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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
EACH/USP – ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
“O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO
TRIBUNAL DE CONTAS A RESPEITO DA
EFETIVAÇÃO DO DIREITO CONSTITUCIONAL À
EDUCAÇÃO”
Wilson Roberto Mateus
Orientador: Prof. Dr. Marcelo Nerling
SÃO PAULO
2
2012
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
EACH/USP – ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
“O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS
A RESPEITO DA EFETIVAÇÃO DO DIREITO CONSTITUCIONAL À
EDUCAÇÃO”
WILSON ROBERTO MATEUS
Orientador: Prof. Dr. Marcelo Nerling
Monografia de Trabalho de Conclusão de Curso
submetido à Banca Examinadora designada como
parte dos requisitos necessários à obtenção do
grau de especialista em Gestão de Políticas
Públicas.
Banca Examinadora:
_________________________________
_________________________________
_________________________________
São Paulo, abril de 2012.
3
À Rose, porque o amor é forte como a morte (Ct 8:6);
A Lucas e Gabriel, anjos sem asas, herança que o Senhor me confiou a guarda (Sl 127,3);
Aos homens e mulheres de bem que militam no Tribunal, anônimos e incansáveis na luta pelo crescimento da
Instituição;
E a todas as crianças humildes que têm, no trabalho responsável das autoridades, a esperança de dias
melhores e mais abundantes.
4
Agradeço ao Dr. Fulvio Julião Biazzi, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado, homem forte, inteligente e
generoso, que à frente da Presidência da Instituição possibilitou a parceria com a EACH/USP para o ministério
do Curso de Pós-Graduação em Gestão de Políticas Públicas, contribuindo fortemente para a formação de
parcela dos quadros da Corte para o bom desempenho de suas funções.
Agradeço ao Dr. Carlos Alberto de Campos, Chefe do Gabinete da Presidência, homem culto, entusiasta,
intérprete de seu tempo, que acreditou na importância do curso e abriu várias portas para que fosse
implantado.
Agradeço à Rosy Leone, Chefe do Gabinete Técnico da Presidência, líder exemplar, merecedora do imenso
carinho, respeito e admiração de todos os que tiveram oportunidade de conhecê-la.
Agradeço ao Abílio, representando todos os demais colegas do Gabinete, pelo exemplo perene de
responsabilidade, simplicidade e dedicação.
Agradeço à Rosangela, pessoa doce, de sorriso fácil e agradabilíssima convivência, porque soube bem
desembaraçar todas as dificuldades administrativas que se apresentaram.
Agradeço ao Evilásio, representando toda a equipe de apoio da ECP, menino inteligente, simpático, sempre
pronto a nos atender,
Agradeço ao Denílson Alcântara e ao Fábio Nobre, respectivamente funcionários dos setores das Contas do
Governador e da Assessoria Técnica, expressões de inteligência, humildade e dedicação ao trabalho, pela
generosidade em fornecer rico material de pesquisa.
Agradeço ao Prof. Fernando Coelho, figura simpática, atencioso, que esteve à frente de todo o projeto do
TCESP/EACH-USP, desde a sua concepção;
Agradeço ao Rafael, que ao longo do curso, tão amigo se fez de todos nós, que já o imaginávamos nos
quadros do TCESP;
E, finalmente, agradeço ao mestre Marcelo por todo o apoio, dedicação e aconselhamento.
Aqui tomo a licenciosidade de não designá-lo pelo título acadêmico, alcançado pelo seu intelecto brilhante, mas
pelo que realmente enxergo em sua pessoa: uma referência, um foco de inspiração, eis que não há maior
reconhecimento à grandeza de alguém, do que nele distinguir um verdadeiro professor.
5
”Se enxerguei mais longe, foi porque subi em ombros de gigantes”
Sir Isaac Newton
6
RESUMO
O tema desse trabalho trata da análise sobre a contribuição do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo a respeito do desenvolvimento da educação pública
nos Municípios jurisdicionados.
As fontes de pesquisa foram basicamente a doutrina, a legislação e a
jurisprudência a respeito do ensino e sua relação com a competência jurisdicional
dos Tribunais de Contas.
Também foi avaliada a evolução da sistemática de trabalho do TCESP ao
longo dos anos, a utilização da informática e a disponibilização de informações ao
público, especialmente pelo Sistema AUDESP.
Palavras-chave: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, educação, Sistema AUDESP.
ABSTRACT
This work deals woth the analysis of the contribution of the Court of Accounts of
the Sate of Sao Paulo (Tribunal de Contas do Estado de São Paulo - TCESP) on the
development of public education in the municipalities under its jurisdiction.
The research sources had been basically the doctrine, the legislation and the
jurisprudence regarding education and its relation with the jurisdictional competency
of the Courts of Accounts.
Also avaliated were the evolution of TCESP's work systematics throughout the
years, the use of informatics and the dispose of information to the public, specially
through AUDESP System.
Keys Word: Court of Accounts of the Sate of Sao Paulo, education, AUDESP System.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 01
1. O TRIBUNAL DE CONTAS 04
1.1. A missão dos Tribunais de Contas 04
1.2. Efeitos das decisões do Tribunal de Contas 12
1.3. O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo 17
1.4. Julgamento do Legislativo sobre o parecer emitido pelo TCESP 23
2. O ENSINO 26
2.1 A proteção constitucional do ensino 26
2.2. O art. 205 da CF/88 – objetivos da proteção ao direito fundamental à educação
30
2.3. O TCESP e a aplicação de recursos no ensino geral 33
2.4. O TCESP e a aplicação de recursos no ensino básico 41
3. A PARTICIPAÇÃO POPULAR 45
3.1. O incentivo do TCESP ao controle social 45
3.2. A participação popular no ensino através do Conselho do FUNDEF/FUNDEB
49
4. A REFORMA DO ESTADO 51
4.1. A relação entre o Estado e as necessidades dos cidadãos 51
4.2. Modelos: Patrimonial, Burocrático e Gerencial 54
4.3. Resultados – Quantitativos e Qualitativos 60
5. A AUDITORIA PRATICADA PELO TCESP 64
5.1. Avaliação tradicional de legalidade e a avaliação de resultados 64
5.2. Auditoria operacional praticada pelo TCESP e a avaliação da satisfação cidadão/cliente
66
5.3. A Auditoria do TCESP praticada sobre as contas municipais 71
5.4. O Plano Estratégico Institucional do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo - 2011-2015
75
5.4.1. Desenho do Mapa Estratégico 81
6. SISTEMA AUDESP E DEMAIS INFORMAÇÕES DISPOSTAS PELO TCESP
82
6.1 Indicadores AUDESP sobre a educação para o relatório de inspeção
82
6.2. Dados comparativos do Sistema AUDESP sobre o ensino 88
CONCLUSÃO 96
Referências bibliográficas 100
1
INTRODUÇÃO
O tema escolhido envolve a atuação da fiscalização do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo sobre os Municípios jurisdicionados, no que toca à aplicação
dos recursos de receitas e transferências de impostos no ensino básico, assim como
aqueles advindos da formação do FUNDEB.
A temática envolve a análise sobre a contribuição do TCESP para o
desenvolvimento do ensino público municipal, na medida em que procede a
avaliação periódica das contas e exige o cumprimento do mínimo constitucional de
investimentos.
Essa questão é recorrente nas discussões de técnicos e pessoas
compromissadas com o efetivo implemento da missão atribuída à Corte,
preocupados se o extenso e contínuo trabalho desenvolvido até aqui tem alguma
contribuição expressiva para o desenvolvimento do setor.
Como é sabido, a imprecisa aplicação dos recursos vinculados ao ensino
remeterá, inapelavelmente, à rejeição das contas apresentadas pelo Gestor.
É uma questão matemática: o Município precisa aplicar 25% das receitas
resultantes da arrecadação e transferência de impostos, além da totalidade dos
recursos transferidos do FUNDEB, sob pena de desaprovação das contas.
E, exatamente porque essa rejeição incide na inelegibilidade do Administrador,
a questão ganha grandes contornos.
Disso, maior rigor se espera da análise das informações coletadas na realidade
administrava, uma vez que os balancetes – elaborados pela própria Administração,
invariavelmente se mostram impecáveis, valendo a máxima popular de que “o papel
aceita tudo”.
Significa dizer que a inspeção deve avaliar criteriosamente a documentação de
receita e despesa, checando valores e índices antes dispostos nas peças contábeis.
Contudo, aqui se faz uma reflexão sobre o mérito dessa avaliação, porque o
parâmetro tradicional de inspeção, com a aprovação ou rejeição dos
demonstrativos, é a aferição do cumprimento da legalidade – balizado na lei e na
jurisprudência das Cortes de Contas, conquanto essa análise possa ser insuficiente
para apontar o cumprimento de indicadores de desempenho, tais como
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
2
Exatamente por isso, a angústia que se apresenta se firma na convicção de
que, mesmo atingidos formalmente os percentuais de aplicação constitucional, não
há garantias de que o ensino seja de qualidade.
Essa dúvida tem raiz na realidade que se apresenta, onde as escolas são mal
aparelhadas, os professores mal remunerados e os alunos insatisfeitos.
Assim, seria de se perguntar se os recursos são insuficientes ou se o Poder
Público tem se preocupado apenas com o cumprimento formal de metas – uma vez
que a análise do Tribunal, no caso dos Municípios, tem se prestado muito mais pela
frieza dos números e percentuais dispostos na documentação de receita/despesa e
peças contábeis.
É bem verdade que a dinâmica de trabalhos do Tribunal de Contas do Estado
tem sofrido uma grande evolução nos últimos anos, especialmente pela opção à
utilização dos instrumentos disponibilizados pela informática, a exemplo do Sistema
AUDESP, facilitando sobremodo o acompanhamento dos atos de Gestão.
Igualmente, não obstante a construção jurisprudencial a respeito do ensino ter
estabelecido quais os investimentos realmente poderiam contribuir para o setor,
também há de ser lembrado que foi editado o Plano Estratégico Institucional do
período 2011/2015, ainda a ser implantado, com inclinação para a auditoria
operacional, pela busca de aferição dos resultados alcançados.
Enfim, diante dessas premissas, este trabalho vai procurar enfocar a educação
básica, mirando os Municípios, como política pública essencial, sob o ponto de vista
do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas – quantitativo e qualitativo.
Explicamos a eleição do Município como centro das pesquisas, uma vez que,
elevado à qualidade de ente autônomo, concentra as primeiras séries percorridas
pelo aluno; e, além disso, a divisão política favorece que o cidadão esteja mais
próximo do Administrador Municipal, dos Vereadores e dos membros dos Conselhos
da educação, a fim de cobrar, de forma mais direta e incisiva, a implantação e
aperfeiçoamento de políticas públicas adequadas ao desenvolvimento local do setor.
Desta feita, a tarefa consiste na análise de um tema que é muito caro ao TCE
Paulista, procurando-se discutir práticas já estabelecidas de controle, a sua
suficiência e utilidade no cumprimento do intuito histórico-constitucional para
elevação do padrão de ensino.
3
Em síntese, a hipótese a ser testada é se o trabalho do Tribunal tem sido
adequado nesse mister, na medida em que estaria estimulando o investimento na
educação; ou, ao revés, se o resultado alcançado até aqui – a despeito da
implantação do Plano Estratégico, tem se prestado apenas à análise formal do
cumprimento de metas contábeis, disso necessitando um aperfeiçoamento da
fiscalização, visando colaborar na efetivação do direito social ao ensino com
qualidade, através do melhor aproveitamento dos recursos públicos.
4
1. O TRIBUNAL DE CONTAS
1.1. A missão dos Tribunais de Contas
A estrutura do Estado, do ponto de vista orgânico, possui uma divisão de
funções definida para cada um de poderes constituídos, com atribuições
específicas, indicadas pontualmente junto ao Texto Constitucional (MEIRELLES,
2000, p.56).
É fácil dizer: denominamos esses órgãos de Poder Executivo, Legislativo e
Judiciário.
Esse arranjo é clássico, próprio dos Estados Democráticos, mais acentuado
junto ao sistema presidencialista.
É bom frisar, também, que não existe uma separação de poderes propriamente
dita, o que seria inconciliável com a ideia de Estado.
O poder, na verdade, é uno (TEMER, 2004, p.118), eis que emana do povo e
em seu nome é exercido (parágrafo único, art. 1°, CF/88).
O que o Texto revela, na verdade, é uma divisão de tarefas, consequência da
necessária harmonia dos poderes (art. 2°, da CF/88), exatamente para a promoção
e o alcance do bem comum (art.3, IV, da CF/88), ainda que tais organismos sejam
independentes ou que não se aceite a ingerência de uns pelos outros (art. 34, IV, da
CF/88).
Esse conceito se afirmou a partir da teoria de Montesquieu, com a recíproca independência dos três Poderes e a separação das funções de fazer as leis, de fazê-las cumpridas e de julgar com base nelas (Bobbio, 1995, p. 98-9). Ao longo do tempo, os Estados democráticos de direito se encarregaram de aperfeiçoa e adaptar vários mecanismos regulatórios ou de controle mútuo, conhecidos como checks and balances. (ALBUQUERQUE, 2007, p.1).
É evidente que há necessidade de uma interligação entre esses Poderes, por
meio dos chamados freios e contrapesos, unidade estabelecida por uma
Constituição (MEIRELLES, 2000, p.56).
Na verdade, desde os primeiros anos de escola, ou de observar os prédios
imponentes e com grandes dizeres em nossas cidades, já sabemos que lá existem
organismos constituídos para administrar, legislar (e fiscalizar) e para distribuir
jurisdição.
5
Esses conceitos são facilmente identificáveis pelas pessoas, pois estamos
acostumados a escolher nossos mandatários - Prefeito, Governador e Presidente da
República (Executivo), alem dos nossos representantes - Vereadores, Deputados
Estaduais, Deputados Federais e Senadores (Legislativo).
Do mesmo modo, também não é incomum a resolução de pendências junto à
Justiça, seja para pleitear créditos trabalhistas, para resolver uma colisão de
veículos, ou receber parte da herança de algum parente abonado, razão pela qual a
figura de um Poder Judiciário é muito presente na vida das pessoas.
Mas aqui, no tema do nosso trabalho, envolvemo-nos com a função
institucional do Tribunal de Contas, exatamente porque muitos ainda se perguntam
para que serve e, também, qual a sua localização dentro da estrutura do Estado.
Cremos que, mais interessados do que o homem comum, são os
Administradores Públicos em conhecer quais são as atribuições e limites de poder
dessas Cortes.
De plano, pode-se dizer que são Tribunais altamente especializados, de
competência constitucional para o controle externo dos atos de despesas da
Administração; e, que não se constituem em poder, na forma clássica aqui
lembrada, mas estão intimamente ligados à estrutura e à atividade do Estado
(MATEUS, 2009, p. 30).
E verdade que as Cortes de Contas, ao longo do tempo, tem sido mais
exigidas nos últimos tempos, exatamente porque a partir da edição da Constituição
Federal de 1988, foram valorizados sobremaneira os direitos fundamentais,
permitindo o fortalecimento de órgãos de inspiração democrática, a exemplo de uma
imprensa livre, de um Ministério Público independente e da participação popular nas
coisas do Estado.
Espera-se que os Tribunais de Contas também participem dessa dinâmica
evolutiva, a fim de também contribuíam no processo de formação de uma sociedade
livre e justa (art. 3°, da CF/88), mercê do destaque atribuído pelo atual Texto e por
meio de normas infraconstitucionais.
Feitas essas considerações, pode-se dizer que a atual sistemática
constitucional estabeleceu mecanismos de controle interno e externo sobre os atos
da Administração.
6
Sobre o papel do controle interno no capítulo constitucional reservado à
Administração Pública, exatamente no que se refere à fiscalização contábil,
financeira e orçamentária, qual seja:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Pelo que se verifica, a função do controle interno consiste em alertar a própria
Administração dos desvios que estejam sendo praticados.
É um mecanismo constitucional preventivo para correção de rotas; contudo,
não está afeto apenas à esfera da entidade em si, mas, por imposição
constitucional, deve servir de apoio ao exercício do controle externo, lembrando que
a falta de comunicação de situações irregulares o torna responsável solidário pelos
atos praticados.
E, a despeito da intenção do Legislador, infelizmente, poucos órgãos contam
com um esquema eficiente e que exerça plenamente as funções que dele se
esperam – porque compete à própria Administração nomear o responsável controle
interno, conquanto a exposição de deficiências pode não interessar propriamente
aos interesses do Gestor.
Portanto, sobra um campo de atuação muito extenso para os órgãos do
controle externo, o qual é exercido pelo Poder Legislativo, auxiliado pelos Tribunais
7
de Contas, pelo Ministério Público e pela sociedade de um modo geral (MATEUS,
2005).
Pela sua natureza, são entes que não participam do dia-a-dia da
Administração, nem estão subordinados ao Chefe do Poder.
Enfocando o trabalho dos Tribunais de Contas – tema de nosso estudo, diz-se
que é uma instituição republicana, constituída no Governo do Marechal Deodoro.
A criação do Tribunal de Contas da União – TCU se deu pelo Decreto
nº 966-A, de 07.11.90, por iniciativa de Rui Barbosa, instituído para o exame, a
revisão e o julgamento de todas as operações concernentes à receita e despesa da
Republica.
Aquele normativo estabeleceu que todos os decretos do Poder Executivo,
ordens ou avisos dos diferentes Ministérios, susceptíveis de criar despesas, ou
interessar às finanças da Republica, para poderem ter publicidade e execução,
seriam sujeitos primeiro ao Tribunal de Contas, o qual tinha a incumbência de
registrá-los e apor-lhes o seu “visto”, quando fosse reconhecido que não violavam
disposição de lei, nem que excediam os créditos votados pelo Poder Legislativo.
De modo contrário, se o Tribunal julgasse que não poderia registrar o ato do
Governo, deveria motivar a sua recusa, devolvendo-o ao Ministro que o houvesse
expedido. E, este, sob sua responsabilidade, se julgasse imprescindível a medida
impugnada pelo Tribunal, poderia dar-lhe publicidade e execução; contudo, o fato
seria levado ao conhecimento do Congresso, sob reserva, respondendo os seus
fundamentos ao Corpo Legislativo.
Segue o inteiro teor desse normativo:
“Art. 1º - É instituido um Tribunal de Contas, ao qual incumbirá o exame, a revisão e o julgamento de todas as operações concernentes á receita e despeza da Republica.
Art 2º - Todos os decretos do Poder Executivo, ordens ou avisos dos differentes Ministerios, susceptiveis de crear despeza, ou interessar as finanças da Republica, para poderem ter publicidade e execução, serão sujeitos primeiro ao Tribunal de Contas, que os registrará , pondo-lhes o seu <<visto>>, quando reconheça que não violam disposicão de lei, nem excedem os creditos votados pelo Poder Legislativo.
Art 3º - Si o Tribunal julgar que não póde registrar o acto do Governo, motivará a sua recusa, devolvendo-o ao Ministro que o houver expedido. Este, sob sua responsabilidade, si julgar imprescindivel a medida impugnada pelo Tribunal, poderá dar-lhe publicidade e execução.
8
Neste caso, porém, o Tribunal levará o facto, na primeira occasião opportuna, ao conhecimento do Congresso, registrando o acto sob reserva, e expendendo os fundamentos desta ao Corpo Legislativo.
Art 4º - Compete, outrossim, ao Tribunal de Contas: 1º - Examinar mensalmente, em presença das contas e documentos que lhe forem apresentado, ou que requisitar, o movimento da receita e despeza, recapitulando e revendo, annualmente, os resultados mensaes; 2º - Conferir esses resultados com os que lhe forem apresentados pelo Governo, communicando tudo ao Poder Legislativo; 3º - Julgar annualmente as contas de todos os responsaveis por contas, seja qual for o Ministerio a que pertençam, dando-lhes quitação, condemnando-os a pagar, e , quando o não cumpram, mandando proceder na fórma de direito; 4º - Estipular aos responsaveis por dinheiros publicos o prazo de apresentação de suas contas, sob as penas que o regulamento estabelecer.
Art. 5º - O Tribunal de Contas poderá delegar nas Thesourarias de Fazenda, ou em commissões de empregados idoneos, que para esse fim sejam mandados aos Estados, o conhecimento, em primeira instancia, das contas de qualquer responsavel por dinheiros publicos, excepto os inspectores de Fazenda e thesoureiros geraes.
Art. 6º - Compoem o Tribunal os funccionarios, a que se conferir voto deliberativo nas materias submettidas á competencia dessa corporação. § 1º - Esses funccionarios serão nomeados por decreto do Presidente da Republica, sujeito á approvação do Senado, e gozarão das mesmas garantias de inamovibilidade que os membros do supremo Tribunal Federal. § 2º - Vagando logar entre os membros do Tribunal de Contas durante a ausencia das Camaras, o Presidente da Republica poderá preenchel-o, o funccionario entrar em exercicio, ficando porém, a nomeação dependente sempre de annuencia do Senado, em sua primeira reunião.
Art. 7º - O serviço de contabilidade, nos assumptos sujeitos ao Tribunal, bem como o processo, exame, verificação e informação, nas materias e papeis tambem dependentes delle, serão commettidos a um corpo de funccionarios administrativos, distribuidos segundo reclamar a classificação natural dos trabalhos. Desse pessoal o regulamento determinará quaes os a quem deve caber voto consultivo nas deliberações do Tribunal.
Art. 8º - Além das attribuicões estatuidas nos arts. 3º e 4º, o Tribunal de Contas exercerá todas as outras fixadas no respectivo regulamento, que convierem á natureza de suas funcções e de seus fins.
9
Art. 9º - As communicações entre o Tribunal de Contas e o Congresso effectuar-se-hão mediante relatorios annuaes e declarações quinzenaes, quando para estas houver assumpto.
Art. 10º - O Tribunal, no exercicio de suas funcções, se corresponderá directamente, por intermedio do seu presidente, com todas as autoridades da Republica, as quaes todas são obrigadas a cumprir-lhe as requisições e ordens, sob pena da mais restricta responsabilidade.
Art. 11º - O Ministerio da Fazenda expedirá regulamento, em decreto especial, estabelecendo a organização e as funcções do Tribunal de Contas, desenvolvendo-lhe a competencia, especificando-lhe as attribuições, estipulando os vencimentos ao seu pessoal, e determinando-lhe a demais despeza necessaria, para a qual fica desde já autorizado o Governo.
Art. 12º - Revogam-se as disposições em contrario.
Esse texto é bastante interessante, do ponto de vista que, passados 120
(cento e vinte) anos da sua publicação, em grande parte guardou semelhança com
as atribuições definidas pela Constituição editada em 1988.
Fica bastante clara que a ideia da criação do Tribunal de Contas, a exemplo do
que hoje se entende, serve à análise técnica dos atos da Administração, conquanto
o julgamento propriamente dito seja tarefa atribuída ao Poder Legislativo.
Diferença fundamental, no entanto, encontra-se no fato de que a análise dos
atos da Administração, em via de regra, hoje é sempre feita “a posteriori’, ao
contrário do que foi estabelecido nos primeiros anos da República.
Portanto, o Tribunal de Contas é uma instituição centenária, devendo ser dito
que todos os entes da Federação estão afetos ao crivo desses juízos especializados
– na medida da competência de cada um deles, os quais, na verdade, possuem
natureza de tribunais administrativos constitucionais (MATEUS, 2009).
Do extenso rol de atribuições elencadas pela Constituição destacam-se a
competência para a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de
receitas (art. 70, caput, da CF/88).
Neste sentido, cabe ao Tribunal de Contas da União, conforme disposto no art.
71 da CF/88, a seguinte competência:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta
10
e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. § 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. § 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. § 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
11
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades. § 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
Por simetria vertical, as mesmas atribuições constitucionais estão afetas aos
Tribunais de Contas que jurisdicionam os Estados e Municípios.
A Constituição Federal estabeleceu que as Constituições Estaduais deveriam
dispor sobre as Cortes de Contas Estaduais (parágrafo único, art. 75); e, quanto aos
Municípios, a sua fiscalização seria exercida pelos Tribunais de Contas Estaduais
ou Municipais, vedada a criação de novos Tribunais, Conselhos ou órgãos de
Contas Municipais (art. 31, §§ 1º e 4º).
Isso significa dizer que a Constituição determinou competência dos Tribunais
Estaduais para análise da matéria estadual e, quanto à Municipal, ratificou a
competência das Cortes Municipais já existentes, mas proibiu a sua criação de
novos órgãos da espécie.
Desse modo, além do Tribunal de Contas da União e dos Tribunais de Contas
Estaduais, distribuídos em cada um dos 26 (vinte e seis) Estados da Federação e no
Distrito Federal, também há os Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e
Rio de Janeiro (cuja competência é específica para aquelas comunas), além dos
Tribunais de Contas dos Municípios nos Estados da Bahia, Goiás, Ceará e Pará,
formando 34 (trinta e quatro) 1
juízos especializados no exame das contas públicas.
Os Conselheiros desses Tribunais exercem uma magistratura intermediária, na
medida em que possuem as mesmas garantias da magistratura convencional –
inamovibilidade, vitaliciedade e irredutibilidade de vencimentos, para que possam
bem julgar, com a imparcialidade necessária, a matéria de sua competência.
Outra questão importante, é frisar que os Tribunais de Contas não são órgãos
vinculados ao Legislativo, quer seja administrativa ou politicamente.
Embora algumas leis infraconstitucionais insistam em colocar os Tribunais de
Contas ao lado do Legislativo – a exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal, a
organização e condução funcional dessas Casas e exercida de forma autônoma.
1 Fonte Portal dos Tribunais de Contas do Brasil - http://www.controlepublico.org.br – consulta em
28.03.12
12
1.2. Efeitos das decisões do Tribunal de Contas
Conforme pode ser observado, a Constituição Federal deu grandes poderes e,
por reflexo, também responsabilidades aos Tribunais e a seus Membros.
Enquanto a sustação de contratos seja tarefa atribuída ao Poder Legislativo
(§ 1º, art. 71, da CF/88), os Tribunais de Contas têm competência para a para
sustação de atos – tal qual a conhecida liminar expressa em mandados de
segurança no juízo comum – para os casos de exame prévio de editais de licitação
(Art. 113 da Lei 8666/93), além de aplicação de multas (art. 104 da LCE 709/93 e §
1º, art. 5º, da Lei 10028/00) e representação aos demais Órgãos do Controle
Externo (art. 2º, XV e XVII, da LCE 709/93).
"O Tribunal de Contas da União, embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos, tem competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou". (MS 23.550, Rel. p/ o ac. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 4-4-2002, Plenário, DJ de 31-10-2001.)
Frise-se que a representação se faz necessária porque não cabe às Cortes de
Contas a execução de seus próprios julgamentos (MATEUS, 2009). Portanto,
embora as decisões dos Tribunais de Contas tenham força de título executivo
extrajudicial (§ 3º, art. 71, da CF/88), as decisões proferidas, invariavelmente,
determinam a remessa de informações ao Legislativo e ao Ministério Público, para
as providências de sua alçada.
No Poder Legislativo, especialmente no nível Municipal, o resultado do trabalho
desenvolvido nos Tribunais de Contas pode dar lugar à abertura de uma Comissão
Processante, julgamento político capaz de cassar o cargo do mandatário do
Executivo (DL 201/67).
E, uma vez representada a irregularidade ao Ministério Público, há
possibilidade de abertura de processos judiciais de natureza civil, por ato de
improbidade administrativa, onde haverá a persecução dos valores dispendidos,
imposição de multa, cassação dos direitos políticos e proibição de contratar com o
Poder Público – nos termos da Lei 7347/85 (Ação Civil Pública) e Lei 8429/92
(Improbidade Administrativa); ou mesmo, ainda no órgão ministerial, poderá haver a
abertura de processos de natureza criminal quando constatada a existência de
materialidade de ordem criminal, especialmente em situação afetas à
13
responsabilidade e à gestão fiscal, respectivamente definidos pelo Decreto-Lei
201/67 e Lei 10.028/00.
Há ainda uma questão de grande importância refletida nas decisões do
Tribunal de Contas, no que diz respeito à inelegibilidade do agente.
Conforme se destaca da LC 64/90, agora azeitada pela chamada Lei da Ficha
Limpa (LC 135/10), a negativa de contas implica em inelegibilidade pelos 08 (oito)
anos seguintes à decisão, o que é algo extremamente prejudicial aos interesses do
agente público.
Nesse sentido,
Art. 1º São inelegíveis: (...) g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição; (Redação dada pela Lei Complementar nº 135, de 2010)
E, a despeito de que a Lei possa abrir a possibilidade de sustação da decisão
de rejeição de contas para efeito de inscrição de candidatura, o E. Tribunal Superior
Eleitoral já decidiu por meio da súmula nº 1, que não basta o simples ingresso de
ação judicial, mas antes é preciso a obtenção da tutela antecipada.
Sendo assim, seguem decisões do TSE que definem bem a questão,
REGISTRO DE CANDIDATURA. INELEGIBILIDADE. REJEIÇÃO DE CONTAS. PREFEITO. PROPOSITURA. AÇÃO JUDICIAL. TRIBUNAL DE CONTAS. IMPROPRIEDADE. ÓRGÃO COMPETENTE. CÂMARA MUNICIPAL. JULGAMENTO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. SÚMULA-TSE N.º 1. NÃO ABRANGÊNCIA. 1. O órgão competente para julgar as contas de chefe do Poder Executivo Municipal é a Câmara Municipal, exercendo o Tribunal de Contas uma função meramente auxiliar, uma vez que o parecer que emite é passível de manutenção ou rejeição pelo órgão do Poder Legislativo Municipal. 2. A ação judicial desconstitutiva da rejeição de contas, quando proposta contra o parecer do Tribunal de Contas, não tem o condão de afastar a inelegibilidade prevista no art. 1º, inciso I, alínea g, da LC n.º 64/90. Não ocorrência da suspensão da
14
inelegibilidade. TSE, Recurso Especial Eleitoral n.º 23.235, de 18. 9.2004, Rel. Min. Caputo Bastos REGISTRO DE CANDIDATURA. CANDIDATO A DEPUTADO FEDERAL. EX-PRESIDENTE DE CÂMARA MUNICIPAL. CONTAS REJEITADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. RECURSO PROVIDO PARA INDEFERIR O REGISTRO. 1. A ressalva contida na parte final da letra g do inciso I do art. 1º da Lei Complementar nº 64/90 há de ser entendida como a possibilidade, sim, de suspensão de inelegibilidade mediante ingresso em juízo, porém debaixo das seguintes coordenadas mentais: a) que esse bater às portas do Judiciário traduza a continuidade de uma "questão" (no sentido de controvérsia ou lide) já iniciada na instância constitucional própria para o controle externo, que é, sabidamente, a instância formada pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas (art. 71 da Constituição); b) que a petição judicial se limite a versar tema ou temas de índole puramente processual, sabido que os órgãos do Poder Judiciário não podem se substituir, quanto ao mérito desse tipo de demanda, a qualquer das duas instâncias de controle externo; c) que tal petição de ingresso venha ao menos a obter provimento cautelar de explícita suspensão dos efeitos da decisão contra a qual se irresigne o autor. 2. Inexiste, nos autos, notícia de provimento judicial acautelatório que suspenda os efeitos da decisão proferida pela Corte de Contas. Provimento cautelar tanto mais necessário quanto se sabe que, em matéria de contas, “as decisões do tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo" (§ 3º do art. 71 da Lei Constitucional). 3. Os Tribunais de Contas detêm competência constitucional para julgar as contas das Casas Legislativas. 4. Recurso ordinário provido. (TSE, Recurso Ordinário n.º 1.130, de 25.9.2006, Rel. Min. Carlos Ayres Britto)
Assim, também cabe destacar no que se refere às contas do Executivo, que os
Tribunais de Contas não fazem um julgamento propriamente dito, antes emitem
pareceres prévios sobre os demonstrativos apresentados, os quais serão
submetidos ao crivo do respectivo Poder Legislativo.
O parecer emitido pelo Tribunal de Contas não é definitivo e nem vincula a
decisão dos Edis, porque poderá ser rejeitado pela Câmara Municipal, em votações
decididas por quorum qualificado de 2/3 dos seus Membros.
Deve ser dito que as decisões dos Tribunais de Contas são técnicas,
conquanto o seu exame junto ao Legislativo guarde natureza política.
15
Significa dizer que, ainda que a Câmara abone os atos praticados – irregulares
na visão do Tribunal de Contas, ainda assim, não fica elidida a sua repercussão em
eventuais ações promovidas pelo Ministério Público.
Segue exemplo do que já foi decidido pelo E.Supremo Tribunal Federal sobre
o tema:
“Aprovação de contas e responsabilidade penal: a aprovação pela Câmara Municipal de contas de Prefeito não elide a responsabilidade deste por atos de gestão.” (Inq 1.070, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 24-11-2004, Plenário, DJ de 1º-7-2005.)
Quanto aos demais entes, especialmente a Administração Indireta e o próprio
Legislativo, os Tribunais de Contas proferem um julgamento que não comporta
reapreciação pela Câmara.
Aqueles que entendem que os Tribunais desempenham funções
exclusivamente administrativas, invocam o princípio da unicidade da jurisdição
disposto no Art.5, XXXV da Constituição Federal/88, tal qual determina que "a lei
não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Mas, o fato é que os Tribunais de Contas desempenham uma jurisdição
especializada, onde a avaliação de legalidade feita pelo Judiciário ficaria afeta tão
somente aos aspectos formais do processo.
Contudo, sobre o julgamento de processos administrativos, acrescentaríamos que existem diversos tribunais administrativos, tais como os de competência tributária, previdenciária e de trânsito, somente para exemplificar, mas os Tribunais de Contas têm o status de previsão constitucional (MATEUS, 2004, p. 40).
Com isso, se algum pleito for levado ao Judiciário, não cabe ao juiz adentrar no
mérito da decisão externada pela Corte de Contes, devendo restringir-se tão
somente ao exame da sua legalidade formal (FERNANDES, 2000).
Aliás, a Justiça Federal já declarou que “o TCU só formalmente não é Órgão
do Poder Judiciário. Suas decisões transitam em julgado e têm, portanto, natureza
prejudicial para o juízo não especializado”2.
Desse modo, assim como a divisão orgânica traçada no Texto Constitucional
definiu uma justiça especializada – militar, eleitoral e trabalhista, igualmente
2 Apelação Cível nº 89.01.23993-0/MG, DDJU 14.09.92, pág.28.119, TRF 1ª Região, 3ª Turma, Rel.
Juiz Adhemar Maciel. – consulta em 28.03.12
16
interpretou a necessidade da existência de tribunais especializados na avaliação
das contas públicas.
Por consequência, não é possível ao Judiciário, a pretexto de revisão, julgar
regulares ou irregulares contas antes avaliadas no âmbito dos Tribunais de Contas.
Nesses casos, o foco de reavaliação somente seria afeto a eventuais falhas de
cunho formal na condução do processo, pela inobservância ao devido processo
legal e aos princípios processuais constitucionais a ele inerentes, tais como a ampla
defesa e o contraditório.
Sendo assim, o apego à precisão processual ganha extrema importância na
condução dos procedimentos nas Cortes de Contas – para que não venham a ser
anuladas em processo judicial, até porquê, suas decisões têm eficácia de título
executivo (Artigo 71, § 3º da CF/88).
17
1.3. O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Recentemente o TCE Paulista comemorou 80 (oitenta) anos de sua criação.
Conforme relatado no excelente trabalho elaborado pelo Centro de
Documentação Jurídica do SDG-4 do E.Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo, acessível ao público em nosso sítio eletrônico3:
“Ascendendo Washington Luís à Presidência do Estado, que era simpático a ideia da existência de um Tribunal de Contas, nova revisão constitucional foi iniciada em 1921 que, finalmente, inseriu no artigo 71 da Constituição revista de 1921 a emenda onde “é instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso”. Tal dispositivo repetia o Texto do artigo 89 da Carta Federal e exigia, como esta, que lei ordinária estruturasse o Tribunal, o que só se viabilizou em 1923”.
Prosseguindo,
“Decreto 4793, de 13 de dezembro de 1930. O interventor federal, coronel João Alberto Lins de Barros, expede decreto extinguindo o Tribunal de Contas, com a justificativa de que o Tribunal não cumpria com a finalidade para a qual foi destinada; » Assim, restabeleceu-se o sistema anterior relativamente ao registro de pagamentos e tomada de contas de responsáveis perante a Fazenda; » Os Ministros e os funcionários com mais de 20 anos de serviço público podiam requerer aposentadoria, os com menos tempo ficariam a disposição da Secretaria da Fazenda, para eventual aproveitamento nas Secretarias do Estado; A Constituição de 34 restabeleceu o Tribunal de Contas da União, mas a paulista, de 9 de julho de 1935, silenciou a respeito. » Durante este período político os órgãos da administração dos Estados eram formados pelo interventor ou governador e o Departamento Administrativo que, entre outras coisas, aprovavam projetos de orçamento e fiscalizavam a execução orçamentária do Estado, informando ao Ministro da Justiça ou ao Interventor, conforme o caso, as irregularidades havidas; » A fiscalização orçamentária era feita com a colaboração do Departamento do Serviço Público do Estado e mais tarde também pelo Departamento das Municipalidades, e a legislação que regia tais atividades eram os Decretos-lei 1202 e 5511, ambos de 1945, sendo a primeira posteriormente alterada pelo Decreto-lei 7518 do mesmo ano”.
3 http://www4.tce.sp.gov.br/instituicao?quicktabs_instituicao=4#quicktabs-instituicao – pesquisa em
28.03.12
18
A extinção do Tribunal de Contas Paulista na era Vargas, significa dizer, nas
palavras do e. Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, então Presidente do
E.TCESP, por ocasião da edição do Selo Comemorativo dos 80 anos do Tribunal,
que os regimes ditatoriais não suportam a ideia de controle externo autônomo e
independente.
Ainda com base no trabalho destacado pelo Centro de Documentação Jurídica
do TCESP, muito depois, com a edição da CF/46 e por meio do Decreto-Lei nº
16.690/47, foi instituído o Tribunal de Contas do Estado, constituído por três corpos,
o Deliberativo, o Instrutivo e a Representação da Fazenda, destacando-se o
primeiro como Tribunal propriamente dito.
“O corpo Deliberativo era formado por cinco membros (Ministros), nomeados pelo chefe do executivo; O corpo Instrutivo subdividia-se em três diretorias para o serviço de preparo, exame e instrução dos processos, além do de expediente, comunicação, publicações, contabilidade, escrituração e pessoal - tais Diretorias atendiam as denominações de “expediente e pessoal”, de “fiscalização financeira” e de “tomada de contas”, havendo ainda uma biblioteca subordinada diretamente ao Presidente; O corpo de Representação da Fazenda junto ao Tribunal se dava através de um Procurador Fiscal, designado pelo Chefe do Executivo, podendo ser auxiliado por um outro Procurador. Sob a jurisdição do Tribunal ficavam os responsáveis por valores e bens de qualquer natureza pertencentes ao Estado, seus herdeiros, fiadores e representantes, além dos órgãos da administração direta, as autarquias e entidades paraestatais”.
Feita essa remissão histórica, podemos dizer que atualmente o TCE Paulista
possui organização estabelecida pela Constituição Estadual/89, de forma simétrica
ao modelo federal, regido por Lei Orgânica – Lei Complementar Estadual nº 709/93
e Regimento Interno, este aprovado pela Resolução nº 04/2010.
Importante também dizer que, em face da existência do Tribunal de Contas do
Município de São Paulo (TCMSP), a competência do TCESP está voltada para o
Estado, bem como, para os demais 644 municípios que o compõem, excetuando-se
a Capital.
Nos moldes das demais cortes estaduais é composto por 07 (sete)
Conselheiros, nomeados nos termos dispostos pela Constituição Estadual, sendo
sua competência, atribuições e composição distribuída na conformidade do
Regimento Interno – art. 1º, conforme segue:
19
I – órgãos deliberativos: a) Tribunal Pleno; b) Primeira Câmara e Segunda Câmara; c) Julgador Singular II – órgãos de administração superior: a) Presidência; b) Vice-Presidência; c) Corregedoria. III – órgão especial: a) Corpo de Auditores do Tribunal de Contas. IV – órgãos de direção, supervisão e controle: a) Secretaria-Diretoria Geral; b) Departamento Geral de Administração c) Departamento de Tecnologia da Informação. V – Gabinete Técnico da Presidência Parágrafo único. Funcionam junto ao Tribunal o Ministério Público e a Procuradoria da Fazenda do Estado, na forma estabelecida neste Regimento Interno.
A Corte Paulista conta com o auxílio de uma Assessoria Técnica – ATJ –
organizada por áreas fim - Jurídica, Econômica e de Engenharia, estando ligada à
Presidência, e tendo por missão o preparo dos elementos e informações
necessárias sobre as matérias de interesse para exame e instrução dos processos
(art. 180 do RITCESP); conta ainda, na área fim, com os préstimos da Secretaria
Diretoria Geral - SDG, a quem incumbe a prestação de apoio técnico e a execução
dos serviços da Secretaria do Tribunal (art. 211 do RITCESP).
A audiência da SDG poderá ocorrer nos feitos em que as Diretorias de
Fiscalização e Unidades Regionais, a Assessoria Técnico-Jurídica, o Ministério
Público ou a Procuradoria da Fazenda do Estado opinarem contrariamente à
legalidade de ato, desaprovação de contas ou condenação de responsáveis em
processos de revisão e rescisão de julgado (art.213 do RITCESP).
Observe-se que a oitiva desses órgãos técnicos – ATJ e SDG não vincula as
decisões dos Conselheiros, Câmaras ou Pleno.
A fiscalização propriamente dita está entregue aos Departamentos de
Supervisão de Fiscalização I e II, aos quais estão subordinadas 11 Diretorias de
Fiscalização localizadas na Sede e congêneres Unidades Regionais, em número de
18, espalhadas pelo interior do Estado.
Observa-se que a Corte Paulista privilegiou o sistema da desconcentração,
processo inaugurado já no final dos anos 1980.
20
A jurisdição do TCESP sobre o Estado e Municípios abrange um total de 3000
entidades governamentais (TCESP, Manual de Orientação a Prefeitos, 2007), se
contadas as Prefeituras, respectiva Administração Indireta, Câmaras e Unidades do
Estado.
Sem dúvida, um trabalho hercúleo, uma vez que o Tribunal adota como
sistemática a visita anual a cada um desses órgãos, em detrimento de algumas
Cortes que o fazem por amostragem.
Contam os veteranos do TCESP, quando não havia Unidade Regionais, e as
telecomunicações eram rudimentares, as estradas precárias, que as inspeções
eram feitas à base de charrete por estradas de terra, dada a dificuldade de
locomoção da Capital até os Municípios mais distantes.
Atualmente o TCESP está conformando-se à modernização da fiscalização,
com opção clara pelas ferramentas da informática, especialmente com a
implantação e desenvolvimento do projeto AUDESP.
A bem da verdade e para quem conhece o TCESP há algum tempo, há de se
reconhecer o empenho no aperfeiçoamento de seu trabalho.
Não é sem razão que a Administração tem, cada vez mais, procurado o auxílio
de bons advogados para se justificar perante o Tribunal de Contas, exatamente
porque os exames e os questionamentos dos atos praticados têm sido mais
profundos.
Isso decorre, evidentemente, da exigência da sociedade e do aperfeiçoamento
da legislação, a saber, pela edição das novas regras que envolvem a Administração
Pública, sendo exemplo as pertinentes às licitações, concessões, lei fiscal,
previdência, LDBE, FUNDEF/FUNDEB, sem falar das inúmeras emendas
constitucionais promulgadas nos últimos anos.
Sendo assim, houve atualização periódica das Instruções TCESP, instrumento
pelo qual o Tribunal, de forma muito clara, estabeleceu as informações que lhe são
necessárias para desenvolver seu trabalho.
E outro lado, sabedor das dificuldades da Administração, de uma forma
pedagógica, o Órgão também tem elaborado cartilhas dos assuntos mais variados
na sua área de atuação – especialmente no que diz respeito ao ensino, colocadas à
disposição para consulta dos jurisdicionados.
Esse material pode ser acessado junto à página eletrônica do TCESP
(www.tce.sp.gov.br), sítio onde também podem ser baixadas informações gerais –
21
acessíveis a qualquer pessoa, além dos diversos programas dispostos para cada
finalidade.
Aliás, é preciso ser dito que as prestações de contas anuais são feitas no ano
seguinte à sua competência, até a data limite de 31 de março; e, por tal razão, o
sistema de aferição exercido pelo Tribunal de Contas é a verificação “a posteriori” ao
ato.
Essa sistemática apresenta a desvantagem de que a prática da irregularidade
pode ficar muito distanciada do seu conhecimento pelo órgão de controle externo.
E, a fim de guardar uma certa brevidade entre o ato praticado e o seu exame
propriamente dito, o Tribunal de Contas lançou mão dos chamados “acessórios”,
expedientes pelos quais a Administração enviaria, em períodos mais curtos, as
informações necessárias ao seu exame, inclusive com a possibilidade de emissão
de alertas para correção.
Nesse sentido foram criados os acessórios tendentes à avaliação da ordem
cronológica (1990), aplicação no ensino (1997) e gestão fiscal (2000).
Mas em 2008, com a implantação do sistema AUDESP, além do acréscimo de
item relativo à saúde àqueles exames, o acompanhamento foi aperfeiçoado com a
introdução de facilidades oferecidas pela tecnologia de informação.
E, conforme se extrai da manifestação do Sr. Secretário Diretor Geral Sérgio
Ciquera Rossi a respeito do novo sistema, junto aos autos do TC-15292/026/11, “no
exercício de 2010, nota-se uma sensível melhora nos indicadores à aplicação dos
recursos na educação básica e dos recursos do “FUNDEB”, todavia, ainda não
dispensa a constante vigilância deste Tribunal”.
Isso quer dizer que, em que pese a facilidade obtida pelo desenvolvimento dos
programas de informática, abreviando o acesso às informações e, desse modo,
atuando como agentes facilitadores do trabalho de fiscalização, pela transmissão e
cruzamento de dados, ainda assim é indispensável a visita dos funcionários da
Corte junto aos órgãos jurisdicionados, para avaliação efetiva das informações
carregadas junto ao Sistema AUDESP.
Também é preciso dizer que o TCESP encontra-se em fase de implantação do
chamado processo eletrônico, mecanismo já utilizado em alguns tribunais judiciais,
onde se pretende que o procedimento ganhe maior transparência – porque os
interessados poderão ter vistas sempre que desejarem junto ao sítio eletrônico, e as
decisões sejam proferidas com maior agilidade.
22
Ainda sob o prisma da modernização e utilização das
ferramentas tecnológicas, além das orientações gerais e manuais específicos, o
TCESP também tem disponibilizado ao público informações de interesse geral de
cada Município, pelo chamado Sistema Siapnet4, alem de dar conhecimento sobre
informações importantes pelo Programa Portal do Cidadão5.
4 http://www4.tce.sp.gov.br/cidadao?quicktabs_cidadao=4#quicktabs-cidadao
5 http://www.portaldocidadao.tce.sp.gov.br
23
1.4. O julgamento do Legislativo sobre o parecer emitido pelo TCESP
A seguir expomos a situação de decisões proferidas por algumas Câmaras
Municipais, colhidas aleatoriamente junto ao Portal do Cidadão do TCESP6.
Município Exercício Número
Processo
Parecer do
TCESP
rejeitado?
Matéria(s) que ensejou(ram) o
parecer desfavorável pelo
TCESP
Justificativas para rejeição
ADOLFO 2005 002418/026/05 NÃO
ADOLFO 2006 002870/026/06 NÃO
AGUAÍ 2002 2711/026/02 NÃO
AGUAÍ 2003 2938/026/03 SIM PARECER FAVORAVEL DO TCE DECISÃO POLÍTICA - COMISSÃO
DE FINANÇAS
AGUAÍ 2004 1790/026/04 SIM PARECER FAVORAVEL DO TCE DECISÃO POLÍTICA - COMISSÃO
DE FINANÇAS
AGUAÍ 2005 2798/026/05 NÃO
AGUAÍ 2006 3250/026/06 NÃO
ARAÇARIGUAMA 2002 2.942./026/02 SIM
FALTA DE RECOLHIMENTO
PREVIDENCIÁRIO ,MANUTENÇÃO
DE FUNCIONARIO APOS O
TÉRMINO DO PRAZO
CONTRATUAL ,DEFICIT
ORÇAMENTÁRIO.
INEXIST,DE VÍCIOS INSANÁVEIS
ARAÇARIGUAMA 2003 3.169/026/03 SIM
FALTA DE RECOLHIMENTO À
PREVIDENCIA/ DÉFICIT
ORÇAMENTARIO
INEXIST,DE VÍCIOS INSANÁVEIS
ARAÇARIGUAMA 2004 2.021./026/04 SIM
FALHAS EM LICITAÇÕES.,FALTA
DE RECOLHIMENTO À
PREVIDENCIA/.INOBSERVANCIA A
ORDEM CRONOLÓGICA
INEXIST,DE VÍCIOS INSANÁVEIS
ARAÇARIGUAMA 2005 3.029/026/05 SIM
FALHAS EM LICITAÇÕES.,FALTA
DE RECOLHIMENTO À
PREVIDENCIA/.INOBSERVANCIA A
ORDEM CRONOLÓGICA
INEXIST,DE VÍCIOS INSANÁVEIS
ARAÇARIGUAMA 2006 3.481/026/06 SIM
FALTA DE RECOLHIMENTO À
PREVIDENCIA,CRESCIMENTO DA
DÍVIDA.,FALTA DE REGISTRO DE
PREÇOS
INEXIST,DE VÍCIOS INSANÁVEIS
6 http://www.portaldocidadao.tce.sp.gov.br/julgamento_parecer - pesquisa em 08.03.12
24
Pelo que se observa desses exemplos, na grande maioria dos casos, as
Câmaras têm acompanhado as decisões proferidas pelo TCESP, ratificando o
parecer prévio proferido.
Contudo, há casos em que o parecer emitido, mesmo favorável, a decisão final
do Legislativo foi pela rejeição das contas.
E há casos ainda mais curiosos, onde o parecer do TCE Paulista foi pela
rejeição fundamentada das contas e, ainda assim, a Câmara as aprovou, sob o
argumento da inexistência de vícios insanáveis.
Nesse sentido, complementamos as informações com alguns casos em que
houve rejeição dos demonstrativos pelo Tribunal de Contas, em face da falta de
investimentos no ensino, no entanto, a situação veio a ser revertida e aprovada junto
ao Legislativo Municipal.
Município Exercício Número
Processo
Parecer do
TCESP rejeitado?
Matéria(s) que ensejou(ram) o
parecer desfavorável pelo TCESP Justificativas para rejeição
ARARAQUARA 2003 TC-2947/026/03 SIM
EXECUC ORÇAM,
ENSINO,PESSOAL, SAÚDE,
ENCARGOS SOCIAIS.
O DÉFICT DAS CONTAS MUNIC
JUSTIFICA-SE PELA ***
ARARAQUARA 2004 TC-1799/026/04 SIM DÉFICIT ORÇAM(DESCUMPR ART
42 LRF) E PESSOAL
NÃO FORAM CONTRAÍDAS
NOVAS DESP NOS DOIS ****
ARIRANHA 2003 0002949/026/03 SIM ENSINO FALHA SANADA E SEM DANO
AO ERÁRIO
BOFETE 2002 2540/026/02 SIM "ENSINO", "PESSOAL",
"PRECATÓRIO
BURI 2002 TC-2544/026/02 SIM
ENSINO, SAÚDE, DEFICIT
ORÇAMENTÁRIO, ENCARGOS
SOCIAIS E PRECATÓRIOS
NÃO HOUVE
BURI 2003 TC-2771/026/03 SIM
DEFICIT ORÇAMENTÁRIO,
DESPESAS COM PESSOAL E
SAÚDE
NÃO HOUVE
BURI 2004 TC-1623/026/04 SIM ENSINO, DESPESA COM PESSOAL
E DEFICIT ORÇAMENTÁRIO NÃO HOUVE
BURI 2005 TC-2632/026/05 SIM ENSINO E SUPERAVIT NÃO HOUVE
BURI 2006 TC-3083/026/06 SIM ENSINO, DEFICIT ORÇAMENTÁRIO
E RESTOS A PAGAR NÃO HOUVE
25
Todos esses exemplos dão em boa medida a visão da estrutura constitucional
disposta no tocante à avaliação das contas municipais, onde o Tribunal de Contas
exerce um papel técnico na avaliação dos atos da Administração, conquanto o
Legislativo tem a liberdade de apreciá-los sob o aspecto político, podendo mesmo,
derrubar o parecer antes emitido.
Reiteramos, no entanto, que a rejeição do parecer emitido pelo Tribunal de
Contas deve obedecer um quorum qualificado de 2/3 dos membros do Legislativo.
Diante disso, reservamos um capítulo próprio à participação popular na gestão
pública, de modo que também defendemos a sua integração nas discussões sobre
a sorte das contas públicas.
Nossa convicção se prende ao fato de que, mesmo sendo a decisão dos
Membros da Câmara soberana, ainda assim, guarda-se o temor reverencial perante
seus eleitores, o que poderia influenciar em julgamentos mais responsáveis.
Aliás, a participação popular é um dos pilares da transparência fiscal
estabelecida na LC 101/00, conforme segue:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
26
2. O ENSINO
2.1 A proteção constitucional do ensino
A Constituição Federal/88 estabeleceu regras programáticas visando a
construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantia do desenvolvimento
nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização, com redução das
desigualdades sociais e regionais; e, ainda, a promoção do bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação (art. 3º).
Tais objetivos devem ser o norte perseguido pela Administração Pública, em
todos os níveis de governo, tendo em mente satisfazer a ampliação dos direitos
sociais fundamentais – educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança,
previdência social, proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados - por meio da implantação e do desenvolvimento de políticas
públicas que satisfaçam o bem estar coletivo (art. 6º).
Dentre todos os direitos sociais fundamentais destaca-se a educação, porque
é corrente a crença de que o ensino, a exemplo do que ocorreu em outros países,
seja a grande alavanca para se atingir o desenvolvimento social.
Não é sem razão a preocupação do Poder Público com o tema, a despeito que
o legislador procurou, por diversas vezes, impor a obrigatoriedade de alocação de
recursos mínimos vinculados à área educacional, refletindo a preocupação e o
esforço histórico que o país vem fazendo para erradicar o analfabetismo e impor-se
como nação emergente.
Aqui faço um parêntesis para transcrever trecho do livro “Diário de Anne
Frank”7, escrito entre escombros da 2ª Guerra Mundial, obra lida por mim na
adolescência, em trecho chocante sobre a imagem da educação do país no exterior:
Quinta-feira, 27 de abril de 1944 As coisas que uma garota precisa fazer durante um único dia!. Tome o meu exemplo. Primeiro traduzi do holandês para o inglês uma passagem da última batalha de Nelson. Depois li mais sobre a Guerra do Norte (1700-1721), que envolveu Pedro o Grande, Carlos XII, Augusto o Forte, Stanislaus Leczinsky, Mazeppa, Von Görz, Brandenburgo, a Pomerânia ocidental e a Dinamarca, além das datas de sempre.
7 Frank, Anne. O diário de Anne Frank. Rio de Janeiro: BestBolso, 2002, p.282.
27
Depois terminei no Brasil, onde li sobre o fumo da Bahia, a abundância de café, o milhão e meio de habitantes do Rio de Janeiro, Pernambuco, São Paulo e sem esquecer o rio Amazonas. Depois sobre negros, mulatos, mestiços, brancos, a taxa de analfabetismo – mais de 50% - e malária. (grifei)
Esse registro demonstra claramente a imagem externa sempre cultivada, de
um país abundante no que diz respeito às riquezas naturais e, ao mesmo tempo,
miserável no que diz respeito aos direitos mais fundamentais dos cidadãos.
E, de forma contemporânea, não muito diferente, embora as notícias que
chegam estejam anunciando que o Brasil está ocupando a 6ª economia mundial,
elevação que se presta mais por conta da crise econômica instalada na Europa, há
um estudo publicado em 2011 pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento – Pnud, indicando que somos a 84ª nação, de um total de 187, no
ranking do IDH – Índice de Desenvolvimento Humano8 - índice fortemente
influenciado pela educação.
Pior ainda, ficamos com o 88º posto9, de um total de 127 países, avaliados
pela UNESCO, no que se refere ao desenvolvimento da educação, atrás de
Argentina, Chile, Equador, Paraguai e Bolívia, só para citar os sul-americanos.
Pois bem, diante da necessidade real de que a atenção governamental seja
voltada à educação, o que significa dizer, precisão do aporte de expressivos
recursos orçamentários ao setor, têm-se o seguinte quadro indicativo do movimento
histórico a respeito da vinculação de receitas ao setor educacional (TCESP, Manual
do Ensino, 2007):
União Estados Municípios
Constituição de 1934 10% 20% 10%
Constituição de 1937
Constituição de 1946 10% 20% 20%
Constituição de 1967
Emenda Constitucional 1/69 20%
Emenda Constitucional 1/83 13% 25% 25%
Constituição de 1988 28% 25% 25%
8http://veja.abril.com.br/noticia/brasil/brasil-sobe-uma-posicao-no-ranking-do-idh-e-fica-em-84oRevista
Veja – Consulta em 28.03.12 9http://www1.folha.uol.com.br/saber/882676-brasil-fica-no-88-lugar-em-ranking-de-educacao-da-
unesco.shtml - Consulta em 28.03.12
28
Interessante observar que as Constituições de 1937 e 1967, períodos de plena
ditadura, não houve preocupação com a obrigatoriedade do aporte de recursos
mínimos na educação.
Mais ainda, que apenas na época da redemocratização do país, iniciada nos
anos 80, marcados sobretudo pelas eleições diretas para Governadores (1982) e
promulgação da Constituição Federal (1988), o ensino passou a ter um novo
destaque.
Em análise rasa, confirma-se a ideia geral de que a ausência da democracia
se sustenta pela falta de instrução do povo.
Com o atual Texto Constitucional, a educação ganhou também o status de
princípio constitucional sensível, de tal sorte que a falta do investimento mínimo de
recursos permite mesmo se irromper a ordem escolhida nas urnas e impor a
intervenção nos Estados Federados e nos Municípios (Arts. 34 a 36 da CF/88).
Assim, como visto, o Texto Maior estabeleceu que 25% dos recursos anuais
arrecadados e transferidos por conta da arrecadação de impostos devem ser
aplicados para atingir a área de atuação prioritária dos Estados – fundamental e
médio, e dos Municípios – fundamental e infantil (art. 211, §§ 2º e 3º e art. 212 da
CF/88).
Em aperfeiçoamento à aplicação dessas verbas, vieram o FUNDEF – Fundo
de Desenvolvimento do Ensino Fundamental, pela LDBE – Lei de Diretrizes e Bases
da Educação, quando da instauração da chamada Década da Educação, em 1996;
e, mais tarde, de forma mais ampla, o FUNDEB – Fundo de Desenvolvimento do
Ensino Básico – incluindo o ensino médio, a partir de 2006, sempre na expectativa
de padronizar a qualidade do ensino, pela uniformização dos recursos distribuídos
entre os Municípios.
Considerando a magnitude dos recursos orçamentários envolvidos e da
importância constitucional atribuída à educação, esses investimentos públicos
sofrem ampla fiscalização externa, seja pelos conselhos próprios – com fundamento
no princípio da participação popular, pelo Poder Legislativo, pelo Ministério Público
e, especialmente, pelos Tribunais de Contas.
29
É o que diz textualmente o art. 73 da LDBE:
Os órgãos fiscalizadores examinarão, prioritariamente, na prestação de contas de recursos públicos, o cumprimento do disposto no art. 212 da Constituição Federal, no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e na legislação concernente.
Diante desse aparato legal, o que se questiona, inevitavelmente, é o porquê da
qualidade do ensino público básico ofertado, seja reconhecidamente deficiente –
haja vista a nossa posição no cenário mundial, mesmo diante de investimentos ao
longo do tempo e, por que não dizer, em razão dos órgãos de controle existentes.
O fato concreto é que, a bem da verdade e de um modo geral, mesmo sendo
atingidos os mínimos constitucionais de aplicação financeira, a realidade aponta que
o retorno efetivo no desenvolvimento dos indivíduos é baixo.
Não são raros os casos de alunos que já estão em séries adiantadas, contudo,
pouco ou nada possuem de compreensão de texto ou raciocínio lógico.
Sem dúvida, os resultados não têm se mostrado satisfatórios, sendo
indispensável à discussão sobre a efetiva atuação do controle externo, sob o ponto
de vista dos resultados alcançados.
Reflito e, apenas para argumentar, a necessidade das cotas sociais aponta
uma incoerência estatal – quase um pedido público de desculpas pela má qualidade
do ensino emprestada ao longo de toda a preparação educacional dos jovens.
Digo isso porque, se houvessem investimentos financeiros abundantes e,
distribuídos com qualidade ao longo de décadas, a distinção de vagas se mostraria
totalmente desnecessária, uma vez que os egressos de escolas públicas estariam
em mesmo pé de igualdade, preparados para a acirrada disputa das vagas em
universidades públicas.
30
2.2. O Art. 205 da CF/88 – objetivos da proteção ao direito fundamental à
educação
O Legislador Constituinte definiu o ensino como direito social fundamental (art.
6º), sendo dever do Estado e da família a sua promoção, de modo que deverá
atender ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da
cidadania e sua qualificação para o trabalho (art. 205).
Portanto, há um tríplice objetivo no esforço estatal de aplicação dos
investimentos no setor.
Aliás, o cuidado com os recursos vinculados ao ensino é uma das exceções ao
princípio da autonomia dos entes federativos, gozando da condição de princípio
constitucional sensível, podendo mesmo, ensejar em intervenção na Administração
(art. 35, III, da CF/88).
Em razão disso, Estados e Municípios são obrigados a aplicarem parte da
receita anual de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Na verdade, chega a ser um paradoxo que, aliado a todo esse esforço
histórico, com a destinação maciça de recursos ao setor, ainda assim, os estudiosos
da área se debatam no sentido de que a qualidade do ensino é deficiente e, pior
ainda, que haja um número tão grande de crianças sem acesso à escola.
Há estudos que falam em 3,8milhões de crianças10
em idade de escolarização
obrigatória – de 04 a 17 anos, fora da escola; também, que cerca de 20% das
crianças de quatro a cinco anos não têm acesso à pré-escola e um número ainda
maior não tem à creche.
Aliás, o déficit de vagas para estudantes e, principalmente para crianças na
fase da escola infantil – a despeito de todo o prejuízo que acarreta ao indivíduo, vai
também na contramão do desenvolvimento econômico, dada a dificuldade que os
pais têm para deixar seus filhos em um lugar seguro para poderem trabalhar.
10
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=17491:construcao-de-creches-sera-acelerada-para-que-metas-sejam-cumpridas&catid=211&Itemid=86 – acesso em 08.02.12
31
Vale lembrar que A LDBE definiu, de forma estratégica, as áreas de atuação
na educação e, ratificando o Texto Constitucional (§ 2º, art. 205), direcionou os
Municípios ao fundamental e infantil, querendo dizer com isso, que os mínimos de
aplicação deverão ser satisfeitos antes que sejam destinadas verbas a outros níveis
de ensino (médio, técnico ou superior).
Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de: (...) V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.
O tema, de envergadura constitucional, já foi apreciado por diversas vezes pelo
Supremo Tribunal Federal, destacando-se os seguintes julgados:
"Ação direta de inconstitucionalidade por omissão em relação ao disposto nos arts. 6º; 23, V; 208, I; e 214, I, da Constituição da República. Alegada inércia atribuída ao presidente da República para erradicar o analfabetismo no País e para implementar o ensino fundamental obrigatório e gratuito a todos os brasileiros. Dados do recenseamento do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística demonstram redução do índice da população analfabeta, complementado pelo aumento da escolaridade de jovens e adultos. Ausência de omissão por parte do chefe do Poder Executivo federal em razão do elevado número de programas governamentais para a área de <educação>. A edição da Lei 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da <Educação> Nacional) e da Lei 10.172/2001 (Aprova o Plano Nacional de <Educação>) demonstra atuação do Poder Público dando cumprimento à Constituição. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão improcedente." (ADI 1.698, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 25-2-2010, Plenário, DJE de 16-4-2010.) “Mudança de cidade durante o ano letivo pode implicar prejuízo a crianças em idade escolar, razão pela qual se posterga suspensão de decisão que determina lotação provisória, quando há outros servidores mais antigos com o mesmo interesse, para o fim das atividades escolares.” (STA 507-AgR, Rel. Min. Presidente Cezar Peluso, julgamento em 19-5-2011, Plenário, DJE de 6-6-2011.) “A educação é um direito fundamental e indisponível dos indivíduos. É dever do Estado propiciar meios que viabilizem o seu exercício. Dever a ele imposto pelo preceito veiculado pelo
32
artigo 205 da Constituição do Brasil. A omissão da administração importa afronta à Constituição.” (RE 594.018-
AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 23-6-2009, Segunda Turma, DJE de 7-8-2009.) “O Paranaeducação é entidade instituída com o fim de auxiliar na Gestão do Sistema Estadual de Educação, tendo como finalidades a prestação de apoio técnico, administrativo, financeiro e pedagógico, bem como o suprimento e aperfeiçoamento dos recursos humanos, administrativos e financeiros da Secretaria Estadual de Educação. Como se vê, o Paranaeducação tem atuação paralela à da Secretaria de Educação e com esta coopera, sendo mero auxiliar na execução da função pública – Educação. (...) Por fim, ao atribuir a uma entidade de direito privado, de maneira ampla, sem restrições ou limitações, a gestão dos recursos financeiros do Estado destinados ao desenvolvimento da educação, possibilitando ainda que a entidade exerça a gerência das verbas públicas, externas ao seu patrimônio, legitimando-a a tomar decisões autônomas sobre sua aplicação, a norma incide em inconstitucionalidade. De fato, somente é possível ao Estado o desempenho eficaz de seu papel no que toca à educação se estiver apto a determinar a forma de alocação dos recursos orçamentários de que dispõe para tal atividade. Esta competência é exclusiva do Estado, não podendo ser
delegada a entidades de direito privado.” (ADI 1.864, Rel. p/ o
ac. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 8-8-2007, Plenário, DJE de 2-5-2008.) "Cuidando-se de tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do Estado e obrigação de todos, está o Ministério Público investido da capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e de conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal."
(RE 163.231, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 26-2-1997, Plenário, DJ de 29-6-2001.)
33
2.3. O TCESP e a aplicação de recursos no ensino geral
Primeiro, é preciso dizer que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDBE
(Lei 9394/96) realçou a importância do exame dos recursos financeiros afetos à
educação.
Art. 73. Os órgãos fiscalizadores examinarão, prioritariamente, na prestação de contas de recursos públicos, o cumprimento do disposto no art. 212 da Constituição Federal, no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e na legislação concernente.
Dito isso, segue-se que o investimento no setor educacional possui duas
grandes fontes de custeio: a arrecadação e transferência de 25% da receita dos
impostos pertencentes ao Município, vinculados ao chamado ensino geral; e, o
repasse dos recursos do FUNDEB, que sucedeu o antigo FUNDEF.
Aqui é preciso observar que, enquanto os recursos vinculados ao ensino geral
estão ligados à capacidade arrecadatória de cada ente federativo, aqueles
vinculados ao FUNDEB têm a ver com a população estudantil (matriculada)
concentrada no Município11
, de modo que se procura, por meio desse instrumento,
igualar as condições de aprendizado em nível nacional.
Definidas essas premissas, há de se destacar que, invariavelmente, os
balancetes elaborados pelas Prefeituras indicam o cumprimento do preceito
constitucional, contudo, apenas sob o aspecto formal, havendo necessidade de que
essa despesa seja aferida, para verificação de que realmente contribuiu para o
desenvolvimento do setor.
Portanto, não é qualquer gasto lançado nessa rubrica que possa ser
considerada à conta da educação.
11
ADCT da CF/88 Art. 60 (...) II - os Fundos referidos no inciso I do caput deste artigo serão constituídos por 20% (vinte por cento) dos recursos a que se referem os incisos I, II e III do art. 155; o inciso II do caput do art. 157; os incisos II, III e IV do caput do art. 158; e as alíneas a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal, e distribuídos entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da educação básica presencial, matriculados nas respectivas redes, nos respectivos âmbitos de atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
34
A própria Lei de Diretrizes Básicas da Educação definiu um perfil dos gastos
próprios12
, aceitáveis, daqueles impróprios que nada tem a ver com o norte
perseguido13
.
E, considerando que possa haver dúvidas na interpretação dessa norma,
mercê muitas vezes da vontade do Administrador de ampliar o conceito e mitigar a
real intenção do Legislador, o Ministério da Educação e Cultura – MEC explicitou em
seu sítio eletrônico uma série de situações passíveis de inclusão válida nos gastos
com o ensino14
:
a) Remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e dos profissionais da educação: - habilitação de professores leigos; - capacitação dos profissionais da educação (magistério e outros servidores em exercício na educação básica), por meio de programas de formação continuada; - remuneração dos profissionais da educação básica que desenvolvem atividades de natureza técnico-administrativa (com ou sem cargo de direção ou chefia) ou de apoio, como, por exemplo, o auxiliar de serviços gerais, o auxiliar de administração, o(a) secretário(a) da escola, etc., lotados e em
12
Lei 9394/96 Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a: I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo; VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar. 13
Lei 9394/96 Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com: I - pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão; II - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural; III - formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos; IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social; V - obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar; VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino. 14
http://www.fnde.gov.br/index.php/fundeb-perguntas-frequentes - Consulta em 28.03.12
35
exercício nas escolas ou órgão/unidade administrativa da educação básica pública; b) Aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino: - aquisição de imóveis já construídos ou de terrenos para construção de prédios, destinados a escolas ou órgãos do sistema de ensino; - ampliação, conclusão e construção de prédios, poços, muros e quadras de esportes nas escolas e outras instalações físicas de uso exclusivo do sistema de ensino; - aquisição de mobiliário e equipamentos voltados para o atendimento exclusivo das necessidades do sistema da educação básica pública (carteiras e cadeiras, mesas, armários, mimeógrafos, retroprojetores, computadores, televisores, antenas, etc.); - manutenção dos equipamentos existentes (máquinas, móveis, equipamentos eletro-eletrônicos, etc.), seja mediante aquisição de produtos/serviços necessários ao funcionamento desses equipamentos (tintas, graxas, óleos, energia elétrica, etc.), seja mediante a realização de consertos diversos (reparos, recuperações, reformas, reposição de peças, revisões, etc.); - reforma, total ou parcial, de instalações físicas (rede elétrica, hidráulica, estrutura interna, pintura, cobertura, pisos, muros, grades, etc.) do sistema da educação básica. c) Uso e manutenção de bens vinculados ao sistema de ensino: - aluguel de imóveis e de equipamentos; - manutenção de bens e equipamentos (incluindo a realização de consertos ou reparos); - conservação das instalações físicas do sistema de ensino prioritário dos respectivos entes federados; - despesas com serviços de energia elétrica, água e esgoto, serviços de comunicação, etc. d) Levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino: - levantamentos estatísticos (relacionados ao sistema de ensino), objetivando o aprimoramento da qualidade e à expansão do atendimento no ensino prioritário dos respectivos entes federados; - organização de banco de dados, realização de estudos e pesquisas que visam à elaboração de programas, planos e projetos voltados ao ensino prioritário dos respectivos entes federados. e) Realização de atividades–meio necessárias ao funcionamento do ensino: - despesas inerentes ao custeio das diversas atividades relacionadas ao adequado funcionamento da educação básica, dentre as quais pode se destacar: serviços diversos (de
36
vigilância, de limpeza e conservação, dentre outros), aquisição do material de consumo utilizado nas escolas e demais órgãos do sistema de ensino (papel, lápis, canetas, grampos, colas, fitas adesivas, gizes, cartolinas, água, produtos de higiene e limpeza, tintas, etc.). f) Concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas: - ainda que na LDB esteja prevista esta despesa (ocorrência comum no ensino superior) ela não poderá ser realizada com recursos do Fundeb, cuja vinculação é exclusiva à educação básica pública. g) Aquisição de material didático-escolar e manutenção de transporte escolar: - aquisição de materiais didático-escolares diversos, destinados a apoiar o trabalho pedagógico na escola (material desportivo utilizado nas aulas de educação física, acervo da biblioteca da escola - livros, atlas, dicionários, periódicos, etc.; lápis, borrachas, canetas, cadernos, cartolinas, colas, etc.); - aquisição de veículos escolares apropriados ao transporte de alunos da educação básica da zona rural, devidamente equipados e identificados como de uso específico nesse tipo de transporte, em observância ao disposto no Código Nacional de Trânsito (Lei nº 9.503, de 23.09.97). Os tipos de veículos destinados ao transporte de alunos, desde que apropriados ao transporte de pessoas, devem: reunir adequadas condições de utilização, estar licenciados pelos competentes órgãos encarregados da fiscalização e dispor de todos os equipamentos obrigatórios, principalmente no que tange aos itens de segurança. Podem ser adotados modelos e marcas diferenciadas de veículos, em função da quantidade de pessoas a serem transportadas, das condições das vias de tráfego, dentre outras, podendo, inclusive, ser adotados veículos de transporte hidroviário. h) Amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos itens acima. - quitação de empréstimos (principal e encargos) destinados a investimentos em educação (financiamento para construção de escola, por exemplo).
E, não podendo deixar de ser, o MEC também apresentou orientações
explicitando sobre os gastos não elegíveis15
:
a) pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua qualidade ou à sua expansão: - pesquisas político/eleitorais ou destinadas a medir a popularidade dos governantes, ou, ainda, de integrantes da administração;
15
http://www.fnde.gov.br/index.php/fundeb-perguntas-frequentes - Consulta em 28.03.12.
37
- pesquisa com finalidade promocional ou de publicidade da administração ou de seus integrantes. b) subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural: - transferências de recursos a outras instituições para aplicação em ações de caráter puramente assistenciais, desportivas ou culturais, desvinculadas do ensino, tais como distribuição de cestas básicas, financiamento de clubes ou campeonatos esportivos, manutenção de festividades típicas/folclóricas do Município. c) formação de quadros especiais para Administração Pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos: - gastos com cursos para formação/especialização/atualização de profissionais/integrantes da administração que não atuem nem executem atividades voltadas diretamente para o ensino. d) programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social: - alimentação escolar (mantimentos); - pagamento de tratamentos de saúde de quaisquer especialidades, inclusive medicamentos; - programas assistenciais aos alunos e seus familiares. e) obras de infra–estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar: - pavimentação, pontes, viadutos ou melhoria de vias, para acesso à escola; - implantação ou pagamento da iluminação dos logradouros públicos no trajeto até a escola; - implantação da rede de água e esgoto do bairro onde se localiza a escola. f) pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e ao desenvolvimento do ensino: - profissionais do magistério e demais trabalhadores da educação, em execução de tarefas alheias à manutenção e desenvolvimento do ensino; - profissionais do magistério e demais trabalhadores da educação, em funções comissionadas em outras áreas de atuação não dedicadas à educação.
No Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em que pese a inclinação para
a aferição da legalidade formal dos atos da Administração, considerando sua
missão constitucional e, entre outras atribuições, a competência para fiscalização
operacional, ao longo do tempo foi construída uma jurisprudência dominante a
respeito dos gastos que efetivamente poderiam ser computados no ensino.
38
Nesse sentido, em lista não exaustiva de situações apreciadas e não validadas
no cômputo do mínimo obrigatório de investimentos do setor, temos os seguintes
exemplos:
- Despesas com precatórios e parcelamento de encargos sociais, porque são despesas que não se referem ao exercício (TC-1768/026/08 – Pleno – Sessão de 06.07.11 / TC-1761/026/08 – Pleno – Sessão de 24.08.11); - Despesas com uniformes escolares e merenda escolar (TCA-35186/026/08); - Merenda terceirizada – uma vez vinculados juridicamente à empresa que produz, de forma terceirizada, a merenda escolar, as merendeiras, nutricionistas e demais funcionários nada têm a ver com os quadros da Educação do Município (TC-135/026/09 – 1ª Câmara – Sessão 31.05.11) - Coleta de lixo das unidades escolares (TC-468/026/09 – 2ª Câmara – Sessão 18.10.11 / TC-1571/026/08 – Pleno – Sessão de 28.09.11). - Despesas com festas juninas ou festejos similares organizados e realizados pelos alunos da educação básica (orientação contida no endereço eletrônico http://www3.tce.sp.gov.br/kb/); - Despesa com auxílio-pecúnia ou auxílio-creche concedido aos pais ou responsáveis dos alunos para ser utilizado no comércio (orientação contida no endereço eletrônico http://www3.tce.sp.gov.br/kb/); - Despesa com aquisição de instrumentos musicais para fanfarras ou bandas escolares (orientação contida no endereço eletrônico http://www3.tce.sp.gov.br/kb/?CategoryID=2); - Despesas com Agentes de Saúde, Ronda Escolar e terceirização da merenda (TC-1670/026/08 – 2ª Câmara – Sessão de 06.07.11 – transitada em julgado em 26.07.11); - Fanfarra escolar, atividades esportivas não exclusivas aos alunos (TC-2401/026/07 – Pleno – Sessão de 24.11.10); - Despesas com a palestra sobre o “Dia Internacional da Mulher” e “Desfile de 7 de Setembro”, despesas com servidores lotados na Administração, Contabilidade e Finanças (TC-2313/026/07 – Pleno – Sessão de 24.02.10); e, - Restos a pagar não quitados até 31 de janeiro do exercício seguinte (TC-1541/026/08 – Pleno – Sessão de 11.05.11).
No que diz respeito aos restos a pagar, há necessidade de alongarmos
maiores considerações sobre o tema, uma vez que, a rigor, tais despesas foram
contabilizadas em favor da educação, constando nos registros pertinentes.
Ocorre que não se pode perder o foco de que, taxativamente, a determinação
constitucional é para que um mínimo de investimento anual, conquanto a inscrição
39
em restos a pagar, via de regra, é meramente formal-contábil, porque
invariavelmente o bem ou serviço não foi empregado em favor da educação.
É o exemplo de inscrições feitas no afogadilho do apagar das luzes do
exercício, muitas vezes de obras que nem vieram a ser licitadas e somente serão
entregues ao longo do exercício seguinte.
Também é temerário aceitar-se os restos a pagar não quitados até 31 de
janeiro do ano posterior, porque podem sofrer uma manobra contábil de anulação e
reempenho, motivando o seu cômputo em mais de um exercício.
Assim, o mecanismo de controle criado pela LDBE impôs a transferência
regular de recursos recebidos na conta tesouro a uma conta vinculada, a cada dez
dias – são os chamados depósitos decendiais16
.
Nessa lógica - findo o período de competência de arrecadação (até 31 de
dezembro) – o prazo de transferência à conta vinculada se encerra em 10 de janeiro
do exercício seguinte; e, por uma construção jurisprudencial lógica, estabeleceu-se
que o pagamento dos restos a pagar deve ser feito até 31 de janeiro.
Essa posição é antes conhecida dos Órgãos Jurisdicionados (TCESP, Manual
do Ensino, 1997):
Os recursos vinculados ao FUNDEB serão transferidos nos mesmos prazos e condições em que sempre ocorreram os repasses do ICMS, FPM, IPI/Exportação, IPVA e ITR. Quanto aos demais recursos, a Tesouraria Central da Prefeitura deve entregar, a cada dez dias, o dinheiro que pertence à Educação do Município. É o que determina o art. 69, § 5o, LDB. Para tanto, serão feitos depósitos nas contas vinculadas à MDE. Caso contrário, as autoridades competentes serão responsabilizadas, civil e criminalmente. Por tudo isso, a Secretaria ou Departamento de Educação terá disponível os recursos para honrar as despesas já comprometidas (empenhadas).
16
Lei 9394/96 Art. 69 (...) § 5º O repasse dos valores referidos neste artigo do caixa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ocorrerá imediatamente ao órgão responsável pela educação, observados os seguintes prazos: I - recursos arrecadados do primeiro ao décimo dia de cada mês, até o vigésimo dia; II - recursos arrecadados do décimo primeiro ao vigésimo dia de cada mês, até o trigésimo dia; III - recursos arrecadados do vigésimo primeiro dia ao final de cada mês, até o décimo dia do mês subseqüente. § 6º O atraso da liberação sujeitará os recursos a correção monetária e à responsabilização civil e criminal das autoridades competentes.
40
Portanto, o valor dos Restos a Pagar da Educação deve estar coberto consoante o saldo de suas contas vinculadas. Senão, das duas, uma: ou a Tesouraria Central não vem repassando, no prazo, os recursos da Educação, ou esta não faz planejamento de caixa (empenhos maiores que a previsão de repasses financeiros). As duas situações merecerão destaque negativo nos relatórios do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, mediante glosa sobre a despesa empenhada. Cabe destacar que o saldo a descoberto vem sendo, por esta Corte, expurgado da aplicação orçamentária.
Nem é razoável aceitar que o Município, possuindo disponibilidade financeira
suficiente para a quitação dos restos a pagar, não o faça dentro do período
determinado pela jurisprudência dominante nesta Corte.
Mais ainda, as despesas inscritas em restos a pagar devem ter sido liquidadas
até o final do exercício de sua inscrição, ou seja, não passíveis de anulação regular.
Isso porque, em relação às despesas não liquidadas, não há como entendê-las
por efetivo investimento no ensino no exercício de sua inscrição, uma vez que a
vontade do Legislador não se cumpre pelo simples jogo contábil no lançamento de
empenhos.
Sem dúvida, rompendo com a tradição de avaliação da legalidade formal dos
atos da Administração, esse entendimento se aproxima muito da aferição do
cumprimento dos princípios da eficácia e efetividade, questões afetas ao controle
operacional17
.
17
CF/88 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (...) II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
41
2.4. O TCESP e a aplicação de recursos no ensino básico
Primeiro o FUNDEF, na instituição da década da educação em 1996 e, agora,
o seu sucessor FUNDEB, com previsão até 2020, constitui-se de um fundo contábil,
formado pela cessão e recebimento de parcela de impostos, distribuídos entre
Estados e seus municípios, levando em conta o número de alunos que estão
matriculados, de forma a garantir um valor mínimo per capita a ser gasto junto ao
ensino básico – que consiste no ensino infantil e fundamental.
E, desse modo, pela transferência de recursos do fundo, Comunas mais
pobres têm condições de oferecer ensino com um padrão de qualidade mínimo,
semelhante ao ministrado naquelas mais ricas.
Os recursos desse novo Fundo serão divididos entre o Estado e seus Municípios, de acordo com o número de alunos da educação básica presencial, com base nos dados do último Censo Escolar, sendo computados os alunos matriculados nos respectivos âmbitos de atuação prioritária, conforme o artigo 211 da Constituição Federal. Deste modo, serão contadas para efeito de distribuição dos recursos, no tocante aos Municípios, as matrículas de alunos da educação infantil e do ensino fundamental e relativamente aos Estados, as matrículas de alunos do ensino fundamental e médio (TCESP, Manual do Ensino, 2007).
Sendo assim, vale dizer que a aplicação dos recursos vinculados ao FUNDEB
deve guardar a mesma importância que é dada aos recursos do tesouro.
Da aplicação dos recursos do Fundo deve ser reservado no mínimo 60%
destinado à remuneração condigna dos trabalhadores da educação18
, e à parcela
restante, pode vir a ser aplicada na forma disposta pelo art. 70 da LDEB19
.
Sendo assim – valem aqui, para a parcela livre do FUNDEB (até 40%), os
mesmos argumentos apresentados no tocante à aceitação ou não feita no cômputo
18
ADCT da CF/88 Art. 60 (...) XII - proporção não inferior a 60% (sessenta por cento) de cada Fundo referido no inciso I do caput deste artigo será destinada ao pagamento dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006). Lei 11494/07 Art. 22. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. 19
Lei 11494/07 Art. 21. Os recursos dos Fundos, inclusive aqueles oriundos de complementação da União, serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no exercício financeiro em que lhes
42
do ensino geral.
E, no que diz respeito aos profissionais do magistério, deve ser acrescido que
o Município não pode alocar qualquer servidor nesse grupo, mas tão somente
aqueles que se incluam na definição expressa pela Lei 11.494/0720
.
Esse regramento vem do conceito de que os educadores são os grandes
responsáveis pelo desenvolvimento do ensino – porque estão na linha de frente de
todo o processo educacional, razão pela qual se previu um piso salarial nacional21
(regulado pela Lei 11738/08), assim como o ingresso na carreira por profissionais
habilitados em nível superior22
(art. 87, § 4º, da LDBE).
Aqui no FUNDEB, as questões dos pagamentos fora do exercício de
competência guardam, em parte, um regramento distinto.
Conforme afirmado, há uma vinculação de 60% dos recursos destinados à
remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo
exercício na rede pública, enquanto que os restantes 40%, tal qual aqueles recursos
do tesouro possuem um caráter mais genérico.
forem creditados, em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no art. 70 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. 20
Lei 11494/07 Art. 22 (...) Parágrafo único. Para os fins do disposto no caput deste artigo, considera-se: I - remuneração: o total de pagamentos devidos aos profissionais do magistério da educação, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes; II - profissionais do magistério da educação: docentes, profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica; III - efetivo exercício: atuação efetiva no desempenho das atividades de magistério previstas no inciso II deste parágrafo associada à sua regular vinculação contratual, temporária ou estatutária, com o ente governamental que o remunera, não sendo descaracterizado por eventuais afastamentos temporários previstos em lei, com ônus para o empregador, que não impliquem rompimento da relação jurídica existente. 21
Lei 9394/96 Art. 67. Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público: I - ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; II - aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim; III - piso salarial profissional; 22
Lei 9394/96 Art. 87. É instituída a Década da Educação, a iniciar-se um ano a partir da publicação desta Lei. (...) § 4º Até o fim da Década da Educação somente serão admitidos professores habilitados em nível superior ou formados por treinamento em serviço.
43
Desse modo, embora a qualidade das receitas e das despesas de um e de
outro sejam distintas em parte, o pagamento dos restos a pagar do FUNDEB,
também deve ser feito até 31 de janeiro do ano seguinte, pelos motivos já expostos.
Contudo, a Lei 11494/07 possibilitou que até 5% da receita do Fundo seja
utilizada até o final do primeiro trimestre do exercício seguinte ao seu recebimento,
mediante abertura de crédito adicional – é o chamado saldo diferido.
Consideramos que não haja limitação na norma para que esse saldo seja
utilizado somente com despesas empenhadas durante o exercício de competência,
permitindo margem ao pagamento de gastos iniciais do exercício seguinte.
Evidentemente, a fiscalização do Tribunal deverá estar atenta a eventuais
duplicidades de lançamentos, de modo que esses gastos não sejam artificialmente
incorporadas a dois exercícios.
Por fim, ainda sobre o FUNBEB, considerando que a parcela de 40% livre pode
ser gasta na mesma medida dos recursos vinculados ao tesouro geral, em muitas
situações no exame das contas de 2008 e 2009, quando observado que o Município
excedeu ao mínimo dos 25%, mesmo que não tenha aplicado a totalidade dos
recursos do Fundo, ainda assim houve abono das contas, por interpretação de que
houve descuido contábil, mas passível de compensação de valores.
Essa situação foi pontual, uma vez que o Tribunal já fez publicar junto ao DOE
de 28.07.11, a DELIBERAÇÃO TC-A-024468/026/11, no sentido de que a partir das
contas de 2011 haverá maior rigor na fiscalização desses recursos.
DELIBERAÇÃO TC-A-024468/026/11 – Publicada no DOE 27.08.11, p. 11. “Considerando o disposto no artigo 212 da Constituição Federal, que determina a aplicação, pelos Municípios, de no mínimo 25% da receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino; Considerando o disposto no artigo 21 na Lei Federal nº 11.494/07, que determina a aplicação dos recursos do FUNDEB no exercício financeiro em que lhes forem creditados, ressalvada a permissão para aplicação de até 5% no 1º trimestre do exercício seguinte; Considerando tratar-se de recursos oriundos de fontes distintas, cujas despesas devam ser contabilizadas em dotações orçamentárias específicas em atendimento ao artigo 72 da Lei Federal nº 4.320/64; Considerando que o posterior remanejamento de despesas efetivamente empenhadas em determinada dotação fere o princípio contábil da oportunidade, bem como o necessário planejamento orçamentário;
44
Considerando que o não atendimento aos limites legais importa em falha grave que repercute no exame das contas anuais; Considerando, finalmente, recentes decisões deste Tribunal relativas a contas municipais do exercício 2009 e pedidos de reexame do exercício 2008, que excepcionalmente admitiram o remanejamento do valor excedente aplicado no ensino global para cômputo na insuficiente aplicação dos recursos do FUNDEB, e com vistas a preservar a segurança jurídica, Faz saber que, a partir das contas anuais de 2011, não mais será admitida qualquer forma de integralizar as aplicações do FUNDEB que não tenham guardado rigorosa observância às disposições do artigo 21, § 2º, da Lei federal n. 11.494/07, ainda que excedido o piso do artigo 212 da Constituição Federal” .
45
3. A PARTICIPAÇÃO POPULAR -
3.1. O incentivo do TCESP ao controle social
A Constituição Federal previu a participação popular direta ou indireta na
condução do Estado, pois todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente (Art.1° Parágrafo único, CF/88), inclusive,
prevendo a que a soberania popular poderia ser exercida pelo voto, pelo plebiscito,
pelo referendo ou pela iniciativa popular (Art. 14, CF/88).
Neste sentido, é inegável que aqueles que têm maior facilidade, pela
proximidade natural para cobrar as ações da Autoridade, são as pessoas que
moram no próprio Município.
É a consagração do princípio da participação popular, eis que a gestão e no
controle da Administração Pública é inerente à ideia de Estado Democrático de
Direito (DI PIETRO, 2001, 205).
Diversas leis infraconstitucionais consagram o princípio, e a respeito do
Ensino, a participação popular se dá por apego à ideia da gestão democrática do
ensino público, nos termos do Art.206, VI, da Constituição Federal.
São instrumentos de controle pela participação popular, entre outros, o direito
à informação, a propositura de ação popular e a denúncia de irregularidades ao
Tribunal de Contas (DI PIETRO, 2001, 505).
Valorizando a participação popular como controle social da Administração, o
TCESP disponibilizou informações gerais em seu sítio eletrônico, particularmente
junto ao Portal do Cidadão23
, dando informações valiosas, especialmente sobre os
manuais editados, a fim de conscientizar os cidadãos a cobrarem das Autoridades
locais o cumprimento das regras que incidem sobre a Gestão Pública.
Nesse sentido,
Aprenda a Fiscalizar
Aprenda Mais sobre como Fiscalizar O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo é o órgão responsável pela fiscalização do Governo do Estado e de 644 municípios paulistas (todos menos a cidade de São Paulo, que possui o TC próprio). Seu âmbito de atuação, portanto, é enorme – o que dá a dimensão da importância da participação do cidadão no trabalho de fiscalizar os recursos públicos.
23
http://www.portaldocidadao.tce.sp.gov.br/aprenda-a-fiscalizar - pesquisa em 28.03.12
46
O TCE-SP afirma sempre que o Controle Social deve ser exercido por todos e entende que a Transparência é fundamental para esta missão. Por isso, coloca este Portal à disposição do cidadão, com as informações fornecidas pelos 644 municípios - e também os endereços eletrônicos para acessos aos portais do governo federal, do governo estadual e de todos os tribunais de contas do País, assim como manuais e outros instrumentos que facilitem o trabalho de saber de onde vêm e para onde vão os recursos públicos. O TCE-SP enfatiza que o Controle Social não é somente um direito do cidadão, mas também um dever da sociedade, que tem a obrigação de estar sempre se esforçando para melhorar. Eis aqui alguns dos instrumentos deste Portal para ajudar você a fiscalizar.
Aplicação de Recursos do Ensino http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/2007_prefeituras.pdf Verifique neste Manual quais são as receitas e despesas que fazem parte do cálculo para a aplicação do mínimo constitucional de 25%; como é o funcionamento do FUNDEB; as demais despesas que fazem parte da Educação no município; como é feita a distribuição dos recursos do FUNDEB; como se dá a complementação do governo federal; as receitas da educação não vinculadas ao FUNDEB; como ficam os municípios sem rede própria de ensino fundamental...
Financiamento das Ações e Serviços Públicos de Saúde http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/2007_fin-acoes-saude.pdf Neste Manual será possível verificar quais são as receitas e despesas que fazem parte da base de cálculo; quanto é a parcela que deve ser aplicada; quais as receitas adicionais da saúde; as transferências do SUS realizadas; os principais programas da saúde; o planejamento das ações da saúde; metas da assistência; repasse financeiro das receitas SUS; otimização dos recursos aplicáveis no SUS e demais assuntos pertinentes à Saúde Municipal.
Guia de orientação aos Membros do Conselho Municipal
de Saúde http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/guia_de_orientacao_conselho_municipal_saude.pdf Vejam aqui quais são os tipos de gestão do SUS; Fundo de Saúde: o controle orçamentário e financeiro; Conselho de Saúde: o principal mecanismo de controle da utilização dos recursos; capacitação dos Conselheiros de Saúde e considerações sobre acompanhamento, fiscalização, controle e prestação de contas.
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Remuneração dos Agentes Políticos http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/2007_remuneracao_ag_politicos_municipais.pdf Verifique aqui as regras vigentes para a fixação, revisão e formalização dos subsídios dos agentes políticos municipais, e demais assuntos relacionados a esta matéria.
Repasses Públicos ao Terceiro Setor http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/2007_repasses_terceiro_setor.pdf Atente aqui para informações relativas às formas tradicionais de entidades do terceiro setor; Terceiro Setor: títulos, certificados e qualificações; imunidades e isenções tributárias; ação governamental: a fase decisória; repasses de recursos públicos ao terceiro setor; normas contábeis expedidas pelo CFC; Contratos de Gestão entre Entes públicos; parcerias público-privadas; elementos de controles governamentais e demais informações a respeito deste assunto.
Orientação às Câmaras Municipais http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/2007_camaras.pdf Confira aqui informações sobre a prestação de contas anual da Câmara Municipal; da gestão fiscal; licitações, dispensas e inexigibilidades; do exame prévio de edital; dos contratos e atos jurídicos análogos; da ordem cronológica de pagamentos; dos atos de admissão de pessoal; dos atos de aposentadoria e pensão; do controle interno; dos adiantamentos; das despesas impróprias; do presidente da Câmara e dos vereadores e demais informações relativas ao assunto.
Orientação às Prefeituras Municipais http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/2007_prefeituras.pdf Verifique aqui informações relativas à prestação de contas anual da Prefeitura; da gestão fiscal; ensino; saúde; licitações, dispensas e inexigibilidades; contratos e atos jurídicos análogos; concessões/permissões de serviços públicos; dos repasses públicos ao terceiro setor; obras públicas; ordem cronológica de pagamentos; admissão de pessoal; aposentadorias e pensões; controle interno; despesas impróprias e adiantamentos; peças de planejamento e demais assuntos relativos a esta matéria.
Orientação às Sociedades de Economia Mista e Empresas
Públicas http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/2007_area-municipal.pdf Veja aqui informações relativas à prestação anual de contas das sociedades de economia mista e empresas públicas municipais; tramitação do processo de contas das sociedades
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de economia mista e empresas públicas municipais; licitações e dispensas/inexigibilidades com exigência de ratificação; contratos e atos jurídicos análogos; ordem cronológica de pagamentos; admissão de pessoal; controle interno e demais informações relativas a este assunto.
Lei de Responsabilidade Fiscal http://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/2007_lrf.pdf Verifique aqui informações que dizem respeito aos objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal; abrangência institucional; planejamento; plano plurianual; prazos e conteúdos adicionais do plano plurianual; Lei de Diretrizes Orçamentárias; conteúdo adicional da Lei de Diretrizes Orçamentárias; anexos adicionais da LDO; Lei Orçamentária Anual; prazos da Lei Orçamentária Anual; execução orçamentária; administração da receita pública; condições para a despesa relacionadas à criação, expansão e aprimoramento da ação governamental; condições para as despesas obrigatórias de caráter continuado; o que é despesa de pessoal segundo a LRF; apuração da despesa de pessoal; repartição da despesa de pessoal; do controle e adaptação aos limites da despesa de pessoal; penalidades pela superação dos limites de gastos de pessoal; limites para despesas da seguridade social; receita corrente líquida; condições para transferências voluntárias; despesas com serviços de terceiros e demais informações pertinentes a este assunto.
Controle do Fundeb www.escolavirtual.cgu.gov.br. A Controladoria-Geral da União (CGU) promove regularmente os Cursos “Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb)” e "Controle Social e Cidadania”. Informações e inscrições podem ser feitas no endereço acima.
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3.2 – A participação popular e o acompanhamento dos recursos aplicados no
ensino através do Conselho do FUNDEF/FUNDEB
A participação democrática dos interessados na Administração pode vir a ter
um papel muito importante na condução e desenvolvimento dos interesses locais.
Desta feita, a Lei 9424/96, ao criar o FUNDEF, antecessor do FUNDEB,
determinou que o acompanhamento e o controle social sobre a repartição, a
transferência e a aplicação dos recursos do Fundo serão exercidos, junto aos
respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, por meio de Conselhos.
O E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, a fim de facilitar a
compreensão do trabalho dos membros do Conselho do FUNDEF, editou manual
próprio (TCESP, 2007), no qual se expõem como atribuições básicas:
Do Conselho
Acompanhar e controlar a repartição, transferência e aplicação dos recursos do Fundo, principalmente em relação à utilização da parcela de recursos destinada ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério (mínimo de 60%);
Exigir a elaboração e o fiel cumprimento do Plano de Carreira e Remuneração do Magistério;
Examinar, periodicamente, os demonstrativos de aplicação dos recursos do fundo, confrontando-os com os respectivos avios de crédito e/ou extratos bancários da conta específica;
Manifestar-se sobre os quadros e demonstrativos a serem encaminhados ao Tribunal de contas que contenham informações relativas ao FUNDEF;
Supervisionar o Censo Escolar anual, atentando para o cumprimento de prazos e promoção de eventuais retificações; e
Acompanhar e controlar a aplicação do programa RECOMEÇO (Educação de Jovens e Adultos).
Dos Membros do Conselho –
Participar da elaboração do orçamento do Município;
Acompanhar e controlar a execução orçamentária e financeira referente ao FUNDEF;
No caso de irregularidades na utilização dos recursos do Fundo o conselho deve reunir os elementos comprobatórios e proceder de maneira que as mesmas sejam sanadas no âmbito do próprio Poder Executivo responsável; caso não seja possível , as irregularidades
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devem ser comunicadas ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, ao Ministério Público, ou mesmo ao Ministério da Educação”.
Frisa ainda, o belíssimo trabalho destacado, que os Membros do Conselho
não tem função executiva sobre a gestão dos recursos, a qual pertence ao Chefe
do Poder Executivo e ao Secretário da Educação.
Por fim, anoto que a sucessão ao FUNDEB, de forma mais ampla, agora está
abarcando toda a educação básica – infantil, fundamental e médio, nos termos da
Lei 11.494/07.
Conforme estabelecido nessa nova norma, a composição do Conselho, no
nível do Município, deverá ter, no mínimo 9 membros, na seguinte conformidade:
2 (dois) representantes do Poder Executivo Municipal, dos quais pelo menos 1 (um) da Secretaria Municipal de Educação ou órgão educacional equivalente; 1 (um) representante dos professores da educação básica pública; 1 (um) representante dos diretores das escolas básicas públicas; 1 (um) representante dos servidores técnico-administrativos das escolas básicas públicas; 2 (dois) representantes dos pais de alunos da educação básica pública; 2 (dois) representantes dos estudantes da educação básica pública, um dos quais indicado pela entidade de estudantes secundaristas. Integrarão ainda os conselhos municipais dos Fundos, quando houver, 1 (um) representante do respectivo Conselho Municipal de Educação e 1 (um) representante do Conselho Tutelar a que se refere a Lei n
o 8.069, de 13 de
julho de 1990, indicados por seus pares.
Como pode ser observado, a formação do Conselho obedece a uma
pluralidade interessante, pela participação de membros oriundos de setores
diversos, todos interessados no tema da educação.
51
4. REFORMA DO ESTADO
4.1 A relação entre o Estado e as necessidades dos cidadãos
O Estado existe com o objetivo de proporcionar o bem comum, portanto, não é
um fim em si mesmo.
“Procedendo-se a uma síntese de todas essas ideias, verifica-se que o Estado, como sociedade política, tem um fim geral, constituindo-se em meio para que os indivíduos e as demais sociedades possam atingir seus respectivos fins particulares. Assim, pois, pode-se concluir que o fim do Estado é o bem comum, entendido este como o conceituou o Papa João XXIII, ou seja, o conjunto de todas as condições de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da personalidade humana” (DALARI, 2003, 107).
Mas é evidente que há certa dificuldade em expressar o que seja propriamente
o bem comum, considerando as medidas do tempo e do espaço.
Em determinado momento histórico, entendeu-se que o Estado deveria deixar
o indivíduo livre para desenvolver-se, voltando-se única e exclusivamente para a
atividade de controle da ordem interna e de invasão externa.
Era o Estado Policial, ou Liberal (LENIO; MORAIS, 2001).
O Estado Liberal resultante da ascensão política da burguesia, se organizou de
maneira a ser o mais fraco possível, caracterizando-se como o Estado mínimo ou o
Estado Policial, com funções restritas quase que à mera vigilância da ordem social e
à proteção contra ameaças externas (DALARI, 2003, p.61).
O modelo econômico do liberalismo se relaciona com a ideia de propriedade,
do individualismo econômico e do sistema de livre empresa ou capitalismo. Seus
pilares têm sido a propriedade privada e uma economia de mercado livre de
controles estatais.
No modelo liberal, o que há, efetivamente, é uma exclusão da atuação estatal
interventiva frente ao processo econômico.
Este modelo liberal, evidentemente, capitula ao fato de que os indivíduos não
são iguais, conquanto todos façam parte do Estado, o que veio a trazer grandes e
nefastas distorções sociais.
A necessidade da transformação do Estado Liberal em Intervencionista dá-se
pelo fato de ter sido considerada a venda da força de trabalho como a venda de
52
qualquer mercadoria, certo que a bem da verdade, o trabalhador não vende sua
força de trabalho porque quer, mas por ter de utilizá-la para sua sobrevivência,
tendo que aceitar as condições de trabalho impostas pelo poder econômico.
Ademais, como a quantidade de mão-de-obra é sempre mais numerosa e
pulverizada no mercado do que o capital, este leva vantagem no ato de contratar
(DALARI, 2001, p.66).
Em resposta ao conflito, advém o chamado Welfare State, ou Estado do bem-
estar social – emergindo a partir das grandes guerras e das crises da década de
1930, além de pressões dos sindicatos, partidos de esquerda e da própria Igreja.
Esse tipo de Estado caracterizou-se como aquele que garante tipos mínimos
de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão,
não como caridade, mas como direito político.
Aqui fica nítido a evolução dos Direitos de Primeira Geração – garantias
individuais e políticos, para a Segunda Geração – direitos sociais, econômicos e
culturais (MORAES, 2001, p. 57).
Esse ideal de serviço ao cidadão motivou o Estado em estar presente em
diversas áreas, não somente naquelas entendidas como próprias – saúde,
educação, segurança, mas também aquelas impróprias – bancos, siderurgias,
turismo e etc., - que normalmente seriam tocadas à iniciativa privada.
Em razão disso, há um infindável número de Autarquias, Empresas Públicas,
Fundações e Sociedades de Economia Mista espalhadas por todo território nacional,
criadas em todos os níveis de Poder (União, Estados e Municípios), as quais têm
em sua lei de criação/estatuto a missão de destacar um serviço público, atendendo
ao princípio da especialidade, ou de gerir/intervir na atividade econômica (MATEUS,
2005).
É de se indagar se a manutenção desses entes estatais surtiu os efeitos
esperados para a comunidade ou, ao contrario, resultou em nocivo empreguismo e
desperdício de recursos públicos, razões que contribuíram para o processo de
desestatização inaugurado há duas décadas.
Assim, nessa brevíssima digressão histórica, podemos entender que há uma
dicotomia entre um Estado que procura ser mínimo, cultuando a liberdade dos
indivíduos, mas que peca por excluir do processo aqueles menos aptos e que
necessitariam do seu amparo; e, de outro lado, um modelo que tem lastro no
53
entendimento das dificuldades inerentes à condição humana, contudo, que também
sofre da mazela de se agigantar e, em paradoxo, deixar de cumprir o seu ideial.
Aqui pode ser feito um questionamento sobre a validade do controle formal-
legal sobre esse novo modelo de Estado, em detrimento de um controle
operacional, que visa aferir se os serviços prestados estão efetivamente
contribuindo para o desenvolvimento do bem comum.
E, a bem da verdade, em um mundo agora globalizado, o que se reclama são
as soluções rápidas e eficientes, esperando-se que o Estado, promotor do bem
comum tenha as respostas às necessidades vitais de sua comunidade.
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4.2. Modelos: Patrimonial, Burocrático e Gerencial
Adiante segue trecho parcial do Plano Diretor da Reforma do Estado elaborado
pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado, aprovado pela
Câmara da Reforma do Estado em sua reunião de 21 de setembro de 1995.
“A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise generalizada do Estado, mas também está sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos e para todos. A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em dois níveis distintos: o nível político e o administrativo. No nível político temos as instituições fundamentais da democracia, através das quais se defendem não apenas os direitos individuais e sociais dos cidadãos, mas também os “direitos públicos” à participação igualitária na coisa pública. As eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas de defender o cidadão e a coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que é de todos é um passo que está hoje sendo dado em todo o mundo. A denúncia da “privatização” do Estado pela esquerda corresponde à denúncia da direita de que o Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática generalizada do “rent seeking”, da busca de rendas ou vantagens extra-mercados para grupos determinados através do controle do Estado. Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais frequente da participação e controle direto da administração pública pelos cidadãos, principalmente no nível local, é uma nova forma de defender a coisa pública. No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial. A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo. Desta forma, partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública - cujos princípios e características não devem ser confundidos com os da administração das
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empresas privadas - evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
Administração Pública Patrimonialista – No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.
Administração Pública Burocrática Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.
Administração Pública Gerencial – Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do
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modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração
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pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade, etc.), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado. A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão/cliente estão sendo atendidas. O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública. O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos
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para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público . A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas”.
Pelo que se observa do contido no Plano Diretor da Reforma do Estado,
na medida em que a dinâmica histórica e a Constituição Federal impuseram ao
Estado a assunção da responsabilidade pela defesa dos direitos sociais - educação,
saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social,
proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados (art. 12 da
CF/88), o velho modelo burocrático e o consequente sistema de controle de
legalidade devem dar espaço ao modelo da gerencial – marcado pela transferência
da carga estatal ao particular, a exemplo das concessões de serviços públicos, as
parcerias público privadas, às organizações sociais e oscips e a criação de agencias
reguladores, disso valendo um sistema de controle sobre os resultados produzidos.
Apesar das críticas ao modelo weberiano, o novo gerencialismo público não nega todos os princípios da burocracia. Pelo contrário, está apoiado no modelo anterior, do qual conserva alguns dos traços fundamentais, como a impessoalidade e a meritocracia. A diferença essencial está na forma de controle, que deixa de se concentrar nos processos administrativos para considerar os resultados alcançados. Os controles procedimentais rígidos apresentam, na nova perspectiva, entraves ao espaço decisório do gestor e à sua ação diligente e eficiente. Parte-se, agora, da compreensão de que é possível desenvolver estratégias administrativas fundadas na ampla delegação de autoridade e na cobrança a posteriori de resultados. (ALBUQUERQUE, 2007, p.25).
Reforçando o que já foi transcrito do Plano Diretor, não se considera
como bons os resultados porque estão sob controle – para que a Administração não
se transforme em um fim em si mesmo, mas porque estão sendo atendidas as
necessidades do cidadão/cliente, na exata intenção do Legislador Constitucional.
Anote-se que no o sistema burocrático da Administração Pública, em
especial o regime de contratos e de pessoal, além da responsabilidade fiscal, segue
ritos que visam a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, e pretendem
a eficiência, contudo, em face de suas peculiaridades, fazem levantar críticas
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ferozes de membros da própria Administração, talvez por que desejassem ter maior
liberdade para escolher e contratar, tal qual se atribui ao administrador privado.
No entanto, a grande reforma advinda com a Emenda 19/98 prega,
exatamente, a eficiência na Administração.
A própria Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101/00,
de 05.05.00, estabeleceu que o orçamento anual deverá conter normas relativas ao
controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com
recursos dos orçamentos (art. 4, I, “e”), em evidente inclinação ao sistema de
controle operacional.
E, no mesmo sentido, tramita junto ao Senado Federal o Projeto de Lei
248/09, que trata da Lei da Qualidade Fiscal, a qual, essencialmente, visa a
obtenção dos resultados nas ações governamentais, visto que define “a qualidade
na gestão pressupõe a ação planejada e transparente, orientada para resultados,
em que se promove a eficiência, a eficácia e a efetividade das políticas públicas,
tendo em vista o desenvolvimento econômico sustentável e a redução das
desigualdades sociais e inter-regionais” (art. 1º, § 1º).
Retornando à Constituição Federal, é firme no que se refere à exigência
de que o Estado assuma um papel mais presente na vida da população, pela
consecução de metas e resultados, sobretudo após a edição da Reforma
Administrativa pela EC nº19/98, seguindo os exemplos:
Art. 37 (...) § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços Art. 37 (...) § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) I - o prazo de duração do contrato;
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II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (...) II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; Art. 165 (...) (...) § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
E, mormente a respeito da educação,
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: (...) VII - garantia de padrão de qualidade. Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009) (...) III - melhoria da qualidade do ensino;
Há de se perguntar, como se avalia o desempenho da Administração na
prestação dos seus serviços à comunidade e, também,o que é qualidade do ensino?
Portanto, nesse contexto há necessidade de se estabelecer novos
padrões de controle externo, porque o mecanismo de aferição de legalidade já não
se suportaria mais, para a aferição da qualidade dos serviços, a distribuição dos
benefícios, dos custos econômicos, sociais e políticos dos serviços e bem
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produzidos, e especialmente a adequação dos resultados em face das
necessidades dos clientes (ALBUQUERQUE, 2007, pp.25/26).
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5.3. Resultados – Quantitativos e Qualitativos
Conforme recente levantamento realizado pelas Diretorias de Supervisão e
Fiscalização I e II sobre os motivos que ensejaram a reprovação de contas
Municipais nesta E.Corte, tem-se o seguinte quadro.
Exercício 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Desfavoráveis 78 118 210 310 179 217 256 218 77
Motivos desfavoráveis 143 220 575 728 350 403 536 541 135
Ensino 42 37 53 72 29 48 114 101 31
Ensino fundamental 13 21 30 37 18 23 2 0 0
Ensino magistério 4 10 13 31 15 14 54 50 26
Elevado déficit 6 18 116 81 28 36 45 38 24
LRF/Restos a pagar 19 20 93 186 18 15 8 85 1
Pessoal 13 10 25 17 8 5 17 14 9
Previdência 15 13 37 17 7 16 12 6 2
Precatório 3 18 40 86 100 135 158 99 5
Saúde 4 6 8 37 15 9 17 20 1
Outras irregularidades 24 67 160 164 112 102 109 128 36
Esse quadro é bastante interessante.
Sob um olhar mais agudo, extrai-se que os exercícios de 2004 e 2008
preencheram um grande número de contas reprovadas – 310 e 208
respectivamente, se comparados com os exercícios imediatamente subsequentes.
A resposta mais óbvia é de que se tratam de último ano de mandato, quando o
Administrador, certamente, se sentiu legitimado para correr à margem dos controles
da legalidade, visando a manutenção do poder pela reeleição, ou mesmo, para
perpetuação do poder com a eleição de algum candidato indicado pelo seu grupo de
poder.
Essa hipótese se confirma por verificar que nesses dois períodos os itens
“elevado déficit” e “LRF/Restos a pagar”, tiveram grande consequência na rejeição
das contas, exatamente porque a Lei Fiscal é mais dura na etapa de mudança de
mandato, para que não sejam adotadas atitudes irresponsáveis em consequente
endividamento público.
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Quanto à saúde, vê-se que o momento mais agudo de reprovação das contas
foi o exercício de 2004, ano limite para adequação estabelecida pela Emenda
Constitucional nº 25/00, para aplicação mínima de recursos no setor.
O pagamento dos precatórios, ligado à ideia de diminuição do endividamento
público, também tem sido forte fator de negativa das contas, tendo sido mitigada a
sua importância, na medida em que foi aprovada da Emenda Constitucional nº
62/09, estabelecendo um regime mais vantajoso para a Administração.
Já em relação ao ensino, primeiro é preciso dizer que responde pela grande
maioria das rejeições das contas.
Depois, que houve uma acentuada reprovação dos demonstrativos do
exercício de 2007, exatamente no momento em que a construção jurisprudencial
desta Casa passou a exigir que os restos a pagar fossem quitados até a data limite
de 31 de janeiro do ano seguinte.
Em todas essas situações pode ser observado o cuidado que o TCESP tem
sido intransigente com a gestão fiscal responsável e o cumprimento dos mínimos
constitucionais de aplicação nos setores constitucionalmente protegidos.
Mas a questão é que esses números refletem a avaliação de legalidade, uma
vez que a Corte não tem tradição de rejeição de contas municipais pela análise dos
resultados alcançados – eficiência, eficácia e efetividade (art. 74, II, da CF/88),
sobretudo na aplicação dos recursos do ensino.
Não é sem razão que o novo Diploma Fiscal – LC 101/00, estabeleceu em seu
art. 4º, “e”, que a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve estabelecer normas relativas
ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com
recursos dos orçamentos.
Quer na área pública, quer no setor privado, as instituições almejam sempre a eficiência, princípio este cada vez mais valorizado frente às demandas da economia globalizada. O exercício de avaliar ações desenvolvidas deve balizar-se em certos padrões de eficiência. Pois bem, esses dois novos requisitos da LDO interligam-se, tendo em conta que eficiência significa realizar metas a um menor custo possível, tal qual se demonstra no simplificado exemplo seguinte. Supondo certo Município que, em determinado ano, tenha atendido 5.000 pacientes em sua rede de saúde: - A eficácia perguntaria: essa foi, mesmo, a meta física antes proposta (5.000 pacientes)?
64
- A eficiência perguntaria: para atender esses 5.000 pacientes não se poderia gastar menos? - A efetividade perguntaria: essa ação alcançou, de fato, os anseios da coletividade. (TOLEDO; ROSSI, 2002, p. 38).
Sendo assim, constitui-se obstáculo a falta de definição de um padrão
confiável de resultados, que possa servir de comparação para a emissão de juízo
sobre as contas.
No entanto, para TOLEDO e ROSSI (2001, p.40), a avaliação da eficácia e
eficiência da gestão orçamentária é papel incumbido ao controle interno (art. 74, II),
o qual não dispunha, até o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, de
instrumentos para executar seu mister, especialmente indicadores que balizassem a
comparação dos padrões desejados.
Ou seja, a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve bem definir a avaliação dos
resultados, como parâmetro de comparação das realizações e o alcance das metas
propostas no início de cada período orçamentário.
Se em uma empresa a definição de resultado pode ser a condução dos
funcionários em busca do aumento da margem de lucro, o mesmo não se aplica ao
Estado, porque suas ações envolvem um grupo muito mais complexo de indivíduos
e situações.
Além disso, considerando que a análise das contas segue o princípio da
anualidade, é preciso haver uma reflexão muito intensa para inquinar os
demonstrativos somente com base nos resultados do período, porque a implantação
de políticas públicas, a rigor, somente vem a dar frutos ao longo de um tempo que
poderá, muitas vezes, ultrapassar o próprio mandato do gestor.
É o exemplo das campanhas de vacinação e, no nosso caso, da erradicação
do analfabetismo.
Nesse sentido, conforme propõe ALBUQUERQUE (2007, p. 27),
Ao contrário, falta clareza a respeito dos objetivos e produtos de cada unidade administrativa ou prestadora de serviços. Segundo Osborne (apud Machado, 2001, p. 18-9), a primeira e principal estratégia para “modificar o DNA” dos governos burocráticos refere-se à absoluta necessidade de propósito, foco, clareza de direção, objetivos e papeis. Discute-se, portanto, conforme Tohá e Solari (1997) a definição de critérios e a criação de mecanismos que desempenhem este papel e que sejam coerentes com a realidade do setor público, como os conceitos da produtividade; a modificação dos processos orçamentários com definições ligadas a objetivos e produtos
65
mensuráveis e passíveis de avaliação; a revisão dos elementos que definem a rentabilidade social dos programas, serviços e investimentos realizados pelo Estado; e a adoção de padrões comparativos como forma de avaliar o rendimento e a qualidade da ação estatal. (...) Surgem, ademais, em meio a um panorama de desequilíbrios e desigualdades sociais, novos padrões de accountability governamental que não podem ser garantidos pelos controles burocráticos (Campos, 1990, p.48), como a qualidade dos serviços, a justiça e equidade na distribuição dos benefícios e dos custos econômicos, sociais e políticos dos serviços e bens produzidos, assim como o grau de adequação dos resultados dos programas às necessidades dos clientes (Cruz Silva e Macedo, 1998, p. 7-8)
Além disso, não se pode esquecer que dentro do Estado de São Paulo há
nítidas diferenças regionais que precisariam ser levadas em consideração, acaso a
avaliação das contas fosse feita sob critérios de resultados.
O exemplo, se no Município de Paulínia – cuja receita per capita é altíssima em
razão do recebimento dos tributos ligados à indústria petrolífera, havendo oferta de
bons empregos e salários pelo parque industrial/comercial à população, havendo até
uma certa dificuldade para a aplicação do grande volume de recursos, em outros
Municípios, em distâncias inferiores a 50 quilômetros daquela, possuem uma
comunidade de baixa renda, que precisa de praticamente tudo.
Abaixo, extraídos do Sistema AUDESP e disponibilizados no Portal do Cidadão
do TCESP24
, estabelecemos a comparação da receita corrente líquida de alguns
desses Municípios:
Município Receita Corrente Líquida
RCL – 2010
População Proporção
RCL/População
Paulínia R$ 964.547.668,66 82.150 R$ 11.741,30 Cosmópolis R$ 92.620.697,31 58.821 R$ 1.574,62 Santo Antonio de Posse R$ 45.513.627,39 20.635 R$ 2.205,65 Engenheiro Coelho R$ 26.203.576,54 13.324 R$ 1.966,64 Holambra R$ 31.962.728,74 10.224 R$ 3.126,24 Hortolândia R$ 370.470.172,57 192.225 R$ 1.927,27 Sumaré R$ 395.944.420,38 246.000 R$ 1.609,53 Louveira R$ 216.495.877,16 37.153 R$ 5.827,14 Itupeva R$ 97.411.782,07 44.825 R$ 2.173,16
24
http://www.portaldocidadao.tce.sp.gov.br/roteador_municipio/avalia%C3%A7%C3%B5es – consulta em 10.04.12
66
Portanto, para ser realizada uma avaliação de desempenho adequada, haveria
necessidade de criação de critérios objetivos e diferenciados de aferição da gestão
dos recursos públicos adaptada à realidade de cada Município.
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5. A AUDITORIA PRATICADA PELO TCESP
5.1. Avaliação tradicional de legalidade e a avaliação de resultados
Conforme visto até aqui, a avaliação do Tribunal de Contas, muito embora
possua competência constitucional para o exame operacional dos atos do Gestor
Público (art. 70 da CF/88), de regra, a avaliação das contas é feita sobre o método
de aferição da legalidade.
Ocorre que a distância entre a auditoria de regularidade formal e a auditoria
operacional, por resultados, é muito grande. Nesse sentido,
Os variados conceitos e definições utilizados pelas EFS a respeito do significado e orientação da auditoria operacional têm em comum a compreensão de que se trata de uma forma de avaliação dos chamados “Es”: economicidade, eficiência e eficácia (ou efetividade). (...) No Brasil, o TCU divide a sua denominada Auditoria de Natureza Operacional em duas modalidades: a auditoria de desempenho operacional, que objetiva examinar a ação governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia; e, a avaliação de programa, que busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (TCU, 2000, p. 15). (...) Em relação às fiscalizações de regularidade, o processo de realização das auditorias operacionais é geralmente mais longo e interativo, participando dele outros atores e a própria entidade auditada. Os critérios de auditoria não estão preestabelecidos por leis e normas aplicáveis ao objeto de estudo. (...) Enquanto a auditoria de regularidade tem seu escopo restrito às demonstrações financeiras e normas legais, a auditoria operacional é bastante abrangente por natureza, apresenta mais pontos de discussão e argumentação e, portanto, é mais susceptível de julgamentos e interpretações. Na primeira, as evidências são normalmente conclusivas, enquanto na segunda elas devem ter um caráter mais persuasivo e convincente (Intosai, 2001, p. 69; 2004, p. 68 e 81). (...) Esses aspectos reforçam a necessidade de interação e abertura entre auditores e auditados. Por tal motivo, as auditorias operacionais demandam a participação de profissionais com nível de especialização mais abrangente e visão sistêmica, em contraste com as auditorias financeiras e de cumprimento legal, que utilizam, quase que exclusivamente, técnicos com conhecimentos restritos a contabilidade, finanças e direito. (...) Outro traço distintivo da auditoria operacional em relação aos exames tradicionais está nos relatórios, que podem variar consideravelmente em
68
extensão, forma e natureza, enquanto que os de regularidade são elaborados a partir de um perfil previamente estabelecido e pouco mutável. O produto das auditorias operacionais é consubstanciado através de relatórios construtivos, contendo informações úteis para o processo gerencial e decisório, em lugar dos achados próprios das auditorias tradicionais, que reportam apenas desconformidades. (ALBUQUERQUE, 2007, pp. 45-49).
Sendo assim, a migração de um método de trabalho para o outro envolveria
uma mudança de mentalidade, contratação e treinamento de pessoal, além de
alocação de recursos visando um longo processo de adaptação.
Pedimos vênia para expor quadro expositivo elaborado por ALBUQUERQUE
(p. 51-52), que expressa com brilhantismo a diferenças entre os dois sistemas.
Aspecto Auditoria de Regularidade Auditoria Operacional
Planejamento Rígido, procedimentos pré-definidos,
programas padronizados
Criativo, flexível, contínuo.
Processo Homogêneo, linear e pouco interativo Dinâmico, muito interativo, geralmente
mais longo.
Atores Poucos (auditores e auditados) Variados e numerosos (especialistas,
sociedade civil, universidades, institutos
de pesquisa).
Perfil do
auditor
Conhecimentos de contabilidade,
finanças e direito
Formação abrangente, visão sistêmica,
capacidade analítica, habilidades
interpessoais, treinamento em
administração, políticas públicas,
ciências sociais, métodos de
investigação científica.
Papéis do
auditor
Juiz/magistrado, contador público Pesquisador/cientista, consultor de
gestão.
Fontes de
critérios
Leis, normas e regulamentos Comparações, experiências,
indicadores, conhecimento científico,
bibliografia.
Escopo Restrito a demonstrações financeiras e
normas legais
Abrangente, alcançando todas as
operações do ente auditado.
Evidências Conclusivas, exatas Persuasivas, convincentes.
Formato dos
relatórios
Padronizados Variam em extensão, forma e natureza.
Abordagem Neutra (achados de auditoria) Construtiva (avaliações e
recomendações).
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5.2. Auditoria operacional praticada pelo TCESP e a avaliação da satisfação
cidadão/cliente
Em que pese a avaliação de regularidade praticada nas contas de um modo
geral, em especial no exame das contas dos Prefeitos, a verdade é que o TCESP
pratica o exame operacional sobre as contas do Governador.
Fazendo justiça ao trabalho exemplar desenvolvido pelo setor destacado –
Diretoria de Contas do Governador e, em homenagem à voluntariosa capacidade
desses colegas, transcrevemos parte do “RELATÓRIO DE AUDITORIA DE
NATUREZA OPERACIONAL - SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO”,
referentes ao exercício de 2008, sobre o ponto específico da “FORMAÇÃO
CONTINUADA DE EDUCADORES NA EDUCAÇÃO BÁSICA”.
O novo enfoque das auditorias realizadas por este Tribunal é decorrente das exigências da sociedade, levado para o texto constitucional, Art. 70, caput da CF, no sentido de que seja acrescida à visão estritamente econômico-financeira e legalista na aplicação da receita pública outra, que priorize a avaliação do cumprimento dos programas de governo e do desempenho das unidades e entidades jurisdicionadas ao Tribunal, no tocante aos seus objetivos, metas e prioridades, bem como quanto à alocação e uso dos recursos disponíveis. O Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros - PROMOEX, tem como objetivo central o fortalecimento do sistema de controle externo, através da integração nacional e da modernização dos Tribunais, contribuindo para a melhoria dos níveis de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das ações de fiscalização e controle, considerou a realização das Auditorias Operacionais como uma das ações prioritárias no âmbito do Programa. Assim, constituiu meta nacional do Programa a implantação de auditorias operacionais em pelo menos 75% dos tribunais de contas, até o exercício de 2009, conforme ANEXO A, Item III - Custo e Financiamento, Subitem 3.02, alínea "f" do Contrato de Empréstimo firmado com o BID. Com o propósito de criar as condições para a realização de auditorias operacionais nos tribunais de contas brasileiros, mediante a capacitação dos profissionais que desenvolvem atividades auditoriais, e cumprir a referida meta, que corresponde a 25 cortes de contas, elaborou-se o Programa Nacional de Capacitação em Auditoria Operacional. Dessa forma, a presente auditoria também decorre desse processo de capacitação em Auditoria Operacional promovido pelo PROMOEX e coordenado pelo Instituto Rui Barbosa - IRB. Após levantamento prévio realizado por todos os TC´s nos
70
seus respectivos entes auditados, acerca de temas conexos com o ensino fundamental, definiu-se como tema para a realização da presente auditoria a ação de capacitação continuada dos professores do ensino fundamental, intencionalmente adequado e ampliado por este TCE-SP para o programa estadual “Formação Continuada dos Educadores na Educação Básica”, pelo fato de três das quatro ações deste repercutirem na formação de docentes com atuação no ensino fundamental, além da ação “Aperfeiçoamento dos Educadores do Ensino Médio” alcançar os Professores da Educação Básica II, que exercem atividades tanto no Ensino Fundamental como no Médio.
Partindo de uma sistemática bastante diferente da análise de legalidade que é
feita sobre documentos e balancetes, esse trabalho contou, durante a fase de
planejamento, com reuniões técnicas com gestores e técnicos da CENP e DRHU da
Secretaria da Educação do Estado de São Paulo; entrevistas com dirigentes das
DRE de Caieiras e São Paulo - Centro Sul, e com diretores, professores
coordenadores ou professores de escolas localizadas em Caieiras, Francisco
Morato e São Paulo; revisão da legislação e documentos técnicos que
regulamentam o programa; e, revisão de artigos e trabalhos técnicos de instituições
de pesquisa e acadêmicas.
Esse trabalho de entrevistas realizadas e aplicação de questionários foi
sintetizado no seguinte quadro:
Atores
entrevistados
Total de
Questionários
aplicados
Total de
Questionários
Tabulados
% Total de
Escolas
aplicadas
Total de
Escolas
Tabuladas
% Escolas
Participantes
Pesq
uis
a P
osta
l
(25.1
1 a
19.1
2.2
008)
Professor 2922 432 14,78 91 58 63,74 51
Professor
Coordenador
220 93 42,27 52
Vis
ita d
e E
stu
do
(19.1
1 a
04.1
2.2
008)
Professor 240 74 30,83 9 6 66,67
6
Professor
Coordenador
17 10 58,82 4
Total 3399 609 17,92 100 64 64
71
Esse quadro permite uma boa ideia da dimensão dos trabalhos desenvolvidos,
exigente de uma série de profissionais envolvidos e, especialmente, de um prazo
para a sua conclusão que excede e, em muito, aquele normalmente gasto para a
realização de auditorias de conformidade.
Ainda em homenagem à capacidade de nossos colegas da Diretoria de Contas
do Governador, transcrevemos a sua conclusão.
Capítulo 6 – Conclusão A presente auditoria teve como objetivo avaliar se a Secretaria da Educação está estruturada institucional e operacionalmente para o atendimento das necessidades de formação dos docentes, disponibilização dos produtos necessários ao alcance das metas estipuladas, e controle das ações ofertadas. Ao final dos trabalhos, sistematizamos os achados pelos seguintes aspectos:
Diagnóstico 1. A secretaria não dispõe de “registro ou banco de dados com histórico de cursos(curta e longa duração) e formações em serviço recebidos pelos educadores, bem como de solicitações de capacitação/formação para atendimento de demandas individuais ou desenvolvimento de projetos com capacitação de cada escola”; 2. Não há participação docente no diagnóstico das necessidades de formação, cuja identificação advém mormente de inferências provenientes de estudos dos fatores associados ao desempenho e rendimento, apesar dos questionários dos sistemas de avaliação, que coletam dados acerca do perfil e experiência profissional com a participação dos professores, não abordarem tais necessidades e preferências de formação em questões direcionadas a estes;
Estratégia de Implementação 3. Desde 2007, não há cursos de “Lato Sensu” (Pós-graduação/Especialização de 360h) e parcerias ou celebrados convênios com instituições públicas ou privadas com a finalidade de implementar cursos de formação continuada aos educadores da rede pública estadual; 4. A estratégia de implementação é pautada em ações centralizadas sem delimitações com base nas notas de desempenho do sistema de avaliação e/ou das taxas de rendimento (aprovação, reprovação e evasão) - utilizadas na formulação do programa; 5. Com enfoque para o suporte pedagógico, a formação continuada do docente deslocou-se para as escolas e/ou fora do horário de trabalho, inclusive por meio da capacitação à distância, apesar da restrição destes a essa modalidade de formação; da falta, ainda que parcial ou de outra ordem, de infra-estrutura para cursos à distância e trabalho coletivo
72
(HTPC); e da manifestação de que a capacitação fora do horário de trabalho representa um obstáculo; 6. Por concepção, destinados somente a efetivos, 43% dos professores atuantes na rede estadual em 2008 não foram beneficiados com o principal Programa executado em 2008 - Programa Computador do Professor - acarretando condições diferenciadas para participação destes em cursos, orientações técnicas e formação em serviço, inclusive para aplicabilidade na prática docente; 7. Em 2008, as metas de participações em ações de aperfeiçoamento não foram alcançadas;
Estrutura de controle 8. Inexiste estrutura formal de controle (avaliação e monitoramento) articulando a CENP com os executores das ações descentralizadas (CEI e COGSP), com base nas informações obtidas dos beneficiários dos programas pelos atores do suporte pedagógico.
O HTPC segundo a percepção dos docentes O HTPC, de realização semanal e participação obrigatória, foi considerado pelos docentes de pouca relevância para a formação, com crédito maior a outras alternativas de aperfeiçoamento; 9. Manifestação acompanhada pelos professores coordenadores, apesar da principal atribuição confiada a estes ser justamente a coordenação, a organização e condução dos horários de trabalho coletivo desenvolvidos nas escolas.
Atividades ocorridas durante os HTPCs. 10. A não compreensão do atendimento a pais e/ou responsáveis dos alunos - apesar do art. 13 da Lei Complementar Estadual 873/97 alçá-la a condição de atividade de caráter pedagógico, e das discussões de desempenho dos alunos como ocasiões de aperfeiçoamento profissional pelos docentes;
Os HTPCs de acordo com as atas das reuniões. 11. Alta incidência nas atas de HTPCs de assuntos com abordagem mais centrada nos aspectos administrativos e organizacionais, de forma que as atividades mais diretamente relacionadas à formação continuada dos professores dividem as atenções destes com assuntos de pouca, ou nenhuma, repercussão nas práticas pedagógicas desenvolvidas em sala de aula;
Os obstáculos para o desenvolvimento dos HTPCs, de
acordo com a percepção dos professores. 12. Professores e professores coordenadores indicaram a exigüidade do tempo reservado a esta tarefa e o excesso de atribuições profissionais figura como os principais óbices que comprometem o aproveitamento dos HTPCs;
O HTPC como espaço para a disseminação de cursos de
acesso restrito oferecidos pela SEE
73
13. A disseminação dos cursos de capacitação oferecidos pela SEE não integra o rol de trabalhos que são efetivamente desenvolvidos durante os HTPCs, na percepção de mais de 50% dos docentes e 66,99% dos professores coordenadores, com conseqüência na propagação do conteúdo de cursos de acessibilidade restrita (Proposta curricular) e, em última instância, na construção de um trabalho efetivamente coletivo entre os professores;
Os planos pedagógicos apresentados pelas escolas
visitadas 14. Os planos pedagógicos das escolas visitadas carecem, quando não de formalização, de explorarem – e não superficialmente – princípios atinentes ao trabalho em equipe - interdisciplinaridade e o trabalho cooperativo entre aqueles de mesma área de formação acadêmica;
A rotatividade docente sob a perspectiva da construção do
trabalho em equipe 15. O mecanismo legal de atribuição de classes e de aulas - art. 45 da Lei Complementar estadual 444 de 27/12/85, em que os titulares de cargo efetivo têm prioridade aos OFAs(não efetivos) - num contexto em que quase metade dos professores OFAs atuou, ao longo dos cinco últimos exercícios, em pelo menos quatro escolas distintas, tem efeito negativo na continuidade das pedagogias, de um ano letivo ao seguinte, como fator de êxito escolar, bem como no trabalho coletivo
Ausência/insuficiência de recursos pedagógicos nas
escolas da rede. 16. Grande parte das escolas da rede estadual de ensino não dispõe de todos os recursos necessários à realização das situações de aprendizagem sugeridas pelos eventos de formação continuada oferecidos pela Secretaria da Educação. A insuficiência de ferramentas de apoio pedagógico dificulta, inclusive, a execução das atividades prescritas pela própria proposta curricular do Estado. Isto posto, submetemos o presente relatório à elevada apreciação do Exmo. Senhor Conselheiro Relator para as providencias julgadas necessárias.
74
5.3. A Auditoria do TCESP praticada sobre as contas municipais
Conforme pode ser observado do texto produzido pelo MARE e pela legislação
que cerca o tema, a evolução na prestação de serviços estatais à comunidade tende
a um Estado Gerencial, com foco no cidadão/cliente e a avaliação por resultados,
pela chamada auditoria operacional.
Evidente que não será decretado o fim do Estado Burocrático e a sua
sistemática tradicional de controle de legalidade, mas há uma tendência de que os
dois modelos convivam de forma harmoniosa, com maior ou menor tendência de um
ou de outro, dependendo de caso a caso.
Na verdade “há necessidade de se procurar um novo equilíbrio entre a
flexibilidade e os regulamentos, uma vez que desfazer-se das formalidades
características do modelo racional-legal, requer a implantação de outros
mecanismos que protejam a Administração contra os abusos e a ineficiência”
(ALBUQUERQUE, 2007, p. 25, apud TOHÁ e SOLARI, 1997, p. 88).
O Tribunal de Contas também sofreu o reflexo dessa nova mentalidade, como
dito, com mais força nas Contas do Governador e, em certa medida – porque ainda
não suficiente para influenciar na emissão de pareceres desfavoráveis, no exame
das contas das contas municipais.
Nestas últimas prevalece o controle da legalidade, contudo, os relatórios de
inspeção, a partir do exame do exercício de 2008, passaram a conter a indicação
dos índices de desempenho operacional relativos à educação e à saúde, dispostos
pela Fundação SEADE e pelo INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira, já que há algum tempo mantinham informações
referentes ao IPRS – Índice Paulista de Responsabilidade Social.
À guisa de mera ilustração, vale mencionar, em fevereiro de 2001, a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo aprovou projeto de lei que instituiu o Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), um padrão semelhante ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da Organização das Nações Unidas – ONU. O IPRS será divulgado em intervalo de dois anos, sendo integrado por indicadores de Educação, Saúde, Desenvolvimento Urbano, Renda e Finanças Públicas. A partir dos dados do IPRS será composto um ranking qualitativo dos 645 Município daquele Estado.
75
Por ter apresentação bianual, esse índice permite melhor análise quanto à evolução do Município em termos de qualidade de vida ofertada à população, o que revela, também, o grau de eficiência na aplicação do dinheiro público. (TOLEDO; ROSSI, 2001, p. 40).
Assim, se esses dados ainda não possuem jurisprudência no sentido de
rejeição dos atos de gestão, ao menos podem fornecer elementos para a emissão
de um juízo que pertence ao Legislativo Municipal; e, mais ainda, servem de baliza
para o Administrador entender que deve direcionar os esforços orçamentários em
políticas públicas específicas.
Também não é desprezível que essas informações servirão de base para que
os conselhos municipais e, os cidadãos de forma individual, cobrem das autoridades
as providências necessárias visando a melhoria dos padrões de eficácia, eficiência e
efetividade.
A seguir lançamos, a exemplo colhido na jurisprudência do TCESP, trecho de
um do votos proferido nos autos do TC-2506/026/10 (Prefeitura Municipal de
Mineiros do Tietê – contas do exercício de 2010 – Relator Auditor Substituto de
Conselheiro Alexandre Manir Figueiredo Sarquis – E. Primeira Câmara em Sessão
de 31.01.12 – Parecer prévio favorável) que tomou como base ditos índices.
Nesse sentido, o Município obteve índices constitucionais adequados no que toca aos investimentos no ensino geral e na valorização dos profissionais do magistério, esgotando ainda, os recursos do FUNDEB durante o período. Também foi superado o índice mínimo de aplicação na saúde. (...) Registro, a despeito dos investimentos no ensino superarem ao mínimo constitucional, vê-se que ainda não alcançaram plenamente o seu objetivo, uma vez que o último quadro indicativo do índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB demonstra que o Município esteve abaixo da meta esperada no grupo “anos iniciais do ensino fundamental”.
Redes: 2007 2009 2007 2009 2007 2009 2007 2009
Municipal
Brasil
Privada
Brasil
EstadualSão Paulo
EstadualMunicípio
4,7
6,2
6,2
6,0 6,4
3,83,54,0 4,4 3,4 3,6 3,1 3,3
IDEB Observado Metas IDEB Observado Metas
3,9
5,9
3,8
4,1
4,1
4,0
3,9
5,8 6,0
4,7
3,8
5,3
4,9 4,05,4 4,3
4,1 3,35,7
5,8
4,6
5,4
5,4 4,15,7Município
6,0 6,3
76
Em que pese essa verificação ser bianual, comporta indicativo da necessidade de que o Município procede a esforços orçamentários voltados à reversão da situação destacada. O próprio Índice Paulista de Responsabilidade Social – IPRS indicou que houve uma retração na posição alcançada no quesito escolaridade.
Município
Grupo IPRS
Longevidade Ranking
Indicador
Escolaridade Ranking
Indicador
Riqueza Ranking
Indicador
192 posições.
29 posições.
18 posições.
Fonte: Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo.
Mineiros do Tietê
A deterioração dos indicadores fez com que o Município regredisse de
grupo no levantamento realizado.
4 5
Levantamentos dos dados em: 2008 2010
Dados relativos aos exercícios de: 2006 2008
75 71
189º 381º
456º 438º
No quesito Longevidade, o Município perdeu
No quesito Escolaridade, o Município perdeu
401º 430º
No quesito Riqueza o Município ganhou
63 66
32 36
Também se vê desse quadro, que houve uma sensível piora na saúde, no que diz respeito ao quesito longevidade. Aliás, as informações a respeito dos índices de efetividade alcançados na saúde se mostraram preocupantes, uma vez a “taxa de mortalidade infantil” no Município é superior à do Estado; e, no que diz respeito ao item “mães adolescentes”, chega a ser superior ao índice da região.
Região de:Estatísticas vitais e Saúde Município Governo Estado
Taxa de Mortalidade Infantil
(Por mil nascidos vivos)
Taxa de Mortalidade na Infância
(Por mil nascidos vivos)
Taxa de Mortalidade da População entre 15 e 34 anos
(Por cem mil habitantes nessa faixa etária)
Taxa de Mortalidade da População de 60 anos ou mais
(Por cem mil habitantes nessa faixa etária)
Mães adolescentes(Com menos de 18 anos. Em %)
5,81 15,14 12,48
17,44 17,30 14,46
13,95% 9,54% 7,22%
118,06 130,19 127,25
3.549,85 4.022,65 3.709,39
Penso que o aperfeiçoamento do Plano Municipal de Saúde, pelo estabelecimento de metas físicas e financeiras poderá contribuir para o alcance dos objetivos pretendidos, na medida em que estabelecerá um plano e investimentos, a fim de evitar a inversão de prioridades. Também em razão desses quadros, considero que a Municipalidade deverá ponderar sobre os índices gerais de desempenho dispostos, quando definir o orçamento e as políticas públicas a respeito dos setores constitucionalmente protegidos. E, no mesmo sentido, lembro que deverá haver necessária harmonia entre a LOA, a LDO e o PPA, na realização da execução orçamentária, nas metas definidas e na busca da melhoria dos índices sociais – pela eficácia e efetividade na
77
aplicação dos recursos públicos, de tudo bem informado junto ao Sistema AUDESP. Ainda quanto ao planejamento geral das ações públicas, destaca-se a necessidade de implantação de um Plano de Saneamento. Registro que a Municipalidade dever procurar eliminar eventuais divergências contábeis ou, mesmo, entre as informações enviadas ao sistema AUDESP, a fim de que as peças contábeis espelhem a realidade fiscal do Órgão, bem como, para que não haja prejuízo ao controle externo exercido por esta E.Corte.
Interessante observar dessa decisão que, mesmo tendo havido aplicação
de recursos orçamentários da receita resultante de arrecadação e transferência de
impostos equivalentes a 25,83% no ensino e 25,33% na saúde – neste último, muito
superior ao mínimo constitucional, ainda assim os índices operacionais não se
mostraram suficientes para atender as necessidades da população.
Ao contrário, o índice verificado na educação, para o quesito primeiros
anos do ensino fundamental (5,3) ficou abaixo da meta esperada (5,7), conquanto a
meta para os últimos anos do ensino fundamental (4,1), ainda que atingida (4,1),
ficou abaixo do padrão 5.
Estendendo a análise para a saúde, do mesmo modo, vários quesitos se
mostraram negativos em relação ao desempenho obtido na Região de Governo ou
no Estado.
78
5.4 – O Plano Estratégico Institucional do Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo - 2011-2015
Por meio da Resolução nº 02/2011 – TCA-16701/026/11, recentemente o
TCESP aprovou seus Planos Estratégicos para o período 2011/2015, onde se
percebe a nítida intenção de caminhar para um sistema de avaliação de resultados
Segue o texto dessa norma,
RESOLUÇÃO Nº 02/2011
TC-A-16701/026/11 Aprova os Planos Estratégicos do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – Plano Estratégico Institucional e Plano Estratégico de Tecnologia da Informação, para o período 2011-2015 e dá outras providências.
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, no uso de suas atribuições legais e regimentais Considerando a necessidade constante de aprimorar as práticas de gestão no setor público; Considerando a diretriz de levar o Tribunal de Contas ao melhor nível de atuação, por meio de modernos procedimentos de trabalho, ampla capacitação de recursos humanos, utilização plena da tecnologia da informação e total integração com jurisdicionados, demais Tribunais, Poderes, sociedade civil organizada e os cidadãos; Considerando a necessidade periódica de revisar e atualizar o referencial estratégico do TCESP – missão, visão, objetivos estratégicos e indicadores e Considerando a necessidade de consolidar a Gestão Estratégica no TCESP RESOLVE: Art. 1º - Aprovar os Planos Estratégicos do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – Plano Estratégico Institucional e Plano Estratégico de Tecnologia da Informação, para o período 2011-2015, na forma estabelecida nos Anexos I e II, respectivamente. Art. 2º - Estabelecer como instância decisória da Gestão Estratégica do TCESP, para questões relacionadas à execução do Plano Estratégico Institucional, o respectivo Comitê Estratégico. § 1º – O Comitê Estratégico Institucional será composto por: I - Chefe de Gabinete da Presidência II - Secretário-Diretor Geral III - Diretor do Departamento Geral de Administração IV - Diretor do Departamento de Tecnologia da Informação V - Diretor do Departamento de Supervisão da Fiscalização-I VI - Diretor do Departamento de Supervisão da Fiscalização-II § 2º - São atribuições do Comitê Estratégico Institucional:
79
I – Estabelecer diretrizes e prioridades para alocação de recursos; II – Realizar, mensalmente, reunião de acompanhamento da implantação das iniciativas estratégicas e deliberação sobre pendências, com representação, ao menos, de um integrante do Núcleo Gestor; III – Proceder às revisões do Plano Estratégico Institucional de molde a mantê-lo constantemente adequado à realidade de atuação do TCESP; IV – Elaborar, anualmente, relatório de avaliação de cumprimento do plano para ser incorporado ao relatório de Atividades da Presidência; V – Encaminhar assuntos para a Presidência. Art. 3º - Estabelecer como instância decisória para questões relacionadas à execução do Plano Estratégico de Tecnologia da Informação, o respectivo Comitê Estratégico. § 1º – O Comitê Estratégico de Tecnologia da Informação será composto por: I - Diretor do Departamento de Tecnologia da Informação-DTI II - Diretor da Diretoria de Sistemas-DSIS III - Diretor da Diretoria de Tecnologia-DTEC § 2º - São atribuições do Comitê Estratégico de Tecnologia da Informação: I – Articular e interagir com o Comitê Institucional; II- Estabelecer diretrizes e prioridades para alocação de recursos; III - Realizar reuniões periódicas de acompanhamento da estratégia e deliberar sobre pendências; IV - Encaminhar assuntos externos; V - Gerenciar o Portfólio de Projetos; VI - Administrar recursos compartilhados; VII - Administrar o orçamento dos projetos; VIII - Implantar metodologia de gerenciamento de projetos; IX – Indicar para nomeação o Secretário Executivo do Comitê Estratégico de Tecnologia da Informação; X- Designar os Coordenadores dos Objetivos Estratégicos do Plano Estratégico de Tecnologia da Informação; XI – Designar os Coordenadores de Projeto. Art. 4º - Estabelecer como instância de acompanhamento e apoio às atividades da Gestão Estratégica, em especial ao acompanhamento dos indicadores relacionados às iniciativas e objetivos do Plano Estratégico Institucional, o Núcleo Gestor. § 1º – O Núcleo Gestor será composto por servidores do TCESP, designados por Ato da Presidência. § 2º - São atribuições do Núcleo I - Estabelecer e manter sistema de acompanhamento dos indicadores e das iniciativas estratégicas; II - Preparar as reuniões do Comitê Estratégico Institucional (agendamento, pautas e atas);
80
III - Apoiar metodologicamente os coordenadores de objetivos e respectivos grupos de trabalho. Art. 5º - Estabelecer instância de Coordenação dos Objetivos Estratégicos para o Plano Estratégico Institucional. § 1º – Os Coordenadores de Objetivos serão selecionados entre os servidores do TCESP e designados por Ato da Presidência. § 2º - São atribuições dos Coordenadores de Objetivos: I - Coordenar a implantação das iniciativas relacionadas aos objetivos estratégicos; II - Formar e coordenar grupos de trabalho para monitorar os objetivos por meio dos indicadores; III - Atualizar informações de acompanhamento dos objetivos e das iniciativas estratégicas. Art. 6º – Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
O Anexo à Resolução demonstra a interessante preocupação Institucional com a imagem positiva do Órgão perante a sociedade e, a despeito das dificuldades inerentes à migração do sistema de avaliação de legalidade para o sistema de avaliação de resultados, esse documento estabelece, como visão de futuro da Instituição, a celeridade na atuação e a priorização da chamada auditoria operacional, a fim de se apontar os problemas detectados e recomendar ações de melhoria, além formar capacidade para se aferir a efetividade dos programas governamentais e a satisfação social.
Nesse sentido, conforme trecho transcrito do Anexo da Resolução editada, temos as seguintes disposições:
3.1. MISSÃO A Missão de uma organização é a sua razão de ser. Representa o ponto de partida da gestão estratégica. A Declaração de Missão é um texto conciso, que resume a Missão da organização para o público externo - outras instituições e a sociedade em geral. Para implantar a gestão estratégica é essencial um entendimento compartilhado e uniforme da Missão por todos os servidores. Desta forma, foram levantados os conteúdos básicos da Missão, divididos em “o que” o TCE-SP faz e “para que” faz. Esses conteúdos, listados a seguir, representam o entendimento de todo o grupo de servidores que atuou neste planejamento sobre o papel do TCE-SP e nortearam a elaboração da Declaração de Missão: O que o TCE-SP faz: 1 – fiscaliza a aplicação dos recursos e a guarda do patrimônio públicos, utilizados ou repassados por entes estaduais e municipais, exceto os da capital do Estado, nos termos do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93; 2 – orienta os responsáveis quanto à correta aplicação dos recursos públicos;
81
3 – avalia a própria atuação verificando o resultado de sua atuação finalística; 4 – aplica sanções administrativas e 5 – é canalizador da transparência quanto ao uso dos recursos públicos. Para que faz: 1 – para melhorar/otimizar a utilização dos recursos públicos; 2 – para zelar pela legalidade dos atos públicos; 3 – para possibilitar o controle social e 4 – para demonstrar resultados obtidos com a aplicação dos recursos públicos visando benefícios efetivos à sociedade (execução e impacto). A Declaração de Missão, aprovada pelo TCE-SP é: “Fiscalizar e orientar para o bom e transparente uso dos recursos públicos em benefício da sociedade.”
3.2. VISÃO DE FUTURO A Visão de Futuro é uma projeção que a organização faz de si, para um determinado horizonte de planejamento. É a “Linha de Chegada” da Gestão Estratégica; é sua aspiração desafiadora, mas exeqüível. O horizonte de planejamento de cinco anos foi estabelecido em consenso. A Declaração de Visão, ou simplesmente Visão, é um texto conciso, a ser utilizado principalmente para motivação e alinhamento institucional, demonstrando todo o potencial que a organização deseja realizar, cumprindo sua missão. Para desenvolver a Visão de Futuro foram levantados os pontos essenciais para compor o futuro almejado para o TCE-SP e o estágio a ser alcançado até 2015: 1. Imagem positiva perante a sociedade; 2. Fiscalização em tempo real (entendendo “tempo real” como “no decorrer do exercício”) e celeridade na atuação (preventiva); 3. Auditoria de resultados - apontando problemas e recomendando ações de melhoria e 4. Capacidade de aferir a efetividade dos programas governamentais e a satisfação social (em relação à proposta do programa). A Visão de Futuro proposta pelo TCE-SP é a seguinte: “Fiscalizar, orientar e divulgar, em tempo real, o uso dos recursos públicos, priorizando a auditoria de resultados e a aferição da satisfação social, consolidando uma imagem positiva perante a sociedade.” Observação importante: a expressão “em tempo real” deve ser entendida no sentido da concretude e atualidade, ou seja, as ações de controle devem acontecer no decorrer do exercício em curso.
82
As questões críticas elencadas para alcançar a Visão de Futuro proposta são: 1 – racionalização e desburocratização de procedimentos; 2 – capacitação e valorização dos recursos humanos; 3 – adequação e racionalização dos recursos organizacionais; 4 – implantação do processo digital; 5 – aperfeiçoamento da divulgação das ações do Tribunal; 6 – capacitação e adesão dos jurisdicionados aos padrões de trabalho do Tribunal; 7 – ampliação e aperfeiçoamento da integração entre os setores da Casa.
O documento detalha o plano traçado e espera a sua implantação até o
exercício de 2015.
O Mapa Estratégico desenhado nesse plano compreende o seguinte:
TRADUÇÃO DA ESTRATÉGIA
4.1. MAPA ESTRATÉGICO O Mapa Estratégico apresenta, de forma sucinta, os objetivos estratégicos definidos como fundamentais para que se alcance a Visão de Futuro. Os objetivos estratégicos aparecem no Mapa, agrupados sob quatro perspectivas:
- Resultados – que são os objetivos finalísticos da organização, os impactos que o TCE-SP espera que suas ações (produtos e serviços) tenham sobre o ambiente externo à organização, ou seja, sobre a sociedade. Esta perspectiva está relacionada à efetividade das ações do TCE-SP, ou seja, o valor das ações do TCE-SP para a sociedade;
- Entregas – que são os produtos/serviços realizados pelo TCE-SP por meio dos quais se dará a consecução dos
Resultados esperados. Esta perspectiva está relacionada à eficácia das ações do TCE-SP;
- Processos – que são os métodos ou a forma como o TCE-SP realiza suas atividades. Esta perspectiva está relacionada à eficiência do TCE-SP na realização dos produtos e serviços de sua competência;
- Meios – que são os recursos com os quais o TCE-SP conta para desenvolver seus processos de trabalho, produzindo os produtos e serviços de sua competência. É a Capacidade e a Competência Organizacional para realizar os processos (pessoas, instalações etc.).
4.2. DETALHAMENTO DOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Os Objetivos Estratégicos decorrem da necessidade de se atingir a situação desejada, descrita na Visão de Futuro. Uma vez que os objetivos estratégicos são descritos de forma bastante sucinta no Mapa Estratégico, o detalhamento destes se faz necessário para tornar mais claro o significado e abrangência de cada objetivo.
83
Após o detalhamento define-se o que medir em cada objetivo, os indicadores estabelecidos para essa medição e a meta a ser alcançada dentro do horizonte do planejamento. Com indicadores e metas estabelecidos definem-se, então, as iniciativas necessárias para que essas metas sejam atingidas. Os indicadores avaliam se os objetivos estão sendo alcançados, permitindo assim analisar se as iniciativas definidas estão aderentes às metas e, por consequência, se a Visão de Futuro será atingida.
84
5.4.1 – Desenho do Mapa Estratégico A seguir apresentamos o desenho do Mapa Estratégico traçado, com os
objetivos definidos para o TCESP para o período 2011/2015.
85
6. SISTEMA AUDESP
6.1 Indicadores AUDESP sobre a educação para o relatório de inspeção
Conforme já mencionado, a sistemática tradicional de trabalho do Tribunal de
Contas sempre foi a análise “a posteriori” dos atos.
Mais do que isso, o exame das contas deveria aguardar a entrega dos
demonstrativos gerais, cuja data limite e 31 de março do exercício seguinte ao ano
de competência.
Sendo assim, a considerarmos a data de entrega e o período de planejamento
de auditoria, a inspeção local no Município, a fim de confirmar os dados entregues,
poderia ser postergada até o final do exercício seguinte.
E, pela dinâmica estabelecida pelas regras processuais, o exame e emissão do
parecer propriamente dito, poderia ser proferido até a sua data limite, qual seja, até
o final do exercício seguinte à apresentação das contas.
Em síntese, as contas de 2011, por exemplo, devem ser apresentadas até
31.03.12 e a emissão do parecer até 31.12.13.
É evidente que esse descompasso também não é favorável à Administração,
na medida em que as decisões do Tribunal de Contas também servem de
orientação para correção de rotas – inclusive na formulação dos próximos
orçamentos e implantação de políticas públicas, sem olvidar que também dão lastro
para que os demais interessados – Poder Legislativo, Ministério Público, Conselhos
e cidadãos de um modo geral, possam cobrar as atitudes necessárias da Autoridade
Municipal.
Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal impôs a avaliação periódica dos
atos de gestão fiscal, determinando aos Tribunais de Contas a emissão de alertas à
Administração, para efetiva correção.
Art. 59. (...) § 1
o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos
referidos no art. 20 quando constatarem: I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4
o e no art. 9
o;
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite; III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se
86
encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites; IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei; V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.
Essa situação desconfortável fez com que o Tribunal, a fim de amenizar os
efeitos negativos do prazo imposto pela processualidade no exame das contas,
como dito, lançou mão dos chamados Acessórios.
Esses expedientes serviram para análise da ordem cronológica, do ensino e da
gestão fiscal.
Ocorre que, sobrevindo a implantação do Sistema AUDESP, com as
facilidades dos recursos da Informática, ficou mais ágil a transmissão de
informações e sua avaliação, de modo que o programa serve de alerta automático à
Administração a respeito de quaisquer irregularidades detectadas, como também
presta um serviço mais célere na apreciação dos demonstrativos.
A definição dos prazos e informações necessárias à alimentação do Sistema
estão definidas nas Instruções TCESP, na seguinte conformidade,
Da Gestão Fiscal Artigo 2º - O Poder Executivo deverá encaminhar os seguintes dados e informações referentes ao exercício corrente, de forma eletrônica, relativos a: I – Peças de planejamento: a) fontes de receitas, programas e ações governamentais, contidas no Plano Plurianual e cópia da lei instituidora; b) programas e ações governamentais priorizados, metas e riscos fiscais, contidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias e cópia da lei instituidora e anexos que a acompanham; c) programas e ações governamentais, analítico de receitas, despesas e transferências financeiras, contidos na Lei Orçamentária Anual e cópia da lei instituidora e dos anexos que a acompanham e d) cópia das atas de audiências públicas realizadas na fase de elaboração das propostas orçamentárias, nos termos do parágrafo único do artigo 48 da LCF nº 101/00 (LRF). II – movimentos contábeis, compostos por: a) cadastros contábeis; b) balancetes isolados e consolidados, exceto quando optante pela remessa de forma conjunta; c) balancetes conjuntos e d) balancete de encerramento do exercício, isolados e consolidados ou conjuntos. III – dados de publicação e divulgação, exigidos pela LCF nº 101/00 (LRF), nos artigos a seguir indicados, relativos ao:
87
a) Relatório Resumido da Execução Orçamentária e os demonstrativos que o acompanham, conforme os artigos 52 e 53; b) Relatório de Gestão Fiscal e os demonstrativos que o acompanham, conforme o artigo 54; c) cópias das atas das audiências públicas realizadas nos termos do § 4º, do artigo 9º; § 1º - Os dados e informações relacionados no inciso I deste artigo deverão ser enviados entre 01 (um) e 30 (trinta) dias do mês de janeiro do exercício a que se refere as respectivas leis. § 2º - As alterações ocorridas nas peças de planejamento mencionadas no inciso I deverão ser enviadas até 30 (trinta) dias do mês subseqüente à sua ocorrência. § 3º - Os movimentos contábeis mencionados no inciso II deverão ser enviados em base mensal, da seguinte forma: a) balancetes isolados, até 20 (vinte) dias após o encerramento do período de referência; b) balancetes consolidados ou conjuntos, até 30 (trinta) dias após o encerramento do período de referência; c) balancete isolado de encerramento do exercício, até 35 (trinta e cinco) dias após o exercício encerrado (ano civil); d) balancete consolidado ou conjunto, de encerramento do exercício, até 40 (quarenta) dias após o exercício encerrado (ano civil) e e) cadastros contábeis, que deverão ser encaminhados antes da remessa dos balancetes isolados ou conjuntos, permitindo sua validação. § 4º - Os dados das publicações mencionadas no inciso III deverão ser enviados até 35 (trinta e cinco) dias após o encerramento do período de referência. § 5º - Os municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes, que optarem formalmente pela divulgação semestral dos relatórios e demonstrativos referidos nos artigos 52 a 54 da LCF nº 101/00 (LRF), deverão encaminhar os dados de divulgação até 35 (trinta e cinco) dias após o encerramento do semestre. § 6º - As situações de entregas e consultas dos documentos enviados serão geradas pelo sistema de forma automática e ficarão disponíveis no portal da internet do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo para leitura obrigatória, www.tce.sp.gov.br, sendo este o meio oficial instituído para cientificação do responsável pelo Poder ou Órgão, sem prejuízo dos demais meios de comunicação oficial. § 7º - As análises, alertas e relatórios de instrução, relativos aos limites e condições da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Constituição Federal serão gerados pelo sistema eletrônico do Tribunal com base nos dados informados pela origem e ficarão disponíveis no portal da internet do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, www.tce.sp.gov.br, a partir do trigésimo sexto dia do encerramento do período de referência.
88
§ 8º - A ciência de leitura das informações relacionadas no parágrafo anterior será efetuada no portal da internet, por meio de login e senha de acesso ao Sistema AUDESP. § 9º - Enquanto existirem pendências de leituras, o sistema não permitirá novas remessas de dados e informações. § 10 – No processamento dos documentos enviados, os erros porventura existentes, de acordo com as regras de validação publicadas, terão duas naturezas: indicativa e impeditiva; a primeira não impedirá o recebimento do documento, importando em aviso para futura correção; a segunda impedirá o recebimento do documento, importando em falta de prestação de contas após o decurso do prazo de entrega, sujeitando-se às penalidades previstas no artigo 104 da LCE nº 709/93 e/ou suspensão das transferências voluntárias e operações de crédito nos termos da LCF nº 101/00 (LRF). § 11 – As informações remetidas por meio do sistema poderão ser substituídas, sem necessidade de solicitação, até o término do prazo de entrega. Após, não serão acatados pedidos de exclusão quando as alterações se referirem exclusivamente a registros contábeis, caso em que as correções deverão ocorrer por meio dos mecanismos técnicos admitidos, na forma de lançamentos de ajuste ou estorno. § 12 - Enquanto não constituído o Conselho Nacional de Gestão Fiscal referido no artigo 67 da LCF nº 101/00 (LRF), os modelos de relatórios, demonstrativos e metodologias de cálculos serão oferecidos pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. § 13 - Os dados e informações relacionados nesta Seção deverão ser prestados de forma eletrônica, sendo condição necessária o prévio cadastramento da estrutura institucional do Município, após o que serão geradas senhas às entidades informadas no citado cadastro. A senha representa assinatura eletrônica por meio da qual ficarão estabelecidas as responsabilidades pessoais dos dirigentes das entidades. § 14 - Os leiautes, orientações de preenchimento e envio, encontram-se definidos no manual técnico-operacional do sistema AUDESP, disponível na página deste Tribunal. § 15 - A exatidão dos dados enviados por meio do sistema AUDESP é de estrita responsabilidade dos representantes legais e técnicos das entidades municipais, aos quais compete garantir a fidelidade destes dados aos registros contábeis, bem como aos demais sistemas de controle interno.
Apenas para efeito de exemplo, tomamos emprestadas as informações
constantes no Sistema AUDESP prestadas pela Municipalidade de Amparo, quanto
aos investimentos do ensino, referentes ao exercício de 2011.
89
Processo TC 1257/126/11 – PM Amparo 3.2 - AE04 - Aplicação de Recursos Próprios em Ensino com base na Despesa Empenhada Receita R$ 104.484.953,38 Despesa Empenhada R$ 27.521.423,84 - 26,3401% Despesa Liquidada R$ 27.521.423,84 - 26,3401% Despesa Paga R$ 24.081.002,69 - 23,0473% Com base na Despesa Empenhada, o Município atendeu ao disposto no art. 212 da CF.
No caso, o Município prestou as informações necessárias e o Sistema indicou
o pleno atendimento ao disposto no artigo 212 da CF/88, valendo dizer que, cabe
agora tão somente a validação dessa informação na inspeção in loco que será
programada25
.
Ao contrário, de forma aleatória, pesquisamos as informações prestadas pelo
Município de Bananal – TC-1267/126/1126
, e constatamos que o Sistema efetuou
um alerta a respeito da falta de transmissão de dados pelo Órgão.
Essa situação é passível, mediante o prudente critério adotado pelo
Conselheiro Relator, de aplicação de multa pelo descumprimento das Instruções
vigentes, com base no art. 104, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas (art. 104,
LCE 709/93).
Artigo 104 - O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até 2.000 (duas mil) vezes o valor da Unidade Fiscal do Estado de São Paulo (UFESP) ou outro valor unitário que venha a substituí-la, aos responsáveis por: I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito; II - ato praticado com infração à norma legal ou regulamentar; III - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, de diligência do Conselheiro Relator ou do Conselheiro Julgador Singular, ou de decisão do Tribunal de Contas; IV - obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinada; V - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas; e VI - reincidência no descumprimento de determinação ou instruções do Tribunal de Contas. § 1º - Ficará sujeito à multa prevista neste artigo aquele que deixar de dar cumprimento à decisão do Tribunal de Contas, salvo motivo justificado. § 2º - No caso de extinção da UFESP, enquanto não for fixado por lei outro valor unitário para substituí-lo, o Tribunal de Contas estabelecerá parâmetro a ser utilizado para o cálculo da multa prevista neste artigo.
25
Pesquisa em 02.04.12 26
Pesquisa em 02.04.12
90
Considerando que nossa consulta foi realizada antes do prazo final para
prestação geral das contas anuais (20.03.12), pode-se concluir que o Sistema
AUDESP é uma ferramenta extremamente útil, capaz de encurtar os prazos na
avaliação dos atos da Administração.
Finalmente, a respeito das informações constantes no AUDESP, foi instruído o
processo TC-15292/026/11, agilizando a concentração de informações a respeito do
cumprimento dos principais indicadores avaliados pelo TCESP no exame das contas
anuais de 2010.
O resultado desse trabalho está condensado no seguinte quadro.
ÁREA MUNICIPAL
Processos analisados pelo Sistema AUDESP
Itens de gestão fiscal – exercício de 2010
Total de Prefeituras analisadas: 508 (78%)
Prefeituras sem balancetes armazenados na data da análise: 136 (22%)
Item Regular % Irregular %
Cumprimento 212 CF/88 – 25% 419 82,48% 89 17,52%
FUNDEB – 95% 371 73,03% 137 26,97%
FUNDEB – Magistério 60% 359 70,67% 149 29,33%
Saúde – 15% 459 90,35% 49 9,65%
Execução Orçamentária 297 58,46% 218 42,91%
Estoque de restos a pagar 28 5,51% 476 93,70%
Despesas com pessoal 503 99,02% 5 0,98%
Déficit arrecadação previdenciária 86 16,93% 70 13,78%
Cumprimento das Instruções 508 78,88% 136 21,12%
Sem dúvida, o Sistema AUDESP se tornou uma ferramenta bastante útil aos
interesses do controle externo, uma vez que é capaz de fornecer e consolidar
informações de uma forma muito rápida.
91
6.2. Dados comparativos do Sistema AUDESP sobre o ensino
O TCESP possibilitou que os interessados nas coisas da Administração
pudessem, através do Portal do Cidadão, obter uma série de informações úteis ao
efetivo controle social da Administração.
Nessa linha, no tocante à educação, deu conhecimento dos gastos com
gêneros alimentícios e combustíveis lubrificantes de cada um dos 644 municípios
jurisdicionados; e, mais ainda, ao indicar o número de alunos matriculados,
possibilitou que se tivesse conhecimento da proporcionalidade do seu custo.
A seguir transcrevemos as informações referentes ao exercício de 2010, de
forma aleatória, sobre alguns Municípios.
Município
Gênero
Alimentício
Matriculados
Gênero Alimentício X
Matriculados
Adamantina 7.701,07 2.559,00 3,01
Adolfo 324.561,81 530,00 612,38
Aguaí 881.330,41 4.190,00 210,34
Águas da Prata 225.279,00 629,00 358,15
Águas de Lindóia 76,00 2.388,00 0,03
Águas de Santa Bárbara 4.841,60 716,00 6,76
Águas de São Pedro 282,53 808,00 0,35
Agudos 1.172.973,70 3.877,00 302,55
Alambari 427.733,79 602,00 710,52
Alfredo Marcondes 177.718,32 112,00 1.586,77
Altair 154.194,59 423,00 364,53
Município Combustível e
Lubrificantes Matriculados
Combustível X
Matriculados
Adamantina 189.510,50 2.559,00 74,06
Adolfo 165.019,10 530,00 311,36
Aguaí 363.315,79 4.190,00 86,71
Águas da Prata 56.806,75 629,00 90,31
Águas de Lindóia 82.874,83 2.388,00 34,70
Águas de Santa Bárbara 82.117,06 716,00 114,69
Águas de São Pedro 155.382,45 808,00 192,31
Agudos 264.155,42 3.877,00 68,13
Alambari 58.914,97 602,00 97,87
Alfredo Marcondes 145.253,15 112,00 1.296,90
Altair 444.204,38 423,00 1.050,13
92
Adiante também reproduzimos as informações e gráficos comparativos dos
resultados verificados pelo Sistema AUDESP, Sistema SIAPnet27
e outras fontes no
tocante à aplicação dos recursos no ensino, também inseridas no Portal do Cidadão
do TCESP28
.
Aplicação dos recursos na Educação Infantil e no Ensino
Fundamental A aplicação dos recursos nas referidas modalidades de educação apresenta uma variação de 55,66% de 2006 a 2010 ao passo que, considerando apenas a aplicação de recursos no ensino fundamental observa-se uma taxa de crescimento negativa equivalente a -29,53%. Este fato por si próprio evidencia a concentração dos recursos na modalidade de educação infantil em detrimento da aplicação de recursos no ensino fundamental.
Tabela 01 – Aplicação dos recursos na Educação Infantil e Ensino Fundamental
Exercício
APLICAÇÃO DE RECURSOS
NA EDUCAÇÃO INFANTIL E
ENSINO FUNDAMENTAL
D% APLICAÇÃO DE RECURSOS
NO ENSINO FUNDAMENTAL D%
2006 6.950.258.815,84
4.442.723.404,09
2007 7.943.542.424,97 14,29% 4.141.337.485,67 -6,78%
2008 9.201.684.439,30 15,84% 4.922.466.516,24 18,86%
2009 9.087.917.728,69 -1,24% 2.810.053.170,01 -42,91%
2010 10.818.664.076,24 19,04% 3.130.702.138,12 11,41% Fonte: Compilado por AEF/SDG a partir de dados das Prefeituras Municipais e SIAP – TCESP (Não inclui o município de São Paulo)
Gráfico 01 – Aplicação dos recursos na Educação Infantil e Ensino
Fundamental
APLICAÇÃO DE RECURSOS NA EDUCAÇÃO INFANTIL E ENSINO FUNDAMENTAL
APLICAÇÃO DE RECURSOS NO ENSINO FUNDAMENTAL0
5.000.000.000
10.000.000.000
15.000.000.000
2006 2007 2008 2009 2010
F
27
http://siapnet.tce.sp.gov.br/ 28
http://www.portaldocidadao.tce.sp.gov.br/sites/default/files/analises-diversas/ensinoeduca.htm - consulta em 28.03.12
93
Considerando o ano de 2010, a tabela abaixo ilustra a concentração de recursos na Educação Infantil:
Tabela 02 – Aplicação de recursos por modalidade de ensino em 2010 – Municípios Paulistas
APLICAÇÃO DE RECURSOS POR MODALIDADE DE ENSINO
Soma do total dos municípios paulistas (1)
Ensino - Total de alunos informados (2)
CUSTO POR ALUNO DA REDE MUNICIPAL
EDUCAÇÃO INFANTIL E ENSINO FUNDAMENTAL 10.818.664.076,24 2.793.627 3.872,62
ENSINO FUNDAMENTAL 3.130.702.138,12 1.889.282 1.657,09
ENSINO INFANTIL 7.687.961.938,12 904.345 8.501,14 Fonte: Elaborado por SDG – Apoio Estratégico à Fiscalização (AEF) 1 - AUDESP 2 - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP
ENSINO E EDUCAÇÃO Os dados relativos ao ensino e educação dos municípios do Estado de São Paulo estão segmentados em Educação Infantil e Ensino Fundamental e apresentados no total das duas categorias. As regiões administrativas do Estado de São Paulo apresentam as seguintes médias relativas ao total da despesa com educação infantil e ensino fundamental:
Tabela 03 – MDE – Aplicação de recursos na educação infantil e ensino fundamental –
Percentual médio da Receita Proveniente de Impostos – de 2005 a 2010
REGIÃO ADMINISTRATIVA 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Santos 30,71 28,31 27,59 27,01 34,00 34,76
Ribeirão Preto 34,81 26,99 28,40 29,05 24,75 29,11
Barretos 26,79 28,35 27,95 29,27 24,11 28,22
Franca 31,92 28,99 28,06 28,64 16,43 28,00
São José do Rio Preto 32,20 27,66 28,36 27,73 26,56 27,96
Região Administrativa Central 27,20 27,67 27,82 27,95 21,77 27,43
Registro 182,73 27,90 29,80 28,84 27,23 27,34
Região Metropolitana de São Paulo 30,89 27,92 27,91 27,30 26,46 27,27
Bauru 36,10 28,02 28,46 27,27 26,32 27,02
Sorocaba 32,56 28,44 28,44 27,41 (648,96) 26,97
São José dos Campos 31,72 28,27 29,95 28,35 20,44 26,64
Campinas 33,32 27,80 27,74 27,21 20,43 25,93
Araçatuba 31,27 26,99 27,69 27,40 26,57 25,62
Marília 28,81 27,75 26,49 27,04 24,71 25,13
Presidente Prudente 27,77 28,57 28,38 28,45 23,66 23,94
Fonte: Elaborado por SDG – Apoio Estratégico à Fiscalização (AEF)
94
Nota-se que os percentuais dos municípios agrupados em regiões administrativas apresentam um comportamento declinante na maioria delas e que apenas a região administrativa de Santos, Barretos e Central tiveram aumento nestes indicadores de 2005 a 2010. Ainda com relação a este indicador, a classificação dos 15 maiores valores absolutos em nível municipal é dada na seguinte tabela:
Tabela 04 - 15 maiores valores de despesa de Educação Infantil e Ensino Fundamental (2010)
MUNICÍPIO
MDE - APLIC.
RECURSOS NA
EDUC. INFANTIL E
ENSINO
FUNDAMENTAL
PERCENTUAL EM
REL. À REC.
PROV.
IMPOSTOS
CAMPINAS 412.694.548,68 23,10
GUARULHOS 377.911.177,13 24,96
BARUERI 317.907.382,68 25,43
PAULINIA 284.503.134,96 32,08
SÃO JOSE DOS CAMPOS 278.100.784,65 26,07
SANTOS 260.828.410,91 28,36
SÃO BERNARDO DO CAMPO 226.672.600,72 14,47
SANTO ANDRÉ 211.211.127,71 24,97
OSASCO 209.656.195,22 24,85
SAO VICENTE 209.076.501,73 87,53
CUBATAO 198.325.829,08 33,62
RIBEIRAO PRETO 192.325.391,07 24,84
SOROCABA 188.503.741,23 26,00
JUNDIAI 182.983.885,79 24,97
SÃO CAETANO DO SUL 178.870.775,75 31,01
Fonte: Elaborado por SDG – Apoio Estratégico à Fiscalização (AEF)
95
Considerando o percentual em relação à receita proveniente de impostos esta classificação fica com a seguinte disposição, liderada pelo município de São Vicente (cujo resultado da Execução Orçamentária é igual a –15,15%):
Tabela 05 - 15 maiores valores de despesa de Educação Infantil e Ensino Fundamental (2010) –
Percentual em relação a receita proveniente de impostos
MUNICÍPIO
MDE –
APLICAÇÃO DE
RECURSOS NA
EDUC. INFANTIL E
ENSINO
FUNDAMENTAL
PERCENTUAL EM
REL. À REC.
PROV.
IMPOSTOS
SAO VICENTE 209.076.501,73 87,53
ANGATUBA 14.663.358,29 57,93
GUAPIARA 7.179.320,60 46,32
ITAPIRAPUA PAULISTA 2.892.282,70 42,97
SERRA AZUL 4.016.240,97 42,09
GUARIBA 14.483.584,92 41,78
EMILIANOPOLIS 2.839.608,18 39,92
RAFARD 5.394.864,60 38,66
SALESOPOLIS 5.787.541,52 37,83
IBIUNA 24.017.439,74 37,79
POPULINA 3.310.110,67 37,50
IPUA 8.016.543,44 37,29
GUAPIACU 9.469.164,73 37,18
DUMONT 3.575.092,18 36,98
CACHOEIRA PAULISTA 10.492.403,90 36,74
Fonte: Elaborado por SDG – Apoio Estratégico à Fiscalização (AEF)
96
Do total aplicado pelos municípios do Estado de São Paulo em educação infantil e ensino fundamental, equivalente a R$ 10.818.664.076,24, 28,94% são dedicados ao ensino fundamental e 71,06% à educação infantil. Ao segmentar o valor da aplicação de recursos na educação infantil e ensino fundamental em categorias individuais, valendo se dos dados obtidos no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) relativos a 2010 temos a seguir as 15 maiores aplicações por aluno na educação infantil nos municípios do estado de São Paulo:
Tabela 06 - 15 maiores despesas por aluno na Educação Infantil (2010)
MUNICÍPIO
MDE -
APLICAÇÃO DE
RECURSOS NO
ENSINO
INFANTIL
ENSINO
INFANTIL -
TOTAL DE
ALUNOS
INFORMADOS
(1)
APLICAÇÃO DE
RECURSOS POR
ALUNO DO
ENSINO INFANTIL
ADOLFO 2.622.852,10 33 79.480,37
PAULINIA 244.594.103,04 5181 47.209,82
RIFAINA 2.130.856,89 46 46.322,98
BORA 1.479.695,93 36 41.102,66
NOVA CASTILHO 1.496.701,75 39 38.376,97
CUBATAO 137.942.051,83 3748 36.804,18
NATIVIDADE DA SERRA 2.062.460,11 57 36.183,51
ARCO IRIS 1.821.903,51 51 35.723,60
BALBINOS 1.443.511,06 41 35.207,59
SÃO JOAO DO IRACEMA 1.341.644,02 41 32.723,02
SANTANA DA PONTE PENSA 1.361.602,03 43 31.665,16
EMBAUBA 1.635.645,49 53 30.861,24
PAULISTANIA 2.006.163,46 67 29.942,74
QUEIROZ 2.219.354,59 75 29.591,39
SÃO CAETANO DO SUL 142.652.841,14 4914 29.029,88 Fonte: Elaborado por SDG – Apoio Estratégico à Fiscalização (AEF) 1 – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
97
A média da aplicação por aluno do ensino infantil no Estado de São Paulo é igual a R$10.449,25, equivalente a 13,14% do maior valor aplicado por município, caso do município Adolfo. Da lista acima destacam se Cubatão e Paulínia como municípios constantes na tabela 21 retro, onde se apresentam os valores totais da aplicação na educação infantil e ensino fundamental. Relativamente à educação fundamental a tabela a seguir relaciona os 15 maiores valores de aplicação de recursos no ensino fundamental:
Tabela 07 - 15 maiores despesas por aluno no Ensino Fundamental (2010)
MUNICÍPIO
MDE -
APLICAÇÃO DE
RECURSOS NO
ENSINO
FUNDAMENTAL
ENSINO
FUNDAMENTAL -
TOTAL DE
ALUNOS
INFORMADOS
(2)
APLICAÇÃO DE
RECURSOS POR
ALUNO DO
ENSINO
FUNDAMENTAL
RIBEIRA 1.178.935,15 35 33.683,86
URU 546.022,71 20 27.301,14
MAGDA 542.963,33 20 27.148,17
SANTA SALETE 392.516,18 16 24.532,26
FLORINEA 841.394,92 35 24.039,85
UNIAO PAULISTA 470.040,24 20 23.502,01
MONCOES 404.268,55 18 22.459,36
DIRCE REIS 329.597,47 15 21.973,16
ITAOCA 648.866,95 32 20.277,09
ASPASIA 240.285,98 15 16.019,07
SAO FRANCISCO 426.633,93 27 15.801,26
IACRI 672.608,67 51 13.188,41
BASTOS 3.099.547,29 250 12.398,19
CRUZALIA 229.636,42 20 11.481,82
POLONI 752.635,51 68 11.068,17
Fonte: Elaborado por SDG – Apoio Estratégico à Fiscalização (AEF) 2 – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
98
No caso da educação fundamental o valor médio por aluno no Estado de São Paulo é de R$2.480,33 em 2010. O maior valor verificado entre os maiores é o de Ribeira que equivale a mais de 13 vezes o valor da média do Estado. Em segundo lugar encontra-se Uru com o valor de R$27.301,14 por aluno do ensino fundamental.
Figura 01 – Educação infantil e ensino Fundamental no Estado de São Paulo – 15 maiores
custos unitários em cada modalidade
Fonte: Elaborado por SDG – Apoio Estratégico à Fiscalização (AEF) 1 - Aplicação de recursos na saúde por município: AUDESP - TCESP - Elaborado por Apoio Estratégico à Fiscalização - AEF / SDG 2 - Número de alunos matriculados na rede pública municipal: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP
99
CONCLUSÃO
O Tribunal de Contas é uma instituição republicana e, como tal,
dele se espera o cumprimento de sua missão constitucional, a qual, em última
análise, é fazer com que a Administração, temerosa das consequências de um
julgamento adverso, cumpra o seu mister de promover o bem comum.
Especificamente quanto ao ensino, a obrigação do Poder
Público é a aplicação de 25% de toda a receita proveniente da arrecadação e
transferência de impostos, somada aos recursos recebidos do FUNDEB.
Não são poucos os recursos destinados à valorização do
ensino e, ainda assim, a realidade estampada demonstra que há muito a ser
feito, porque, inegavelmente, não há uniformidade onde deveria haver, qual
seja, os egressos de escolas públicas ressentem da falta de qualidade naquilo
que foi ministrado por anos a fio nos bancos escolares.
O tempo cobra essa fatura, seja pela frustração na reprovação
ao vestibular das faculdades de ponta, seja pela insuficiência na qualificação
para o trabalho e, no mesmo horizonte, pelo despreparo para a própria vida
adulta na condução dos destinos do país, em franca contramão do que está
determinado no art. 205 da Constituição Federal.
Portanto, a missão do Tribunal em avaliar o cumprimento da
vontade do Legislador se torna ainda mais importante, na medida em que o
ensino é um direito fundamental, destacado como princípio constitucional
sensível.
O Tribunal possui uma grande estrutura material, manifesta em
órgãos, máquinas e pessoas obstinadas na sua missão.
Contribuem para o exercício do controle externo a
desconcentração manifesta na criação das Unidades Regionais, encurtando
distâncias com os jurisdicionados; e, modernamente, a utilização dos recursos
de Informática, notadamente pela transmissão e rapidez na avaliação de
dados pelo Sistema AUDESP; e, principalmente, pelo aprimoramento técnico
e contínuo estímulo aos servidores ao cumprimento de sua valorosa tarefa.
Igualmente, a evolução jurisprudencial, a promoção de
encontros com os jurisdicionados e a edição dos manuais vem dando um bom
norte à Administração.
100
Contudo, ficou claro que a avaliação das contas pela
sistemática tradicional de aferição da legalidade formal, não preenche a
lacuna quanto ao verdadeiro benefício acarretado no emprego de tantos
recursos públicos, porque insuficiente para responder os questionamentos
sobre a eficiência, eficácia e efetividade dos atos do Gestor.
Em razão disso, os relatórios de inspeção passaram a contar
com a indicação de alguns índices de desempenho, anunciados por órgãos
independentes, com o fito de alertar o Gestor sobre os resultados que vêm
sendo colhidos a despeito dos esforços orçamentários empregados.
É bem verdade que índices de desempenho negativo ainda
não possuem jurisprudência para rejeitar as contas no âmbito da Casa; porém,
se mostram necessários para que os demais órgãos de controle da
Administração – especialmente o Poder Legislativo e os Conselhos populares,
venham a cobrar o aperfeiçoamento das políticas públicas, especialmente
junto ao ensino.
Aliás, a disponibilização das informações coletadas pelo
Sistema AUDESP, ao público em geral, pelo Portal do Cidadão é uma medida
que pode vir a dar grandes frutos, no sentido de estimular os verdadeiros
interessados à cobrança de efetivas políticas públicas.
Mais ainda, o plano estratégico traçado pelo TCESP faz nítida
opção pela auditoria operacional, demonstrando que essa é a meta a ser
atingida.
Contudo, a implantação dessa nova sistemática de avaliação, a
princípio esperada até o final de 2015, não é das tarefas mais simples, haja
vista as diferentes condições e necessidades de cada Município avaliado,
além das exigências de emissão de juízo dentro do prazo legal.
Portanto, de forma bastante otimista, podemos responder
afirmativamente e, em termos, a questão principal deste trabalho, no que diz
respeito à contribuição do Tribunal de Contas no desenvolvimento do ensino.
A contribuição contemporânea se traduz na avaliação das
receitas e despesas orçamentárias em cotejo com a direção indicada na Lei
de Diretrizes e Bases da Educação, nas orientações do Ministério da
Educação e na jurisprudência formada na Corte.
101
Esse trabalho faz a indução do Administrador à aplicação
correta dos recursos.
O temor pela rejeição das contas, mormente agora, pela
validação da Lei da Ficha Limpa, que impõe ao Administrador maior cuidado
com o investimento de recursos vinculados à educação.
Mais ainda, porque há uma jurisprudência firme no sentido de
não se aceitar qualquer investimento à conta do ensino, na medida em que
não venha a contribuir concretamente com o seu desenvolvimento.
Contudo, como visto, fica de fora dessa avaliação de legalidade
a satisfação do cliente/aluno.
E isso não é de graça, exatamente porque a mudança de
sistema de trabalho – da auditoria tradicional para a auditoria operacional,
implica em aprofundamento de temas tão ricos, que a estrutura do Tribunal
ainda não está apta a desempenhá-la de maneira uniforme para os 644
Municípios jurisdicionados, dentro do prazo anual que lhe é permitida a
emissão do parecer sobre as contas.
Assim, devemos entender o controle externo como um sistema,
e não propriamente como a atribuição de um único órgão.
A avaliação dos resultados – enquanto não efetivamente
implantada essa sistemática no âmbito do TCE Paulista, fica a cargo dos
demais interessados nas coisas da Administração, quais sejam os
Representantes Populares, os Membros dos Conselhos da educação e a
população de um modo geral.
Esses atores estão mais próximos do dia-a-dia da
Administração e, principalmente, dos clientes-alvo, tendo maiores condições
de pleitear junto ao Poder Público o aprimoramento das políticas públicas, de
modo que satisfaçam às suas necessidades.
Não é sem razão que a Lei de Responsabilidade Fiscal
emprega grande incentivo à participação popular pela realização de
audiências públicas para discussão dos planos orçamentários e do próprio
julgamento das contas pelo Legislativo.
Ao Tribunal resta municiá-los com as informações técnicas que
lhe é possível demonstrar, como tem feito até aqui.
102
Por fim, reforço que os órgãos de controle externo não devem
se conformar com as diferenças sociais – simplesmente porque essa
discriminação não deveria existir em um país tão rico de recursos humanos e
materiais.
Também não há de se esquecer que é do trabalho do povo, na
condição de contribuinte, quando recolhe o suado tributo, que serve para o
desenvolvimento de políticas públicas – especialmente as voltadas ao ensino,
para que o Poder Público promova a sua inclusão social – na condição de
cidadão/cliente.
É um circulo que deveria ser virtuoso, na medida em que o
Administrador gerencia recursos públicos em serviço da população.
E a inclusão social começa pela educação de qualidade.
Não é possível haver conformação com a situação em que os
jovens ficam entregues. É notória a sua baixa estima, e talvez explique o
porquê de tantas escolas públicas pichadas e maltratadas pela própria
clientela.
Por seu turno, reitero opinião de que a preocupação para que
sejam destinadas vagas a estudantes de escolas públicas nos parece um
pedido de desculpas do Poder Público, paliativa, e que não vem a colaborar
com a problemática da falta de qualidade do ensino fundamental.
Na verdade, apenas tivemos aqui, a intenção de fazer lembrar o
grande trabalho desenvolvido pela Instituição e à disposição da sociedade para
fazer valer aquilo que lhe é mais sagrado: o direito de sonhar...
Sonhar com dias melhores para nossos filhos, para os filhos de
nossos vizinhos e, para os filhos de pais de todas as cores e de todas as classes
sociais.
Quando pudermos superar as diferenças sociais – com
esperança de que o ensino seja um grande instrumento nessa batalha, serão
dias de abundância e riqueza, quando nosso imenso e tolerante país poderá
acordar de seu berço esplêndido, e através de nossos jovens, tomar posse de
tudo que é seu por direito, em especial, a paz.
103
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