UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ

DÉBORA DE OLIVEIRA ALVES

O INSTITUTO DO IMPEDIMENTO DOS OCUPANTES DE CARGOS

ELETIVOS

CURITIBA

2015

DÉBORA DE OLIVEIRA ALVES

O INSTITUTO DO IMPEDIMENTO DOS OCUPANTES DE CARGOS

ELETIVOS

Monografia apresentada ao curso de Direito, da Faculdade de Ciências Jurídicas, da Universidade Tuiuti do Paraná – UTP, como requisito para obtenção do Título de Bacharel em Direito. Orientador: Professor Doutor André Peixoto de Souza

CURITIBA

2015

TERMO DE APROVAÇÃO

DÉBORA DE OLIVEIRA ALVES

O INSTITUTO DO IMPEDIMENTO DOS OCUPANTES DE CARGOS

ELETIVOS

Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção do título de Bacharel no Curso de Bacharelado em Direito da Universidade Tuiuti do Paraná – UTP

Curitiba, ____ de _______________ de 2015

Bacharelado em Direito Universidade Tuiuti do Paraná – UTP

___________________________________________________ Professor Doutor Eduardo de Oliveira Leite

Coordenação do Núcleo de Monografia Universidade Tuiuti do Paraná

Orientador: ___________________________________________________ Professor Doutor André Peixoto de Souza

Universidade Tuiuti do Paraná Curso de Direito

Supervisor: ___________________________________________________ Prof.

Universidade Tuiuti do Paraná Curso de Direito

Supervisor: ___________________________________________________ Prof.

Universidade Tuiuti do Paraná Curso de Direito

DEDICATÓRIA

Dedico o presente estudo a todos aqueles que,

como eu, sonham e lutam por um Brasil política, social e economicamente mais justo, esperando que

a corrupção desmedida não nos desanime ou nos impeça de alcançar nossos objetivos.

AGRADECIMENTOS

Primeiramente a Deus, que me concedeu o dom da vida, manteve-me

saudável, forte e íntegra para que eu fosse capaz de superar todas as adversidades

com honra e cabeça erguida.

Aos meus queridos pais, minha família, sem a qual eu não teria chego onde

cheguei. Presentearam-me com a riqueza do estudo e me fizeram não apenas uma

profissional, mas um ser humano. Minha mãe, Edna, minha heroína, abençoada por

Deus com tamanha doçura e bondade, e com o dom de enxergar em mim tudo aquilo

que o cansaço muitas vezes me fez esquecer. Meu pai, Roberto, meu alicerce, por

toda a força e coragem transmitida, pelo incentivo para sempre seguir em frente e

nunca temer novos obstáculos.

Ao meu esposo, Kiemerson, meu companheiro incondicional, dono dos abraços

mais aconchegantes e sorrisos tranquilizadores, sempre preparado para me confortar

nos piores momentos, seja com um olhar de apoio ou uma palavra de incentivo.

À minha grande amiga Andressa, colocada por Deus em meu caminho no

primeiro dia de aula, embaixo de muita chuva. Mal sabíamos que não era apenas o

guarda-chuva que estávamos dividindo, mas nossos corações. Agradeço à essa

pessoa incrível por trilhar esse caminho ao meu lado, por todas as palavras de apoio

e sabedoria que só uma verdadeira amiga poderia dar.

A todos os excelentes professores da Universidade Tuiuti do Paraná, por todos

os ensinamentos transmitidos, pela dedicação e cuidado. Em especial ao meu querido

orientador, Professor Doutor André Peixoto de Souza, por toda ajuda, paciência e

incentivo dispendidos.

“A responsabilidade é a sombra da autoridade. Acima de todas

as leis positivas, seja qual for a sua origem, a sua antiguidade,

as suas pretensões à obediência religiosa, sobranceia a primeira

de todas as leis morais, inerentes à natureza das coisas: a lei

que liga inseparavelmente, à ação a responsabilidade. Artifícios

jurídicos podem, teoricamente, afastar da cabeça culpada a

contaminação legal da pena. Mas a natureza, a verdade, a

justiça chamarão sempre a contas o verdadeiro delinquente, a

despeito de todas as dissimulações do convencionalismo

legislativo; e o infrator, ainda que o cubra uma coroa de rei, há

de padecer a sanção moral na animadversão pública, ou a

sanção natural no perdimento das funções, que desmereceu”.

Rui Barbosa

RESUMO O presente estudo tem por escopo a análise das características processuais do instituto do impedimento (impeachment) dos ocupantes de cargos eletivos desde a sua origem, tomando por base além da legislação vigente, as inúmeras doutrinas e jurisprudências acerca do assunto. Como um instrumento de grande valia para o julgamento e inabilitação do denunciado, o impeachment atua como objeto parlamentar de controle do executivo, apto a inibir abuso de poder, desmandos e desonestidades. Desta forma, o estudo inicia-se através da apresentação do conceito de Democracia e de todas as suas formas, revisitando, em seguida, a origem do impeachment no ordenamento anglo-saxônico, demonstrando suas características penais e, posteriormente políticas, bem como a evolução do instituto de caráter exclusivamente político no direito norte-americano. Posteriormente, passa-se para uma análise territorial, tomando por base aplicação do instituto no Brasil desde a Constituição de 1824 até a vigente. Finalmente será apresentado o conceito de Crimes de Responsabilidade bem como sua aplicação para os Chefes do Executivo das três esferas de poder: Federal, estadual e municipal, à luz da legislação pátria, concluindo o presente estudo com a análise do procedimento de impeachment, suas características e sanções em cada caso. Palavras Chave: Impeachment. Impedimento. Presidente da República. Governador de Estado. Prefeito Municipal. Crime de Responsabilidade. Democracia. Política. Direito Constitucional.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................... 8

2 DEMOCRACIA ............................................................................................... 9

2.1 DEMOCRACIA DIRETA ............................................................................... 11

2.2 DEMOCRACIA INDIRETA OU REPRESENTATIVA .................................... 11

2.3 DEMOCRACIA SEMIDIRETA OU PARTICIPATIVA .................................... 12

2.4 REGIME DEMOCRÁTICO BRASILEIRO ..................................................... 13

2.4.1 Presidencialismo: técnica da democracia participativa ................................. 15

3 NOÇÕES HISTÓRCIAS ACERCA DO INSTITUTO DO IMPEDIMENTO

(IMPEACHMENT) ..................................................................................................... 18

3.1 ORIGEM ANGLO-SAXÔNICA ...................................................................... 18

3.2 A EVOLUÇÃO DO INSTITUTO NO ORDENAMENTO JURÍDICO NORTE-

AMERICANO ............................................................................................................. 21

3.2.1 Aplicação do instituto do impeachment nos Estados Unidos da América ..... 23

4 INSTITUTO DO IMPEDIMENTO NO DIREITO BRASILEIRO ..................... 25

4.1 CRIMES DE RESPONSABILIDADE ............................................................. 30

4.1.1 Dos crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente da República .. 31

4.1.2 Dos crimes de responsabilidade cometidos pelo Governador de Estado ..... 31

4.1.3 Dos crimes de responsabilidade cometidos pelo Prefeito Municipal ............ 33

4.2 PROCEDIMENTO ........................................................................................ 34

4.2.1 Do processo e julgamento do Presidente da República ............................... 34

4.2.1.1 Da acusação ................................................................................................. 35

4.2.1.2 Do julgamento .............................................................................................. 36

4.2.2 Do processo e julgamento do Governador de Estado .................................. 37

4.2.2.1 Da acusação ................................................................................................. 38

4.2.2.2 Do julgamento .............................................................................................. 38

4.2.3 Do processo e julgamento do Prefeito Municipal .......................................... 39

4.2.3.1 Da acusação ................................................................................................. 40

4.2.3.2 Do julgamento .............................................................................................. 41

5 CONCLUSÃO............................................................................................... 42

REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 44

8

1 INTRODUÇÃO

O Brasil adota como forma de governo a democracia representativa, ou seja,

cabe à sociedade delegar a um candidato o direito de representá-la, tomando as

decisões que favoreçam os interesses de toda a coletividade, através de um mandato

temporário, semelhante àquele previsto no Artigo 653 do Código Civil Brasileiro:

“Opera-se o mandato quando alguém recebe de outrem poderes para, em seu nome,

praticar atos ou administrar interesses. [...]”.

No entanto, ao contrário do mandato previsto no Código Civil, o eletivo não

pode ser revogado caso o mandante não esteja satisfeito com as ações do

mandatário, salvo quando do término do prazo determinado ou através de um

processo de impedimento, instaurado após a constatação de crime de

responsabilidade.

Na atualidade, devido aos inúmeros escândalos de corrupção protagonizados

por representantes eletivos dos poderes Executivo e Legislativo, pode-se concluir que

os mandatários já não representam o povo, mas seus próprios interesses, e é de

extrema importância o estudo do instituto do impedimento e de sua efetiva aplicação

como forma de garantir a manutenção da democracia.

A democracia pressupõe uma relação de confiança entre o povo e aqueles

eleitos para representá-los em todos os cargos do poder eletivo, entretanto, essa

confiança pode ser rompida diante de condutas contrárias à responsabilidade,

probidade e moralidade necessária à manutenção de uma ordem equilibrada e justa

num estado de direito. Diante deste rompimento de confiança, há algumas formas de

abreviação do mandato eletivo, dentre elas o instituto do Impedimento, conhecido

popularmente como Impeachment, responsável por averiguar e punir infrações

político-administrativas cometidas no exercício da função eletiva, infrações essas

chamadas de crimes de responsabilidade.

O objetivo deste estudo é conceituar as formas de controle de mandato eletivo,

dando enfoque ao instituto do impedimento e à sua aplicação aos ocupantes de cargos

eletivos, seja na esfera Municipal, Estadual ou Federal.

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2 DEMOCRACIA

No decorrer dos séculos o termo “democracia” teve inúmeras definições e foi

aplicado das mais variadas formas. O que ocorre é que o sentido do termo está em

constante evolução, no entanto, a falta de uma definição fixa tem por consequência a

existência de regimes políticos que se dizem democráticos exercendo práticas

contrárias à esta ideologia.

Podemos conceituar democracia de diversas formas, mas gramaticalmente

falando, o termo significa “governo do povo”, (demos = povo, kratein = governo), tendo

origem na antiga Grécia. Desde sua concepção, a ideia da democracia reflete a

participação do povo em seu governo, criando e aplicando normas para garantir a

ordem social, direta ou indiretamente, seja através de assembleia popular ou por

indivíduos eleitos para este fim.

Ainda, é possível conceituar a Democracia através de sua evolução, sendo

exercida da forma Direta na Grécia antiga, embora não estritamente direta, uma vez

que, embora a assembleia do povo detivesse o supremo poder, só era considerado

parte do povo alguns indivíduos, conforme explica Darcy Azambuja:

O povo da Democracia ateniense não eram todos os indivíduos que viviam de modo permanente sob o governo de Atenas, e sim uma pequena parte deles. Segundo cálculos abalisados essa população era de 230 a 240 mil pessoas; destas, cerca de 150 mil eram escravos, sem direito algum. Das 90 mil pessoas livres, 60 mil eram mulheres e crianças, também sem direitos políticos, e os habitantes dos arredores da cidade não compareciam geralmente às assembleias políticas; e entre os próprios citadinos alguns deixavam-se ficar sob as árvores que Cimon mandara plantar na ágora, ou no mercado, ou diante dos tribunais. As decisões mais importantes deviam ser tomadas pelo “povo inteiro”, segundo as leis. Na verdade, nesses casos, os cidadãos presentes não eram mais de 6 mil. (G. Glotz – La cité grecque, págs. 180-181.) O “povo” ateniense eram pois quatro a seis mil cidadãos, adultos e livres, que, muitas vezes por mês, se reuniam na ágora, praça pública, formando a eclésia, assembleia política, para ouvir os demagogos, que quer dizer orientadores do povo. Todo o cidadão podia falar ao povo, “desde que provasse estar no gozo dos direitos políticos, não dever nada ao tesouro público, ser legitimamente casado, ter bons costumes, possuir bens de raiz na Ática, ter cumprido os deveres para com seu pai e mãe, ter feito todas as expedições militares para as quais fora convocado e não ter arremessado o escudo em qualquer combate (não ser covarde). (Fustel de Coulanges – La cité antique, Livro V, cap. XI, pág. 179). (1998, p. 216 e 217).

Embora considerada uma democracia, a liberdade concedida aos cidadãos

atenienses consistia apenas no direito de votar e ser votado. No entanto, muitas

dessas leis determinavam a religião a ser seguida, cultos obrigatórios,

regulamentavam a vestimenta, o pensamento, e todas as ações do cidadão de forma

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geral, não havendo garantias de quaisquer outros direitos. E foram todas essas

desigualdades que culminaram no fim da democracia grega.

Ao final do século XIX, após séculos de monarquias absolutas, quase toda a

Europa adotou a chamada Democracia clássica, forma essencialmente política sem

relação com uma ordem econômica específica, tendo como pilares a liberdade política

do povo, o reconhecimento de seus direitos como cidadãos e a divisão dos poderes

para que fossem exercidos de forma independente. No entanto, com o passar do

tempo muitos tentaram a transformação da Democracia clássica, o que de fato ocorreu

principalmente após o advento da Primeira Guerra Mundial. Ainda hoje não é possível

buscar um conceito para a Democracia, pois ele ainda está sendo elaborado, mas

sabe-se que não basta ter por objetivo apenas assuntos políticos.

Na atual conjuntura, para que seja possível caracterizar uma democracia é

necessário que, além da participação dos cidadãos nas tomadas de decisões e da

existência de regras de implantação de procedimentos (geralmente através da maioria

de votos ou por unanimidade), é imprescindível a garantia aos denominados direitos

de liberdade. Não há que se falar em democracia quando não há livre exercício de

pensamento, de expressão de opiniões, de reunião, e todas as formas de liberdades

que constituem o Estado liberal, conforme aponta Norberto Bobbio:

Estado liberal e estado democrático são interdependentes em dois modos: na direção que vai do liberalismo à democracia, no sentido de que são necessárias certas liberdades para o exercício correto do poder democrático, e na direção oposta que vai da democracia ao liberalismo, no sentido de que é necessário o poder democrático para garantir a existência e a persistência das liberdades fundamentais. Em outras palavras: é pouco provável que um estado não liberal possa assegurar um correto funcionamento da democracia, e de outra parte é pouco provável que um estado não democrático seja capaz de garantir as liberdades fundamentais. A prova histórica desta interdependência está no fato de que estado liberal e estado democrático, quando caem, caem juntos. (1997, p. 20).

A democracia pressupõe a livre escolha, o respeito aos direitos fundamentais

e o autogoverno popular, mas nada disso pode ocorrer sem segurança econômica ou

sem a garantia de acesso à saúde, educação, habitação e segurança. Não cabe à

democracia a criação de um governo que permita a todos o exercício do poder, bem

como não pode autorizar a utilização da propriedade por todos. Mas cabe à

democracia a limitação do poder e da propriedade, de forma que os que governem o

façam com inteligência e responsabilidade e os que merecerem, adquiram suas terras

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através do trabalho honesto. Nesse sentido, temos por fim as palavras de Darcy

Azambuja:

É necessário recordar que todas as reivindicações que visam amparar os trabalhadores, a infância, a velhice, que procuram evitar abuso do poder econômico e limitar a propriedade, são conquistas democráticas.Todo o regime que pretende dar a uma classe, seja ela a dos ricos ou dos pobres, a dos capitalistas ou dos operários, o exercício exclusivo do poder, é um regime de opressão e de injustiça, e não teria permitido que florescessem os ideais que a democracia acalentou, defendeu e realizou. (1998, p. 221).

2.1 DEMOCRACIA DIRETA

Conforme o mencionado no tópico anterior, a democracia direta se dá pela

participação efetiva do povo nas decisões do governo, através de reuniões periódicas

estabelecidas para este fim. Esse regime se deu nas democracias gregas, embora de

forma limitada conforme o visto anteriormente uma vez que o direito de participação

era privilégio de um número pequeno de homens livres, mas apenas era possível pela

pequena extensão dos territórios em questão, o que facilitava a reunião dos cidadãos.

Além disso, os assuntos em discussão tinham caráter geral, tratavam basicamente

sobre paz, guerra e julgamentos de alguns crimes.

Atualmente as sociedades são complexas, geralmente compreendendo um

número muito grande de cidadãos em territórios extremamente extensos, o que torna

impossível a sua reunião em lugar comum e em mesmo horário. Diante disto,

atualmente não existe o regime de democracia direta pura em nenhum país moderno

em nível nacional, sendo exercida apenas em algumas comunidades pequenas para

decisões estritamente locais, como em alguns cantões da Suíça.

2.2 DEMOCRACIA INDIRETA OU REPRESENTATIVA

Através da impossibilidade da aplicação dos meios necessários à democracia

direta devido à dificuldade de reunião do povo e da modernização dos homens que,

ao contrário dos cidadãos de Atenas, não podem dispender todo o seu tempo para

análise dos problemas de governo, fez-se necessária a adoção de uma democracia

com bases representativas.

Diferentemente dos sistemas totalitários em que o homem deixa de ser sujeito

político ficando sujeito às escolhas de uma classe determinada, a democracia

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representativa mantem o exercício do poder político pela população, através de

eleições periódicas para a escolha de uma pessoa ou grupo que, dotados de mandato

legitimado pela soberania popular, representem seus interesses, decidindo em nome

do povo. Segundo Bonavides:

A moderna democracia ocidental, de feição tão distinta da antiga democracia, tem por bases principais a soberania popular, como fonte de todo o poder legítimo, que se traduz através da vontade geral (a volonté générale do Contrato Social de Rousseau); o sufrágio universal, com pluralidade de candidatos e partidos; a observância constitucional do princípio da distinção de poderes, com separação nítida no regime presidencial e aproximação ou colaboração mais estreita no regime parlamentar; a igualdade de todos perante a lei; a manifesta adesão ao princípio da fraternidade social; a representação como base das instituições políticas; a limitação de prerrogativas dos governantes; o Estado de direito, com a prática e proteção das liberdades públicas por parte do Estado e da ordem jurídica, abrangendo todas as manifestações de pensamento livre: liberdade de opinião, de reunião, de associação e de fé religiosa; a temporariedade dos mandatos eletivos e, por fim, a existência plenamente garantida das minorias políticas, com direitos e possibilidades de representação, bem como das minorias nacionais, onde estas porventura existirem. (2000, p. 354).

Assim, pode-se dizer que a partir da adoção do sistema democrático indireto

houve também a mudança de titularidade da soberania, anteriormente popular, agora

nacional.

2.3 DEMOCRACIA SEMIDIRETA OU PARTICIPATIVA

Embora tenha sido adotada por grande parte dos países ocidentais, a

consolidação da democracia representativa foi lenta e conturbada. Um dos principais

problemas desse sistema era a visível distância entre representantes e representados,

argumento base de todos os discursos que pregavam a volta da democracia direta,

conforme leciona Roberto Amaral:

O desvanecimento do poder representante do cidadão, limitado no seu poder de escolha do mandatário, e a liberdade do mandatário, agindo sem vínculo com a representação, agravam a falência da democracia representativa tanto mais quando outros órgãos, organismos, instituições e entidades, sem raiz na vontade popular, sem pouso na soberania do voto, sem legitimidade popular, adquirem poder constituinte e, assim, passam a gerar direitos e poder, numa flagrante usurpação de mandato, que fratura de forma irremediável a democracia e a representação popular, sem a qual aquela falece por inanição. (2003, p. 20).

Além disso, a influência de grupos particulares nos partidos políticos e a sua

monopolização causou a deturpação da democracia, pois, se um dia haviam sido

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escolhidos para governar em nome do povo, agora o faziam em nome dos que melhor

poderiam pagar por seus favores, conforme afirma Dalmo de Abreu Dallari:

Especialmente a partir do século XIX enveredamos pelo caminho dos partidos políticos. E chegamos a um ponto em que o partido não é mais um representante do povo, ele é um substituto do povo, e aquilo que se propunha como democracia degenerou em partidocracia. (1985, apud RIBEIRO, 2007, p. 7 e 8).

Diante dessas mazelas, algumas constituições adotaram medidas de

participação direta como forma de assegurar ao povo possibilidade de intervenção nas

decisões políticas, mantendo, contudo, as bases representativas. Desse modo a

chamada democracia semidireta ou participativa foi constituída, garantindo ao povo

não apenas o direito de eleger, mas de legislar, através de instrumentos como

referendo, plebiscito, iniciativa popular, revogação de mandato e veto.

2.4 REGIME DEMOCRÁTICO BRASILEIRO

O renascimento do direito constitucional brasileiro se deu com a convocação,

elaboração e promulgação da Constituição Federal de 1988, promovendo, de forma

bem sucedida, a transição de um regime autoritário que perdurou mais de vinte anos

para um Estado democrático de direito. Embora tenha sido objeto de inúmeras

emendas devido à quantidade de assuntos abordados, a atual Constituição Federal

propiciou ao Brasil o período mais longo de estabilidade institucional, acabando com

o sentimento de indiferença da população, conforme o que ocorria com as

constituições anteriores. Neste sentido, temos as palavras de Luís Roberto Barroso:

A Carta de 1988 tem propiciado o mais longo período de estabilidade institucional da história republicana do país. E não foram tempos banais. Ao longo da sua vigência, destituiu-se por impeachment um Presidente da República, houve um grave escândalo envolvendo a Comissão de Orçamento da Câmara dos Deputados, foram afastados Senadores importantes no esquema de poder da República, foi eleito um Presidente de oposição e do Partido dos Trabalhadores, surgiram denúncias estridentes sobre esquemas de financiamento eleitoral irregular e vantagens indevidas para parlamentares, em meio a outros episódios conturbados. Em nenhum desses eventos cogitou-se de qualquer solução que não fosse o respeito à legalidade constitucional. Nessa matéria, percorremos em pouco tempo todos os ciclos do atraso. Sob a Constituição de 1988, o direito constitucional no Brasil passou da desimportância ao apogeu em menos de uma geração. Uma Constituição não é só técnica. Tem de haver, por trás dela, a capacidade de simbolizar conquistas e de mobilizar o imaginário das pessoas para novos avanços. O surgimento de um sentimento constitucional no país é algo que merece ser celebrado. Trata-se de um sentimento ainda tímido, mas real e sincero, de

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maior respeito pela Lei Maior, a despeito da volubilidade de seu texto. É um grande progresso. Superamos a crônica indiferença que, historicamente, se mantinha em relação à Constituição. (2009, p. 246 e 247).

Tida como a Constituição dos direitos fundamentais e da proteção jurídica da

Sociedade, retrata um símbolo de sucesso na história da república brasileira, sendo

inegável seu caráter democrático, uma vez que a constituinte foi um exemplo notável

de participação popular.

Conforme o disposto no parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal

do Brasil (1988), “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”, e no artigo 14

e incisos do mesmo caderno, “A soberania popular será exercida pelo sufrágio

universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei,

mediante: I – plebiscito; II – referendo; III – iniciativa popular”, ou seja, é inegável a

adoção pelo o atual sistema político brasileiro da Democracia Participativa como

regime.

No entanto, com o passar dos anos e à medida que cresce o clamor popular

por melhorias e reforma social, cresce também a popularidade e prestígio dos Partidos

Políticos, sendo este o poder institucionalizado das massas, conforme podemos

observar através das palavras de Paulo Bonavides:

Em verdade, todo o consentimento das massas, manifesto ou presumido, consoante a ordem política seja livre ou autoritária, há de circular sempre através de um órgão ou poder intermediário, onde ocorre porém o risco de alienar-se por inteiro. Esse órgão vem a ser o partido político. A lição de nossa época demonstra que não raro os partidos considerados instrumentos fundamentais da democracia, se corrompem. Com a corrupção partidária, o corpo eleitoral, que é o povo politicamente organizado, sai bastante ferido No seio dos partidos forma-se logo mais uma vontade infiel e contraditória do sentimento da massa sufragante. Atraiçoadas por uma liderança portadora dessa vontade nova, estranha ao povo, alheia de seus interesses, testemunham as massas então a maior das tragédias políticas: o colossal logro de que caíram vítimas. Indefesas ficam e a democracia que elas cuidavam estar segura e incontrastavelmente em suas mãos, escapa-lhes como uma miragem. (2000, p. 359).

Conforme podemos observar, a corrupção dos partidos tira deles o propósito

de representação, uma vez que já não atuam em benefício do povo, mas em

detrimento deste para proveito próprio. Assim, já não há mais que se falar em

democracia, mas em oligarquia, visto que apenas um pequeno grupo detém o poder.

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2.4.1 Presidencialismo: técnica da democracia participativa

Paulo Bonavides leciona que tanto o presidencialismo como o parlamentarismo

são técnicas da democracia representativa adotadas para apurar o consentimento no

exercício do poder, frisando que:

Em se tratando do sistema presidencial, a técnica constitucional estatui os princípios cardiais dessa forma de governo: a separação, independência e harmonia dos poderes, sua limitação pela Constituição, tendo por guarda um supremo tribunal de justiça, o ministério da confiança exclusiva do Presidente da República, a eleição do Presidente pelo sufrágio universal da Nação e a presença de prazos certos fixando a temporariedade dos mandatos da representação popular em câmaras indissolúveis. (2000, p. 405).

Dessa forma, antes de falar sobre o presidencialismo propriamente dito, é

necessário diferenciar forma de Estado, forma de governo e regime de governo. Para

tanto, temos o trecho de Marcus Acquaviva a seguir:

A forma de Estado se acha ligada ao modo pelo qual o Estado se mostra estruturado em sua totalidade, particularmente quanto aos seus elementos constitutivos. Quanto à expressão forma de governo, refere-se ao modo pelo qual o Estado se estrutura para o exercício do poder político. O governo é a dinâmica do poder; quem exerce o poder, governa. Já a expressão regime de governo diz respeito ao modo pelo qual os Poderes Executivo-Legislativo se relacionam. Por isso é que se diz que o presidencialismo é o regime de governo em que a chefia de Estado (representação do Estado) e a chefia do governo (administração) são encarnadas num só órgão, o presidente da República. (2010, p. 173 e 174).

Assim, temos que o presidencialismo é um regime de governo que, segundo

Paulo Bonavides (2000, p. 383 à 385), se originou através da elaboração jurídica dos

constituintes de Filadélfia, nos Estados Unidos da América, que traçaram as linhas do

sistema na elaboração da Constituição de 1787, caracterizando como aspectos

principais o princípio da separação dos poderes, a independência política do

Presidente da República frente ao Congresso no que diz respeito ao poder executivo

e o sufrágio universal direto como forma de outorga de poder ao Presidente da

República.

No mesmo sentido temos a afirmação de Manoel Gonçalves Ferreira Filho,

dizendo que o presidencialismo visa “garantir a independência do Presidente em

relação à Câmara, usualmente sua eleição se faz sem a interferência daquela. Assim,

em geral é o povo quem escolhe pelo voto o titular da Presidência, diretamente,

exigida ou não a maioria absoluta” (2012, p. 686).

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Enriquece o presente estudo a listagem das características básicas citadas por

Alexandre de Moraes, em sua obra:

São características básicas do presidencialismo:

Ser um sistema de governo surgido com o modelo clássico da separação de Poderes apontado por Montesquieu;

Consagrar a unipessoalidade na Chefia do Estado e na Chefia de Governo. O Presidente da República, como chefe de Estado, representa o país nas suas relações internacionais, bem como corporifica a unidade interna do Estado. Como chefe de Governo, a função presidencial corresponde à representação interna, na gerência dos negócios internos, tanto de natureza política (participação no processo legislativo), como de natureza eminentemente administrativa. Assim, o Chefe de Governo exercerá a liderança da política nacional, pela orientação das decisões gerais e pela direção da máquina administrativa;

Garantir a independência entre Executivo e Legislativo. No presidencialismo, o Poder Executivo concentra-se na pessoa do Presidente, que o exerce, em regra, sem responsabilidade política perante o Poder Legislativo, que somente poderá ser julgado por crimes de responsabilidade em casos extremados como o impeachment. A irresponsabilidade política do Chefe do Executivo engloba seu ministério, por ele demissível ad nutum, sem nenhuma dependência ou vinculação política com o Congresso; pois, na implantação da Separação de Poderes pelos Estados Unidos da América, os poderes são iguais e visam a um relacionamento harmônico, não podendo nenhum deles atentar contra a existência, independência ou funcionamento dos demais. Assim, o Presidente da República não possui o poder de dissolver o Congresso Nacional, e tampouco o Poder Legislativo de demitir o Chefe do Executivo ou influir na escolha de seus auxiliares diretos (Ministros, Secretários);

Prever a derivação dos poderes presidenciais diretamente do povo, em virtude seja – em regra – por eleições diretas, seja – excepcionalmente – por eleições indiretas, como ocorre nos Estados Unidos da América, desde o início do presidencialismo;

Poder responsabilizar o Presidente da República, penal e politicamente, por crime de responsabilidade. (2014, p. 488).

Segundo Paulo Bonavides (2000, p. 405), embora o presidencialismo aparente

estabilidade, a impossibilidade de remoção dos chefes do executivo antes do fim do

mandato tem por única solução as revoluções, golpes de Estado, tumultos e ditaturas,

o que instabilizam todo o sistema. Além disso, o mesmo autor sustenta:

A esses vícios outros se vêm somar: a influência perturbadora do Presidente na operação sucessória, buscando eleger seu sucessor ou até mesmo, se for o caso, reformar a Constituição para reeleger-se; a debilidade e subserviência do Congresso à vontade presidencial, convertendo-se o legislativo num poder ausente, caracterizado por impotência crônica, sistema onde não há em verdade a colaboração dos poderes, senão o predomínio de um poder sobre outro ou a disputa da hegemonia entre os poderes; onde as crises de governo geram a crise das instituições; onde o Congresso, entrando em conflito com o Executivo, só dispõe de instrumentos negativos de controle: a recusa de dotações orçamentárias, a obstrução legislativa, etc, e onde, por último, o Presidente, como ditador legal, de mandato certo, é ao dizer de Rui Barbosa, “o poder dos poderes, o grande eleitor, o grande nomeador, o grande

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contratador, o poder da bolsa, o poder dos negócios, o poder da força”. (2010, p. 173 e 174).

Desta forma, ao contrário do que se passa no parlamentarismo onde o chefe

do poder executivo pode cair por razões de ordem políticas, no presidencialismo a

responsabilidade do chefe do executivo é penal, respondendo este por crime de

responsabilidade, situação qual o afastamento ocorreria mediante processo de

impeachment (BONAVIDES, 2000), procedimento qual trataremos no próximo

capítulo de forma aprofundada.

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3 NOÇÕES HISTÓRCIAS ACERCA DO INSTITUTO DO IMPEDIMENTO

(IMPEACHMENT)

Por impedimento (impeachment) podemos entender o controle parlamentar

sobre a ação do executivo, que consiste no afastamento do chefe do executivo devido

à prática de crime de responsabilidade. Segundo Sérgio Resende de Barros, o

impeachment é um:

Processo destinado a apurar e punir condutas antiéticas graves, instaurado, processado e julgado por um órgão legislativo, contra um agente público, para impedi-lo de continuar no exercício da função pública, mediante sua remoção do cargo atual e inabilitação para qualquer outro cargo ou função por um certo tempo. Processo jurídico-político previsto na Constituição Federal, pelo qual altas autoridades políticas podem ser processadas e julgadas pelos chamados crimes políticos ou de responsabilidade, passíveis de aplicação de penas políticas, as quais são: a perda do cargo ou função e a inabilitação durante um certo tempo, oito anos, para exercer qualquer outro cargo público ou função. (BARROS, apud RICCITELLI, 2006, p. 18)

Paulo Brossard de Souza Pinto caracteriza o instituto do impedimento como de

feição política, sendo instaurado e julgado conforme critérios políticos e com

finalidades e imposição de pena políticas. No entanto, também entende que o

impeachment configura apenas uma fase do processo de apuração e julgamento da

prática de crime de responsabilidade, que, segundo ele, se encerra com o afastamento

da autoridade sob julgamento (1992, p. 76).

Desta forma, podemos conceituar o impeachment como instituto de viabilização

para o afastamento de um chefe do Poder Executivo que desmereceu a confiança do

povo, tendo por objetivo a apuração de sua responsabilidade.

A diante verificaremos que este instituto, conforme se apresenta hoje no

ordenamento jurídico brasileiro, sofreu inúmeras mutações e influências das figuras

institucionais que o precederam, podendo ser estudado sob o ponto de vista de duas

espécies existentes na sua origem: a criminal ou monárquica, e a política ou

republicana.

3.1 ORIGEM ANGLO-SAXÔNICA

O instituto do impedimento teve origem inglesa, tendo por fundamento que o

governante não é senhor do próprio poder, mas um representante do povo, à quem

19

tem dever de prestar contas (FERREIRA FILHO, 2012), podendo ser dividido em duas

espécies: a criminal ou monárquica e a política ou republicana.

O instituto de espécie criminal, instaurado a partir do direito medieval inglês,

como forma de garantir a punição de nobres e frequentadores da corte, acusados pelo

clamor popular, ensejando a abertura da investigação por uma das casas de

parlamentares, sendo elas a classe dos novos burgueses (a Câmara dos Comuns) ou

nobres feudais (a Câmara dos Lordes), que tinham autorização para estar em

parlamento com o rei (a Casa Real). Competia à Casa dos Lordes processar e julgar

indivíduos que praticassem figuras delitivas predefinidas ou qualquer ação que

prejudicasse o país, tendo prerrogativa de escolha das penas que entendessem mais

adequadas, desde que se tratasse de crime capital (RICCITELLI, 2006).

Ainda segundo Riccitelli:

Inicialmente de natureza criminal, o impeachment submetia os acusados a penas que variavam desde a perda do cargo de autoridade, pagamento de multas, até a punição por castigo corporal, que podia culminar, inclusive, com a própria morte. O instituto do impeachment desenvolveu-se particularmente do século XIII à primeira metade do século XVII, quando passou a ser menos frequente. Na sua origem, apresentava caráter judicial, baseava-se em crime e, além de ter como principal objetivo a destituição da autoridade condenada, assegurava ampla defesa. (2006, p. 22)

Embora inicialmente dotado de responsabilidade puramente penal, devido a

certos inconvenientes, foi necessária a transmutação do instituto para

responsabilidade político-penal, e mais tarde para puramente penal, conforme

disciplina Paulo Bonavides:

Com efeito, o impeachment oferecia graves inconvenientes, assim enumerados por Barthélemy e Duez: “1º - O impeachment, processo penal, supõe um crime previsto e punido pela lei penal. As faltas ministeriais não são suscetíveis de impeachment, a menos que constituam, segundo a lei penal, infrações, 2º - Pode o rei paralisar a ação penal contra o ministro em pronunciando a dissolução do Parlamento ou abstendo-se de convoca-lo (caso de Buckingham, Danby), 3º - Enfim, pode o rei indultar o ministro condenado (caso de Danby) ou anistia-lo. (2000, p. 426)

Há divergências em relação ao primeiro caso de impeachment no Direito inglês,

lecionando Luiz Pinto Ferreira (1998, p. 384) que o fato ocorrera em 1376, em

conformidade com parte dos doutrinadores ingleses, durante o exercício monárquico

do Rei Eduardo III. Tal hipótese também foi alavancada pela obra de Paulo Brossard

de Souza Pinto (1992, p. 26), a qual estabelece que parte da doutrina inglesa acredita

20

que o primeiro caso de impeachment se deu desta mesma data, divergindo apenas

em quem ocupava o polo passivo da demanda. Segundo Brossard, alguns

doutrinadores defendiam que o processo havia decorrido em face do comerciante

Richard Lyons, enquanto outros defendiam que na verdade havia sido em face de

William Latimer, conhecido como Lord Latimer.

Nesse sentido temos também a informação colacionada por Carlos Alberto

Provenciano Gallo (1992, p. 6), que relata que o processo de impeachment ocorrido

em 1376 se deu em face de seis pessoas, Lord Latimer e Lord Neville, que eram

oficiais da Coroa, e Ellis, Peachey, Bury e Lyons, que eram comuns.

Brossard também traz em sua obra dados de que alguns autores ingleses

acreditam que a primeira aplicação do instituto se deu em 1283, em face de David,

irmão de Llewellyn.

Embora objeto de divergências na doutrina inglesa, o instituto se manteve em

desuso por certo tempo depois de suas primeiras aplicações, quando, segundo

Manoel Gonçalves Ferreiro Filho (2012, p. 766), o Parlamento preferiu empregar a lei

condenatória (bill of attainder) como alternativa mais ágil e eficiente frente ao

procedimento burocrático e demorado de impeachment, conforme conceitua Riccitelli:

O instituto do impeachment começou a ser menos usado em virtude da complexidade procedimental e morosidade no pronunciamento das respectivas sentenças, causas que, definitivamente, influenciaram o então Parlamentarismo dominante a substituí-lo por uma lei condenatória chamada de Bill of Attainder. Apesar da importância histórica que teve na implantação do novo sistema de governo na Inglaterra, o impeachment cai em desuso devido principalmente à característica complexa pela qual era identificado como um processo penal com procedimento político que assegurava ao acusado o direito à ampla defesa, muitas vezes acarretando longos, desgastantes e estéreis debates. A complexidade e a morosidade foram, portanto, características determinantes para o gradual desuso do impeachment e sua natural substituição pela Bill of Attainder, um procedimento legislativo que condenava ex vi legis, sem direito à defesa. (2006, p. 20)

Ainda segundo Riccitelli, “a lei Bill of Attainder, considerada como potencial

risco de estabelecer inúmeros precedentes, foi abolida em meados do século XIX”,

tendo a Câmara dos Comuns reativado o uso do instituto do impeachment em 1620,

passando a ter como alvos altas personalidades do Reino. As últimas aplicações do

procedimento de impeachment sob características penais foram contra Clive, nos fins

do século XVIII e, contra o Lorde Melville, em 1805, acusado de malversação das

finanças do Almirantado, mas sendo absolvido em 1806. (2006, p. 21).

21

Como o retratado anteriormente, a origem do procedimento de impeachment

na Inglaterra medieval é marcada com a aplicação de duras penas, sejam elas o

pagamento de altas multas, confisco de bens patrimoniais, a restrição de liberdade e,

por vezes, até mesmo pena de morte, situação qual que, de modo a fugir de tais

penas, os ministros do rei passaram a renunciar de seus cargos antes da instauração

do processo, evitando a hipótese de se tornarem réus do instituto (RICCITELLI, 2006).

Na mesma obra, Riccitelli afirma que foram verificados ao menos 50 casos de

impeachment no período entre 1621 e 1715, fato que desestabilizava

progressivamente o poder do rei sobre a responsabilidade política para o Parlamento,

conforme podemos observar nas palavras de RiccitellI:

Surge, destarte, a responsabilidade política do gabinete, que se tornava demissionário, sempre que recebesse voto de desconfiança, desencadeando, em definitivo, a independência do gabinete, apesar da oposição sistemática do rei absolutista Jorge III. O brocardo: O rei reina, mas não governa forjou, assim, o regime parlamentar no Ordenamento Jurídico inglês. Assume o gabinete a efetiva administração do Estado, cujas resoluções do primeiro ministro o rei subscrevia e o Parlamento aprovava ou não, cabendo a responsabilidade do Governo ao gabinete e não ao rei. No caso de desaprovação pelo Parlamento da orientação do gabinete, este devia demitir-se para permitir ao rei a escolha de novos ministros. A autonomia do gabinete acarretou a sua responsabilidade política e solidária. (2006, p. 98)

O instituto do impeachment se tornou, a partir da transferência de

responsabilidade política do monarca para o Parlamento, a mais importante

ferramenta para a consolidação do sistema parlamentarista inglês (RICCITELLI,

2006).

3.2 A EVOLUÇÃO DO INSTITUTO NO ORDENAMENTO JURÍDICO NORTE-

AMERICANO

É certo que os americanos conferiram ao instituto do impedimento as

características vistas atualmente no ordenamento jurídico brasileiro, sendo a diferença

crucial com o sistema anglo-saxão a competência do Senado para o julgamento do

mesmo, escolha essa justificada pelas palavras dos federalistas Hamilton, Madison e

Jay:

Um Tribunal bem constituído para os processos dos funcionários é um objetivo não menos desejável que difícil de obter em um governo totalmente letivo. Sua jurisdição compreende aqueles delitos que procedem da conduta indevida dos homens públicos ou, em outras palavras, do abuso ou violação de um cargo público. Possuem uma natureza que pode corretamente

22

denominar-se política, já que se relaciona sobretudo com danos causados de maneira imediata à sociedade. Por esta razão, sua perseguição raras vezes deixará de agitar as paixões de toda a comunidade, dividindo-se em partidos mais ou menos propícios ou adversos ao acusado. Em muitos casos ligar-se-á com as facções já existentes, e porá em jogo todas as suas animosidades, prejuízos, influência e interesse de um lado ou de outro; e nessas ocasiões correr-se-á sempre um grande perigo de que a decisão esteja determinada pela força comparativa dos partidos, em maior grau que pelas provas efetivas de inocência ou culpabilidade. Segundo me parece, a convenção considerou o Senado como depositário mais idôneo desta importante missão. Os que melhor discirnam a dificuldade intrínseca do problema serão os mais cautelosos em coordenar essa opinião, e os mais inclinados a conceder a devida importância aos argumentos que podemos supor, a produziram. (HAMILTON apud RICCITELLI, 2006, p. 24).

No que se refere aos Estados Unidos da América, o instituto do impedimento

já estava previsto na Constituição promulgada após a Declaração de Independência

das Treze Colônias, em 1787, tendo sua aplicação prevista também em constituições

estaduais como as de New Jersey, Virginia, Delaware, New Hampshire,

Pennsylvannia, Maryland, North Carolina, Georgia e New York, mas, diferente das

características do instituto no direito inglês, foi adotado nos EUA como um processo

político, não sendo do interesse dos constitucionalistas norte-americanos outorgar ao

Congresso poderes que exorbitassem a natureza política do feito (GALLO, 1992).

Nestes termos temos a afirmação de Paulo Brossard:

Assim, quando os constituintes americanos adotaram o impeachment, tomaram-no em sua forma derradeira. De resto, ele vinha sendo praticado nas colônias e fora perfilhado pelos Estados. Limitado em seu alcance quanto às pessoas, restrito no que concerne às sanções, desvestido do caráter criminal, que fora dominante, expurgado de certas características anciãs, o impeachment, quando na Inglaterra chegava à senectude, ingressava no elenco das jovens instituições americanas (1992, p. 32).

Diferentemente do que ocorre na legislação brasileira, a Constituição

americana não se preocupou em enumerar taxativamente os crimes de

responsabilidade, conforme podemos observar em seu artigo 2º, seção 4 “The

president, Vice President and all Civil Officers of the United States, shall be removed

from Office on Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other high

Crimes and Misdemeanor” (USA, 1789), ou seja “O Presidente, o Vice-Presidente, e

todos os funcionários civis dos Estados Unidos serão afastados de suas funções

quando indiciados e condenados por traição, suborno, ou outros delitos ou crimes

graves” (PHILLIPS, 1994).

23

Dessa forma, concluímos a evolução do impeachment no direito norte-

americano com as palavras de Riccitelli:

Para o sistema norte-americano, a condenação é aspecto secundário, de competência dos respectivos tribunais. Portanto, o objeto preliminar e principal do instituto do impeachment, no direito norte-americano, é o efetivo afastamento do acusado e sua consequente perda de cargo. Por sua vez, conforme estabelece o §2º do artigo 86 da Carta Magna pátria, se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo. Diferentemente do formato encontrado no sistema norte-americano, percebe-se, pelo dispositivo constitucional nacional, a nítida preocupação com a condenação do acusado (2006, p. 100).

3.2.1 Aplicação do instituto do impeachment nos Estados Unidos da América

Na história norte-americana o uso do instituto foi bem sucedido, sendo uma

importante arma parlamentar. O primeiro indiciamento pela Câmara dos

Representantes contra um funcionário de alto escalão por crime de responsabilidade

se deu em 1797 contra o então senador do estado do Tennessee, William Blount, no

entanto, o Senado retirou a acusação em 1799 e optou por expulsar o senador sem

dar prosseguimento ao processo de impeachment (RICCITELLI, 2006, p. 102).

Ainda em sua obra, Riccitelli afirma que, após Blount, o primeiro condenado

pelo instituto foi John Pickering, então juiz de New Hampshire, em 1804, devido à

prática dos crimes de má conduta e embriaguez, seguido de outros casos conforme

cita:

Enriquece a presente ora a relação dos casos ocorridos nos Estados Unidos em uma lista de doze nomes elaborada por Lauro Nogueira. Vale a pena observar que, a partir do caso do presidente Andrew Johnson, a relação é acompanhada com o veredicto final do processo: 1) William Blount, senador (1779); 2) John Pieckering, juiz (1803); 3) Samuel Chase, juiz (1804); 4) James H. Pech, juiz (1830); 5) West H. Humphreys, juiz (1862); 6) Andrew Johnson, Presidente da República (1868), absolvido; 7) W. W. Belknay, secretário da Guerra (1876), absolvido; 8) Charles Swayne, juiz (1904), absolvido; 9) Robert W. Adibald, juiz (1912), condenado; 10) William Suger, governador do Texas, em 1917; 12) John C. Walton, governador de Oklahoma, em 1923, por corrupção (2006, p. 102).

Cabe ressaltar as tentativas de aplicação do instituto do impedimento à três

Presidentes da República: Andrew Johnson em 1868, devido ao descumprimento do

Tenure-of-Office Act, conforme conceitua Carlos Alberto Provenciano Gallo:

A frequência desses vetos fez com que o Congresso estabelecesse o denominado Tenure-of-Office Act, por meio do qual o Presidente da

24

República estava impedido de exonerar funcionários graduados do governo sem a anuência do Senado. A disputa entre Johnson e o Legislativo chegou ao auge quando o primeiro resolveu testar a constitucionalidade daquela medida ao destituir do cargo Edwin M. Stanton, Secretário da Guerra, um republicano radical (1992, p. 16).

No entanto, o Senado votou pela absolvição do então presidente por um único

voto de diferença (BASSETTI, 2004).

O próximo caso de aplicação do instituto a um Presidente se deu em 1974,

após as investigações sobre o caso Watergate concluírem o envolvimento do então

Presidente da República, Richard Nixon. O Caso Watergate segundo Me. Cláudio

Fernandes, consistiu em “uma série de operações de escutas telefônicas e

espionagem dos escritórios do Partido Democrata por parte de membros da cúpula

da presidência dos EUA no ano eleitoral de 1972”.

Segundo Carlos Alberto Provenciano Gallo, a Câmara dos Representativos

aprovou três processos de impeachment em face de Richard Milhous Nixon, tendo por

fundamento, respectivamente, a obstrução da justiça, abuso de poder e desrespeito

ao Congresso norte-americano (1992, p. 18 e 19). Assim, em 09 de agosto de 1974,

Richard Nixon renunciou ao cargo através de uma carta destinada a Henry Kissinger,

Secretário de Estado.

Mais recentemente, em 1998, o então Presidente da República Bill Clinton foi

objeto de um processo de impeachment, sob acusação de perjúrio e obstrução da

justiça, no entanto, foi absolvido pelo Senado da acusação de perjúrio por 55 a 45

votos, enquanto houve empate no que tange a acusação de obstrução da justiça,

sendo 50 a 50 votos. O total necessário para o afastamento do presidente era o

mínimo de 67 votos (maioria absoluta), para cada uma das acusações (ESTADOS

UNIDOS DA AMÉRICA, 2013, p. 19).

25

4 INSTITUTO DO IMPEDIMENTO NO DIREITO BRASILEIRO

Segundo Cretella Júnior (1992), o impedimento é “medida que tem por

finalidade impedir a permanência no poder daquele que desmereceu a confiança

popular, por havê-la abalado”.

O impeachment foi originalmente previsto na Constituição de 1824, no entanto

sua aplicação era limitada aos ministros de Estado, conforme disciplinava o artigo 133

do mesmo diploma legal:

Art. 133. Os Ministros de Estado serão responsáveis: I. Por traição. II. Por peita, suborno, ou concussão. III. Por abuso do Poder IV. Pela falta de observância da Lei. V. Pelo que obrarem contra a Liberdade, segurança, ou propriedade dos Cidadãos. VI. Por qualquer dissipação dos bens públicos. (BRASIL, 1824).

Seguindo a tradição anglo-saxônica, neste período o monarca não era

responsabilizado por suas ações, conforme preconizava o artigo 99 do referido texto

constitucional “a pessoa do imperador é inviolável e sagrada: ele não está sujeito à

responsabilidade alguma” (BRASIL, 1824). No entanto, mesmo com a previsão no

diploma legal da aplicação do instituto aos ministros de Estado, independentemente

de estarem cumprindo ordem do Imperador conforme artigo 134 da referida

constituição, Antônio Riccitelli afirma em sua obra que “ao longo de todo o Império,

segundo atestam os mais autorizados léxicos, não houve um único caso de

condenação por impeachment” (2006, p. 32).

No entanto, foi possível observar alterações significativas no que tange o

instituto do impedimento direito brasileiro através da Constituição de 1891, sendo

regulamentado pelas Leis nº 27 e 30 de 1892, e, embora seguindo o modelo

americano, apresenta algumas peculiaridades, principalmente no que diz respeito ao

rol dos crimes de responsabilidade e ao procedimento, que foram definidos por lei.

Além disso, a Constituição em comento também estendeu a aplicabilidade do instituto

e a responsabilização por crimes de responsabilidade ao Presidente da República,

delegando à Câmara dos Deputados competência para fazer o juízo de

admissibilidade das acusações (RICCITELLI, 2006, p. 33).

Neste período, as Leis nº 27 e 30 que regulamentavam o instituto,

consideravam como pena apenas a perda do cargo, sendo a inabilitação para o

26

exercício de qualquer função pública de caráter de pena acessória (MORAES, 2014,

p. 504), fato o qual não foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988, que

dispõe, no parágrafo único de seu artigo 52 o que segue:

Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis (BRASIL, 1988).

Assim, conforme palavras de Alexandre de Moraes, não é mais prevista “a

possibilidade de aplicação da pena de perda do cargo, apenas, nem a pena de

inabilitação assume caráter de acessoriedade” (2014, p. 504)

No que se refere à previsão do instituto nas Constituições subsequentes, temos

as palavras de Manoel Gonçalves Ferreira Filho:

Todas as Constituições republicanas, sem exceção, o previram em termos próximos (v. 1891, art. 53; 1934, art. 57; 1937, art. 85; 1946, art. 89; 1967 com a redação da EC n. 1/69, art. 82; 1988, art. 85). Todavia, jamais esse processo chegou a termo e a condenação, não havendo sido jamais suspensa qualquer autoridade do exercício de suas funções em razão do impeachment, no plano federal, salvo o Pres. Collor. (2012, p. 773).

A não utilização do instituto se deu, segundo o mesmo autor, porque “sua

maquinaria é por demais complexa, consequentemente lenta e trabalhosa, por outro,

a soma de poderes com que conta o Presidente dificulta sobremodo a sua efetivação”

(FERREIRA FILHO, 2012, p. 785), assim, até o caso envolvendo o Presidente Collor,

tal instituto era considerado apenas teórico no direito brasileiro. Acerca do respectivo

caso, segue abaixo o voto do Ministro Paulo Brossard:

A 1-9-92 foi apresentada denúncia contra o então Presidente da República pela prática de crimes de responsabilidade, que melhor se denominariam infrações constitucionais ou político-administrativas, pois não são figuras de que trata o Direito Criminal, mas o Direito Constitucional; as infrações apontadas são as descritas nos nºs IV e VI do art. 85 da CF e nos arts. 8º, nº 7 e 9º, nº 7, da Lei 1.079/50; na forma da lei, Comissão Especial da Câmara emitiu parecer no sentido da processabilidade da denúncia e da vênia para o Senado processar e julgar o Presidente denunciado, art. 51, I, da CF. Amplamente discutido, o parecer foi aprovado por 441 votos contra 38; houve uma abstenção e 23 deputados estiveram ausentes; desse modo, foi largamente coberta a exigência de 2/3 dos votos da Câmara para autorização complementar-se, Constituição, art. 51, I. Instaurado o processo pelo Senado, o Presidente ficou suspenso de suas funções, Constituição, art. 86, §1º, II, e a Câmara Alta passou a ser presidida pelo Ministro Presidente do STF, Constituição, art. 52, parágrafo único. A 29 de dezembro dar-se-ia o julgamento da autoridade processada; da totalidade dos senadores, 81 estavam presentes; iniciada a sessão, o advogado do Presidente leu a renúncia deste, DCN de 30-12-92, p. 2.738, e pediu o encerramento do

27

processo; a totalidade dos senadores. Esgotada a relação dos oradores inscritos, o Ministro Presidente do STF e do Tribunal de Impeachment suspendeu a sessão por 15 minutos, passados os quais procedeu a votação a respeito das teses em discussão, a clausura do processo ou seu prosseguimento; a totalidade dos senadores, 81, estava presente; destes, 73 votaram pela continuação do processo, 8 por seu encerramento, DCN de 30-12-92, p.2.782 e 2.783; nenhuma abstenção, nenhuma ausência; decidido que a renúncia não excluía a inabilitação por 8 anos, de que cuida a Constituição, art. 52 parágrafo único, 76 senadores por ela votaram, sendo três os votos contrários; nenhuma abstenção, duas ausências, DCN de 30-12-92, p. 2.929 e 2.930. A decisão do Senado cristalizou-se nas Res. 101, de 1992, deste teor: “Dispõe sobre as sanções no Processo de Impeachment contra o Presidente da República, Fernando Affonso Collor de Mello, e dá outras providências. O Senado Federal resolve: Art. 1º É considerado prejudicado o pedido de aplicação da sanção de perda do cargo de Presidente da República, em virtude da renúncia ao mandato apresentada pelo Sr. Fernando Affonso Collor de Mello e formalizada perante o Congresso Nacional, ficando o processo extinto nessa parte. Art. 2º É julgada procedente a denúncia por crimes de responsabilidade previstos nos arts. 85, incs. IV e V, da CF, e arts. 8º, item 7, e 9º, item 7 da Lei 1.079, de 10-4-50. Art. 3º Em consequência do disposto no artigo anterior é imposta ao Sr. Fernando Affonso Collor de Mello, nos termos do art. 52, parágrafo único, da CF, a sanção de inabilitação, por 8 anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis. Art. 4º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação. (BROSSARD, apud MORAES, 2014, p. 510)

Como foi verificado no voto acima, Fernando Collor tentou utilizar-se da

renúncia para que deixasse de figurar como acusado no processo de Impeachment,

no entanto, o processo não apenas continuou, como o mesmo foi condenado a

inabilitação por oito anos para o exercício de qualquer função pública (MORAES,

2014, p. 511). Inconformados com o prosseguimento do feito, os advogados de

Fernando Collor impetraram mandado de segurança, seguindo abaixo a decisão

proferida no Pretório Excelso:

EMENTA: Constitucional. Impeachment. Controle Judicial. Impeachment do Presidente da República. Pena de inabilitação para o exercício de função pública. CF, art. 52, parágrafo único; Lei nº 27, de 7-1-1892; Lei nº 30, de 8-1-1892. Lei nº 1.079, de 1950. I – Controle judicial do impeachment: possiblidade, desde que se alegue lesão ou ameaça a direito. CF, art. 5º, XXXV. Presidente do STF: MS nº 20.941-DF (RTJ 142/88); MS nº 21.564-DF e MS nº 21.623-DF. II – O impeachment no Brasil, a partir da Constituição de 1891, segundo modelo americano, mas com características que o distinguem deste: no Brasil, ao contrário do que ocorre nos Estados Unidos, lei ordinária definirá os crimes de responsabilidade, disciplinará a acusação e estabelecerá o processo e o julgamento. III – Alteração do direito positivo brasileiro a Lei nº 27, de 1892, art. 3º, estabelecia: a) o processo de impeachment somente poderia ser intentado durante o período presidencial; b) intentando, cessaria quando o Presidente, por qualquer motivo, deixasse definitivamente o exercício do cargo. A lei nº 1.079,

28

de 1950, estabelece, apenas, no seu art. 15, que a denúncia só poderá ser recebida enquanto o denunciado não tiver, por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo. IV – No sistema do direito anterior à Lei nº 1.079, de 1950, isto é, no sistema das Leis nºs 27 e 30, de 1892, era possível a aplicação tão somente da pena de perda do cargo, podendo esta ser agravada com a pena de inabilitação para exercer qualquer outro cargo (Constituição Federal de 1891, art. 33, §3º; Lei nº 30, de 1892, art. 2º), emprestando-se a pena de inabilitação o caráter de pena acessória (Lei nº 27, de 1892, artigos 23 e 24). No sistema atual, a Lei nº 1.079, de 1950, não é possível a aplicação da pena de perda do cargo, apenas, nem a pena de inabilitação assume caráter de acessoriedade (CF, 1934, art. 58, §7º; CF, 1946, art. 62, §3º; CF, 1967, art. 44, parágrafo único; EC nº 1/69, art. 42, parágrafo único; CF, 1988, art. 52, parágrafo único. Lei 1.079, de 1950, artigos 2º, 31, 33 e 34). V - A existência, no impeachment brasileiro, segundo a Constituição e o direito comum (CF, 1988, art. 52, parágrafo único; Lei nº 1.079, de 1950, artigos 2º, 33 e 34), de duas penas: a) perda do cargo; b) inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. VI – A renúncia ao cargo, apresentada na sessão de julgamento, quando já iniciado este, não paralisa o processo de impeachment. VII – Os princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa (CF, art. 37) VIII – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal relativamente aos crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, na forma do Decreto-lei nº 201, de 27-2-1967. Apresentada a denúncia, estando o Prefeito no exercício do cargo, prosseguirá a ação penal, mesmo após o término do mandato, ou deixando o Prefeito, por qualquer motivo, o exercício do cargo. IX – Mandado de segurança indeferido (BRASIL, 1995)

.

No mesmo sentido da presente decisão, temos as palavras de Michel Temer:

Já iniciado o processo de responsabilização política, tornaria inócuo o dispositivo constitucional se fosse obstáculo ao prosseguimento da ação. Basta supor a hipótese de um Chefe de Executivo que, próximo do final de seu mandato, pressentisse a inevitabilidade da condenação. Renunciaria e, meses depois, poderia voltar a exercer função pública... assim, havendo renúncia, o processo de responsabilização deve prosseguir para condenar ou absolver, afastando, ou não, sua participação da vida pública pelo prazo de oito anos. (TEMER apud MORAES, 2014, p. 512).

O instituto do impedimento na atual Constituição, foi delineado por Manoel

Gonçalves Ferreira Filho em sua obra, conforme veremos:

A lei, todavia (n. 1.079, de 10-4-1950), define as figuras que são ensejo ao impeachment. Sem dúvida, a maior parte dessas figuras retrata comportamentos politicamente indesejáveis e não condutas antissociais. Essas figuras, pois, não são crimes, no sentido que a ciência penal dá a esse termo. Todavia, a ocorrência de fatos que se enquadram exatamente na descrição da figura da Lei n. 1.079 é indispensável para que possa desencadear-se o impeachment. Assim, o fundamento deste em sua substância é político, mas em sua forma é um crime (em sentido formal). Segundo ponto a considerar é o processo, em seu objetivo e sua forma. O objetivo do impechment é principalmente político: a destituição da autoridade culpada (v. art. 52, parágrafo único). Todavia, acompanha essa destituição uma sanção punitiva, uma “pena”, portanto “a inabilitação por oito anos, para

29

o exercício de qualquer função pública” (art. 52, parágrafo único, in fine) (2012, p. 775 à 777).

Cretella Junior ainda comenta, em sua obra, sobre as características do

instituto:

Tem o impeachment, atualmente, características predominantemente políticas, pois objetiva resultados políticos, é instaurado sob considerações de ordem política e é também julgado segundo critérios políticos, embora adstrito a procedimento jurídico, no qual o acusado tem a mais ampla defesa, com base no contraditório; não deve ser esquecida, no entanto, uma faceta administrativa do instituto, já que funciona como defesa da pessoa jurídica de Direito Público político contra o improbus administrador. (1999, p. 106).

Embora tendo sua aplicação pouco vista no ordenamento jurídico brasileiro,

Riccitelli considera que o instituto não se assemelha a uma peça de museu, e sustenta

que “tem sido frequentemente usado em situações de crise no cenário político

nacional” (2006, p. 114), defendendo que são necessários apenas alguns “ajustes

técnicos procedimentais”. No mesmo sentido, Manoel Gonçalves Ferreira Filho

expressa em sua obra que “O impeachment, peça de museu, é ainda o grande

instrumento por que se busca sancionar as faltas políticas” (FERREIRA FILHO apud

RICCITELLI, 2006, p. 74).

Ao contrário dos autores acima citados, Rui Barbosa retrata o insitituto do

impedimento como inoperante ao afirmar que “sendo um processo de “formas”

criminais (ainda que não seja um procedimento penal “estrito”), repressivo, a

posteriori, seu manejo é difícil, lendo, corruptor e condicionado à prática de atos

previamente capitulados como crime” (BARBOSA apud BONAVIDES, 2000, p. 407).

No mesmo sentido, Paulo Bonavides crítica o instituto:

Onde o presidencialismo se mostra pois irremediavelmente vulnerável e comprometido é na parte relativa à responsabilidade presidencial. O presidencialismo conhece tão-somente a responsabilidade de ordem jurídica, que apenas permite a remoção do governante, incurso nos delitos previstos pela Constituição. Defronta-se o sistema porém com um processo lento e complicado (o impeachment, conforme vimos), que fora da doutrina quase nenhuma aplicação teve. Muito distinto aliás da responsabilidade política a que é chamado o Executivo na forma parlamentar, responsabilidade mediante a qual se deita facilmente por terra todo o ministério decaído da confiança do Parlamento. (2000, p. 407).

Afora as críticas, cabe a análise do instituto do impedimento dos ocupantes de

cargos eletivos no atual ordenamento jurídico brasileiro, quais sejam, Presidente da

30

República, Governador de Estado e Prefeito Municipal, verificando-se os crimes de

responsabilidade cabíveis a cada cargo, bem como seu procedimento específico.

4.1 CRIMES DE RESPONSABILIDADE

O artigo 85 da Constituição Federal de 1988 elenca um rol exemplificativo de

crimes de responsabilidade, determinando, em seu parágrafo único que “esses crimes

serão definidos por lei especial, que estabelecerá as normas de processo e

julgamento” (BRASIL, 1988), dessa forma, conforme palavras de George Marmelstein

Lima, “o princípio da estrita legalidade (reserva legal), com todos os seus consectários,

aplica-se integralmente na tipificação dos crimes funcionais”, ou seja, “não há crime

de responsabilidade sem lei federal anterior que o defina, devendo a referida lei

tipificar com precisão e de forma cristalina a conduta proibida” (LIMA, 2015).

Antônio Riccitelli conceitua os crimes de responsabilidade como “aqueles

praticados no exercício da função ou que afetem a própria estrutura do regime e os

princípios fundamentais da Lei Maior” (2006, p. 45), e, sobre essa matéria, informou o

Min. Celso de Mello, no julgamento do Mandado de Segurança nº 21.564 que

concedeu dez sessões de defesa para o então Presidente Fernando Collor, “mostra-

se essencial que os comportamentos legalmente qualificados como crimes de

responsabilidade traduzam, sempre, atos de violação da Constituição ou dos

princípios que ela adota” (1992).

Assim, George Marmelstein de Lima dispõe que:

A única sanção para os crimes dessa espécie – salvo se se tratar de Prefeito – é o afastamento da autoridade de seu cargo (impeachment, em sua acepção vulgar). Logo, somente em casos extremos, quando esgotados todos os demais meios para solução do problema (pedido de intervenção, por exemplo), será justificável cogitar em responsabilizar os detentores de cargos políticos por eventual cometimento de crime de responsabilidade. Não basta, por isso mesmo, que a conduta praticada pela autoridade se amolde, formalmente, à figura típica prevista na norma penal incriminadora. É preciso que a conduta seja de tamanha gravidade que justifique o afastamento do Presidente, Ministros, Governadores, Secretários etc. de seus cargos, sobretudo aqueles que foram investidos em suas funções em razão da soberana manifestação da vontade popular. (2000, p. 409).

Dessa forma, passamos a analisar os crimes de responsabilidade de acordo

com os cargos estudados.

31

4.1.1 Dos crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente da República

Antes de começar a tratar sobre os crimes de responsabilidades do Presidente

da República em sua obra, Bernardo Gonçalves Fernandes (2011, p. 751) comenta

primeiramente sobre as imunidades concernentes ao cargo. Explica, para tanto, que

o Chefe do Executivo é dotado de imunidade formal, seja em relação a processos,

ocasião na qual é necessária autorização de 2/3 dos membros da Câmara dos

Deputados para ser processado por crime (seja de responsabilidade ou comum), seja

referente à prisão, o que, conforme o artigo 86, parágrafo 3º da Constituição Federal

de 1988, só ocorrerá após sentença penal condenatória.

O mesmo autor ainda discorre acerca da cláusula de irresponsabilidade penal

relativa, dispositivo qual determina que o Presidente da República não pode ser

responsabilizado por atos delituosos praticados em data anterior a de início do

mandato, podendo apenas responder pelos atos delituosos praticados em ofício,

conforme preconiza o parágrafo 6º do artigo anteriormente citado.

Neste diapasão, cumpre conceituar os crimes de responsabilidade do Chefe de

Estado nas palavras de Paulo Bonavides:

No presidencialismo brasileiro, consideram-se crimes de responsabilidade todos os atos do Presidente que atentarem contra a Constituição Federal ou sobretudo aqueles que ferirem: a) a existência da União; b) o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos Poderes constitucionais dos Estados; c) o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; d) a segurança interna do País; e) a probidade na administração; f) a lei orçamentária; e g) o cumprimento das leis e das decisões judiciárias (art. 85 da Constituição) (2000, p. 409).

Conforme o enumerado por Bonavides, tais condutas são esmiuçadas na Lei

nº 1.079 de 1950, bem como o processo de julgamento, conforme trataremos adiante.

4.1.2 Dos crimes de responsabilidade cometidos pelo Governador de Estado

No que diz respeito às imunidades de que fazem jus os Governadores de

Estados, Alexandre de Moraes (2014, p. 519), comenta que está pacificado o

entendimento da aplicação de imunidade formal relativa ao processo, uma vez que

exista previsão nas respectivas Constituições Estaduais, e que, no que se refere a

julgamento por crimes comuns ou de responsabilidade, somente poderá ocorrer

mediante autorização da Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa.

32

Para este estudo tomaremos por base a Constituição do Estado do Paraná, e,

apesar do teor de seu artigo 89 abaixo transcrito que prevê o julgamento, nos casos

de crime de responsabilidade, perante a Assembleia Legislativa do Estado, tal

entendimento foi considerado inconstitucional pela ADI nº 4.791, de 12 de fevereiro

2015, conforme trechos subsequentes:

Art. 89. Admitida a acusação contra o Governador do Estado, por dois terços dos membros da Assembleia Legislativa, será ele submetido a julgamento perante o Superior Tribunal de Justiça, nas infrações penais comuns, ou perante a própria Assembleia Legislativa, nos crimes de responsabilidade (PARANÁ, 1989).

E conforme decisão proferida na ADI nº 4.791:

1. A competência para dispor legislativamente sobre processo e julgamento por crimes de responsabilidade é privativa da União, que o fez por meio da Lei 1.079/50, aplicável aos Governadores e Secretários de Estado, razão pela qual são inconstitucionais as expressões dos arts. 54 e 89 da Constituição do Estado do Paraná que trouxeram disciplina discrepante na matéria, atribuindo o julgamento de mérito de imputações do tipo à Assembleia Legislativa local. Precedentes. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de considerar legítimas as normas de Constituições Estaduais que subordinam a deflagração formal de um processo acusatório contra o Governador do Paraná a um juízo político da Assembleia Legislativa local. Eventuais episódios de negligência deliberada das Assembleias Legislativas não constituem fundamento idôneo para justificar a mudança dessa jurisprudência, cabendo considerar que a superveniência da EC 35/01, que suprimiu a necessidade de autorização legislativa para processamento de parlamentares, não alterou a situação jurídica dos Governadores. (BRASIL, 2015).

Desta forma, de acordo o disposto no trecho da ADI supracitada, os crimes de

responsabilidade dos Governadores são aqueles definidos por lei, ou seja, “Art. 74.

Constituem crimes de responsabilidade dos governadores dos Estados ou dos seus

Secretários, quando por ele praticados, os atos definidos como crimes nesta lei”

(BRASIL, 1950), quais sejam, todo o rol exemplificativo dos artigos 5º e seguintes da

Lei nº 1.079 de 1950. Para finalizar, temos o trecho de George Marmelstein Lima:

A noção de responsabilização dos Governantes é intrínseca ao princípio republicano adotado pela Constituição brasileira vigente. Só por isso, já seria correto afirmar que os Governadores podem ser processados por crimes de responsabilidade, como decorrência da adoção do modelo republicano. Além do princípio republicano, um outro princípio constitucional entronizado pelo Estado brasileiro torna imperativa a responsabilização dos Governadores de Estado por crimes de responsabilidade, qual seja, o princípio da simetria, decorrente do nosso peculiar sistema federativo. Desse modo, a possibilidade de punição dos Governadores e Secretários de Estado é corolário lógico dos princípios republicano e federativo. (LIMA, p. 15).

33

4.1.3 Dos crimes de responsabilidade cometidos pelo Prefeito Municipal

Os crimes de responsabilidade passíveis de cometimento por Prefeitos vêm

enumerados em vinte e três incisos, no Decreto-Lei nº 201 de 27 de fevereiro de 1967,

em seu artigo 1º, e, em seu artigo 4º dispõe de mais dez incisos a este respeito, o que

vem gerando confusão, conforme leciona José Nilo de Castro:

No aspecto punitivo, tem-se feito confusão entre crimes de responsabilidade e infrações político-administrativas. É que, conforme doutrina e jurisprudência do STF, os denominados crimes de responsabilidade do Prefeito, tipificados no art. 1º, do Decreto-Lei nº 201/67, e julgados pelo Poder Judiciário, são crimes comuns. As infrações político-administrativas, tipificadas no art. 4º do Decreto-Lei nº 201/67, é que, na tradição de nosso direito, são crimes de responsabilidade, que enquanto tais são previstos em lei especial federal, quer na referência da CR (art. 85, parágrafo único), quer na referência das Cartas Estaduais (§1º do art. 91 da Constituição mineira; parágrafo único do art. 48 da Constituição paulista; e art. 83 da Constituição gaúcha, dentre outras). Como infrações não-penais que são em a natureza jurídica destes ilícitos político-administrativos, é o Legislativo que os julga e seus efeitos são os mesmos, isto é, a cassação do mandato eletivo e a inelegibilidade do acusado (2015).

Desta forma, utilizaremos como objeto para este estudo os crimes elencados

no artigo 4º do Decreto-Lei nº201/67, conforme segue:

Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato: I – Impedir o funcionamento regular da Câmara; II – Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificação de obras e serviços municipais, por comissão de investigação da Câmara ou auditoria, regularmente instituída; III – Desatender, sem motivo justo, as convocações ou os pedidos de informações da Câmara, quando feitos a tempo e em forma regular; IV – Retardar a publicação ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade; V – Deixar de apresentar à Câmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta orçamentária; VI – Descumprir o orçamento aprovado para o exercício financeiro, VII – Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou omitir-se na sua prática; VIII – Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Município sujeito à administração da Prefeitura; IX – Ausentar-se do Município, por tempo superior ao permitido em lei, ou afastar-se da Prefeitura, sem autorização da Câmara dos Vereadores; X – Proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do cargo. (BRASIL, 1967)

34

Assim, conforme ocorre com os Chefes do Executivo na esfera estadual e

federal, o Prefeito Municipal será submetido a julgamento pelo legislativo caso incida

em qualquer dos chamados crimes de responsabilidade, tendo como penalidade a

cassação de seu mandado pelo poder Legislativo Municipal, ou seja, pela Câmara dos

Vereadores.

4.2 PROCEDIMENTO

De acordo com a Constituição do Brasil de 1988, só são passíveis de

responsabilização por crime de responsabilidade, no plano federal, o Presidente da

República, o Vice-Presidente, conforme artigo 85, os ministros de Estado e os

Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, conforme inciso I do artigo

52, os ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador-Geral da República,

Advogado-Geral da União e os membros do Conselho Nacional de Justiça e do

Conselho Nacional do Ministério Público, conforme inciso II do artigo 52, bem como

as autoridades equivalentes nos planos estadual e municipal.

Como o presente estudo trata apenas da aplicação do instituto do impedimento

aos ocupantes de cargos eletivos, nos próximos itens delinearemos o procedimento

referente ao processo de impeachment em face do Presidente da República, do

Governador de Estado e do Prefeito Municipal, cujas fases foram relacionadas em

linhas gerais por Antônio Riccitelli, com base na classificação feita por Cretella Júnior:

1ª Denúncia formalizada, que é a simples apresentação dos fatos, sem intenção de acusar (“Denuntiatio, hoc est, simplex delatio criminis sine animo adcusandi, viam ad inquisitionem parat” Mello Freire, Instituciones juris criminalis lusitani, Coimbra, 5.ed., 1860, v.I, p.142), o que é facultado a qualquer cidadão. 2ª Recebimento do material da denúncia pelos representantes do povo. 3ª Exame da denúncia por uma Comissão Especial. 4ª Parecer da Comissão Especial. 5ª Discussão do Parecer e consequente aprovação ou rejeição. 6ª Processo propriamente dito. a) Julgamento e decretação da acusação pelos representantes do povo. b) Eleição de comissão para acompanhar o julgamento do acusado. c) Julgamento do acusado. d) Prolação da sentença e suas consequências. (2006, p. 65 e 66).

4.2.1 Do processo e julgamento do Presidente da República

Todo cidadão em dia com suas obrigações eleitorais é parte legítima para

oferecer denúncia da prática de crime de responsabilidade contra o Presidente da

35

República à Câmara dos Deputados, conforme artigo 14 da Lei 1.079/1950, sendo

esta imbuída de competência para admitir o feito através do voto de dois terços de

seus membros.

A partir da denúncia, o processo de julgamento dos crimes de responsabilidade

cometidos pelo Presidente da República se dá em duas fases, sendo elas a acusação

e o julgamento, conforme capítulo II e III, respectivamente, do diploma legal

supracitado, conforme veremos a seguir.

4.2.1.1 Da acusação

Uma vez recebida a denúncia, a lei 1079 de 1950 determina que a mesma seja

despachada a uma comissão especial formada, proporcionalmente, por

representantes de todos os partidos da Casa, os quais deverão se reunir no prazo de

48 horas contadas a partir do recebimento e, após a eleição de presidente e relator

para a mesma, terá o prazo de dez dias para emitir parecer declarando se a denúncia

será ou não objeto de deliberação, parecer este que será objeto de discussão única

na ordem do dia da Câmara dos Deputados.

Encerrada a discussão, o parecer será submetido a votação nominal, sendo

arquivada caso não seja considerada objeto de deliberação, ou, caso contrário,

remetida ao denunciado que terá o prazo de vinte dias para contestá-la.

Findo o prazo, com ou sem contestação do denunciado, a comissão inicial

realizará as diligências que julgar convenientes para a tomada de depoimento das

testemunhas de ambas as partes, e até mesmo do denunciante e denunciado, que

poderão também participar ativamente das diligências, seja interrogando, contestando

ou requerendo acareação das testemunhas. Após tal processo, a Comissão Especial

terá o prazo de 10 dias para proferir parecer favorável ou não à procedência da

denúncia, parecer este que será remetido à votação nominal após deliberação.

Caso seja determinada a procedência da denúncia por 2/3 da Câmara dos

Deputados, conforme dispõe o artigo 86 da Constituição Federal de 1988, será o

acusado intimado imediatamente, sendo eleita uma comissão de três membros para

acompanhar seu julgamento, ficando suspenso o exercício de suas funções e da

metade do subsídio ou de seu vencimento até a sentença final, como efeito imediato

à decretação de acusação.

36

Tratando-se de crime de responsabilidade, remete-se o processo ao Senado

Federal (BRASIL, 1950).

4.2.1.2 Do julgamento

Conforme o estipulado pela Lei 1.079 de 1950, em seu capítulo III, recebido o

decreto de acusação proferido pela Câmara dos Deputados, o presidente do Senado

remeterá cópia de tudo ao acusado e ao Presidente do Supremo Tribunal Federal

juntamente com uma comunicação do dia designado para julgamento, ocasião a qual

poderá comparecer pessoalmente ou por seus advogados, podendo oferecer novos

meios de prova. No caso de revelia, o Presidente do Senado agendará outra data para

o julgamento, bem como nomeará para a defesa do acusado um advogado.

Na data do julgamento, presente o acusado ou bastante procurador designado

para tanto, o Presidente do Supremo Tribunal Federal presidirá o processo, inquirindo

testemunhas que deverão depor publicamente e fora da presença umas das outras,

bem como determinando prazo para o debate verbal entre a comissão acusadora e o

acusado, sendo garantido aos mesmos o direito de fazer às testemunhas as perguntas

que julgarem necessárias, podendo contestá-las e requerer acareação.

Findos os debates, o Presidente do Supremo Tribunal Federal fará a leitura do

relatório resumido contendo a denúncia e as provas da acusação e da defesa,

submetendo-o, em seguida, à votação nominal dos senadores. O julgamento

absolutório produzirá efeitos imediatos, enquanto que a sentença condenatória

proferida por pelo menos 2/3 dos membros do Senado, será fixado um prazo para

inabilitação do condenado para o exercício de qualquer função pública por oito anos,

bem como será decretada a perda do cargo (BRASIL, 1950).

No caso de vacância dos cargos de Presidente da República e Vice-Presidente

ocasionado por impeachment, Bernardo Gonçalves Ferndandes esclarece:

Nesses termos, a linha sucessória, à luz da Constituição, será na seguinte ordem: Presidente da Câmara; Presidente do Senado Federal; e Presidente do STF. Certo é que essa substituição ocorrerá sempre de forma temporária, ou seja, nunca definitiva, pois só o Vice-Presidente poderia assumir o cargo de Presidente (na falta desse) de forma definitiva. Assim sendo, conforme dicção constitucional: a) Se faltarem mais de 2 anos de mandato, ou seja, vacância de ampos os

cargos de Presidente e Vice nos 2 primeiros anos de mandato, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a última vaga (eleição direta: sufrágio universal com voto direto).

37

b) Se faltarem menos de 2 anos de mandato, ou seja, vacância de ambos os cargos de Presidente e Vice nos últimos 2 anos de mandato: far-se-á a eleição em 30 dias, depois de aberta a última vaga, pelo Congresso Nacional (eleição indireta através de um colégio eleitoral). (2011, p. 741 e 742).

4.2.2 Do processo e julgamento do Governador de Estado

Devido ao entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da

incompetência das Assembleias Legislativas estaduais para processar e julgar os

crimes de responsabilidade cometidos pelos Governadores de Estado, o processo

será regido pela Lei 1.079 de 1950. O primeiro ponto controverso diz respeito à

legitimidade ativa para denunciar do referido processo, o que George Marmelstein

Lima leciona abaixo:

Em verdade, o entendimento dominante é no sentido de que continua em vigor a denúncia popular, prevista na Lei 1.079/50. A regra da denúncia popular vale tanto para Presidente da República e Ministros de Estado (art. 14, quando para os Governadores e Secretário de Estado (art. 75) (LIMA, p. 19).

Desta forma, conforme preconiza o artigo 75 da Lei supracitada, “é permitido a

todo cidadão denunciar o Governador perante a Assembleia Legislativa, por crime de

responsabilidade”, no que tange à competência da Assembleia Legislativa, Lima

menciona:

À Assembleia Legislativa cabe editar um juízo político quanto à admissibilidade da acusação, ao passo que ao tribunal especial compete processar e julgar os acusados. Assim, a Assembleia limita-se a emitir um juízo político sobre a conveniência ou a necessidade de ser apurada a acusação oferecida, em razão de indícios de culpabilidade considerados bastantes. Não há falar em produção de provas na Assembleia. Há contudo, a necessidade de ao acusado ser concedido prazo para defesa, observadas, entretanto, as limitações decorrentes do fato de a acusação somente materializar-se com a instauração do processo, no tribunal especial, onde será recebida ou não a acusação. Em suma: na Assembleia ocorrerá, apenas, a admissibilidade da acusação, a partir da edição de um juízo político, em que se verificará se a acusação é consistente, se tem ela base em alegações e fundamentos plausíveis, ou se a acusação é simplesmente fruto de quizílias ou desavenças políticas (LIMA, p. 26).

Desta forma, conforme o processo referente aos crimes de responsabilidade

cometidos pelo Presidente da República, o procedimento se divide em duas etapas, a

acusação e o julgamento, conforme veremos adiante.

38

4.2.2.1 Da acusação

Uma vez recebida a denúncia, devidamente assinada e com a firma

reconhecida, acompanhada de todos os documentos que a comprovem, inclusive,

caso necessário, com o rol de testemunhas de número não inferior a cinco, será

formada, tal como ocorre no processo de impedimento do Presidente da República,

uma comissão especial que emitirá um parecer informando se a denúncia será ou não

objeto de deliberação da Assembleia Legislativa, conforme observamos no trecho de

George Marmelstein Lima que segue:

É formada, na Assembleia Legislativa, comissão especial para dar parecer sobre se a denúncia deve ou não ser objeto de deliberação, conforme dispuser o Regimento Interno da Assembleia (juízo político de mera conveniência e oportunidade, bem como de análise dos aspectos formais da denúncia – exemplificativamente, “os pertinentes à legitimidade ativa dos denunciantes ou à eventual ilegalidade passiva do agente público denunciado, ou à inépcia jurídica da peça acusatória, ou à observância das formalidades rituais, ou, ainda, aos próprios pressupostos de válida instauração do procedimento parlamentar. Antes de submeter o parecer à apreciação do Plenário, a Comissão Especial deverá, em obséquio ao princípio da ampla defesa e do contraditório, conceder aos acusados a possibilidade de contraditar a denúncia, sem contudo, iniciar o “processo” propriamente dito (LIMA, p. 25).

Caso o parecer emitido seja favorável à deliberação, está ocorrerá com voto

nominal acerca da admissibilidade ou não da denúncia, e, no caso de procedência da

denúncia por pelo menos 2/3 dos membros da casa, será o Governador suspenso

imediatamente do exercício de suas funções (BRASIL, 1950), e submetido a

julgamento perante o tribunal especial tratado no artigo 78 da Lei 1.079 de 1950.

4.2.2.2 Do julgamento

Nos termos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.791 de 2015, que

determinou incompetente a Assembleia Legislativa para julgar o Governador do

Estado do Paraná, a formação do Tribunal especial respeitará o disposto no parágrafo

3º da Lei 1.070/50, que determina:

§ 3º Nos Estados, onde as Constituições não determinarem o processo nos crimes de responsabilidade dos Governadores, aplicar-se-á o disposto nesta lei, devendo, porém, o julgamento ser proferido por um tribunal composto de cinco membros do Legislativo e de cinco desembargadores, sob a presidência do Presidente do Tribunal de Justiça local, que terá direito de voto no caso de empate. A escolha desse Tribunal será feita – a todos os membros

39

do legislativo, mediante eleição pela Assembleia: a dos desembargadores, mediante sorteio (BRASIL, 1950).

A composição do Tribunal Especial deverá ser feita no prazo de cinco dias

contados da data do envio pela Assembleia Legislativa ao Tribunal de Justiça dos

autos do processo, conforme parágrafo 4º do artigo 78 da lei em comento. Assim,

após instauração do processo pelo tribunal especial, que atuará de forma semelhante

ao Senado Federal, será garantido ao acusado a ampla defesa e o contraditório, ao

final, decidindo pela absolvição, que gerará efeitos imediatos, ou, no caso de pelo

menos 2/3 dos membros do Tribunal votarem pela condenação, ficará o acusado

inabilitado do exercício de funções públicas por cinco anos, nos termos da Lei 1.079

de 1950, bem como ficará destituído de seu cargo.

Utilizando por base a Constituição do Estado do Paraná, de acordo com o artigo

85, parágrafo 1º, no caso de vacância dos cargos de Governador e Vice-Governador,

a linha sucessória será na seguinte ordem: o Presidente da Assembleia Legislativa e

o Presidente do Tribunal de Justiça, sendo esta substituição de caráter provisório,

conforme Constituição Federal, sendo necessária nova eleição para eleição para

ambos os cargos.

Para tanto, se ocorrer a vacância dos cargos de Governador e Vice-Governador

nos dois primeiros anos de mandato, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a

primeira vaga. Caso a vacância ocorra nos dois últimos anos de mandato, far-se-á

eleição trinta dias depois de aberta a última vaga, pela Assembleia Legislativa, na

forma da lei.

4.2.3 Do processo e julgamento do Prefeito Municipal

Qualquer eleitor é parte legítima para oferecer denúncia da prática de crime de

responsabilidade contra o Prefeito, desde que de forma escrita, com a exposição do

fatos e indicação das provas, conforme dispõe o inciso I, do artigo 5º do Decreto-Lei

nº 201 de 1967. O mesmo inciso também dispõe que a denúncia poderá ser feita por

Vereador, mas este ficará impedido de votar sobre a mesma e de integrar a Comissão

Processante, sendo o denunciante o Presidente da Câmara, a presidência será

passada ao substituto legal no que tange os atos do processo, só sendo permitido seu

voto caso seja necessário para completar o quórum de julgamento.

40

A denúncia escrita deve ser encaminhada à Câmara dos Vereadores, sendo

esta imbuída de competência para admitir o feito através do voto de dois terços de

seus membros.

Assim, conforme o processo referente aos crimes de responsabilidade

cometidos pelo Presidente da República e pelo Governador de Estado, o

procedimento se divide em duas etapas, a acusação e o julgamento, conforme

veremos adiante.

4.2.3.1 Da acusação

Protocolizada a denúncia na forma prevista em lei, o Presidente da Câmara dos

Vereadores fica compelido de encaminhá-la ao órgão técnico da Câmara, para que se

verifique se a mesma está devidamente instruída (COSTA, 2002, p. 271), e caso exista

alguma irregularidade no processo, a Comissão Processante pode determinar que o

autor da mesma a complemente.

Se estiver devidamente instruída, o Presidente da Câmara notificará o acusado

encaminhando cópias da acusação, bem como determinará uma reunião para a leitura

da mesma e o voto para fins de recebimento ou recusa da mesma, sempre por decisão

de no mínimo 2/3 dos seus membros. Uma vez recebida, o Presidente da Comissão

deverá notificar o acusado dentro de cinco dias com a devida remessa de cópia da

mesma e dos documentos que a instruem, concedendo ao acusado prazo de dez dias

para defesa prévia, podendo este indicar as provas que pretende produzir e arrolar as

testemunhas necessárias no máximo de dez, conforme inciso III do Art. 5 do Decreto-

Lei nº 201 de 1967.

Passado o prazo de defesa, a Comissão Processante terá o prazo de cinco dias

para emitir parecer opinando pelo prosseguimento ou arquivamento da denúncia.

Opinando pelo recebimento, a denúncia será encaminhada ao Plenário, ficando o

Presidente da Câmara responsável pelo início da instrução,

Depois de concluída a instrução, o denunciado terá acesso ao processo para

que proceda com as razões escritas, no prazo de cinco dias. Passado o prazo para a

defesa, será emitido, pela Comissão Processante, um parecer opinando pela

procedência ou não da acusação, e, caso seja procedente, a Comissão Processante

agendará a data para a sessão de julgamento (BRASIL, 1967).

41

4.2.3.2 Do julgamento

A sessão de julgamento será convocada pelo Presidente da Câmara, ocasião

em que serão lidas as peças requeridas por qualquer dos Vereadores e pelos

denunciados. As partes poderão se manifestar verbalmente, pelo tempo limite de

quinze minutos cada um, tendo o denunciado ou seu procurador, ao final, o prazo de

máximo de duas horas para produzir sua defesa oral, conforme inciso V, art. 5º do

Decreto-Lei nº 201/1967.

Tendo o acusado, ou seu procurador, concluído sua defesa oral, serão abertas

as votações nominais (tantas quantas forem as infrações articuladas na denúncia). O

acusado será afastado definitivamente do cargo no caso de condenação em qualquer

das infrações quando pelo menos 2/3 dos membros da Câmara dos Vereadores

votarem pela condenação.

Ao fim do julgamento, o resultado será imediatamente proferido pelo Presidente

da Câmara, que, decidindo pela absolvição, determinará o arquivamento do processo,

ou, no caso de pelo menos 2/3 dos membros da Câmara votarem pela condenação,

o Presidente da Câmara expedirá decreto de cassação do mandato do Prefeito,

emitindo comunicado à Justiça Eleitoral independente do resultado.

Utilizando por base a Lei Orgânica Municipal de Curitiba, de acordo com o artigo

69, no caso de impedimento dos cargos de Prefeito e Vice-Prefeito, a linha sucessória

será na seguinte ordem: o Presidente, o 1º Vice-Presidente e o 2º Vice-Presidente da

Câmara Municipal, e, no caso de impedimento deste, o Procurador Geral do Município,

sendo esta substituição de caráter provisório, sendo necessária nova eleição para

eleição para ambos os cargos.

Para tanto, vagando os cargos de Prefeito e Vice-Prefeito, far-se-á eleição

noventa dias depois de aberta a última vaga, devendo os candidatos eleitos completar

o período de mandato de seus antecessores.

42

5 CONCLUSÃO

Conforme o mencionado no início do presente estudo, a democracia pressupõe

uma relação de confiança entre o povo e aqueles eleitos para representá-los, no

entanto, a deturpação causada nesse conceito devido à corrupção e ao interesse dos

partidos políticos em manter suas prioridades acima das necessidades da população,

rompeu esta linha tênue há muitos anos.

Neste sentido, buscou-se apresentar através deste estudo as características

do instituto do impeachment, medida de extrema importância para a manutenção da

democracia, visto que tem por objetivo o afastamento do chefe do Executivo devido

ao cometimento de condutas contrárias à responsabilidade, probidade e moralidade

necessárias à manutenção de uma ordem equilibrada e justa num estado de direito.

Desta forma, diante das informações neste estudo demonstradas, resta

evidente que a origem e evolução do instituto do impedimento (impeachment) se deu

no ordenamento jurídico anglo-saxônico, apresentando num primeiro momento

características exclusivamente criminais através de penas desde a perda do efetivo

mandato até a condenação à morte. Mais tarde, diante de adversidades como a

possibilidade de indulto pelo rei do acusado em processo de impeachment, o

Parlamento transmutou o instituto para que deixasse a seara penal e seguisse rito

político, de forma a não ser mais alcançado pelo perdão real.

Levado para os Estados Unidos da América, mais tarde, o instituto adquiriu

caráter exclusivamente político ao ser delineado na Constituição de Filadélfia, no

entanto, devido à burocracia do trâmite e o tempo dispendido para as ações, foi raras

vezes utilizado.

No Brasil, o instituto é previsto desde a Constituição de 1824, embora vigendo

a irresponsabilidade total do monarca. As demais constituições sofreram algumas

alterações desde então, adotando características essencialmente de ordem política,

visando a destituição da autoridade considerada culpada e a aplicação de pena de

inabilitação para o exercício de qualquer função pública por um prazo determinado. A

atual constituição enumera um rol exemplificativo de Crimes de Responsabilidade

passíveis de cometimento pelo Presidente da República, tendo a Lei nº 1.079 de 1950

regulamentado o instituto e o estendido para Governadores de Estado. Neste sentido,

os crimes de responsabilidade passíveis de cometimento por Prefeitos Municipais

foram devidamente regulamentados pelo Decreto-Lei nº 201 de 1967.

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Quanto à competência de julgamento das acusações contra o Presidente da

República, Governador de Estado e Prefeito Municipal, são competentes para julgar

a ação os seguintes órgãos, respectivamente: Senado Federal, após juízo de

admissibilidade da acusação pela Câmara dos Deputados; Tribunal Especial

composto por cinco membros do legislativo e cinco desembargadores, após juízo de

admissibilidade da acusação pela Assembleia Legislativa do estado; Câmara dos

Vereadores, após juízo de admissibilidade da acusação por Comissão Processante

devidamente constituída.

Por fim, após estarem devidamente delineadas as características do instituto

do impedimento, cabe uma análise sobre a sua aplicabilidade extremamente ínfima,

uma vez que, embora considerado um instrumento de interação do povo

fundamentalmente movido pelo clamor popular, o desinteresse dos representantes

em permitir a participação do povo em seus processos o torna quase ineficaz,

conforme leciona Alexandre de Moraes:

Esse processo de democratização somente estará sendo respeitado e aprimorado se houver possibilidade de o eleitorado fiscalizar a atuação dos parlamentares na votação de importantes questões como o impedimento da mais alta autoridade do Poder Executivo (impeachment) e dos próprios parlamentares, evitando-se assim incompatibilidade frontal e absurda entre o senso deliberativo da Comunidade e eventuais conluios político-partidários, pois, como salientado por Alexander Hamilton, nos artigos Federalistas, “o princípio republicano requer que o senso deliberado da comunidade governe a conduta daqueles a quem ela confia a administração de seus assuntos”. Diferentemente do eleitor, que necessita do sigilo de seu voto como garantia de liberdade na escolha de seus representantes, sem possibilidade de pressões anteriores ou posteriores ao pleito eleitoral, os deputados e senadores são mandatários do povo e devem observar total transparência em sua atuação, para que a publicidade de seus votos possa ser analisada, refletida e ponderada pela sociedade nas futuras eleições, no exercício da cidadania (2014, p. 480 e 481).

Assim, mediante os recentes e recorrentes fatos ocorridos no cenário político

nacional, é de suma importância reformas no sentido de promover a transparência nas

ações dos representantes para com o povo, bem como ajustes técnicos no instituto

do impedimento de forma a torná-lo mais eficiente e ágil para que efetivamente

corresponda a um legítimo instrumento de controle parlamentar. Só dessa forma o

instituto seguirá o fim a que foi proposto, e deixará de ser considerado “peça de

museu” para a doutrina majoritária.

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