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CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011
Ocupação Irregular em Área de Preservação Permanent e (APP). O Caso de Taboão da Serra-SP. 1
Narrativa 2
1. Introdução
Entre 1950 e 2000, a população urbana brasileira vivendo em cidades com mais de
20 mil habitantes cresceu de 11 milhões para 125 milhões. Em 2010, o Censo do
IBGE apurou que mais de 84,35% da população brasileira mora em cidades. O
crescimento populacional acelerado promovido pelo desenvolvimento econômico e
pela industrialização acarretou a ocupação desordenada e predatória do território,
muitas vezes tolerada ou até incentivada por políticas públicas governamentais, sem
a correspondente infraestrutura necessária e sem a observância dos parâmetros da
legislação urbanística. Dessa forma, cresceram os assentamentos urbanos precários
– a exemplo de favelas, cortiços e loteamentos clandestinos e irregulares (Azevedo
e Guia, 2000; Fernandes, 2002; Maricato, 2000; Rolnik, 1997 e 1999).
A partir do advento da Constituição Federal de 1988, a questão urbana ganhou
maior relevância, de forma que a política habitacional de interesse social, nos
diversos níveis de governo, passou a reconhecer os assentamentos informais,
implementar projetos de reurbanização e promover sua regularização fundiária. Além
disso, desenvolveu-se a regulamentação do planejamento e gestão territorial, com a
criação de novos instrumentos jurídicos e administrativos e novas linhas de
financiamento para estas políticas3 (APPUrbana, 2007).
Apesar dos esforços recentes, o déficit habitacional brasileiro registrou a marca de
5,8 milhões de domicílios em 2008 (Fundação João Pinheiro, 2008) e representa um
desafio futuro estimado em 31 milhões de novos atendimentos habitacionais até
1 Este caso foi produzido no ano de 2011 por Ana Paula Massonetto (coord.), Cynthia de Lima Krahenbuhl, Marcela Hoenen e Marília de Castro Torres Fernandes e integra o conjunto dos casos da Casoteca DIREITO GV. 2 Além da literatura referenciada, a narrativa baseia-se em documentos oficiais e entrevistas com atores do caso (Promotoria Pública, Secretária de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente e Assistência Social da Prefeitura). 3 Cite-se a criação do Ministério das Cidades, a criação dos Fundos Estaduais e Municipais além das previsões legais do Estatuto das Cidades, lei de emolumentos para Habitação de Interesse Social – HIS, entre outros marcos legais e de políticas públicas.
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2023 (Ministério das Cidades, 2005).
Análise relativa ao Estado de São Paulo estima déficit da ordem de 1,2 milhão de
habitações e destaca a existência de 6,2 milhões de pessoas que habitam áreas não
regularizadas em conjuntos habitacionais, favelas e loteamentos irregulares (João
Antonio, 20114).
Para discutir as diversas problemáticas contidas em situações desta natureza, será
narrado o caso de uma ocupação irregular, iniciada em 2004, numa área de
preservação permanente do Município de Taboão da Serra, no Estado de São
Paulo.
2. Contextualizando: Taboão da Serra
Localizado a sudoeste da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), o município
de Taboão da Serra faz divisa com a capital (distritos de Butantã, Vila Sônia e
Campo Limpo) e município de Embu das Artes, havendo uma contínua malha
urbana entre os três municípios, conurbados. Taboão da Serra destaca-se, dentre os
demais municípios do sudoeste da RMSP, por ser o único totalmente fora da área de
mananciais.
Figura 1: mapa do Estado de São Paulo, com ênfase nos municípios a sudoeste da RMSP.
4 http://joaoantoniopt.blogspot.com/2011/05/sp-levera-60-anos-para-zerar-deficit.html, acesso em 01.06.11
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Fonte: http://www.simtratecor.com.br/sobre_base.php
O município é o segundo menor do Estado de São Paulo, em área geográfica de
20,293 Km² (vinte quilômetros e duzentos e noventa e três metros quadrados).
Abriga uma população de 244.528 habitantes, apresentando a segunda maior
densidade demográfica (12.049,87 hab/Km²) e a maior taxa de urbanização (100%)
do Estado (CENSO, 2010).
Predominantemente cidade dormitório até a década de 1990, Taboão ocupa o
primeiro lugar do Estado em taxas mais elevadas de crescimento desde as décadas
de 80 e 90: 4,48% e 3,34%, respectivamente, enquanto as médias da RMSP no
período foram, respectivamente, 2,08% e 1,47% (Meyer, 2004:58; apud Bonduki,
2009).
Os assentamentos precários da cidade começaram a surgir já na década de 60
(Gonçalves, 2000:126; PMTS, 2004; apud Bonduki, 2009) e, embora no final dos
anos 70 o município tenha formulado uma lei de zoneamento, isto em quase nada
alterou o crescimento desordenado, que é visível hoje na paisagem da cidade,
marcada por: falta de tratamento adequado das áreas centrais; carência de áreas
verdes e livres; concentração de altas densidades em regiões com menos
infraestrutura; massa de construções sem acabamento; insuficiência da rede de
equipamentos e serviços públicos; e falta de hierarquia do sistema viário. Como
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agravante, o problema que assola a cidade desde as primeiras décadas do século
XX: as enchentes ocasionadas pelas cheias do rio Pirajuçara e seus afluentes,
principalmente o Ribeirão Poá, praticamente todos comprometidos pela urbanização
inadequada (Bonduki, 2009).
Nesse contexto, até 2005, início da elaboração do Plano Diretor Participativo (Lei
Complementar 132/2006), a política habitacional da Prefeitura Municipal resumia-se
a “doação de lotes” em áreas públicas para a construção de moradias e a realização
de alguns poucos empreendimentos5.
Ressalte-se ainda que o diagnóstico empreendido para elaboração do Plano Local
de Habitação de Interesse Social (PLHIS) de Taboão da Serra registrou a existência
de 81 assentamentos precários, compostos por cerca de 20 mil domicílios, ocupando
uma área de aproximadamente 2 Km² (Bonduki, 2009:63).
A Tabela 01 abaixo apresenta o déficit habitacional no município de Taboão da
Serra, calculado segundo metodologia da Fundação João Pinheiro.
Tabela 01: Déficit Relativo – Déficit habitacional básico em relação ao total de domicílios particulares permanentes.
ABSOLUTO RELATIVO
Déficit habitacional básico 4.686 8,95%
Total de domicílios particulares permanentes 52.361 100%
Fonte: Fundação João Pinheiro, 2005 in Bonduki, 2009.
3. A Ocupação do Loteamento Ponte Alta (Bairro dos Oliveiras)
A Figura 02 abaixo retrata uma área privada de 184.751,38 m², localizada no
município de Taboão da Serra, originalmente conhecida como Bairro dos Oliveiras,
como “Oswaldinho” após a ocupação de 2004, e atualmente Loteamento “Ponte
Alta”. Segundo a descrição física constante nas matrículas6, o imóvel está situado em
confrontação lateral com um córrego (lateral esquerda superior da foto), condição
5 A exemplo do conjunto habitacional promovido com apoio do INOCOOP e BNH em 1983; do empreendimento da CDHU em 2002 na área do Rio Pirajuçara; e da construção de 304 unidades habitacionais para reassentamento de famílias em áreas de urbanização, unidades entregues em 2005 com os recursos do Programa Habitar Brasil Bid (HBB-UAS1). 6 Matrículas n.s 103.095 a 103.104 do Cartório de Registro de Imóveis de Itapecerica da Serra.
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que poderia caracterizar parte da área como de preservação permanente, sujeitando-
a à observância das normas de proteção ambiental.
Figura 2: Imagem aérea do Loteamento Ponte Alta em 1962.
O processo de urbanização do município e a ocupação do entorno da área do
Lotemento Ponte Alta estão refletidos na Figura 03 abaixo. Nota-se, inclusive, o
adiantado estado de degradação da área, avançando em quase metade do terreno.
Identifica-se ainda desmatamento para uso de pista de motocross, de iniciativa
desconhecida.
Figura 03: Imagem aérea do Loteamento Ponte Alta em 1996.
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Há notícias de que a ocupação irregular da área por 350 famílias teve início no dia 08
de maio de 2004, Dia das Mães. Diante desta ocupação, os proprietários obtiveram
medida liminar em ação judicial de reintegração de posse.
Antes da ocupação, uma área do terreno estava sendo negociada entre os
proprietários e a Prefeitura, com recursos do Programa de Arrendamento Residencial
– PAR7, com vistas à provisão habitacional (construção de novas moradias) para 200
famílias integrantes de um movimento popular, autodenominado de MST8 - demanda
que foi encampada por um vereador do município. Consta que, em novembro de
2004, a Prefeitura expediu alvará de construção de projeto habitacional de interesse
social para estas 200 habitações.
Recapitulando, em 2004 havia, portanto, um total de 550 famílias interessadas no
imóvel, sendo 200 famílias que negociavam o PAR e não residiam no local e outras
350 famílias que ocuparam a área no Dia das Mães.
7 Lei Federal 10.188/2001. 8 Referido movimento popular se auto intitulava e ficou conhecido como Movimento dos Sem Terra, sem contudo ter vínculo comprovado ou ter sido representado ou liderado em qualquer momento ou por qualquer integrante do Movimento dos Sem Terra de âmbito nacional (‘oficial’). Ressalva registrada, a partir de agora denominaremos este movimento popular local de Taboão da Serra de MST, para facilitar fluidez da narrativa.
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Após a ocupação, sucederam-se várias omissões: o projeto do PAR não foi
concretizado, a medida liminar de reintegração de posse não foi cumprida e os
proprietários deixaram de pagar o IPTU do imóvel a partir de 2005.
Com a mudança na gestão da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano,
Habitação e Meio Ambiente, em janeiro de 2005, a Secretária empossada realizou
vistorias pela cidade a fim de identificar demandas existentes e teve ciência da
ocupação irregular, da ação judicial em andamento referente à área do Loteamento
Ponte Alta, além da expectativa das mencionadas 200 famílias virem a residir no
local através do PAR.
No primeiro semestre de 2005, o referido movimento popular realizou assembléia
pública na praça central da cidade, ocasião na qual foram distribuídos, pelo valor de
R$ 100,00 (cem reais), desenhos de áreas do terreno, com a promessa de aquisição
futura desses ‘lotes’. Esta transação ocorreu previamente à ocupação por estes
‘compradores’, que aconteceria no dia seguinte.
Tendo notícia da assembléia e da ameaça de nova ocupação, a Secretária procurou
o Ministério Público (MP) para solicitar auxílio9. Explicou que haveria um caos social
se fosse cumprida a liminar da ação de reintegração de posse e que os proprietários
da área só concordariam em fazer algum acordo se o MP estivesse presente nas
negociações10. MP e Secretaria acionaram, então, a Delegacia Seccional de Polícia,
que conseguiu evitar a nova ocupação pelos integrantes do movimento popular
naquela ocasião.
De outra parte, um vereador que apoiava o movimento, colaborador ativo e
participante de todas as assembléias do dito MST e que já havia tomado a frente de
outras ocupações irregulares no município por outros grupos, procurou o MP e
colocou-se em defesa da população. Em reunião com os Promotores de Justiça, o
vereador afirmava que os R$ 100,00 (cem reais) pagos pelos integrantes do
9 Importante ressaltar que, até então, o relacionamento entre MP e Prefeitura era conflituoso. Depoimento da promotoria destaca a dificuldade de acesso a informações e documentos e a pouca colaboração da Prefeitura em resposta aos ofícios anteriormente encaminhados pelo MP. De outra parte, funcionários e gestores da Prefeitura destacaram o papel meramente fiscalizador do MP até então. Havia desconfiança mútua. 10 O contato com os proprietários, que residiam vizinhos à área, já havia sido realizado por iniciativa da Secretaria de Habitação, tendo ocorrido em território ‘neutro’, dado o receio dos proprietários às ações e ameaças de grileiros e supostos integrantes do crime organizado na disputa pela ‘liderança’ do território.
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movimento eram uma contribuição para abertura de ruas e melhorias do bairro, e
defendeu que a ocupação era legítima, pois o movimento tinha direito a lotes no
terreno, o que já teria sido reconhecido pela Prefeitura por meio da aprovação do
PAR e do cadastramento das referidas 200 famílias, realizado em 1996. Alegou que
assim o MP estava “criminalizando” o direito à moradia. Afirmou, ainda, que os
integrantes do movimento ameaçavam ocupar uma área contígua, pertencente aos
mesmos proprietários.
Em junho de 2005, a Prefeitura realizou um diagnóstico da área, através de
levantamento físico e social. Constatou que já estavam delimitados por piquetes11,
1.153 lotes. Destes lotes, 349 estavam ocupados, 20 em construção, 598 vazios e 05
moradores das respectivas unidades não foram encontrados. Constatou ainda
abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes, realizadas por um grupo que se
apresentava como sendo uma associação de bairro, que tinha inclusive cadastro dos
ocupantes. A associação fornecia a cada ocupante uma planta (não oficial) do seu
lote, com metragem (5m x 15m) e a localização deste dentro da área total, conforme
Figura 04, a seguir:
Figura 04: Planta da ocupação.
11 Piquetes: estacas cravadas para demarcação de terreno.
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Fonte: associação de moradores.
Relatos indicam que, na verdade, tratava-se de uma ‘associação’ de fato e não de
direito, que exercia um poder paralelo e manipulava ou ameaçava moradores contra
ações do Poder Público que feriam seus interesses. Há indícios de que seus líderes
integravam o crime organizado. Posteriormente, foram organizadas pelos moradores
outras duas associações, estas sim representativas e legitimadas pela população,
ainda que de forma não explícita, posto que os moradores continuavam sob pressão
da primeira associação.
Entre 2005 e 2006, houve ameaças de novas ocupações pelo ‘MST’, notícia de
venda ilegal de lotes e de que havia agora aproximadamente 600 famílias (e não
mais as cerca de 350) residindo no local. A Figura 05 abaixo ilustra a situação do
Loteamento Ponte Alta no ano de 2007, após referidas ocupações, já contando com
mais de 900 famílias.
Figura 05: Imagem aérea do Loteamento Ponte Alta em 2007.
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Nota-se na figura a supressão da vegetação e há notícias do lançamento de
despejos, depósitos e acúmulos de resíduos de construção (parte do terreno era
utilizada como depósito de entulho pela Prefeitura), efluentes poluidores nos cursos
d’água, bem como a ausência de saneamento (canalização de água, coleta e
tratamento de esgoto, limpeza urbana), iluminação e infraestrutura básica. Houve
também cortes de terrenos, criando-se situações de risco, a exemplo de erosões e
deslizamentos.
Compondo o cenário, não havia denominação nas ruas e a localização no interior do
loteamento se dava por meio de referências diversas, a exemplo de uma árvore
derrubada (uma das últimas existentes na área). A única área não ocupada do
terreno (entroncamento superior) era a área de lazer: um campo de futebol,
considerado local ‘sagrado’ para os moradores.
Figura 05: Foto do local (01)
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Fonte: Banco de dados da Prefeitura Municipal de Taboão da Serra
Figura 06: Foto do local (02)
Fonte: Banco de dados da Prefeitura Municipal de Taboão da Serra
Referências
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