O IMPACTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO PLANEJAMENTO DOS MUNICPIOS:

estudos de caso em Municpios mineiros com mais de 50.000 mil habitantes.

REINALDO CNDIDO TEIXEIRA FACULDADES INTEGRADAS DE PEDRO LEOPOLDO

O IMPACTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO PLANEJAMENTO DOS MUNICPIOS:

estudos de caso em Municpios mineiros com mais de 50.000 mil habitantes.

PEDRO LEOPOLDO-MG 2008

REINALDO CNDIDO TEIXEIRA

O IMPACTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO PLANEJAMENTO DOS MUNICPIOS:

estudos de caso em Municpios mineiros com mais de 50.000 mil habitantes.

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao das Faculdades Pedro Leopoldo como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre em Administrao. rea de concentrao: Gesto de polticas pblicas, organizaes no-governamentais e desenvolvimento regional. Orientador: Professor Dr. Luis Aureliano Gama de Andrade

PEDRO LEOPOLDO-MG 2008

AGRADECIMENTOS Agradeo a Deus pela vida e por esta nova etapa de minha caminhada.

Agradeo aos meus pais e meus irmos pela educao e pela criao em um

caminho difcil, mas com honestidade e honradez.

Agradeo especialmente a minha esposa Hildinha e aos meus filhos Natlia e

Mateus pela compreenso de minha ausncia no perodo deste projeto, que foi

nosso.

Agradeo ao Centro Universitrio Newton Paiva Ferreira pela confiana no meu

trabalho como docente e pelo investimento no projeto.

Agradeo ao Grupo SIM pela confiana e parceria, eu serei sempre grato,

especialmente aos amigos Nelton, Nilton Csar e Nilton de Aquino pelo apoio

constante.

Agradeo Fundao Cultural Dr. Pedro Leopoldo pela criao deste

mestrado, foi o que possibilitou a realizao deste sonho.

Agradeo a todos os Professores do Curso, em especial aos Professores Dr.

Luiz Aureliano, Dra. Adelaide, e Dr. Lcio pelos ensinamentos, pelo exemplo de

comprometimento, humildade, companheirismo, e especialmente pelo exemplo

de vida.

Agradeo aos entrevistados dos Municpios que gentilmente forneceram as

informaes necessrias realizao desta pesquisa.

Agradeo tambm a meus amigos do mestrado, que nos momentos difceis me

incentivaram a continuar firme e forte.

A educao a mais poderosa arma pela qual se pode mudar o mundo."

Nelson Mandela

RESUMO

O IMPACTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NO PLANEJAMENTO DOS MUNICPIOS: estudos de caso em Municpios

mineiros com mais de 50.000 mil habitantes.

Esta dissertao trata da avaliao do efeito produzido pela LRF no

planejamento oramentrio e financeiro dos Municpios mineiros com mais de

50.000 habitantes. Foram realizadas anlises qualitativas. A pesquisa inicia-se

com um levantamento bibliogrfico, seguido de pesquisa em 60 Municpios

escolhidos como amostra global, cujos dados esto disponveis no sitio da

STN. Na seqncia foram realizados estudos de caso em quatro Municpios

escolhidos pela facilidade de acesso. Nestes utilizou-se para coleta de dados,

levantamento documental e entrevistas. Para segurana na aplicao das

entrevistas realizou-se um pr-teste no municpio de Ribeiro das Neves. O

perodo utilizado para pesquisa nos 60 Municpios, foi entre 1998 a 2006, e

para aplicao das entrevistas e levantamento documental foi de 1998 e 2006.

Conclui-se nos estudos por meio de vrios indicadores, como restos a pagar,

endividamento, gastos com pessoal, gastos com sade, gastos com educao,

dentre outros e nas entrevistas, que o efeito da lei foi positivo, e que os

Municpios conseguiram cumprir os limites estabelecidos pela LRF. Cabe

ressaltar, que alguns itens pesquisados, como quantidades de decretos

utilizados para modificaes do oramento pblico em sua execuo, nos

quatro Municpios evidenciou que o planejamento pode melhorar muito.

Conclui-se ainda que a LRF brasileira a exemplo da Nova Zelndia pode ser

revisada para atender nova realidade aps sete anos de vigncia.

Palavras Chave: Responsabilidade Fiscal, planejamento, equilbrio fiscal.

ABSTRACT

The Impact of Fiscal Responsibility Law on City Planning: Case Studies in cities of the state of Minas Gerais with more than 50.000 inhabitants

The objective of this study was to evaluate the effect of the Fiscal Responsibility

Law (LRF) on budget and financial planning of cities of the State of Minas

Gerais with more than 50.000 inhabitants. Qualitative analyses were performed,

and the study began with a literature review, followed by survey in 60 cities that

were chosen as global sample, with data available at the STN site.

Subsequently, case studies were carried out in four cities that were chosen by

their easy access. Documental survey and interviews were used for data

collection, and to guarantee safety in their application, a pre-test took place in

the city of Ribeiro das Neves. The research period in the 60 cities of Minas

Gerais was from 1998 to 2006, where as the interviews and the documental

survey occurred in the year of 1998 and 2006. The conclusion led by the

interviews and several indicators such as unspent commitments, debt position,

personnel expenses, health expenses and education expenses, among others,

was that LRF effect was positive, and the cities managed to comply with the

limits established by the law. It is worth pointing out that some items surveyed in

four cities, such as the amount of decrees used for changing public budgets in

relation to their implementation, showed that planning can bring a great

improvement to it. It was also concluded that Brazilian LRF, similarly to New

Zealand, could be reviewed to meet a new reality after seven years of validity.

Keywords: Fiscal responsibility, planning, fiscal balance.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADCT Atos das Disposies Constitucionais Transitrias

ARO Antecipao de Receita Oramentria

BCB Banco Central do Brasil

CF Constituio Federal

DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico

DILSP Dvida Interna Liquida do Setor Pblico

FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental

ILPES/CEPAL Instituto latinoamericano de Planificacin Econmica y

Social/Comisso Econmica para a Amrica Latina

IPTU Imposto Predial Territorial Urbano

IPVA Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores

ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios

LDO Lei de Diretrizes Oramentrias

LOA Lei Oramentria Anual

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MF Ministrio da Fazenda

MPO Ministrio de Planejamento e Oramento

MPOG Ministrio de Planejamento Oramento e Gesto

NFGC Necessidade de Financiamento do Governo Central

PAEG Programa de Ao Econmica do Governo

PIB Produto Interno Bruto

PND Programa Nacional de Desenvolvimento

PND Planos Nacionais de Desenvolvimento

PPA Plano Plurianual

SIACE/PCA Sistema de Apoio ao Controle Externo Prestao de

Contas Anual

SIDOR Sistema Integrado de Dados Oramentrios

SIDORNET Sistema Integrado de Dados Oramentrios por meio da

Internet

SIGPLAN Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento

SOF Secretaria de Oramento Federal

TCE/MG Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais

LISTA DE ILUSTRAES

FIGURA 1 Mapa de localizao dos quatro Municpios com referncia a Belo

Horizonte ...................................................................................... 83

FIGURA 2 Regies Administrativas Municpio de Juiz de Fora...................... 122

GRFICO 1 Percentual Consolidado de Gastos com Pessoal - PCGP ........... 88

GRFICO 2 Gastos Consolidados com Pessoal por Faixa Percentual - PCGPF

.................................................................................................... 90

GRFICO 3 Percentual de Endividamento Consolidado ................................. 91

GRFICO 4 Percentual de RP X Disponibilidade Financeira - PRPDF ........... 92

GRFICO 5 Percentual de Restos a Pagar X Disponibilidade Financeira -

PRPDF........................................................................................ 93

GRFICO 6 Percentual de Gastos com Sade e Saneamento x RCL -

PGSSRCL................................................................................. 94

GRFICO 7 Percentual de Gastos com Assistncia Social e Previdncia X RCL

- PGAPRCL................................................................................. 95

GRFICO 8 Percentual de Gastos com Educao e Cultura X RCL

PGECRCL................................................................................. 96

GRFICO 9 Evoluo de Gastos com Sade e Saneamento - Alfenas........... 99

GRFICO 10 Evoluo de Gastos com Assistncia Social e Previdncia -

Alfenas .................................................................................. 100

GRFICO 11 Evoluo de Gastos com Pessoal - Alfenas ............................ 100

GRFICO 12 Evoluo da Dvida Consolidada - Alfenas .............................. 101

GRFICO 13 Evoluo de Restos a Pagar - Alfenas..................................... 102

GRFICO 14 Evoluo de Gastos com Sade e Saneamento Juiz de Fora

................................................................................................ 105

GRFICO 15 Evoluo de Gastos com Assistncia Social e Previdncia Juiz

de Fora.................................................................................... 105

GRFICO 16 Evoluo de Gastos com Pessoal Juiz de Fora .................... 106

GRFICO 17 Evoluo da Dvida Consolidada Juiz de Fora...................... 107

GRFICO 19 Evoluo de Restos a Pagar Juiz de Fora ............................ 107

GRFICO 20 Evoluo de Gastos com Sade e Saneamento Par de Minas

................................................................................................ 110

GRFICO 21 Evoluo de Gastos com Assistncia Social e Previdncia

Par de Minas ......................................................................... 111

GRFICO 22 Evoluo de Gastos com Pessoal Par de Minas................. 111

GRFICO 23 Evoluo da Dvida Consolidada Par de Minas .................. 112

GRFICO 24 Evoluo de Restos a Pagar Par de Minas......................... 112

GRFICO 25 Evoluo de Gastos com Sade e Saneamento So Sebastio

do Paraso............................................................................... 114

GRFICO 26 Evoluo de Gastos com Assistncia Social e Previdncia So

Sebastio do Paraso.............................................................. 115

GRFICO 27 Evoluo de Gastos com Pessoal So Sebastio do Paraso

................................................................................................ 115

GRFICO 28 Evoluo da Dvida Consolidada So Sebastio do Paraso 116

GRFICO 29 Evoluo de Restos a Pagar So Sebastio do Paraso ...... 116

QUADRO 1 Definies sobre Contedo do PPA ............................................. 40

QUADRO 2 Apurao de metas....................................................................... 47

QUADRO 3 Sistema Integrado de Planejamento e Oramento ....................... 54

QUADRO 4 Processo Oramentrio ................................................................ 56

QUADRO 5 Processo Integrado de Planejamento e Oramento ..................... 57

QUADRO 6 Etapas do processo de planejamento........................................... 58

QUADRO 7 Composio da RCL..................................................................... 60

QUADRO 8 Seleo de Municpios Mineiros por regio, km, e Populao para

Estudos de Caso .......................................................................... 83

QUADRO 9 Roteiro, reas, exerccios para entrevistas, e quantidade de

entrevistas................................................................................. 85

QUADRO 10 Blocos para levantamento documental....................................... 85

QUADRO 11 Blocos para entrevistas .............................................................. 86

QUADRO 12 Indicadores e Perodos............................................................... 88

QUADRO 13 Sntese Levantamento Documental Aplicado aos Quatro

Municpios ............................................................................. 98

QUADRO 14 Evoluo de Restos Pagar - Alfenas ........................................ 101

QUADRO 15 Relao de locais e respectivos cargos do pr-teste................ 118

QUADRO 16 Relao de locais e respectivos cargos.................................... 120

QUADRO 17 Sntese das entrevistas nas reas de planejamento e finanas120

QUADRO 18 Sntese das entrevistas da rea de sade................................ 124

QUADRO 19 Relao de locais e respectivos cargos.................................... 127

QUADRO 20 Relao de locais e respectivos cargos.................................... 131

QUADRO 21 Sntese das entrevistas na rea de educao.......................... 134

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 Dvida Lquida do Setor Pblico ..................................................... 31

TABELA 2 A evoluo da Dvida Interna Lquida do Setor Pblico no Brasil

entre 1991 e 2000......................................................................... 32

TABELA 3 Programao Financeira ................................................................ 69

TABELA 4 Metas Bimestrais de Arrecadao.................................................. 74

TABELA 5 Evoluo de Gastos Consolidado com Pessoal Por Faixa Percentual

................................................................................................ 90

SUMRIO

1 INTRODUO .............................................................................................. 14

1.1 Tema Problema.......................................................................................... 16

1.2 Objetivos .................................................................................................... 17

1.2.1 Objetivo Principal .................................................................................... 17

1.2.2 Objetivos Secundrios............................................................................. 17

1.3 Justificativa................................................................................................. 17

2 REFERENCIAL TERICO............................................................................ 19

2.1 Um Relato Histrico Sobre o Planejamento Pblico no Brasil.................... 19

2.2 A Lei de Responsabilidade Fiscal e O Planejamento................................. 29

2.2.1 Introduo ............................................................................................... 29

2.2.2 Surgimento da LRF ................................................................................. 31

2.2.3 Contribuies da LRF para o Planejamento Pblico ............................... 34

2.2.4 Pontos Estratgicos da Lei de Responsabilidade Fiscal ......................... 59

2.3 Gesto do Oramento Municipal ................................................................ 65

2.3.1 Introduo ............................................................................................... 65

2.3.2 Programao Financeira ......................................................................... 66

2.3.3 Metas Bimestrais de Arrecadao........................................................... 71

2.3.4 Distribuio de Cotas ........................................................................... 75

2.3.5 Fluxo de Caixa na Administrao Pblica ............................................... 76

3 METODOLOGIA............................................................................................ 81

3.1 Estratgia de Pesquisa............................................................................... 81

3.1.1 Universo e amostra ................................................................................. 82

3.1.2 Coleta de Dados...................................................................................... 84

4 ANLISE E DISCUSSO DOS RESULTADOS............................................ 87

4.1.1 Percentual Consolidado de Gastos com Pessoal PCGP...................... 88

4.1.2 Percentual Consolidado de Gastos com Pessoal por Faixa - PCGPF .... 90

4.1.3 Percentual de Endividamento Consolidado - PEC .................................. 91

4.1.4 Percentual de Restos a Pagar x Disponibilidade Financeira de Caixa e

Bancos PRPDF..................................................................................... 92

4.1.5 Percentual de Gastos com Sade e Saneamento x Receita Corrente

Lquida - PGSSRCL................................................................................. 94

4.1.6 Percentual de Gastos com Assistncia Social e Previdncia X Receita

Corrente Lquida PGAPRCL ................................................................. 95

4.1.7 Percentual de Gastos com Educao e Cultura x Receita Corrente

Lquida - PGECRCL................................................................................. 96

4.2 Anlise de Dados dos Municpios de Alfenas, Juiz de Fora, Par de Minas,

e So Sebastio do Paraso .................................................................... 97

4.2.1 Municpio de Alfenas ............................................................................... 98

4.2.2 Municpio de Juiz de Fora ..................................................................... 103

4.2.3 Municpio de Par de Minas .................................................................. 109

4.2.4 Municpio de So Sebastio do Paraso................................................ 113

4.3 Dados e Descrio das Entrevistas dos Municpios de Alfenas, Juiz de

Fora, Par de Minas, e So Sebastio do Paraso ................................ 117

4.3.1 Municpio de Alfenas ............................................................................. 118

4.3.2 Municpio de Juiz de Fora ..................................................................... 120

4.3.3 Municpio de Par de Minas .................................................................. 127

4.3.4 Municpio de So Sebastio do Paraso................................................ 131

5 CONCLUSO.............................................................................................. 137

REFERNCIAS.............................................................................................. 143

APNDICES................................................................................................... 146

14

1 INTRODUO Trata-se, nesta pesquisa, de uma anlise, a partir de levantamento de dados

no stio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), anlises de documentos e

entrevistas dirigidas e semi-estruturadas, do efeito produzido pela Lei

Complementar 101 de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF), no planejamento oramentrio e financeiro nos Municpios

Mineiros com mais de 50.000 habitantes.

Para Albuquerque, Medeiros e Silva (2006, p. 84) planejar estabelecer, com

antecedncia, objetivos, aes e metas, com base em alguma metodologia ou

lgica pr-definida. Uma vez que esse conceito deve ser observado

principalmente na administrao pblica, e considerando que LRF dedicou

grande parte aos instrumentos de planejamento pblico, nosso estudo foi

direcionado para o processo de construo e acompanhamento dos principais

instrumentos de planejamento pblico: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes

Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. O enfoque do estudo foi dado, a

Municpios considerados estratgicos do estado de Minas Gerais. Priorizando

as temticas de educao e sade, que representam a maior fatia dos

investimentos e demandas dos Municpios. Sero avaliados tambm, dados

relevantes de sessenta Municpios do estado de Minas Gerais com mais

50.000 mil habitantes.

Ser dada maior nfase ao oramento pblico, devido ao fato de ele, antes de

qualquer outra definio, ser uma deciso poltica por meio da qual ocorre a

materializao da despesa pblica. O oramento pblico considerado uma

dos mais antigos instrumentos de gesto, e por meio dele que os governos

nacionais ou sub-nacionais viabilizam suas polticas. Serve como norteador e

limitador para administrao direta e indireta e tem a capacidade de aproximar

o administrador pblico do cidado.

15

O Brasil conforme dados do Banco Central, possui um nvel alto de

endividamento pblico. Corrobora com este fato para tornar ainda mais difcil a

gesto dos recursos pblicos, a falta de recursos para arcar com as demandas

da sociedade, os consecutivos dficits oramentrios e, at mesmo a

Constituio Federal de 1988, que ampliou a receita dos Municpios,

vinculando as receitas mais expressivas a determinadas temticas, como

educao, sade. Essa so razes para se falar do planejamento pblico nos

Municpios mineiros e do efeito produzido pela Lei Complementar n. 101 de

2000 Lei de Responsabilidade Fiscal.

O Brasil, para a elaborao da referida lei, embasou-se tanto em modelos

aplicados na Unio Europia quanto em princpios da experincia norte-

americana. Na Unio Europia, o modelo o tratado de Maastricht, no qual

esto previstas penalidades, que vo desde multa e restries de acesso a

novos crditos e financiamentos, s ocorrncias de dficits oramentrios

considerados excessivos. Neste modelo, admite-se desvios fiscais desde que

mantido o efetivo compromisso de ajuste. Os princpios norte-americanos

seguidos pelo Brasil, referem-se exigncia de compensao de renncia de

receitas e das novas despesas obrigatrias de carter continuado.

Tambm seguindo outros modelos bem-sucedidos, a Lei de Responsabilidade

Fiscal brasileira adotou o princpio da transparncia, utilizando-se do modelo da

Nova Zelndia. Como exemplo, a elaborao e divulgao do Relatrio de

Gesto Fiscal, conforme descrito no artigo 48 da lei brasileira, transcrito a

seguir:

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal, e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.

16

Para analisar o impacto da lei, utilizaram-se dados comparativos de dois

exerccios, um perodo anterior lei (1998) e outro posterior (2006). Avaliou-se

tambm, com base em dados disponveis no stio da Secretaria do Tesouro

Nacional (STN), gastos com pessoal, dvida, restos a pagar, educao e

cultura, sade e saneamento, assistncia social e previdncia referente ao

perodo de 1998 a 2006.

A estrutura da dissertao est organizada em cinco captulos. O primeiro a

introduo, sendo ela dividida em tema problema, objetivos principal e

secundrios, e justificativa. O segundo captulo contm o referencial terico

que sustenta a pesquisa, e composto de trs sub-captulos: um relato

histrico sobre o planejamento pblico no Brasil; a apresentao da lei de

responsabilidade fiscal e o planejamento pblico, e por fim um estudo sobre a

gesto do oramento municipal. Procurou-se, neste captulo, dar sustentao

terica pesquisa. O terceiro captulo refere-se metodologia de pesquisa. O

quarto composto de apresentao e anlise dos resultados. O quinto e

ltimo, as concluses da pesquisa, seguidos das referncias e apndices.

1.1 Tema Problema Para nortear nossos estudos a questo central ser:

Qual o efeito produzido no Planejamento Oramentrio e Financeiro nos

Municpios mineiros com mais de 50.000 habitantes, com o advento da Lei de

Responsabilidade Fiscal?

17

1.2 Objetivos 1.2.1 Objetivo Principal

Identificar qual foi o efeito produzido no planejamento oramentrio e financeiro

dos Municpios mineiros com mais de 50.000 habitantes com o advento da Lei

Complementar 101 de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade

Fiscal.

1.2.2 Objetivos Secundrios

Investigar como a Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu no Brasil;

Analisar o processo histrico de planejamento pblico no Brasil;

Identificar como funciona o processo de construo e gesto dos

principais instrumentos de planejamento pblico nos Municpios, com especial

ateno para reas de Educao e Sade;

Analisar se a Lei de Responsabilidade Fiscal afetou de forma positiva ou

negativa o planejamento e a gesto dos Municpios mineiros.

1.3 Justificativa

A pesquisa se justifica em funo da importncia dos Municpios para a nao

brasileira. Conforme Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) os

Executivos municipais representam um dos maiores empregadores.

18

Com a constituio de 1988, os Municpios ganharam mais autonomia e mais

receitas, no entanto com mais responsabilidades e mais demandas por

servios pblicos. O controle externo, tanto tcnico como social, tornou-se mais

exigente, razo pela qual os principais planos de governo, foram formalizados,

sendo estes planos: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei

Oramentria Anual.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, representa um marco histrico para as

finanas. Tendo especialmente tratado um problema antigo que o controle

dos gastos com pessoal e do endividamento pblico, esta lei busca o equilbrio

das contas pblicas, fundamental para continuidade e implementao de

polticas pblicas necessrias e urgentes para o povo brasileiro.

19

2 REFERENCIAL TERICO

2.1 Um Relato Histrico Sobre o Planejamento Pblico no Brasil

O oramento pblico tem o propsito de permitir uma relao entre governos e

a sociedade, isto porque por meio dele que possvel determinar o gasto

pblico. Para uma melhor compreenso e exerccio deste direito importante

entendermos que os desvios de cumprimento de regras e normas no so de

agora, eles so resultado de um longo processo histrico. Para Castro e Garcia

(2004, p. 44), a evoluo institucional da Administrao Pblica no Brasil

remonta ao perodo colonial, com a absoro das caractersticas do

absolutismo vigente em Portugal, caracterizado por amplos poderes para o

soberano, no pas e nas colnias.

O primeiro oramento pblico do pas, data de 1827, cinco anos aps a

proclamao da independncia, foi para Giacomoni (2007, p. 40), um

oramento frustrado, com mecanismos arrecadadores deficientes em relao

s provncias, enfrentando dificuldades nas comunicaes e certos conflitos

com normas legais, oriundas do perodo colonial.

Conforme Vieira1, (apud Castro e Garcia, 2004, p. 46), do ponto de vista

terico, o Legislativo tinha autonomia para limitar o gasto do Imperador. No

entanto este poder no ocorria de fato, pois o Poder Legislativo no possua

capacidade tcnica e nem informaes necessrias. Alm disso, utilizavam-se

da possibilidade de inclurem propostas de interesse prprio no projeto de lei

oramentria anual; isso dava a impresso de que o congresso era incapaz de

lidar com a matria financeira de forma responsvel.

1 VIEIRA, L. V. O processo oramentrio brasileiro e o modelo principal agente: uma anlise poltica positiva. 2001. Dissertao (Mestrado) Departamento de Economia da Universidade de Braslia, Braslia.

20

Esse modelo inadequado ocorre at hoje, especialmente em Legislativos

municipais mas tambm no Congresso Nacional Brasileiro, onde as emendas

ao Oramento Geral da Unio so objeto de negociao e busca de interesses

privados em detrimento do interesse pblico.

Diversos doutrinadores concordam que no h planejamento que funcione de

forma satisfatria sem o devido controle e acompanhamento. Com este

objetivo, em 1850, foi criado o Tribunal do Tesouro Pblico Nacional do

Governo Imperial, com a competncia de fiscalizar a Administrao da

Fazenda, e em 1858, foi criada uma Diretoria exclusiva para o processo de

tomadas de contas dos agentes envolvidos com a despesa pblica, ampliando,

dessa forma, a competncia do tribunal.

O modelo, que em termos seria uma evoluo, apresenta vulnerabilidades, tais

como a vinculao e a dependncia financeira da Diretoria de Tomada de

Contas ao Ministrio da Fazenda, com isso certamente gerava uma

desconfiana no pleno exerccio de suas competncias de fiscalizao. Este

modelo sofreu presses para a criao de uma estrutura de controle de contas

vinculada ao Parlamento, com total independncia do Tesouro Pblico

Nacional e do Ministrio da Fazenda.

Faz-se importante uma verificao do processo oramentrio percorrido pelo

Brasil para possibilitar a comparao e analise atualmente da Lei de

Responsabilidade Fiscal. Para isso, elaborou-se pesquisa iniciada a partir da

dcada de 30.

Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento do Estado Nacional 1939/1944 Mesmo no tendo o xito desejado, para Albuquerque, Medeiros e Silva (2006,

p. 93), o plano especial foi o resultado direto da nova concepo de Estado que

se criara no Brasil na dcada de 30, ou seja, o Estado como propulsor da

21

economia e do desenvolvimento. O plano foi notadamente um marco inicial do

planejamento pblico no Brasil, especialmente por se tratar da primeira

experincia de planejamento.

Com este modelo o Estado assume um papel intervencionista, interferindo

diretamente no processo de crescimento econmico em diversos setores da

economia, como indstria e infra-estrutura.

Plano SALTE 1950 a 1954

O Plano SALTE Sade, Alimentao, Transporte e Energia, institudo,

conforme Albuquerque, Medeiros e Silva (2006, p. 93), a partir de duas

misses norte-americanas, que influenciaram fortemente os tcnicos brasileiros

na rea de planejamento, do ponto de vista metodolgico. Teve grandes

avanos em relao ao plano anterior, no entanto com vida curta em funo de

problemas econmicos enfrentados na poca, e seus recursos foram

incorporados ao Oramento Geral da Unio.

Conforme Albuquerque, Medeiros e Silva (2006, p. 94), o plano foi

implementado no Governo do Presidente Dutra. Este elegeu quatro temticas

como prioritrias: Sade, Alimentao, Transporte e Energia, das quais se originou o nome do plano.

Primeiro plano que descentralizava suas aes para outros entes da federao,

e para suas prprias autarquias, e sociedades de economia mista. Estendeu-se

tambm a entidades privadas, e possua promoo de entendimentos e

convnios para parcerias com Estados e Municpios.

O plano fracassou por algumas razes, tais com a coordenao centralizada na

presidncia da repblica, os poucos recursos disponibilizados, contrariando o

que foi proposto inicialmente, e a falta de controle.

22

Plano de Metas

Juscelino Kubistchek estruturou objetivos para nortear a aplicao de recursos

pblicos por um perodo de mdio prazo, formulando assim o chamado Plano

de Metas. Neste plano, priorizou-se a construo de estgios superiores da

pirmide industrial vertical integrada2 e prop-se a continuidade da poltica de

substituio de importaes.

Com caracterstica marcante o plano de metas adotou estruturas paralelas ao

poder pblico formal, aumentando a capacidade de deciso, com alcance de

resultados mais rpidos, diminuindo a burocracia ora instalada nos ministrios.

Para Albuquerque, Medeiros e Silva (2006, p. 95)

O plano de metas inaugura no Brasil a utilizao do planejamento indicativo (embora em pequena escala), ou seja, a distino entre onde o governo vai atuar como agente econmico e onde deve haver apenas a indicao para o setor privado. Conseguiu xito no plano de industrializao da economia e na superao de pontos de estrangulamento que impediam o desenvolvimento nacional, porm teve como conseqncias desequilbrios na balana de pagamento e aumento das taxas de inflao.

Plano Trienal

Em 1961, foi criada a Comisso Nacional de Planejamento e, em 1962, foi

elaborado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social para o

trinio 1963-1965, cujo objetivo macro era compatibilizar a meta global de

aumento da atividade econmica com a taxa de crescimento e estabilizao da

moeda.

Neste perodo, cabia ao Executivo a competncia para elaborar a pea

oramentria. O Congresso Nacional, influenciava na alocao de recursos,

conforme sua representao. 2 Investimentos no setor de energia-transporte, siderurgia e refino de petrleo e no setor secundrio para produo de equipamentos e insumos com funes de alta intensidade de capital.

23

Mesmo com os claros avanos, para Giacomoni apud Castro e Garcia (2004, p.

49), o oramento era chamado de Tradicional3, isto porque tratava somente de

duas classificaes convencionais: Classificao por Unidades (podemos

cham-la atualmente de classificao institucional) e uma econmica (por

objeto e item de despesa).

Todos estes avanos no ocorreram por acaso. O crescimento urbano,

mudanas na economia e na poltica exigiam modernizaes no planejamento

pblico.

Para Albuquerque, Medeiros e Silva (2006, p. 95),

o plano trienal procurou, pela primeira vez, solues para os problemas estruturais do pas, abordando de forma integrada a estrutura econmica e social do Brasil. Conferiu importncia fundamental ao planejamento no processo de desenvolvimento econmico. Caberia a ele antecipar as principais modificaes estruturais desenvolvidas e indicar medidas a serem tomadas.

PAEG Programa de Ao Econmica do Governo 1964 a 1966

Segundo Albuquerque, Medeiros e Silva (2006, p. 95) os objetivos principais do

plano eram: acelerar o ritmo do desenvolvimento econmico, conter

progressivamente o processo inflacionrio, atenuar os desnveis econmicos

setoriais e regionais e assegurar oportunidades de emprego, alm de corrigir a

tendncia a dficits descontrolados do balano de pagamentos.

Outro acontecimento histrico que devemos reconhecer como sendo um

grande avano no processo oramentrio deste perodo, foi a promulgao da

Lei 4.320 de 1964. Considerada o embrio da moderna tcnica oramentria,

chamada de oramento-programa, dispe em seu art. 2:

3 Esse tipo de oramento tambm conhecido como Lei de Meios, pois representava um inventrio dos meios com os quais o Estado contava para realizar suas tarefas. Foi utilizado at o advento da Lei n 4.320/1964.

24

A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. 1 Integraro a Lei do Oramento: sumrio geral da receita por fontes e da despesa por funes do Governo; II quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econmicas, na forma do Anexo 1; III quadro discriminatrio da receita por fontes e respectiva legislao; IV quadro das dotaes por rgos do Governo e da Administrao. 2 Acompanharo a Lei de Oramento: I quadros demonstrativos da receita e planos de aplicao dos fundos especiais; II quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos ns 6 e 9; III quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realizao de obras e de prestao de servios.

Mesmo em um perodo de autoritarismo militar, esta lei foi, sem dvida

nenhuma, um grande avano para a administrao pblica nos trs nveis de

governo. Vigora at a presente data, sem nenhuma alterao. Existe hoje uma

proposta de alterao, que tramita no congresso nacional, mas sem mudanas

significativas em seu contedo.

Outro elemento significativo foi o Decreto-lei n 200/67. Instrumento da

Reforma Administrativa de 1967, criou o Ministrio do Planejamento e

Coordenao Geral que, dentre outras atribuies, ficou incumbido da

elaborao da programao oramentria e da proposta oramentria anual.

Dcada de 1980 - Constituio Cidad

Com a CF de 1988, retornou ao congresso as discusses sobre planejamento

e oramento, que consagrou princpios fundamentais, como legalidade,

moralidade, impessoalidade, Publicidade, eficincia, e do interesse pblico.

Esta constituio tratou, dentre outros temas fundamentais para o pas, sobre o

processo de planejamento e oramento, instituindo o Art. 165, conforme

descrito:

25

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II .............................. III ............................. 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

Foi um avano no sentido de determinar regras mais claras, especialmente

quando se unifica em um nico instrumento, diretrizes, objetivos e metas, para

todas as despesas da administrao pblica.

No mesmo artigo tambm foi tratado sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias

(LDO), e Lei Oramentria Anual (LOA). Esta constituio estabeleceu que

nenhum plano setorial ou qualquer plano do governo deve estar em desacordo

com o Plano Plurianual (PPA).

Do ponto de vista de avaliao e controle na execuo destes instrumentos de

planejamento, foi um grande avano, se observarmos o constante no artigo 74.

Este artigo estabeleceu a implementao de um sistema integrado de controle

interno com o principal objetivo de avaliar o cumprimento das metas

estabelecidas nas aes governamentais, conforme descrito a seguir:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.

26

Mesmo com os grandes avanos na Constituio, o processo de

implementao e a formalidade herdada do regime militar, no foram

superados com a rapidez necessria para implementar completamente tais

dispositivos com a eficincia desejada.

O Primeiro PPA

Segundo Castro e Garcia (2004, p.55), a ineficcia do primeiro PPA, como

organizador das iniciativas governamentais que buscavam enfrentar alguns

problemas nacionais, foi evidenciado pelo relatrio Retrato do Desperdcio no

Brasil, da Comisso Temporria das Obras Inacabadas, do Senado Federal

(Brasil. Senado Federal, 1995). Neste relatrio constatou-se a existncia de

milhares de obras que foram iniciadas, absorveram grande soma de recursos e

no esto cumprindo a sua finalidade. A Comisso cadastrou 2.214 obras,

onde foram aplicados mais de R$ 15,0 bilhes.

Mais uma vez, ao contrrio do que era esperado, o PPA serviu somente para

cumprir norma constitucional deste perodo de 1991 a 1995. De competncia

do Presidente Fernando Henrique Cardoso, o PPA foi pouco discutido pelo

Congresso Nacional e aprovado sem muitas discusses.

PPA: 1996-1999 Brasil em Ao

O resultado, ao final deste plano no foi positivo, considerando que manteve a

situao econmica sem apontar para nenhum avano relacionado aos ndices

econmicos e sociais, o maior e mais importante objetivo.

PPA: 2000 2003 Avana Brasil

Um avano considerado importante no PPA 2000-2003 foi o direcionamento

das aes prioritrias em um programa especial do governo, denominado

Brasil em Ao. Este plano recebeu um gerenciamento especial recebido,

27

provando que resultados podem efetivamente ser alcanados quando existe

um acompanhamento efetivo. Iniciativa importante para o planejamento no

Brasil foi a nomeao de um gerente para acompanhamento dos projetos,

tendo como atribuio a interlocuo com os diversos atores envolvidos no

processo.

Conforme Castro e outro (2004, p. 57), em 14 de outubro 1997, foi institudo um

grupo de trabalho4 tendo como principal finalidade a elaborao de projeto de

lei complementar regulamentadora do art. 165, 9, da Constituio Federal de

1988. O grupo de trabalho objetiva integrar o que foi planejado com a

programao oramentria.

Conforme Castro e Garcia (2004, p. 57), o PPA do perodo 2000-2003 teve

como marco inicial o Decreto 2.829 e a Portaria MPO n 42 de 14 de abril de

1999, que estabeleceram normas e conceitos para a elaborao e

acompanhamento, incluindo a gesto dos Oramentos.

Com estas inovaes ficou claro que a inteno era incluir elementos no

planejamento pblico que definiriam responsabilidades gerenciais para

execuo das aes do setor pblico. O objetivo era criar mecanismos de

aproximao entre o setor privado e o setor pblico, valorizando a

descentralizao para Estados, Municpios e terceiro setor, para melhorar os

resultados a serem alcanados na execuo dos programas de governo.

Conforme Castro e Garcia (2004, p. 58), a partir do Grupo de Trabalho de

1997, foi proposto um novo conceito de Programa de Governo, que passou a

ser definido como unidade bsica de organizao do PPA e de integrao

oramentria.

4 Composto pelo Ministrio do Planejamento e Oramento (SPA, SOF, SEST, IPEA, IBGE) e da Fazenda 9STN, SFC, SRF, BACEN), do Tribunal de Contas da Unio, do CONFAZ, do IBAM, da ABOP e da Associao dos Profissionais em Finanas Pblicas.

28

Esta nova etapa permite concluir que os dois instrumentos (PPA e LOA)

passam a ter uma harmonia, ou compatibilidade, pois os dois estavam

direcionados para soluo de problemas comuns.

Os programas de governo foram tipificados em: Programas de Gesto de

Polticas Pblicas, Programas de Servios ao Estado e Programas de Apoio

administrativo. Tambm as aes governamentais, conforme Portaria 42 foram

divididas em: Atividade, Projeto e Operaes Especiais.

Houve diversos avanos no planejamento pblico, dentre eles a criao junto

ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o Sistema de

Informaes Gerenciais e de Planejamento - SIGPLAN, tendo como objetivo o

acompanhamento e a avaliao da execuo das aes governamentais, para

melhor aplicao dos recursos pblicos.

O PPA 2004-2007, mesmo com a mudana do Chefe do Executivo Federal,

manteve a mesma metodologia quanto aos conceitos institudos pela Portaria

42 de 1999. A anlise sobre PPA ser aprofundada no captulo A Lei de

Responsabilidade Fiscal e o Planejamento.

PPA 2004 2007 Brasil de Todos

Conforme Castro e Garcia (2004, p. 61), o presidente Luiz Incio Lula da Silva,

empossado em 1 de janeiro de 2003, manteve a metodologia instituda em

2000.

No prximo captulo trataremos do surgimento da LRF e sua influncia no

planejamento governamental, especialmente na elaborao dos instrumentos

de planejamento pblico no Brasil: PPA, LDO e LOA, e a compatibilidade entre

estes instrumentos.

29

2.2 A Lei de Responsabilidade Fiscal e O Planejamento

2.2.1 Introduo

Inicialmente importante um relato sobre os caminhos percorridos pela

federao brasileira at chegar no momento histrico da regulamentao do

art. 163 da CF de 1988. Abordaremos sobre o tema, especialmente sob o

ponto de vista da repartio tributria, que culminou na aprovao e

promulgao da LRF em maio de 2000.

A Federao brasileira foi marcada por um movimento pendular que ora

centralizava, ou descentralizava o poder no governo central, ou nas entidades

sub-nacionais. Foi notria esta predominncia de centralizao na Unio, isto

em todos os aspectos, sejam eles tributrios, polticos, econmicos, ou legais,

a partir sobretudo, dos anos 30.

Se comparado com os Municpios, a autonomia dos Estados estava em

processo mais acelerado. A maior conquista foi com a aprovao da CF de

1988, na qual os Municpios tambm foram contemplados com mais

autonomia, especialmente com a descentralizao de recursos tributrios, com

recebimento de transferncias de tributos da Unio e dos Estados, bem como

com a competncia para instituir e cobrar alguns tributos de sua

responsabilidade. Ressalte-se que tal conquista no foi muita surpresa, uma

vez que se tratava de uma tendncia mundial a reforma dos modelos de

governo.

No entanto conforme Costa (apud de Avelar e Octvio 2007, p. 214), a

descentralizao veio em um momento de crise fiscal do governo central, em

que a transferncia dos impostos e receitas para os governos subnacionais5

5 So os entes federados: Estados e Municpios.

30

dificultava o ajuste fiscal pelo governo; ajuste necessrio para que o Estado

brasileiro nacional retomasse sua capacidade de investimento e reduzisse as

desigualdades regionais.

O grande desafio do pas era conciliar este novo modelo com as necessidades

da populao, ampliando a capacidade da mquina estatal para atender a

grande demanda de servios pblicos existentes. Caso contrrio, de nada

adiantaria os esforos para esta nova etapa do Estado brasileiro.

O agravamento da crise do Estado brasileiro, fenmeno que data da mesma dcada da abertura democrtica e da entrada em vigor da nova Carta Magna, acabou fortalecendo as iniciativas de transferncia de encargos para os Estados e os Municpios. Entretanto, essa descentralizao nem sempre foi fruto de uma ao programada, e os recursos transferidos para fazer frente aos novos encargos muitas vezes mostraram-se insuficientes. O fortalecimento do papel dos Municpios, atravs das mudanas constitucionais e do prprio processo de transferncia de encargos, j mencionados, aumentou suas responsabilidades, muitas vezes em ritmo superior ao das capacidades exigidas para enfrent-las. (CHALFUN, 2001, p. 6)

Nesse cenrio, o aprimoramento da gesto pblica assume uma importncia

fundamental. Um dos aspectos mais importantes desse aprimoramento a

necessidade de maior responsabilidade, eficincia e austeridade do gestor

local, em relao ao planejamento e administrao das despesas e das

receitas municipais, de forma a possibilitar o enfrentamento dos dilemas

econmico-sociais e ambientais deste incio de sculo.

Pensando de maneira um pouco diferenciada, Costa (apud de Avelar e Octvio

2007, p. 220), considera que o que culminou na aprovao da LRF em 2000, e

que caracterizou um dos problemas centrais do federalismo, foi a transferncia

de responsabilidades dos Estados e Municpios para a Unio. Os Estados e

Municpios gastavam mais do que arrecadavam, se endividavam e, depois

procuravam ajuda do governo federal. Ao longo de toda a histria republicana,

os governos estaduais procuraram transferir suas dvidas para o governo

federal, realizando novos emprstimos no mercado, aumentando a dvida

federal, num eterno ciclo de endividamento e inflao.

31

A Tabela 1 a seguir, mostra a evoluo da Dvida lquida do setor pblico em

anos recentes.

TABELA 1

Dvida Lquida do Setor Pblico

Ano Governo Federal Estados e Municpios Soma 1991 34,1 7,9 42,0 1992 29,9 7,4 37,3 1993 27,2 9,1 36,3 1994 23,0 9,3 32,3 1995 19,4 10,0 29,4 1996 18,2 9,8 28,0 1997 20,0 10,6 30,6 1998 20,6 12,1 32,7 1999 33,3 13,8 47,1 2000 30,2 14,8 45,0

Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seo Finanas Pblicas (BCB Boletim/F. Pbl.)

Os dois pontos de vista so importantes. O primeiro refere-se a autonomia dos

Estados e dos Municpios. Estes ltimos, com os recursos que recebiam, no

atendiam as demandas por servios que a sociedade esperava.

Alm disse ocorria um conflito de responsabilidades entre os entes, e para

exemplificar podemos mencionar a questo da segurana pblica, que

compartilhada entre os trs entes.

Por outro lado ocorria de fato a transferncia de dvidas, especialmente dos

Estados, originrias da m gesto dos recursos. A falta de limites ou regras

claras para as diretrizes da administrao, e a inexistncia de punio,

associado necessidade de manuteno da estabilidade monetria, foram

razes suficientes para a implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal,

que ser tratada no prximo sub-captulo.

2.2.2 Surgimento da LRF

Como j relatou-se, os altos ndices de endividamento das administraes

pblicas no Brasil, o aumento das despesas pblicas, especialmente despesas

http://www.bcb.gov.br/

32

para manuteno do governo, e o dficit pblico ao longo de vrias dcadas,

culminaram no comprometimento de investimentos em infra-estrutura em reas

extremamente necessrias como sade, educao, segurana, e outras reas

sociais. Isso impedia o pas de crescer de maneira sustentvel.

A Tabela 2 a seguir, mostra a evoluo da Dvida Interna Lquida do Setor

Pblico (DILSP) no Brasil entre 1991 e 2000. Essa grandeza lquida pois

exclui crditos diversos do setor pblico, entre os quais sobressaem depsitos

no sistema bancrio e no Banco Central, e disponibilidades e aplicaes

diversas, e vrios fundos constitucionais.

TABELA 2 A evoluo da Dvida Interna Lquida do Setor Pblico no Brasil entre 1991 e 2000

ANO DILSP (% do PIB) (%)

1991 42,0 ------- 1992 37,3 -11,0 1993 36,3 -2,7 1994 32,3 -11,01 1995 29,4 -8,98 1996 28,0 -4,7 1997 30,6 9,3 1998 32,7 7,0 1999 47,1 44,0 2000 45,0 -4,4

Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seo Finanas Pblicas (BCB Boletim/F. Pbl.)

A LRF brasileira surgiu com o objetivo principal de implementar mecanismos de

controle e maior responsabilidade na gesto fiscal, tanto para Municpios,

quanto para Estados, Distrito Federal, Unio e suas autarquias, e entidades a

elas pertencentes.

Como j mencionado anteriormente no por acaso que a LRF brasileira foi

inspirada em grande parte no modelo da Nova Zelndia. Mesmo sendo um pas

to diferente do ponto de vista geogrfico e populacional, o modelo

neozelands tem despertado, conforme Piancastelli (2006, p. 11), ateno de

analistas polticos, de Executivos de grandes empresas e de autoridades de

governo em todo o mundo.

33

Piancastelli ainda relata os trs instrumentos principais que reverteram o

quadro complicado da Nova Zelndia sendo: o Ato do setor Estado de 1988; o

Ato das Finanas Pblicas de 1989, e o Ato de Responsabilidade Fiscal de

1994. Estes instrumentos foram consolidados pelo parlamento, em dezembro

de 2003, com alguns aperfeioamentos.

A mudana do quadro da Nova Zelndia se deu efetivamente a partir de 1994,

aps vrias dcadas de dficits pblicos, e endividamento, com a instituio do

Ato de Responsabilidade Fiscal ou Fiscal Responsibility Act, cujos princpios

so:

1 - obrigatrio que o governo mantenha supervits operacionais

at que a dvida a pblica seja reduzida a nveis prudentes.

2 - Uma vez atingidos tais patamares para a dvida pblica, eles

devem ser mantidos. Para tanto, as contas pblicas devero manter

um supervit operacional mdio, quando considerado um perodo

razovel.

3 - Alcanar e manter um nvel de patrimnio lquido governamental

capaz de, no s propiciar ao estado, condies de manter a

adequao dos servios pblicos, mas, tambm, de assegurar esta

capacidade ante a choques adversos.

4 - Gerenciar os riscos fiscais com os quais o governo possa se

defrontar.

5 - Implementar polticas fiscais que sejam compatveis com a

estabilidade e a previsibilidade das alquotas ora vigentes. (PIANCASTELLI, 2006, p. 12)

As duas leis possuam objetivo comum de controlar as contas pblicas. Isso

era essencial para reverter tributos e outras receitas em servios pblicos para

sociedade. No entanto estas leis possuem diferenas marcantes, decorrentes

do direito da qual se originam.

O Fiscal Responsibility Act recebe influncia dos princpios de funcionamento

do Direito Consetudinrio Anglo-Saxo. O que significa que a lei estabelece

princpios gerais para a ao dos governos, e no regras rgidas e especficas,

34

como no caso da lei brasileira, com limites explcitos de pessoal,

endividamento, e regras para inscrio em restos a pagar.

A LRF brasileira, apesar de basear-se na implementao e funcionamento do

Ato de Responsabilidade fiscal da Nova Zelndia, seguiu a tradio do direito

romano-germnico, isso devido ao fato de este direito possuir tendncia a

fixao de regras claras e rgidas para a atuao dos indivduos. Fator

necessrio ao sistema legal, brasileiro vigente at ento, incapaz de punir

infratores.

Outra diferena j destacada a dimenso territorial. O Brasil possui mais de

5500 Municpios distribudos entre os diversos Estados da federao, e dentre

eles diversas entidades sujeitas a aplicao das regras.

Alguns pesquisadores e especialistas, mesmo considerando os efeitos

benficos na LRF brasileira, acharam que ela no teve um amadurecimento

necessrio. Sua discusso e aprovao foi muito rpida. Em 12 de maio de

1999, instalou-se uma comisso especial para discutir o projeto de Lei de

Responsabilidade Fiscal na cmara dos deputados; no dia 18 do mesmo ms,

promoveu-se a primeira audincia pblica. Em 14 de dezembro do mesmo ano

a comisso especial aprovou o projeto por dezessete votos a cinco.

Em 25 de janeiro de 2000 por 385 votos favorveis e 86 contrrios a Cmara

dos deputados aprovou a lei complementar que regulamentava a

responsabilidade fiscal na administrao pblica brasileira. No dia 04 de abril o

referido projeto foi aprovado sem emendas e encaminhado para sano, que

se efetivou no dia 04 de maio de 2000.

2.2.3 Contribuies da LRF para o Planejamento Pblico

Como se viu em sub-captulo anterior, o planejamento pblico no Brasil, vinha

sendo institudo h vrias dcadas. No entanto, os efeitos da implementao

35

de vrios planos isolados, PPAs, LDOs e LOAs, no surtiram os efeitos

desejados. Houve um crescente e indiscriminado endividamento do setor

pblico em todas as esferas de governo, isso confirma que as metas e

objetivos dos planos no foram suficientes para conter tal endividamento.

Para Waterston (1969, p.13), as discusses sobre planejamento so antigas, e,

desde a segunda guerra mundial, tem-se acumulado uma considervel

bibliografia sobre este tema. No entanto, praticamente toda esta bibliografia era

direcionada para como deveria ser praticado o planejamento, para a forma em

que o planejamento deveria funcionar, ou na viso do autor no se partia de

experincias concretas. Isso pode explicar esta falta de xito do planejamento.

O que ocorreu foi uma discrepncia entre as diversas teorias e a prtica do

planejamento.

Segundo Waterston (1969, p. 16) um erro imaginar que um certo sistema de

planejamento ou determinada classe de plano seja a chave do

desenvolvimento de uma nao. A maior parte dos paises no aceitam, na

prtica, o planejamento, com isso, os planejadores somente conseguem

separar suas atividades e seus planos do processo de planejamento.

O que deve ser praticado, conforme Waterston (1969, p. 17) examinar as

coisas como elas so, observar o que realmente necessrio fazer, estudar os

meios que conta para realiz-lo e ento a partir da elaborar medidas praticas

para proceder.

Para o autor o caminho no to simples como imaginam alguns planejadores,

um diagnstico sucinto e situacional deve ser previamente elaborado, de forma

que os planos possam ser direcionados para a realidade daquele pas. A teoria

importante, mas ela tem que ser aplicvel e complementar s aes.

Outro fator importante citado por Waterston (1969, p. 256) que os planos

podem ser executados, porm sem alcanar eficcia. O autor menciona

36

experincia do Paquisto onde, na tentativa de alcanar nveis desejados de

equilbrio fiscal, criou-se um sistema de controle financeiro centralizado no

Ministrio da Fazenda, apoiado em um sistema burocrtico para autorizao da

execuo oramentria. Porm, na realidade, o oramento foi executado nas

unidades chamadas operativas, tornando assim, o controle ineficaz.

Um dos pontos principais para o alcance dos objetivos dos planos uma

coordenao central, organizada de maneira a gerenciar a execuo dos

planos, evitando desperdcios e desvios, conforme Waterston (1969, p. 259).

Um exemplo prtico de falta de coordenao central o ocorrido em

Madagascar, em que o Ministrio encarregado de repavimentar uma estrada,

repavimentou a estrada antes que o Ministrio das Telecomunicaes tivesse

colocado os cabos telefnicos subterrneos.

O autor ainda revela que com uma fragmentao, ou duplicao de funes,

torna difcil conseguir que todas as entidades governamentais interessadas

faam o que requerido para realizar os projetos e os programas de acordo

com uma poltica coerente.

O insucesso dos planos se deve a esses fatores, e ainda conforme W. Lewis6

apud de Waterston (1969, p. 267), ouvimos muito sobre a corrupo nas naes subdesenvolvidas, mas o dano feito pelo suborno ou pelo roubo raramente excede a centenas de milhares e ainda que do ponto de vista moral isto seja deplorvel, sumamente pequeno se comparado com o estrago que se faz designando pessoas para ocupar os grandes postos, para os quais no tm a competncia apropriada.7

Para W. Lewis (apud de WATERSTON 1969, p. 267), os males da falta de

resultados no esto associados a fatores isolados. A distncia entre os

6 Arthur W Lewis 7 Traduo Nossa: (Waterston, 1969, p. 267). Omos mucho acerca de la corrupcin en las naciones subdesarrolladas, pero el dao hecho por el soborno o po el robo rara vez excede a cientos de miles de libras al ao, y aunque desde un punto de vista moral esto es deorable, es sumamente pequeo si se le compara con el dao que se hace desingando personas para ocupar los grandes puestos, para los cuales no tienen la competencia apropriada.

37

planejadores e especialistas elaboradores de planos, entre dirigentes e rgos

decisrios dos governos o fator que mais impede o xito dos planos

estabelecidos.

Para Waterston (1969, p. 271), talvez a maior parte dos planejadores, e dos

especialistas em administrao pblica, assumem a posio de que a melhora

administrativa uma condio para o desenvolvimento sustentvel. Todavia

especialistas no assunto creditam o sucesso dos planos a uma anterior

reestruturao da mquina administrativa como condio de que os resultados

sejam alcanados; somente os planos isolados no surtiriam os efeitos

desejados.

Ainda conforme Waterston (1969, p. 272),

As proposies para mudanas de sistemas administrativos de pases em desenvolvimento so com freqncia obras de especialistas estrangeiros que se guiam por princpios que funcionam bem nas naes avanadas. A aplicao desses princpios podem requerer inovaes maiores, ou o enxerto de formas institucionais estranhas a tradio da nao que recebe a assessoria. Em muitos casos, portanto as naes menos desenvolvidas, ou se recusam a adotar as preposies ou, se as adotam, descobrem que no operam bem porque no so aceitas.8

O bom planejador no deve simplesmente estabelecer metas e objetivos,

mesmo que bem delineados. Ele deve, ainda, quando sabedor dos obstculos

administrativos para o alcance dos planos, no s recomendar correo dos

planos como tomar medidas especficas para criar um sistema administrativo

capaz de viabilizar a realizao das metas e objetivos.

No Brasil presenciou-se, no mbito do governo federal, mesmo com oramento

aprovado pelo congresso, com recursos disponibilizados e aes 8 Traduo nossa: (Waterston, 1969, p. 272). Las proposiciones para revisar los sistemas administrativos em las naciones menos desarrolladas, a menudo son obra de expertos extranjeros que se guan por princpios que funcionan bien en las naciones avanzadas. La aplicacin de estos principios pueden requerir innovacines mayores, o el injerto de formas instucionales extraas e la tradicin de la nacin que recibe la asesora. En muchos casos, por tanto, las naciones menos desarrolladas, o bien se rechusan a adoptar das proposiciones o si las adoptan, hallan que no operan bien porque no son aceptadas.

38

governamentais aprovadas, estas no foram realizadas pelos ministrios.

Sobraram recursos financeiros no caixa do governo, devido aos diversos

fatores mencionados anteriormente, como a burocracia e a incapacidade

administrativa.

A seguir trataremos de um dos principais instrumentos de planejamento e da

contribuio da LRF para evoluo do planejamento no Brasil, uma tentativa de

minimizar os efeitos dos problemas enfrentados pelos planejadores.

A Constituio de 1988 fortalece e cria regras mais claras para o planejamento

pblico brasileiro. Alm de instituir formalmente a figura do plano plurianual,

estabelece critrios relativos aos planos nacionais, regionais e setoriais de

desenvolvimento econmico e social.

Para Andrade, Batista e Souza apud de Aguilar et al (2004, p. 8),

no PPA deve conter a delimitao e a enunciao das diretrizes genricas e abrangentes, com os respectivos objetivos, programas, aes e metas; inclusive com valores financeiros, possibilitando a cobertura das definies governamentais que se queira executar.

Para a compreenso efetiva desse importante instrumento de planejamento

pblico no atual seguimento, vejamos o conceito de plano plurianual, no

entendimento de Chalfun (2001, p. 26): instrumento para planejar as aes governamentais de carter mais estratgico, poltico e de longo prazo, a ser considerado pelos administradores municipais. Sendo o instrumento que evidencia o programa de trabalho do governo e no qual se enfatizam as polticas, as diretrizes e as aes programadas no longo prazo e os respectivos objetivos a serem alcanados, devidamente quantificados fisicamente. (grifo nosso)

Vejamos, ainda, o contedo bsico do plano plurianual, conforme a

Constituio Federal: CF de 1988 art. 165, 1: "A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de durao continuada.

39

No 9 do mesmo art. 165, a Constituio determina que lei complementar,

entre outros assuntos, tratar da elaborao e da organizao do plano

plurianual, regulando o contedo acima.

CF de 1988 art. 165. 9. Cabe lei complementar: I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.

E para um melhor entendimento sobre os conceitos institudos no artigo acima,

a seguir apresenta-se tabela com definies e exemplos de cada item,

incluindo outros importantes no mencionados na referida norma.

O Quadro 1 a seguir poder ajudar no entendimento sobre as definies:

40

QUADRO 1 Definies sobre Contedo do PPA

Ttulos Definies Exemplos Diretrizes Polticas, direo,

apontam rumos, bssolas.

No governo Lula foram definidas trs diretrizes bsicas: 1) Incluso social e reduo das desigualdades sociais; 2) Crescimento com gerao de emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais; 3) Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia.

Objetivos Resultados esperados Executar as aes de preveno e de melhoria do atendimento mdico-ambulatorial e hospitalar.

Programas Conjunto de aes Ateno Sade Bsica Aes Alvo a ser atingido.

Iniciativas tais como Projetos, atividades, operaes especiais.

Definir o que vai fazer. Ex. construir, comprar, reformar, atender, manter os produtos: Escola, prdio, veculo, etc.

Metas Fsicas Medidas e indicadores Identificao de itens com quantitativos de aquisies, construes, servios disponibilizados, populao atendida, etc

Metas Fiscais Medidas e indicadores Identificao de receitas bases de clculo e percentual a aplicar;

Projetos Resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo.

Construo de unidades de sade.

Atividades Resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo.

Manuteno de Unidades de Sades.

Operaes especiais

No contribuem para a manuteno; No resulta um produto; No geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.

Amortizaes e encargos de dvidas.

Fonte: Adaptao do autor

A ausncia da lei complementar faz com que existam muitas interrogaes

sobre como elaborar o PPA. Alguns autores procuraram tratar do assunto como

forma de suprir a falta da legislao especfica.

No entendimento de Giacomoni apud de Aguilar et al (2004, p. 20),

regionalizao na Unio seria como exemplo o proposto no PPA 2000-2003

elaborado na Unio que distribuiu a programao entre as regies

macroeconmicas: Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste. As normas

41

baixadas traziam instrues para a elaborao do PPA prevendo a regionalizao

das metas por Estado. No entanto essa determinao no foi observada e o plano

continuou nos moldes tradicionais, ou seja, segundo as cinco regies.

J nos Estados, no h modelos nicos de regionalizao a serem utilizados

no planejamento. Assim sendo, recomendvel que cada Estado adote

critrios de regionalizao que atendam da melhor forma possvel s

necessidades da programao. Em alguns Estados a base da regionalizao

a estrutura administrativa, em outros utilizam-se ncleos de desenvolvimento.

Nos Municpios a regionalizao dos planos plurianuais municipais traz

desafios ainda maiores, especialmente nos Municpios de pequeno porte.

Provavelmente, apenas os Municpios maiores, com experincia em

zoneamento e em administrao descentralizada - subprefeituras - podero

realizar, de maneira vantajosa, a regionalizao do PPA.

Quanto aos prazos para elaborao de envio ao Legislativo, na falta de lei

complementar vigora o estabelecido no Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias (ADCT)9, no mbito federal, o projeto de lei ser encaminhado pelo

Poder Executivo, ao Congresso Nacional at quatro meses antes do

encerramento do exerccio 31 de agosto e devolvido para sano at o

encerramento da sesso legislativa 15 de dezembro. Os Municpios por,

simetria, podem, no caso de no existncia de lei complementar, adotar os

mesmos prazos da referida norma.

Conforme Vainer et al (2007), o PPA tem um ciclo em sua gesto, decorrente

da prpria dinmica do planejamento estratgico, conforme etapas a seguir:

Elaborao Implantao Monitoramento Avaliao Reviso

9 Constituio Federal de 1988. ADCT: art. 35, 2, I.

42

Na fase de elaborao constri-se a base para definio dos programas e

aes, atravs dos quais se materializar a ao do governo. Este apresentar

ao Legislativo um projeto de lei para discusso e aprovao.

Esta materializao ocorrer na execuo do oramento pblico, constituindo-

se em prestao de servios sociedade pelo governo, cujo objetivo principal

interesse pblico.

A fase de implementao ocorre aps o plano aprovado e disponibilizado para

a execuo, com seus programas e aes governamentais.

A etapa de monitoramento refere-se ao acompanhamento da execuo das

aes dos programas. Ela fundamental para o alcance das metas e

indicadores constantes nas aes e programas.

A avaliao dos planos busca aferir at que ponto as estratgias adotadas e as

polticas pblicas desenvolvidas atendem a demandas da sociedade, que

nortearam a elaborao dos programas que integram o PPA.

A reviso surge das fases de monitoramento e avaliao do plano. Neste

momento importante a adequao caso necessria, que pode ser originria

de fatores internos e externos da conjuntura poltica, social e econmica.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, com contribuio fundamental para o

planejamento pblico brasileiro, em seu artigo 16 prescreve:

A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de: II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. (grifo nosso)

43

J o art. 17 da LRF, dispe:

Art. 17 Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. 1o 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput devero ser instrudos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 2o Para efeito do atendimento do 1o, o ato ser acompanhado de comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa. 3o ... 4o A comprovao referida no 2o, apresentada pelo proponente, conter as premissas e metodologia de clculo utilizadas, sem prejuzo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias. (grifo nosso)

Em seu art. 45 reafirma o fundamento, conforme descrito a seguir:

Art. 45 Observado o disposto no 5o do art. 5o, a lei oramentria e as de crditos adicionais s incluiro novos projetos aps adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias.

Os artigos mencionados seguiram o direcionamento j previsto na Portaria

42/MP de 1999 da STN, na qual consta que os programas e aes previstos no

PPA devem ser alocados na Lei Oramentria Anual, transformando-se em

projetos e atividades. Nesta com detalhamento por natureza de despesa.

A compatibilizao entre os instrumentos PPA, LDO e LOA dever ser

observada constantemente na elaborao e execuo dos instrumentos de

planejamento. Os trs instrumentos no devem ter sua elaborao e execuo

de forma isolada e sempre deve observar-se o contedo dos primeiros para

construo dos demais, consagrando o princpio do planejamento explcito.

A Seguir trataremos das mudanas inseridas pela LRF na Lei de Diretrizes

Oramentrias.

44

Quando comparada com o PPA e com a LOA, a LDO considerada por

muitos doutrinadores, como a principal lei aps a vigncia da LRF. Isso porque

nela que se estabelece metas fiscais, metas de resultado primrio, metas de

resultado nominal, e que se determina regras que norteiam o funcionamento

das administraes pblicas em todas as esferas de governo.

A LDO tem como principal papel orientar a elaborao da LOA, servindo como

elo entre o PPA e LOA: A LDO alm de estabelecer regras, define as aes

prioritrias do governo

As regras inicialmente foram estabelecidas pela CF de 198810, definindo para

seu contedo o estabelecimento de metas e prioridades da administrao

pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro

subseqente, orientar a elaborao da LOA, dispor sobre as alteraes na

legislao tributria, e estabelecer a poltica de aplicao das agncias

financeiras oficiais de fomento.

Outro, tema, importante, definido para o contedo da LDO, refere-se aos

parmetros para iniciativa de lei de fixao das remuneraes no mbito do

Poder Legislativo, para a criao de cargos, empregos e funes ou alterao

de estrutura de carreiras, bem como para a admisso ou contratao de

pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta e

indireta, ressalvadas as empresas pblicas e sociedades de economia mista.

No entanto, foi com a LRF que ocorreu a mudana significativa na gesto

pblica. Ela inseriu definies e regras fundamentais para o planejamento e

gesto financeira dos entes federados. Alguns pontos de abrangncia

conforme artigo, 4 da LRF, so:

- o equilbrio entre receitas e despesas;

- os critrios e a forma de limitao de empenho, a ser efetivado quando a

10 Constituio Federal: artigos 51, IV; 52, XIII; art. 99, 1; artigos 127, 3; 165, 2, e 169, 1,.

45

arrecadao da receita comprometer os resultados primrio e nominal

pretendidos;

- as normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados

dos programas financiados com recursos dos oramentos;

- as normas relacionadas com as condies e as exigncias para

transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas;

- a forma de utilizao e o montante da reserva de contingncia, definida com

base na receita corrente lquida, destinado ao atendimento de passivos

contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;

- os critrios para incluso de novos projetos na lei oramentria e nas leis de

crditos adicionais, aps adequadamente atendidos os em andamento e

contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico.

O equilbrio das contas pblicas, entre receitas e despesas, um dos principais

pontos da LRF. Em sntese, o estabelecimento de quanto sero as receitas

para o prximo exerccio, de quanto ser a despesa, e de regras, antes da

execuo efetiva do oramento pblico.

Com as regras tambm se cria a figura da integrao ou compatibilidade das

trs leis: PPA, LDO, LOA. No deve haver tratamento diferenciado para os

mesmos temas e para um mesmo exerccio financeiro.

A limitao de empenho um critrio adotado para impedir que as unidades e

entidades que compem a administrao pblica gastem mais que a

capacidade real da administrao. Esta mudana foi embasada no artigo 9 da

LRF, que determina:

Art. 9. Se verificado ao final de um bimestre que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo das Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.

46

Esse artigo cuidou para que a LDO estabelea percentuais ou outro critrio

para conteno da despesa trinta dias aps o encerramento de cada

bimestre, caso as metas de receitas no estejam compatveis com a

execuo das despesas.

notrio que a regra imposta a partir da escolha de critrios e formas

pela administrao, que perduraro at que a situao financeira da

entidade se regularize.

Ressalta-se que no esto todas as despesas sujeitas a estas regras. No

sero objeto de limitao financeira ou de empenho as despesas que

constituam obrigaes constitucionais e legais, inclusive as destinadas ao

pagamento do servio da dvida e outras mencionadas na prpria LDO.

As metas de resultado primrio e nominal so definidas por Chalfun (2001, p.

50) como a diferena entre receitas e despesas no financeiras da

entidade central (Municpio), realizadas no perodo em referncia.

A seguir um quadro exemplificativo de apurao das metas de resultado

primrio, para um determinado perodo.

47

QUADRO 2 Apurao de metas

a) Receita Menos b) Despesa (+) Receita Oramentria arrecadada: ( ) operaes de crdito ( ) receitas de privatizao ( ) anulao de restos a pagar ( ) receitas financeiras ( ) retornos das operaes de crdito Receita Total Lquida

(+) Despesa Total ( ) amortizao de emprstimos

( ) encargos da dvida interna e externa ( ) encargos com aquisio de ttulos de capital j integralizado

( ) anulao de restos a pagar, inscritos no exerccio anterior

( ) despesas com concesso de emprstimos

Despesa Total Lquida Resultado Primrio (que a diferena apurada, conforme j explicado)

Fonte: Elaborado pelo autor

Resultado Nominal a variao no perodo da dvida fiscal lquida (dvida

consolidada lquida, acrescidas as receitas de privatizao). Se o resultado

apurado for negativo, indicador de crescimento da dvida.

A LRF dispe que a LDO conter normas relativas ao controle de custos e

avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos

oramentos. Nesta determinao, encontram-se presentes dois itens,

completamente diferentes entre si, ainda que possa parecer estarem ligados:

custos e avaliao de resultados. Para Chalfun (2001, p. 43), custos o

consumo efetivo de insumos ou recursos destinados prestao de

servios ou formao de um produto. Avaliao de resultados a

atividade destinada a aferir, mediante o emprego de indicadores, o

desempenho da organizao na execuo das aes que lhes so pertinentes

e que tenham contribudo para a prestao de um servio ou para a

formao de um produto qualquer.

A legislao j vem tratando h algum tempo desse assunto. A LRF

consagrou este fundamento. No existe plano que seja suficientemente

perfeito que consiga alcanar seus objetivos sem um controle e avaliao

adequados. Por isso para LRF, a LDO deve conter critrios para tal. Este o

48

grande desafio da administrao pblica, especialmente a municipal, a de

conciliar planejamento, e controle e avaliao.

Os critrios para transferncias a entidades pblicas ou privadas, e LRF exigiu

que a LDO criasse regras mas rgidas e claras para cooperao, no ficando

portando somente por conta da LOA a autorizao para tal.

Para Toledo Jr. e Ciquera (2002, p. 48) agora no mais se justificam

autorizaes genricas, sob a singela forma de dotao oramentria. Com

efeito, o parlamentar deve conhecer, e aprovar, por exemplo, qual asilo,

orfanato, albergue a ser contemplado com os auxlios governamentais. No

entendimento do autor a ajuda financeira estatal depende de trplice previso

legal: na LDO, em lei especfica, e na LOA ou nos crditos adicionais.

Para Chalfun (2001, p. 44) a reserva de contingncia constitua-se de uma

parcela do supervit corrente, apurado no confronto entre as Receitas

Correntes e as Despesas Correntes, sobre o qual era aplicado um percentual

estabelecido pela prpria administrao da entidade governamental.

Atualmente, de acordo com o art. 5, inciso III, da LRF, a LOA conter a

Reserva de Contingncia, cuja forma de utilizao e cujo montante,

calculado com base na RCL, sero estabelecidos na Lei de Diretrizes

Oramentrias e destinados, em princpio, ao atendimento de passivos

contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

O autor ainda relata que a LRF deixou a deciso sobre o percentual a ser

aplicado sobre a RCL, para a formao do seu montante, a cargo da

administrao da entidade, que dever ter o cuidado de no incluir um

valor maior do que o necessrio e utiliz-lo, sempre, como um valor

restrito sua finalidade.

Com a exigncia de critrios para incluso de projetos novos, a lei cria regras

49

para proteo do patrimnio, garantindo recursos suficientes para concluso

de projetos em andamento, evitando desperdcios.

A seguir trataremos da LOA e as contribuies da Lei de Responsabilidade

Fiscal para este instrumento de planejamento.

A LOA foi contemplada na Lei Federal 4.320 de 1964, sendo esta como

principal norma legal. Com o decorrer dos anos, ficou defasada devido

sobretudo s modificaes introduzidas pela Constituio de 1988. Os gargalos

so tratados nos prprios entes federados por meio da Lei de Diretrizes

Oramentrias.

Os contedos da norma legal para os oramentos dos entes federados so: O

oramento fiscal, da seguridade e investimento das empresas estatais.

O estabelecimento de processos para elaborao dos oramentos so

fundamentais para o xito do projeto. Este processo poder ser conduzido por

Ministrios, no caso da Unio, Secretarias de Estado, ou Secretarias

Municipais, conforme se originem respectivamente, na Unio, nos Estados ou

em Municpios.

Conforme Giacomoni (2007, p. 240), o processo organizado pela Unio se d

por meio do Sistema Integrado de Dados Oramentrios por meio da Internet

(SIDORNET). Este, nos ltimos anos vem sendo alimentado pela Internet, e

representa um avano nos trabalhos operacionais para os agentes envolvidos.

Este mesmo procedimento poder ser adotado pelos Municpios, basta

estruturao por meio de sistemas informatizados, atualmente disponveis no

mercado.

A etapas do processo na Unio conforme, de acordo com Giacomoni (2007, p.

240) so formadas conforme a seguir:

50

1 - Planejamento do Processo de elaborao da proposta - etapa atualmente

de responsabilidade Secretaria de Oramento e Finanas (SOF), que define a

estratgia do processo, identifica as etapas, produtos, e os agentes envolvidos

com seus respectivos papis. Estabelece ainda metodologia para projeo de

receitas e despesas, bem como o fluxo de elaborao da proposta

oramentria. Nesta etapa, Constroem-se orientaes para detalhamento da

proposta setorial.

2 - Definio de macrodiretrizes - juntamente com a assessoria econmica do

MPOG, do MF, da Casa Civil, e rgos setoriais a SOF estabelece as

principais diretrizes para elaborao da LOA. Com parmetros mais

macroeconmicos. Destacando-se a importante modificao inserida pela LRF,

que o demonstrativo para expanso de despesas de carter continuado.

3 - Reviso da Estrutura Programtica - etapa muito importante, pois nela

que os gerentes de programas organizados e inseridos por meio do PPA, e

demais responsveis efetuam a reviso da estrutura programtica.

4 - Avaliao da Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC)

para a proposta oramentria - com participao novamente do MPOG e da

SOF, e de outros rgos, realiza-se levantamento para verificar a necessidade

de financiamento por parte do governo.

5 - Estudo, definio e divulgao de limites para as propostas setoriais - a

SOF, com respaldo da Casa Civil, estabelece limites para cada rgo setorial.

Os rgos repassam estes limites para as unidades oramentrias para

viabilizar a execuo dos projetos.

6 - Captao das propostas setoriais - as unidades oramentrias e rgos

setoriais detalham suas propostas no Sistema Integrado de Dados

Oramentrios (SIDOR).

51

7 - Anlise e ajuste das propostas setoriais - a SOF analisa, ajusta e define as

propostas setoriais.

8 - Fechamento, compatibilizao e consolidao da proposta oramentria - o

MPGO e a Presidncia da Repblica aprovam a proposta, recebem a indicao

das fontes, consolidando-a e compatibilizando-a com a CF de 1988, PPA, LDO

e LRF.

9 - Elaborao e formalizao da mensagem presidencial e do projeto de lei

oramentria - a SOF coordena o processo envolvendo vrios rgos do Poder

Executivo, enviando mensagem presidencial, juntamente com a proposta

oramentria, ao congresso nacional.

10 - Elaborao e formalizao das informaes complementares ao projeto

de lei oramentria - so definies especficas da LDO da Unio que so

encaminhadas conforme previso na lei mencionada.

O processo detalhado com informaes precisas, definio de prazos e

responsabilidades fundamental para que o projeto de lei seja adequado e

atenda s necessidades da sociedade. por meio dele que o poder pblico

viabiliza suas aes governamentais, atendendo aos anseios da sociedade. As

etapas descritas acima podem ser, e j so adaptadas aos Municpios, sempre

observando suas particularidades.

Em seu artigo 5, inciso I, a LRF incluiu novos contedos para a Lei

Oramentria Anual. Para Toledo Jr. e Ciquera (2002, p. 62) o referido

dispositivo atesta a compatibilidade entre a L