. No nível internacional, a China optou por ampliar as suas relações comerciais

28

SERRANO, Franklin. (2008) "A economia americana, o padrão 'dólar-flexível' e a expansão mundial nos anos

2000", in FIORI, SERRANO e MEDEIROS. O mito do colapso americano, Editora Record, Rio de Janeiro, p. 83.

69

em busca de maiores mercados para seus produtos industrializados e de fontes de

produtos primários necessários para o prosseguimento de sua política interna de

expansão infra-estrutural.

Com isso, a política econômica chinesa, somada à política expansionista

financeira americana possibilitou um processo de acumulação financeira, e expansão

produtiva que resultou em um arranjo geoeconômico durante a década de 2000 que “(...)

permitiu o aumento das importações chinesas de máquinas e equipamentos originários

da Alemanha, Estados Unidos e Japão, de produtos industriais dos demais países

asiáticos e de matérias-primas e alimentos dos países em desenvolvimento da África e

América Latina.” (PINTO 2010:93). Se olharmos na tabela 2 o crescimento do volume

de comércio mundial, verifica-se claramente que a configuração deste eixo sino-

americano gerou impactos positivos no volume de comércio internacional. Este novo

contexto permitiu que países desenvolvidos e em desenvolvimento se beneficiassem

desta expansão através de superávits primários decorrentes da liquidez internacional e

do aumento efetivo da demanda produtiva.

Este novo quadro econômico liderado pelo eixo sino-americano afetou a

geopolítica internacional de forma importante, alterando a relação de poder e a estrutura

hierárquica do sistema mundial. A China tornou-se um ator político e econômico de

grande importância, assim como o elevado crescimento das taxas de intercâmbio

comercial possibilitaram aos países em desenvolvimento, como Brasil, por exemplo, a

resolverem seus problemas de financiamento e restrições externas aos crescimentos

nacionais, possibilitando um maior poder de barganha e autonomia nos assuntos

internacionais.

As implicações políticas desta reordenação econômica oriundas do eixo sino-

americano podem ser analisadas a partir de duas perspectivas teóricas. A primeira

enfatiza a questão da distribuição de poder no SPI. De um modo geral, a abordagem

neorrealista enfatiza a distribuição de poder material como elemento principal de um

sistema, e, neste sentido, os Estados Unidos mantêm-se como o poder dominante da

realidade política desde o fim da Guerra Fria. A interpretação neorrealista/realista

enfatiza a questão da balança e do balanceamento do poder global. Com o fim da União

Soviética, nenhuma outra grande potência foi capaz de assumir o seu lugar como

70

possível contrabalanceador da hegemonia americana29

. Neste sentido a ascensão

econômica da China é vista pelos analistas de política externa americana como uma

ameaça velada à posição dos Estados Unidos. De uma forma geral a perspectiva

neorrealista trabalha com a questão da concentração de poder como fator determinante

de política externa, e neste sentido, as opções para potencias emergentes para a

integração no sistema político internacional seriam ou de oposição ou de alinhamento ao

Estado ou coalizão de Estados hegemônica no sistema30

.

Para esta corrente a ascensão do eixo sino-americano é vista como uma ameaça

relativa, posto que a dependência econômica entre Estados Unidos e China ainda não

extrapolou o campo da economia no sentido de causar tensões no campo da política31

.

Os EUA ainda detêm o controle do ponto de vista da segurança estratégica tanto a nível

regional quanto global. Este modo de análise, porém, é bastante limitado posto que seja

interpretado unilateralmente a partir da perspectiva norte-americana, preocupando-se

estritamente com as estratégias que este país deve adotar para manutenção de sua

hegemonia. Neste sentido, esta corrente falha ao pressupor que as opções estratégicas

dos países de segunda ordem sejam polarizadas entre o alinhamento ou o confronto

irrestrito32

.

A perspectiva liberal enfatiza que novos tipos de lógica sistêmica têm ganhado

força e estariam se desenvolvendo, alterando as relações clássicas entre Estados. De

forma geral, a corrente liberal-institucionalista entende que a globalização e a formação

de redes de trocas de informação e comunicação transnacional fizeram emergir no

cenário internacional novas instituições e formas de governança. Neste sentido, o

aumento da integração de países na economia e na sociedade global tenderia a uma

convergência para instituições internacionais pautadas por normas internacionais mais

igualitárias e abrangentes. Por este ponto de vista, pode-se dizer que a articulação do

eixo sino-americano foi estabelecida, dentro da política internacional, através de uma

convergência para o uso de instituições internacionais multilaterais como foros

29

HURREL, Andrew, (2009). “Hegemonia, Liberalismo e Ordem Global” In: HURREL, Andrew (et al).

Os Brics e a Ordem Global. Rio de janeiro, Editora FGV. 30

SORENSEN, Georg (2009). “Big and Important Things’ in IR: Structural Realism and the Neglect of

Changes in Statehood” In: International Relations, Vol 23(2):p.223–239. Disponível em:

<http://ire.sagepub.com/content/23/2/223>Acessado em: 22 de Junho de 2010. 31

KIM, Samuel, S (2004). “China in World Politics”. In: BUZAN, Barry & FOOT, Rosemary (ED.).

Does China Matter? A Reassessment Essays in memory of Gerald Segal. London, Routledge. 32

HURREL, Andrew (2009). Op Cit.

http://ire.sagepub.com/content/23/2/223

71

legítimos de resolução de conflitos entre países. Esta convergência atuou como

mecanismo regulador do eixo sino-americano ao “coagir” a China a se adequar às

normas internacionais de comércio e de mercado, assim como foram largamente

utilizadas pelo Estado norte-americano para legitimar e difundir os seus interesses

político-econômicos33

.

2. Politica Externa e Inserção Internacional brasileira nos anos 1990 e 2000:

Principais diretrizes, estratégias de inserção internacional e a influência dos

grupos dominantes.

2.1. Política Externa Brasileira e inserção internacional no governo FHC

Nos anos 1990, a política externa brasileira ganhou destaque dada a ênfase em

processos de integração regional, à abertura comercial e às negociações multilaterais.

Com a diminuição das tensões Leste-Oeste, o Brasil inicia uma nova fase de política

externa onde se preocupou em possuir uma integração internacional mais proativa, em

detrimento de uma posição histórica dos governos militares brasileiros que davam

sentido para políticas protecionistas, voltadas para uma ideia de autonomia pela

distância34

.

Entre os estudos e debates produzidos a partir da análise comparada das políticas

externas dos governos FHC e Lula - suas principais diretrizes, repercussões e atuações

diplomáticas - podemos perceber algum consenso a respeito de uma clara diferenciação

de posicionamento entre os formuladores e executores da política externa dos

respectivos governos em relação às estratégias de inserção internacional a serem

seguidas pelo país35

.

O discurso oficial no governo Fernando Henrique Cardoso pregava uma maior

participação brasileira no sistema político internacional através da intensificação de sua

integração no modelo político-econômico liberal (reafirmando temas como democracia,

o livre-mercado, respeito ao direito internacional, a importância dos regimes

33

PAPE, Robert Anthony (2005). “Soft Balancing against the United States”.International Security,

Volume 30, Number 1, pp.7-45. MIT Press 34

Idem. 35

MAPA, Dhiego (2010). Inserção Internacional no Governo Lula: Interpretações Divergentes. Revista

PolíticaHoje,Vol.34(19),n.1.

72

internacionais e de organizações multilaterais), numa tentativa de reforçar o papel

brasileiro como ator importante na economia, no comércio e na governança global36

.

No plano multilateral, os analistas de política externa observam que o governo

FHC adota uma postura moderada, atribuindo ao direito internacional um papel

importante de interlocução com os países centrais do SPI. Neste sentido o governo FHC

aceitava a divisão do poder político no campo internacional, as assimetrias na balança

de poder, como sendo estas as regras do jogo, cabendo ao Estado brasileiro

potencializar o uso dos mecanismos e dos instrumentos de mediação à seu favor37

.

Com a Globalização, o peso das questões econômicas, ambientais, comerciais e

de competitividade e interdependência estatal38

aumenta, observando-se no campo das

relações Internacionais através uma mudança de importância estratégica entre os temas

citados acima em relação aos temas ligados à segurança internacional que ditavam à

época da Guerra Fria. De forma resumida, podemos elencar as alterações oriundas desta

mudança de estratégia no âmbito brasileiro em dois campos: no campo politica interna e

da politica externa.

No campo da politica interna destacam-se as medidas neoliberais adotadas no

intuito de uma maior integração internacional, como a liberalização cambial,

liberalização de importações, liberalização de investimentos estrangeiros, privatização

de empresas estatais e a renegociação da dívida externa. No campo da formulação da

politica externa, nota-se uma reforma do Ministério das relações Exteriores (MRE),

criando-se departamentos, divisões e subsecretarias articuladas entre o governo e

sociedade civil onde se pudessem discutir os temas desta “nova agenda” internacional.

Na perspectiva do governo FHC, a visão de futuro era fundamental diante de um

ambiente desfavorável, contra o qual a diplomacia deveria atuar a longo prazo,

buscando adaptar-se às mudanças. O objetivo não seria a adaptação passiva, mas, no

limite do próprio poder, articulado com o interesse de outros estados e forças, o de

redirecionar e reformar o ambiente, buscando a possibilidade de participação nos

assuntos internacionais por meio da elaboração de regimes mais favoráveis aos

36

LAMPREIA, Luís Felipe (1998). Op. Cit. 37

CERVO, Amado (2003). Relações Internacionais do Brasil: Um Balanço da Política exterior da Era

Cardoso. Revista Brasileira de Política Internacional, ano 45 (1): 5-35. 38

KEOHANE, Robert O.; NYE, Joseph S. (1989).Power and interdependence. 2. ed. Glenview: Scott,

Foresman and Company.

73

interesses brasileiros. Regimes internacionais que, “mesmo não sendo ideais,

representam um inequívoco aprimoramento na matéria”39

(Lafer, 1993, pp. 46-47). Ao

aderir, o Brasil estaria garantindo um marco legal internacional para a busca da

concretizaçãodos seus interesses nacionais. A reiteração de conceitos como o de global

trader, a interpretação do Mercosul como plataforma de inserção competitiva no plano

mundial, sendo prioritária, mas não excludente, a ideia da possibilidade de integração

com outros países e regiões40

, representam o lado pragmático do paradigma renovado

que permaneceria durante o governo FHC.

A consolidação de conceitos ou sua renovação não se pretendiam neutras.

Incorporar o conceito de global trader significava que o Brasil tinha interesses globais,

e assim poderia assumir posições e agendas diversificadas, buscando mercados e

relações sem vincular-se a um único parceiro. Nesse sentido, explica-se o

comportamento não institucionalista no caso do Mercosul e, ao mesmo tempo,

institucionalista na agenda multilateral, particularmente perante as organizações

mundiais, como a Organização das Nações Unidas (ONU) ou a OMC. A opção deum

global trader é pela liberalização comercial multilateral em que seus ganhos podem ser

maximizados41

. O MRE manteve na década de 1990, e até o final da gestão FHC, o

princípio de que “a solução global deve ser o objetivo”42

, ou seja, na formulação de

diplomatas, optar pela Alca ou pela área de livre comércio com a União Europeia

implicava contribuir para o estabelecimento e para o pleno funcionamento de um regime

internacional de liberalização comercial.

Na gestão FHC, consolida-se a estratégia de autonomia pela participação,

embora sua evolução tenha sido paulatina desde o governo Sarney através de mudanças

internas que respaldassem uma adesão aos valores prevalecentes no cenário

internacional43

.Se observarmos o gráfico 1 , nota-se claramente uma correlação entre a

evolução de volume comercial brasileiro, e o reenquadramento estratégico de inserção

internacional. As politicas de liberalização comercial do governo FHC se espelham

39

LAFER, Celso. (1993), “Política externa brasileira: três momentos”. Série Papers da

Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung, 4. 40

BRASIL. MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES (MRE). (1993), A inserção internacional

do Brasil: a gestão do ministro Celso Lafer no Itamaraty. Brasília, MRE 41

TulloVigevani, Marcelo F. de Oliveira e Rodrigo Cintra (2003). Política externa no período FHC: a busca de autonomia pela integração 42

Brasil, MRE, 1993, p. 199 43

VIGEVANI E CEPALUNI (2007). Op. Cit.

74

claramente no aumento do fluxo comercial, com o impacto no saldo sendo inversamente

proporcional ao aumento das importações.

A opção pela aproximação e integração com os países do primeiro mundo, por

parte da politica exterior do governo de Fernando Henrique, transformou a balança

comercial brasileira, antes promotora da produção interna, em “variável dependente da

estabilidade de preços”44

. O que provocou um aumento do fluxo de capitais e da

dependência financeira, além da dependência empresarial e tecnológica, com efeitos

negativos para a economia nacional.45

A associação com o capital externo resulta em um fortalecimento do poder de

barganha das classes dominantes que historicamente sempre buscavam alianças externas

para se fortalecerem frente às demandas dos segmentos sociais populares. A busca de

aliança com o capital externo nasce do receio ou medo de nossa burguesia em relação às

demandas populares, o que se deve ao contexto histórico específico do país em que não

ocorreu a radicalização da luta de classes, como ocorreu nos países centrais do

44

CERVO, Amado Luiz. “Editorial - A Política Exterior: de Cardoso a Lula”. RevistaBrasileira de

Política Internacional, vol. 46, nº 01, jan-jun 2003, p. 5-11.

Disponívelem:http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v46n1/a01v46n1.pdf. 45

Mapa, Dhiego, 2010. Revista politica hoje, Vol 19, n.1

75

capitalismo europeu46

. Em função deste fato, a burguesia nacional opta por buscar

alianças externas na resolução das questões sociais internas, em vez de se buscar

composições internas, através de concessões às reivindicações populares.

As alianças externas podiam se materializar em apoio militar, como no caso da

implantação do regime militar em 1964. Ou, ao contrário, poderiam se apresentar de

uma forma mais sutil e imperceptível pela via econômica. É o caso, por exemplo, nos

anos 1990, do enfraquecimento das demandas populares como consequência dos

processos de liberalização financeira e comercial que debilitam o poder de barganha dos

sindicatos. Ou seja, as classes mais atingidas em processos que envolvam a integração

econômica à comunidade internacional são os segmentos populares que não podem

contar com uma rede de proteção social eficiente.

O receio de que as mudanças externas pudessem induzir transformações sociais

internas leva à conformação de uma mentalidade extremamente conservadora e avessa a

rupturas entre nossa burguesia, que opta pela continuidade e obediência às regras do

jogo impostas pelo grande capital internacional. Ou seja, qualquer tentativa de

disciplinar ou enquadrar o capital internacional – por mais discreta que possa parecer –

aparece no olhar subjetivo de nossa burguesia como uma diferenciação do sistema

capitalista que poderia redundar em transformações internas de fortalecimento das

demandas populares, sobre as quais os segmentos desta burguesia poderiam perder o

controle.

É, portanto, o medo da generalização do conflito e fortalecimento das classes

sociais populares que tornam nossa burguesia extremamente conservadora e contrária a

qualquer processo de ruptura com as diretrizes do grande capital internacional. Este

receio da burguesia nacional quanto às transformações sociais se deve a falta de tradição

em lidar com o conflito social.47

Assim, o retorno à uma ordem democrática, a crise do Estado e do modelo de

industrialização protegida e a abertura econômica vão redundar em uma importância

renovada da política doméstica no processo de formação da política externa, com duas

implicações que se reforçam: a potencial diminuição da autonomia decisória prévia do

MRE na condução da politica externa e a politização da política externa, em função do

seu novo componente distributivo, com a possibilidade da criação de novas coalizões

46

Gustavo Viana Machado A internacionalização da economia brasileira nos anos 90 Revista de economia

heterodoxanº 10, ano VII • 2008 47

Gustavo Viana Machado A internacionalização da economia brasileira nos anos 90 Revista de

economia heterodoxanº 10, ano VII • 2008

76

favoráveis a mudanças do status quo, em face dos incentivos e restrições presentes nos

planos doméstico e internacional.

A principal consequência da liberalização política e da abertura econômica foi

ter modificado a natureza da politica externa que, além de representar interesses

coletivos no plano mundial, passou a ter que negociar interesses setoriais, inserindo-se

no conflito distributivo interno. Nesta nova dinâmica, a sustentação de determinada

ação tende a adquirir uma dinâmica própria, e o chefe do governo passa a se encarregar

da compatibilização dos dois níveis (o coletivo e o setorial) 48

.

Como vimos, no governo FHC esperava-se que a articulação do Estado

brasileiro às normas internacionais ocidentais de politicas tanto internas quanto

externas, resultaria em uma participação mais efetiva na politica e na economia

internacional. Esta expectativa se demonstrava em uma ênfase maior na articulação

cooperativa brasileira com os países desenvolvidos, e com os países latino-americanos

através do MERCOSUL. Para o governo FHC, os ganhos decorrentes do binômio

participação-integração, corolário da adesão ao mainstream internacional, deveriam ser

sustentados por capacitação em termos de elevados níveis de especialização,

particularmente para as negociações comerciais e econômicas. Portanto, alcançar

resultados favoráveis ao país e a cada um dos setores interessados seria

contemporaneamente o resultado da adesão aos regimes e da competência em utilizar-se

deles. Ao mesmo tempo, a adequação do Estado para o contexto negociador e a

capacidade dos atores privados de responder adaptando-se aos novos patamares

mostrou-se insuficiente. Muitas vezes, as posições brasileiras mantiveram-se defensivas.

Em outros, a decisão ofensiva concentrou-se em áreas com competitividade, como a

agricultura, mas que não podem representar o conjunto dos interesses nacionais, mesmo

quando muito importantes.49

Dentro deste escopo, as relações com a China tiveram incremento expressivo,

crescendo em importância nos oitos anos de FHC e alcançando em 2002 a significativa

posição de segundo partner comercial do Brasil. O significado desse desenvolvimento é

abrangente, não apenas econômico, mas político e estratégico. Essa relação, do ponto de

vista brasileiro, concretiza as ideias de universalismo, global player e global trader. O

Brasil apresenta-se como interlocutor global, buscando maximizar vantagens em

48

Soares, de lima, 2000. Instituições democráticas e politica exterior 49

TulloVigevani, Marcelo F. de Oliveira e Rodrigo Cintra (2003). Política externa no período FHC: a busca

de autonomia pela integração

77

diferentes áreas, não apenas no comércio, mas também na área de ciência e tecnologia.

Ganhou destaque nessa relação a cooperação bilateral no desenvolvimento de tecnologia

de satélites. As relações diplomáticas foram consolidadas. FHC viajou à China e

recebeu duas vezes Jian Zemin. Na viagem ao Brasil do presidente chinês, em meio à

crise do contencioso sino-americano provocado pela invasão do espaço aéreo chinês por

um avião dos Estados Unidos, o governo de Washington solicitou a intervenção

brasileira para facilitar uma solução. O Brasil manifestou claramente seu apoio, sendo

um dos primeiros a fazê-lo, à entrada da China na OMC, e as negociações

desenvolveram-se no sentido de adaptar as preferências bilaterais às regras da

organização, o que implicou concessões recíprocas entre China e Brasil. Em Genebra,

houve esboços de coordenação de políticas na organização, visto o parcial paralelismo

de interesses decorrentes de algumas características comuns, como a existência em

ambos os países de amplos mercados consumidores, e por serem os dois receptores de

grandes fluxos de investimentos externos diretos. As diferentes inserções na economia

internacional não permitiu, porém, uma coordenação consistente. As exportações

brasileiras para a China duplicaram durante os mandatos de FHC. O protocolo de

cooperação para pesquisa espacial, no âmbito do Acordo de Cooperação Científica e

Tecnológica de 1982, rendeu seus primeiros frutos quando pôs em órbita o primeiro

satélite sino-brasileiro Cebrs de uma série de quatro, produzindo conhecimento e

riqueza para os dois países. Feiras de negócios de empresas brasileiras foram realizadas

na China e vice-versa.

2.2. Política Externa Brasileira e inserção internacional no governo Lula

Com o início do governo Lula, criou-se uma forte expectativa sobre os caminhos

da politica brasileira, tanto no nível nacional quanto internacional. Embora o cenário

internacional inicial não tenha sido muito diferente do governo FHC, as mudanças

percebidas no governo Lula tiveram algumas diretrizes diferentes como uma defesa

mais enfática da igualdade e do equilíbrio internacional, buscando uma crítica mais

assertiva das assimetrias norte-sul no SPI e o aumento e a diversificação das relações

bilaterais e multilaterais de forma a aumentar o peso do país nas negociações politicas e

econômicas internacionais. Estas diretrizes convergiam para uma ação diplomática mais

densa e articulada no intuito de aproveitar as possibilidades de um maior intercâmbio

econômico, financeiro, tecnológico e cultural. Estes seriam os preceitos básicos da

78

estratégia de Autonomia pela Diversificação50

. No governo Lula, opera-se uma

mudança relativa de discurso, que por um lado reafirma a adesão brasileira aos regimes

internacionais, porém adota uma posição mais crítica em relação às assimetrias e

desigualdades do sistema internacional. Neste sentido, a postura política do governo

Lula em relação à política externa procurou expandir as relações brasileiras com os

países em desenvolvimento, organizando novos grupos de discussão, reforçando

acordos cooperativos e diversificando parcerias comerciais no intuito de aumentar o

poder de negociação nos organismos multilaterais.

No governo Lula percebe-se uma mudança de posição tanto no corpo

diplomático quanto o discurso presidencial, que passa a adotar uma posição mais crítica

em relação às desigualdades do SPI, defendendo a soberania e uma maior igualdade

entre os países. Destaca-se neste campo uma articulação mais ativa do governo Lula no

campo das relações bilaterais, procurando desenvolve-las com países emergentes e

outras potências médias, enquanto que o governo FHC limitou-se ao aprofundamento

das relações com as potências médias da União Europeia.

Em seu discurso após a vitória no pleito eleitoral de 2002, Lula fez questão de

salientar as diretrizes em política externa, ressaltando o comprometimento com a

integração sul-americana e com o compromisso brasileiro em fortalecer e democratizar

os organismos internacionais, sobretudo com a ONU51

. Em sua posse, Lula deixa claro

também que a “a ação diplomática do Brasil seria um instrumento do desenvolvimento

nacional”52

, e este desenvolvimento se daria em três pilares: comércio exterior,

capacitação de tecnologias avançadas e busca de investimentos produtivos. Sempre

pautado na luta contra o protecionismo e no aumento da exportação nacional.

Na ocasião, Lula também deixa claro o objetivo de aprofundar as relações com

países de peso internacional proporcional ao brasileiro, os Brics: “Aprofundaremos as

relações com grandes nações em desenvolvimento: a China, a Índia, a Rússia, a África

do Sul, entre outros.” 53

. Neste sentido, observa-se logo em seu primeiro discurso como

50

Idem. 51

Discurso do Presidente Eleito Luiz Inácio Lula da Silva, "Compromisso com a Mudança". São Paulo,

28/10/2002. Disponível em:http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discurso. 52

Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na Sessão de Posse, no congresso Nacional. Brasília, 01/01/2003. Disponível em: http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos. 53

Idem

79

presidente da República uma nova perspectiva de ampliação e diversificação da área de

atuação brasileira no exterior, buscando um diálogo mais abrangente com os países em

desenvolvimento a partir de uma linha de raciocínio de que esta aproximação daria ao

Brasil uma melhor capacidade de defender seus interesses no plano multilateral. Sem

que para isto houvesse necessidade de se romper as relações conquistadas com mundo

desenvolvido.

Esta nova abordagem sobre as diretrizes brasileiras de política externa estariam

delineadas por uma estratégia econômica que procura expandir o comércio de

exportações com o estabelecimento de parcerias com paísesde economias

complementares à Brasileira, por um lado, e por outro, fortalecer as capacidades de

barganha dos países do “Sul”, como um bloco, durante as negociações de caráter

comercial nos organismos multilaterais.

Um dos pontos mais fortes em que se observa uma clara diferenciação das

políticas externas entre os governos é o campo da cooperação bilateral e multilateral. De

certo modo, se traçarmos uma linha imaginária onde em um extremo colocássemos as

aproximações e no outro extremo situássemos os contrastes entre as políticas externas

dos governos FHC e Lula, teríamos no extremo das proximidades a questão das

negociações comerciais multilaterais, onde ambos os governos adotam posturas

semelhantes, em convergência com a postura histórica da diplomacia brasileira.

Tomemos como exemplo o forte ativismo brasileiro na OMC em ambos os governos.

No outro extremo, das diferenças, poderíamos situar a questão das estratégias de

inserção internacional e das cooperações internacionais. Principalmente no que tange às

relações com outros países periféricos, as chamadas relações Sul-Sul54

.

Dentro deste escopo, o de criação de desenvolvimento de parcerias estratégicas

com países em desenvolvimento pode ser bem exemplificado a partir das ações

diplomáticas voltadas para criação de coalizões como o G-20, o foro IBAS (Índia,

Brasil, Africado Sul) e da cúpula América do sul-Países Árabes. Desse modo, a politica

externa do governo Lula, pautava-se por uma ação diplomática mais abrangente que o

governo FHC, na tentativa de criar condições estruturais em que o Brasil pudesse abrir

novos espaços internacionais que fornecessem alternativasa relação assimétrica com o

“centro” capitalista - as nações com maior poder econômico, político e tecnológico.

54

VIGEVANI E CEPALUNI (2007). Op. Cit.

80

Segundo Amado Cervo, o governo Lula apresenta uma mudança de modelo de

inserção internacional centrado em quatro linhas de perspectiva55

:

1. a recuperação do universalismo e do bilateralismo (restringido no

governo FHC), a partir de uma ação diplomática que procurou

diversificar suas parcerias com países africanos, asiáticos e árabes;

2. Priorização da integração estratégica sul-americana;

3. Combate as dependências estruturais e instrumentalização do

desenvolvimento nacional;

4. Manutenção do acumulado histórico, principalmente o compromisso

com a “ideologia” desenvolvimentista.

Na mesma linha de interpretação, Paulo Vizentini observa em sua análise que a

politica externa do governo Lula apresenta três dimensões: a) Dimensão econômica

(realista); b)Dimensão política (resistência) e c) Dimensão social (propositivista)56

. Em

relação ao primeiro aspecto, é necessário manter abertos os canais de negociação com o

Primeiro Mundo, obtendo recursos (investimentos e tecnologia),negociando a dívida

externa e sinalizando que o governo deseja cumprir os compromissos internacionais,

sem nenhuma ruptura brusca. A diplomacia política, por sua vez, representa um campo

de reafirmação dos interesses nacionais e de um verdadeiro protagonismo nas relações

internacionais, com a intenção real de desenvolver uma “diplomacia ativa e afirmativa”,

encerrando uma fase de estagnação e esvaziamento.57

A segunda dimensão está ligada à uma devolução ao MRE de uma posição

estratégica na formulação e execução da política exterior. Já a terceira dimensão, a

social, está ligada a proposta do governo Lula em construir uma agende internacional

55

CERVO, Amado Luiz. “Editorial - A Política Exterior: de Cardoso a Lula”. Revista Brasileira de

Política Internacional, vol. 46, nº 01, jan-jun 2003, p. 5-11. Disponível em:

http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v46n1/a01v46n1.pdf. 56

VIZENTINI, Paulo Fagundes. “De FHC a Lula: uma década de política externa(1995-2005)”. Civitas–

Revista de Ciências Sociais, v. 5, n. 2, jul-dez 2005, p. 381-397.Disponível

em:http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/civitas/article/viewFile/9/1602. 57

Idem. P. 388

81

que busque “corrigir as distorções criadas pela globalização, centrada apenas em

comércio e investimentos livres.”58

Dentro desta última dimensão podemos elencar as medidas anunciadas como a

revalorização do mercado doméstico e da capacidade de poupança interna, de uma

economia de produção e de combate aos fatores internos que debilitam uma ação

internacional mais qualificada (como desigualdade social, desemprego, criminalidade,

fraqueza e desordem administrativa e caos fiscal), são evidências da construção de tal

projeto. As políticas sociais, energéticas, urbanas, fundiárias e produtivas representam

uma vontade política neste sentido.

Neste campo, da conjugação entre politica externa e situação domestica,

podemos elencar a análise de Soares de Lima (2006) a respeito da repercussão que a

politica externa do governo Lula causou nos debates eleitorais das eleições presidenciais

brasileira em 2006, em que foi candidato à reeleição. A autora nos relata como a escolha

política de aumentar a relação com países em desenvolvimento, em detrimento das

relações com países ricos gerou muita polêmica à época.

Controvérsias à parte, é importante salientar o compromisso do Governo com a

consolidação das prerrogativas democráticas estabelecidas, na tentativa de estabelecer

um padrão de continuidade que possibilitou a vinculação das ações internacionais – no

sentido crítico das desigualdades sistêmicas em variados campos – com um esforço

interno de combate as desigualdades sócias e compromisso com a diminuição da

miséria.

Este discurso crítico a respeito das desigualdades no âmbito internacional estaria

vinculado a uma mudança do sentido que o governo Lula entenderia como

desenvolvimento nacional. A crítica às vulnerabilidades externas e ao compromisso da

política externa com o interesse nacional sempre esteve ligada às questões mais

econômicas e sociais. Esta premissa socioeconômica estaria vinculada ao contexto

geopolítico estável em que o país esteve inserido historicamente. Do ponto de vista

regional e continental, o Estado brasileiro se encontra em relativa segurança desde o

inicio do século XX. No começo do século passado, o país já havia solucionado

pacificamente todas as disputas territoriais com países vizinhos e o processo de

58

Ibidem. P. 389

82

consolidação do Estado nacional brasileiro se deu se deu em um contexto marcado por

resoluções diplomáticas, com poucos conflitos militares abertos.

Este contexto em que o país se encontrava, “geopoliticamente satisfeito”,

possibilitou o crescimento de uma política externa voltada para os condicionamentos do

desenvolvimento econômico interno e as conjunturas críticas que permeavam o modelo

a ser seguido. As conjunturas críticas geralmente são geradas pela combinação de

transformações sistêmicas e domésticas – momentos nos quais padrões dominantes de

desenvolvimento econômico interno e a inserção internacional consequente destes

padrões chegam a um esgotamento e uma nova coalizão sociopolítica emerge, alterando

tanto a política econômica externa quanto interna.

No contexto brasileiro do século XX, destacamos duas conjunturas críticas que

influenciaram uma mudança de rumo: a crise do modelo agroexportador em 1930 e sua

substituição por um modelo baseado na industrialização por substituição de importações

(ISI); e na década de 1990, o esgotamento do modelo Industrialização protegida e a

consequente adoção de um modelo de integração competitiva com a economia global.

A primeira conjuntura possibilitou que o Brasil se industrializasse rapidamente

durante a segunda metade do século XX. O modelo de ISI (que tinha como premissas

básicas o papel central do Estado na regulação e no planejamento econômico nacional e

na provisão de incentivos produtivos; alto grau de protecionismo; e promoção da

participação de investimentos estrangeiros diretos em setores industriais escolhidos

como preferenciais pelo Estado59

.

Porém, as condições internacionais que possibilitam o nascimento e

florescimento de tal modelo podem evoluir ou desaparecer de acordo com a dinâmica

histórica. Mas esta dinâmica não leva necessariamente ao desaparecimento simultâneo

de instituições, interesses e ideias associadas a tal modelo. No caso brasileiro, nos ajuda

a explicar a estabilidade e continuidade do modelo de ISI aspectos como os interesses

materiais e valores da coalizão social dominante que apoiava o modelo e as resistências

paradigmáticas das formas e ideias antigas continuaram a exercer sobre a visão de

mundo das autoridades brasileiras.

59

A construção teórica deste modelo foi discutida na segunda seção do primeiro capítulo, sobre a Cepal.

83

A segunda conjuntura, mais recente, se dá pela conformação de aspectos

internos e externos ao Brasil. No lado interno, podemos destacar em primeiro lugar o

contexto político – o processo de transição do fim do regime militar que governou o

país entre 1964 e 1985 para a democracia. Em segundo lugar, o aspecto econômico de

instabilidade estrutural advinda da crise fiscal do Estado e do esgotamento do modelo

de ISI. No plano internacional, o fim da Guerra Fria e o processo de interdependência

econômica resultante da globalização, levaram a conformação de um contexto que levou

ao desenvolvimento do modelo de “Autonomia pela Participação” (que explicamos

mais detalhadamente na seção anterior sobre política externa do governo FHC).

O ponto que queremos salientar aqui é que embora a década de 1990 possa ser

considerada como uma nova conjuntura crítica, tal conjuntura não propiciou um

consenso claro e inconteste como a conjuntura critica anterior, criando uma nova

realidade interna em que os dois modelos anteriormente citados lutam pela

preponderância de um sobre o outro. De um lado temos um modelo “novo”, em que a

busca por uma maior credibilidade internacional estava atrelada a necessidade de se

enxergar o país pela perspectiva dos seus potenciais parceiros. Sob esta ótica, países

como o Brasil, que não teriam as condições realistas clássicas de poder, deveriam optar

pelo caminho da institucionalidade, aderindo e se conformando as regras e instituições

internacionais. Do outro lado teríamos uma perspectiva que pretendia dar ênfase a uma

maior autonomia e ênfase internacional através de uma política desenvolvimentista ativa

e que possibilite uma maior articulação com países em situação similar e a construção

de um projeto nacional que busque a resolução das desigualdades sociais domésticas.

Assim observa-se no governo Lula, um embate ideológico entre as convenções

de desenvolvimento, como explica Fabio Erber60

, em que “ a convenção

institucionalista restrita, que privilegia a estabilidade de preços ao custo de um

desenvolvimento também restrito, detém a hegemonia sobre a convenção

desenvolvimentista/neodesenvolvimentista”61

, através de uma coalizão conservadora

que sustenta seu argumento na premissa de que as classes sociais mais pobres seriam as

mais prejudicadas pela alta da inflação.

60

ERBER, Fabio S. (2010). Convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo: um ensaio de economia política. Textos para discussão Cepal-Ipea, 13. Brasília, DF: CEPAL. Escritório no Brasil/IPEA. 61

Idem

84

A convenção institucionalista restrita, conforme elencada por Erber, seria

mantida do ponto de vista institucional pelo Ministério da Fazenda e pelo Banco

Central. Seus foco principal seria o estabelecimento de normas e organizações que

garantam o correto funcionamento dos mercados, de forma que estes cumpram suas

funções de alocar recursos do modo mais produtivo, gerando poupanças, investimentoe,

em consequência, crescimento econômico sustentável. Para que isso ocorra, seriam

essenciais a garantia dos direitos de propriedade e a redução dos custos de transação,

que por sua vez, demanda instituições estatais eficientes. Como os mercados

contemporâneos tem dimensão internacional, a abertura econômica comercial e de

investimento seria essencial para o desenvolvimento62

.

Neste contexto, caberia ao Ministério da fazenda o papel de promotor estatal de

agente do Estado brasileiro como estipulante das diretrizes de políticas nas quais o

Ministério executa tais diretrizes. Esse modelo seria destinado a evitar as ineficiências

do suprimento direto de serviços por instituições públicas estatais para no sentido de

garantir o regime de metas inflacionarias do Banco Central. Já o papel do Banco Central

- de garantidor das metas inflacionárias – estariaM condicionadas pela estabilidade do

“tripé” manutenção da taxa de juros-valorização cambial-metas fiscais primárias. No

processo de estabilizar as metas inflacionárias, o Banco Central adota como dispositivo

a manutenção de taxas de juros que, embora oscilantes, se mantiveram entre as mais

altas do mundo. As altas taxas de juros permitem do lado cambial, a entrada de capitais

estrangeiros especulativos, valorizando a taxa de câmbio da moeda nacional e assim,

contendo os preções de bens e serviços comercializáveis internacionalmente. Do lado

fiscal, obriga a política a estabelecer suas metas em termos primários, restringindo os

gastos governamentais em investimentos para o pagamento dos juros da dívida pública.

As consequências desta prática macroeconômica geram perdedores e

ganhadores. Segundo Erber, saem perdendo o Estado, elevando o pagamento dos juros

da dívida e no setor privado, todos os que necessitam utilizar mecanismos de crédito de

famílias empresas. O que geram como consequência a redução da demanda final de

bens de consumo e da cadeia produtiva e investimentos de longo prazo. Além disso,

62

Ibidem

85

esta prática acaba encorajando o sistema financeiro a concentrar suas operações em

títulos públicos em detrimento da concessão de crédito63

.

Do lado beneficiário, destacam-se o sistema financeiro em sua totalidade –

bancos, seguradoras, fundos de pensão, e as empresas exportadoras de commodities que

se beneficiaram da valorização do Real, e pelo fato de serem geradores de caixa, da alta

dos juros64

. Como se pode perceber, existe uma ampla e poderosa constelação de

interesses privados e públicos que se estruturou a partir da combinação juros-câmbio

valorizado, estabelecendo uma convenção de que estes elementos seriam essenciais para

o desenvolvimento do país.

Esta coalizão de interesses possui instrumentos para consolidar e difundir a

convenção que vão do financiamento de campanhas políticas e relações com membros

do congresso (lobby), aos enlaces entre burocracia e empresariado. Sem contar com o

apoio da grande mídia, que difunde o modelo como estabilidade.

O outro modelo de convenção de desenvolvimento, o “neodesenvolvimentista”

repousa sobre cinco pilares:

1. Investimentos em infraestrutura (energia, logística e saneamento);

2. Investimento residencial pelo crédito (público e privado);

3. O circulo virtuoso entre o aumento do consumo familiar (aumento real

do salário-mínimo, transferências de renda do Bolsa-Família, expansão

do emprego formal) e do crédito e, por outro lado, aumento do

investimento em capital fixo e inovação

4. Investimento em inovação;

5. Política externa independente (“Autonomia pela diversificação”)

Nesta convenção, o Estado nacional volta a assumir papel de liderança no

processo de desenvolvimento, recuperando o protagonismo de empresas estatais e dos

bancos públicos. Note-se também, que nos dois primeiros e no último pilar elencado por

Erber, está implícito uma tentativa de atualização da antiga proposta

desenvolvimentista. A coalizão entre empreiteiras da construção pesada e leve,

fornecedores de insumo e equipamentos com o governo, o investimento em inovação e

63

ERBER, Fabio S. (2010:25) 64

ERBER, Fabio S. (2010:26)

86

a diminuição do déficit habitacional estão entre as premissas clássicas do

desenvolvimentismo cepalino.

De modo ímpar, o que uniu as duas convenções durante grande parte do governo

Lula foi o terceiro pilar: a redução da pobreza por meio dos mecanismos de

transferência de renda, aumento do consumo familiar e geração de emprego formal. A

“ponte de ligação” entre os dois paradigmas restaria exatamente na premissa de que as

camadas mais baixas de renda seriam as mais prejudicadas pela alta da inflação.

Em resumo, procurou-se destacar neste capítulo que:

No campo da política externa, observa-se uma clara diferenciação entre

as diretrizes e objetivos do governo FHC (Autonomia pela Integração) e

Governo Lula (Autonomia pela diversificação)

Porém, no da política interna o governo Lula optou desde o início por

uma construção ideológica em que se disputavam duas convenções de

desenvolvimento aparentemente conflitivas (Institucionalista e

neodesenvolvimentista) unidas por um objetivo: a redução da miséria e

consolidação das classes mais baixas na economia de mercado.

Este novo “arranjo” possibilitou uma inserção internacional brasileira

que permitiu a manutenção das premissas institucionais no plano

comercial, mas objetivou se reposicionar no campo da política

internacional através de novas relações e coalizões com países do Sul e

fortalecimento do país nos organismos multilaterais.

No lado chinês, procuramos ressaltar que sua reinserção econômica a partir dos

anos 1990 (eixo-sino americano), foi articulada com uma nova agenda de política

externa. Esta nova agenda tem profundas raízes na questão em torno da vulnerabilidade

histórica passada. Neste sentido, uma das maiores consequências da reforma econômica

do país e sua adesão ao liberalismo de mercado (com características distintas) tem sido a

diversificação das perspectivas entre intelectuais, comentaristas e representantes

oficiais. Esses fatores favoreceram uma abordagem mais interpretativa das perspectivas

chinesas acerca da ordem global, e esta interpretação estaria baseada um discurso de que

os acontecimentos não estrariam preordenados e que as escolhas políticas do mundo

contemporâneo ainda estão sendo feitas.

87

No próximo capítulo, discutiremos como estas abordagens influenciaram

a mudança nas relações bilaterais sino-brasileiras.

88

Capítulo 3:

3.1.As relações bilaterais sino brasileiras no século XXI

Neste capítulo, pretende-se analisar a evolução das relações bilaterais entre o

Brasil e a China na virada do século XX para o século XXI. Nosso objetivo principal se

destina a apontar as mudanças relativas acontecidas nesta relação em termos

econômico-comerciais e na esfera da cooperação bilateral entre os decênios de 1990 e

2000. Como havíamos explicado anteriormente, nossa hipótese seria de que as relações

bilaterais sino-brasileiras apresentaram evoluções positivas no campo comercial em

detrimento do avanço no campo diplomático cooperativo.

Em nossa concepção, esta dinâmica “conflitante” entre os dois campos se deu

por razões internas e externas. No campo internacional, a ascensão chinesa na esfera

produtiva e econômica a partir dos anos 1990 (através da consolidação do eixo sino-

americano, conforme explicamos melhor no capítulo 2), aprofundou a interdependência

e a complementaridade das pautas de produtos da balança comercial sino-brasileira.

Porém, de acordo com o postulado em nosso quadro teórico, fatores externos por si só

não possuem valor explicativo para os rumos políticos e econômicos que determinado

país escolhe. Necessita-se entender como tais dinâmicas externas influenciam e são

compreendidas do ponto de vista doméstico pelos dirigentes e classes dominantes.

Neste sentido, entendemos que tanto uma busca geopolítica para a manutenção e

consolidação de mercados exportadores de commodities, do lado chinês, quanto a busca

por uma estabilização macroeconômica institucionalista em detrimento de uma política

desenvolvimentista no lado brasileiro, tiveram forte influência nesta dinâmica.

89

Para explicar nossa hipótese, após uma breve apreciação da evolução da relação

histórico-institucional entre Brasil e China, nos atentamos a verificar a inversão

valorativa entre cooperação e comercio bilateral sofrida entre os dois últimos momentos

(a parceria estratégica 1993-2003 e o período atual, de 2003 em diante). Para tal exame

optamos por focalizar nossa análise na evolução dos Atos Internacionais Bilaterais

acordados entra as nações, e a sua relação com o comércio bilateral.

3.2. Antecedentes históricos e relações embrionárias (1800-19740)

A história comum entre Brasil e China pode ser considerada, de forma mais

enfática e institucional, através da aproximação entre os dois países há época da

fundação da República Popular da China, em 1949. Entende-se o período demarcado

entre 1949 e 1974 como a primeira fase das relações sino-brasileiras, tendo seu final, a

assinatura do acordo de reconhecimento diplomático entre as duas nações em 1974.

Porém vale a pena ressaltar que os laços históricos que unem as duas nações podem ser

datados do início do século XVII.

Historiadores chineses e brasileiros insistem em marcar a chegada de

trabalhadores chineses ao Rio de Janeiro em 1810 como o início das relações entre

ambos os países. Na verdade, as raízes dos contatos sino-brasileiros se encontram no

comércio marítimo português nos séculos 17 e 18. Embora a Coroa portuguesa proibisse

o comércio entre Macau, no sul da China, e o Brasil, navios portugueses que chegavam

aos portos de Salvador, Recife e Rio de Janeiro abasteciam o mercado com sedas,

porcelanas e até braços chineses. Segundo o acadêmico Charles Boxer, há indícios

documentais que apontam a participação de trabalhadores chineses na extração de ouro

em Minas Gerais durante o século 1865

.

Os reflexos deste contato podem ser encontrados na botânica, na arquitetura, nos

costumes e na culinária. Como Luís Antônio Paulino e Marcos Cordeiro Pires (2001)

destacam, o sociólogo Gilberto Freyre observara, ao analisar anúncios publicitários nos

jornais do Rio de Janeiro, na primeira metade do século XIX, o fascínio exercido pelas

65

Eric VandenBussche. A China descobre o Brasil: o primeiro capítulo das relações sino-brasileiras. Disponivel em:

http://vistachinesa.blogfolha.uol.com.br/2012/07/27/a-china-descobre-o-brasil-o-primeiro-capitulo-das-relacoes-sino-

brasileiras

90

chinoseries entre os consumidores brasileiros, como podemos perceber na passagem

abaixo:

“Na Rua da Alfândega n°5 se acham à venda por atacado e miúdo todos

os gêneros e fazendas da China, como sejam canela e chás, Alfojar,

Pérola, Hisson, Uxim, Congo, Sequim, Tonkay e Suchon, toda a

qualidade de charões, gangas, sedas e tonquins, tanto em peças como

chalés, mantas, etc. No armazém da mesma casa se vendem varejados

todos os chás novos do navio Maria I, pelos preços atuais e louça

ordinária e em porcelana, para mesa e chá também do mesmo navio.”

(FREYRE, 2003:57 apud LUÍS E PIRES, 2011:20)

Do ponto de vista diplomático, tanto o Império chinês quanto a República

brasileira não obtiveram contatos próximos com o país asiático. A primeira missão

brasileira à China foi feita para negociar o estabelecimento de relações formais entre

ambas as nações. Essa missão diplomática, liderada por Eduardo Calado e Artur

Silveira da Mota, tinha como objetivo principal a negociação de um tratado que

assegurasse a emigração de chineses para suprir a carência de braços nas lavouras de

café66

.A missão brasileira conseguiu, após longas negociações e graças à interferência

da Inglaterra, assinar um tratado estabelecendo relações formais com a corte Qing. A

forte oposição chinesa, porém, frustrou as repetidas tentativas brasileiras de incluir no

tratado uma cláusula estimulando a emigração de trabalhadores chineses. Sem obter

sucesso, o resultado positivo deste primeiro contato foi a abertura de um consulado

brasileiro em Cantão (1843).

A posição da dinastia Qing em relação ao Brasil, entretanto, passou por uma

transformação com a visita do militar Fu Yunlong ao Brasil, em 1889. O militar havia

sido enviado ao Japão e ao continente americano pelo ZongliYamen (o órgão do

governo Qing responsável pelas relações exteriores) para coletar informações sobre

esses países. Após permanecer no Brasil durante um mês (de 7 de março a 5 de abril de

1889), Fu Yunlong preparou um relatório que enterrou as resistências da corte Qing em

relação à emigração de coolies chineses ao país. Para Fu, os trabalhadores chineses no

66

Eric VandenBussche. A China descobre o Brasil: o primeiro capítulo das relações sino-brasileiras. Disponivel em:

http://vistachinesa.blogfolha.uol.com.br/2012/07/27/a-china-descobre-o-brasil-o-primeiro-capitulo-das-relacoes-sino-

brasileiras

91

país se dedicavam ao cultivo do chá e, ao contrário dos coolies no Peru e em Cuba, não

sofriam maus-tratos. Ele enfatizou as oportunidades que o Brasil oferecia aos

imigrantes: a abundância de terras virgens e minas a serem exploradas. Porém, com a

ascensão do Japão e a iminente queda do Império Qing, as relações entre as nações se

deteriorou.

A retomada do diálogo sino-brasileiro se deu com a abertura do governo

brasileiro de uma representação consular junto ao governo de Chiang Kai-shek em

1943, em meio aos acontecimentos da Segunda Guerra Mundial. A partir da fundação

da RPC, governada por Mao Zedong, o governo brasileiro passa a adotar as

determinações norte-americanas e continua a reconhecer oficialmente o Governo de

Chiang em Taiwan. Porém, o interesse entre a RPC e o Brasil volta a ter valia a partir

do governo Vargas partindo do pressuposto de que ambas as nações se identificariam

como nações subdesenvolvidas.

Ambas as nações apresentaram na década de 1960 discursos semelhantes a

respeito das Relações internacionais, figurando-se entre os terceiro-mundistas. De fato,

a opção pela Política Externa Independente vigente no governo de Jânio Quadros

(1961) possibilitou a primeira visita oficial de um governante brasileiro à China. Com a

instauração do regime militar em 1 de agosto de 1964, a Politica Externa brasileira volta

a adotar uma política de alinhamento com os EUA, rompendo as relações com a China.

Na década de 1970, diferentes fatores levaram a uma abertura de diálogo. Do

ponto de vista chinês, interessava ao país encerrar o isolamento de Pequim no sistema

internacional no sentido de recuperar algum poder de barganha. Do ponto de vista

brasileiro, a retomada do discurso nacional-desenvolvimentista faz com que o Brasil

encadeie a partir de uma nova perspectiva brasileira em diversificar seus parceiros e

abrir novos mercados.

3.3. Institucionalização das relações (1974-1990)

Uma década após a instauração do regime militar no Brasil, as relações

diplomáticas foram efetivamente abertas através de um conciso comunicado conjunto,

assinado pelo então Ministro das relações Exteriores da república federativa do Brasil,

Antonio F. Azeredo da Silveira e o então Vice-Ministro do Comércio Exterior da

República Popular da China, Chen-Chieh, em Brasília no dia 15 de Agosto de 1974:

92

“O Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da

República Popular da China, em conformidade com os interesses e os

desejos dos dois povos, decidem estabelecer relações diplomáticas em

nível de Embaixadas, a partir desta data.

O Governo da República Federativa do Brasil reconhece que o Governo

da República Popular da China é o único Governo legal da China. O

Governo chinês reafirma que Taiwan é parte inalienável do território da

República Popular da China. O Governo brasileiro toma nota dessa

posição do Governo chinês.

Os dois Governos concordam em desenvolver as relações amistosas

entre os dois países com base nos princípios de respeito recíproco à

soberania e à integridade territorial, não-agressão, não-intervenção nos

assuntos internos de um dos países por parte do outro, igualdade e

vantagens mútuas e coexistência pacífica.

O Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República

Popular da China concordam em trocar Embaixadores dentro do mais

breve prazo possível e emprestar um ao outro toda a assistência

necessária para a instalação e funcionamento das Embaixadas em suas

respectivas capitais.” 67

Do ponto de vista político, a importância do comunicado reside no reconhecimento do

governo de Pequim como o legítimo governo da China - e não o governo de Chiang, em

Taiwan. Tal relação deveria servir, pela ótica brasileira, para reafirmar a presença

autônoma e aumentar o prestígio brasileiro no sistema internacional.

Do ponto de vista prático, as relações entre países se desenvolveram lentamente.

O primeiro acordo comercial só veio a ser assinado em Pequim no dia 7 de janeiro de

67

MRE, DAI – Divisão de Atos Internacionais. Disponível em: http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1974/b_47/

93

197868

. A partir de então, a corrente de comércio sino-brasileiro começou a evoluir de

forma gradual, indo de US$ 19,4 milhões em 1974 para US$ 202 milhões em 1979.

Dentre os produtos mais comercializados destacaram-se os produtos primários como

algodão, farelo de soja e açúcar pelo lado brasileiro enquanto elementos químicos e

farmacêuticos foram os produtos mais importados pelo Brasil da China.69

Na década de 1980, o diálogo entre os países passou a evoluir de forma mais

consistente. Da parte chinesa, com a morte de Mao (1976) e o início da era Deng

Xiaoping (a partir de 1978), o governo chinês adota uma estratégia diferente de

Desenvolvimento, denominada “Quatro Modernizações” 70

. A partir de então, o

comprometimento chinês com a modernização de seus eixos econômico-produtivos

através da dominação de tecnologias avançadas, passou a ter maior preponderância do

que o fator ideológico em sua politica externa. No lado brasileiro, os parcos resultados

alcançados através do alinhamento com países desenvolvidos levaram o Brasil a investir

em outro tipo de politica externa, agora voltada mais para o seu aspecto regional.

Aumentaram-se os laços com a América do Sul e Latina e formou-se um novo eixo

bilateral em especial com a Argentina. Em paralelo, objetivou-se em termos

internacionais aprofundar o estreitamento de relações com outras nações que se

identificassem com a realidade socioeconômica brasileira fora da América do Sul,

incluindo-se nesta gama os países asiáticos como a China.

Neste sentido, as afinidades entre os países levam à assinatura em 1984 de um

“Protocolo entre o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e a

Comissão Estatal de Ciência e Tecnologia no Campo da Cooperação Científica e

Tecnológica”, que, de acordo com o seu artigo segundo visava o acordo cooperativo nas

seguintes modalidades:71

a) Intercâmbio de informações e de documentação científica e técnica;

68

MRE, DAI – Divisão de Atos Internacionais. Disponível em: http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1978/b_1 69

BECCARD, Danielly (2011). O que esperar das relações Brasil-China?.In: Revista de Sociologia e Politica V.19 n° Suplementar: 31-44. 70

Cf. Capítulo dois, seção um. 71

MRE, DAI – Divisão de Atos Internacionais. Disponível em: http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1984/b_51

94

b) Realização de conferencias, reuniões cientificas, cursos, seminários e

simpósios;

c) Intercambio de cientistas, pesquisadores, professores e técnicos de alto nível

(doravante denominados "especialistas");

d) Realização de projetos conjuntos de pesquisa cientifica e de desenvolvimento

tecnológico nos setores de interesse comum;

e) Outras formas de cooperação a serem acordadas entre as Partes

Contratantes.

Em 1985, em um “Memorando de entendimento” também observamos o alargamento

das relações através da “satisfação pela ampliação de seu relacionamento em três

novas áreas: consular, cultural e militar”. 72

No mesmo memorando observa-se

também uma vontade em expandir o comércio e a cooperação. Assim: “Dentro desse

espírito, e com vistas à contribuir positivamente para o pleno aproveitamento das

perspectivas de expansão do intercâmbio, em nível compatível com as potencialidades e

complementaridades das economias dos dois países, o Governo brasileiro:

a)concorda em elevar suas compras de petróleo bruto da República

Popular da China para o nível de 3 milhões de toneladas em 1986 e, se

possível, manter essa meta para 1987 e 1988.

As duas empresas operadoras, Petrobrás e Sinochen, manterão

entendimentos a respeito dos tipos de petróleo a serem fornecidos em

1986, assegurada à Petrobrás a importação de uma quantidade mínima

de petróleos leves, igual à recebida em 1985.

A Parte brasileira tem o direito de, através de entendimentos prévios

entre a Petrobrás e a Sinochen, reexportar para terceiros mercados a

quantidade adicional adquirida em 1986.

72


95

b)manifesta o interesse em adquirir carvão metalúrgico da República

Popular da China, em quantidades a serem negociadas, e de acordo com

especificações técnicas a serem definidas. Neste contexto, as empresas

operadoras brasileiras registram a intenção de receber, desde já,

missões técnicas, amostras e "trial cargoes",para aprofundar a

discussão sobre o assunto;

c)toma nota do interesse do Governo da República Popular da China em

exportar arroz, milho e algodão e, a esse respeito, assegura que, na

hipótese de o Brasil vir a importar esses produtos, para complementar

parcialmente o abastecimento doméstico, as ofertas chinesas serão

estudadas com todo o interesse, no melhor espírito de contribuir para a

diversificação do comércio. Nesse sentido, o Governo da República

Federativa do Brasil expressa sua satisfação em ver concretizadas as

primeiras operações de compra de arroz chinês, no volume de 32.000

toneladas;

d)em apoio ao esforço de promoção do intercâmbio bilateral, propõe o

aprofundamento das discussões em torno da questão do frete marítimo,

de modo a favorecer, tanto quanto possível, o barateamento dos

produtos comercializados entre os dois países;

e)manifesta o interesse no desenvolvimento de um programa de

cooperação tecnológica e econômica, no setor de transportes, com

ênfase, numa fase inicial, nas modalidades portuária e rodoviária. Com

esse objetivo, os Governos da República Federativa do Brasil e da

República Popular da China comprometem-se a tomar as providências

cabíveis, com vistas à troca de missões técnicas, para dar seguimento às

discussões sobre o assunto.”73

73

Idem

96

Já o Governo da República Popular da China “expressa sua disposição em

colaborar com o Governo da República Federativa do Brasil, com vistas à

implementação dos propósitos enunciados no parágrafo anterior” e:

a)concorda em que suas compras de produtos siderúrgicos brasileiros

para 1986 – incluídas neste total as compras de ferro-gusa – sejam

superiores às de 1985, e, se possível, manter esse novo volume, em 1987

e 1988;

b)concorda em elevar suas compras de minério de ferro brasileiro ao

nível de 2,5 milhões de toneladas em 1986, e, se, possível, manter ou

ampliar esse volume em 1987 e 1988;

c)toma nota do interesse brasileiro em exportar 50 mil toneladas de

celulose .para a República Popular da China em 1986 e, a esse respeito,

assegura que as propostas brasileiras serão estudadas com todo o

interesse;

d)concorda em importar, com esforços, em 1986, 50 mil toneladas de

alumínio de lingote ao Brasil;

e)manifesta o interesse em continuar a adquirir toras de madeira

brasileira, em quantidades a serem definidas. O Governo brasileiro toma

nota do interesse chinês por esse produto e assegura que serão

concedidas facilidades às empresas brasileiras, para que vendam o

produto à República Popular da China, enquanto permanecer a

autorização temporária de exportação pelo Brasil;

f)toma nota do interesse brasileiro em exportar diversos tipos de veículos

e bens de consumo brasileiros; e

g)manifesta a intenção de continuar a adquirir, em 1986, produtos

petroquímicos brasileiros, se possível em quantidades equivalentes à

média dos dois últimos anos.”74

74

Ibidem

97

Como podemos perceber, as relações sino-brasileiras no campo comercial evoluíram

bastante, alcançando em meados de 1980 o recorde na corrente de comercio entre os

países, elevando a China ao segundo maior mercado asiático para as exportações

brasileiras, atrás do Japão.

A década de oitenta também foi palco do mais bem sucedido acordo de

cooperação em ciência e tecnologia que o Brasil e China fizeram até hoje. A proposta de

construção conjunta de satélites de sensoriamento remoto – China-Brazil Earth

Resource Satellite (Cbers) – lançada em 1988, insere-se dentro do contexto em que as

duas nações pretendiam há época: de inserirem-se de forma autônoma frente às nações

desenvolvidas e suas restrições à aquisição de tecnologias impostas em seus acordos. O

protocolo estabelecia a aprovação do Relatório de Trabalho sobre a Pesquisa e Produção

Conjunta do Satélite Sino – Brasileiro de Recursos da Terra, assinado em Beijing, no

dia 04 de março de 1988, pelo Instituto de Pesquisas Espaciais (INPE) e a Academia

Chinesa de Tecnologia Espacial (CAST). E designava o Instituto de Pesquisas Espaciais

do Brasil (INPE) e a Academia Chinesa de Tecnologia Espacial (CAST) como

entidades executoras para a pesquisa e produção conjunta do Satélite Sino – Brasileiro

de Recursos da Terra, cabendo-lhes celebrar os atos necessários para a execução do

projeto para a pesquisa e produção conjunta do Satélite de Recursos da Terra.75

Entre o fim da década de 1980 e 1993, as relações sino brasileiras arrefeceram

devido a problemas internos em cada país. No Brasil, crises financeiras e a reforma

política (processo de redemocratização, moratória da divida externa, e hiperinflação)

fizeram que o Estado diminuísse sua atenção externa. Enquanto isso, na China pressões

internas para uma inclusão maior dos seus cidadãos (na politica a e na nova diretriz

econômica), assim como o fim da USSR, fizeram com que a China se fechasse durante

algum tempo para o mundo.

3.4. A parceria Estratégica (1993-2003)

Na virada da de oitenta para a década de noventa do século XX, observa-se

mudanças estruturais no campo a economia e da politica internacional. A partir do fim

da Guerra Fria, movimentos são percebidos na direção da expansão do capitalismo

75


98

internacional (no sentido da financeirização e da abertura econômica dos países). No

Brasil tais ações foram densamente sentidas, modificando o modo em que o país

enxergaria sua inserção internacional.

O surgimento de uma nova articulação em política externa acompanha a direção

dos países desenvolvidos (“Autonomia pela integração”76

) em detrimento de parcerias

com países do “Sul”. Esta mudança de rumo é sentida também na relação com a China.

A China por sua vez dava continuidade ao seu plano de inserção e ascensão pacífica no

sistema internacional. Dentro de sua estratégia, a América Latina (e consequentemente

o Brasil) continuava a ser entendida como parceiros necessários para a estabilidade

geopolítica por serem grandes fornecedores de matéria-prima.

Com a entrada no poder do governo Itamar Franco, em 1993, esforços foram

feitos para que se rearticulassem as relações com a China (através da continuação de

projetos como o Cbers) e na tentativa de se imprimir parcerias em outros campos, como

na tentativa de grandes empresas empreiteiras brasileiras em fornecer capacitação,

know-how e pessoal qualificado para grandes empreendimentos como a construção de

hidrelétricas na China.

Tabela 3.1: Exportações e Importações Brasil-China (1990-2010)

Ano Valor das Exportações ( milhares de

dólares)

Valor das Importações (milhares de

dólares)

1990 $381.799 $203.459

1991 $226.395 $75.101

1992 $460.035 $57.297

1993 $779.384 $156.979

1994 $822.408 $196.813

1995 $1.203.744 $417.931

1996 $1.113.819 $1.255.422

1997 $1.088.204 $1.292.316

1998 $904.863 $1.146.977

76

Cf, capitulo2.

99

1999 $676.123 $943.036

2000 $1.085.207 $1.350.806

2001 $1.902.095 $1.468.655

2002 $2.520.442 $1.697.772

2003 $4.532.542 $2.330.922

2004 $5.440.270 $4.054.274

2005 $6.833.656 $5.836.206

2006 $8.399.512 $8.595.943

2007 $10.743.845 $13.677.181

2008 $16.403.019 $21.738.897

2009 $20.190.842 $16.940.426

2010 $30.804.640 $27.824.414

Fonte: BADECEL/Cepal

Em 1990, o Brasil exportou para China o montante equivalente à US$381.799 e

importou US$203.490. Em 1994 o montante de exportações mais que dobra, enquanto

as importações continuam oscilando. Esta retomada comercial colaborou de forma

importante para que as relações entre o Brasil e a China fossem elevadas e um novo

grau. Esta evolução fez com que as autoridades de ambos os países reconsiderassem a

parceria entre as nações. Nos três anos seguintes esta cifra ultrapassou a marca do

Bilhão.

As relações comerciais nos primeiros anos da parceria estratégica Brasil-China

não foram muito expressivas se comparado com o período seguinte. Seja do ponto de

vista do volume de intercâmbio, seja do ponto de vista da participação da China no na

balança comercial total brasileira. Talvez pelo fato de a que economia brasileira

estivesse passando por um momento de reajuste e reforma durante o período, o

comércio exterior tenha sido afetado de maneira mais acentuada. Do ponto de vista

chinês, deve-se levar em conta que o processo de reforma e influencia sobre o mercado

internacional fossem menos sentidos nos fluxos de mercadoria mundiais do que a fase

posterior a sua entrada na OMC, em 2002. Podemos perceber esta situação através da

Tabela 3.1 e do Gráfico 3.2.

100

De forma sucinta, o saldo comercial entre Brasil e China na década de 1990

obteve uma média de superávit de US$150 milhões. Fatores como a maior

internacionalização da economia brasileira no período, A sobrevalorização do Real

entre 1994 e 1999 podem explicar o porquê da manutenção da balança comercial em

nível comparativamente baixo em relação à década anterior (US$150 milhões).

Do ponto de vista chinês, a manutenção de parcerias estáveis com os países

latino-americanos era importante para a obtenção de matéria-prima e recursos

energéticos, assim como para a manutenção de canais de comercio para o desembarque

dos seus produtos em potenciais mercados consumidores. Pela parte brasileira o

governo FHC (1995-2002) procurou aprofundar as parcerias comerciais e em projetos

de ciência e tecnologia com a China, embora o foco de sua política externa estivesse

voltado para a integração com os países desenvolvidos e em uma maior participação do

Brasil em foros multilaterais.

Neste sentido, foram realizados acordos como o “Acordo de quarentena

vegetal” (1995), que tinha por finalidade:

“evitar a introdução de enfermidades, pragas e ervas daninhas sujeitas a

quarentena (daqui em diante referidas como "pragas de quarentena") no

território de qualquer das Partes Contratantes, para proteger a

produção agrícola, para promover o desenvolvimento do comércio de

101

plantas e produtos vegetais, e para reforçar a cooperação no domínio da

quarentena vegetal entre os dois países”.77

Ainda houve visitas oficiais, como a visita da delegação brasileira em 1999, chefiada

pelo Secretário dos Direitos Humanos, Doutor José Gregori, e integrada por

representantes da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, do Ministério das

Relações Exteriores, do Programa Comunidade Solidária e do Governo do estado de

São Paulo. A visita da delegação brasileira deu continuidade à cooperação bilateral em

matéria de direitos humanos iniciada com o envio, em fevereiro de 1997, de missão à

China, também chefiada pelo Secretário de Estado dos Direitos Humanos, e seguida de

visita ao Brasil, em setembro de 1997, delegação chinesa chefiada pelo então Vice-

Ministro da Justiça, Senhor Zhang Xiufu.78

Também avançou nesta época o projeto de cooperação científica do Cbers. Esta

evolução acontece de forma interessante e devidamente contextualizada com as

expectativas de ambos os países em aumentar a autonomia em relação aos países

desenvolvidos em matéria de tecnologia. Após difíceis tempos de negociação e falta de

verba para a continuação do projeto, foram registrados novos documentos de

aprofundamento da parceria espacial permitindo avanços na produção e fabricação dos

satélites sino-brasileiros. Em 1999 foi lançado o primeiro satélite, o CBERS-1.

A partir de 2000, observa-se uma evolução paulatina e estável da corrente

comercial sino-brasileira. Entre possíveis explicações para tal avanço, podemos citar o

fim do Plano Real no Brasil (a quebra da paridade entre o dólar e o real) e o fim da crise

asiática. Tais acontecimentos podem ter ajudado a aumentar o fluxo comercial entre as

nações.

Assim no começo do século XXI as relações sino-brasileiras passam por um

estágio de excelente entendimento político. Este entendimento se deve, em certo grau, a

superação de obstruções políticas no sentido de dar mais força à complementaridades

das cadeias produtivas entre os países, como veremos na análise da última fase abaixo.

77



102

3.5. As relações bilaterais sino-brasileiras no século XXI: Da parceria estratégica à

preponderância comercial?

O contexto politico e econômico no início dos anos 2000 podem ser

considerados de forma bastante distinta do que se apresentou nos anos 1990. A

perspectiva harmoniosa e interconectada difundida após o fim da Guerra Fria na década

de noventa chega ao final do decênio sendo bastante contestada. Se do ponto de vista

ideológico, houve uma diminuição dos conflitos e dos dilemas capitalismo x socialismo,

observa-se uma retomada de questões envolvendo o nacionalismo e religiosidade. Por

exemplo, os movimentos fundamentalistas islâmicos, que ressurgem com força.

Do ponto de vista do sistema político internacional, a preponderância unilateral

exercida pelos EUA a partir do fim da Guerra Fria possibilitou que o país exercesse o

papel hegemônico em relação a mediação dos conflitos internacionais de acordo com os

seus interesses, de certa forma deslegitimando ou cooptando os foros internacionais

como a ONU. Do ponto de vista econômico, esta preponderância possibilitou ao país

uma articulação de uma ordem econômica neoliberal, como a transformação do GATT

em OMC e a imposição da mediação das distribuições financeiras entre países pelo FMI

e Banco Mundial no sentido de obrigar países periféricos em situação de

vulnerabilidade a abrir suas economias e diminuir o papel ativo do Estado na sua

regulação.

Com a apresentação de resultados ineficazes em países em que este “modelo”

imposto pelos EUA foi implementado, observou-se na virada do século uma mudança

de postura no âmbito internacional, onde países em desenvolvimento, passaram a fazer

duras criticas a sua utilidade e função. Diante disso, a restruturação da ordem

internacional em direção à um sentido mais multipolar e democrático passou a ser

defendida pelos países em desenvolvimento. Suas reivindicação iam em direção à uma

maior democratização dos centros decisórios internacionais, sejam nas questões

politicas, econômicas, sociais ou militares.

Neste contexto internacional é que são fundamentadas as novas relações

bilaterais entre Brasil e China, como um reflexo do aumento da importância que estes

dois países passam a exercer neste cenário. A evolução da importância no campo da

politica e da economia internacional certamente se fez influente sobre as intensificações

103

das articulações políticas e, principalmente, nas trocas comerciais, como veremos mais

adiante.

O início da década de 2000 foi marcado, nas relações sino-brasileiras, pela visita

do então Chefe do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) Tang Jiaxuan ao

Brasil. No mesmo ano, ocorre a abertura do primeiro escritório da EMBRAER na

China, sediado em Pequim. Neste mesmo ano, a China torna-se nossa maior parceira

comercial na Ásia, ultrapassando o Japão.

Em 2001, o então presidente chinês Jiang Zemin vem ao Brasil. Àquela época,

véspera da entrada da China na OMC, Jiang chega em Brasília para encontrar-se com o

presidente Fernando Henrique Cardoso e debater importantes temas bilaterais, como a

ampliação do relacionamento econômico e comercial e a intensificação dos processos

relacionados à cooperação científica e tecnológica, e as conjunturas politicas e

econômicas da Ásia e da América Latina.

Em 2003, toma posse o presidente Lula, inaugurando uma nova linha de politica

nas relações bilaterais. No mesmo ano, foi lançado o segundo satélite oriundo do

programa aeroespacial sino-brasileiro, o CBERS-2. No mesmo ano os governos assinam

um “Memorando de Entendimento em Cooperação Técnica e Científica no Campo dos

Recursos Hídricos”79

, com objetivo de ampliar os já existentes laços sino-brasileiros de

cooperação técnica e tecnológica na utilização, administração e desenvolvimento

sustentável dos recursos hídricos e estabelecer uma relação cooperativa em longo prazo

em base de igualdade e benefício mútuo e promover um Acordo de Cooperação

Científica e Tecnológica no Campo dos Recursos Hídricos entre os Governos de ambos

os países no futuro. Esta parceria se daria nos seguintes campos:

1.legislação, regulamentação e políticas de gestão de recursos hídricos;

2.sistemas e mecanismos de gestão de recursos hídricos, arranjos institucionais

e operacionais;

3.manejo e utilização integrados da água no nível de bacias hidrográficas e em

escala regional;

79


104

4.desafios da gestão de recursos hídricos e enfoques inovadores para

suprimento de água em regiões semi-áridas;

5.planejamento, desenho, construção e administração de projetos de

transferência de água a longa distância;

6.proteção de recursos hídricos, provisão de água e tratamento de efluentes;

7.sistemas de alerta e previsão de inundação e técnicas de prevenção e

mitigação de desastres;

8.monitoramento hidrológico e informacional, GIS e Sistema de Informação de

Água; e

9.ciência e tecnologia, educação, treinamento e construção de capacidade no

campo da administração da água.

Estes campos de cooperação seriam desenvolvidos a partir do intercâmbio da

informação e literatura dos campos mencionados acima, da discussão e execução de

projetos cooperativos bilaterais e no intercâmbio de instituições e projetos de pesquisa.

O ano de 2004 foi um ano importante em diversos sentidos para a relação brasil-

China. Historicamente, representaram a conclusão de trinta anos de estabelecimento de

relações diplomáticas, celebradas com visitas recíprocas do presidente Lula à China em

Maio e do presidente Hu ao Brasil em Novembro. Naquela oportunidade, as visitas

representam o entusiasmo da comunidade empresarial brasileira pelo mercado daquele

país, principalmente no setor do agronegócio. Estes empresários enxergavam a abertura

e expansão do mercado interno chinês para no campo da agricultura como uma opção ao

protecionismo crônico dos mercados desenvolvidos europeus e americano.

A viajem do presidente Lula à China foi considerada como uma das mais

importantes em sua gestão. Sua comitiva contava com nove ministros de Estado, seis

governadores e aproximadamente 400 empresários. O principal objetivo da viajem era

salientar ao governo e empresariado chinês a importância estratégica e comercial que o

Brasil se propunha a conceder à China neste novo período. Na ocasião, num discurso

em Xangai Lula reivindica “uma nova geografia do comércio mundial”80

.Sob um clima

extremamente otimista quanto a capacidade de colaboração e cooperação chinesa em

80

Balanço de política externa 2003-2010. MRE, 2003. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa-2003-2010/visitas-internacionais-do-presidente-lula-e-visitas-ao-brasil-de-chefes-de-estado-e-de-chefes-de-governo-2003-a-2010

105

termos recíprocos, o Brasil entendia que a China possuía condições de colaborar com o

progresso, principalmente no que se refere à investimentos em infraestrutura e na

obtenção de produtos brasileiros.

E um comunicado conjunto81

, se expressa mais especificamente estes interesses,

como destacaremos abaixo:

i. O estabelecimento da Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Concertação e

Cooperação, a fim de orientar e coordenar o desenvolvimento do

relacionamento entre os dois países.

ii. A adoção de um quadro regulatório para dar sustentação à cooperação

relacionada às aplicações de sensoriamento remoto ampliará ainda mais os

feitos já alcançados e permitirá disponibilizar a terceiras partes os serviços

gerados pelo Programa CBERS.

iii. Aprimoramento qualitativo e pelo desenvolvimento estável a longo prazo da

cooperação econômico-comercial bilateral.

iv. Constituição do Conselho Empresarial Brasil-China, que agrupa firmas

brasileiras e chinesas de grande expressão.

v. Reafirmação, por parte do Brasil, da sua posição sobre o princípio de "uma só

China" e ser o Governo da República Popular da China o único governo legal

da China, posicionamento esse que vem orientando a política externa brasileira

nos últimos 30 anos.

vi. Defesa da democratização das relações internacionais e de um sistema

internacional multipolar como fatores fundamentais para enfrentar ameaças e

desafios globais e regionais por meio da prevenção e da solução pacífica de

controvérsias e com base no respeito à igualdade soberana e ao direito

internacional.

vii. Apoio à autoridade das Nações Unidas e ao seu papel central na manutenção

de paz e segurança internacional e na promoção do desenvolvimento. Nesse

contexto, expressaram a necessidade de reforma das Nações Unidas, inclusive

a do Conselho de Segurança, de forma a torná-lo mais representativo e

democrático, promovendo as reformas necessárias e adequadas naquele órgão,

que deem maior papel aos países em desenvolvimento.

viii. Reforço da cooperação da comunidade internacional com vistas a promover o

desenvolvimento econômico e social e a erradicar fenômenos como pobreza,

81

MRE, DAI – Divisão de atos internacionais . Disponível em: http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/2004/b_39

106

discriminação, desigualdade, entre outros. A parte chinesa expressou sua

apreciação pelo empenho positivo do Presidente Lula no combate à pobreza.

As duas partes convieram em reforçar o intercâmbio e a cooperação entre os

dois Governos nesse campo com o fim de reduzir a pobreza em âmbito global.

ix. Manifestaram sua disposição em continuar a fortalecer a coordenação entre si

na Rodada de Doha e impulsionar as negociações com vistas a alcançar os

resultados que reflitam interesses de todas as partes, em especial do mundo em

desenvolvimento, para que ela se torne verdadeiramente numa Rodada do

Desenvolvimento.

x. Manifestaram sua não conformidade com a politização da questão dos direitos

humanos e com a adoção de critérios seletivos. Reiteraram também sua

intenção de fortalecer o intercâmbio e a cooperação entre si no campo dos

direitos humanos.

xi. As duas partes consideraram que a união e a cooperação dos países em

desenvolvimento nas respectivas regiões beneficiam a promoção da

estabilidade e desenvolvimento regional.

No ano da comemoração dos 35 anos de relações diplomáticas, em 2009, o

presidente Lula realizou a sua segunda viajem oficial à China. Na ocasião, em outro

comunicado conjunto82

, podemos perceber algumas nuances relativas a mudança nas

relações postas em exercício pelo governo Lula:

i. Foram assinados instrumentos de cooperação nas áreas política, jurídica, do

comércio de produtos agropecuários, científica e tecnológica, espacial,

financeira, de energia e de cooperação portuária, que aproximarão ainda mais

os povos brasileiro e chinês.

ii. Destacaram o importante papel da COSBAN na orientação e coordenação das

inúmeras vertentes do relacionamento bilateral. Manifestaram a intenção de

ampliar o planejamento estratégico das relações Brasil-China, por meio de

frequentes encontros de alto nível, que permitam intercambiar visões, não

apenas sobre temas da agenda bilateral, mas também sobre as grandes

questões internacionais e regionais de interesse comum. Mencionaram que essa

interação deve ser complementada com o Diálogo Estratégico e as Consultas

82

MRE, DAI – Divisão de atos internacionais . Disponível em: http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/2009/b_6340

107

Políticas, bem como enriquecida por meio do Mecanismo Regular de

Intercâmbio entre a Câmara dos Deputados do Brasil e a Assembleia Popular

Nacional da China e de outros mecanismos bilaterais e contatos nas áreas de

defesa e de assuntos jurídicos.

iii. Elaboração um Plano de Ação Conjunta entre os dois Governos, a ser

implementado no período 2010-2014, que contemple, de forma abrangente,

todas as áreas de cooperação bilateral existentes. Para tanto, instruíram os

diversos órgãos e instituições integrantes da COSBAN a elaborar, em suas

respectivas áreas de atuação, no mais breve prazo possível, o conteúdo do

Plano de Ação Conjunta.

iv. Os dois Presidentes expressaram sua satisfação com a contínua expansão do

intercâmbio econômico-comercial bilateral e se comprometeram a envidar

esforços para promover ainda mais a diversificação das pautas e o incremento

dos fluxos comerciais.

v. No âmbito do mecanismo do Diálogo Financeiro Brasil-China, manifestaram a

disposição de intensificar o diálogo sobre as respectivas políticas

macroeconômicas e de aprofundar a cooperação sobre temas financeiros

internacionais, regionais e nacionais de interesse comum. As partes

promoverão ainda mais a cooperação financeira entre os Bancos Centrais dos

dois países, com vistas a intensificar o intercâmbio e o diálogo sobre assuntos

tais como política monetária, cooperação monetária, estabilidade financeira e

reforma do sistema financeiro internacional.

vi. Reconhecimento do papel estratégico da ciência e da tecnologia para as

políticas de desenvolvimento e competitividade das economias de seus países.

Assinalaram, ademais,que a cooperação bilateral é um instrumento-chave para

a consecução desses objetivos. Dessa forma, expressaram sua grande

satisfação com a assinatura do Plano de Trabalho em Ciência,Tecnologia e

Inovação, para os próximos cinco anos, nas seguintes áreas de interesse

prioritário: ciências agrárias, agro energia, energias renováveis, biotecnologia

e nanotecnologia.

vii. Instalação, em 2010, inicialmente em Pequim, de Laboratório no Exterior

(LABEX), da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), em

parceria com a Academia de Ciências Agrárias da China (CAAS).

viii. Estreitar a cooperação em educação, cultura, imprensa, turismo e esporte.

No primeiro comunicado, de 2004, observa-se uma tônica voltada para o

aprofundamento das relações comerciais e técnico-científicas, a defesa de uma reforma

108

dos organismos multilaterais e a defesa dos Direitos Humanos Internacionais ( pela via

da sua não-politização e pela adoção de critérios seletivos). No segundo comunicado, o

Brasil já expressa sua preocupação com a promoção e diversificação da sua pauta

exportadora para a China. Fato de grande destaque no ano de 2009 foi a recolocação da

China como principal parceiro comercial do Brasil, ultrapassando os EUA, que

historicamente vinha sendo o principal parceiro brasileiro.

De fato, a preocupação com a especialização complementar da pauta

exportadora foi bastante enfatizada ao final da primeira década do século XXI. A

principal crítica que se faz a evolução do intercambio comercial Brasil-China seria a

dificuldade do Brasil em diversificas e agregar valor aos produtos exportados para a

China. A composição da pauta exportadora brasileira ao país asiático se deteve,

basicamente, em produtos de matéria-prima bruta e alimentícios, contrastando com o

perfil global da pauta exportadora brasileira, um pouco mais equilibrada como vemos

abaixo (Gráfico 3.2).

109

Gráfico 3.2: exportação brasileira por fator agregado – 1964-2010 (%)

FONTE: MDIC/SECEX

110

Analisaremos abaixo como a evolução deste processo se deu em congruência com o

processo inversamente proporcional de diminuição (ou especialização) dos acordos em

cooperação científica e tecnológica.

3.6. A reprimarização da pauta exportadora e a especialização dos acordos

bilaterais entre Brasil e China: uma análise comparativa entre as décadas de 1990

e 2000.

Nesta seção dedicaremos nossos esforços em explicar como a evolução do

intercâmbio comercial entre Brasil e China esteve congruente com uma mudança do

foco no campo diplomático em se obter acordos bilaterais técnico-científicos em áreas

diversificadas para uma especialização nos campos ligados aos setores de commodities

e agropecuária. Assim como houve também uma concentração dos investimentos

conjuntos na mesma direção.

Gráfico 3.3: Exportações brasileiras: China e outros países (1990-2010)

Fonte: BADACEL/ CEPAL

De fato, o Gráfico 3.3 nos dá uma ideia mais clara a respeito da evolução das

exportações brasileiras para a China. Em 1990, as exportações brasileiras para a

república socialista somaram o montante de US$381.799 milhões e um volume total de

3.914.307 toneladas. No mesmo ano, A China enviou ao Brasil o equivalente à

US$203.459 milhões em mercadorias, totalizando 791.023 toneladas (Gráfico 3.4). Em

2000, o intercâmbio comercial passa à US$1.085.207 bilhões (17.836.667 toneladas) em

111

exportações e US$ 1.350.806 bilhões (1.966.249 toneladas) em importações. Já em

2010, foram vendidos o equivalente a US$30.804.640 bilhões (100.035.643 toneladas) e

comprados US$27.824.414 bilhões (8.396.274 toneladas) em mercadorias. Tal situação

é reflexo do ingresso da China à OMC, das novas cadeias produtivas globais, em que a

China tem papel fundamental , e também da retomada do crescimento da economia

brasileira depois de duas décadas de estagnação.

Gráfico 3.4: Importações brasileiras: China e outros países (1990-2010)

Fonte: BADACEL/ CEPAL

Se observarmos a diferença entre o volume e o valor das trocas comerciais,

podemos ter uma percepção de como esta especialização se consolidou ao longo dos

anos. Para se ter uma ideia, em 1990, do total exportado para a China, cerca de vinte por

cento eram commodities, 19,5% recursos naturais, 34% manufaturados de baixa

intensidade tecnológica, 17,3% manufaturados de média tecnologia, 28,9%

manufaturados de alta tecnologia (Gráfico 3.5). Os principais produtos comercializados

foram Óleo de Soja (32,5%), Minerais fundidos (14,0%) e minérios de ferro (10%). Já a

pauta exportadora chinesa para o Brasil estava dividida em: 58,5% commodities,

17,75% recursos naturais; 6,4 manufaturados de baixa intensidade tecnológica, 9,9%

manufaturados de media tecnologia e 7,1% em manufaturas de alta intensidade

112

tecnológica (Gráfico 3.6).Seu produtos mais exportados eram petróleo e carvão (Tabela

3.2).

Gráfico 3.5: Brasil: Importações. Produtos agrupados por intensidade tecnológica,


Fonte: CEPAL/SIGCI PLUS

Em 2000, o quadro já se tornava bem distinto. A pauta exportadora Brasil-China

começava a se concentrar em commodities (67%) e Manufaturas de recursos naturais

(13%). A China por sua vez conseguiu diversificar e modificar completamente a sua

pauta exportadora para o mercado brasileiro, com produtos de alta e média tecnologia

representando cerca de 55% de sua exportações. A tabela 3.2 nos demonstra claramente

como a China conseguiu diversificar a sua pauta exportadora, diminuindo

113

completamente a hegemonia de determinado produto em sua pauta. Em nível de

comparação, a soja foi o nosso produto mais exportado para china neste ano,

representando 31% do total, enquanto “partes deaparelhose acessórios”, o tipo de

produto mais importado pelo Brasil representava 6,9% da pauta chinesa.

Gráfico 3.6: Brasil: Exportações. Produtos agrupados por intensidade tecnológica,


Fonte: CEPALSTAT/SIGCI PLUS

Desde 2004 já se observa uma mudança no padrão de comércio mais forte, com

redução dos saldos comerciais brasileiros e o ganho dos produtos chineses no mercado

brasileiro, sobretudo no setor manufatureiro. Entre 2006 e 2008, apesar de não ter

114

ocorrido diminuição nas exportações brasileiras para a China, foram decrescentes os

saldos comerciais brasileiros.

Em 2010, a situação se mofifica ainda mais. Cerca de oitenta por cento de nossa

pauta de produtos exportados para a China derivavam de commodities e dez por cento

de manufaturas baseadas em recursos naturais, enquanto a China mantêm adiversidade

de produtos exportados para o Brasil entre manufaturas de alta, media e baixa

tecnologia e recursos naturais processados. Como comparação, o percebtual dos dez

produtos mais exportados para a China em 2010 representavam 90,3% de nossa do total,

e dentre eles, apenas aviões nao se enquadram na faixa de commodities ou

manufaturados basedaos em recursos naturais. Ja o percentual dos dez produtos mais

exportados da China para o Brasil representavam 28,2% do toal, dispersos entre todo o

setor de manufaturados.

Gráfico 3.7: Principais produtos brasileiros exportados (%), 1990-2010

115

Em comparação, o perfil total das exportações brasileiras se mostra

relativamente diferente tanto em seus produtos quanto na participação dos dez mais

comercializados no total geral. Em 2010, o percentual dos dez produtos brasileiros mais

exportados era entre 45% e 50%, ou seja, quase a metade da nossa pauta exportadora

total. Bem diferente do quadro apresentado em particular, com a China.

Tabela 3.2: Brasil. Participação percentual dos dez produtos mais importados e

exportados para a China (1990, 2000, 2010)

Exportação Brasil China % Acum.

%

Importação % Acum. %

1990 1990

Nome do produto (em inglês) Nome do produto (em inglês)

'Soyabeanoil' 32,5 32,5 'Crude petroleum and oils

obtained from bituminous

materials'

49,

0

49,0

'Pig iron, cast iron, spiegeleisen, in

pigs, blocks, lumps, etc'

14,8 47,3 'Coke and semi-coke of coal, of

lignite or peat; retort carbon'

8,0 57,0

'Iron ore and concentrates, not

agglomerated'

10,6 58,0 'Sewing machines, furniture,

needles etc, and parts thereof,

nes'

5,1

9

62,2

'Sheet, plates, rolled of thickness

4,75mm plus, of iron or steel'

4,7 62,7 'Beans, peas, other leguminous

vegetables, dried, shelled'

4,4 66,6

'Mineral or chemical fertilizers,

nitrogenous'

4,0 66,7 'Heterocycliccompound;

nucleicacids'

4,1 70,7

'Raw cotton, excluding linters, not

carded or combed'

3,7 70,5 'Castor oilseeds' 3,7 74,4

'Iron or steel coils for re-rolling' 3,0 73,5 'Children's toys, indoor games,

etc'

1,7

8

76,2

'Iron ore agglomerates' 2,8 76,3 'Ball, roller or needle roller

bearings'

1,6

7

77,9

'Bars, rods (not wire rod), from iron or

steel; hollow mining drill'

2,7 79,0 'Antibiotics, not put up as

medicaments'

1,6

2

79,5

'Wire rod of iron or steel' 2,6 81,7 'Leather of other hides or skins' 1,5

1

81,0

2000 2000

'Soyabeans' 31,0 31,0 'Parts, nes of and accessories for

apparatus falling in heading 76'

6,9 6,9


agglomerated'

16,2 47,2 'Parts, nes of and accessories for

machines of headings 7512 and

5,7 12,6

116

752'

'Iron ore agglomerates' 8,7 56,0 'Coke and semi-coke of coal, of

lignite or peat; retort carbon'

4,7 17,4

'Chemical wood pulp, soda or sulphate' 4,9 61,0 'Children's toys, indoor games,

etc'

4,4 21,8

'Tobacco, wholly or partly stripped' 3,8 64,8 'Peripheral units, including

control and adapting units'

3,8 25,

'Aircraft of an unladen weight from

2000 kg to 15000 kg'

3,3 68,2 'Heterocycliccompound;

nucleicacids'

3,6 29,3

'Crude petroleum and oils obtained

from bituminous materials'

3,3 71,5 'Opticalinstrumentsandapparatus

'

3,4 32,8

'Wood, non-coniferous species, sawn,

planed, tongued, grooved, etc'

2,4 74,0 'Otherorgano-

inorganiccompounds'

2,5 35,4

'Leather of other bovine cattle and

equine leather'

2,2 76,2 'Other electrical machinery and

equipment, nes'

2,2 37,7

'Soyabeanoil' 1,9 78,2 'Electric filament lamps and

discharge lamps; arc-lamps'

1,8 39,5

2010 2010


agglomerated'

39,6 39,6 'Parts, nes of and accessories for

apparatus falling in heading 76'

8,6 8,6

'Soyabeans' 23,1 62,7 'Parts, nes of and accessories for

machines of headings 7512 and

752'

4,0 12,6

'Crude petroleum and oils obtained

from bituminous materials'

13,1 75,9 'Electronicmicrocircuits' 3,5 16,1

'Iron ore agglomerates' 3,7 79,7 'Air conditioning machines and

parts thereof, nes'

2,0 18,1

'Chemical wood pulp, soda or sulphate' 2,9 82,7 'Opticalinstrumentsandapparatus

'

2,0 20,1

'Soyabeanoil' 2,5 85,2 'Peripheral units, including

control and adapting units'

1,9 22,1

'Sugars, beet and cane, raw, solid' 1,6 86,9 'Knitted, not elastic nor

rubberized, of fibres other than

synthetic'

1,7 23,8

'Aircraft of an unladen weight

exceeding 15000 kg'

1,1 88,1 'Sheet, plates, rolled of

thickness less 3mm, of iron or

steel'

1,6 25,5

'Leather of other bovine cattle and

equine leather'

1,1 89,2 'Other electric power

machinery, parts, nes'

1,3 26,9

'Tobacco, wholly or partly stripped' 1,1 90,3 'Other sheet and plates, of iron

or steel, worked'

1,3 28,2

Fonte: Cepal/

117

Assim, a primeira década do século XXI se encerra com o comércio bilateral

chinês bastante ativo, porém altamente complementar e concentrado pelo lado das

exportações brasileiras, fato que contrasta largamente com o perfil global das

exportações brasileiras. As causa desta falta de dinamismo podem ser encontradas em

fatores estruturais como os altos custos de transporte e logística no Brasil, a excessiva

carga tributária brasileira, falta de infraestrutura decente, além de um falta de

conhecimento a respeito do mercado chinês e de um planejamento a longo-prazo de

inserção das empresas brasileiras no mesmo.

Porém, salientamos que as causas estruturais e de falta de planejamento podem

ser adicionadas a outra condicionante, a falta de um programa mais incisivo em procurar

diversificar este problema através de acordos bilaterais mais incisivos na promoção da

diversificação dos assuntos estratégicos.

Cabe aqui fazermos uma breve explanação acerca do trâmite legal em que se dá

a promulgação de um acordo bilateral na esfera brasileira para que se possa ter uma

ideia melhor sobre o tema. Como regra geral, pode-se afirmar que o órgão competente

do Poder Executivo para entabular negociações diplomáticas que tenham em vista a

celebração de atos internacionais é o Ministério das Relações Exteriores. O incremento

de acordos, de natureza eminentemente técnica, tem proporcionado a participação de

outros órgãos governamentais no processo negociador internacional. Terminada a

negociação de um ato bilateral, o projeto, por vezes rubricado pelos negociadores, vai à

apreciação das autoridades dos respectivos países. A minuta rubricada indica tão

somente concordância preliminar.

A Constituição Federal estipula que é competente para celebrar atos

internacionais em nome do Governo brasileiro o Presidente da República. Ao Ministro

de Estado das Relações Exteriores cabe auxiliar o Presidente da República na

formulação da política exterior do Brasil, assegurar sua execução e manter relações com

Estados estrangeiros, organismos e organizações internacionais.

Qualquer autoridade pode assinar um ato internacional, desde que possua Carta

de Plenos Poderes, firmada pelo Presidente da República e referendada pelo Ministro

das Relações Exteriores. Exclui-se de tal regra para os tratados em geral, os Chefes de

Estado, Chefes de Governo (por competência constitucional) e os Ministros das

118

Relações Exteriores (por competência legal). Portanto, a capacidade de outros Ministros

ou qualquer outra autoridade assinarem atos internacionais deriva de plenos poderes

específicos para cada caso dada pelo Presidente da República.

Em regra, todos os atos bilaterais ou multilaterais estão sujeitos, por

determinação constitucional, à aprovação pelo Congresso Nacional. Prepara-se uma

Exposição de Motivos, na qual o Ministro das Relações Exteriores explica as razões que

levaram à assinatura daquele instrumento e solicita que o Presidente da República, por

uma Mensagem, o submeta ao Congresso Nacional. Aprovada a exposição de motivos e

assinada a mensagem ao Congresso pelo Presidente da República, o ato internacional é

encaminhado para exame e aprovação, sucessivamente, pela Câmara dos Deputados e

pelo Senado Federal. Antes de ser levado aos respectivos Plenários, o instrumento é

avaliado, em ambas as Casas, pelas Comissões de Constituição e Justiça e de Relações

Exteriores e por outras Comissões interessadas na matéria.

Uma vez publicado o Decreto Legislativo, encontra-se encerrada a etapa de

apreciação e de aprovação do ato. Procede-se então a sua ratificação ou confirmação,

junto à outra Parte Contratante, do desejo brasileiro de obrigar-se por aquele

documento. A ratificação é, portanto, o processo pelo qual os atos são postos em vigor

internacionalmente. Nos processos bilaterais, a ratificação pode ser feita por troca de

notas, podendo o ato entrar em vigor, conforme determine seu texto, na data de

recebimento da segunda nota ou num prazo estipulado após essa data. Pode-se ainda

efetivar a ratificação por troca de instrumentos de ratificação, o que se faz com certa

solenidade, mediante a lavratura de uma Ata.83

Deste modo, foram analisados os atos bilaterais entre Brasil e China a partir de

dois estágios. O primeiro estágio seria referente ao momento em que os países

formulam e acertam os limites do que se está acordando e estariam ligados a ação

diplomática efetiva e alguns atores nacionais como ministérios ou unidades federativas.

O segundo se daria quando este acordo é ratificado pelo legislativo nacional. A

diferenciação é importante para nossa pesquisa porque permite identificar e caracterizar

as competências dos atores envolvidos no processo e entender mais especificamente a

83

MRE, DAÍ – Divisão de Atos Internacionais - http://dai-mre.serpro.gov.br/clientes/dai/dai/apresentacao/tramitacao-dos-atos-internacionais.

119

influência dos atores internos no processo de política externa, ratificando ou não a

importância de um acordo a partir dos interesses específicos no campo doméstico.

Gráfico 3.8: Acordos Bilaterais Brasil-China (1990-2010)

Entre 1990 e 2000 foram computados em nossa pesquisa 75 Atos Bilaterais

acordados no período, e a mesma quantidade de Atos ratificados pelo congresso

nacional (Gráfico 3.8). Na primeira década (1990-1999) foram celebrados ou ratificados

38 Atos, enquanto na segunda (2000-2010) foram celebrados ou ratificados 37 Atos

Bilaterais. À primeira vista - embora a quantidade seja quase igual entre os dois

períodos - na década de noventa os acordos estão mais bem distribuídos ao longo dos

anos, sendo o triênio 94 à 96 o mais rico em quantidade (o ano de 1994 foi o mais

proeminente com 11 atos celebrados, enquanto os demais anos obtiveram 7 acordos

cada um). Na década seguinte, observa-se uma preponderância do ano de 2004 – ano

do aniversário de 30 anos das relações bilaterais – com 19 Atos celebrados no ano.

120

Porém, separando os acordos por área de atividade relacionada, percebemos uma

mudança bastante significativa na sua composição (Tabela 3.2). No campo da

agricultura e da agropecuária foram feitos dois acordos (1995 e 1996) sobre quarentena

vegetal e animal,

“...com a finalidade de efetivamente evitar a introdução de

enfermidades, pragas e ervas daninhas sujeitas a quarentena (daqui em

diante referidas como "pragas de quarentena") no território de qualquer

das Partes Contratantes, para proteger a produção agrícola, para

promover o desenvolvimento do comércio de plantas e produtos vegetais,

e para reforçar a cooperação no domínio da quarentena vegetal entre os

dois países.”84

E ainda, “permutar boletins mensais sobre doenças animais transmissíveis e sobre

medidas adotadas para controle e erradicação das doenças transmissíveis graves de

notificação obrigatória”85

.Na primeira década do século XXI, foram realizados sete

acordos (seis em 2004 e um em 2009) dentre os quais quatro versavam sobre quarentena

e condições sanitárias e veterinárias sobre processamento e exportação de carnes

(bovina, suína e de aves) tanto do Brasil para a China quanto da China para o Brasil, um

sobre requisitos fitossanitários para exportação de folha de fumo e um memorando de

entendimento que resume com clareza o objetivo doa demais atos:

“Com o intuito de promover a comunicação e a cooperação bilaterais na área

de segurança sanitária e fitossanitária de produtos alimentares, com vistas à

proteção da saúde humana, animal e vegetal, bem como da elevação do nível

de segurança de produtos alimentares, o Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento (MAPA) da República Federativa do Brasil e a Administração

Geral para a Supervisão da Qualidade, Inspeção e Quarentena da República

Popular da China (AQSIQ) e doravante denominadas "as Partes", após

negociações amigáveis, concordaram com o seguinte:

1.As partes concordam em estabelecer mecanismo de consulta mútua na área

de segurança sanitária e fitossanitária de produtos alimentares, em harmonia

84



121

com os princípios, regulamentos, direitos e obrigações estipulados no Acordo

sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da Organização

Mundial do Comércio — SPS/OMC, sujeitos a leis e regulamentos de cada

país. As partes procurarão solucionar as não conformidades relacionadas à

inspeção sanitária e fitossanitária, por meio do diálogo, da troca de

informações e de consultas bilaterais, e forma a assegurar benefícios mútuos,

adotando as medidas incluídas neste Memorando de Entendimento de modo

justificável, científico, transparente e consistente.”86

De forma alguma acreditamos que uma maior regulação sobre os meios adequados de

importação e exportação de alimentos seja ruim. Apenas queremos salientar a

correlação entre o aumento da regulação com o aumento do intercâmbio de produtos

deste tipo.

Tabela 3.3: Atos Bilaterais Brasil-China, separados por Área e década.

Área dos atos negociados 1990-1999 2000-2010

Agropecuária / Agricultura 2 7

Ciência e Tecnologia 21 14

Comércio 1 0

Diplomacia 5 4

Direito 4 1

Outros 3 6

Recursos Naturais 1 3

Saúde 1 2

Total 38 37

Fonte: MRE/DAI. Elaboração própria.

O setor de Ciência e Tecnologia (C&T) é talvez, o que tenha sofrido as maiores

modificações, para o lado positivo e para o lado negativo. O programa de Construção de

Satélites Sino-Brasileiros de Recursos Terrestres (CBERS) é o maior projeto de

cooperação em C&T entre o Brasil e a China. Dentre os avanços alcançados por tal

parceria podemos destacar a quebra do monopólio das grandes potências na produção e

86


122

uso de imagens adquiridas por satélites, a melhoria do conhecimento sobre

sensoriamento remoto de baixo custo e a promoção de um desenvolvimento sustentável

por meio do uso de tecnologia de ponta na área espacial87

. A ação conjunta possibilitou

o lançamento de três satélites (Cbers-1 (99), Cbers-2 (2003) e Cbers-3 (2007)) e planeja

o lançamento de mais dois. Desde 2004 o Brasil fornece gratuitamente via internet mais

de meio milhão de imagens via satélite do mundo. A China seguiu o mesmo caminho e

disponibilizou mais de 200 mil imagens, principalmente à países africanos.

Podemos perceber o peso do programa na Tabela 3.4. Dos 34 acordos bilaterais

em C&T, 18 correspondem ao programa espacial. Se os retirarmos do montante total em

C&T, percebe-se que na década de 2000 foram assinados apenas 4 acordos na área, em

contrapartida dos 12 na década anterior. No campo geral de acordos sobre C&T, foram

registrados 4 em 1990. O “ACORDO DE COOPERAÇÃO ECONÔMICA E TECNOLÓGICA

ENTRE O GOVERNO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL E O GOVERNO DA REPÚBLICA

POPULAR DA CHINA” original previa:

“estimular a Cooperação Econômica e Tecnológica entre corporações,

empresas e instituições, públicas e privadas, de ambos os países,

observadas as condições de igualdade e benefício mútuo. As Partes

fomentarão o estabelecimento de relações entre corporações, empresas e

instituições, públicas e privadas, dos seus respectivos países, em

quaisquer setores econômicos e tecnológicos identificados como

promissores, com prioridade para os setores agro-industrial, energético,

de exploração mineral, transportes e telecomunicações.”88

Os outros três são ajustes complementares que visavam especificamente “a cooperação

entre si em matéria de energia elétrica, incluindo a energia hidrelétrica, em seus

aspectos econômicos e tecnológicos, com base no princípio de benefícios mútuos”89

,

“contribuir para o desenvolvimento e a intensificação da cooperação no setor de novos

materiais”90

e “estimular suas empresas públicas e privadas e organizações não-

87

BECCARD, Danielly (2011). O que esperar das relações Brasil-China?.In: Revista de Sociologia e Politica V.19 n° Suplementar: 31-44. 88

MRE, DAI – Divisão de Atos Internacionais. Disponível em: http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1990/b_13_2011-10-17-15-48-33 89

MRE, DAI – Divisão de Atos Internacionais. Disponível em: http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1993/b_10_2011-10-04-15-03-01 90

http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1994/b_24

123

governamentais, no sentido de fomentar a cooperação técnica, científica e comercial

nos setores relacionados à indústria química, incluindo o setor petroquímico.”91

.Como

se pode entender, os ajustes complementares ao acordo em C&T visavam três setores

específicos: Energia, Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e Petroquímica.

Tabela 3.4: Atos Bilaterais Brasil-China em Ciência e Tecnologia, separados por década

e Área.

Área dos atos negociados 1990-1999 2000-2010

C&T/CBERS 8 10

C&T 4 0

C&T/Recursos Hídricos 3 2

C&T /Indústria 2 1

C&T/Agricultura 1 0

C&T/Mineração 2 0

C&T/infraestrutura /construção 0 1

Fonte: MRE. DAI. Elaboração própria.

Outro campo em que se obteve considerável avanço foi o dos recursos naturais,

em que destacamos avanços em:

a) intercâmbio de informações sobre leis e regulamentos, políticas públicas e de

planejamento nas áreas de energia, mineração e processamento de minérios;

b) intercâmbio de informações, pesquisas conjuntas e desenvolvimento de

tecnologias avançadas e eficientes de geração de energia, mineração e processamento de

minérios;

c) intercâmbio de informações sobre proteção do meio ambiente nas áreas de

energia, de mineração e de processamento de minérios;

d) incentivo ao desenvolvimento conjunto e das atividades de exploração

aplicadas às áreas de petróleo e gás natural;

91

http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1998/b_57

124

e) incentivo ao desenvolvimento conjuntos de petróleo, de reservas de gás

natural e outros recursos minerais em terceiros países;

f) implementação da cooperação em engenharia e serviços técnicos aplicados

aos setores de petróleo, gás natural e carvão;

g) cooperação no refino de petróleo pesado;

h) incentivo à cooperação no setor elétrico;

i) Intercâmbio de informações sobre tecnologia para a geração de energias

renováveis, tais como as hidrelétricas, os biocombustíveis e outras fontes de energia;

j) extensão da cooperação e troca de experiências na produção e no uso do etanol

combustível, promovendo, de forma conjunta, o desenvolvimento e a aplicação dos

biocombustíveis;

k) estímulo à formação de parcerias sino-brasileiras, incluindo associações, com

o objetivo de intensificar o comércio bilateral de máquinas e equipamentos para a

produção de biocombustíveis, entre outros.

Por fim cabe salientar que embora houvesse evolução nos campos de ciência e

tecnologia, grande parte das negociações aconteceram na década de 1990, e quando,

foram complementadas na década de 2000.As evoluções decorrentes dos acordos

assinados até então aconteceram de maneira bem mais sutil e específicas em campos

relacionados com a pauta exportadora brasileira recente, ou seja, no âmbito dos recursos

naturais e commodities.

125

126

Conclusões

Procurou-se, ao longo desta pesquisa, entender as transformações ocorridas nas

relações bilaterais sino-brasileiras na virada do século XX para o XXI. Para tanto,

identificaram os principais fatos estilizados da dinâmica entre os fatores externos – a

nova dinâmica da inserção internacional chinesa (e seus efeitos na economia

internacional sob a conformação do eixo sino-americano) - com fatores internos – a

mudança de perspectiva em política externa do governo FHC para o governo Lula - e

procurou-se mostrar como estes fatores influenciaram as relações bilaterais entre Brasil

e China.

As informações e dados apresentados correlacionam mudanças relativas na

balança comercial entre as duas nações com um exercício diplomático que ajudou na

intensificação do peso comercial nas relações bilaterais em detrimento de avanços no

campo cooperativo, principalmente em C&T. Isso foi evidenciado através da

diminuição da proporção de acordos bilaterais em setores estratégicos para o

desenvolvimento de uma atividade produtiva nacional mais diversificada e competitiva,

em favor de setores em que o Brasil detém certa vantagem comparativa, como recursos

naturais e commodities.

Em nossa análise, esta opção estaria ligada à tentativa do governo Lula em

manter certa estabilidade econômica através de um regime de política macroeconômica

institucionalista (baixa inflação, juros altos e taxa de câmbio flutuante, mas controlado)

para der continuidade à uma política social redistributiva, sob o argumento de que as

classes sociais mais baixas são as que mais sofrem com as instabilidades econômicas.

127

Neste sentido, a manutenção da complementaridade da pauta de exportações

entre Brasil e China colaboraria para o saldo positivo da balança comercial brasileira,

diminuindo a vulnerabilidade externa, e proporcionaria a geração de “caixa” para a

manutenção das políticas sociais de transferência de renda.

No entanto, entendemos que esta relação de complementaridade, que possibilita

saldos positivos na balança comercia Brasil-China, pode provocar à longo prazo nossa

vulnerabilidade externa estrutural, configurando um tipo de crescimento empobrecedor,

combatido desde o século passado por autores como Prebisch e Furtado. Com efeito,

esta dinâmica externa tem criado uma força atratora que impulsiona a reprimarização da

pauta exportadora brasileira, e a especialização regressiva da estrutura industrial.

Podemos citar como exemplo os acordos de cooperação em C&T com a China, que à

exceção do programa espacial, tem se concentrado especificamente em áreas de

Recursos Naturais (setor petroquímico) e de commodities (como biotecnologia em

produção de sementes).

Isso nos leva a indagar: o que irá acontecer quando a China realizar o seu catch-

up ? E se ela resolver modificar a sua estratégia de abastecimento em recursos naturais,

procurando diversificar suas fontes (como começa a acontecer com vários países

africanos? Caso continuemos ampliando a especialização regressiva de nossa estrutura

industrial, como poderemos pensar num projeto nacional com inserção soberana? Estas

questões estão em aberto na entrada da segunda década do século XXI, e se quisermos

pensar o futuro da sociedade brasileira elas são essenciais.

Alguns esforços para modificar a realidade da relação sino-brasileira já

começam a ser mostrados, como a “Agenda Brasil-China”, projeto que estuda os

possíveis setores de alta intensidade tecnológica em que o Brasil pode oferecer serviços

a China. Porém os resultados são poucos em curto prazo e demandam tempo e

investimento em setores industriais que não gerariam lucros em pouco tempo.

Assim, o tema tratado aqui, longe de estar finalizado, gera alguns eixos para

futuras pesquisas a respeito dos caminhos da economia, da sociedade e do Estado

brasileiro, em especial nas suas vertentes de política externa e relações bilaterais, que

não puderam ser realizadas neste trabalho devido ao limitado tempo e tamanho da

pesquisa, assim como das capacidades do próprio pesquisador.

128

129

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O Brasil e a República Popular da China no Século XXI ... · Política Externa Brasileira e inserção internacional no governo FHC p. 71 2.2.2. Política Externa Brasileira e inserção