XV Congresso Brasileiro de Sociologia

26 a 29 de julho de 2011, Curitiba (PR)

GT 32 - Violência e Sociedade

Observatório de Segurança Pública de Canoas: contribuições à

gestão pública municipal da segurança.

Eduardo Pazinato

Secretaria Municipal de Segurança Pública e Cidadania de Canoas/RS.

Rafael Dal Santo

Observatório de Segurança Pública de Canoas

Aline Kerber

Observatório de Segurança Pública de Canoas

Heloíse Canal

Observatório de Segurança Pública de Canoas

2

Introdução

Considerando o papel destacado que os municípios podem desempenhar na

área da segurança pública, a Secretaria Municipal de Segurança Pública e

Cidadania de Canoas propôs a constituição do Observatório de Segurança Pública,

com o apoio técnico e financeiro do Programa Nacional de Segurança Pública com

Cidadania (PRONASCI) e da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP)

do Ministério da Justiça.

Instituído pela da Lei Municipal Nº 5386, de 19 de maio de 2009, o

Observatório de Segurança Pública de Canoas iniciou suas atividades em maio de

2010, através de uma parceria inédita entre a Prefeitura Municipal, o Fórum

Brasileiro de Segurança Pública e o Grupo de Pesquisa Violência e Cidadania da

Universidade Federal do Rio Grande do Sul. O Observatório foi concebido para

atuar como uma ferramenta estratégica do Gabinete de Gestão Integrada Municipal

(GGI-M), realizando periodicamente diagnósticos e estudos locais para subsidiar a

tomada de decisão dos gestores públicos.

Dessa forma, o presente artigo pretende apresentar, em linhas gerais, os

fundamentos que embasam a atuação dos municípios no campo da segurança

pública, assim como apontar algumas das contribuições do referido instrumento na

gestão do conhecimento da política municipal de segurança pública de Canoas,

qualificando a atuação tático-operacional das diversas agências que participam do

GGI local.

1. Fundamentos Teórico-Práticos da Atuação Municipal no Campo da

Segurança Pública

A atuação dos municípios no campo da gestão de políticas públicas

conforma um processo político-institucional mais amplo que adquire relevância na

agenda nacional ao longo da década de noventa do século XX com o advento da

descentralização político-administrativa calcada pela recepção, no plano jurídico-

3

formal, de significativas alterações nas dinâmicas sociais e políticas na

contemporaneidade.

O fortalecimento do poder local e a criação de novos canais, mecanismos e

instrumentos de participação política na gestão de políticas públicas representam

uma conquista democrática e um desafio de novo tipo na e para a Administração

Pública brasileira.

Os novos contornos e padrões organizacionais da gestão pública impõem

desafios também diversos para a consolidação de um desenho institucional que

seja capaz de incorporar ao planejamento das políticas públicas estudos e

pesquisas capazes de oferecer diagnósticos cada vez mais técnicos e científicos

dos programas, projetos e ações a serem formulados, implementados e, de forma

permanente e continuada, avaliados (accountability), incorporando não somente os

especialistas, como também a cidadania, na sua administração.

O conceito de governança local, pensado, a princípio, em termos globais,

nacionais e regionais, possui relação com um sistema de governo em que a

inclusão de novos atores sociais torna-se fundamental. O que está em curso é a

construção de um sistema político-institucional de gestão pública compartilhada

que combine elementos dos modelos de democracia representativa e participativa,

envolvendo diversos outros atores e/ou setores sociais (movimentos sociais,

organizações não-governamentais, entidades privadas, universidades, órgãos

estatais, populares, entre outros).

É por isso que a descentralização das políticas públicas vem sendo

constantemente relacionada à municipalização, já que se acredita que:

A proximidade do centro decisório ao ambiente em que se deve atuar pode estimular a comunicação entre Estado e sociedade, o que amplia as condições de gestão política da diversidade social, uma das maiores fontes geradores de conflitos urbanos. Acredita-se ainda que a proximidade entre governantes e governados e a experiência mais direta com os problemas possam estimular o interesse da sociedade civil para as questões públicas. O fortalecimento das competências municipais seria, portanto, forma de estímulo às ações políticas de base e de legitimação do sistema político-estatal como um todo (DIAS NETO, 2005, p. 55).

Nesse contexto, a atuação dos municípios no campo da segurança pública,

entre outros fatores, na esteira do que sustentam KAHN e ZANETIC (2005), pode

4

ser explicada pelo aumento “objetivo” dos índices de violências e criminalidade e

pela percepção social de insegurança pública (ou sentimento de medo social).

O protagonismo dos municípios na gestão pública municipal nessa seara,

no entanto, pode, paradoxalmente, reificar as desigualdades estruturais do sistema

social e penal e, por outro lado, colaborar para a conformação de uma cultura

política e de gestão pública democráticas, voltado à efetivação da segurança como

um direito social fundamental à cidadania.

Uma análise mais detida do controle sociopenal, todavia, aponta para a

deslegitimação do suposto controle exercido pelo discurso jurídico-penal (pelo

saber penal ou pela ciência penal) sobre seu poder repressivo, desvelando seu

poder configurador ou disciplinador da vida social.

É em face desse redimensionamento da extensão do controle social

punitivo operado pelo sistema penal (formal/institucional, como também pelo

informal/não institucional) nas diversas esferas da vida (pública ou privada) que a

gestão do conhecimento na área da segurança pública, através, por exemplo, da

institucionalização dos Observatórios Locais de Segurança Pública, adquirem

relevância – tanto do ponto-de-vista político-institucional quanto sociocultural.

Afinal, há que se avançar para a concepção de uma política de segurança

que seja capaz de garantir a segurança dos indivíduos em todos os seus direitos

fundamentais, na esteira do conceito tomado de empréstimo por Baratta de

Galtung (BARATTA, 1993), o que inclui os direitos de prestação positiva por parte

do Estado, por meio da garantia e da promoção das condições materiais de gozo

efetivo desses direitos (ações positivas fáticas).

As experiências municipais em curso no país explicitam muito dos limites,

mas também, das possibilidades de consolidação da democracia e da crítica da

lógica estruturalmente seletiva do controle sociopenal no âmbito gestão pública

local da segurança.

Nesse sentido, a atual política nacional de segurança estabeleceu as bases

para a construção, do que nominou, de um “novo paradigma de segurança com

cidadania”, centrado na construção de alternativas democráticas e dialógicas para

a mediação dos conflitos, buscando superar a lógica tradicionalmente repressiva e

reativa do funcionamento e atuação das instituições e órgãos que compõem o

controle social formal.

5

Para tanto, dando continuidade à institucionalização do Sistema Único de

Segurança Pública (SUSP), concebido pela Secretaria Nacional de Segurança

Pública (SENASP), criada em 2003, o PRONASCI busca consolidar a participação

dos municípios na gestão de políticas públicas de segurança, visando à redução

das violências e ao fomento de ações preventivas, com foco na garantia e na

promoção de direitos, sendo os Gabinetes de Gestão Integrada (GGI’s) a instância

máxima de deliberação, consensuada, dessa nova política de segurança.

Os GGI’s foram criados, inicialmente, para concretizar o funcionamento

federativo do SUSP junto aos Estados, com o intuito de superar as dificuldades

advindas da falta de planejamento e de integração entre as diversas agências que

compõem o sistema de segurança pública e justiça criminal no país.

A partir 2007, através do já citado PRONASCI, essa experiência foi

potencializada com a constituição de Gabinetes de Gestão Integrada Municipais

(GGI-M’s). A criação dos GGI-M’s logo se tornou exigência para que os municípios

acessassem os recursos do PRONASCI (SOARES, 2009).

Os GGI-M’s passam a desenvolver ações tático-operacionais, integrando as

Polícias Civil e Militar, a Guarda Municipal, entre outras, mediante a organização de

forças-tarefa, missões especiais e/ou a instalação de Gabinetes de Gestão de

Crise. Esse reposicionamento deveu-se ao entendimento de que essa instância

representaria um fórum privilegiado para viabilizar uma maior articulação,

coordenação e integração das políticas de segurança pública (de ordem policial)

com as demais políticas públicas desenvolvidas pelos municípios. É nessa direção,

segundo Soares (2009), que o GGI pode contribuir para romper a lógica da “gestão

pública por espasmos”, ao redefinir o padrão organizacional das instituições de

segurança pública e justiça criminal1.

Ocorre que, não raro, as políticas públicas são planejadas sem diagnósticos

prévios, efetivando-se motivadas por questões e problemas sociais emergentes. No

momento da elaboração de ferramentas de gestão do conhecimento das políticas

públicas de segurança dificilmente se torna possível dimensionar e planejar todos

os seus usos e suas potencialidades. Esses instrumentos de monitoramento e

avaliação, representados neste artigo pela experiência do Observatório de

Segurança Pública de Canoas, por conseqüência, aparecem no processo somente

1 Vide PAZINATO DA CUNHA (2011).

6

depois da tomada de decisão pelos gestores públicos sobre os moldes (objetivos,

público-alvo, etc.) da política a ser adotada.

Por essa razão, o Observatório de Canoas, vinculado ao GGI-M, através da

realização de estudos e pesquisas de fontes primárias e secundárias, vem

buscando sensibilizar os gestores públicos municipais, estaduais e federais, que

participam do GGI-M, acerca da relevância, político-institucional, da sistematização

e análise dos dados, informações e conhecimentos produzidos pelas instituições de

segurança pública e justiça criminal e demais atores estatais, e mesmo das

instâncias de participação popular.

A principal dificuldade enfrentada pelos gestores da Secretaria Municipal de

Segurança Pública e Cidadania (SMSPC), quando da sua concepção, e,

posteriormente, pela equipe multiprofissional contratada para sua execução2,

relacionava-se com a ausência de uma metodologia clara de operacionalização e

funcionamento do Observatório que, ao mesmo tempo, contemplasse as

peculiaridades das realidades locais e possibilitasse o trabalho em rede para a

comparabilidade das pesquisas produzidas no campo da segurança pública3.

De modo geral, diversos estudos têm apontado os dilemas e desafios

daqueles (as) que analisam as estatísticas criminais produzidas no Brasil, alertando

para a precariedade da produção desses registros, tais como: os problemas

relacionados à subnotificação – que variam de acordo com o tipo de registro; a falta

de padronização nos procedimentos de coleta de dados; a influência de fatores

operacionais, políticos e conjunturais; a não uniformidade de metodologias entre as

organizações policiais – especialmente para uniformizar os tipos de registros e sua

agregação para a composição de indicadores; a subjetividade envolvida no ato de

registrar, entre outros (CANO, 2000; ROLIM, 2005; BATITUCCI, 2007; MIRANDA,

2008; LIMA, 2011).

A ausência de um sistema de indicadores, quanti e qualitativos, para

monitorar e avaliar o desempenho das agências de segurança pública e justiça

2 A constituição do Observatório no formato planejado não poderia ter obtido êxito sem a dedicação dos

seguintes profissionais: Aline Kerber, Heloíse Canal, Janine Prandini, Pâmela Bergonci, Rafael Dal Santo e

Rodrigo Sabedot. 3 Com o intuito de contribuir para o desenvolvimento dos Observatórios de Segurança Pública, o

Ministério da Justiça promoveu em 2010 o III Fórum Nacional dos Gabinetes de Gestão Integrada, em Belém-PA. Na ocasião, um grupo de trabalho foi formado para debater a uniformização dos Observatórios, oportunidade em que foram apresentadas as experiências dos estados de Minas Gerais, Pernambuco e Distrito Federal, além dos municípios de Vitória-ES, Lauro de Freitas-BA, São José dos Pinhais-PR, Diadema-SP e Canoas-RS.

7

criminal é perpassada pelas complexidades teóricas inerentes aos processos

políticos de construção das categorias penais (construção social da realidade) 4 e,

ainda, à falsa dicotomia, presente na cultura organizacional das instituições

policiais, entre a experiência prática e a necessidade de sistemas de informação.

Corrobora BEATO, ([S.d],p.2)

Como não vêem utilidade nenhuma na produção de estatísticas e indicadores, os operadores das organizações do sistema de justiça criminal tendem a negligenciar a produção dessas informações, relegando-as a terceiro e quarto plano dada a sua relevância para as atividades práticas da organização. Este é um problema delicado por envolver mecanismos de persuasão de policiais e agentes dos sistemas de justiça criminal encarregados da produção de estatísticas em relação à conveniência da adoção de sistemas desta natureza. O crescimento das taxas de crimes nos últimos anos tem se encarregado desta tarefa.

Convém ressaltar que essa dificuldade não advém exclusivamente da

qualidade dos registros e das condições de sua produção, mas especialmente de

como esses dados (não) são utilizados pelos profissionais da área e o modo

através do qual as informações são disponibilizadas à sociedade. A esse respeito,

destaca LIMA (2008, p.69):

A análise das estatísticas criminais brasileiras revela que dados existem e fazem parte da história do sistema de justiça criminal do país, mas que eles não se transformam, mesmo após a redemocratização, em informações e conhecimento. O aumento da quantidade de dados produzidos, advindo da modernização tecnológica do Estado, provoca, por sua vez, a opacidade do excesso de exposição e permite que discursos de transparência sejam assumidos mas não provoquem mudanças nas regras e práticas de governo.

O processo de decisão e sua relação com os sistemas de informação

utilizados na área de segurança pública foi objeto de estudo de BOKERSKIS

(2007), segundo o qual os gestores da segurança pública de uma região de Porto

Alegre atribuem grande importância aos sistemas de informação para o

planejamento operacional, no entanto, deixam de utilizar o material disponibilizado

por esses sistemas de informação. O sistema existente à época era visto pelos

gestores como uma ferramenta de registro e controle, o que demonstra, entre

outros, a necessidade de uma alteração da cultura organizacional dos órgãos de

4 Para mais informações sobre esse conceito consulte: BERGER &LUCKMANN, 1996.

8

segurança pública e justiça criminal, assim como da relação da academia com

essas instituições.

Mesmo diante dessas complexidades metodológicas e políticas

características desse campo, faz-se imprescindível a utilização de métodos e

técnicas de análise que possibilitem, por exemplo, cotejar as ocorrências criminais

com os recursos institucionais (equipamentos e serviços públicos disponíveis), com

as características do espaço urbano e de sua população, e, sobretudo, com os

demais indicadores de outras políticas públicas levadas a efeito pelo Poder Público

nas suas diversas áreas de atuação.

Com a institucionalização do Observatório de Segurança Pública de Canoas,

junto ao GGI-M, espera-se aperfeiçoar não somente a gestão da segurança

pública, como também dar ensejo a novas possibilidades de abordagem e

intervenção na gestão das políticas públicas de segurança, mais focadas na

prevenção das violências, alternativas aos tradicionais processos de criminalização

dos mecanismos de controle social formal.

2. Contribuições do Observatório à Gestão Pública Municipal de

Segurança

2.1 A Atuação do Observatório junto ao GGI-M de Canoas

As ocorrências de homicídios em Canoas têm sido monitoradas pelo GGI-M

desde 2009, que discute mensalmente seus agenciamentos, sua espacialização e

estratégias de controle e redução. As fontes utilizadas são os Boletins de

Ocorrência (BO’s) registrados pela Polícia Civil e os dados advindos do Sistema de

Informações sobre Mortalidade (SIM), fornecidos pela Secretaria Municipal de

Saúde. Esses registros são repassados mensalmente ao Observatório, que os

sistematiza e os analisa.

Como as fontes dos dados geram registros que visam responder a questões

específicas de seus atendimentos, as informações nem sempre coincidem entre si,

fato que nos permite complementá-las e melhorar sua qualidade. É por isso que o

termo “homicídio” deve ser entendido em seu contexto mais genérico, como um

9

agregado dos crimes violentos com resultado morte.5 Essa metodologia sofisticada

pelo Observatório traz vantagens e desvantagens à gestão das políticas públicas

de segurança de prevenção das violências e da criminalidade, especialmente de

crimes violentos contra vida.

A vantagem reside na possibilidade de se compreender os eventos de um

modo mais próximo da “realidade”, ou seja, agregando-se eventos inicialmente

distintos, que produzem, todavia, reações sociais similares.6 Por outro lado, a

tipificação legal, as motivações e as circunstâncias (agenciamentos) para a prática

desses crimes não são as mesmas. Uma desvantagem significativa é a falta de

comparabilidade com outros municípios da região e do país, uma vez que há

divergência na metodologia utilizada7.

O GGI-M de Canoas também passou a acompanhar mensalmente as

ocorrências de furto e roubo de veículos, principalmente por se tratarem de crimes

que potencializam o sentimento de insegurança da população e por estarem,

eventualmente, relacionados a uma ampla rede de atividades criminosas. A

principal dificuldade encontrada pelo Observatório para trabalhar essas

informações deve-se à qualidade do preenchimento dos BO’s, especialmente no

campo referente à localização dos eventos, prejudicando, potencialmente, a

espacialização, através do georreferenciamento, desses delitos8.

A utilização de estatísticas criminais no âmbito do GGI-M, ainda que recente

e com poucos tipos de delitos analisados neste um ano de atuação, já vem

demonstrando a urgência de se melhorar a qualidade das informações disponíveis

– desde seu processo de registro, coleta, análise e disponibilização dessas

informações para os gestores públicos de segurança. Daí a importância, sempre

renovada, de apurar as informações coletadas, assim como a utilização de

5 As tipificações policiais que compõem esse agregado de crimes são encontro de cadáver e

latrocínios, principalmente. A mesma terminologia foi empregada em pesquisa encomendada pela Secretaria Municipal de Segurança Pública e Cidadania de Canoas (ROLIM, 2009). 6 Nesse sentido, as ocorrências de homicídios tentados também passam a ser sistematizadas pelo

Observatório a partir de 2011, tendo em vista sua importância para ações de enfrentamento e prevenção dessa forma de violência letal. 7 Para mais informações sobre os Homicídios em Canoas consulte DAL SANTO & KERBER (2010). 8 Em estudo realizado para um período de sete meses, não foi possível georreferenciar cerca de um terço dos registros. Mesmo esses crimes possuindo altas taxas de notificação, sua utilidade para o planejamento de ações integradas fica, em muito, prejudicada pela qualidade dos mencionados registros (DAL SANTO, 2011). Dificuldades semelhantes foram encontradas por MUSUMECI & CONCEIÇÃO (2007).

10

métodos e técnicas de análise voltadas a auxiliar o trabalho realizado pelas

agências de segurança pública que atuam na cidade.

Parte dessa qualificação redunda do esforço promovido para melhor

estruturar o banco de dados do Observatório, incluindo informações estruturadas

sobre, por exemplo, o meio empregado pelos autores e outros elementos que

configuram o “modus operandi” dos delitos registrados.

Os estudos e as pesquisas produzidas pelo Observatório também

contribuem para o planejamento e para a avaliação do Plantão Integrado de

Fiscalização, ação integrada empreendida pelo GGI-M de Canoas com o objetivo

de realizar fiscalizações administrativas e policiais, visando ao estímulo da

convivência cidadã, à diminuição da perturbação do sossego e à redução de outros

índices de criminalidade relacionados.

Os locais visitados pelos Plantões Integrados de Fiscalização9 são definidos

a partir da sistematização das reivindicações e das denúncias da cidadania

canoense registradas nas diversas instâncias que conformam o Sistema de

Participação Popular Municipal10, das informações repassadas pela Coordenadoria

de Atendimento ao Cidadão, daquelas fornecidas diretamente pelos órgãos de

fiscalização do município, da Sala Integrada de Monitoramento e, ainda, da Brigada

Militar, por meio do 190. Essas informações, estruturadas em um banco de dados,

permitem o planejamento das ações, as quais, por sua vez, são registradas em um

instrumento próprio, e espacializadas, o que possibilita a sistematização e a análise

das atividades realizadas pelo Plantão, assim como das ações específicas de cada

órgão envolvido nesta atividade11.

9 No período de julho de 2010 a junho de 2011 foram realizadas 36 plantões, totalizando 239

fiscalizações em estabelecimentos comerciais, com uma média mensal em torno de 21 fiscalizações. 10

O Prefeito Municipal Jairo Jorge, desde o dia 3 de janeiro de 2009 vem realizando, todo sábado, atendimentos públicos em praças e parques da cidade. Trata-se do projeto Prefeitura na Rua. Outra ação que compõe o Sistema de Participação é a Plenária de Serviços, encontros regionais em que o prefeito presta contas sobre a execução dos serviços públicos, com espaço para a participação social através de críticas e sugestões. Intenta-se, desta forma, reduzir o déficit democrático e empoderar a cidadania canoense mediante uma nova pactuação entre Estado e sociedade. 11

Para mais informações sobre participação social e o Plantão Integrado vide PRANDINI & BERGONCI (2011).

11

2.2 A Atuação do Observatório junto à Guarda Comunitária e à Política

Municipal de Prevenção às Violências nas Escolas

2.2.1 Guarda Comunitária

A Guarda Municipal de Canoas tem longa tradição em atividades internas no

governo municipal, como guarda patrimonial, de zeladoria e de portaria. Em maio

de 2002, através da Lei nº 4.638 extinguiu-se o Serviço de Guarda Patrimonial do

Departamento de Patrimônio da Secretaria Municipal de Administração e a

transferiu à Seção de Guarda e Vigilância da então Secretaria Municipal para

Assuntos de Segurança Pública. Em janeiro de 2009, através da Lei nº 5.363,

altera-se a denominação e as atribuições dessa Secretaria para Secretaria

Municipal de Segurança Pública e Cidadania e, através do Decreto 61 na mesma

Lei define, entre outras questões organizacionais, a Diretoria Geral da Guarda

Municipal.

Com as mudanças impulsionadas pela criação do PRONASCI em 2007,

através de uma política de valorização e qualificação das Guardas Municipais, e

pela 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública com Cidadania (CONSEG) em

2009, as Guardas Municipais passam a ter um papel decisivo no sistema de

segurança por meio da promoção de políticas de prevenção às violências e à

criminalidade nos municípios. Nesse contexto, a Guarda Municipal de Canoas

passa, desde 2009, a atuar não somente em próprios públicos municipais, parques

e praças, mas também no projeto estratégico Guarda Comunitária (através da ação

Ronda Escolar), operando em mediações de conflitos (especialmente em brigas de

alunos) e no atendimento a cidadãos e cidadãs nos mais diversos serviços.

Como decorrência desse processo de mudança institucional, a Guarda

Municipal não está atuando mais com Guardas Patrimoniais, o que significa uma

ruptura com o modelo antigo de zeladoria e a assimilação de um novo modelo de

Guarda Municipal para Canoas – o de Guarda Comunitária.

Tais mudanças foram acompanhadas pelo Observatório desde 2010. Nesse

sentido, realizou-se uma pesquisa de Qualidade de Vida no Trabalho (QVT) como

forma de dignosticar as (in) satisfações dos Guardas Municipais e, ao mesmo

tempo, para visualizar e apontar possíveis (re) estruturações no que diz respeito ao

plano de carreira, as rotinas operacionais (escala de trabalho, por exemplo),

12

avaliações para a Gratificação por Atividade Desempenhada (GAD) 12, entre outras.

Além disso, o estudo também fornece subsídios para a gestão planejar até 2012 a

forma de qualificar a formação dos (as) profissionais na nova condição de Guardas

Comunitários, seja através de cursos de formação, seja através da assimilação de

mudanças que os deixem mais satisfeitos e, por conseguinte, com mais qualidade

de vida no trabalho e fora dele.

A pesquisa QVT só foi possível de ser elaborada e estruturada depois da

realização de dois (2) grupos focais junto aos Guardas Municipais, que serviu como

pesquisa exploratória indicando, a partir das suas percepções, quais seriam as

questões a serem investigadas e quantificadas13.

Um dos pontos mais importantes da contribuição do Observatório para a

estruturação operacional e do planejamento da Guarda Comunitária está sendo a

sistematização e a criação de um banco de dados com todos os atendimentos da

Guarda14, registrados nos Boletins de Atendimentos (BA’s) e nos Registros de

Ocorrência Administrativas (ROCA’s). A partir disso, pode-se verificar o trabalho de

cada equipe, a relação guarda-comunidade e guarda- comunidade escolar, a

sazonalidade dos atendimentos (horários, dias da semana) e os meios de

comunicação, por exemplo.

Esse acompanhamento, permanente e continuado, torna possível mensurar

o alcance do trabalho da Guarda em relação à prevenção aos crimes e às

violências perpetrados na cidade e a possibilidade, através do cruzamento das

estatísticas criminais e das denúncias advindas do sistema de participação popular

municipal, planejar, por meio da ferramenta do georeferenciamento, as rotas de

trabalho mais convenientes para cada equipe nas Áreas Integradas de Segurança

Pública (AISP’s) 15.

Exemplo desse trabalho pode ser visualizado na ilustração do mapa abaixo,

no qual o Observatório, através de hot spots, consegue apontar, em um ano de

12

A GAD (Gratificação por Atividade Desempenhada) será concedida em 80%, do vencimento básico, para os cargos de operador da Sala Integrada de Monitoramento, apoio de patrulhamento da Ronda Escolar e apoio no atendimento de alarmes. 13

Sobre a pesquisa de Qualidade de Vida no Trabalho (QVT) dos Guardas Municipais vide KERBER & SABEDOT, 2011. 14

Sistematizamos todos os registros desde a criação da Ronda Escolar e do Projeto Guarda Comunitária, em março de 2010 até os dias de hoje. 15

AISPs são as Áreas Integradas de Segurança Pública do Município definidas a partir de critérios político-administrativos, congregando também os serviços de segurança pública.

13

trabalho, os locais onde a Guarda atuou, tanto em atendimentos diretos quanto na

prevenção situacional16.

Vale evidenciar que o trabalho da Guarda, através dos ROCA’s, é

expressivo no que chamamos de prevenção situacional, que envolve demandas

por serviços públicos relacionados de alguma forma à construção de ambientes

seguros (sensação de segurança) e, portanto, que podem ser consideradas

medidas de prevenção às violências tipificadas como crime (ou não). São

agrupadas nessa categoria, entre outras solicitações: iluminação pública; conserto

de portões e cercamentos; colocação de grades nas janelas; podas de árvores e

capinas; retirada de lixo, entulho, resto de podas. Esses registros são

encaminhados às Secretarias do Município competentes, especialmente a

16 Com a utilização da ferramenta Crime Analysis do software Arcgis, temos a possibilidade de

identificar no mapa a localização das regiões com maior concentração de registros de Boletins de Atendimento e Registros de Ocorrências Administrativas. O hot spot é uma ferramenta que permite que o profissional defina um raio de busca de eventos, partindo de cada ocorrência georreferenciada no mapa. A partir de cada ponto plotado, o software busca - no raio defino - concentrar as regiões com maior número de registros. Na mapa em questão a variação se deu da maior para a menor concentração em uma escala da cor vermelha para a azul. Na imagem, utilizamos dois raios como critério, construindo um hot spot com raio de 1000 metros (mostrando na escala do município os locais onde houve mais registros) e, sobreposto, um hot spot com raio de 300 metros (buscando identificar as regiões dentro das AISPs com maior número de registros).

14

Secretaria Municipal de Serviços Urbanos (SMSU), que tomam as providências

cabíveis e contribuem com uma maior aproximação (reconhecimento) da Guarda

com a comunidade.

Algumas oficinas foram construídas junto à Guarda para que o Observatório

pudesse ter dados melhor estruturados, a principal delas foi a “Oficina de

Construção Coletiva dos Instrumentos de Registros da Guarda Municipal de

Canoas”, oportunidade em que foram discutidos coletivamente com os Guardas da

Ronda Escolar os modelos mais adequados de registros. Essa oficina foi

pensada a partir da identificação do Observatório de que os modelos de formulários

de ROCA e BA não pareciam dar conta da “realidade” de trabalho da Guarda e, por

isso, deveriam ser modificados a fim de se adequarem melhor às expectativas

daqueles que fazem seu preenchimento e, por conseguinte, para serem mais

explicativos das situações com que os GM’s se deparam e que são descritas nos

formulários.

Além de construir novos modelos de formulários para o ROCA e o BA, a

partir das práticas dos GM’s, a oficina se propôs também a realizar uma

sensibilização dos GMs para a importância de seus registros tanto para a gestão

das informações e construção de indicadores quanto para a implementação e

capilaridade do projeto Guarda Comunitária.

Passado mais de um ano da implementação dos registros da Guarda “em

papel”, da readaptação dos formulários e do expressivo incremento do trabalho,

tanto pelo aumento da demanda pública quanto pela pró-atividade da Guarda, um

passo significativo está sendo dado neste momento pela SMSPC. Deve se

consolidar, neste ano, o comando e o controle do trabalho da Guarda através de

dispositivos móveis, nos quais serão associados formulários eletrônicos e cartões-

programa e, futuramente, as tecnologias de controle disponíveis na Sala Integrada

de Monitoramento (alarmes, videomonitoramento e audiomonitoramento). Registre-

se que o planejamento desse projeto está sendo feito também com a participação

do Observatório, com base em todos os dados já estruturados e sistematizados.

15

2.2.2 Política Municipal de Prevenção às Violências nas Escolas

A Política Municipal de Prevenção às Violências nas Escolas vem se

consolidando de forma expressiva com a atuação da Guarda, através das

CIPAVES (Comissões Internas de Prevenção às Violências nas Escolas), do

Fórum Municipal de Prevenção à Violência Escolar (ocorreram duas edições em

2010) e do Comitê de Prevenção à Violência Escolar17, do Teatro de Fantoches, do

GGI-M vai à escola, do Hip Guarda Hop e do ROVE (Registro Online de Situações

de Violência nas Escolas).18

Outro exemplo concreto da mudança da cultura organizacional que está em

curso em Canoas refere-se ao inédito Registro Online de Situações de Violências

nas Escolas (ROVE). Concebido pelo Observatório no último semestre de 2010, o

ROVE constitui um sistema de informações inserido no âmbito da política municipal

de prevenção às violências nas escolas, que passou a vigorar no início do ano

letivo de 2011, com o objetivo de congregar e sistematizar dados sobre situações

de violências que ocorrem nas escolas (ou no seu entorno), as quais, geralmente,

não são registradas e acessadas pelos gestores públicos municipais. Face à

ausência de registros oficiais sobre o tema, o que geralmente ocorre em estudos

nacionais é a junção de pesquisas qualitativas com a quantificação das percepções

dos atores sociais envolvidos – pais, professores, diretores, alunos e,

eventualmente, policiais.19

A carência de informações locais que sejam fidedignas da complexidade

desses processos sociais pode, por um lado, invisibilizar as violências

eventualmente praticadas nas escolas (e no seu entorno) e, por outro, evidenciar,

de forma ambígua, o seu reverso, ou seja, manifestações que só reforçam a

estigmatização e a criminalização, a exemplo da percepção social dos “bondes”,

17

Lei Municipal nº 5505, de 20 de maio de 2010 cria as Comissões Internas de Prevenção à Violência Escolar (CIPAVE), o Fórum Municipal de Prevenção à Violência Escolar e o Comitê Municipal de Prevenção à Violência Escolar. Os principais objetivos da referida lei são: contribuir para a elaboração de diagnósticos e planos de ação para a prevenção das violências no ambiente escolar, estimular o interesse na cultura da paz e colaborar com a fiscalização e observância dos regulamentos e instruções relativas à limpeza e conservação do patrimônio das escolas. 18

Há atuação da Guarda também nos projetos estratégicos Canoas Mais Segura e no Território de Paz. 19

A exemplo das pesquisas de ABRAMOWAY (2002; 2009).

16

impossibilitando, pois, outras metodologias de intervenção orientadas por políticas

públicas de novo tipo voltadas à prevenção das violências (nas escolas).

O sistema ROVE está disponível no site da Prefeitura Municipal de Canoas,

através de um link de acesso aos servidores autorizados (diretores-as ou

profissionais por ele-a indicado-a). Cada escola possui uma senha de uso restrito e

os registros preenchidos alimentam uma base de dados que está disponível em

módulo webserver. Aos profissionais do Observatório cabe a crítica, a análise e a

produção de relatórios com base nas informações registradas por escola. Estas,

por sua vez, podem consultar em tempo real um relatório descritivo de sua escola,

com freqüências simples e cruzamentos.

Em três meses de funcionamento foram notificadas 233 situações de

violência, com o envolvimento de mais de 600 alunos em 27 das 42 escolas

municipais - média de 2,5 registros por dia. Os tipos de situações com maior

incidência foram Agressão Física (52%), Agressão Verbal (32%) e Ameaça (30%).

Certamente ainda se tem uma “sub-subnotificação” expressiva das

violências na escola; no entanto, observou-se que apenas em menos de um terço

dos registros, as escolas entraram em contato com algum outro órgão público,

sendo a Guarda Municipal a instituição mais acionada pela comunidade escolar.

Sendo assim, os dois terços das situações que a Guarda Municipal não é acionada

passam a ser de conhecimento do Poder Público Municipal, especialmente da

SMSPC, o que corrobora a tese da importância desses sistemas quem tem uma

porta de entrada única, congregando informações esparsas e que são analisadas

de forma convergente.

Certamente ainda se tem uma “sub-subnotificação” expressiva das

violências na escola; no entanto, observou-se que apenas em menos de um terço

dos registros, as escolas entraram em contato com algum outro órgão público,

sendo a Guarda Municipal a instituição mais acionada pela comunidade escolar.

Sendo assim, os dois terços das situações que a Guarda Municipal não é acionada

passam a ser de conhecimento do Poder Público Municipal, especialmente da

SMSPC, o que corrobora a tese da importância desses sistemas quem tem uma

porta de entrada única, congregando informações esparsas e que são analisadas

de forma convergente.

As políticas públicas e os projetos sociais não nascem e nem permanecem

totalmente acabados e, por conseguinte, os instrumentos e as ferramentas para

17

sua avaliação e monitoramento também não. Ambos têm um período de

maturação, de adaptação e de efetivação, visto que as dinâmicas sociais não são

fixas e imóveis, mas dependem da interrelação entre diversos atores (e fatores)

sociais, culturais e organizacionais e da resposta que se obtém nos diversos

contextos em que se inserem.

Por conta disso, o ROVE vem se apresentando com diversos sentidos e

significados na percepção da comunidade escolar20. Ao mesmo tempo, o sistema

vem redirecionando expectativas e reorientando a atuação da gestão pública da

segurança em Canoas, sendo utilizado para orientar, principalmente, as discussões

e deliberações das Comissões Internas de Prevenção às Violências nas Escolas

(CIPAVE’s), assim como para orientar o trabalho realizado pela Ronda Escolar da

Guarda Municipal21.

2.3 A Atuação do Observatório na Utilização de um Sistema de

Informações Geográficas (SIG) para a Segurança Pública

Municipal de Canoas

A utilização de Sistemas de Informações Geográficas (SIG) vem se

constituindo em uma ferramenta fundamental para o planejamento, a execução e a

avaliação de políticas públicas, notadamente as do campo da segurança. Tais

sistemas referem-se a aplicativos computacionais cuja principal atribuição é

relacionar um banco de dados alfanumérico a uma localização no espaço, além de

permitir a visualização e análise simultânea dos dados armazenados por meio de

tabelas e mapas.

O gerenciamento dos dados através do SIG vem sendo utilizado em todas

as frentes de atuação do Observatório: registros de atendimento da Guarda

Municipal (Boletins de Atendimentos e Registros de Ocorrências Administrativas),

estatísticas criminais diversas - em especial homicídios e furto e roubo de veículos

- recursos institucionais, informações do sistema de participação popular municipal,

dados cadastrais e pesquisas realizadas junto aos participantes dos projetos

20

Conforme verificado em pesquisa de opinião junto aos responsáveis pelo preenchimento. 21

Para mais informações sobre o ROVE vide KERBER et all (2011).

18

sociais do PRONASCI, assim como dos atendimentos realizados por esses

projetos no Território de Paz Guajuviras. Isto demonstra a otimização do uso deste

tipo de software tanto para a análise criminal, quanto para desenvolvimento mais

criterioso das políticas públicas municipais de segurança, tomando por base as

questões relativas aos locais a serem priorizados, a distribuição dos recursos

(materiais e humanos) e, por fim, a priorização dos programas, dos projetos e das

ações municipais nessa área22.

Um exemplo interessante de utilização do SIG pelo Observatório refere-se

ao desenvolvimento de pesquisa para avaliar a utilização de videomonitoramento

em vias públicas do município. A metodologia utilizada consistiu em espacializar a

distribuição das câmeras, que integram o projeto estratégico Canoas Mais

Segura23, identificando suas áreas de cobertura efetiva, ou seja, os locais que são

realmente observados pelos monitores, assim como os pontos de obstrução dessa

área de visão24. A partir da área de visão da câmera e a localização dos eventos

criminais, o SIG auxiliará na mensuração dos eventos no entorno de cada câmera,

através da sobreposição de ocorrências em períodos anteriores e posteriores à sua

implantação. Para a avaliação do projeto, além da análise multitemporal, a

utilização desse tipo de aplicativo computacional pode revelar tendências e

padrões através dos estudos geoestatísticos (DRUCK et all, 2004).

A imagem abaixo exemplifica o trabalho realizado em uma das 71 câmeras

de videomonitoramento já mapeadas pelo Observatório.

22

Para tanto, precisa-se contar com informações desagregadas, como os dados do censo

demográfico por setores censitários. 23 Programa instituído através da LEI Nº 5466 de 23 de dezembro de 2009. A liberação de imagens através da Sala Integrada de Monitoramento de Canoas é regulada através do decreto Nº 833, de 25 de outubro de 2010. 24

Essas atividades contam com o apoio dos operadores de videomonitoramento da Sala Integrada

de Monitoramento de Canoas (SIM). Para mais informações sobre a utilização do SIG na metodologia utilizada para a avaliação do uso de videomonitoramento em vias públicas de Canoas, vide CANAL & BERGONCI, 2011.

19

Os Sistemas de Informações Geográficas têm se tornado ferramenta

essencial no cotidiano de pesquisa do Observatório. Tal fato deve-se não apenas

pela possibilidade de geração de novas informações a partir da análise espacial,

mas também pela sistematização dos dados através de mapas, os quais ilustram e

tornam mais clara a análise, favorecendo o entendimento e a tomada de decisão

por parte do GGI. Entretanto, alguns desafios surgem para que o SIG seja utilizado

na sua plenitude, como a ausência de informações consistentes necessárias à

geocodificação25, a incompatibilidade de bases cartográficas entre instituições e a

dificuldade na institucionalização de redes de trabalho cooperativo com outros

setores da Administração Pública Municipal.

25

Inserção semi-automática de endereçamento.

20

Conclusão

Com base nos ensejos traçados neste artigo, faz-se necessário a superação

da lógica de ação por espasmos na gestão pública, rompendo, com isso, com o

modelo organizacional instituído, em especial do que tratamos, na segurança

pública municipal, no qual as informações criminais não são de controle público,

pelo menos da forma como deveriam ser – dados desagregados e de razoável

entendimento público.

Os GGI´s aparecem, nesse escopo, como uma ferramenta essencial para

desfazer essas amarras burocráticas paralisantes e que vão de encontro a atual

política nacional de segurança que estabelece as bases para a construção de um

“novo paradigma de segurança com cidadania”, centrado na construção de

alternativas democráticas e dialógicas para a mediação dos conflitos, buscando

superar a lógica tradicionalmente repressiva e reativa do funcionamento das

instituições e órgãos que compõem o controle social formal.

Consoante essa política, a experiência do Observatório de Segurança

Pública de Canoas aparece como uma expressão do entrelaçamento da pesquisa

científica/acadêmica com a pesquisa realizada na e para a própria gestão pública.

Esse “tipo” de pesquisa desvela-se como essencial para as decisões dos gestores

públicos municipais no âmbito do GGI, especialmente no processo de consolidação

das políticas públicas que se pretendem não somente de governo, mas também de

estado.

O Observatório acabou se constituindo de forma paradoxal, por um lado,

como um centro de pesquisas aplicadas à gestão do conhecimento e, por outro,

com a necessidade de lidar com as conformidades já encaminhadas pela política

local e dentro de um escopo político e organizacional já traçados. Nessa direção, é

um exemplo de produção do conhecimento, pela capacidade de imersão e de

atuação/intervenção na gestão pública de segurança em relação às pesquisas

puramente acadêmicas que, por vezes, escolhem e discorrem “livremente” uma

problemática, mas que não conseguem ser de alcance e de conhecimento das

políticas e não tem o “campo livre” (acesso), não raro, para as investigações.

Por ora, pode faltar o distanciamento necessário do “campo de pesquisa”

para a realização de alguns estudos, essencial para o estranhamento do familiar,

no qual se conseguiria confrontar intelectualmente diferentes visões relativas aos

21

fatos existentes (DA MATTA, 1978), mas, com certeza, sobram perspectivas de

análises.

O desafio consiste em fazer com que essa “arquitetura do conhecimento”

seja apropriada pelos servidores de carreira a fim de deixar a “herança” de que não

se deve planejar e executar as políticas públicas sem diagnósticos prévios e

estudos qualificados, através dos usos das ferramentas e das técnicas disponíveis

de georeferenciamento e de estatística, fundamentais para a mensuração e para a

tomada de decisão dos gestores. Contudo, não se pode criar a falsa ilusão de que

a técnica, os números e os mapas podem responder e contemplar todas as

questões, na verdade eles são instrumentos que orientam as práticas sociais e

políticas.

Há ainda dificuldades de tornar as metodologias e as estatísticas criminais,

em especial, padronizadas, com vistas a ampliar o conhecimento na área da

segurança pública, permitindo um mínimo de comparabilidade regional e até

mesmo supra-regional, o que não deixaria tão ambíguas as decisões em nível

federal, como são, atualmente, os destinos dos programas sociais do PRONASCI

nos Territórios de Paz.

Na construção do Observatório, inúmeras foram as complexidades,

conforme se afirmou, de construção das metodologias e das escolhas que se teve

que fazer. Acredita-se que a experimentação, a criatividade e a ousadia foram,

talvez, o segredo para que se pudesse criar, num “campo em branco”, tantas

pesquisas e forjadas as bases de um sistemas de informação na área da

segurança pública no plano local.

Optamos, infelizmente, em relatar somente os trabalhos junto aos projetos

estratégicos Guarda Comunitária, Canoas Mais Segura e a relação com o GGI-M.

Faltou discorrer sobre a avaliação que estamos desenvolvendo sobre os projetos

sociais desenvolvidos junto ao Território de Paz PRONASCI Guajuviras, reflexão

esta que deve ser apresentada em trabalhos posteriores.

Por fim, a opacidade dos números e a espetacularização das mídias não

podem-se constituir nos únicos critérios heurísticos de avaliação do impacto dos

programas, projetos e ações desenvolvidos no campo da segurança pública. Pelo

contrário, os dados e os estudos precisam ser de controle público e devem, por

conseguinte, ter a participação popular na empreitada da decisão e da avaliação,

fortalecendo a accountability no sistema de segurança pública e justiça criminal.

22

Talvez esse seja o grande legado a ser deixado pelo Observatório a fim de

que se possa confiar na manutenção e na tomada de decisão dos gestores

públicos municipais estimulados pela integração (inter) institucional e agencial e

pela produção, sistematização, análise e divulgação das informações e do

conhecimento no campo da segurança pública.

Referências

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