O desafio da participa§£o popular na constru§£o e ... senta os arranjos institucionais e prticas

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Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(6):1431-1450, nov./dez. 2014

O desafio da participao popular na construo e implementao da Poltica Estadual de Habitao de Interesse Social do estado da Bahia

Adriana Nogueira Vieira LimaUniversidade Estadual de Feira de Santana

A evidncia da crise de legitimao do modelo hegemnico de democracia que reduz o exerccio do poder poltico esfera estatal e ao desenho eleitoral impulsionou uma reflexo sobre a democracia na contemporaneidade. Partindo da crtica democracia representativa, o texto busca contribuir para a reflexo sobre os limites e possibilidades do exerccio da democracia participativa. Inicialmente apre-senta os arranjos institucionais e prticas democrticas no Brasil, com foco nas polticas urbanas. Na parte subsequente, feito um balano do processo de construo da Poltica Estadual de Habitao de Interesse Social (Pehis) do estado da Bahia, no perodo 2006-11, apontando as ambiguidades e obstculos da participao popular na sua construo e implementao.

Palavras-chave: direito cidade; democracia participativa; administrao pblica; conselhos gestores; poltica de habitao de interesse social.

El desafo de la participacin popular en el desarrollo e implementacin de polticas de vivienda social en el estado de BahaLa evidencia de la crisis de legitimidad del modelo hegemnico de democracia que reduce el ejercicio del poder poltico a la esfera estatal y el dibujo electoral provoc un debate sobre la democracia en el mundo contemporneo. Al salir de la crtica de la democracia representativa, que pretende contribuir a la reflexin sobre los lmites y las posibilidades del ejercicio de la democracia participativa. Inicialmente presenta los arreglos institucionales y las prcticas democrticas en Brasil, centrado en las polticas urbanas. En la parte posterior se hace un columpio para la construccin de Vivienda de Inters Social Poltica del Estado de Baha, en el perodo 2006-11 el proceso, sealando las ambigedades y los obstculos de la participacin popular en su diseo e implementacin.

Palabras clave: derecho a la ciudad; poder local; democracia participativa; administracin pblica; poltica de vivienda social.

DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-76121600Artigo recebido em 12 jun. 2013 e aceito em 24 jul. 2014.

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The challenge of popular participation in the development and implementation of the policy for social housing in the state of BahiaThe evidence of the legitimation crisis regarding the hegemonic model of democracy that reduces the exercise of political power to the state sphere and to elections has led to a reflection about con-temporary democracy. From the criticism to the representative democracy, the aim of this text is to contribute to the reflection on the limits and possibilities of exercising participative democracy. The author begins by presenting institutional arrangements and democratic practices in Brazil, focusing on urban policies. Next, the author assesses the process of developing Social Housing Policy in the State of Bahia (Pehis), especially during the period of 2006 to 2011,highlightingthe ambiguities and obstacles to popular participation in its development and implementation.

Keywords: right to the city; participative democracy; public administration; public policy council; social housing policy.

1. Introduo

A concepo hegemnica de democracia que restringe a prtica democrtica ao conjunto de regras de procedimentos para a formao de decises coletivas, obtidas atravs do sufrgio universal, e, portanto, restrita ao modelo de representao, nos termos definidos por Bobbio (1986), vem passando por uma crise de legitimidade. Para Safatle (2012), essa crise pode ser evidenciada no esgotamento do modelo de democracia parlamentar liberal, no qual as pessoas no se sentem mais representadas e passam a manifestar-se de diversas formas, exi-gindo uma democracia real que perpasse pelo transbordamento da poltica da esfera estatal e valorizao da soberania popular. No campo tambm da crtica aos processos representativos, Chau (1993) chama a ateno para a necessidade do exerccio de outra democracia que passe pela afirmao e criao de direitos, atravs da construo dos sujeitos sociopolticos por sua prpria ao, ultrapassando o sentido restrito da cidadania como voz e voto.

Nesse sentido, Sousa Santos e Avritzer (2002) propem uma democracia contra-he-gemnica, na qual os novos sujeitos sociais passam a reivindicar o direito de organizar-se politicamente e participar das decises, propondo a quebra do monoplio do Estado como nico detentor de poder e espao pblico. justamente a articulao entre democracia re-presentativa e participativa, por meio da ampliao do experimentalismo democrtico (novas gramticas sociais), que poder, segundo o autor, ampliar a diversidade cultural e social.

No Brasil, partindo da premissa de que o processo eleitoral no esgota os procedimen-tos de autorizao do cidado, podendo a soberania ser exercida tambm atravs de forma direta de participao, a Constituio Federal de 1988 prev a compatibilizao entre os me-canismos de democracia representativa e democracia direta, sendo estabelecido no pargrafo nico do art. 1o que todo poder emana do povo que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

O texto constitucional resultado da presso de diversas foras populares que buscaram estabelecer um novo padro de poltica pblica e reforma democrtica do Estado que fosse ca-

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paz de assegurar o reconhecimento de direitos. Segundo Gonh (2012), os movimentos sociais passaram a redefinir a esfera pblica, redefinindo tambm a relao entre Estado e sociedade. Nesse contexto, importante destacar o papel do movimento da Reforma Sanitria, fundado na utopia democrtica igualitria, que culminou na inscrio do direito universal sade na carta constitucional (Fleury, 1997), e do movimento da Reforma Urbana, cujos pilares foram institucionalizados tambm no texto constitucional (Grazia, 2002).

No campo da diviso de poderes e competncias entre os entes federados, segundo Trevas (2012), com a promulgao da Constituio de 1988, houve um redesenho do pacto federativo. Essa arquitetura, ainda segundo o autor, teve, como centralidade, a questo de-mocrtica alicerada na cidadania e na afirmao de direitos e estabeleceu, com nitidez, uma relao entre democracia e Federao, com o aprofundamento da descentralizao poltica e afirmao do municpio como ente federado.

Essa combinao possibilitou inovaes democrticas no perodo ps-Constituio de 1988 e a proliferao de espaos participativos, que representaram uma possibilidade do exer-ccio da cidadania tanto no sentido de controle social do Estado como de interlocuo entre o Estado e a sociedade, tendo em vista o estabelecimento de diretrizes para ao p blica, atra-vs das conferncias, oramentos participativos, conselhos gestores de polticas pblicas, entre outros.

Na esfera local, houve uma forte mobilizao da sociedade civil para elaborao das Leis Orgnicas Municipais que incorporam mecanismos de participao e controle social. Tambm nessa esfera so experimentadas prticas participativas inovadoras, a exemplo do Oramento Participativo, em 1989, na cidade de Porto Alegre, capital do estado do Rio Grande do Sul. Por esse instrumento, na viso de Avritzer (2002), busca-se o envolvimento da populao para tomada de deciso na aplicao de verbas pblicas, de modo a reverter as prioridades de dis-tribuio de recursos pblicos e realizar polticas redistributivas. Esse modelo de participao, segundo Sintomer e colaboradores (2012), foi considerado um exemplo de boa governana e distribuio dos recursos pblicos, sendo difundido por diversos municpios brasileiros, atin-gindo, no ano de 2010, cerca de 250 experincias, servindo tambm como inspirao para outros pases da Amrica Latina, como o Equador, Peru, Argentina e Uruguai.

Os conselhos gestores de polticas, conceituados por Gohn (2011:7) como canais de participao que articulam representantes da populao e membro do poder pblico estatal em prticas que dizem respeito gesto de bens pblicos, tambm esto sendo intensa-mente experimentados nas esferas federal, estadual e municipal, podendo ser encontrada uma vasta literatura sobre o assunto (Ipea, 2013; Polis/Inesc, 2011; Gohn, 2011; Pontual, 2008; Tatagiba, 2002). No mbito federal, segundo dados dispostos no stio oficial da Se-cretaria Nacional de Articulao Social da Presidncia da Repblica (Brasil, 2014), existem atualmente 40 Conselhos de Polticas Pblicas Nacionais, sendo 19 criados entre 2003-13. Tambm possvel notar a influncia das novas abordagens em torno da temtica de raa, gnero, faixa etria e etnia, atravs da criao do Conselho Nacional do Idoso (em 2002), Conselho Nacional da Juventude (em 2005), Conselho Nacional da Promoo da Igualdade Racial (em 2003), entre outros.

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A proliferao de conselhos gestores de polticas pblicas tambm pode ser notada na esfera local. Segundo Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (IBGE, 2009), existiam em 2009, no Brasil, 43.156 conselhos municipais, envolvendo diversos eixos das polticas pbli-cas. A frequncia dos conselhos nos municpios sofre grande variao em funo da temtica, havendo uma maior incidncia nas reas de assistncia social, educao e sade, conforme disposto na tabela 1.

Ta b e l a 1Nmero de conselho por poltica setorial, e percentual relativo ao

total de municpios Brasil 2011

reas Municpios % reas Municpios %

Criana e

Adolescente5.447 97,8% Educao 4.718 84,7%

Sade 5.553 99,7% Conselho Tu