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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE EDUCAÇÃO CURSO DE PEDAGOGIA
O GERENCIALISMO E SUAS INFLUÊNCIAS NO CAMPO EDUCACIONAL
GRAZIELLA BEZERRA CAVALCANTE
NATAL-RN
2016
2
GRAZIELLA BEZERRA CAVALCANTE
O GERENCIALISMO E SUAS INFLUÊNCIAS NO CAMPO EDUCACIONAL
Artigo Científico apresentado ao Curso de Pedagogia a Distância do Centro de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para obtenção do título de Licenciatura em Pedagogia, sob a orientação do professor Dr. Bruno de Oliveira Lima.
NATAL-RN
2016
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FICHA CATALOGRÁFICA
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O GERENCIALISMO E SUAS INFLUÊNCIAS NO CAMPO EDUCACIONAL
Por
GRAZIELLA BEZERRA CAVALCANTE
Artigo Científico apresentado ao Curso de Pedagogia a Distância do Centro de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para obtenção do título de Licenciatura em Pedagogia.
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________________
Dr. Bruno de Oliveira Lima (Orientador)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
_____________________________________________________
Dra. Kilza Fernanda Moreira de Viveiros
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
______________________________________________________
Ms. Janaína Lopes Barbosa
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
5
O GERENCIALISMO E SUAS INFLUÊNCIAS NO CAMPO EDUCACIONAL
Graziella Bezerra Cavalcante
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
RESUMO
Tendo em vista a frequente necessidade de adaptação às mudanças políticas e sociais
ocorridas no mundo vêm-se buscado implementar novas práticas de gestão que visam a
melhoria dos serviços ofertados pelo Estado no que se refere ao seu controle, eficiência e
qualidade. Nas últimas décadas, práticas antes aplicadas somente na administração
empresarial adentraram o setor público, de forma que conceitos como empoderamento,
descentralização de poder e autonomia passaram a ser empregados a fim de se obter aumento
de produtividade e melhoria de resultados na prestação dos serviços públicos. Inserido nessa
perspectiva, o presente artigo tem por finalidade apresentar as principais características das
ideias gerencialistas e como elas interferem na formulação das políticas educacionais
brasileiras e, sobretudo, no funcionamento da escola. Tomando por base as pesquisas
bibliográficas realizadas para esta produção, buscou-se apontar as divergências entre teoria e
prática no que diz respeito ao assunto estudado. Neste sentido, pode-se considerar que as
políticas educacionais, quando formuladas sob a influência do gerencialismo, tendem a
priorizar aspectos como a diversificação e ampliação da educação em todos os seus níveis e a
descentralização da gestão administrativa, financeira e pedagogica. Entretanto, a partir da
literatura relacionada ao tema, o que se constata na realidade, é que esses aspectos citados
direcionam o surgimento de um processo de massificação da educação, em detrimento da
democratização. Além de desencadear um processo de desconcentração da gestão,
comprometendo a autonomia das instituições de ensino. Neste sentido, no contexto escolar,
tem-se que o modelo de gestão gerencial compromete a efetivação da gestão democrática,
visto que os dois modelos de gestão são orientados por objetivos opostos, enquanto que a
gestão gerencial visa a eficiência do ensino e uma formação acadêmica voltada para o
mercado, a gestão democrática está preocupada com o desenvolvimento de um cidadão crítico
e comprometido com a redução dos problemas sociais, como a desigualdade e a exclusão
social.
PALAVRAS-CHAVE: Reforma do Estado; Gerencialismo; Administração Pública
Gerencial; Gestão Democrática.
6
ABSTRACT
Taking into account the frequent need to adapt to the political and social changes in the world,
there has been an effort to implement new management practices aimed at improving the
services offered by the state with regard to its control, efficiency and quality. In recent
decades, practices only applied to the business administration entered the public sector, so
that concepts like empowerment, power decentralization and autonomy began to be employed
in order to achieve increased productivity and improved results in the provision of public
services. Inserted in this context, this article aims to present the main features of managerial
ideas and how they impact the formulation of Brazilian educational policies and, above all,
the school running. Based on the bibliographical research carried out for this production, we
attempted to point out the differences between theory and practice in regard to the studied
subject. Following this sense, it can be considered that educational policies, when formulated
under the influence of managerialism, tend to prioritize aspects like the diversification and
expansion of education at all levels and the decentralization of administrative, financial and
pedagogical managements. However, it appears that in reality these mentioned aspects drive
the emergence of a massification process of education, at the expense of democratization, in
addition to launching a process of management deconcentration, compromising the autonomy
of educational institutions. In the school context, in turn, it appears that the managerial
management model compromises the effectiveness of the democratic management, since the
two management models are guided by opposing goals, while the managerial management
aims efficiency of education and academic training focused on market, democratic
management is concerned with the development of a critical citizen, committed with the
reduction of the social problems such as inequality and social exclusion.
KEYWORDS: State Reform, Managerialism; Managerial Public Administration; Democratic
Management.
7
1. INTRODUÇÃO
O aprofundamento da globalização e a reestruturação do modelo do capital
cumulativo, a partir da década de 1970, influenciaram, paulatinamente um processo de
transformações socioeconômicas e políticas mundiais, que, por sua vez, têm impulsionado a
inovação no modelo produtivo e nos mais diversos campos do saber. Por essa razão, métodos
e práticas antes aplicados de forma satisfatória passam a ser ineficazes diante das novas
necessidades. Esse cenário se faz presente também no setor público, de forma que a busca por
novas práticas de gestão, entre elas a escolar, torna-se necessária para garantir aos cidadãos
seus direitos fundamentais com qualidade e efetividade.
Surgido na década de 1980, nos governos de Ronald Reagan, nos EUA, e de
Margareth Thatcher, na Inglaterra, o modelo gerencialista veio se contrapor ao modelo de
gestão burocrática adotado pelos chamados Estados de Bem-estar Social, dada à visível
necessidade que o Estado tinha em orientar suas atividades de modo a garantir a oferta dos
serviços públicos com mais eficiência, controle e competitividade. Em linhas gerais, o
Gerencialismo implementou ajustes de cunho neoliberal, empregando práticas da gestão
empresarial no âmbito da administração pública.
A partir de 1990, o modelo de gestão gerencial difundiu-se pela América Latina,
sendo adotado pelo Brasil durante o primeiro governo presidencial de Fernando Henrique
Cardoso (FHC), na gestão do então ministro Luís Carlos Bresser Pereira, como modelo para
reestruturação do Estado brasileiro, visando, principalmente, a redução de custos da máquina
estatal e a melhoria da eficiência.
De acordo com Araújo e Pinheiro (2010), o sistema educacional tem sido, também,
alvo de discussões para se operar uma reforma, tendo em vista o sucateamento que sofreu nas
últimas décadas. Neste campo, o Gerencialismo busca trazer não apenas modificações na
organização da escola, mas a produção de outra lógica de funcionamento, conforme explicam
Shiroma e Campos (2006).
É neste contexto em que se encontra inserido o presente artigo, o qual tem como
problema de pesquisa: Quais as influências do modelo de administração pública gerencial,
implementada a partir dos anos 1990 no Brasil, nas políticas educacionais e,
consequentemente, no funcionamento da escola?
Sabe-se que a gestão burocrática e a uniformização dos processos, da organização e
8
gestão escolar, característica de reformas políticas do final do século XIX e início do século
XX, influenciou fortemente a adoção de uma administração autoritária nas escolas. A
verticalização das decisões da escola atreladas, exclusivamente, ao diretor, bem como a
rigidez nas práticas pedagógicas pré estabelecidas, interferem no desenvolvimento da
educação sociocrítica, dificultando, sobremaneira, a superação de inúmeros problemas como,
a evasão escolar, a retenção e a reprovação.
Entretanto, o modelo de gestão pública gerencial, o qual, pressupõe maior
flexibilidade e autonomia na execução das atividades administrativas da escola, e que,
sobretudo, estimula a prática da gestão democrática nas escolas, está atrelado, conforme
Castro e Cabral Neto (2007), Cabral Neto (2009), Saviani (2011), Libâneo (2012, 2013),
Araújo e Castro (2014), entre outros, ao desenvolvimento de um novo modelo de produção
capitalista. Segundo os autores mencionados, o modelo de produção capitalista que vem
sendo adotado no mundo, nas últimas décadas, tem resignificado os objetivos da escola, que,
por sua vez, passam a priorizar uma formação polivalente, competitiva e preparada,
exclusivamente, para o mercado de trabalho.
Deste modo, compreender as influências do modelo de administração pública
gerencial na formulação das políticas educacionais e no funcionamento das instituições de
ensino, bem como ele vem transformando a realidade do contexto escolar, mostrou-se
importante, sobretudo, por se tratar de um tema que abre espaço para uma reflexão crítica no
cotidiano da escola. Logo, a relevância desse estudo justifica-se pela sua contribuição no
campo de pesquisa das políticas públicas educacionais, o qual, embora apresente grande teor
investigativo, há sempre a possibilidade de incrementar novas discussões e novas
perspectivas.
Com vistas a responder a questão de pesquisa, elaborou-se o seguinte objetivo geral:
Apresentar as principais características das ideias gerencialistas e como elas interferem no
funcionamento do setor público brasileiro, especialmente no que se refere ao campo da
educação. De modo mais específico, a pesquisa pretendeu descrever as novas práticas na
organização e gestão escolar a partir da implementação das políticas educacionais brasileiras
formuladas com base no modelo de administração pública gerencial, e, analisar essas novas
práticas, buscando apontar possíveis contradições, sobretudo, com relação a ideia de
democracia e participação inerentes ao contexto escolar.
Para compreender a dinâmica da organização e gestão escolar, assim como as
divergências entre sua teoria e prática, optou-se por uma pesquisa exploratória, tendo como
9
delineamento, a pesquisa bibliográfica (GIL, 2010).
A pesquisa foi dividida em seis tópicos, sendo o primeiro referente a introdução, em
que se apresentou as ideias iniciais acerca do modelo de gestão gerencialista, bem como o
problema de pesquisa, o objetivo geral e os objetivos específicos, a justificativa e a
metodologia da pesquisa. No segundo e terceiro tópicos desenvolveu-se uma contextualização
teórica acerca do gerencialismo no mundo e no Brasil, de modo sucinto, utilizando-se para
isso de algumas referências, tendo como destaque Fernando Luiz Abrucio. No quarto tópico,
focou-se na discussão sobre o gerencialismo no campo da educação brasileira, apresentando
as principais características e interferências do modelo de gestão gerencial na formulação das
políticas educacionais. Na sequência, o quinto tópico, buscou apresentar alguns conceitos de
organização e gestão escolar, correlacionando-os ao modelo de gestão pública gerencial. Por
fim, no sexto e último tópico, aludiu-se as considerações finais do estudo.
2. O GERENCIALISMO NO CONTEXTO MUNDIAL
Para entender o modelo gerencial, convém compreender primeiramente o contexto de
seu surgimento, o qual remonta ao chamado Welfare State. O Estado do Bem-Estar social, tal
como foi definido, surgiu no pós Segunda Guerra, baseado na promoção de políticas
assistencialistas que visavam sanar os problemas sociais advindos do processo de
industrialização, através da promoção de direitos considerados indissociáveis do indivíduo,
tais como saúde, educação, habitação, renda e seguridade social. Juntamente com este
modelo, vigoravam as ideias keynesianas de organização da economia e a chamada
Burocracia. As três dimensões foram descritas por Abrucio:
A keynesiana, caracterizada pela ativa intervenção estatal na
economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores
considerados estratégicos para o desenvolvimento nacional –
telecomunicações e petróleo, por exemplo. O Welfare State
correspondia à dimensão social do modelo. Adotado em maior ou
menor grau nos países desenvolvidos, o Estado de bem-estar tinha
como objetivo primordial a produção de políticas públicas na área
social (educação, saúde, previdência social, habitação etc.) para
garantir o suprimento das necessidades básicas da população. Por fim,
havia a dimensão relativa ao funcionamento interno do Estado, o
chamado burocrático weberiano, ao qual cabia o papel de manter a
10
impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato
governamental. (ABRUCIO, 1997, p. 6).
Contrárias ao liberalismo, as três correntes acima expostas transferiam para o Governo
grandes responsabilidades tanto sociais como econômicas, de modo que as questões da
sociedade, cada vez mais exigentes, sobrecarregaram o Estado. Assim, ao longo do tempo,
estabeleceu-se uma incapacidade da máquina estatal em atender às demandas, cada vez
maiores, dos vários setores econômicos, grupos correspondentes e cidadãos, desencadeando,
em vários países, a chamada crise do sistema capitalista, por volta dos anos 1970. Nessa
mesma década a crise do petróleo instaurou uma crise econômica mundial, agravando a
situação dos Estados burocráticos, os quais perdiam seu poder de governabilidade. Por essa
razão, dentre outras, a manutenção do Welfare State como ideologia de orientação para as
ações governamentais se mostrava incoerente. A partir daí, estabeleceu-se a urgente e
precípua necessidade de desenvolver meios de sustentação ao esfacelamento do Estado
keynesiano, de forma que uma Reforma de Estado tornou-se imperiosa.
Com a necessidade de redefinição do papel do Estado na economia, medidas como a
privatização de serviços antes essencialmente públicos e a redução da utilização de recursos
estatais para financiamento de políticas sociais, foram inicialmente tomadas na tentativa de
desacelerar a crise. Além disso, contrariamente aos padrões burocráticos vigentes, foram
introduzidas na administração pública práticas de gestão empresarial, como descentralização e
controle orçamentário, flexibilidade e foco na eficiência, as quais corroboraram para a
transformação do modelo de gestão burocrática para o modelo gerencial.
As críticas à burocracia estatal tornaram-se fervorosas tanto no meio intelectual como
na vida cotidiana da sociedade e, enquanto este modelo passou a ser sinônimo de ineficiência,
o gerencialismo, juntamente com o neoliberalismo, destacaram-se por seus
comprometimentos com a produtividade e com o avanço econômico, como bem podia ser
observado na Inglaterra e nos Estados Unidos. Nessa época, meados da década de 1980, os
governos de Margareth Thatcher e Ronald Reagan representavam o ponto máximo dessa
tendência (ABRUCIO, 1997).
O novo modelo trazia como principal característica a descentralização do poder
estatal, transferindo para agências, empresas públicas e departamentos a autonomia para
elaborar e executar suas próprias atividades. Conforme expressa Abrucio:
11
A descentralização administrativa constituiu-se em uma outra opção
organizacional importante. Seu objetivo precípuo foi aumentar a
autonomia das agências e dos departamentos. É importante notar que a
descentralização era concebida a partir de uma definição clara dos
objetivos de cada agência. (ABRUCIO, 1997, p. 17).
O modelo gerencial no setor público desenvolveu-se ao longo do tempo e conheceu
algumas fases com características específicas. Na primeira delas, denominada de
gerencialismo puro, a busca pelo o menor custo passou a representar a principal orientação
das políticas e ponto chave para as decisões governamentais, o que levou à redução de custos
sociais e com recursos humanos, além da aplicação de técnicas como a avaliação de
desempenho dos servidores e das organizações e o controle orçamentário, a fim de se obter
aumento na eficiência e na produtividade organizacional, estabelecendo-se a máxima “mais
por menos”.
Todavia, o foco apenas na eficiência governamental mostrou-se, ao longo do processo
de reforma de estado, inadequado, pois diferentemente do setor privado, que foca a produção
para o mercado, a competitividade, a relação custo-benefício e a lucratividade, a
administração pública deve concentrar-se no atendimento das demandas da sociedade, ainda
que este lhe represente um o alto custo aos cofres públicos. Entretanto, ao priorizar o menor
custo, o Estado desconsiderava a avaliação da efetividade dos seus serviços. Considerando
que efetividade é, na visão de Osborne & Gaeblerr (1994, p. 381), “entendida como o grau em
que se atingiu o resultado esperado”, percebe-se a importância deste parâmetro para a
avaliação da prestação de serviços públicos, uma vez que ele se relaciona com a qualidade e
com a consecução dos objetivos a que a ação se propõe. Reconhecida a necessidade de se
observar este aspecto no setor público, adveio a segunda fase do modelo, a qual passou a
priorizar a qualidade do serviço prestado, baseado nas necessidades de seu usuário, agora
considerados como clientes: o Consumerism.
Posteriormente, tem origem uma nova evolução conceitual do gerencialismo aplicado
à administração pública, que ficou conhecido como Public Service Orientation. Esta corrente
orientava-se pela implantação de novos conceitos relacionados aos atos administrativos, a
saber: transparência, accountability e busca pela equidade social. Neste sentido, o Conselho
Científico do Centro Latino americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD)
discorre que:
12
A reforma gerencial é uma modificação estrutural do aparelho de
Estado. Não pode ser confundida com a mera implementação de novas
formas de gestão, como a da qualidade total. [...] O modelo gerencial
tem um papel importante no aperfeiçoamento da governabilidade
democrática à medida que pressupõe e procura aprofundar os
mecanismos democráticos de responsabilização e transparência da
administração pública. (CLAD, 1999 p. 130).
A partir dessas percepções, Araújo e Pinheiro (2010) expõem que, de modo geral, a
reforma tinha como escopo principal tornar a administração pública eficiente, repensando a
questão da governança e dos modelos de gestão, melhorando a capacidade estatal para a
prestação de serviços. Assim, segundo os autores mencionados, a reforma gerencial
configurou-se uma estratégia fundamental, pois garantiu maior autonomia e flexibilidade à
administração pública numa época de crise.
Ainda com base nos autores acima citados, a reforma deveria consolidar a participação
dos cidadãos, o controle social e a orientação política, além de assegurar e ampliar o
envolvimento do cidadão nas decisões de governo, uma vez que o cidadão enquanto
contribuinte tem o direito de conhecer e avaliar a forma como os recursos públicos são
utilizados. A responsabilização dos gestores perante os cidadãos tornava-se assim um valor da
gestão pública em sintonia com a necessidade de obtenção de resultados que atendessem às
necessidades do cidadão (ARAÚJO; PINHEIRO 2010). Para estes autores, tornou-se
consensual que a busca pela eficiência, eficácia, efetividade e equidade social constituem o
maior desafio para o Estado no modelo gerencial.
3. O GERENCIALISMO NA REFORMA DE ESTADO BRASILEIRO
A Administração Pública brasileira já experimentou três grandes modelos de gestão, a
saber: o Patrimonialismo, a Burocracia e o Gerencialismo, também conhecido como Nova
Gestão Pública (PEREIRA, 1995); (PEREIRA, 1996). O primeiro deles esteve presente no
período absolutista e possuía como principal característica a não distinção entre a coisa
pública e a privada, de forma que muitas vezes a máquina estatal era utilizada para se alcançar
interesses privados. O segundo modelo foi a Burocracia, que se contrapunha ao modelo
anterior, considerando que a estrutura organizativa do estado deveria possuir regras e
procedimentos bem definidos, divisão de responsabilidades, hierarquia e relações impessoais.
Como visto no tópico anterior, a grande quantidade de regras e normas tornou um serviço
13
público moroso e ineficaz, deixando o Estado engessado, de forma que o terceiro modelo
surge para corrigir tais disfunções. Assim, o modelo gerencial caracteriza-se principalmente
pela implementação de políticas públicas, que buscam enfatizar a eficiência, a qualidade e a
efetiva concretização do regime democrático, mediante a participação mais intensa dos
cidadãos, conforme destaca Bresser Pereira:
[...] a necessidade de uma administração pública gerencial, portanto,
decorre de problemas não só de crescimento e da decorrente
diferenciação de estruturas e complexidade crescente da pauta de
problemas a serem enfrentados, mas também de legitimação da
burocracia perante as demandas da cidadania. (PEREIRA, 1996, p.5).
No Brasil, foi somente nos anos 1990 que esse movimento ganhou mais força com o
debate da reforma gerencial do Estado e o desenvolvimento de uma nova forma de gestão
pública para o país. As críticas ao patrimonialismo e autoritarismo do Estado brasileiro, bem
como a crise do modelo burocrático nos anos 1980, desencadeada pela morosidade e
ineficiência dos serviços públicos, estimularam a emergência de um consenso político de
caráter liberal que se baseou na articulação de estratégias de desenvolvimento dependente e
associado. As exigências de mudança advindas dos cidadãos culminaram em ideias
neoliberais de estabilização econômica e estratégias administrativas orientadas para o
mercado, baseadas na administração de instituições privadas em busca da eficácia, eficiência
e efetividade.
Assim, a implementação de uma Nova Gestão Pública (NGP) se desenvolveu baseada
em uma perspectiva ampla de reforma do Estado, como expressa, Araújo e Pinheiro:
A reforma do Estado deveria se apoiar em três orientações teóricas:
transferir maior autonomia e maior responsabilidade aos
administradores públicos para tornar a administração pública voltada
para o cidadão-cliente, melhorar a capacidade do Estado em
transformar de forma eficiente e efetiva as decisões tomadas
(governança) e melhorar a governabilidade aprofundando os
mecanismos democráticos de responsabilização e transparência. Isto
significava refundar a república com base na democracia direta
associada à administração pública gerencial. (ARAUJO; PINHEIRO,
2001, p.658).
Conforme discorre Paula (2003), tais ideias e estratégias foram consolidadas com a
apresentação do Plano Diretor da Reforma do Estado – uma proposta de adaptação ao modelo
14
gerencial praticado na Europa para o contexto nacional –, formulado durante o governo de
Fernando Henrique Cardoso (FHC), em 1995, pelo então diretor do Ministério da
Administração e Reforma do Estado (MARE), Luís Carlos Bresser Pereira, quem
demonstrava especial interesse sobre o tema e experiências nessa questão.
A reestruturação da gestão brasileira foi então viabilizada pela Constituição Federal de
1988, a qual especificou “atividades exclusivas” do Estado e as “atividades não exclusivas”.
Dentre as atividades do primeiro tipo, encaixam-se a fiscalização, a regulação, a legislação, o
fomento e a formulação de políticas públicas, cuja responsabilidade repousa sobre a
Presidência da República, os Ministérios, as Secretarias formuladoras de políticas públicas,
agências executivas e reguladoras. Já as atividades do segundo tipo são compostas por
serviços de caráter competitivo e atividades auxiliares e de apoio. De acordo com a
professora Paula:
No âmbito das atividades de caráter competitivo estão os serviços
sociais (e.g. saúde, educação, assistência social) e científicos, que
seriam prestados tanto pela iniciativa privada como pelas
organizações sociais que integrariam o setor público não-estatal. Já as
atividades auxiliares ou de apoio, como limpeza, vigilância,
transporte, serviços técnicos e manutenção, seriam submetidas à
licitação pública e contratadas com terceiros. (PAULA, 2003, p. 38).
A criação de agências autônomas e organizações sociais, que configura uma das
mudanças ocorridas na máquina estatal como resultado da descentralização administrativa,
contribuiu para a modernização e o aumento da eficiência da administração pública. O núcleo
estratégico do Estado, no novo modelo de gestão pública, passou a utilizar o contrato de
gestão para definir os objetivos das agências autônomas e das organizações sociais, que são as
entidades executoras das atividades exclusivas do Estado. Enquanto que, em um outro
extremo, o fornecimento de bens e serviços para o mercado tem sido privatizado, através da
transferência subsidiária da produção estatal para as empresas privadas. Sobre isso, Bresser
Pereira alega que:
[...] sem dúvida poderíamos dizer que, afinal, continuamos apenas
com as duas formas clássicas de propriedade: a pública e a privada,
mas com duas importantes ressalvas: primeiro, a propriedade pública
se subdivide em estatal e não estatal, ao invés de se confundir com a
estatal; e segundo, as instituições de Direito Privado voltadas para o
15
interesse público e não para o consumo privado não são privadas mas
públicas não-estatais. (PEREIRA, 1996, p. 22).
Ressalta-se, porém, que a Administração Pública Gerencial não rompeu drasticamente
com a Administração Pública Burocrática antes vigente; mas, buscou sustentar e conservar
seus pontos positivos – dos quais destacam-se o recrutamento por critérios objetivos, o
sistema remuneratório, a existência de carreiras, o prestígio ao mérito, a avaliação de
desempenho e o treinamento constante (ABRUCIO, 1997; PEREIRA, 2001). Contudo, os
dois modelos de gestão, o gerencial e o burocrático, distinguem-se em vários aspectos, gestão
burocrática preza pelo controle anteriormente à oferta do serviço, isto é, nos procedimentos;
enquanto a gestão gerencial prioriza o controle do serviço após sua prestação, através as
agências reguladoras, por exemplo. Em síntese, pode-se dizer que a burocracia apoia-se num
controle formal-procedimental, ao passo que a gerencial firma-se num controle de resultados
(BRASIL, 1998).
Assim, a reforma gerencial brasileira construiu-se a partir do novo e do antigo
modelo de gestão, de forma que, ao mesmo tempo em que se eliminava o que se mostrava
obsoleto e ineficaz na burocracia, se mantinha suas características positivas, alinhando-as às
novas diretrizes gerenciais. A combinação de princípios gerenciais e burocráticos esforçou-se
para otimizar a eficiência e a qualidade da administração pública. Neste sentido, Bresser
Pereira afirma que:
[...] a grande crise que o país enfrentava desde os anos 80, era uma
crise do Estado, mas uma crise cíclica, que decorria das distorções que
o Estado sofrera nos 50 anos anteriores. A solução, portanto, não era
substituir o Estado pelo mercado, mas reformar e reconstruir o Estado
para que este pudesse ser um agente efetivo e eficiente de regulação
do mercado e de capacitação das empresas no processo competitivo
internacional. (PEREIRA, 2001, p.22).
Igualmente, Abrucio (1997), compreende e caracteriza o sistema administrativo
brasileiro de forma híbrido, na medida em que setores da administração pública se moldam à
burocracia ou ao gerencialismo em função da melhor conveniência para a prestação do
serviço público. Contudo, para este autor, atualmente, o aspecto do híbrido sistema
administrativo brasileiro muitas vezes tem servido apenas para defender o corporativismo e
não para atender aos interesses da sociedade.
16
Pautada nessas referências, a reforma possibilitou a integração de uma nova filosofia
gerencial, que, em grande parte, substituía a administração pública burocrática e reconstruía
seu poder de governabilidade ou capacidade política de governar, através da delimitação de
alguns preceitos como: valorização do cidadão como centro das orientações do Estado,
controle dos resultados através dos contratos de gestão, descentralização do poder para
agências executoras e formuladoras e transferência dos serviços sociais e científicos para o
setor público não estatal. Além disso, a adoção da responsabilização, no sentido de
accountability, ou seja, obrigação do Estado a prestar contas à sociedade, bem como, a
responsabilização no sentido individual, tornando o cidadão parte ativa dentro de um contexto
de comprometimento com a ação e participação no desenvolvimento social.
Por fim, verifica-se que esta lógica gerencial e neoliberal está fortemente impregnada
pelas teorias econômicas, embasadas no modelo da gestão privada relacionadas à
produtividade, à eficácia, à performatividade e à competitividade (TORRES, 2010). Com base
no exposto, compreende-se que a reforma de Estado brasileira constituiu-se através destes
pressupostos e do fortalecimento da capacidade gerencial do Ente Público, buscando o
progresso do Estado democrático brasileiro.
4. INFLUÊNCIAS DO GERENCIALISMO NA FORMULAÇÃO DAS
POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL
Diante das questões anteriormente apresentadas, na década de 1990, o
gerencialismo passa a constituir as bases conceituais para reestruturação da administração
pública brasileira, inclusive no campo educacional. Uma gama de ajustes, sobretudo, de
ordem economicistas, incidiram sob o processo de formulação das políticas educacionais.
Conforme alude Libâneo, Oliveira e Toschi:
O Brasil tem experimentado desde o inicio da década de 1990, amplo
processo de ajuste do sistema educativo. Todavia, esse reconhecimento e
esse empreendimento, especialmente no governo de Fernando Henrique
Cardoso (FHC), deram-se de acordo com uma lógica economicista, cujo
projeto educativo teve como objetivo adequar a educação escolar as novas
demandas e exigências do mercado. Neste sentido, a educação assumiu a
perspectiva de mercadoria ou serviço que se compra, e não de um direito
universal, o que leva a tornar-se competitiva, fragmentada, dualizada e
seletiva social e culturalmente. (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2012, p.
131-132).
17
Com base nisso, as políticas educacionais sofreram reformas de cunho gerencial,
destacando-se medidas de fomento à diversificação e ampliação da educação em todos os seus
níveis e a descentralização da gestão, que segundo Castro (2007), objetivavam impulsionar a
democratização educacional. De acordo com Abrucio (2009), o processo de descentralização
foi conduzido pela concessão de maior autonomia aos Estados, Municípios e instituições de
ensino, tanto na elaboração e desenvolvimento das atividades administrativas, financeiras e
pedagógicas, como na ampliação o sistema de educação com novas modalidades e categorias
de instituições de ensino superior, que por sua vez, proporcionou a abertura do mercado
educacional, além da garantia do direito de participação da sociedade civil nos mecanismos de
consulta e deliberação.
Diante disto, Bruno (2011) expressa que, atrás da ideia de democratizar a educação
através da ampliação do acesso, as políticas para o ensino superior, por exemplo,
desencadearam um processo de massificação educacional. Ampliou-se o número de
instituições de ensino, diversificou-se as modalidades, entre outros, entretanto, a educação foi
direcionada para preparar indivíduos polivalentes, cada vez mais qualificado e competentes
para o mercado de trabalho. Deste modo, o modelo de gestão gerencial inspirado nos
princípios da gestão empresarial, tendo como pilares o aumento da produtividade e
lucratividade, reorienta o papel da educação, impulsionando a formulação de políticas
educacionais que, embora ampliem o acesso, estimulam a sua massificação. Vale ressaltar
que, de acordo com o mesmo autor, a expansão/universalização do acesso à educação, está
relacionada a uma educação preocupada com as melhores condições de ensino e acesso, já a
massificação reduz a educação unicamente às necessidades do mercado de trabalho (BRUNO,
2011).
No Brasil, de modo resumido, o processo de expansão/massificação da educação
superior, adquiriu maiores contornos a partir da formulação da Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional, lei nº 9.394/96, instituída no Governo FHC (1995-2002), na qual, deu-se
a abertura do sistema de educação superior brasileiro para diferentes modalidades e níveis de
ensino, além da diversificação no modelo de instituição de educação superior (IES),
favorecendo o surgimento de novas IES, sobretudo, privadas. Assim, ainda no âmbito da
educação superior, tem-se como exemplos de políticas educacionais que visam a
expansão/massificação do ensino superior: o Fundo de Financiamento do Estudante de Ensino
Superior (FIES), o Programa Universidade para Todos (ProUni),a Universidade Aberta do
18
Brasil (UAB), e o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais (REUNI), entre outros.
Percebe-se, neste sentido, que o modelo de gestão gerencial não manteve o foco na
democratização do ensino superior, visto que os interesses do gerencialismo não estavam
alinhados a uma educação preocupada com desenvolvimento social, mas sim, no aumento da
produtividade. Embora, o acesso a este nível de educação tenha, de fato, aumentado e atingido
grande parte da população anteriormente excluída, surgiram outros problemas derivados do
modo como a educação passou a ser desenvolvida, como por exemplo, o alto índice de evasão
nos cursos de graduação. Essa realidade permite supor que o gerencialismo influencia a
formulação das políticas educacionais visando alcançar um maior desenvolvimento
econômico, através da formação acadêmica de mão de obra para um mercado cada vez mais
exigente, e, para isso, usando o argumento de que há um precípuo interesse na ampliação da
democracia. Assim, considerando que a educação deve estar comprometida com o
desenvolvimento das capacidades intelectuais e com a efetivação da cidadania, atendendo aos
padrões de qualidade do ensino e atenta a luta contra as desigualdades e exclusões sociais,
fica implícito que a educação não pode ser direcionada, unicamente, por padrões
economicistas.
No âmbito da educação básica, as políticas educacionais também foram reformuladas,
priorizando, sobretudo a descentralização administrativa, financeira e pedagógica da escola.
Deste modo, construiu-se o argumento de que o modelo de gestão gerencial, em virtude de
suas características, de flexibilidade, eficiência, eficácia, agilidade e produtividade
alavancaria a qualidade do ensino, bem como, o melhor funcionamento administrativo da
escola. Sobre isso, Cabral Neto (2009), aponta que a criação dos conselhos escolares, das
eleições para a função de direção, por exemplo, são iniciativas importantes para expandir os
espaços de participação, e como tais, constituíram-se como as bases para o novo modelo de
gestão do sistema educacional.
O Planejamento Estratégico da Secretaria (PES) e o Planejamento da Escola (PDE-
Escola) são dois exemplos de políticas gerencialistas com ênfase para a eficiência na
prestação dos serviços e na melhoria da qualidade do ensino (CABRAL NETO, 2009). O PES
consiste em um processo gerencial de planejamento estratégico, no âmbito da secretaria de
educação, que visa concentrar esforços para melhorar a gestão escolar e o desempenho dos
alunos. Já o PDE-Escola trata-se de um processo gerencial de planejamento estratégico, no
espaço da escola, liderado pelo gestor e com a participação da comunidade escolar, visando a
19
melhoria na gestão, ou seja, busca-se desenvolver um diagnóstico da atuação administrativa
da escola e definir onde e como se quer chegar (CABRAL NETO, 2009).
A implementação desses mecanismos tem como finalidade a melhoria do
funcionamento da escola, seja com relação a qualidade de ensino, ou com a gestão
propriamente dita. Ambos se constituem como estruturas inerentes ao modelo de gestão
gerencial, pois são meios que visam, constantemente, a modernização e efetividade do
sistema educacional. Todavia, conforme atesta Cabral Neto (2009), a adoção de tais
instrumentos não implica, necessariamente, em bons resultados, pois para que haja uma
significativa melhora da qualidade da educação, é preciso que eles estejam sendo
implementados de forma plena.
Buscando ampliar a presente análise, observa-se também o processo de
descentralização do financiamento educacional. Nessa perspectiva, a Constituição Federal de
1988, estabelece no seu art. 212, que a União deverá aplicar “nunca menos de” 18% de sua
receita líquida de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, e os Estados,
Distrito Federal e Municípios, “no mínimo” 25% (BRASIL, 1988). Além disso, a educação
ainda é contemplada por outras contribuições previstas na CF, como o salário-educação, que
são importâncias pagas por entidades públicas e privadas, vinculadas ao Regime Geral de
Previdência Social. Tendo por finalidade o financiamento de programas, projeto e ações
destinadas à educação básica.
A CF de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, Lei nº
9.394 de 20 de dezembro de 1996, ainda, organizam a divisão de competências e
responsabilidades entre União, estados, DF e municípios no que se refere ao financiamento e
à manutenção dos diferentes níveis, etapas e modalidades da educação e do ensino. A LDB
menciona, também, nos seus art. 70 e 71 respectivamente, o que pode ou não ser definido
como manutenção e desenvolvimento do ensino, dividindo assim, o que poderá ser
contemplado com a partir dos fundos das receitas líquidas dos impostos dos entes federados.
Considerando as medidas políticas de cunho gerencialista, no período de 1996 a 2006,
foram criados dois fundos de natureza contábil, destinados ao financiamento da Educação
Básica: o Fundo Nacional de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério – FUNDEF e o Fundo Nacional de Desenvolvimento e
Manutenção da Educação Básica e Valorização do Magistério – FUNDEB. Esses dois fundos,
ambos subsidiados pelas percentuais orçamentários definidos na CF para cada ente, tiveram
20
como finalidade precípua a expansão e melhoria do atendimento escolar e a valorização do
profissional da educação. De acordo com o art. 22 da Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007,
que regulamenta o FUNDEB, pelo menos 60% dos recursos do FUNDEB deverão ser
utilizados com o pagamento dos professores da educação básica. O restante é distribuído entre
as escolas, considerando o percentual de matriculas de cada uma, onde deverá ser utilizados
para fins da manutenção do ensino.
No contexto escolar existem outros recursos, administrado, controlado e fiscalizados
pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, que são destinados a
melhoria do ensino e do funcionamento da instituição, como por exemplo, Fundo de
Financiamento do Estudante do Ensino Superior – FIES, o Programa Nacional de
Alimentação Escolar – PNAE (merenda escolar), o Programa Dinheiro Direto na Escola –
PDDE, o Programa Nacional do Livro Didático – PNLD, o Programa de Transporte Escolar,
o Programa Nacional de Saúde Escolar – PNSE, entre outros. Todas essas medidas de
financiamento educacionais estabelecem relações com o gerencialismo, pois estão vinculadas
a ideia de descentralização, seja financeira ou relacionadas as responsabilidades da
administração desses recursos, fincando o FNDE, como órgão superior responsável pela
regulação, controle e fiscalização desses recursos.
Neste sentido, tem-se que a descentralização como foco do modelo gerencial
incorporado no campo educacional, possibilitou o surgimento e incorporação de diversos
mecanismos de modernização, participação, controle e fiscalização. Como medida de controle
e regulação foi criado o Sistema Nacional de Avaliação, que possibilita à União o controle e
regulação de políticas educacionais.
De acordo com Sousa e Oliveira (2003), esse sistema de avaliação é um mecanismo de
controle essencial, que é transferido do Ministério da Educação (MEC) para as escolas através
de métodos de avaliação de desempenho dos alunos e da própria instituição, e que provocam
procedimentos competitivos entre escolas e sistema. O SAEB (Sistema Nacional de Educação
Básica), o ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio) e o ENC (Exame Nacional de Cursos)
são três exemplos concretos desses mecanismos de controle na década de 1990 que, embora
possuíssem peculiaridades e aplicabilidades distintas, contribuíram fortemente para a
ascensão da cultura avaliativa no Brasil.
Considerando o exposto, teoricamente, entende-se que a descentralização no âmbito
educacional não funciona apenas como um fator democratizante. De acordo com alguns
21
estudiosos do tema, ela se comporta também como um instrumento de melhoria na gestão de
processos e recursos, além de diminuir as demandas sociais, dentro dos órgãos máximos do
sistema educacional (Barroso, 1998). Entretanto, contrapondo-se a isto, Lück caracteriza a
descentralização no sistema educacional muito mais como:
[...] a desconcentração, do que propriamente a descentralização, isto é,
realiza-se a delegação regulamentada da autoridade, tutelada ainda
pelo poder central, mediante o estabelecimento de diretrizes e normas
centrais, controle na prestação de contas e a subordinação
administrativa das unidades escolares aos poderes centrais, em vez de
delegação de poderes de autogestão e autodeterminação na gestão dos
processos necessários para a realização das políticas educacionais.
(LÜCK, 2000, p. 18).
Concordando com Lück (2000), Araújo e Castro (2011) expõem que, embora no
sistema educacional brasileiro atualmente se fale de uma gestão flexível com ênfase para a
descentralização e autonomia, existem algumas divergências entre teoria e prática quando se
refere principalmente ao financiamento de recursos suficientes e de apoio técnico
administrativo e pedagógico que possibilitem de fato a criação de escolas autônomas e
efetivas. Dentro desse contexto, verificamos que:
A autonomia, nesse enfoque, passa a ser entendida como
consentimento para construir, na escola, uma cultura de organização
de origem empresarial; a descentralização passa a ser caracterizada
como desconcentração de responsabilidade e não redistribuição de
poder, congruente com a “ordem espontânea” do mercado,
respeitadora da liberdade individual e da garantia da eficiência; a
participação, por fim, é encarada essencialmente como uma técnica de
gestão e, portanto, um fator de coesão de consenso. Não há na
instituição escolar, espaço para o conflito, para o debate e para o
confronto de idéias. (CABRAL NETO; CASTRO, 2007, p. 43).
Assim, é fácil perceber que o sistema educacional brasileiro tornou-se vítima de uma
cultura organizacional com padrões empresariais, que desvirtua a prática da gestão
democrática na medida em que inibe a participação ativa da sociedade no processo educativo,
pois embora exista um veemente discurso sobre autonomia e participação, o empoderamento
dos grupos desfavorecidos e sub-representados tem sido mais uma exceção do que a regra
(BORGES, 2004).
22
Segundo Araújo e Castro (2011), nessa lógica, as estratégias de empoderamento na
gestão escolar se tornam muito mais um instrumento de legitimação da ordem gerencialista do
que um impulsionador e estimulador da participação das pessoas nas decisões da escola.
Neste contexto, o que há no sistema educacional brasileiro, estabelecido com base no
modelo gerencialista, é uma tendência de retirar cada vez mais do Estado o seu papel executor
e transferir para a sociedade a responsabilidade pela gestão executora dos serviços.
Assumindo a responsabilidade de monitoramentos, avaliação e regulação do sistema
educacional dentro dos padrões gerencialistas, os quais os governos estabelecem, cada vez
mais, como meio de desenvolvimento político e social.
5. INFLUÊNCIAS DO GERENCIALISMO NA ORGANIZAÇÃO E GESTÃO
ESCOLAR
A organização e gestão escolar, conforme apontam Libâneo, Oliveira e Toschi (2012),
compõem um conjunto de condições e meios necessários para garantir o alcance dos objetivos
fins de uma escola. Esse conjunto de condições e meios, por sua vez, versa tanto sobre o
funcionamento do sistema escolar (políticas educacionais, leis, normas, resoluções, etc.),
quanto da escola (modelo de organização e gestão, projeto político-pedagógico, currículo,
métodos de ensino, relacionamento entre os professores e alunos, participação da
comunidade, etc.). Entretanto, não basta que se estabeleça com clareza as diferenças entre
uma instância e outra, para que o funcionamento da escola e o exercício docente consigam
desenvolverem-se qualitativamente, professores e gestores precisam conhecer e desenvolver
relações, no seu fazer pedagógico e administrativo, entre as duas instâncias. Ou seja, é preciso
que haja uma concordância entre as concepções de educação estabelecidas pelo sistema
escolar e pela escola. Neste sentido, a organização e gestão escolar, segundo Libâneo,
Oliveira e Toschi:
[...] referem-se ao conjunto de normas, diretrizes, estrutura organizacional,
ações e procedimentos que asseguram a racionalização do uso de recursos
humanos, materiais, financeiros e intelectuais assim como a coordenação e o
acompanhamento do trabalho das pessoas. (LIBÂNEO; OLIVEIRA;
TOSCHI, 2012, p. 411).
23
Libâneo, Oliveira e Toschi (2012), acrescentam ainda, que existem diferentes
modalidades/concepções de práticas da organização e gestão escolar que são estabelecidas de
acordo com as diferentes posições políticas e visões do papel da escola e da formação humana
assumida pela escola. Com relação a essas modalidades/concepções pedagógicas, os autores
acima mencionados, destacam a concepção técnico-científica e a sociocrítica. De modo mais
detalhado, na concepção técnico-científica “prevalece uma visão mais burocrática e tecnicista
da escola” (p. 445). Em outras palavras, nessa concepção existe um poder autoritário exercido
pela função de direção, em que todas as decisões são tomadas de modo unilateral, os
professores assumem o compromisso de, unicamente, cumprirem com um plano de ensino
pré-estabelecido e elaborado sem sua participação. Como esclarece:
A organização escolar é tomada como uma realidade objetiva, neutra, técnica, que
funciona racionalmente, e, por isso, pode ser planejada, organizada e controlada, a
fim de alcançar maiores índices de eficácia e eficiência. As escolas que operam com
esse modelo dão muito peso à estrutura organizacional: organograma de cargos e
funções, hierarquia de funções, normas e regulamentos, centralização das decisões,
baixo grau de participação das pessoas, planos de ação feitos de cima para baixo
(LIBÂNEO, OLIVEIRA, TOSCHI; 2012, p. 445).
Já a concepção sociocrítica destaca-se pelo seu caráter interacional, ou seja, há uma
maior valorização da participação e das formas democráticas de tomadas de decisões
coletivas. Como expõem:
A organização escolar não é algo objetivo, elemento neutro a ser observado,
mas construção social levada a efeito por professores, alunos, pais e até por
integrantes da comunidade próxima. O processo de tomada de decisões dá-se
coletivamente, possibilitando aos membros do grupo discutir e deliberar, em
uma relação de colaboração (LIBÂNEO, OLIVEIRA, TOSCHI; 2012, p.
445).
A concepção sociocrítica ainda se subdivide em três outros modelos, a concepção
autogestionária, a interpretativa e a democrático-participativa. Embora as três vertentes da
concepção sociocrítica apresentem distinções e divergências particulares, de modo geral,
ambas defendem uma mesma visão acerca da gestão escolar, oposta a qualquer forma de
dominação e subordinação dos indivíduos. Consistindo, essencialmente, na construção de
relações e interações sociais, justas e humanizadas, bem como na valorização do trabalho
coletivo e participativo (LIBÂNEO, OLIVEIRA, TOSCHI; 2012).
24
Diante do exposto, percebe-se que a ideia de democracia e participação no contexto
escolar está, filosoficamente, relacionado a luta pela formação de cidadãos críticos e
participativos e pela transformação das relações sociais a partir de ações desenvolvidas na
própria escola. Assim, compreende-se que o modo como a escola se organiza
administrativamente baseia-se no modelo de concepção pedagógica exercido pela organização
e gestão escolar, e consequentemente, reflete os objetivos que a escola pretende alcançar com
relação a formação dos seus alunos. Considerando este ponto de vista, pode-se dizer que,
teoricamente, uma escola que prioriza a democracia e a participação em suas ações, é uma
escola que exerce a concepção sociocrítica, e, principalmente, entende que a finalidade social
e política da educação em relação à sociedade e à formação discente pauta-se de um conjunto
de interações e deliberações coletivas.
Neste sentido, sabendo-se que a participação pressupõe o envolvimento, não apenas,
nas tomadas de decisões, mais também, permitindo que os indivíduos se reconheçam dentro
de um contexto democrático, expondo ideias e opiniões, discutindo acerca de
posicionamentos opostos e deliberando sobre eles, a gestão democrática pode ser conceituada
como o modelo de gestão em que a participação e a autonomia são consideradas aspectos
intrínsecos em suas práticas. Como aponta Libâneo, Oliveira e Toschi (2012, p. 450), “ a
participação é o principal meio de assegurar a gestão democrática, possibilitando o
envolvimento de todos os integrantes da escola no processo de tomada de decisões e no
funcionamento da organização escolar.” No que se refere a autonomia, entende-se que é um
aspecto indissociável da participação, como declara Libâneo:
[...] o conceito de participação se fundamenta no de autonomia, que significa
a capacidade das pessoas e dos grupos de livre determinação de si próprios,
isto é, de conduzirem sua própria vida. Como a autonomia opõe-se às formas
autoritárias de tomadas de decisões, sua realização concreta nas instituições
é a participação (LIBÂNEO, 2103, p. 89).
Assim, considera-se que em uma gestão democrática a participação e a autonomia
funcionam como princípios essenciais, pois eles que traduzem e dão significância ao teor
democrático das ações da escola, possibilitando uma elaboração coletiva dos objetivos,
missão, práticas e da cultura organizacional.
Por outro lado, no Brasil, a partir da década de 1990, desenvolveu-se uma reforma
administrativa no setor público com ênfase para a implementação do modelo de gestão
25
gerencial, como já mencionado nos tópicos anteriores. Em virtude disto, as políticas
educacionais passaram, também, por um processo de reformulação em todos os seus níveis. A
flexibilidade, agilidade, eficiência, eficácia, racionalização e a produtividade foram
priorizadas, sobretudo, através de medidas como a descentralização e a concessão de
autonomia na organização e gestão escolar (ambos princípios intrínsecos ao gerencialismo)
sob o lema da modernização da gestão, em prol da melhoria da qualidade e democratização
educacional (CABRAL NETO, 2009). Em consequência disto, as ideias de autonomia,
descentralização, participação, emponderamento, projetos políticos-pedagógicos, gestão
centrada na escola, etc. Ganharam amplitude e cada vez mais, foram aparecendo nas leis,
diretrizes e normas do país, e nas propostas curriculares e nos regimentos das escolas.
Como aponta a LDB no seu artigo 3º, o princípio da gestão democrática no exercício
da atividade de ensino (BRASIL, 1996). Assim como também, o artigo 15º da mesma lei que
estabelece:
Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de
educação básica que os integram progressivos graus de autonomia
pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas
gerais de direito financeiro público (BRASIL, 1996).
Em consonância com o art. 206 da Constituição Federal de 1988, que também
estabelece como princípio a gestão democrática e com a conhecida Lei da Gestão
Democrática, Lei nº 10.576, de 14 de novembro de 1995, atualizada pela Lei 13.990 de 15 de
maio de 2012, que dispõe sobre a gestão democrática do ensino público e dá outras
providências, a qual preceitua:
I - autonomia dos estabelecimentos de ensino na gestão administrativa,
financeira e pedagógica; II - livre organização dos segmentos da comunidade
escolar; III - participação dos segmentos da comunidade escolar nos
processos decisórios em órgãos colegiados; IV - transparência dos
mecanismos administrativos, financeiros e pedagógicos; V - garantia da
descentralização do processo educacional; VI - valorização dos profissionais
da educação; VII - eficiência no uso dos recursos (BRASIL, 1995).
Nesse contexto, sob a égide da nova gestão pública, às escolas foi concebido o poder
de organizar e gerenciar suas ações com base no modelo de “gestão democrática”. Entretanto,
26
a gestão democrática estabelecida nas políticas educacionais, embora estabeleça aspectos
como a autonomia e a participação, está submetida ao modelo de gestão gerencial, que por
sua vez, prioriza a desconcentração de atribuições e responsabilidades do Estado,
produtividade e racionalização de recursos, em detrimento do próprio significado palavra
democracia. Conforme aponta Cabral Neto:
[...] o novo modelo inspirado nas orientações do gerencialismo busca
estabelecer, para o campo educacional, uma cultura organizacional firmada
nos princípios da gestão estratégica e do controle da qualidade com vistas a
promover a racionalização, a eficiência e a eficácia dos sistemas de ensino
(CABRAL NETO, 2009, p. 197)
Isso se verifica, por exemplo, com a propagação da ideia de conceber a escola como
espaço central de realização das metas estabelecidas pelo sistema escolar, como expressam
Libâneo, Oliveira e Toschi:
Há pelo menos duas maneiras de ver a gestão educacional centrada na
escola. Na perspectiva neoliberal, pôr a escola como centro das políticas
significa liberar boa parte das responsabilidades do Estado, deixando às
comunidades e escolas a iniciativa de planejar, organizar e avaliar os
serviços educacionais (grifo nosso). Já na perspectiva sociocrítica, a decisão
significa valorizar as ações concretas dos profissionais na escola que sejam
decorrentes de sua iniciativa, de seus interesses, de suas interações
(autonomia e participação), em razão do interesse público dos serviços
educacionais prestados, sem, com isso, desobrigar o Estado de suas
responsabilidades. (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2012, p. 413).
Assim, ainda que o gerencialismo se apresente como um modelo de gestão pública a
favor do desenvolvimento de um sistema escolar democrático, autônomo, com ênfase para
descentralização, participação e possibilidade de deliberação de decisões coletivas, na prática,
o que se estabelece como prioridade para o governo e o Estado é uma lógica racional-
empresarial com foco para a produtividade. Como assinala Lima (2001) apud Cabral Neto:
Como estratégia neoliberal, esse “novo” modelo de gestão opera uma
ressignificação de vários conceitos, abstraindo deles o seu sentido
sóciopolítico. Autonomia é concebida como consentimento para construir,
no setor público, uma cultura de empresa. A descentralização
metamorfoseia-se na medida em que deixa de ser um mecanismo fundante
da gestão democrática para se reconfigurar em um crescente processo de
27
desconcentração de funções e de responsabilidades, e não do poder de
decisão. A participação transforma-se em uma técnica de gestão que
funciona, essencialmente, como fator de coesão e consenso. Com isso, a
organização e a administração escolares tornam-se despolitizadas e se
apresentam como instrumentos técnico-racional (auto) justificados e
legitimados na base dos imperativos de modernização da reforma educativa.
(CABRAL NETO, 2009, P.201).
Nessa lógica, ainda que a escola pública e a comunidade adquiram novos mecanismos
democráticos, como: os conselhos escolares, o conselhos de controle social, a adoção de
eleição para diretores, elaboração dos projetos Políticos-Pedagógicos, entre outros, “isso não
significa dizer que tais mecanismos estejam sendo implementados de forma plena no sistema
de ensino e que tenham contribuído de forma significativa para a melhoria da qualidade da
educação ofertada ao cidadão” (CABRAL NETO, 2009, p. 200).
O autor alude também que, a lógica empresarial empreendida pelo gerencialismo não
contribui positivamente com a gestão democrática no interior da escola, pois seu foco está no
processo de racionalização de recursos, o que, por sua vez, descaracteriza e essência da gestão
democrática que se baseia nas práticas coletivas de empoderamento, participação e autonomia
no processo administrativo e no planejamento pedagógico da escola (CABRAL NETO,
2009). Santos (1999) apud Cabral Neto (2009, p. 202), considera ainda que “ a lógica do
gerencialismo, está em consonância com o modelo de “Estado-empresário””, ou seja, a gestão
democrática é usada como mecanismo de enxugamento do Estado e a escola, por sua vez,
como espaço central de realização das metas governamentais e, sobretudo, aparelho de
dominação dos interesses capitalistas. Portanto, aquela gestão democrática que está em
consonância com a concepção pedagógica sociocrítica torna-se completamente
descaracterizada, e, aos seus princípios basilares como a descentralização, participação e
autonomia são atribuídos novos valores conforme a estabelece a lógica empresarial.
Em consequência, de acordo com Saviani (2011), a educação formal e,
consequentemente, o funcionamento da escola é permeado por mudanças em quatro
dimensões distintas: Nas bases econômico-pedagógicas, nas bases didático-pedagógicas, nas
bases psicopedagógicas e nas bases pedagógico-administrativas. Considerando as bases
econômicas-pedagógicas, para o autor, o novo modelo de gestão pública, baseado na lógica da
gestão empresarial e na concepção social produtivista, conduziu à reestruturação dos
28
processos produtivos, que deixaram de focar no modelo fordista1 de produção, sendo
substituído pelo toyotismo2, tal circunstância fortaleceu o valor da educação escolar na
formação dos trabalhadores, ou seja, a educação formal em todos os seus níveis, assume um
papel precípuo para o processo econômico-produtivo dos indivíduos. Ressurge, assim, a
teoria do capital humano3, entretanto, adquirindo um novo sentido, conforme aponta Saviani:
Agora é o indivíduo que terá de exercer sua capacidade de escolha visando a
adquirir os meios que lhe permitam ser competitivo no mercado de trabalho.
E o que ele pode esperar das oportunidades escolares já não é o acesso ao
emprego, mas apenas a conquista do status de empregabilidade. A educação
passa a ser entendida como um investimento em capital humano individual
que habilita as pessoas para a competição pelos empregos disponíveis. [...] A
teoria do capital humano foi, pois, refuncionalizada e é nessa condição que
ela alimenta a busca de produtividade na educação. (SAVIANI, 2011, p.
430).
Saviani (2011), expõe ainda que, a nova teoria do capital humano dissemina, na
década de 1990, o pensamento hegemônico da concepção produtivista, intitulada pelo autor
de neoprodutivismo, além de promover uma “pedagogia da exclusão”. Ou seja, a escola
assume um papel meramente instrucional, e o indivíduo a completa responsabilidade pela sua
empregalibidade, cabendo unicamente ele, os esforços individuais para garantir sua condição
de não excluído, sendo ainda, compelido a introjetar a culpabilidade pelos seus insucessos.
Assim, o neoprodutivismo e a pedagogia da exclusão são os primeiros pontos que
caracterizam as mudanças no papel/funcionamento da escola, pois, ainda que a instituição
esteja imersa num contexto democrático (por meio das regulamentações legais), na prática, o
1O modelo fordista apoiava-se na instalação de grandes fábricas operando com tecnologia pesada de base fixa,
incorporando os métodos tayloristas de racionalização do trabalho; supunha a estabilidade no emprego e visava à
produção em série de objetos estandardizados, em larga escala, acumulando grandes estoques dirigidos ao
consumo de massa (SAVIANI, 2011, p. 429). 2[…] O modelo toyotista apoia-se em tecnologia leve, de base microeletrônica flexível, e opera com
trabalhadores polivalentes visando à produção de objetos diversificados, em pequena escala, para atender à
demanda de nichos específicos do mercado, incorporando métodos como o just in time que dispensam a
formação de estoques; requer trabalhadores que, em lugar de estabilidade no emprego, disputem diariamente
cada posição conquistada, vestindo a camisa da empresa e elevando constantemente sua produtividade
(SAVIANI, 2011, p. 429). 3Essa teoria surgiu no período dominado pela economia keynesiana e pela política do Estado de bem-estar, que
na chamada era de ouro do capitalismo, preconizavam o pleno emprego. Assim a versão originária da teoria do
capital humano, entendida a educação como tendo por função preparar as pessoas para atuar num mercado em
expansão que exigia força de trabalho educada. À escola cabia formar a mão de obra que progressivamente seria
incorporado pelo mercado, tendo em vista assegurar a competitividade das empresas e o incremento da riqueza
social e da renda individual (SAVIANI, 2011, p. 429).
29
que se observa é um ambiente de completa competitividade, em que as ferramentas de
participação, quando são utilizadas, representam um mero formalismo institucional.
Analisando as bases didático-pedagógicas, Saviani (2011) aponta
destacadamente para o conceito resignificado do “aprender a aprender” ou, ainda o
neoescolanovismo. O autor explica que no lema do “aprender a aprender” criado com a
Escola Nova, em 1930, estava ligado a capacidade dos alunos em construírem meios que
promovam seus conhecimentos numa busca de experiências coletivas e individuais,
aprimorando a capacidade de inserção em um meio social que a eles já era garantido. Já no
sentido atual, o “aprender a aprender” enfatiza a necessidade do indivíduo está em constante
preparação formal/instrucional para que aumente, cada vez mais, seu valor de
empregabilidade, e diminua as chances de se tornar um indivíduo à margem da sociedade, isto
é, excluído.
Na escola, esse novo conceito do “aprender a aprender” interfere nas práticas
didáticas, pois o professor, que num contexto democrático/participativo da concepção
sociocrítica, buscaria estabelecer relações de mediação do conhecimento com os alunos, ou
seja, o professor como provedor de condições para, a partir das trocas de conhecimento, fazer
o aluno refletir e progredir, passa a ser um simples instrutor, operacionalizando os conteúdos.
Além de que, a escola passa a priorizar uma formação acadêmica eficiente, deixando de lado
a formação integral do indivíduo. Assim expressão Saviani:
[...] a adaptação à sociedade cognitiva exige abandonar a segurança do
conhecido, do familiar e do habitual e voltar-se para uma aventura do inédito
e do imprevisível. E, para atingir esse objetivo, o papel da educação e da
escola é definido como consubstanciado uma maior capacidade de aprender
a aprender. Os ajustes, a metamorfose, a ressignificação do lema “aprender a
aprender” em relação à sua elaboração originária no âmbito do
escolanovismo permitem-nos considerar a denominação de
neoescolanovismo a esse “forte movimento internacional de revigoramento
das concepções educacionais calcadas no referido lema. [...] o desiderato da
escola: transmitir cada vez mais o gosto e prazer de aprender, a capacidade
de ainda mais aprender a aprender, a curiosidade intelectual [...] Trata-se,
agora, de capacitar para adquirir novas competências e novos saberes, pois
as novas relações entre conhecimento e trabalho exigem capacidades de
iniciativa e inovação e, mais do que nunca, aprender a aprender num
contínuo processo de educação permanente. (SAVIANI, 2011, p. 432 – 433).
Com relação as bases psicopedagógicos, Saviani (2011), menciona o
neoconstrutivismo e a “pedagogia das competências”. O autor caracteriza o construtivismo
30
como concepção psicopedagógica que trata o aprender como processo construtivo do aluno,
em outras palavras, pode-se dizer que o construtivismo, teoria desenvolvida por Jean Piaget
(1896-1980), baseia-se na construção do conhecimento, dai o nome construtivismo, a partir de
interações do sujeito com o meio em que ele vive. Saviani (2011), faz esse apontamento para
explicar a relação entre o construtivismo e o lema do “aprender a aprender”, dado que as duas
teorias partem da mesma premissa: a aprendizagem é uma construção, ela se consolida no
processo que inclui os meios para alcança-la até a sua acomodação. Neste sentido, ambas
imprimiram forte inspiração na formulação das políticas educacionais e na prática
pedagógicas de grande parte dos professores, na década de 1990.
No entanto, o construtivismo também foi reconfigurado para se adequar ao novo
contexto político e social, conforme alude Saviani (2011, p. 436), “nessas novas condições, a
ênfase das pesquisas de Piaget e de seus colaboradores e seguidores, que buscavam
compreender cientificamente o desenvolvimento da inteligência, cede lugar uma retórica
reformista”, ou seja, para que o construtivismo pudesse ser empregado e servido como fonte
de inspiração no contexto político educacional converteu-se seu real significado, ao
denominado neoconstrutivismo. Como expõe Saviani:
O neoconstrutivismo funde-se com o neopragmatismo e as competências
resultam assimiladas ao mecanismo adaptativos do comportamento humano
ao meio material e social. [...] Em suma, a “pedagogia das competências”
apresenta-se como outra face da “pedagogia do aprender a aprender”, cujo
objetivo é dotar os indivíduos de comportamentos flexíveis que lhes
permitam ajustar-se às condições de uma sociedade em que as próprias
necessidades de sobrevivência não estão garantidas. Sua satisfação deixou de
ser um compromisso coletivo, ficando sob a responsabilidade dos próprios
sujeitos que, segundo a raiz etimológica dessa palavra, se encontram
subjugados à “mão invisível do mercado”. (SAVIANI, 2011, p.436).
Diante do exposto, nota-se que as bases psicopedagógicos aqui referidas, assim como
as já citadas, interferem nas práticas pedagógicas ao se renderem aos interesses do processo
de reforma política, que por sua vez, preocupam-se não com o desenvolvimento de uma
formação cidadã crítica e humanizada, mas sim em tornar a escola um aparelho ideológico do
Estado, ou seja, um instrumento de reprodução e ajuste do perfil dos indivíduos ao novo
modelo de sociedade decorrente da reorganização do processo produtivo.
Por fim, têm-se as bases pedagógico-administrativas que, foram descritas por Saviani
(2011), como o neotecnicismo. O tecnicismo refere-se a uma tendência pedagógico que visa a
31
modelagem do comportamento humano, através de técnicas específicas de memorização de
informações (LIBÂNEO, 2012). Com base nisso, era possível através da educação escolar
formar indivíduos adaptados ao sistema social global, ou seja, a escola atua como um
instrumento de aperfeiçoamento para a ordem social hegemônica. No campo pedagógico-
administrativo, o tecnicismo prioriza a uniformização de procedimentos com a finalidade de
alcançar um fim específico. Assim, na nova reconfiguração do tecnicismo, o foco recaiu para
os resultados.
Diante disso, a organização e gestão da escola é compelida a cobrar bons resultados
dos alunos e professores, que por sua vez, encontram nos métodos (neo)tecnicistas os meios
para alcança-los. Assim, apresenta Saviani:
Redefine-se, portanto, o papel tanto do Estado como das escolas. Em lugar
da uniformização e do rígido controle do processo, como preconiza o velho
tecnicismo inspirado no taylorismo-fordismo, flexibiliza-se o processo,
como recomenda o toyotismo. Estamos, pois, diante de um neotecnicismo: o
controle decisivo desloca-se do processo para os resultados. É pela avaliação
dos resultados que se buscará garantir a eficiência e produtividade.
(SAVIANI, 2001, p.439).
Nessa perspectiva, portanto, as práticas pedagógicas que enfatizam a reflexão crítica e
a produção de conhecimento individual e coletivo, difundidas pela pedagogia sociocrítica são
deixadas de lado, exterminadas. No âmbito da gestão escolar, outrossim, a gestão
democrática, ainda que sendo referência legal, se descontextualiza. Assim compreende
Saviani:
Em suma, as ideias pedagógicas no Brasil da última década do século XX
expressam-se no neoprodutivismo, nova versão da teoria do capital humano
que surge em consequência das transformações materiais que marcaram a
passagem do fordismo ao toyotismo, determinando uma orientação
educativa que se expressa na “pedagogia da exclusão”. Em correspondência,
o neoescolanovismo retoma o lema “aprender a aprender” como orientação
pedagógica. Essa reordena, pelo neoconstrutivismo a concepção psicológica
do sentido de aprender como atividade construtiva do aluno, por sua vez
objetivada no neotecnicismo, enquanto forma de organização das escolas por
parte de um Estado que busca maximizar os resultados dos recursos
aplicados na educação. (SAVIANI, 2011, p. 441).
32
Relacionando tais considerações às mudanças ocorridas no ambiente escolar percebe-
se que a gestão democrática também tem sido desenvolvida de modo resignificado, pois,
embora a legislação estabeleça a gestão democrática como princípio essencial para as
atividades administrativas e de ensino, e as escolas busquem criar e desenvolver os
mecanismos de participação inerentes ao modelo, sua atuação parece ser comprometida pelos
(re)arranjos e (re)organizações do modo de produção vigente. Assim, partindo do
apresentado no estudo, não é possível afirmar que existe uma prática, genuinamente,
democrática e participativa, nas escolas.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante do estudo apresentado com base em pesquisas bibliográficas sobre o tema da
nova gestão pública, o Gerencialismo, e, suas influências no campo educacional, cabe fazer
algumas considerações finais. Tendo em vista que o objetivo deste artigo foi apresentar as
principais características das ideias gerencialistas e como elas interferem no funcionamento
do setor público brasileiro, especialmente no que se refere ao campo da educação, pode-se
dizer que os objetivos foram alcançados.
Inicialmente, apresentou-se a história do desenvolvimento da Administração Pública
Gerencial e seu contexto mundial. Esta nasceu em contraposição à Burocracia e ao Estado de
Bem Estar Social. Este firmava-se sobre a concepção de que o Estado era o responsável por
garantir aos cidadãos seus direitos considerados fundamentais e indissociáveis, tais como
educação, saúde, renda mínima, habitação, dentre outros. Tal prática gerou a conhecida crise
do sistema capitalista, uma vez que estes serviços oneravam demais os Estados, deixando-os
incapacitados de cumprirem seus compromissos.
Com isso, verificou-se a necessidade de se reestruturar a Administração Pública, de
forma que esta passasse a prezar pela modernização, eficiência e flexibilidade, tão
necessárias, de forma que o controle fosse agora realizado através dos resultados e não dos
procedimentos.
O novo modelo surgiu, então, inicialmente na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, em
resposta à crise do Estado em 1980, despertando o interesse dos outros países na maneira de
governar e influenciando o Brasil.
33
Em um segundo momento, centralizou-se o desenvolvimento do tema no âmbito
brasileiro. Assim, discutiu-se que, no Brasil, a reforma administrativa teve início na década de
1990, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, tomando como base as diretrizes
apontadas no Plano Diretor de Reforma Administrativa do Aparelho do Estado, elaborado por
Luís Carlos Bresser Pereira, enquanto Ministro do MARE.
Essencialmente, a reforma trazia para a esfera pública conceitos de eficiência,
efetividade e produtividade ora aplicados apenas na administração privada. Aliado a isso, o
Gerencialismo buscava também instaurar a descentralização do poder, a responsabilização do
funcionário pelos seus atos, a flexibilidade e a ativa participação cidadã na formulação e
controle de políticas públicas. Tais mudanças tiveram sua implantação favorecida com a
inclusão de diretrizes nesse sentido na Constituição Federal em 1988.
O novo modelo, portanto, não representa um rompimento drástico com a
administração pública burocrática, mas consiste numa adaptação deste, de forma a manter os
aspectos favoráveis e reformar os desfavoráveis, corrigindo as disfunções da burocracia e
ajustando-o para suprir as atuais e crescentes demandas da sociedade.
Em suma, compreendeu-se que na administração pública gerencial são definidos
objetivos e metas para se auferirem resultados mensuráveis de forma a manter o controle e
avaliar a eficiência, qualidade, produtividade e efetividade dos serviços prestados,
deslocando-se a ênfase dos meios (procedimentos) para os fins (resultados). Adicionalmente,
pratica-se a competição no interior do próprio Estado, de forma que os entes federados, isto é,
os governos locais, passam a buscar experiências alternativas e inovadoras de gestão pública,
a fim de garantir o recebimento de recursos para o desenvolvimento de seus projetos. No
plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos
tornam-se essenciais para não enrijecer o aparato estatal, sendo este permeável à maior
participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil.
No terceiro momento, apresentaram-se as influências do modelo gerencial para as
políticas de educação. Viu-se, portanto, que o gerencialismo interferiu o campo educacional
promovendo maior autonomia e participação dos entes federados, escolas e da sociedade nas
decisões e práticas administrativas e pedagógicas. Teoricamente, a escola influenciada pela
ordem gerencial adquiria poder de auto gestão, possibilitando ações em função de
necessidades particulares, que somente as pessoas que participam daquela realidade poderiam
propor. Isto fundamenta a prática da gestão democrática nas escolas.
34
Contudo, de acordo com a análise e reflexão dos autores citados no referencial teórico,
a realidade do gerencialismo dentro do campo educacional foi bem diferente do que se
apresenta no campo das teorias. Fala-se em desconcentração em detrimento da
descentralização, de forma que a desconcentração pode ser tratada como uma redistribuição
de tarefas e responsabilidades, que desvia todo o sentido de autonomia, participação e
empoderamento. Na realidade, o gerencialismo possibilitou às escolas maior capacidade
executora de gerir ações tuteladas e reguladas pela União. Neste sentido, tem-se o sistema de
avaliação educacional, desenvolvido com o intuito de medir o desempenho dos alunos,
escolas, faculdades, universidade, comparando-as aos padrões universais acadêmicos, e que,
nas entrelinhas, funcionam como fator preponderante na definição dos valores dos recursos a
serem disponibilizados para cada instituição e/ou ente.
Além disso, destacou-se também o entendimento de que, embora as políticas
educacionais estabeleçam a gestão democrática como princípio basilar ao funcionamento da
escola, sua prática fica comprometida pelos interesses políticos e, especialmente, pelas
reconfigurações desencadeadas pelo gerencialismo, e apontadas por Saviani (2011), nas bases
econômico-pedagógicas, didático-pedagógicas, psicopedagógicas e pedagógico-
administrativas da escola. Assim, é pertinente supor que a produtividade e a lucratividade,
características inerentes à gestão gerencial, não são coerentes com o setor público,
especialmente, com a gestão escolar (CABRAL NETO, 2009). Isso ocorre pois, segundo o
mesmo autor, a lógica empresarial, quando desenvolvida no espaço escolar, descaracteriza os
princípios do autonomia, participação e democracia. Neste sentido, faz-se necessário a
ampliação de novas e contínuas discussões acerca do gerencialismo aplicado no campo
educacional, de modo que se possa desenvolver correlações acerca das práticas educacionais
que vêm sendo desenvolvidas e as que se desejam alcançar.
Por fim, esse trabalho constituiu-se em uma pesquisa bibliográfica, baseado
fundamentalmente na literatura especializada no campo das políticas educacionais. Por
conseguinte, é mister dar continuidade a essas reflexões a partir do campo empírico,
analisando o impacto desse modelo de gestão em estudos de casos particulares.
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