o edital poderá admitir, como critério de julgamento, o ... · Desse modo, sobre o assunto, importa trazer a lume o disposto nas Leis nºs 8.666/1993 e 10.520/2002, bem como o Decreto

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MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO

AUDITORIA INTERNA

SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO

PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 348/2018

Referência : Correio Eletrônico. PGEA nº 0.02.000.000037/2018-09.

Assunto : Administrativo. Contratação de empresa para fornecimento de material para

prestação de serviços de manutenção predial.

Interessado : Secretaria Estadual. Procuradoria da República em Roraima.

O Senhor Secretário Estadual da Procuradoria da República em Roraima –

PR/RR – solicita manifestação desta Auditoria Interna do Ministério Público da União (Audin-

MPU) sobre a possibilidade ou validade de contratação de empresa para fornecimento de

material para manutenção predial dos bens imóveis na posse da Unidade Consulente, por meio

de procedimento licitatório do tipo maior percentual de desconto sobre a tabela de preços do

Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e índices da Construção Civil - SINAPI, nos termos

do Decreto nº 7.892/2013, que em seu art. 9º, § 1º, estabelece que “o edital poderá admitir, como

critério de julgamento, o menor preço aferido pela oferta de desconto sobre tabela de preços praticados

no mercado, desde que tecnicamente justificado”.

2. Justifica a medida indagada devido à grande variedade de materiais

necessários para manutenção de bens imóveis e a dificuldade de pesquisa de preços, com

oscilações frequentes, para um conjunto amplo de materiais.

3. Solicita ainda manifestação, no caso de parecer positivo para tal modelo de

contratação, quanto aos valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas - BDI: se deve ou

não ser utilizado; se deve atender os limites definidos pelo Tribunal de Contas da União

(Acórdão TCU nº 2.369/2011 – Plenário); ou outra norma/jurisprudência.

Assinado digitalmente em 19/04/2018 18:25. Para verificar a autenticidade acesse

http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 208D3D0B.06B742EE.0BD30E26.37E8D1CE


4. Em exame, preliminarmente, vale consignar que, embora não mencionado,

infere-se que a Unidade Consulente pretende realizar as compras em tela mediante os

procedimentos concernentes ao sistema de registro de preços. Desse modo, sobre o assunto,

importa trazer a lume o disposto nas Leis nºs 8.666/1993 e 10.520/2002, bem como o Decreto

nº 7.892/2013, citado pelo Consulente, todos abaixo transcritos:

LEI Nº 8.666/1993

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de

especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as

condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas;

II - ser processadas através de sistema de registro de preços;

III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do

setor privado;

IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar

as peculiaridades do mercado, visando economicidade;

V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da

Administração Pública.

§ 1º O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.

§ 2º Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação

da Administração, na imprensa oficial.

§ 3º O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto,

atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:

I - seleção feita mediante concorrência;

II - estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços

registrados;

III - validade do registro não superior a um ano.

§ 4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar

as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização

de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo

assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.

(...)

Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e

de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços

estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação, e

facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros

instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa,

autorização de compra ou ordem de execução de serviço. (Grifos não constam

do original)




LEI Nº 10.520/2002

Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a

licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.

Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e

efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade

possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações

usuais no mercado.

(...)

Art. 11. As compras e contratações de bens e serviços comuns, no âmbito da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, quando efetuadas

pelo sistema de registro de preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21

de junho de 1993, poderão adotar a modalidade de pregão, conforme

regulamento específico. (Grifos não constam do original)

DECRETO Nº 7.892/2013

Art. 1º As contratações de serviços e a aquisição de bens, quando efetuadas

pelo Sistema de Registro de Preços - SRP, no âmbito da administração pública

federal direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas,

sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou

indiretamente pela União, obedecerão ao disposto neste Decreto.

Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições:

I - Sistema de Registro de Preços - conjunto de procedimentos para registro

formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para

contratações futuras;

II - ata de registro de preços - documento vinculativo, obrigacional, com

característica de compromisso para futura contratação, em que se registram

os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas,

conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas

apresentadas;

III - órgão gerenciador - órgão ou entidade da administração pública federal

responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de

preços e gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente;

IV - órgão participante - órgão ou entidade da administração pública que

participa dos procedimentos iniciais do Sistema de Registro de Preços e

integra a ata de registro de preços;

V - órgão não participante - órgão ou entidade da administração pública que,

não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os

requisitos desta norma, faz adesão à ata de registro de preços.

(...)

Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes

hipóteses:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de

contratações frequentes;




II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas

parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida

ou em regime de tarefa;

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de

serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas

de governo; ou

IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o

quantitativo a ser demandado pela Administração.

(...)

Art. 9º O edital de licitação para registro de preços observará o disposto nas

Leis nº 8.666, de 1993, e nº 10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo:

I - a especificação ou descrição do objeto, que explicitará o conjunto de

elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para a

caracterização do bem ou serviço, inclusive definindo as respectivas unidades

de medida usualmente adotadas;

II - estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo órgão gerenciador e

órgãos participantes;

III - estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não

participantes, observado o disposto no § 4º do art. 22, no caso de o órgão

gerenciador admitir adesões;

IV - quantidade mínima de unidades a ser cotada, por item, no caso de bens;

V - condições quanto ao local, prazo de entrega, forma de pagamento, e nos

casos de serviços, quando cabível, frequência, periodicidade, características

do pessoal, materiais e equipamentos a serem utilizados, procedimentos,

cuidados, deveres, disciplina e controles a serem adotados;

VI - prazo de validade do registro de preço, observado o disposto no caput do

art. 12;

VII - órgãos e entidades participantes do registro de preço;

VIII - modelos de planilhas de custo e minutas de contratos, quando cabível;

IX - penalidades por descumprimento das condições;

X - minuta da ata de registro de preços como anexo; e

XI - realização periódica de pesquisa de mercado para comprovação da

vantajosidade.

§ 1º O edital poderá admitir, como critério de julgamento, o menor preço

aferido pela oferta de desconto sobre tabela de preços praticados no

mercado, desde que tecnicamente justificado.

§ 2º Quando o edital previr o fornecimento de bens ou prestação de serviços

em locais diferentes, é facultada a exigência de apresentação de proposta

diferenciada por região, de modo que aos preços sejam acrescidos custos

variáveis por região.

§ 3º A estimativa a que se refere o inciso III do caput não será considerada

para fins de qualificação técnica e qualificação econômico-financeira na

habilitação do licitante.




§ 4º O exame e a aprovação das minutas do instrumento convocatório e do

contrato serão efetuados exclusivamente pela assessoria jurídica do órgão

gerenciador.

(...)

Art. 12. O prazo de validade da ata de registro de preços não será superior

a doze meses, incluídas eventuais prorrogações, conforme o inciso III do § 3º

do art. 15 da Lei nº 8.666, de 1993.

§ 1º É vedado efetuar acréscimos nos quantitativos fixados pela ata de

registro de preços, inclusive o acréscimo de que trata o § 1º do art. 65 da Lei

nº 8.666, de 1993.

§ 2º A vigência dos contratos decorrentes do Sistema de Registro de Preços

será definida nos instrumentos convocatórios, observado o disposto no art.

57 da Lei nº 8.666, de 1993.

§ 3º Os contratos decorrentes do Sistema de Registro de Preços poderão ser

alterados, observado o disposto no art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.

§ 4º O contrato decorrente do Sistema de Registro de Preços deverá ser

assinado no prazo de validade da ata de registro de preços.

Art. 13. Homologado o resultado da licitação, o fornecedor mais bem

classificado será convocado para assinar a ata de registro de preços, no prazo

e nas condições estabelecidos no instrumento convocatório, podendo o prazo

ser prorrogado uma vez, por igual período, quando solicitado pelo fornecedor

e desde que ocorra motivo justificado aceito pela administração.

Parágrafo único. É facultado à administração, quando o convocado não

assinar a ata de registro de preços no prazo e condições estabelecidos,

convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para fazê-lo

em igual prazo e nas mesmas condições propostas pelo primeiro classificado.

Art. 14. A ata de registro de preços implicará compromisso de fornecimento

nas condições estabelecidas, após cumpridos os requisitos de publicidade.

(...)

Art. 15. A contratação com os fornecedores registrados será formalizada pelo

órgão interessado por intermédio de instrumento contratual, emissão de

nota de empenho de despesa, autorização de compra ou outro instrumento

hábil, conforme o art. 62 da Lei nº 8.666, de 1993.

Art. 16. A existência de preços registrados não obriga a administração a

contratar, facultando-se a realização de licitação específica para a aquisição

pretendida, assegurada preferência ao fornecedor registrado em igualdade de

condições.(Grifamos)

5. Da leitura, observa-se que o registro de preços é um conjunto de

procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de

bens para contratações futura, com prazo de validade não superior a doze meses e realização

periódica de pesquisa de preços. As contratações oriundas das atas de registro de preço devem

ser celebradas e formalizadas, por meio de instrumento contratual, emissão de nota de empenho




de despesa, autorização de compra ou outro instrumento hábil, conforme o art. 62 da Lei nº

8.666/1993, tal qual prevê o art. 15 do Decreto retro mencionado.

6. O registro de preços pode ser adotado, entre outras hipóteses, quando, pela

natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela

Administração. Ademais, como mencionado pelo Consulente, o § 1º do art. 9º trouxe a

possibilidade de, na licitação para registro de preço, o edital admitir, como critério de

julgamento, o menor preço aferido pela oferta de desconto sobre a tabela de preços do mercado,

desde que seja tecnicamente justificável.

7. Ademais, o SINAPI reflete os valores praticados pelo mercado da construção

civil, sendo reconhecido pelo TCU como limite superior de custos unitários de materiais e

serviços de obra pública, vejamos:

ACÓRDÃO TCU Nº 763/2007 - PLENÁRIO

Enunciado

O Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil

(Sinapi) reflete os valores praticados pelo mercado da construção civil e,

segundo tem sido especificado nas Leis de Diretrizes Orçamentárias, deve ser

adotado como limite superior de custos unitários de materiais e serviços de

obras públicas executadas com recursos federais.

ACÓRDÃO TCU Nº 1.015/2011 - PLENÁRIO

Enunciado

Na celebração de aditivos com a inclusão de novos itens ou acréscimos de

quantitativos de itens previstos na planilha de preços de contrato de obra

pública, deverão ser observados os preços praticados no mercado, que

tenham por limite os referenciais de preço contidos no Sistema Nacional de

Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil - Sinapi, bem como mantido

o desconto inicialmente ofertado pela licitante vencedora.

8. Assim, em uma análise preliminar, poder-se-ia concluir pela possibilidade da

contratação pretendida, por meio de registro de preço, contendo o edital, como previsão de

critério de julgamento, o maior desconto oferecido sobre a tabela SINAPI.

9. Ocorre que, segundo o Tribunal de Contas da União, a contratação do

fornecimento dos materiais de forma separada dos serviços de manutenção predial, por meio de



https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/*/NUMACORDAO:1015%20ANOACORDAO:2011%20COLEGIADO:%22Plen%C3%A1rio%22/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/*/NUMACORDAO:1015%20ANOACORDAO:2011%20COLEGIADO:%22Plen%C3%A1rio%22/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1


registro de preço, não é a forma mais racional e eficiente, ferindo o que estabelece o art. 37 da

Constituição Federal, senão vejamos:

ACÓRDÃO 1238/2016-PLENÁRIO

VOTO

11. Racionalizando esses procedimentos, a Administração licita e contrata

com o mesmo fornecedor, de forma conjunta, o serviço de manutenção e as

peças de reposição que se fizerem necessárias. Nesses casos, as peças são

pagas com base nas tabelas de concessionárias autorizadas, sobre as quais

incidem descontos ofertados na licitação. Repita-se, a Administração não

elabora estimativa de forma detalhada das peças a serem utilizadas e delas

não realiza pesquisas de preços. O pressuposto básico é de que os licitantes

têm pleno conhecimento do mercado e condições de apresentarem suas

cotações, sem qualquer prejuízo. Nesses casos, ainda que não exista expressa

previsão legal, a adjudicação é feita com base no maior desconto.

12. Nessa mesma linha de raciocínio, cabe mencionar a prestação de

serviços de transporte aéreo que, por muitos anos, foi licitada com base no

maior desconto, mesmo considerando que não consta da Lei 8.666/1993 essa

forma de adjudicação.

13. Constata-se, pois, que a administração pública tem adotado formas

diversas de contratação, algumas excessivamente burocráticas, as quais

violam o princípio da eficiência previsto no art. 37 da Constituição Federal.

14. Alguns órgãos e entidades têm licitado e contratado o fornecimento de

materiais e insumos para serem entregues em almoxarifados, os quais serão,

posteriormente, utilizados quando da execução dos serviços. Referido

procedimento exige uma quantidade significativa de servidores para realizar

licitações, receber e controlar, posteriormente, a utilização desses produtos.

Contempla, também, incertezas quando da execução do serviço, pois, com

frequência, itens não são adquiridos ou são adquiridos em quantidades

insuficientes.

15. Outros órgãos e entidades realizam certames para constituição de ata

de registro de preços, com adjudicação, no mais das vezes, por grupos de

itens, e os materiais registrados são requisitados e utilizados quando da

realização de cada serviço. Esse procedimento contempla manifesta

ilegalidade, pois as atas registradas estão sendo utilizadas, comumente,

como contrato. Contempla, ainda, ineficiência, por envolver diversos

fornecedores na realização de um mesmo serviço, o que traz contratempo de

toda natureza. Em síntese, é quase impossível obter uma sinergia adequada

entre o prestador dos serviços e os inúmeros fornecedores de materiais.

Além disso, periodicamente nova pesquisa é realizada para verificar se os

preços registrados estão de acordo com os praticados pelo mercado, nos

termos do art. 9º, inciso XI, do Decreto 7.892/2013. Some-se, ainda, a

necessidade de se realizar novas licitações sempre que a ata perder a

vigência ou caso, por qualquer outro motivo, deixe de ser aplicada.




16. Ante o exposto, reitero, esses procedimentos estão em desacordo com

o art. 37 da Constituição Federal por violarem o princípio da eficiência.

Contratação de serviços de manutenção predial

17. Passando ao exame sobre a forma de contratação realizada pela

universidade dos serviços de manutenção predial, tecerei considerações a

respeito das seguintes justificativas: i) a contratada concedeu o mesmo

desconto da mão de obra nos materiais e insumos; ii) dificuldades para fixar

os quantitativos e realizar as pesquisas de preço para contratação mediante

licitação de materiais e insumos; iii) a UFC adota procedimento similar à

administração do TCU, conforme verifica-se dos pregões 07/2014 e 09/2014;

e vi) os preços do Sinapi estão abaixo daqueles praticados pelo mercado.

Desconto sobre os preços da Tabela Sinapi

18. Assiste razão à unidade técnica ao esclarecer que nem o edital, nem o

contrato previam que os possíveis descontos na mão de obra seriam

estendidos aos materiais e insumos constantes da tabela Sinapi. Em verdade,

trata-se de uma concessão da licitante/contratada. Por esse motivo, endosso

a proposta para que seja determinado à universidade a assinatura de termo

aditivo ao contrato, de forma a consignar o desconto mencionado.

Estimativa de preços

19. Não endosso o argumento da universidade acerca da existência de

dificuldades na realização de estimativa de preços, uma vez que a tabela

Sinapi oferece as condições para que esse procedimento seja realizado de

forma célere e sem maiores burocracias. Apenas os itens que não constam

da tabela, os quais, por serem residuais, não trazem maiores dificuldades.

Aliás, tratando-se de serviços que já estão sendo realizados, é possível,

inclusive, adotar critérios estatísticos para estimar os preços dos materiais

que não constam do Sinapi, a exemplo do que faz a administração deste

Tribunal, nos termos do art. 9º, § 2º, c/c o § 3º, da Portaria - TCU 128/2014,

in verbis:

“Art. 9º A estimativa de preço de materiais, de equipamentos, de insumos,

e de serviços contratados para fornecimento de bens ou utilidades, deverá

ser elaborada com base na média aritmética simples de, no mínimo, 3 (três)

referências de preço, obtidas, isoladas ou conjuntamente, por meio de

pesquisa de preços no mercado, em órgãos ou em entidades da

Administração Pública.

§ 1º No cálculo da média aritmética simples a que se refere o caput

deverão ser excluídos os valores extremos e desarrazoados que possam

alterar significativamente a tendência central do resultado da amostra.

§ 2º Havendo contrato em andamento, a pesquisa de preços poderá ser

feita contemplando os materiais que representem, no mínimo, 60%

(sessenta por cento) do preço total de materiais do contrato vigente.




§ 3º Os preços dos materiais que não tenham sido objeto de pesquisa

poderão ser corrigidos pela variação percentual apurada entre os preços

dos itens pesquisados na forma do § 2º deste artigo.”

20. Adotando-se, portanto, os critérios dessa norma, as variações

percentuais dos preços da tabela Sinapi para o período contratado, poderiam

ser aplicadas nas estimativas de preços dos itens que não fizessem parte da

tabela.

Estimativa de quantitativos

21. Acolho o argumento da universidade sobre as dificuldades

encontradas para realizar as estimativas de quantitativos, não apenas para

os serviços de manutenção predial, mas para aqueles que envolvem o

fornecimento de insumos e materiais, como já mencionado, tendo em vista

as inúmeras incertezas inerentes a esse tipo de contratação.

22. Note-se que, se por um lado o consumo de alguns itens permite

avaliação estatística consistente, apesar de exigirem controle eficiente de sua

utilização com o objetivo de dimensioná-los, por outro, as estimativas de

vários itens são meramente referenciais, por não ser possível observar

padrões de consumo que permitam qualquer avaliação. Além do mais, a

complexidade do objeto não permite um conhecimento detalhado de todos

materiais e insumos necessários à realização dos serviços, o que até mesmo

inviabiliza a descrição.

23. Apesar de reconhecer a existência de dificuldades, compreendo que a

estimativa de quantidades, no que se refere aos serviços de manutenção

predial, pode ser realizada, a exemplo do que fez a administração deste

Tribunal, conforme se observa do edital do pregão eletrônico 16/2014. Pelo

que consta daquele procedimento licitatório, os preços e as quantidades de

serviços e materiais foram estimados e regularmente licitados. Portanto, não

assiste razão à universidade ao afirmar que adotou o mesmo procedimento

da administração do TCU.

24 Em verdade, os pregões 07 e 09/2014 realizados, respectivamente,

pelas unidades do TCU nos estados do Amazonas e de Roraima, mencionados

pela UFC como paradigmas, tratam, respectivamente, de: i) serviços de

recepção, de copeiragem, de jardinagem, de limpeza, conservação e

higienização e de manutenção predial e ii) serviços de manutenção de ar

condicionado, tipo Split;.

25. Com relação ao pregão 07/2014, não procedem as afirmativas da

universidade, pois de seu edital constam expressamente as estimativas das

quantidades dos materiais, bem como dos preços unitários e globais.

26. Quanto à contratação realizada por meio do pregão 09/2014, de fato

não consta do edital relação de peças e materiais. Observa-se, contudo, que

a licitação previa o pagamento de um valor fixo mensal, em que estavam

inclusos os serviços e materiais. Diverge, portanto, do caso ora examinado,

em que os preços da tabela Sinapi foram aplicados aos materiais, sem que

constassem da licitação pela UFC.




27. Por isso, deixo de acolher as justificativas apresentadas e manifesto-

me de acordo com a proposta da Secex/CE de determinar à universidade que

não prorrogue o contrato decorrente do pregão 211/2015.

28. Não obstante compreender que não devem ser acolhidas as

justificativas da universidade, reconheço que a contratação de serviços em

conjunto com os materiais, com a mesma empresa, na forma realizada pelo

pregão ora questionado, é eficiente e está, portanto, de acordo com o art. 37,

caput, da Constituição Federal. Contudo, ao deixar de licitar os materiais,

não atende ao princípio da licitação previsto no inciso XXII, do mesmo art.

37. Há que se conciliar, dessa forma, os princípios mencionados, como

passarei a consignar.

29. Mesmo que considere como adequada a contratação de materiais,

com base em uma estimativa de preços e quantidades, nos termos realizados

pela administração deste Tribunal, compreendo a pertinência e a eficiência

da realização de procedimento licitatório, cuja adjudicação observaria o

maior desconto sobre o valor dos materiais registrados na tabela Sinapi.

Ressalto, por oportuno, que a Lei 12.462/2011, que aprovou o Regime

Diferenciado de Contratações Públicas – RDC, prevê expressamente a

possibilidade de contratação com base no maior desconto. Embora não se

aplique ao certame em tela, a evolução legislativa já demonstra a necessidade

de uma maior racionalidade na busca da eficiência.

30. Em primeiro lugar, o procedimento propicia a obtenção do melhor

preço, a exemplo da forma utilizada pelo TCU, e evita o jogo de planilha,

em que o licitante oferta maiores preços para itens com probabilidade de

maior utilização. Em segundo lugar, evitaria o levantamento desnecessário

de quantidades, as quais, em grande parte, são meramente referenciais. Em

terceiro lugar, o modelo do desconto incluiria todos os materiais existentes

naquela tabela, mesmo que incluídos posteriormente, e evitaria, desse modo,

a formalização desnecessária de termos aditivos. Em quarto lugar, o

procedimento atende aos princípios da eficiência e da licitação previstos no

art. 37, caput, e seu inciso XXII, da Constituição Federal, e da

competitividade de que trata o art. 3º, da Lei 8.666/93.

31. Há que ser considerada, ainda, a eficiência na gestão dos contratos,

no que se refere à execução dos serviços, às repactuações, às prorrogações,

bem como na elaboração da estimativa de preços da licitação.

32. Questiona-se, contudo: qual seria o critério de pagamento para os

materiais inexistentes na tabela Sinapi- Sobre essa questão, o item 4 do anexo

I do termo de referência do Pregão 211/2015, ora questionado, determina que,

“caso o material, comprovadamente, não faça parte da tabela Sinapi, a

empresa deverá apresentar cotação com um mínimo de três empresas da

praça de Fortaleza e adquiri-lo conforme a menor cotação”.

33. O procedimento previsto mostra-se razoável, desde que sejam

observadas as seguintes orientações: i) o contratado apresentaria a proposta,

com base em pesquisa realizada junto três fornecedores, e a administração,

com base em pesquisa por ela realizada, também junto a três fornecedores,

confirmaria ou não o preço proposto; ii) sobre os preços negociados, incidiria

o mesmo desconto dado para os materiais constantes da tabela Sinapi, uma




vez que regularmente os preços ofertados em licitações estão abaixo daqueles

estimados pela administração.

34. A esse respeito, é pertinente, inclusive, que se determine à universidade

que mude o critério para pagamento dos materiais que não constam da tabela

Sinapi, para: i) contemplar a forma de negociação logo acima descrita; e ii)

sobre os preços pesquisados, incida o mesmo desconto dado na tabela Sinapi.

Reajuste dos materiais

35. Nos termos do art. 40, inciso XI, c/c o art. 120, da Lei 8.666/1993, os

valores contratados somente poderão ser reajustados anualmente de acordo

com a variação geral dos preços do mercado no período, podendo ser

utilizados índices gerais de preços.

36. Note-se que o Anexo I do termo de referência do edital do Pregão

211/2015 pode ser interpretado no sentido de que os pagamentos serão

efetuados com base nos preços da tabela Sinapi do mês em que os serviços

foram executados. Considerando que essa tabela é atualizada mensalmente,

carece, portanto, de amparo legal o procedimento possivelmente adotado.

37. Por essa razão, deve ser determinado à universidade que efetue os

pagamentos dos serviços realizados com base nos preços da tabela Sinapi da

data da licitação, uma vez que não foi fixado no edital nenhuma outra tabela

como referencial de reajuste para os insumos e materiais.

Considerações finais

38. Reitero, ainda, o entendimento defendido no despacho acima transcrito

de que não foi constatada ilegalidade na licitação no que se refere à

contratação dos serviços para todos os campi da universidade, com uma só

empresa. Em primeiro lugar, não existe lei determinando o parcelamento para

atender a microempresas. Em segundo lugar, o parcelamento não traria

qualquer benefício à administração, apenas aumentaria a burocracia com a

prática de inúmeros atos administrativos desnecessários, a exemplo de

diversas prorrogações, repactuações, pesquisas de preço, inúmeros fiscais,

inúmeras licitações, como argumentou a universidade.

39. Da mesma forma, não houve qualquer prejuízo ao procedimento a

fixação, de forma incorreta, do percentual relativo à incidência da

contribuição da previdência social.

40. Por último, o presente processo permitiu verificar a existência de

diversas formas de licitar e contratar serviços com o fornecimento de

material. Nessa linha, verificou-se, por exemplo, a possibilidade de licitar

os materiais com base no maior desconto dado sobre os preços fixados em

uma determinada tabela, a exemplo do Sinapi.

41. Já com relação à manutenção de elevadores e de ar-condicionado, em

razão das dificuldades, quiçá da impossibilidade de estimar preços e

quantidades, as licitações, no mais das vezes, estão sendo realizadas com base

em estimativas de preços e materiais obtidas junto ao mercado, de forma

global. Isto é, a administração descreve as características do elevador ou do




ar-condicionado e solicita uma cotação. Com essa informação, estima o valor

da contratação, em que estão incluídos peças e serviços.

42. Não é incomum, também, a contratação apenas dos serviços e as peças

e os materiais serem fornecidos pela administração, que realiza verdadeiro

malabarismo para adquiri-las.

43. Constata-se, portanto, que referidos serviços exigem estudos

detalhados com o objetivo de fixar critérios e padrões que uniformizem,

dentro do possível, os procedimentos adotados para a contratação, de forma

a evitar entendimentos os mais diversos pelos administradores e órgãos de

controle.

44. A respeito dessa questão, cabe registrar iniciativa da administração

desta Corte no que se refere aos estudos realizados em conjunto com a

Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MPOG e outros órgãos/entidades

da administração pública federal para a contratação de serviços

terceirizados, apreciados por este Tribunal nos termos do acórdão

1.214/2013-Plenário, relatado pelo hoje Presidente desta Corte, Ministro

Aroldo Cedraz, cujas orientações atualmente são seguidas pela

administração, uma vez que foi, inclusive, objeto de regulamentação pela

SLTI.

10. Da leitura, observa-se que a Corte de Contas tratou mais especificamente da

ineficiência da utilização da ata de registro de preço para o fornecimento dos materiais e peças

necessárias para os serviços de manutenção predial quando realizada por grupo de itens,

possibilitando o fornecimento desse materiais e peças por diversas empresas. Nada obstante,

ainda que não se pretenda a licitação por itens ou grupos de itens, isso não afasta a aplicação

desse entendimento também no caso de ata de registro de preço em que haja apenas um

fornecedor.

11. Nesse aspecto, note-se que um dos argumentos utilizadas pela Corte de

Contas para entender pela ineficiência dessa contratação é o fato de a ata de registro de preço

ter vigência limitada a 12 meses, sendo o serviço de manutenção predial caracterizado como

contínuo. Ou seja, a contratação da manutenção predial poderá ocorrer por até 60 meses,

enquanto a ata perderá vigência em 12 meses, acarretando a necessidade de sucessivas licitações

para o fornecimento dos materiais e peças. Além disso, mesmo não havendo vários fornecedores,

ainda existirá a necessidade de gerir dois contratos, com vista a permitir que o fornecimento do

material ou peça seja coordenado com a prestação do serviço, possibilitando a execução de

forma adequada e no prazo contratual.




12. Não se pode deixar de registrar ainda que a Corte de Contas, apesar de ter

reconhecido a dificuldade de estimativa de preços, argumentou que essa pode ser realizada, a

exemplo da realizada administrativamente no Tribunal, que em procedimento licitatório - Pregão

Eletrônico 16/2014 - estimou regularmente os preços e as quantidades de serviços e materiais

necessários para execução do contrato. Ainda, indica como melhor critério de julgamento, no caso

dos materiais, o maior desconto sobre a tabela SINAPI.

13. Quanto aos materiais inexistentes na tabela Sinapi, o TCU entendeu razoável

o procedimento de a empresa apresentar cotação com um mínimo de três empresas do mercado,

adquirindo-os conforme a menor cotação, desde que atendidas a seguintes condições: a) o

contratado apresentaria a proposta, com base em pesquisa realizada junto a três fornecedores, e

a administração, com base em pesquisa por ela realizada, também junto a três fornecedores,

confirmaria ou não o preço proposto; e b) sobre os preços negociados, incidiria o mesmo

desconto dado para os materiais constantes da tabela Sinapi, uma vez que regularmente os

preços ofertados em licitações estão abaixo daqueles estimados pela administração.

14. Sobre o BDI, tem-se que consiste em elemento orçamentário, o qual tem por

finalidade englobar despesas não diretamente relacionadas à execução do objeto contratado,

classificadas como custo indireto. Evidencia-se, na composição do BDI, a taxa de rateio da

administração central; a taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e a taxa de lucro;

os percentuais de tributos incidentes sobre o preço do serviço, excluídos aqueles de natureza

direta e personalíssimas que oneram o contrato.

15. Nesse sentido é o que a jurisprudência do TCU estabelece como taxa de BDI,

senão vejamos:

ACÓRDÃO TCU Nº 2.369/2011-PLENÁRIO

VOTO

9.9. as despesas para formação de BDI propostas neste processo são muito

próximas daquelas previstas no Relatório que subsidiou o Acórdão n.

325/2007 – Plenário, proferido em 14/03/2007, relacionado a estudo

realizado pela Secob para obras de implantação de linhas de transmissão de

energia elétrica e subestações, excetuando-se os gastos com apólices de

seguros, que foram incluídos neste novo estudo, e a Contribuição Provisória

sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de

Natureza Financeira – CPMF, que foi retirada, ante o fim da incidência dessa

contribuição a partir de 1º/01/2008;




9.10. a fórmula para obtenção da taxa de BDI proposta nestes autos, com

alguns ajustes em relação àquela adotada no âmbito do Acórdão n.

325/2007 – Plenário, é a especificada a seguir, considerando-se que AC é a

taxa de rateio da administração central, S é uma taxa representativa de

Seguros, R corresponde aos riscos e imprevistos, G é a taxa que representa

o ônus das garantias exigidas em edital, DF é a taxa representativa das

despesas financeiras, L corresponde ao lucro bruto e I é a taxa

representativa dos impostos (PIS, COFINS e ISS).


Enunciado

A taxa de BDI deve ser formada pelos componentes: administração central,

riscos, seguros, garantias, despesas financeiras, remuneração do particular e

tributos incidentes sobre a receita auferida pela execução da obra. Custos

diretamente relacionados com o objeto da obra, passíveis de identificação,

quantificação e mensuração na planilha de custos diretos (administração

local, canteiro de obras, mobilização e desmobilização, dentre outros), não

devem integrar a taxa de BDI.


Enunciado

Todos os fatores de risco entendidos como pertinentes pela contratada devem

estar previstos no BDI, em item único e próprio, e não no campo para custos

diretos. O BDI é o elemento orçamentário destinado a cobrir as despesas

classificadas como custo indireto, ou seja, as não diretamente relacionadas à

execução do objeto contratado, como a cobertura de riscos eventuais ou

imprevisíveis.

ACÓRDÃO TCU Nº 648/2016-PLENÁRIO

Enunciado

Todos os fatores de risco do empreendimento devem estar previstos no BDI,

em item único e próprio, e não como custo direto na planilha orçamentária

da obra, o que caracterizaria infração ao disposto no art. 7º, § 4º, da Lei

8.666/1993, uma vez que o BDI é o elemento orçamentário destinado a cobrir

as despesas não diretamente relacionadas à execução do objeto contratado,

como a cobertura de riscos eventuais do construtor.

16 Diante da natureza do BDI, não há razão para se falar na aplicação da referida

taxa de bonificação para o caso de aquisição de materiais a serem utilizados em manutenção de

serviços prediais. Nesse sentido, cumpre observar que este Controle Interno se manifestou de

forma contrária à incidência de BDI sobre ressarcimento de materiais e insumos, nos termos do

Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 454/2017 (disponível na página www.auditoria.mpu.mp.br).




17. Em face do exposto, somos de parecer contrário à contratação de materiais e

insumos para utilização em prestação de serviços de manutenção predial na forma pretendida

pelo Consulente.

É o Parecer que submetemos à consideração superior.

Brasília, 19 de abril de 2018.

MÁRCIA BARROS DE OLIVEIRA

CORAG/SEORI

ROGÉRIO DE CASTRO SOARES

Coordenador de Orientação de Atos

de Gestão

De acordo.

À consideração do Senhor Auditor-Chefe.

Aprovo.

Transmita-se à PR-RR e à SEAUD.

Em 19 / 4 / 2018.

MARA SANDRA DE OLIVEIRA

Secretária de Orientação e Avaliação

SEBASTIÃO GONÇALVES DE AMORIM

Auditor-Chefe



MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

Assinatura/Certificação do documento AUDIN-MPU-00001227/2018 PARECER nº 348-2018

Signatário(a): MARCIA BARROS DE OLIVEIRAData e Hora: 20/04/2018 10:28:34

Assinado com login e senha

Signatário(a): MARA SANDRA DE OLIVEIRAData e Hora: 20/04/2018 10:04:37


Signatário(a): SEBASTIAO GONCALVES DE AMORIMData e Hora: 19/04/2018 18:25:36

Assinado com certificado digital

Signatário(a): ROGERIO DE CASTRO SOARESData e Hora: 20/04/2018 10:24:12


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o edital poderá admitir, como critério de julgamento, o ... · Desse modo, sobre o assunto, importa trazer a lume o disposto nas Leis nºs 8.666/1993 e 10.520/2002, bem como o Decreto