O Orçamento Público, Os Tributos e o Meio Ambiente - Revista Jus Navigandi

O orçamento público, os tributos e o meio ambientehttp://jus.uol.com.br/revista/texto/3774Publicado em 02/2003

Rinaldo Segundo

Inicialmente

Havia um tempo em que a vontade do rei gerava a lei. Um tempo em que o rei era considerado o

representante de Deus na Terra. Era o Absolutismo. Nessa época, o patrimônio do rei se confundia com o

patrimônio do Estado. Exemplificando, seria o mesmo que a rainha da Inglaterra ou o Presidente do Brasil

utilizarem o dinheiro do Estado para fins particulares conforme as suas vontades. Felizmente, o período

absolutista já acabou. Foi a criação do orçamento público um dos instrumentos decisivos para que o interesse

público não se confundisse com o interesse privado do governante seja ele, presidente, governador ou prefeito.

De outro modo, há muito tempo, a finalidade do orçamento deixou de ser unicamente a de equacionar

despesas e receitas (modelo clássico). Não basta ter conta positiva (inexistência de déficit), é preciso que o

orçamento produza mudanças significativas no plano sócio-ambiental. Como se pode perceber, atualmente, o

orçamento é considerado um instrumento de planejamento.

A Constituição Federal de 1988 consolidou essa noção de Orçamento-Programa, isto é, de um

orçamento planejado e capaz de não gerar resultados que agridam o meio ambiente ou produzam desigualdades

sociais. Sabe-se de inúmeros exemplos em que os recursos financeiros estatais foram gastos sem qualquer

finalidade social, provocando devastação ambiental, miséria social e desesperança.

No modelo constitucional, os recursos do Orçamento são formados basicamente por impostos pagos

pelos cidadãos. Daí a importância da comunidade conhecê-los e participar de sua elaboração. É através do

orçamento público que se decide onde os recursos serão empregados. A criação de uma área de preservação

ambiental municipal, o aumento dos recursos na área de saneamento básico são alguns exemplos de iniciativas

que requerem a previsão orçamentária.

O processo orçamentário (o meio pelo qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a

programação financeira dos entes públicos brasileiros) é composto pela Lei Orçamentária Anual - LOA, pela Lei

de Diretrizes Orçamentárias – LDO e pela Lei do Plano Plurianual - PPA. Em todas essas etapas, o

componente ambiental deve estar presente.

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

A Constituição Federal de 1988 quis evitar que o orçamento fosse elaborado conforme os interesses

dos burocratas. Por isso, criou a Lei de Diretrizes Orçamentários, instrumento pelo qual se fixa parâmetros e

diretrizes para a elaboração do orçamento (Lei Orçamentária Anual) propriamente dito, orientando a

estruturação da proposta orçamentária anual, conforme o § 2º, art. 165 da Constituição Federal. Desse modo,

a comunidade, as entidades ambientais, o conselho municipal de meio ambiente e a prefeitura municipal devem

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inserir parâmetros ambientais na LDO. Dois exemplos de ações que podem estar na LDO: estabelecer a

componente do interesse ambiental na elaboração das dotações orçamentárias, fazendo com que o executivo

indique de que modo os recursos a serem empregados na educação (por exemplo) terão repercussão para a

educação ambiental; estabelecer que as obras municipais a constarem na LOA respeitem a preservação

ambiental.

O Poder Executivo deve enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento

do exercício financeiro (15 de abril). O Parlamento deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do

primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57, parág.

2º da CF). Ressalte-se que, no Parlamento, o projeto de LDO poderá ser emendado, desde que compatível com

o Plano Plurianual. Assim, a comunidade, através de seus representantes, pode intervir direcionando as

prioridades para a área social e ambiental.

Plano Plurianual (PPA)

Há iniciativas governamentais que não são realizáveis em um período de 1 ano. O Investimento em

saneamento básico, a melhoria da qualidade da água, a despoluição de rios e córregos e o reflorestamento são

exemplos de ações que exigem continuidade para além de um período de 1 ano. Por essa razão, a Constituição

Federal de 1988 criou o Plano Plurianual para que seja o instrumento utilizado pelo poder público para

programar a administração pública por um período de até 4 anos. É fundamental uma efetiva participação da

comunidade, das entidades ambientais e dos setores públicos na elaboração do PPA.

A Constituição Federal de 1988 deu grande importância a essa lei. Para se ter uma idéia, a elaboração

dos planos e programas ambientais de longa duração previstos na Lei Orçamentária Anual deve ser feita em

consonância com o plano plurianual. Além disso, nenhum investimento, de qualquer natureza, será iniciado sem

prévia inclusão no plano plurianual se a execução demandar mais de um exercício financeiro sob pena de crime

de responsabilidade.

O PPA é elaborado e aprovado no primeiro ano do governo municipal, sendo que a sua vigência

começa no segundo ano de mandato e vai até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente.

Isso significa dizer que o período de abrangência do Plano Plurianual é de quatro anos: os três últimos do

prefeito que a elaborou e mais o primeiro do futuro prefeito a ser eleito.

É o Poder Executivo quem elabora o PPA que, contudo, é remetido ao Parlamento que pode alterá-lo

por meio de emendas. Daí a importância da comunidade se mobilizar, seja através da Prefeitura Municipal, seja

através do vereador, para que se faça constar no PPA investimentos na preservação ambiental, na coleta e

reciclagem do lixo e no tratamento dos esgotos residenciais que poluem os rios, dentre outras medidas.

Caso uma prioridade não tenha sido estabelecida no PPA, este pode ser alterado no seu período de

vigência, desde que uma lei específica seguindo a mesma tramitação, altere-o. Desse modo, o município pode

fazer constar imediatamente a prioridade de investimentos na despoluição de um córrego (normalmente

realizada em um período superior a 1 ano) desde que uma lei posterior ao o preveja.

Lei Orçamentária Anual - LOA

1ª Etapa: Elaboração da Proposta Orçamentária


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É a Lei Orçamentária Anual que estabelece as despesas e receitas de cada um dos programas

municipais a serem realizados no ano seguinte. Elaborada pelo Poder Executivo, essa proposta de orçamento

deve considerar as diretrizes e metas fixadas tanto na Lei de Diretrizes Orçamentárias quanto no Plano

Plurianual. Logo, a prioridade no investimento ambiental fixada na LDO deve refletir na proposta orçamentária.

Por outro lado, a meta de despoluição de um córrego prevista no PPA deve encontrar recursos nessa proposta

orçamentária.

É fundamental que o orçamento possua dados que descrevam os projetos, o interesse ambiental ou

possíveis impactos; as expectativas e os resultados esperados; a mudança na qualidade de vida

proporcionada por aquele gasto deve estar presente; como já se disse acima, o orçamento não é apenas a

compatibilização de receita e despesa, ao contrário, envolve um planejamento público com vistas a melhoria da

qualidade de vida social e ambiental.

2ª Etapa: Discussão e Aprovação da Proposta Orçamentária

É o momento reservado aos debates, emendas e aprovação das propostas orçamentárias. Pressupõe

uma efetiva participação do Parlamento que, contudo, muitas vezes, não acontece. Na prática, em muitos

casos, o orçamento se torna uma peça de ficção, sem que haja qualquer discussão sobre as prioridades

estabelecidas. Normalmente, a discussão e aprovação do Orçamento será iniciada a partir de agosto ou

setembro em cada ano. A comunidade, as entidades ambientais e o Poder público devem efetivamente discutir

os programas previstos no orçamento, indagando-se: será que atendem a uma finalidade ambiental? De que

modo tais programas contemplam a preservação do meio ambiente? A Lei Orçamentária, através de seus

programas, possibilitará a tomada de consciência para a questão ambiental?. O certo é que, inexistindo

discussão ou aprovação de programas de cunho ambiental, carece de validade constitucional o orçamento

municipal.

3ª Etapa: Execução do Orçamento

Publicada a Lei Orçamentária, desencadeia-se, então, o processo de execução do Orçamento. É a

fase de realização de gastos públicos conforme a previsão orçada na peça orçamentária. O Poder executivo,

por meio de seus órgãos, executa os programas governamentais contemplados na Lei Orçamentária, vigente

por um período de 1 ano.

O modelo orçamentário brasileiro não é impositivo. Isso significa que o prefeito municipal possui

discricionariedade, ou seja, julga a oportunidade e conveniência de implementar um programa sócio-ambiental

previsto na Lei Orçamentária Anual. Daí, a importância da comunidade, do parlamento, das entidades se

organizarem para exigir o cumprimento dos investimentos no saneamento básico, na coleta e reciclagem do

lixo, dentre outros, a serem previstos na Lei Orçamentária Anual.

4º Etapa: Controle Orçamentário

O controle e a avaliação constituem a última fase do ciclo orçamentário. Não é, porém, a menos

importante. É nesse momento que se saberá se os recursos públicos foram efetivamente empregados. Como

se sabe, ainda hoje, é notória a existência de desvios e apropriação de recursos públicos por aqueles que

deveriam zelar pelo seu correto emprego. Obras de saneamento básico construídas somente no papel,

recursos para a área da saúde desviados são notícias comumente divulgadas pela imprensa.


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Os recursos públicos dispostos no orçamento devem ter servido para atingir o interesse público.

Exemplificando: suponhamos que determinada obra prevista no orçamento tenha contribuído para o

assoreamento de um córrego. O interesse público de preservação do meio ambiente foi desrespeitado.

Pode-se distinguir dois tipos de controle: o interno e o externo. Denomina-se interno quando exercido

dentro da própria Administração, ou seja, por agentes do mesmo Poder, e externo quando exercido por órgãos

independentes desse Poder, tais como, Tribunais de Contas e Assembléia Legislativa.

Participação Popular e Orçamento

Atualmente, desenvolve-se a idéia de que o processo orçamentário deve abrir a possibilidade de

participação à população. A participação popular na administração pública é de grande importância para o

planejamento, a definição de prioridades, a cidadania e a democracia, sobretudo, na esfera municipal. Isso

ocorre, porque o cidadão que mora nos bairros sabe dos problemas que afetam o seu dia a dia e, portanto, é

quem tem condições de dizer qual a prioridade que deve ser definida e quais os principais problemas que

devem ser resolvidos.

À medida que o cidadão participa e vai descobrindo que o imposto que ele paga é que mantém a

Prefeitura e permite a ela desenvolver os serviços e obras, vai ficando mais atento sobre a forma como está

sendo gasto o seu dinheiro. Atualmente, milhares de cidadãos participam da discussão, definição e fiscalização

do orçamento público em dezenas de cidades.

Finalmente, o Orçamento tem sido utilizado como o vilão da não realização de iniciativas sociais e

ambientais. Quem é que nunca ouviu frases como "não tem recursos", "não há previsão orçamentária".

Esclareça-se: o orçamento foi criado para garantir, efetivar os direitos de todos nós. Não é algo ruim, mas um

instrumento que deve ser melhor utilizado com transparência e democratização.

Os tributos e a municipalidade

O exercício da atividade econômica só é permitido ao Estado brasileiro quando se torna necessária a

defesa da segurança nacional ou para o atendimento de interesses coletivos, conforme definidos em lei (art.

173, Constituição Federal). Isto significa que o Estado deixa livre aos particulares a atividade econômica,

utilizando-se da tributação para cumprir de suas finalidades sociais e ambientais.

Nosso sistema tributário abriga cinco espécies de tributos, contudo, apenas três deles apresentam

interesse em nível municipal: impostos, taxas e contribuição de melhoria. O Código Tributário Municipal pode

estabelecer medidas ambientais para a aplicação dos tributos de sua competência, alterando comportamentos

e hábitos da população.

Três são os impostos municipais, a saber, o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), o ISSQN

(Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza) e o ITBI (Imposto de Transmissão de Bens Imóveis), sendo

que o primeiro deles tem tido maior importância financeira para os municípios.

O IPTU

Historicamente, o IPTU tem sido utilizado pelos municípios como fonte de arrecadação de recursos. Ele


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é um tributo importante para a municipalidade, até por que os outros dois impostos ou não tem grande potencial

arrecadador (ITBI) ou exigem uma estrutura que muitas vezes o município não dispõe para cobra-los (ISSQN).

Ao lado dessa função arrecadadora do IPTU, o poder público pode intervir em sua comunidade para a mudança

de hábitos e comportamentos. É o que se pode chamar de função extra-fiscal do tributo. Estabelecer o IPTU

ambiental é o desafio da municipalidade e pode ser feito em pelo menos dois casos.

a) IPTU Progressivo Ambiental p/ combater a especulação imobiliária (art. 182, § 4º Constituição

Federal): ocorre em função do disposto no art. 182, § 4º da Constituição Federal segundo o qual o município,

através de lei municipal específica, pode exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não

utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, de imposto sobre a propriedade predial e

territorial urbana progressivo no tempo. Como já se salientou atrás, o Estatuto da Cidade já regulou os artigos

182 e 183 da Constituição da República sendo uma obrigação da municipalidade instituir o IPTU Progressivo

com vistas ao combate da especulação imobiliária;

b) IPTU Progressivo Ambiental para realizar o princípio da capacidade econômica: uma cidade precisa

ser gerida respeitando dois princípios fundamentais: a qualidade de vida de seus ambientes e o respeito ao

meio ambiente. São dois princípios inseparáveis.

Mas o que é qualidade de vida dos habitantes de uma cidade? Pode ter vários significados. Um desses

significados está expresso em uma das diretrizes estabelecidas no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001): a

justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização (art. 2º, inciso IX).

Certamente, uma cidade não terá um adequado processo de urbanização e qualidade de vida se

apenas um setor da sociedade arca com o ônus, enquanto o outro só goza de benefícios. É preciso equilibrar

essa relação. O IPTU Progressivo em função da capacidade econômica do indivíduo é uma forma bastante

interesse da municipalidade dividir os ônus e benefícios da urbanização de forma mais equânime entre os seus

munícipes.

Havia dúvida quanto a possibilidade de utilização do IPTU Progressivo para finalidade diferente da

disposta no art. 182, § 4º Constituição Federal. O Supremo Tribunal Federal (STF) havia inclusive entendido

pela inconstitucionalidade de IPTU cobrado com base na capacidade econômica de cada contribuinte. Porém, a

Emenda Constitucional de nº 30 derrubou a vedação imposta pela interpretação do STF. Repita-se a cobrança

de IPTU estabelecendo-se diferentes alíquotas conforme o valor do imóvel – de modo que os imóveis mais

valorizados paguem uma alíquota maior de imposto comparativamente aos imóveis menores que teriam uma

alíquota menor – é um instrumento importante de justiça social e distribuição de renda, componentes de um

planejamento urbano que pretenda assegurar qualidade de vida aos seus habitantes e respeito ao meio

ambiente.

Nos instrumentos da política urbana constantes do Estatuto da Cidade, mais especificamente nos

institutos tributários e financeiros o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU está

relacionado (art. 4º, IV, alínea "a").

Incentivos e benefícios fiscais e financeiros

Outra medida importante que pode constar do Código Tributário Municipal são incentivos para os

cidadãos e empreendimentos que se proponham a proteger, conservar e/ou recuperar o meio ambiente


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municipal, com a adoção de medidas como a preservação de construções e monumentos de interesse

histórico, cultural e paisagístico; a recuperação, manutenção ou construção de praças e jardins públicos... [1]

O fundamental é perceber que os tributos podem ser utilizados para mudar hábitos incompatíveis com a

preservação do meio ambiente em comportamentos dignos de exemplo. É o tributo arrecadando e melhorando a

qualidade de vida das pessoas. Por outro lado, àqueles hábitos reticentes em preservar o meio ambiente,

haveria um grande estímulo para a mudança. Esse posicionamento está amparado no Estatuto da Cidade (Lei

10.257/2001), quando este estabelece a previsão de utilizar de incentivos e benefícios fiscais e financeiros

como instrumentos do planejamento urbano (art. 4º, IV, alínea "c").

Contribuição de Melhoria

O inciso XI do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) estabelece como uma de suas diretrizes a

"recuperação dos investimentos do Poder público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos."

(art. 2º). Isso representa a efetivação de que o poder público cobre contribuições de melhoria, modalidade de

tributo que até agora só havia ficado no papel. Também no art. 4º da lei 10.257/2001, estabelece-se a

contribuição de melhoria como um dos instrumentos a serem utilizados na gestão urbana.

Conforme Hugo de Brito Machado

"A contribuição de melhoria é a espécie de tributo cujo fato gerador é a valorização de imóvel do

contribuinte, decorrente de obra pública, e tem por finalidade a justa distribuição dos encargos públicos, fazendo

retornar ao Tesouro Público o valor dispendido com a realização de obras públicas, na medida em que destas

decorra valorização de imóveis." [2]

A efetivação da contribuição de melhoria é importante pelo aspecto fiscal inegavelmente. Através dela,

o Poder Público arrecada recursos devidos da valorização do imóvel do particular, beneficiado por uma obra

pública.

Por outro lado, há um aspecto social na cobrança de contribuições de melhoria. Ela apresenta um

caráter redistributivo na medida em que setores da sociedade beneficiados com a obra pública auferiram uma

valorização de seu patrimônio.

Sabe-se que, em nosso país, as obras públicas, muitas vezes, não são dirigidas às necessidades mais

preementes da população. Prefere-se investir no que é mais vistoso ou nos interesses daqueles mais

privilegiados economicamente. Pode-se dizer que a efetivação da contribuição de melhoria tenta inverter essa

lógica na medida em que os setores beneficiados pelas obras públicas ressarçam o erário em caso de

valoração de seus imóveis. A distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização da cidade pode

ser sentida a partir desse instrumento.

Taxas e Preços Públicos

A doutrina jurídica não distingue claramente taxas de preços públicos. A diferença entre eles foi

estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal que considera a taxa caracterizada pela compulsoriedade enquanto

o preço público teria um caráter de facultividade.

Isso significa que se utilizamos um serviço público que não pode ser recusado (ex: água), tem-se um


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caso de taxa. Ao contrário, se a utilização do serviço pode ser recusada pelo cidadão (ex: energia elétrica)

está se diante de um preço público. Taxa, assim, é tributo; o mesmo não se pode dizer do preço público,

carente de compulsoriedade.

A importância de se discutir taxas e preços públicos para o direito ambiental reside no fato de que tanto

a taxa, quanto o preço público são, em tese, contraprestações à serviços públicos realizados. Como a questão

ambiental deve nortear a ação do poder público municipal, é indispensável que o custo de tais serviços realcem

o componente ambiental existente. Exemplificando: o município oferece serviços de água e esgoto para a

população, porém, os custos imbutidos nesse serviço, pagos pelos consumidores, não se referem a água em si

mesma. Outro exemplo: as empresas moveleiras compram a madeira extraída da floresta pagando o serviço de

extração, desconsiderando o seu custo ambiental de produção.

Um município tem inúmeras taxas que na maioria dos casos não tem grande potencial de arrecadação.

Porém, tais taxas e preços públicos podem ser utilizados pelo poder público enquanto um instrumento

pedagógico de conscientização para a questão ambiental. De que forma?

Nesses serviços prestados pela municipalidade, há que se diferenciar o custo do serviço (infra-

estrutura, mão de obra, tecnologia e investimentos) do custo ambiental (a importância do bem ambiental para o

ecossistema, o tempo despendido pela natureza para a sua produção, a abundância de tais elementos na

natureza, o impacto de sua exploração econômica).

No exemplo da água, a infra-estrutura e tecnologia usada na captação, filtração e distribuição, o valor

pago em salários aos trabalhadores que executam tais serviços e os investimentos na modernização do

sistema de abastecimento de água são custos do serviço de água repassado para o consumidor.

Por outro lado, o valor da água em si, da água, enquanto recurso natural essencial para a vida, cada

vez mais poluída, não é considerada. Isso gera na sociedade a idéia de que a abundância dos recursos

naturais é suprida pelo pagamento de um serviço. Isso é equivocado. Não há valor que pague uma espécie já

extinta; essa espécie poderia conter substâncias importantes para a cura de uma doença qualquer. Quem

saberá? Mesmo assim, há setores sociais que reagem com indiferença à existência de danos ambientais.

O exemplo de poluição da água não é isolado: dá-se o mesmo com a madeira, com a areia retirada dos

rios... desconsidera-se que tais recursos naturais tem um valor econômico e também ambiental por si mesmo.

Um município pode utilizar a taxa e o preço público como instrumento de conscientização de seus moradores do

custo ambiental existente no serviço utilizado.

Isso não significa que a população terá que pagar mais caro pelo serviço. Primeiro, esse processo

eminentemente pedagógico permite a tomada de consciência da questão ambiental. A conseqüência é a

redução do desperdício dos recursos naturais, podendo existir, na verdade, uma diminuição do preço do

serviço realizado para a comunidade.

Notas

01. Manual de Saneamento e Proteção Ambiental para os Municípios, Município e Mio Ambiente, 2ª ed.,

Belo Horizonte, FEAM, 1997, volume I, pág. 55.

02. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 19ª ed. São Paulo: Malheiros Editores,


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2001, pg. 373.

Sobre o autor

Como citar este texto: NBR 6023:2002 ABNT

SEGUNDO, Rinaldo. O orçamento público, os tributos e o meio ambiente. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 62, 1 fev.

2003. Disponível em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/3774>. Acesso em: 21 fev. 2011.

Informações sobre Rinaldo SegundoRinaldo Segundo

bacharel em Direito em Cuiabá (MT)


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