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O Projeto Desenvolvimentista dos Governos do PT:
Uma avaliação integrada de economia e política
Agosto de 2019
Luiz Fernando de Paula*
Fabiano Santos**
Rafael Moura***
Resumo: O objetivo deste artigo é analisar os fatores endógenos e exógenos, políticos e
econômicos que condicionaram o projeto social-desenvolvimentista do PT em 2003-
2016, apontando influências sobre o auge e a crise deste projeto. Além de buscar entender
a natureza deste projeto, analisamos a trajetória econômica brasileira à luz da
financeirização e do “confidence game” condicionado pela volatilidade dos ciclos
externos de liquidez e preços de commodities.
Palavras-chave: Desenvolvimentismo; Partido dos Trabalhadores; Lulismo; Lula da
Silva; Dilma Rousseff
Abstract: The aim of this paper is to analyze the endogenous and exogenous, political
and economic factors that conditioned the PT’s social-developmentalist project in 2003-
2016, pointing out to influences on the peak and the crisis of this project. In addition to
seeking to understand the nature of this project, we analyze the Brazilian economic
trajectory in the light of financialization and the “confidence game” conditioned by the
volatility of external cycles of liquidity and commodity prices.
Key words: Developmentalism Workers’ Party; Lulism; Lula da Silva; Dilma Rousseff
* Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), Professor
voluntário do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-
UERJ) e Pesquisador nível 1 do CNPq.
** Professor do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-
UERJ) e Pesquisador nível 1 do CNPq.
*** Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política do Instituto de Estudos Sociais e
Políticos (IESP-UERJ), onde é Bolsista FAPERJ Nota 10.
2
1. Introdução
Após desencantamento com as reformas liberais realizadas na América Latina nos
anos 1990, a região testemunha, no início do novo século, forte retomada da discussão a
respeito da viabilidade de projetos desenvolvimentistas. Neste contexto, duas novas
vertentes teóricas emergiram: o social-desenvolvimentismo e o novo-
desenvolvimentismo, ambas atualizando o desenvolvimentismo clássico cepalino,
acrescentando, contudo, novas dimensões ao conceito. Em particular, ambas apoiam uma
estratégia nacional onde o ativismo do Estado é imperativo para viabilizar mudanças
estruturais rumo à (re)industrialização e um processo amplo de transformação social.
Embora a retomada do debate tenha origem em circuitos acadêmicos, sua
transmutação em agenda de política econômica ocorreu durante os governos do Partido
dos Trabalhadores (PT) a partir de 2003. Defender a plausibilidade desta hipótese é o
objetivo central do trabalho, sobre o qual agregamos as seguintes questões subsidiárias.
Em primeiro lugar, refuta-se a tese de não distinção entre partidos de esquerda e de direita
no espectro ideológico do Brasil. A se confirmar a existência de um projeto específico ao
PT, sustenta-se que as eleições, campanhas e o sistema político oferecem alternativas de
políticas públicas à sociedade. Em segundo lugar, é possível revisitar o debate em torno
do o lulismo (Singer 2009), examinando em que medida tal fenômeno se distingue do
projeto mais amplo do PT. Se existe uma inspiração desenvolvimentista desde o início do
governo Lula, culminando em tentativas mais radicais do governo Dilma I torna-se
sustentável, em consonância com Samuels e Zucco (2018), interpretar o lulismo como
epifenômeno do petismo, ao invés de algo ontologicamente distinto. Esta discussão nos
remete, enfim, ao tipo de projeto desenvolvimentista experimentado pelos governos do
PT – se de vertente clássica, se de corte social ou novo-desenvolvimentista. Refletindo
sobre motivos que levaram os “policy makers” à adoção de diferentes estratégias em
momentos distintos, procuramos, concomitantemente, jogar luz sobre as restrições,
externas ou internas, políticas ou econômicas ao projeto mais amplo de diferenciação
política do PT. Nesta perspectiva, argumentamos que duas dimensões condicionaram a
dinâmica de avanço ou recuo do projeto: a primeira refere-se à natureza exógena ou
doméstica das restrições; a segunda indica se são de natureza política ou econômica.
Neste trabalho faremos, à luz da literatura disponível, balanço crítico do projeto
desenvolvimentista do PT, apontando para possíveis razões para seu auge e crise.
Dividimos o artigo em três seções, além desta introdução. A seção 2 avalia a natureza do
3
projeto do partido. Já a seção 3 examina alguns vetores condicionantes do desempenho
do governo petista: (i) financeirização e redução do espaço de políticas
desenvolvimentistas; (ii) de que forma os fatores externos e internos – econômicos e
políticos – se conjugaram para favorecer ou limitar a implementação de políticas
desenvolvimentistas; (iii) o padrão de interlocução com atores políticos e societais; e, por
fim: (iv) os efeitos econômicos da Operação Lava Jato. A seção 4 conclui o artigo.
2. Natureza do projeto de desenvolvimento dos governos do PT
2.1. Definição de desenvolvimentismo
O conceito de desenvolvimentismo assume, conforme o autor e o período,
pressupostos distintos. Duas referências seminais são Bielschowsky (1988) e Fonseca
(2014).
Bielschowsky (1988: 247) define desenvolvimentismo como um “projeto de
industrialização planejado e apoiado pelo Estado”. Seu conceito-chave traz a concepção
de transformação da sociedade brasileira conforme um projeto econômico incluindo: a)
industrialização integral como via de superação do subdesenvolvimento; b) consciência
de que não há possiblidade de alcançar a industrialização eficiente e racional através das
forças espontâneas do mercado; c) planejamento, definindo a expansão desejada dos
setores econômicos e instrumentos de promoção dessa expansão e; d) Estado definindo
também a execução da expansão, captando recursos financeiros e promovendo
investimentos diretos em segmentos onde a iniciativa privada é insuficiente
(Bielschowsky, 1988: 7).
Fonseca (2014), por sua vez, considera o desenvolvimentismo em duas chaves
analíticas – a das ideias e da prática política – e questiona qual seria o ponto de inflexão
entre essas dimensões. O método empregado pelo autor possui duas etapas: uma voltada
à pesquisa dos “atributos utilizados por diversos autores que expressaram o seu
entendimento sobre o que seria o desenvolvimentismo”; e outra relacionada à verificação
desses atributos aplicados às “experiências históricas normalmente arroladas pela
bibliografia como exemplos de desenvolvimentismos” (Fonseca, 2014: 7). A partir desse
exame, o autor extraiu o núcleo comum principal do conceito onde observou a presença
de três pressupostos: intervencionismo, industrialização e projeto nacional.
A industrialização é entendida como única via capaz de promover o
desenvolvimento nacional, isto é, “como caminho para acelerar o crescimento
4
econômico, a produtividade e o progresso técnico” (Fonseca, 2014: 13). O
intervencionismo outorga o aparelho administrativo do Estado como órgão coordenador
do projeto desenvolvimentista, sendo instrumento a serviço do desenvolvimento nacional.
O nacionalismo, por sua vez, seria o aspecto que coloca o interesse da nação à frente de
quaisquer interesses fragmentários.
2.2. Natureza do projeto do PT: social-desenvolvimentista ou novo-
desenvolvimentista?
Duas questões emergem na discussão sobre o projeto desenvolvimentista dos
governos do PT. A primeira é se houve efetivamente um projeto desenvolvimentista
implementado nos governos do PT. Como vimos, o conceito canônico de
desenvolvimentismo pressupõe em seu “core” a existência de um projeto nacional,
intervencionismo estatal e industrialização. Portanto, sob esta perspectiva, o projeto
desenvolvimentista do PT deixa a desejar, já que não reverteu e mesmo aprofundou o
processo desindustrializante em curso, embora do ponto de vista das intenções o primeiro
governo Dilma tenha adotado uma malsucedida agenda industrialista (Mello e Rossi,
2018).
Há uma discussão importante sobre as razões do fracasso desta agenda
industrialista, com alguns autores destacando a mudança no cenário internacional (Sarti
e Hirakuta, 2018) e outros sublinhando inconsistências da política adotada nos governos
do PT, em especial no Governo Dilma I (Paula et al, 2015; Carvalho, 2018).
Quanto aos avanços sociais, há certo consenso sobre ganhos importantes em
termos de redução de desemprego, moderada melhoria na distribuição de renda (maior
nos rendimentos de trabalho e menor ao se incluir rendas de capital e de propriedade) e
um maior acesso dos segmentos de mais baixa renda a serviços públicos e equipamentos
básicos.
Assim, pelo ângulo do conceito canônico há dúvidas sobre o projeto
implementado pelo PT, que pode ser entendido como um “desenvolvimentismo social”.
Isto nos remete à segunda questão: a natureza do projeto desenvolvimentista
implementado pelos governos do PT. No Brasil desde os anos 2000, em função do
fracasso das políticas neoliberais nos anos 1990, emergiram vertentes
neodesenvolvimentistas buscando de certo modo retomar a discussão sobre projeto
5
desenvolvimentista no país, dentro da tradição estruturalista cepalina: novo-
desenvolvimentista e social-desenvolvimentista1.
O social-desenvolvimentismo (Bielschowsky, 2012; Carneiro, 2012) sustenta que
o crescimento do mercado doméstico de massa deve ser estimulado tanto pela expansão
do emprego como pela melhoria da distribuição de renda resultante de políticas
governamentais e fomento ao crédito ao consumidor. Em segundo lugar, uma vez que
uma estratégia de crescimento baseada no consumo de massa perde impulso ao longo do
tempo, a expansão deverá ser completada por investimentos autônomos, isto é, através de
inversões públicas em infraestrutura.
Entre as políticas defendidas por esta vertente incluem-se: políticas salariais, com
o salário mínimo sendo instrumento poderoso de aumento de demanda e redistribuição
de renda; transferências sociais direcionados à parte mais pobre da população; estímulo
ao crédito ao consumo; investimento público, especialmente em infraestrutura, visando
criar incentivos ao investimento privado; políticas industriais e financiamento subsidiado
por bancos públicos. Portanto, esta via se aproxima mais de uma estratégia “wage-led
growth”, ou seja, um crescimento puxado pelo maior peso dos salários na renda nacional,
onde seu crescimento é fator indutor dos investimentos e dos lucros (Ferrari-Filho e Paula,
2016).
Já o novo-desenvolvimentismo (Bresser-Pereira, 2011; Bresser-Pereira et al.,
2016) enfatiza os dois problemas fundamentais em economias de renda média: (i)
tendência dos salários crescerem abaixo da produtividade pela abundância na oferta de
mão-de-obra; (ii) tendência de sobrevalorização da taxa de câmbio, resultado da
combinação de “doença holandesa”2 com abundância dos fluxos de capitais externos para
economias emergentes, por estas terem em geral taxas de lucro e de juros maiores do que
as economias desenvolvidas, estimulados ainda pela política de “crescimento com
poupança externa”.
Esta vertente do desenvolvimentismo defende políticas para realização de um
“catching up”, permitindo alçamento de uma situação de desenvolvimento de média para
alta renda: (i) política de rendas mantendo salários crescendo em linha com a
produtividade; (ii) política cambial neutralizando a sobreapreciação da taxa de câmbio,
1 Uma avaliação ampla dessas estratégias de desenvolvimento é feita por Ferrari-Filho e Paula (2016) e
Fritz et al. (2016). 2 “Doença holandesa” é um termo econômico usado para explicar situações em que o aumento da receita
com a exportação de recursos naturais valoriza demais a moeda local e leva à desindustrialização do setor
manufatureiro, que fica menos competitivo em relação aos produtos externos.
6
tendo como meta uma “taxa de equilíbrio industrial” que permita aos produtores
domésticos competirem nos mercados externos com margens de lucro justas. Assim, a
prioridade é dada à manutenção subsequente da taxa de câmbio num patamar garantindo
competitividade internacional da indústria nacional. O processo de (re)industrialização
estaria diretamente ligada à meta de superávit na exportação de manufaturas, estimulando
novos investimentos neste setor. De acordo com essa estratégia, uma economia em
desenvolvimento deve recorrer a uma estratégia de crescimento liderado pelas
exportações (“export-led growth”3) por um curto período de tempo para realização do
catching-up.
Prates et al. (2019) avaliam a natureza do projeto desenvolvimentista dos
governos PT e mostram que não houve neles uma estratégia unívoca, tendo elementos da
estratégia social-desenvolvimentista e da novo-desenvolvimentista, assim como políticas
econômicas ortodoxas. Mas, de forma geral, a estratégia adotada nesses governos buscou
estimular, via política de aumento real no salário mínimo, aumento das transferências
sociais e expansão do crédito, o crescimento baseado no consumo de massa, em uma
estratégia predominantemente “wage-led growth”4 mais próxima da abordagem social-
desenvolvimentista.
De modo geral, o governo Lula I, em função da crise de confiança de 2002, inicia
com uma política econômica bastante ortodoxa; com juros altos e elevados superávits
primários (média de 3,5% do PIB em 2003-2006) para enfrentar desequilíbrios externos
e o aumento da inflação, cujos efeitos contracionistas não foram tão sentidos em função
do início do “boom de commodities” que favoreceram as exportações brasileiras. A partir
de 2006 o governo passou a adotar um conjunto de políticas menos convencionais, como
acumulação de reservas cambiais, valorização do salário mínimo, aumento dos
desembolsos do BNDES, plano para acelerar o crescimento econômico através de
aumento do investimento público e privado em infraestrutura (PAC) em 2007, etc. Já a
partir do contágio da crise financeira internacional desde setembro de 2008, um conjunto
de políticas anticíclicas foram bem sucedidas em enfrentar seus impactos sobre a
economia brasileira: política de crédito via bancos públicos, desonerações tributárias para
consumo de bens duráveis, aumento no investimento público, expansão do crédito
3 Trata-se de um regime de crescimento no qual a dinâmica do crescimento é determinada primordialmente
pelo crescimento das exportações líquidas, que gera um aumento no coeficiente de exportações (e depois
sua razoável manutenção em um determinado e elevado patamar) em uma dada economia. 4 Segundo Prates et al. (2019) o wage-share medido pela participação da massa salarial sobre o PIB cresceu
no Brasil de 35,8% em 2004 para 46,8% em 2014.
7
direcionado via BNDES, criação de um programa de moradia popular “Minha Casa,
Minha Vida”, etc.
Já no governo Dilma I, houve uma inflexão no rumo da política econômica, em
meio à deterioração no cenário externo (crise internacional e desaceleração da economia
chinesa). Assim, a partir de meados de 2011, o governo começou a adotar um conjunto
de medidas que ficaram conhecidas como a “Nova Matriz Econômica” (NME): redução
na taxa Selic pelo Banco Central (de 12,5% em julho de 2011 para 7,5% em agosto de
2012), desvalorização do real (de 25% entre agosto de 2011 a maio de 2012), uso
intensivo do BNDES com linha de crédito subsidiado para financiar investimentos, aposta
na reindustrialização com o Plano Brasil Maior, desonerações fiscais (em particular da
folha de pagamentos), plano para infraestrutura (Programa de Investimentos em Logística
– PIL), reforma do setor elétrico, adoção de controles de capitais, represamento de preços
monitorados (energia e petróleo), e protecionismos (Singer, 2018). Por fim, em 2015, já
no início da segunda gestão, Dilma dá um “cavalo-de-pau” na política econômica,
adotando o questionável discurso de “contração fiscal expansionista”5, com um conjunto
de medidas que incluíram um ajuste fiscal do lado do gasto público, uma elevação ainda
maior na taxa de juros, reajuste acelerado nos preços administrados (energia e petróleo),
e eliminação do crédito subsidiado, etc.
No que se refere às políticas sociais, essas foram sempre ativas, sendo uma das
principais características da orientação política no período em tela; e instrumentos-chave
para atingir objetivos de redistribuição de renda e promoção do consumo doméstico. Os
dois principais fatores que contribuíram para melhorar o perfil distributivo foram o
expressivo aumento do salário mínimo (66,9% em termos reais de dezembro de 2003 a
dezembro de 2014) e a política de transferência de renda ancorada no aumento dos
benefícios previdenciários e no programa “Bolsa Família”.
Concluindo, as políticas aplicadas nos governos do PT seguiram mais
explicitamente a abordagem social-desenvolvimentista tanto no âmbito das políticas
sociais (em particular a política de valorização do salário mínimo) como da política
econômica (investimento público e políticas financeiras com foco no crédito às famílias
e na atuação dos bancos públicos). O instrumento-chave dos novo-desenvolvimentistas,
a manutenção da taxa de câmbio num patamar competitivo, foi adotado apenas num curto
5 A ideia subjacente é que a suposta melhora na confiança dos agentes leva os mesmos a gastarem
(principalmente como os empresários investindo mais), havendo assim uma substituição do gasto público
pelo gasto privado.
8
período de tempo e no contexto de uma política econômica mal coordenada que foi a
NME.
2.3. Implicações para o debate petismo versus lulismo
Nesta seção, mostramos como a análise dos pressupostos doutrinários das
decisões de política econômica permite lançar luz sobre o debate político e sociológico
mais amplo sobre a natureza da experiência petista no governo.
Em trabalho influente, Singer (2009) traça a origem do fenômeno lulista nas
eleições de 2006, pleito, segundo ele, responsável por deflagrar no país profundo e
significativo realinhamento eleitoral – tido como redefinição dos contornos das lealdades
eleitorais em um ciclo político longo. Diante de uma conjuntura internacional favorável
que permitiu ao presidente Lula promover políticas redistributivas e de combate à
pobreza, se deu uma diferenciação entre as bases de apoio e sustentação da figura do
presidente e de seu partido. O lulismo ficaria marcado como manifestação do apoio a Lula
pelo subproletariado, fração de classe beneficiada pelas políticas públicas governamentais
postas em prática. Tal subproletariado é marcado por alta vulnerabilidade no bojo do
tecido econômico e social brasileiro, se concentrando fortemente nas regiões Norte e
Nordeste do país, mais precárias do ponto de vista de renda, emprego e condições gerais
de subsistência. Ainda conforme Singer, o lulismo também contribuiu para mudar parte
da base sociopolítica de apoio ao PT, rearranjando os fundamentos de classe relativos ao
bloco de poder vigente.6 Nesse sentido, seria mais “forte” vis-à-vis o petismo ao
configurar uma mudança na composição social dos eleitores dos candidatos presidenciais
da esquerda; sendo também pivô de uma virada pragmática da legenda rumo a um
“reformismo fraco”, no sentido de mudança gradual na ênfase do Estado sobre a política
social e abdicação de qualquer programa radical ou confronto direto com o capital
(Singer, 2009: 21; ver também Loureiro e Saad-Filho, 2018).
Samuels e Zucco (2018), por sua vez, trazem perspectiva distinta. Buscando uma
radiografia das distintas bases de suporte socioeconômico tanto do lulismo como do
petismo, encontram – assim como Singer – um perfil mais pobre, não-branco e menos
6 Esta visão é corroborada por Boito Jr. e Berringer (2013: 34), que também aludem a tal subproletariado
enquanto “massa marginal” social e politicamente desorganizada composta pela grande maioria de
trabalhadores desempregados, subempregados, vivendo de trabalho “precário” ou por “contra própria”;
residindo principalmente na parte periférica dos grandes centros urbanos do país e nas regiões Norte e
Nordeste.
9
escolarizado para os apoiadores da figura do presidente; sendo o perfil dos militantes e
apoiadores declarados do Partido dos Trabalhadores ainda de uma classe média,
geralmente branca, mais organizada e ativista, principalmente no bojo do setor público
formal.
Os autores sustentam que, não obstante as virtudes do ex-presidente Lula em sua
capacidade de articulação política e eloquência retórica, o lulismo, enquanto fenômeno
psicológico e sociológico, seria consideravelmente mais fraco ante o petismo; e
independeria do mesmo. O argumento de Singer é para eles ambíguo, pois não esmiuçaria
quais seriam as bases ideológicas do lulismo, amalgamando uma visão progressista sobre
o intervencionismo estatal com atitudes conservadoras no que tange a interesses societais.
Ademais, noções como a de realinhamento seriam neste contexto problemáticas, pois não
podem ser consideradas descolando o voto do Executivo das escolhas para o Legislativo.
Assim, tal debate deveria também vir acompanhado de considerações mais amplas sobre
resultados parlamentares e perfis de identificação partidária, para além unicamente do
pleito presidencial.
Através de surveys e técnicas de experimentos, os autores mostram como a
predileção pelo PT até a eleição e reeleição de Dilma Rousseff se manteve incólume,
sobrevivendo até mesmo a episódios sociais mais conturbados como as manifestações de
rua em junho de 2013.7 A identificação com o partido derivaria principalmente, de um
lado, de seu enraizamento associativo junto à sociedade civil; e, de outro, do voto
econômico de aprovação ao governo, característico dos sistemas presidenciais
multipartidários em qualquer parte do mundo (Samuels e Zucco, 2018).
Samuels e Zucco (2018) concluem que o partidarismo permanece como variável
importantíssima ajudando a solidificar o suporte à legenda (PT) no longo prazo: o sucesso
do petismo na construção de sua identidade própria se atribui a esforços organizacionais
de enraizamento junto à sociedade civil, com uma abordagem mais participativa da
política. O lulismo, manifestado no apoio ao ex-presidente e seu estilo de governo, será
eventualmente mitigado. O partidarismo petista, não obstante, deverá sobreviver,
extraindo sua força de elementos além da personificação em Lula. Assim, os autores
acreditam que a força da legenda continuará sendo fator considerável no sistema
7 Tal alto grau de identificação é ainda mais impressionante ao levar-se em conta o baixo grau de
partidarismo do eleitor brasileiro, num cenário onde o sistema político nacional apresenta: baixos níveis
educacionais; resiliência do clientelismo nas campanhas políticas; fragmentação partidária e constantes
trocas de siglas confundido os eleitores; e, finalmente, o caráter recente da democracia no país (Samuels e
Zucco, 2018).
10
partidário nacional no futuro; e, com o tempo, o legado de ambos (de Lula e do PT) se
fundirá numa convergência entre ideais de maior democracia e igualdade
socioeconômica.
O que nossa hipótese de trabalho permite considerar, no entorno do debate sobre
se haveria um fenômeno político distinto do PT, chamado lulismo, na esteira do que
propõe Singer, é que a motivação programática nunca esteve ausente das decisões de
política econômica. Isto é, se o desenvolvimentismo sempre serviu de horizonte para a
ação dos governos petistas, não nos parece crível sustentar que as ações de Lula e depois
Dilma, no governo, estivessem descoladas da própria tentativa de construção de uma
identidade política própria, distinta daquela que teria marcado os partidos do centro liberal
no Brasil, PMDB e PSDB aí incluídos. Sendo assim, o fenômeno lulista, embora muito
importante para o entendimento do desenlace de pleitos eleitorais específicos, torna-se
menos essencial do que a tentativa de construção de uma marca partidária própria do PT,
também no âmbito das escolhas macroeconômicas.
3. Auge e a crise do projeto desenvolvimentista do PT: alguns vetores
3.1. Financeirização, rentismo e limites ao “policy space”
Um impacto importante do capitalismo contemporâneo sobre o grau de liberdade
para políticas desenvolvimentistas em países em desenvolvimento se deu pela
financeirização da economia, tendência mundial de países com alguma sofisticação no
sistema financeiro. Neste sentido, o Brasil, medido por vários indicadores, é tido como
economia altamente financeirizada, mas com caraterísticas especificas (Bruno et al.,
2011).
O capitalismo guiado pelas finanças (“finance-led capitalism”) tem como
característica central a prevalência do processo conhecido como “financeirização” –
entendida como “o aumento do papel dos motivos financeiros, mercados financeiros,
atores financeiros e instituições financeiras nas operações de economias nacionais e
internacionais” (Epstein, 2005: 3) ou ainda “um padrão de acumulação no qual a
realização de lucros ocorre crescentemente através de canais financeiros ao invés do
comércio e produção de mercadorias” (Krippner, 2005: 174). O “finance-led capitalism”
se disseminou no mundo em função do neoliberalismo, propalando políticas como
11
liberalização financeira, flexibilização do mercado de trabalho, esvaziamento do Estado
social e desenvolvimentista, etc.
No caso de economias emergentes, uma questão importante diz respeito à
integração financeira internacional assimétrica, referente à dinâmica e magnitude dos
fluxos de capitais direcionados para países periféricos que se integraram à globalização.
Tais fluxos dependem, principalmente, de fatores exógenos, tornando esses países
permanentemente vulneráveis à sua reversão em virtude seja de mudanças nas condições
monetárias no centro, seja do aumento da preferência pela liquidez dos investidores
globais (Paula et al., 2017).
Estudos internacionais mostram que a financeirização reduz significativamente a
autonomia dos Estados nacionais para formularem políticas econômicas domésticas
independentes das condições internacionais ou longo prazo, consistente com as condições
de produção e os interesses dos setores não-financeiros (Becker et al., 2010).
Bresser-Pereira (2018) sustenta que desde o final dos anos 1980 vem sendo criada
uma organização social denominada de capitalismo financeiro-rentista, “uma sociedade
em que os capitalistas são predominantemente rentistas, enquanto os altos
tecnoburocratas são ou os mais altos executivos das companhias, ou os financistas”
(Idem: 27). Em tal organização os rentistas, em sua maioria herdeiros, substituiriam os
empresários na propriedade das grandes firmas e deixariam a administração das empresas
a cargo dos financistas, para gerir sua riqueza.
No Brasil, desde 1994, a financeirização se deu pelos ganhos com juros
substituindo o regime monetário anterior caracterizado pelos ganhos inflacionários.
Ambos os processos foram estimulados pela crescente liberalização da conta de capitais
na década, dada a natureza especulativa dos fluxos tanto por residentes quanto não-
residentes. No regime de “financeirização pelos ganhos com juros” o governo buscou
conciliar os interesses da acumulação rentista patrimonial com políticas sociais
redistributivas, favorecendo segmentos cujos rendimentos derivam das rendas de juros e
demais ganhos financeiros. Assim, a financeirização foi estimulada por dois fatores inter-
relacionados: taxa de juros reais elevadas e um circuito de “overnight” na economia
brasileira, herdada do período de alta inflação, mas mantido no pós-real, para onde são
canalizadas aplicações de alta liquidez dos agentes econômicos8 (Paula e Bruno, 2017).
8 De fato, a taxa de juros real (descontada pelo IPCA) ficou em média 5,0% aa em 2007/2016 (em 2002-
2006 foi em média 12,5% aa); por outro lado, operações financeiras de curto prazo indexadas à taxa Selic
- incluindo Letras Financeiras do Tesouro e operações compromissadas - aumentou de 35,4% do PIB em
dezembro de 2006 para 40,7% do PIB em abril de 2015 (Salto e Ribeiro, 2015).
12
Cabe destacar alguns efeitos perversos deste processo no Brasil. Por um lado, a
financeirização eleva a um paroxismo a preferência pela liquidez dos detentores de capital
(inclusive o empresário industrial que se torna rentista), reduzindo a formação bruta de
capital fixo em função das possibilidades de aplicações financeiras de curto prazo que
competem com aplicações em ativos de capital, ao aumentar o prêmio de liquidez (Bruno
et al., 2011). De outro, ela tem claros efeitos concentradores nos segmentos de alta renda,
considerando que os rendimentos financeiros, lucros dividendos e heranças e doações
representam quase 40% da renda do país (Menezes Filho, 2017).
3.2. Condicionantes econômicos internos e externos
Nesta subseção examinamos em que medida as políticas desenvolvimentistas nos
governos do PT – no seu auge e crise – foram determinadas pelos fatores exógenos acima
analisados ou por fatores domésticos, sejam de natureza econômica ou de escolhas de
política, boas ou ruins.
Entender a inserção externa da economia brasileira requer considerar o país
enquanto altamente integrado internacionalmente em termos dos fluxos de capitais e
parcialmente dependente das exportações de commodities. Embora o peso do setor no
Brasil seja menor do que em outras economias latino-americanas, seus impactos diretos
(efeito renda) e indiretos (via condições financeiras, risco-país, câmbio, inflação, política
monetária) são consideráveis. Ademais, deve-se considerar a forma de integração
financeira internacional, determinante no que tange ao “policy space” para
implementação de políticas desenvolvimentistas. Neste caso, a economia brasileira
passou por um intenso processo de liberalização em sua conta de capitais e no balanço de
pagamentos desde o início dos anos 1990, passando a ser bastante integrada sob tal
perspectiva (Paula, 2011).
Neste particular, cabe destacar que o governo Lula foi complacente com relação
a tais fluxos, que cresceram bastante a partir de 2004 e, após breve interregno no ápice
do contágio da crise financeira internacional, voltaram com força a partir de 2009, sem a
adoção de medidas efetivas para arrefecer tal entrada. Já o governo Dilma enfrentou a
avalanche de recursos externos resultante do “quantitative easing” do FED e adotou
medidas regulatórias sobre fluxos de capitais, inclusive sobre o mercado de derivativos,
contribuindo para o Banco Central desvalorizar a taxa de câmbio a partir de agosto de
13
2011. Contudo, quando o fluxo de capitais começou a reverter parcialmente, o governo
eliminou tais controles.
Neste contexto de forte integração financeira internacional e dependência da
exportação de commodities, Campello (2015) reporta a existência de um “confidence
game” onde países emergentes – em especial na América Latina – ficam expostos à
mudança nas condições externas. Vulneráveis aos ciclos globais de liquidez e preços, tais
países são obrigados a ajustar suas políticas internas a essas condições, especialmente em
períodos de desaceleração. Em “good times” de abundantes fluxos financeiros e preços
elevados, governos têm maior margem de manobra para implementar uma agenda
redistributiva. No entanto, durante os “bad times” de reversão nos fluxos financeiros e/ou
nos preços de commodities, os governos, independentemente da sua orientação política,
são expostos a pressões para reverter os sentimentos do mercado e arrefecer a fuga de
recursos. Assim, a imposição de políticas do lado da oferta (“supply side policies”) e a
convergência geral em direção à ortodoxia não são fundamentadas em decisões
autônomas, mas na exposição à volatilidade do mercado global.
O Governo Lula foi pressionado a adotar políticas ortodoxas no início de sua
gestão, e, conforme as condições internacionais (boom de commodities) foram
favorecendo o país, o governo foi implementando uma agenda mais intervencionista e
redistributiva embora mantendo a condução de uma política macroeconômica ortodoxa.
Contudo, no primeiro governo Dilma, frente a um cenário internacional menos favorável,
com acentuada piora nos termos de troca do país, adotou-se políticas que se afastaram do
figurino mais convencional, rompendo, assim, o jogo do “confidence building”. Já no
segundo governo Dilma tentou-se quase que desesperadamente retomar a confiança do
mercado através de um ajuste ortodoxo, invertendo o sinal da política econômica, que
acabou se revelando contraproducente num quadro de recessão que já estava em curso e
num contexto internacional e doméstico bastante adverso.
Indubitavelmente o governo Lula foi favorecido pelo contexto econômico
internacional benigno, em que pese o interregno do contágio da crise financeira
internacional de 2008. Todavia, deve-se considerar que algumas políticas domésticas
discricionárias cumpriram papel importante para aumentar a autonomia da política
econômica, em particular a conjugação de uma política de acumulação de reservas
internacionais a partir de 2005 (de US$ 28 bilhões em 2004 para 352 bilhões em 2011) e
de redução da dívida pública externa (de US$ 136 bilhões em 2003 para 86 bilhões em
2006), o que fez o governo brasileiro ter posição credora em dólares a partir de 2007,
14
reduzindo sobremaneira a vulnerabilidade externo do setor público. Já a política
doméstica durante o governo Dilma foi bastante vacilante: inicialmente ortodoxa, depois
mesclando ortodoxia com políticas heterodoxas, e por fim de volta a políticas fortemente
contracionistas em 2015. As políticas contracíclicas adotadas no governo Dilma I foram
mal concebidas no que se refere à questão fiscal – com manutenção de metas ambiciosas
via operações orçamentárias não recorrentes, expansionismo fiscal pelo lado de isenções,
etc.) e excesso de intervenção em mercados regulados (energia e petróleo), entre outros9.
Embora seja comum atribuir a desaceleração da economia brasileira a partir de
2011 e a recessão a partir de meados de 2014 a erros de política e particularmente à NME,
Borges (2017) ao indagar se a crise foi consequência de “bad luck” ou “bad policy”
conclui que, em que pese equívocos cometidos (em especial na área fiscal), fatores
exógenos desempenharam papel importante na desaceleração do crescimento. Usando
metodologias variadas estimou que entre 40 a 60% da desaceleração do crescimento do
PIB em 2012/2016 resultou de fatores exógenos (internacional e doméstico), com o
restante podendo ser atribuído a erros de política e outros fatores não mapeados.
O autor destaca quatro fatores “exógenos” contribuintes à desaceleração: (i) crise
hídrica entre 2013 e 2015; (ii) impacto da Operação Lava-Jato sobre a economia
brasileira, em particular nos setores de construção civil e de petróleo e gás10; (iii) queda
abrupta nos preços das commodities, com efeitos diretos sobre a economia brasileira; (iv)
situação de virtual insolvência da Petrobrás em 2015/2016, normalmente atribuída às
perdas da corrupção, aos prejuízos acumulados entre 2011 e 2014 com a venda de
gasolina e diesel no mercado doméstico a preços abaixo daqueles pagos nas importações
e ao ambicioso programa de investimentos implementado após a descoberta do pré-sal
em 2007. Segundo Borges (2017), contudo, “o principal game changer da situação da
Petrobrás não foram esses fatores, e sim o forte, e altamente inesperado, colapso das
cotações internacionais do petróleo a partir de final de 2014”.
Em conclusão, o governo Dilma II enfrentou em 2014/2015 uma verdadeira
“tempestade perfeita”11, impactada por um conjunto de choques exógenos. Se sua gestão
foi marcada em parte por “bad policy”, houve, contudo, muito de “bad luck”.
3.3. Do corporativismo societal à crise: conspiração e retorno à rota neoliberal
9 Para um aprofundamento, ver Paula et al. (2015) e Carvalho (2018). 10 Ver seção 3.4. 11 Uma tempestade perfeita é um evento em que uma rara combinação de circunstâncias agrava
drasticamente o evento.
15
As eleições de 2002 modificaram significativamente a correlação relativa de
forças políticas entre representantes do capital – particularmente o financeiro,
hegemônico até então – e do trabalho no país, com ascensão de setores antes
marginalizados (Boito Jr. e Berringer, 2013). As dificuldades das políticas inspiradas no
Consenso de Washington em alavancar o crescimento industrial favoreceu uma
convergência parcial entre parte do empresariado doméstico e trabalhadores assalariados
(Ianoni, 2018).
Assim, formava-se uma coalizão “produtivista”, responsável pelo gradual
abandono do tripé macroeconômico via plataforma de mediações engendradas por
segmentos das elites políticas, empresariais e atores da sociedade civil (Bresser-Pereira,
2014; Ianoni, 2018). O resultado dessa flexibilização foi uma mescla de políticas, agora
incluindo ações focadas no setor produtivo e no combate à pobreza.
Numa perspectiva de path dependence, o governo Lula foi pautado por avanços
assim como por concessões, refletindo as dificuldades da concertação capital-trabalho nos
marcos da globalização financeira e forte poder de setores financistas-rentistas. Ainda
assim, o crescimento foi fiador do apoio ao PT por parte do “centro” (fisiológico ou não),
dentro de uma coalizão eclética arregimentando novos atores e denotando tripla
influência do setor financeiro, empresários do setor produtivo e trabalhadores sobre o
policymaking governamental (Ianoni, 2018).
Outras mudanças significativas foram: criação de fóruns amplos para setores da
sociedade civil participarem na formulação de políticas públicas; atribuição de posições-
chave no Executivo e em grandes estatais concedidas a lideranças extraídas do
movimento sindical ou do pensamento econômico heterodoxo; e, finalmente, maior
participação de representantes trabalhistas na dinâmica de desenvolvimento via fundos
de pensão (Boito Jr. e Berringer, 2013; Boschi, 2014).
Com o governo Dilma I, a concertação política montada por Lula é mantida; e, a
partir de 2011, há uma inflexão com a NME (Ianoni, 2018; Carvalho, 2018).12 A NME se
mostrou controversa e suscitou debates sobre as tensões futuras que conduziriam ao
esfacelamento da coalizão de suporte governamental. Ao engendrar mudanças na política
de juros e cambial, com redução drástica da taxa Selic e do spread dos bancos, Dilma
12 Conforme o próprio ex Ministro da Fazenda Guido Mantega, a NME era uma ofensiva do governo contra
três grandes obstáculos ao regime produtivo brasileiro: os juros elevados, a taxa de câmbio apreciada e os
altos custos (Mantega, 2012).
16
acabaria por tensionar a relação com os representantes de tal segmento financista-rentista
(Singer, 2018).
Para além das rusgas com a Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN), em
junho de 2013 eclodiram protestos generalizados pelas capitais do país, responsáveis por
uma clivagem fundamental dividindo o governo Dilma (Singer, 2018: 99). O clima
político do país foi redesenhado pelo episódio. A queda na popularidade da mandatária
colocou o governo federal numa postura defensiva, com recuos na matriz – como a
retomada do aumento dos juros pelo Banco Central ainda em meados de 2013 – e “o
início da mobilização da classe média, que acabaria por ter papel decisivo na queda de
Dilma” (Singer, 2018: 103). Esta nova janela de oportunidades fez boa parte do
empresariado se descolar definitivamente da coalizão governista e protestar
veementemente contra a política econômica vigente (Singer, 2018). Ainda assim, Dilma
vence as eleições de 2014, embora por estreita margem (51,8% dos votos ante 48,2% de
Aécio Neves). Ao considerarmos os estratos sociais médios, a oposição passou a gozar
de margem mais favorável de apoio e representantes, com a polarização regional e de
renda, insinuadas nos pleitos de 2006 e 2010, se acentuando. A fracionalização partidária
na Câmara dos Deputados se ampliou (com aumento considerável dos partidos pequenos
e queda da bancada petista), trazendo correlação de forças mais complexa, heterogênea e
representativa das dificuldades que viriam pela frente na conciliação entre Legislativo e
Executivo (Santos e Canello, 2015; Miguel e Assis, 2016).
Reeleita após dura campanha com críticas à agenda ortodoxa-liberal de Neves,
Dilma agora anunciava um representante do setor financeiro (Joaquim Levy) na Fazenda;
e adotava o programa econômico derrotado nas urnas. Tal mudança levou à acusação de
um genuíno “estelionato eleitoral”, com protestos de massa se intensificando nas ruas
ante o aprofundamento da recessão e insatisfação com a mandatária, cujo índice de
rejeição saltou de 30% para 70% entre setembro de 2014 e setembro de 2015 (Datafolha,
2018; Carvalho, 2018). Numa perspectiva societal, ficava marcada a definitiva erosão do
apoio das classes médias ao PT; bem como adesão destas aos protestos com atores e
movimentos políticos de direita e entidades empresariais (Singer, 2018). A retórica liberal
crítica ao intervencionismo imputado ao PT – responsável pelos erros que haviam levado
o país até a crise – ganhava força.
No plano político, a concatenação de um Congresso mais conservador e um novo
presidente da Câmara (Eduardo Cunha) colidindo diretamente com o Executivo
obstaculizava um consenso mínimo entre as agendas dos dois poderes. É neste cenário
17
que a figura do vice-presidente Michel Temer ganha força: ante a impopularidade e as
dificuldades de interlocução da mandatária, se torna articulador político relevante ao fazer
a intermediação junto ao Congresso e em particular junto ao PMDB – cada vez mais
descolado de Dilma – para aprovação de medidas liberalizantes e de austeridade.13
3.4. Consequências econômicas da Lava Jato
Intimamente imbricada a toda essa turbulência do país esteve a Operação Lava
Jato, formalizada a partir de 2014 e com forte impacto tanto para a crise política quanto
econômica. A Operação se mostrou nevrálgica para o desfecho visto em duas cadeias
produtivas até então pujantes e interligadas: a de petróleo e gás e a de construção civil
(Belluzzo, 2018; Campos, 2019).
Iniciada “oficialmente” com as prisões do diretor Paulo Roberto Costa e do doleiro
Alberto Yousseff em abril de 2014, a mesma rapidamente resultou em uma devassa
investigativa sobre vários contratos entre Petrobras e empreiteiras, com bloqueio de
centenas de contas totalizando cifras acima de US$ 400 milhões. Seu ápice ocorreu em
outubro de 2014 com o vazamento da delação premiada de Yousseff ao Ministério
Público Federal desnudando o esquema, seguida pela Operação “Juízo Final” que levou
a prisão de altos executivos das maiores construtoras. A alta exposição das mesmas
acabou contribuindo, portanto, para uma completa paralisia decisória e revisão de
inúmeras atividades produtivas entre as empreiteiras e a Petrobrás.
Não é tarefa fácil estimar o impacto agregado da Operação Lava Jato sobre a
economia. Consultorias tais como GO Associados e Tendências, por exemplo, calculam
algo em torno de 2 a 2,5% de contribuição nas retrações do PIB de 2015 e 2016
respectivamente, em função dos impactos nos setores metalomecânico, naval, construção
civil e engenharia pesada cujas perdas podem totalizar até R$ 142 bilhões (BBC, 2015;
Valor Econômico, 2016).
Os principais efeitos da crise se concentraram na indústria de construção civil,
sofrendo com a paralisia resultante da retração aguda dos investimentos estatais pelos
efeitos da Lava Jato. Os indicadores são impressionantes: entre 2014 e 2017, o setor
registrou saldo negativo entre contratações e demissões de 991.734 vagas formais (com
preponderância na região Sudeste); entre 2014 e 2016, representou 1.115.223 dos
13 Alguns exemplos seriam: elevação do tempo de trabalho para obtenção do direito ao seguro-desemprego;
restrições ao auxílio-doença; e aprovação da terceirização para atividades-fim das empresas.
18
5.110.284 (ou 21,8%) da perda total de postos da população ocupada no período; e, desde
o segundo trimestre de 2014 até o último de 2018, apresentou forte retração em suas
atividades.14
Quando se analisa as maiores construtoras, seu desmonte e descapitalização
também são notórios. Os dados levantados pelo jornal “O Empreiteiro” mostram que
somente entre 2015 e 2016, por exemplo, Queiroz Galvão, Andrade Gutierrez e Camargo
Corrêa tiveram queda em suas receitas brutas de, respectivamente, 37%, 31% e 39%. A
Odebrecht é o caso mais emblemático: a maior construtora nacional tinha, em 2014, um
faturamento bruto de R$ 107 bilhões, com 168 mil funcionários e operações em 27 países.
Já em 2017 – quase quatro anos após a eclosão do escândalo e seu presidente/herdeiro
preso - seu faturamento era de R$ 82 bilhões, com 58 mil funcionários e atividades apenas
em 14 países. Outros gigantes do setor - Queiroz Galvão, OAS, Andrade Gutierrez e
Camargo Corrêa - também tiveram a um derretimento de seus ativos financeiros
consolidados de uma ordem de R$ 25,77 bilhões em 2014 para aproximadamente R$
8,041 bilhões em 2017 (perda de 68,6%).
Muitas empreiteiras, obrigadas a executarem planos de desinvestimentos para
adequarem-se ao novo cenário de menos projetos e obras, além de arcarem com pesados
acordos de leniência junto às autoridades, também se desfizeram de muitos ativos para
grupos estrangeiros: Odebrecht inicia processo de venda da subsidiária Braskem – até
então a maior firma petroquímica da América Latina, produtora de biopolímeros com
participação expressiva da Petrobras - ao grupo holandês LyondellBasell; Andrade
Gutierrez vende seu controle sobre a OI para acionistas holandeses e portugueses;
Camargo Corrêa vende a CPFL para a chinesa State Grid (Campos, 2019).
No que tange ao setor de petróleo, o escândalo envolvendo o cartel montado entre
a estatal e demais empresas se dá em meio a uma forte queda no preço da commodity
afetando os resultados financeiros da Petrobrás, que apresentam graves prejuízos líquidos
de R$ 26,6 bilhões no último trimestre de 2014 e de R$ 36,9 bilhões no último trimestre
de 2015 (Petrobras, 2018a). A crise fez a empresa arrefecer seu volume de investimentos
do montante aproximado de US$ 48,8 bilhões em 2013 para US$ 15,1 bilhões em 2017:
uma retração de quase 70% (Petrobras, 2018b). As inversões da estatal caem de 1,97%
do PIB em 2013 para 0,73% do PIB em 2017 e de 9,44% do volume total de investimentos
14 O levantamento feito pelo Valor a partir de dados do Sindicato Nacional da Indústria de Construção
Pesada e Infraestrutura (SINICON) corrobora que, entre 2014 até o presente ano (2019), de fato, o setor
assistiu à destruição de mais de um milhão de empregos formais (Valor Econômico, 2019).
19
para 4,69% no mesmo recorte. Dentro do próprio conjunto de investimentos públicos, o
volume responsável pela Petrobras também caiu de 49,3% em 2013 para 36,5% em 2017.
Essa retração aguda da atuação da empresa reverberou no corpo de funcionários e em
inúmeros projetos junto a outras firmas, contribuindo para uma redução dos trabalhadores
empregados formalmente no Sistema Petrobras de 86.108 para 68.829 entre 2013 e 2016,
e de 360.180 para 117.555 entre os terceirizados no período equivalente. Ou seja, num
intervalo de quatro anos a cadeia produtiva direta da empresa teve perda de quase 260 mil
postos de trabalho formais e informais (Dieese, 2017).
A crise no setor de petróleo em função do escândalo da Petrobras, somada à nova
inclinação programática liberalizante do governo Temer, levou a uma reversão radical da
política para o setor e venda maciça de refinarias e ativos da estatal. A Petrobras se desfez
de 90% de seus ativos relativos a uma rede de dutos do Sudeste – Nova Transportadora
Sudeste (NTS) – para o grupo canadense Brookfield e da rede de gasodutos e transportes
nas regiões Norte e Nordeste – TAG – para o grupo francês Engie (Valor Econômico,
2017; Carta Capital, 2019).
Em síntese, o segmento de petróleo e gás foi a ponta de lança do processo de
desestruturação econômica e desmonte da engenharia e infraestrutura do Brasil,
acentuando inclusive uma tendência grave de desnacionalização das atividades
produtivas do país em curso desde o pós-Plano Real com impactos graves sobre emprego
e renda15. A desestruturação desses dois setores – construção civil e petróleo e gás –
contribuíram sobremaneira, por um lado, para o aprofundamento da crise econômica a
partir de 2015; de outro, para a desestruturação de alguns dos poucos setores em que o
capital nacional era forte e competitivo a nível internacional.
4. Conclusão
Neste artigo destacamos a existência de um projeto político-econômico do PT,
que caracterizamos como mais próximo da vertente social-desenvolvimentista, projeto
este distinto de governos anteriores, de extração liberal centrista. Ademais, descrevemos
como o processo de financeirização da economia no Brasil impôs em vários momentos a
adoção de políticas em favor de interesses dos rentistas-financistas, limitando
15 Pinto et al (2017) sustentam a conexão da Lava-Jato com a grande mídia expôs, por meio dos
vazamentos, a relação entre o Estado (e sua burocracia) e parte do bloco no poder do capitalismo brasileiro,
o que contribuiu para desestruturar as regras (expressas e tácitas) até então existentes da acumulação de
capital no Brasil.
20
dramaticamente o espaço para adoção de medidas de estímulo estatal ao crescimento. Por
último, debatemos os condicionantes internos e externos ao aprofundamento do projeto
desenvolvimentista no Brasil: países emergentes integrados financeiramente e
dependentes de commodities estão sujeitos a um “confidence game” em que governos de
esquerda de perfil redistributivo ficam expostos aos altos e baixos dos ciclos globais de
liquidez e commodities, e são obrigados assim a ajustar suas políticas internas a essas
condições globais.
De fato, o primeiro governo Lula enfrentou o problema de crise de confiança e
adotou políticas ortodoxas, mas pôde, com a melhoria nas condições internacionais,
lançar políticas de perfil mais intervencionista e redistributivista; já Dilma Rousseff,
embora enfrentando contexto internacional francamente desfavorável, rompe
explicitamente com o “confidence game” ao assumir o conjunto de políticas da NME.
Na transição do primeiro para o segundo mandato, Dilma inverteu radicalmente a
orientação das políticas, partindo para um forte ajuste fiscal e a ortodoxia monetária, o
que acabou minando os poucos focos de sustentação política com os quais contava na
sociedade. A conspiração política que redunda no impeachment acaba ocorrendo com
surpreendente facilidade, alimentada pelos efeitos da Operação Lava Jato e pela trajetória
errática das políticas econômicas a partir da constatação das dificuldades de continuação
com a NME. A crise econômica a partir do segundo semestre de 2014 sem dúvida
contribuiu para dar origem à crise política, e esta por sua vez inviabilizou qualquer
tentativa de implementação de políticas para reverter o quadro. O impeachment de Dilma,
por fim, interrompe o projeto desenvolvimentista do PT, com seus erros e acertos,
permitindo a emergência de novos atores políticos.
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