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O Estado que produz a informalidade: o caso dos Conjuntos Habitacionais de Manguinhos no âmbito do PAC-Favelas

André Luiz da Silva Lima1

Resumo

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), criado em 2007, chegou às favelas do Alemão, Manguinhos, Rocinha, Pavão/Pavãozinho e Preventório, todas na Cidade do Rio de Janeiro, sob o apelido de PAC-Favelas no ano seguinte. Em Manguinhos, em sua dimensão territorial ampliada, diversas obras de urbanização, construção de equipamentos públicos e unidades habitacionais foram anunciadas. Falta de trans-parência pública, ausência de participação social efetiva e uso eleitoreiro das obras são marcas da intervenção. Neste artigo, o foco será a análise em torno da produção do informal, de certa forma induzida pelo Estado, como regra nos conjuntos habita-cionais construídos pelo PAC.

Palavras-chave

Favelas; Urbanização; PAC.

The State that produces the informality: the case of the Housing Set of Manguinhos within the ambit of the PAC-Favelas

Abstract

The Growth Acceleration Program (PAC), created in 2007, reached the favelas of Alemão, Manguinhos, Rocinha, Pavão / Pavãozinho and Preventório, all in the city of Rio de Janeiro, under the nickname PAC-Favelas the following year. In Manguinhos, in its enlarged territorial dimension, several urbanization works, construction of public equipment and housing units were announced. Lack of public transparency, absence of effective social participation and electoral use of the works are marks of interven-tion. In this paper, the focus will be the analysis around the production of informal, to some extent induced by the State, as a rule in the housing estates built by PAC.

Keywords

Favela; favelas upgrading; PAC.

Artigo recebido: abril 2018.Artigo aceito: julho 2018.

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e) Introdução2

No dia 24 de abril de 2018 o Jornal do Brasil, novamente3 na ver-

são impressa, traz uma chamada na capa sobre o projeto do PAC em

Manguinhos, que no corpo do periódico responde ao título “um sonho

abandonado”. O jornalista responsável narra as promessas que che-

garam com o PAC em 2008, contrastando o cenário inicial com o de

dez anos depois: obras inconclusas e abandono do que foi construí-

do – equipamentos públicos, quiosques e áreas de lazer – pelo Poder

Público. Acrescente-se o fato de que existem centenas de famílias de-

salojadas, e outras centenas, em situação de vulnerabilidade habita-

cional – ainda que, recebendo o valor mensal de R$400,00 de auxílio

aluguel. Neste cenário, identifica-se o aprofundamento do avanço do

não legislado, do não institucionalizado metamorfoseando-se numa

lógica que se estrutura a partir do território. As Unidades Habitacionais

construídas pelo PAC Manguinhos são um belo exemplo que como o

Poder Público, que suposta e seletivamente ataca o informal, o não

regulamentado, acaba por criar condições favoráveis para sua expan-

são. Neste artigo, uma breve análise das condições de possibilidade

para a emergência desta informalidade induzida pelo PAC.

Naturalização da atribuição da informalidade à favela

Constitui-se algo complexo, e nada simples, definir o que aqui se

denomina como favela. Diversos estudos apontam que tais localida-

des têm suas histórias marcadas por narrativas estereotipadas, cuja

enunciação se conecta indubitavelmente ao lugar de fala. Além de

designar uma tipologia de localidade, também acaba por se personi-

ficar e adjetivar seus moradores, num complexo jogo estigmatizador.

Afinal, quem mora num condomínio não é chamado de ‘condomi-

niado’ como se vê com o ‘favelado’. A construção simbólica da des-

crição e conceituação da favela a partir do que lhe falta acompanha

sua história em diversos momentos, conjugando-se em certos enun-

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ciados à ideia de um lugar carente de salubridade e local privilegiado

das doenças, bem como a ausência da ordem cívica, constituindo-se

assim o seio preferencial da criminalidade e do ilegal. Essa natureza

diversa, mas centrada na ausência, no campo da representação do

que seja favela entrelaça-se, portanto, nos discursos enunciados por

governantes, parlamentares, empresários e reproduzido pelos veí-

culos de imprensa em seu tempo.

Tal cenário, de tramas e relações sustentadas na carência e ausên-

cia, atribuídas inicialmente4 por agentes externos, constituem elemen-

tos do complexo jogo discursivo, e de certa forma, segregadores, exis-

tente no desenrolar do século XX na cidade do Rio de Janeiro. Uma

verificação na literatura sobre a constituição das cidades capitalistas

(BRESCIANI, 1992; CHALHOUB, 1996) no Ocidente e a incidência de

mecanismos diferenciadores entre as populações subsidiariam a exis-

tência de um certo padrão de intervenção vertical e autoritário a partir

de determinados pressupostos tidos como racionais/científicos, não

ignorando, reconfigurações e ajustes dependentes do local/região/

país a qual se referem. No Rio de Janeiro, por exemplo, as reformas

urbanas ocorridas na cidade no início do século XX já expressavam

essa modelação da cidade a partir do que seria importante e relevante

a determinadas camadas/classes sociais. Estas reformas, sob a égide

da ciência e da racionalidade técnica, acabaram por tentar setorizar as

populações pobres, afastando-as sempre que possível dos logradou-

ros centrais e mais valorizados da cidade. Essa racionalidade foi em-

basada na conceituação descritiva dos bairros e habitações populares

a partir do que seria desviante em termos urbanísticos, afetando tam-

bém os modos de experimentar a vida nestes locais. Os desvios, as

faltas, as ausências chegam ao patamar da inteligibilidade produzida

nos indivíduos. Inicialmente os moradores dos cortiços cariocas, e de-

pois dos territórios de favela, são caracterizados pelo que lhes falta no

nível da conduta, do caráter, da cultura cívica, entre outros, justifican-

do assim o comportamento autoritário do Estado e de seus agentes



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e) (VALLADARES, 2005). Poderíamos assumir que esse suposto desvio

da norma, em tese, seria o norteador do que poderíamos chamar de

informal. Assim, em determinado momento da história, o processo de

segregação e estigma, no patamar discursivo, possibilitou que a atri-

buição do adjetivo ‘favelado’ a um determinado fenômeno social para

referenciar-se, de forma preconceituosa, a um evento informal.

No Rio de Janeiro, em específico, a segregação espacial teve seus

limites, dentre outros aspectos, na própria ineficácia dos gestores pú-

blicos em ofertar possibilidades de habitação com acesso aos locais

de labor. Deste modo, lavadeiras, empregadas domésticas, babás, tra-

balhadores da construção civil, entre outros, cujos locais de trabalho

situavam-se na região central ou na zona sul, acabaram por instalar-

-se em terrenos sem uso nas proximidades de onde exerciam seus

ofícios laborais (CARVALHO FILHO, 2005). Tal fenômeno incidiria na

formatação de táticas, normativas e arranjos sociais, de base local, es-

truturados para garantir a sobrevivência destes grupos populacionais,

e que em sua maioria, à margem do legislado, configurou-se no que

poderíamos chamar de informal.

O uso do solo, a forma das construções das casas, o acesso à ener-

gia elétrica e agua potável, a gestão de comércio, serviços e indústrias

para atender demandas locais, a forma de organização e gestão social

do território, o mercado imobiliário, entre outros conformam setores

em que o informal vigorou, mas aqui não postulado enquanto uma

patologia, e sim, resultado pelo direito à vida na cidade.

A partir da construção coletiva, intersetorial, multidimensional de

uma espécie de tipo ideal para se representar cognitivamente as fa-

velas, com naturalização de certos adjetivos e da substantivação de

atributos personificados de carência, estes territórios foram trata-

dos pelo poder público e por agentes midiáticos como detentores

de similaridades homogeneizantes. Por não se encontrarem dentro

de uma suposta norma racional idealizada por certos setores da so-

ciedade, as favelas adquiriram um caráter de suposta transitoriedade



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inconveniente , de algo que deveria ser eliminado, erradicado, tanto

no nível da estrutura urbana como nas sociabilidades, ou seja, loca-

lidades que deveriam ser formalizadas.

As favelas no Rio de Janeiro são consequências na ordem da emer-

gência fabricada das desigualdades sociais e opera na reprodução

deste sistema, que não se relaciona apenas a mera localização espa-

cial de determinadas6 famílias pobres7, como também nas dimensões

da cidadania experimentada. O discurso recorrente, para além de algo

situado entre o imaginário e a cognição, se constitui performático.

O Estado brasileiro assumiu em diversos momentos do século

XX e nos primeiros anos do século XXI o discurso homogeneizante

a respeito das favelas, e ainda que seus representantes em diferen-

tes momentos estivessem, na esfera pública, reconhecendo possíveis

inoperâncias do poder público, a ênfase na pobreza e numa supos-

ta carência permaneceu. Neste sentido, assim como na ‘indústria da

seca’8, políticos e seus aliados, em momentos históricos em que o voto

foi facultado às populações moradoras de favelas, não se ocuparam

em desconstruir os processos de vulnerabilização (social, econômico

e político) existentes. A tutela política e a manutenção de serviços pú-

blicos, como moeda de troca9 em eleições, compõem um fenômeno

que se metamorfoseou durante a história10.

No que tange à ação do poder público junto às favelas cariocas,

alguns estudos11 construíram um olhar cronológico com algumas

etapas. Lícia do Prado Valladares (2005) aponta que Burgos (1998),

Valla (1986) e Leeds e Leeds (2015), salvo algumas diferenças de

recorte por alguns anos, definem que a história das favelas cariocas

passou pelos seguintes ciclos:

1ª) anos 1903 – início do processo de favelização do Rio de Janeiro e reconhecimento da existência da favela pelo Código de Obras de 1937; 2ª) anos 1940 – a primeira proposta de intervenção pública corresponde à criação de Parques Proletários durante o período Vargas; 3ª) anos 1950 e início dos anos 1960 – expansão descontro-



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e) lada das favelas sob a égide do populismo; 4ª) de meados dos anos 1960 até o final dos anos 1970 – eliminação das favelas e sua remo-ção durante o regime autoritário; 5ª) anos 1980 – urbanização das favelas pelo BNH (Banco Nacional de Habitação) e pelas agências de serviço público após o retorno à democracia; 6ª) anos 1990 – urbanização das favelas pela política municipal da cidade do Rio de Janeiro, com o programa Favela Bairro. (VALLADARES, 2005, p.23).

Uma complementariedade, a estes ciclos, seria um 7º (sétimo),

após o ano de 2007, marcado pelas(os): implantação das Unidades

de Polícia Pacificadora (UPP) em diversas favelas; vultosos recursos

mobilizados pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC-Fa-

velas); diversos remanejamentos de residências nas obras justificadas

pelo poder público em torno dos grandes eventos (Copa do Mundo de

Futebol e Olímpiadas), entre outros aspectos (LIMA, 2017).

E neste jogo, nesta disputa entre sentidos e, também, do agir políti-

co, as favelas seguiram desde sua gênese sendo tratadas como locali-

dades da informalidade, do não regular, da excepcionalidade, e desta

forma, nutrindo em diversos momentos, ações para sua erradicação.

Observa-se que, salvo em momentos pontuais, os projetos e iniciati-

vas para as favelas não foram concebidos para mitigar os processos

vulnerabilizadores do viver na cidade capitalista periférica, e desta for-

ma, operam num ‘enxugar’ gelo.

O informal acabou por se tornar algo recorrente e a regra na Cida-

de, mas com uma associação naturalizada às favelas cariocas, o que

não significa, conforme já mencionado, de que não existiu algum tipo

de regulação. Aqui será denominado como auto-regulação a possibi-

lidade de governança sem o aparato jurídico-institucional formal, cuja

juridicidade distinta já havia sido problematizada por Boaventura de

Sousa Santos (2014), em “O Direito dos Oprimidos”, sua tese de dou-

toramento. Um dos exemplos, hoje ainda visível, é a compra e venda

do direito à laje, ou ainda do permanente estado de construção dos

imóveis, que em muitas circunstâncias avançam sobre áreas comuns.



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A não formalidade das favelas opera em diversas ‘camadas’, e atua

num primeiro nível – talvez o mais visível – no que tange à regulação

do uso do solo. De fato, na história das favelas, não existiu uma política

de Estado – ou ao menos de Governo – que incidisse de forma cidadã

na questão fundiária. Ainda que lutas sociais, inclusive com a partici-

pação de movimentos organizados de moradores de favelas, tenham

conseguido garantir – pelo menos no plano da letra – o direito à mo-

radia, este nunca foi extensivo à propriedade.

Se considerarmos outras ‘camadas’ do informal na e da favela, te-

remos além do uso do solo, a auto-regulação se demonstra no re-

corte viário; no acesso à energia elétrica, internet, água, esgoto e TV a

cabo; na organização produtivo-comercial; nas organizações religio-

sas; na governança territorial, entre outros. A questão postulada aqui

se encontra na provocação reflexiva em torno de um certo incentivo,

ou então, permissão velada da produção de relações informais num

contexto da produção de habitação popular pelo Programa de Ace-

leração do Crescimento (PAC).

O PAC Favela em Manguinhos: sua gênese

Em diálogo com uma literatura12 que analisa as políticas públicas nas

favelas cariocas de modo a reconhecer a potência dos moradores de

favela, a narrativa sobre a emergência do PAC em Manguinhos pres-

cinde de um recuo temporal que identifique na história deste território

elementos das lutas sociais de seus moradores por melhorias de suas

condições de vida, e consequentemente pelas políticas públicas.

No último quarto de ano, em 2004, uma agente comunitária de

Saúde foi submetida à uma revista de forma inadequada e arbitrária

por um Policial Militar dentro de uma das favelas de Manguinhos13.

Naquele momento, Leonídio Madureira, que tinha acompanhado o

processo do DLIS/Manguinhos14 enquanto ativista social na condi-

ção de coordenador da CCAP15, visitava o gabinete do secretário

de segurança pública na condição de servidor público16 do CSGSF



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e) (SANTOS, 2013). Madureira mantinha relações de parceria com a

direção da REDE-CCAP e de outros grupos associativos e de ativis-

mo local, o que possibilitou a articulação de diversos atores sociais

de Manguinhos para a construção da Agenda Redutora da Violência

(ARV). A proposta de “agenda” seria por conta do caráter heterogê-

neo dos participantes da proposta que apresentavam calendários de

atividades (e formas de atuação) distintos, mas que se devidamente

comunicantes em redes na esfera pública, poderiam causar efeitos

positivos e surtir novas articulações, promovendo assim uma sus-

tentabilidade nesta ação coletiva. Além de uma sensibilidade para

com o dinamismo em rede, a proposta da ARV construiu uma linha

de ação em que o conjunto dos atores da sociedade civil organiza-

da buscava aliar-se com membros de organizações estratégicas, e

neste caso, a Fundação Oswaldo Cruz era tida como uma das prin-

cipais. Como na tática ‘gramsciana’ de ‘ocupar os espaços’/‘guerra

de posições’, os artífices da ARV analogamente se posicionaram em

ocupar, não cargos públicos, mas os eventos (fóruns, seminários,

audiências públicas, etc.) elencados como significativos.

Manguinhos experimentava um acirramento da violência armada

em seu território17, o que comprometia a integridade dos militantes

pelos Direitos Humanos no território. Neste aspecto, num agir estraté-

gico, a pauta da ARV elegeu em determinado momento a questão do

saneamento básico como bandeira.

No seminário Redução da Vulnerabilidade Socioambiental na

Região Maré Manguinhos18, em 18 de dezembro de 2006, na ENSP,

um documentário foi exibido denunciando as obras mal executa-

das dos projetos PROSANEAR. Nesta ocasião, assinalado em de-

poimento oral, Leonídio Madureira destacou que as denúncias fo-

ram explanadas no evento por populares, que comparam19 as obras

do PROSANEAR na localidade Vila Turismo com a de outras áreas

de Manguinhos. Aliás, apesar da pressão do Presidente da Associa-

ção da Vila Turismo resultar em obras de melhor qualidade, e de



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ter sido eleito democraticamente, o constrangimento por parte do

tráfico sobrevinha cotidianamente sobre o referido presidente de

associação visto que a coordenação local do PROSANEAR estava

a cargo de alguém alinhado com os interesses do poder paralelo20.

Naquele seminário, Cezar Scherer, na condição de coordenador da

Unidade Gestora de Projetos da Secretaria Nacional de Saneamen-

to Ambiental do Ministério das Cidades, inconformado com o que

ouviu, anunciaria que em 2007 seria lançado um novo programa

federal que contemplaria o saneamento em favelas. Comprome-

tia-se diante dos presentes em alocar previsão orçamentária para

obras de saneamento em Manguinhos21 (DIAS et al., 2008). Estava

ali assentado uma das bases para o PAC em Manguinhos.

No ano seguinte, o então presidente Luís Inácio Lula da Silva lan-

çaria, em nível nacional, o Programa de Aceleração do Crescimento

(PAC), que no Estado do Rio de Janeiro teria uma linha exclusiva para

as intervenções em áreas de favelas. Em julho de 2007 a imprensa

noticiava os vultosos recursos a serem destinados ao PAC-Favelas,

que no caso de Manguinhos, seria uma implementação de finan-

ciamento dividido, parte do recurso em parceria com a Prefeitura

do Rio de Janeiro e o restante em parceria com o Governo Estadual.

Para auxiliar no cumprimento das contrapartidas o Governo Federal

liberou empréstimos22 aos respectivos governos, que no caso do

Governo Estadual compreenderia 50% (cinquenta por cento) dos

recursos23 investidos (G1, 2009).

No caso de Manguinhos, o processo de divulgação e a possibili-

dade de tornar as informações acessíveis aos moradores durante as

obras do PAC-Favelas foram alvos de diversos trabalhos acadêmicos,

tais como de Bruno Coutinho Oliveira (2011), João Batista de Oliveira

Araújo (2011), Claudia Trindade (2012), Cátia Cristina Silva (2012), An-

dré Lima (2017), Tania Maria Fernandes e Renato Gama-Rosa Costa

(2013), que são unânimes em constatar a ineficácia da provisão de

informações à população por parte do ente público.



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e) Mas, o que viria a ser o PAC-Favelas em Manguinhos?

O Jornal Extra, vinculado às organizações Globo, publicava em 14

de dezembro de 2010 que o Programa de Aceleração do Crescimento

(PAC) iria diminuir à informalidade das favelas impactadas. Quando

se perscruta o texto observa-se que, a informalidade ali apontada diz

respeito às relações de trabalho, especialmente da formalização da

atividade empreendedora. Entretanto, documentos oficiais24 – espe-

cialmente do Ministério das Cidades no período estudado – dão conta

que o termo ‘formalização’ é recorrente em diversas dimensões e que

de alguma maneira, o termo está recorrentemente na esfera pública

associado aos territórios empobrecidos, e que no Rio de Janeiro tem

muita representatividade entre os que denominamos como de favelas.

O estado do Rio de Janeiro, naquele momento, detinha uma ca-

racterística peculiar pela previsão de sediar algumas das ativida-

des da Copa do Mundo de Futebol (2014) e das Olimpíadas (2016),

eventos significativos para a compreensão da relação entre o Esta-

do e a população favelada do Rio de Janeiro, bem como a dimensão

simbólica construída em torno das obras em andamento. Na linha

das ações de desenvolvimento social, previsto no referido progra-

ma, ações de intervenção urbanística foram propostas para alguns

dos grandes conglomerados de favelas sob a sigla ‘PAC-Favelas’:

Complexo do Alemão, Rocinha e Manguinhos, e no ano seguinte,

extensivo ao Morro do Preventório em Niterói e as favelas do Pa-

vão/Cantagalo. Para a execução de tal programa, os Governos Mu-

nicipal e Estadual estavam alinhados como parceiros na implemen-

tação e no financiamento destas intervenções25.

Nos noticiários da época, pode-se afirmar que a principal concep-

ção que norteou as intervenções propostas pelo PAC-Favelas foi o

conjunto de obras e intervenções em áreas de favelas executadas pela

prefeitura de Medelín, na Colômbia. Apesar de marcante, o ideário co-

lombiano não foi simplesmente transplantado para Manguinhos, mas

sim readequado com expressivas diferenciações. Outra questão que



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não foi devidamente explicitada durante os anúncios das intervenções

foi a relação entre as obras e uma determinada política de segurança

pública. Em relação ao território de Manguinhos, a idealização dos pro-

jetos seguiu os caminhos delineados pelo Plano de Desenvolvimento

Urbanístico de Manguinhos26 (PDU Manguinhos), produzido pela Pre-

feitura do Rio de Janeiro, em 2004.

A implantação do PAC em Manguinhos foi marcada por uma ceri-

mônia pública na Rua Leopoldo Bulhões, no dia 07 de março de 2008,

com a presença do Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva,

do Governador do Estado Sérgio Cabral e representantes de diversas

secretarias e órgãos públicos. Apesar da envergadura da proposta, o

Prefeito da Cidade do Rio de Janeiro Cesar Maia, não se fez presente,

apesar de representado por assessores. Neste encontro, as autorida-

des explicitaram os compromissos das três esferas de governo – fe-

deral, estadual e municipal – para a construção de novas habitações,

urbanização de vias e becos e construção de equipamentos públicos

(FERNANDES e LIMA, 2013; 2016).

O conjunto de intervenções nestas localidades foi dividido em

subprojetos, com contratações específicas para cada subprojeto, o que

poderia sugerir uma preocupação do agente público na transparência

do uso de recursos públicos fatiando as propostas e demonstrando os

valores investidos. Ao contrário, essa divisão não veio acompanhada

da devida transparência, especialmente pelo fato de que o PAC-Fave-

las tenha sido comumente denunciado por alguns órgãos de Imprensa

e, também, por ativistas sociais, quanto à inexistência de projetos exe-

cutivos. As localidades – Vila Turismo, CHPII, Conjunto Nelson Mande-

la e Conjunto Samora Machel – receberam intervenções oriundas da

parceria entre os governos municipal e federal, enquanto outras – Par-

que João Goulart, Embratel e Vila União – foram fruto da cooperação

entre os governos Federal e Estadual. Também existiram localidades

que receberam intervenções de todas as instâncias, como é o caso do

Mandela de Pedra e, ainda, outras que não foram incluídas no progra-



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e) ma, como o Parque Carlos Chagas (Varginha) e Parque Oswaldo Cruz

(Amorim). No decorrer da operacionalização, a Caixa Econômica Fe-

deral ficou responsável pelos aportes de recursos do Governo Federal

e na corresponsabilidade de fiscalizar a execução dos projetos.

No período entre 2008 e 2012 diversas obras foram inauguradas,

no âmbito do contrato entre o Governo Federal e Estadual: No antigo

Quartel27 do Exército, os Conjuntos Habitacionais Desup (I e II), a Bi-

blioteca Parque de Manguinhos (BPM), o Centro de Referência da Ju-

ventude (CRJ), a Casa do Trabalhador (CT), a Unidade de Pronto Aten-

dimento de Manguinhos (UPA-Manguinhos), a Clínica da Família e a

Casa da Mulher. Também foi edificado um Centro de Apoio Jurídico

(CAJ)28 que se tornou, já em abril de 2010, a sede do Trabalho Social do

PAC. No antigo terreno da Embratel foram construídas diversas Unida-

des Habitacionais, além da remodelagem da Rua Leopoldo Bulhões, e

no antigo terreno da Cooperativa CCPL, 526 (quinhentas e vinte e seis)

unidades habitacionais construídas (FERNANDES e LIMA, 2013).

As Unidades Habitacionais

No que tange a este artigo, o foco centra-se nas intervenções do

PAC provenientes dos alinhamentos entre o Governo Federal e Esta-

dual. No caso destas intervenções, as realocações de moradores se

processaram por motivos distintos: habitações em áreas de risco (bei-

ra de rios e próxima a adutora de água); imóveis em locais onde seriam

construídos os conjuntos habitacionais; e aquelas benfeitorias situa-

das no ‘caminho da obra29’. No processo de implementação do PAC, o

Ministério das Cidades elaborou alguns estudos e mapeamentos que

permitissem a caracterização do que foi denominado ‘Assentamentos

Precários’30. As expressões “cidade legal” e “cidade formal” (BRASIL,

2010, pp. 23, 13) e a indicação da variável infraestrutura como a mais

“funcional” (BRASIL, 2010, p. 23) para a identificação destes assenta-

mentos se confunde com as expressões de informalidade presentes

nos ditos territórios conforme os documentos citados.



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A legislação estadual (Decreto Estadual n. 43.415 de 10 de janeiro

de 2012) previa três modalidades de negociação para com os titula-

res dos imóveis a serem realocados: indenização, compra assistida

e Nova Unidade Habitacional (NUH). Na modalidade indenização, o

cálculo se orientava por parâmetros indicados na legislação, o que

não considerava a localização do imóvel, e tampouco o aspecto

mercadológico do território. As indenizações poderiam ser pagas ao

mesmo titular sem limitação de imóveis pela qual ele respondes-

se. Entretanto, o valor poderia ser elevado se a mesma benfeitoria

fosse avaliada sob os parâmetros da Compra Assistida, mas que ti-

nha a limitação de uma única indenização nesta modalidade por CPF

(cadastro de pessoas físicas da receita federal), e que, não poderia

coexistir com negociações com aquisição de NUH. Na modalidade

Compra Assistida, como o próprio nome sugere, o Estado – na figu-

ra do Trabalho Social – acompanha o processo de aquisição de um

novo imóvel, inclusive dentro dos limítrofes da favela.

Nas negociações em torno do pagamento de indenização, ou ‘com-

pra assistida’, o baixo valor em si só seria um transtorno às famílias,

mas o tempo entre o momento em que o morador titular acatava o

valor oferecido pela EMOP até o recebimento do cheque dificultava

ainda mais o processo de compra da nova benfeitoria, que em mé-

dia era de 7 a 8 meses, mas com relatos de até 2 anos (FERNANDES

e LIMA, 2014). Neste sentido, o imóvel em vista, normalmente, só era

comercializado quando do recebimento do cheque.

Essa demora no pagamento das indenizações, especialmente nos anos

de 2009 e 2010, fez com que os indenizados não saíssem de seus imóveis

até o pagamento dos referidos valores e do encontro de um novo imóvel.

Essa situação foi contornada pela EMOP que passou a oferecer o Auxílio

Aluguel, que inicialmente era destinado apenas aos optantes pela Nova

Unidade Habitacional, aos que aderiram na negociação pela compra as-

sistida ou indenização. Também se observou que diversos moradores,

diante dos baixos valores pagos e da demora em seu pagamento, cria-



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e) ram uma rede de vendas fantasmas, sob a qual o negócio era meramente

cartorial de modo que o indenizado fizesse jus ao montante um pouco

maior, perfazendo uma comissão para aquele que informasse que estava

‘vendendo’ seu imóvel. Neste sentido, criou-se uma alternativa informal

de valorização das benfeitorias a serem realocadas.

Este fenômeno contribuiu para que os valores dos aluguéis31 dentro

das sublocalidades de Manguinhos aumentassem substancialmente,

e na zona da auto-regulação territorial – ou da informalidade jurídi-

co-normativa – imóveis fosse divididos em vários menores, do tipo

quitinete, para aluguel. Ademais, cabe referenciar que o Governo Esta-

dual, apesar de subvalorizar os imóveis nas indenizações – talvez pelo

seu caráter informal, reconheceu imóveis não formalizados no Regis-

tro Geral de Imóveis para a consecução da Compra Assistida.

O processo de negociação somente avançaria quando da concor-

dância do titular de um determinado imóvel, mas o Estado, conforme

avançava com aqueles que acatavam de imediato, procediam com a

descaracterização dos imóveis que em seguida seriam demolidos. O

entulho que se acumulava nestas benfeitorias descaracterizadas con-

tribuía para a proliferação de vetores de doenças, como ratos, e no

Parque João Goulart, a rede de esgoto ficou obstruída em diversos

momentos pelo entulho que acabava por parar nos canos de esgoto.

A observação participante permite afirmar que com a circulação de

máquinas e tratores, canos de fornecimento de água eram partidos,

como também do rompimento dos fios da rede elétrica, num claro

movimento de pressão, silencioso e deliberado para forçar a realoca-

ção. Esse modus operandi do PAC-Favelas no processo de realocação

se repetiu no Complexo no Alemão e na Rocinha, por exemplo, mas no

caso das obras do Metrô nos bairros nobres da Cidade do Rio de Janei-

ro, o cuidado com possíveis danos a reparação imediata de qualquer

sinistro demonstrou o trato seletivo. Ou seja, o Estado que por anos

permitiu-se que a informalidade tornasse regra, a usa como justificati-

va para arbítrios e violações de direitos.



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Aos optantes por Novas Unidades Habitacionais, os seus imóveis

eram designados por sorteio, com exceção das famílias com algum

membro Portador de Necessidades Especiais (ou Pessoa com Defici-

ência), que tinha garantido a designação de apartamentos específicos

por deter uma adaptação para locomoção em cadeiras de rodas. A

prioridade dos imóveis do térreo também ficou com os mais idosos

titulares, e os demais sorteados aleatoriamente. Essa aleatoriedade fez

com que moradores que antes residiam em vizinhança há anos não

mais estivessem lado a lado, descontruindo redes de solidariedade

fomentada por anos. Neste caso, observa-se que logo após ocupação

nas NUH, os seus moradores tratavam de instalar grades e portões re-

forçados, o que se explica em parte: a) por esta nova configuração de

vizinhança, onde antes todos se conheciam e a sensação de segurança

reinava; b) pelo fato de que é um mito a ideia das favelas enquan-

to um Elísio dos comuns, ausente de furtos e invasões domiciliares;

c) pelo histórico da Polícia Militar em adentrar nas residências sem o

devido rito jurídico. Das possíveis explicações, o que aqui interessa é

que algumas ou todas combinadas produziram a informalidade quan-

to ao processo de ocupação de sua casa, inclusive, na justificativa para

avançar nas construções em áreas comuns.

Antes de ocupar sua nova casa, os moradores, que receberiam as

chaves, passariam por oficinas denominadas “encontros de integração”

com o objetivo de debater os aspectos de uma moradia em condomí-

nio. Esta é uma etapa obrigatória, e caso o titular não pudesse partici-

par, poderia designar alguém de sua célula familiar a participar. Esse é

um aspecto que merece ainda a devida atenção dos estudiosos, pois

permeia entre a possibilidade de construção de consensos, entre os

futuros moradores destes conjuntos e a ideia-chave de um processo

disciplinar para ajustar dos moradores favelados a uma lógica formal.

Para Wellington Silva (2014), pesquisador sobre os condomínios po-

pulares do Programa Minha Casa Minha Vida e do PAC, um dos sentidos

dos encontros de integração seria disciplinar o futuro moradores das



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e) NUH, o que se aproximaria da perspectiva de formalização. Ou seja,

seus futuros moradores, dotados de comportamentos, códigos e leitu-

ras informais, deveriam ser submetidos a um processo de normatização.

Numa mesma direção, os encontros de integração podem significar:

a criação de um espaço de sociabilidade, mas por outro simboliza a tentativa de mudança de comportamento frente ao espaço social que ignora as experiências dos moradores e apresenta soluções higiênicas para a ocupação do local e fórmulas de convivência, que representam hábitos, não necessariamente experimentados pela população envolvida. Além disso, alguns moradores assina-laram a presença (obrigatória para o recebimento das chaves) de pessoas que não iriam morar nos novos prédios, pois uma parcela dos apartamentos já apresentava destinação paralela para alu-guel, o que o PAC a princípio não permite, mas que ocorre com muita frequência. (FERNANDES e LIMA, 2013, p. 11).

Leeds e Leeds (2015) chamavam-nos atenção para a racionalida-

de e destreza pelas quais os moradores das favelas operavam poli-

ticamente e, neste sentido, acabam por mapear as redes de poder e,

enfrentá-las de múltiplas formas, para obtenção de seus interesses,

ainda que reconhecidas as relações desiguais. Deste modo, o contexto

social que reverbera um discurso de estereotipado das populações

favelas, sugere que haja um espírito comunitário, isento de disputas

pela situação social em que se encontram. Nada mais enganoso, sen-

do a lógica de acúmulo vivenciada pela sociedade capitalista brasilei-

ra também presente entre os moradores das favelas. Neste sentido,

é muito comum que alguns de seus moradores tenham construídos

e/ou adquiridos benfeitorias para alugá-las. Assim, nas áreas em que

o PAC operou com processos de remanejamento das famílias, o de-

creto que a norteava, impedia a concessão de mais de uma Unidade

Habitacional ou Compra Assistida por indivíduo, o que na prática não

aconteceu. De modo a preservar seu patrimônio, estes titulares re-

correram ao uso de ‘laranjas’, ou seja, no processo de cadastramento



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pelo Trabalho Social, os detentores de mais de um imóvel na área de

realocação atribuíam a terceiros a titularidade da segunda benfeitoria

em diante. Afinal, se a informalidade, ou melhor, uma nova juridicida-

de sustentou há décadas as relações imobiliárias nas favelas, não seria

um projeto pontual que a modificaria, ou melhor, pelas fontes acessa-

das, seus representantes nem tentaram inibir o uso de ‘laranjas’.

Os conjuntos DSUP e Embratel foram inaugurados em 2010 e 2011,

respectivamente, e em 2012, a primeira parte da Nova CCPL, cujos

moradores foram realocados nas situações descritas, e se apresenta-

vam enquanto uma solução para as moradias informais e tidas como

precárias. Nestes conjuntos, o discurso oficial trazia diversos elemen-

tos de formalização, regularização, o que seria melhor para os mora-

dores que ali residiriam. A informalidade, entretanto, nunca deixou de

ser uma prática e regra na vida destes moradores: a entrega das NUH

jamais esteve acompanhada da formalização fundiária, ou seja, ainda

hoje, em 2018, centenas de moradores residem sem nenhum tipo de

instrumento jurídico que lhes garanta a posse, propriedade ou mora-

dia. Na observação participante, pode-se assertoar que fica o senti-

mento entre os moradores de que o ‘governo não mexerá conosco’,

ou seja, da manutenção da informalidade na resolução de conflitos e

mediações na esfera pública local. Essa informalidade se aprofunda

na regulação das áreas comuns, visto que o instrumento jurídico ‘con-

domínio’ nunca pudera ser regulamentado pela não regularidade das

NUH no Registro Geral de Imóveis. São vistas desde o início da ocu-

pação dos imóveis as construções do tipo ‘puxadinho’, instalação de

trailers em locais destinados à circulação de pessoas e veículos; uso

das benfeitorias enquanto templos religiosos e comércios; ligações

clandestinas de água e luz; entre outros.

Deste modo, a produção da informalidade, consentida e até mes-

mo incentivada, se mistura com outros elementos simbólicos e

discursivos e, assim, a população dos conjuntos habitacionais que

residem claramente em benfeitorias que destoam do restante do ter-



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e) ritório, acabam por permanecer dentro dos limites estereotipados

da informalidade, que por sua vez evoca uma suposta ausência de

ordem e, por conseguinte, identificando-se na linha preconceituosa

do que venha a ser uma favela.

Seja na condução de projetos urbanísticos ou sociais, o fato é que a

presença do Estado nas favelas “jamais se deu de maneira efetiva, em

que o Estado tratasse como parte integrante da cidade, digna de di-

reitos e deveres”, e neste caso, complementa-se a assertiva afirmando

que esse mesmo Estado também operou na produção da informalidade

dentro de um jogo de dominação e controle social (BRUM, 2011, p. 29).

Conclusões

O suposto abandono e falta de efetividade do poder público

neste distinto cenário, também, são identificáveis em outros con-

juntos habitacionais construídos pelo Poder Público destinado a

moradores advindos de remoções. A informalidade que, em tese,

deveria ser a exceção tornou-se, na cidade do Rio de Janeiro, a via

de regra em diversas situações, e não apenas nas favelas. Há uma

longa duração neste aspecto que precisa ser aprofundada nou-

tros ensaios, mas se pode retomar a histórica desmontagem do

cortiço Cabeça de Porco, no final do século XIX, na qual “o pre-

feito Barata, num magnânimo rompante de generosidade, mandou

‘facultar à gente pobre que habitava aquele recinto a tirada das

madeiras que podiam ser aproveitadas’ em outras construções”

(CHALHOUB, 1996, p. 17), ou seja, o mesmo Prefeito que para os

jornais advogava pelo formal, ali, abria caminhos para que outros

eventos informais se sucedessem. Neste modus operandi, os pro-

cessos de produção do informal não são atacados de maneira à

incorporação destes ao formal, ao legal, mas ao contrário, man-

tendo-os à margem, no limbo, em constantes negociações pontu-

ais de modo a se manter o controle social de determinados grupos

indesejáveis pelas elites de seu tempo.



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Um olhar mais ampliado identifica-se que no subúrbio, por exemplo,

logradouros são fechados à revelia da Prefeitura para festas, áreas de

lazer e festas religiosas. Em toda cidade é possível identificar bares e

restaurantes que ocupam calçadas, transporte não regulamentado de

linhas de vans e kombis, mototaxis, pontos de prostituição, ambulan-

tes em locais oficialmente não permitidos, entre outros. A diferenciação

marcante nas favelas, sem dúvida, se assenta na não regularidade fun-

diária que acaba por incidir na produção de outras informalidades. En-

tretanto, as intervenções que supostamente deveriam conter ou romper

com cenários informais, adquirem nas favelas, um caráter comumente

violento, descontinuado e verticalizado em sua forma de atuação.

Este texto ocupou-se, especificamente, em lançar luz sobre alguns

dos aspectos que conformam essa regularidade, permanência e indu-

ção da informalidade sob a qual, moradores das favelas de Mangui-

nhos, submetidos às políticas de ‘formalização’ são alvos.

O caráter informal, na leitura deste paper, se assenta não numa

mera incapacidade técnica do Poder Público em prover mecanismos

para formalização, mas sim num projeto silencioso de segregação ur-

bana pautada na inviabilização proposital do gozo ao Direito à Cidade,

que se estrutura numa lógica de controle negociado num contexto de

escassez de cidadania (MACHADO DA SILVA e LEITE, 2006). Se por

um lado essa permissividade enquanto projeto político de afastamen-

to de certos grupos populacionais ao gozo da cidade opera, do outro,

quando necessário, faz-se uso da força para contenção destes sob a

ótica de que estão à margem da lei, sob códigos não formais.

No caso de Manguinhos, o Estado induziu – ainda que de manei-

ra silenciosa – os moradores que assumissem a governança territo-

rial nos conjuntos habitacionais, e resolvessem questões que o Estado

deixou de lado. Entretanto, a presença de grupos armados locais em

conjunto com ‘cabos eleitorais’ mediadores junto ao poder público

fragilizou a emergência de espaços públicos democráticos de partici-

pação e governança, criando assim mecanismos informais que tam-



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e) bém gerassem lucros (monetários ou não) concentrados nas mãos de

alguns. Não foi explorado aqui analiticamente, mas um processo de

militarização da vida urbana está em andamento já há alguns anos, o

que de certa forma interage fortemente nos limites e possibilidades do

existir informal normativo existente na Cidade do Rio de Janeiro.

Por fim, advoga-se que tal lógica, que de forma permissiva e nego-

ciada regulam o que seria formal ou não, estabelecendo hierarquias

e produzindo desigualdades, contribuem para o limbo criado pelo

próprio agir parcial e segregador do Estado brasileiro, que alinhado

com grandes grupos econômicos, se assenta num mecanismo social

que impede que alguns segmentos – em especial os subalternizados

– acessem a Cidade, no seu sentido pleno de participação, do gozo de

direitos e deveres do Estado Republicano de Direito.

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Notas

1 Doutor em História das Ciências e da Saúde (PPGHCS/COC/Fiocruz). Pesquisador Bolsista (FIOTEC) no Projeto Territórios Urbanos Saudáveis (Cooperação Social da Presidência/Fiocruz). Brasil. ORCID 0000-0002-9308-8413. E-mail: [email protected]

2 As fontes e problemáticas aqui elencadas são o resultado da pesquisa de dou-toramento do autor sobre a participação social dos moradores das favelas de Manguinhos entre 1993 e 2011.

3 Desde 25 de fevereiro de 2018, depois de anos apenas no formato digital.

4 Incialmente estes atributos discursivos são performáticos, e se reinventam e se reproduzem inclusive nas falas dos próprios moradores de favelas.

5 A despeito das diversas políticas de erradicação das favelas, o transitório, a priori, não se sustenta quando de um corte temporal analítico destes territórios.

6 Determinadas porque as famílias pobres residem não apenas em localidades re-ferenciadas como favelas.

7 A pobreza aqui é vista como fenômeno relacional e processual, e não como um estado permanente. Aproxima-se assim da leitura do termo ‘vulnerabilidade’ cunhado por Robert Castel (1998).

8 Termo cunhado por Antônio Callado nos anos 1960 para explicar a relação entre políticos, oligarcas e a manutenção da pobreza no sertão brasileiro. Ver: Calla-do, 1960.

9 Para Leeds e Leeds (2015, p. 339), tal relação continha uma racionalidade e destreza de agir dos favelados, na qual “comportamentos políticos desse tipo, como as relações patrão-cliente ou o afastamento da associação política aber-ta, mais do que indicadores de subdesenvolvimento político, como é tão fre-



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e) quentemente alegado, são, na verdade, respostas adaptativas, racionais e po-liticamente estratégicas às condições estruturais externas a nossos atores na comunidade política mais ampla”.

10 Dois trabalhos são referenciais para a compressão deste fenômeno: Machado da Silva, 1967; Medina, 1964.

11 Estes estudos, muitos significativos e relevantes, acabam também por incorporar traços de uma narrativa da ausência na composição destas etapas? Esta questão valeria a composição analítica em artigo distinto a este trabalho.

12 Santos, 1980; Araújo, 2011; Brum, 2011; Amoroso, 2011; Lima, 2017; Gonçalves, 2013; entre outros autores.

13 Este fato não ocorreu isoladamente, mas dentro de um contexto histórico de viola-ções de direitos por parte das forças policiais junto aos moradores de Manguinhos.

14 DLIS-Manguinhos é a sigla para referenciar o Projeto de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável de Manguinhos, conduzido pela Fundação Oswaldo Cruz a partir de 1999.

15 Organização Não Governamental atuante em Manguinhos desde os anos 1980.

16 Em depoimento oral o referido senhor, na condição de servidor público federal, afirma ter sido remanejado do IBGE (órgão de origem) para a Fiocruz a pedido da chefia do CSEGSF.

17 Desde o final dos anos 1980 as favelas de Manguinhos experimentam um acirra-mento da violência por conta de confrontos armados. Entretanto, são observá-veis picos desta violência, quando os números de confrontos com uso de arma de fogo aumentam, e por consequência, dos de vítimas assassinadas ou feridas.

18 Disponível em: http://www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp/informe/site/evento/de-talhe/4587

19 Para os ativistas deste evento as obras na Vila Turismo foram de melhor qualida-de do que nas outras localidades dada a pressão do presidente da Associação de Moradores sobre a empreiteira que conduziu a intervenção.

20 A designação poder paralelo é uma transposição das falas dos depoentes ao se referirem às quadrilhas do narcotráfico atuantes em Manguinhos.

21 Esta seria uma das três versões recorrentes quanto à escolha de Manguinhos como região de intervenção do PAC-Favelas. Uma segunda versão diz respeito a um sobrevoo de helicóptero pelo Presidente Lula e o então Governador Sérgio



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Cabral, e a outra é a de que os critérios para escolha das áreas de intervenção diziam respeito à existência prévia de projetos, o que no caso de Manguinhos se justificaria pela existência de um Plano de Desenvolvimento Urbanístico (PDU Manguinhos) datado do ano de 2004.

22 Alguns de caráter não reembolsável.

23 No decorrer do processo de implementação do PAC-Favelas foram aplicados múltiplos termos aditivos em inúmeros subprojetos com montantes os montan-tes das contrapartidas de cada ente variando consideravelmente.

24 Uma das formas de se referenciar às favelas, pelo Ministério das Cidades, é o uso da terminologia ‘assentamentos informais’.

25 O Governo Federal também aportou recursos por meio de empréstimos ao Governo Estadual e Municipal para o cumprimento da contrapartida, alguns não reembolsáveis.

26 A já referenciada Claudia Trindade (2012) aponta a surpresa dos técnicos da Pre-feitura ao tomarem conhecimento de que o PDU Manguinhos utilizado pelo Go-verno do Estado era o mesmo que a Prefeitura tinha contratado anos antes, e seu uso pela instancia Estadual inicialmente não tinha sido acordada.

27 D-SUP – Depósito de Suprimentos.

28 Após um histórico de luta dos moradores de Manguinhos, neste espaço foi inau-gurado, em 2016, um Centro de Apoio Psicossocial (CAPS).

29 Sobre esse processo ver: Fernandes e Lima, 2013.

30 Este trabalho alinha-se às perspectivas que tal nomeação, ao lado de outros, como assentamentos subnormais, carregam consigo elementos estigmatizantes.

31 Esses contratos de aluguéis regiam-se por normativas próprias e não seguindo os parâmetros oficiais.

Documents

O Estado que produz a informalidade: o caso dos Conjuntos ...osocialemquestao.ser.puc-rio.br/media/OSQ_42_art_12_Lima1.pdf · do Rio de Janeiro, sob o apelido de PAC-Favelas no ano