ONGs, políticos e partidos: padrões de interação NGOs ...· formas de interação das ONGs com

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  • ONGs, polticos e partidos: padres de interaoNGOs, politicians and political parties: patterns of interaction

    Felix G. Lopez (felixglopez@gmail.com)Luciana de Souza Leo (lululeao@terra.com.br)Mario L. Grangeia (mario.grangeia@gmail.com)

    Introduo

    Nas ltimas trs dcadas, os modos de articulao entre Estado, mercado e sociedade passaram por grandes alteraes, resultantes da conjugao de mudanas na ordem econmica, nos sistemas polticos e em valores culturais em diferentes partes do mundo, entre as quais a Amrica Latina. No Brasil, a sociedade civil se tornou mais atuante, mais articulada e com maior presena nas demandas por direitos e servios, na defesa de interesses e no controle das aes do Estado e do mercado (Reis, 2005, 2004; Avritzer, 2002, 2007; Fung, 2003). Em especial, a partir dos anos 1990, houve um crescimento vertiginoso no nmero de organizaes civis atuando no pas estima-se que atualmente esse total seja superior a 14 mil organizaes.1

    As ONGs,2 que so um tipo de organizao civil, para alm da defesa de direitos e monitoramento das aes do Estado, tornaram-se atores relevantes na formulao, na distribuio e na execuo de servios e polticas sociais. Isso resultou em um movimento de aproximao com instituies do Estado que implicou a delegao de atividades e aes outrora por ele monopolizadas e a transferncia de um volume crescente de recursos pblicos para as ONGs executarem projetos e levarem adiante as parcerias e convnios firmados com agncias e rgos estatais. O estreitamento das relaes entre ONGs e Estado significou uma mudana importante na posio poltica e normativa das primeiras, que at os anos 90, de modo preponderante, procuravam manter distanciamento e atuar de costas para o Estado (Kumar, 1991; Landim, 1993,

    1 Tal estimativa baseia-se em dados da Fasfil (Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos), pesquisa feita em 2005 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea), Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais (Abong) e o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (Gife). A Fasfil (Brasil, 2008) aponta a existncia de 330 mil associaes sem fins lucrativos no Brasil e identifica 14 mil organizaes civis voltadas para o desenvolvimento e defesa de direitos, para a promoo do meio ambiente e o desenvolvimento rural. H quatro anos, essas entidades empregavam 45.500 pessoas. No Estado do Rio de Janeiro, havia 757 organizaes desse tipo que empregavam 4.400 pessoas.

    2 Definir uma organizao governamental no tarefa muito simples. Existem na literatura diversas formas de conceituar uma organizao deste tipo. A prpria legislao no reconhece juridicamente uma ONG. Desse modo, qualquer definio deve ser entendida como uma escolha conceitual que incorpora algumas dimenses da ao daquelas organizaes e desconsidera outras. Como Tevdt (1998) mostrou, possvel apresentar definies para ONG que ressaltam seu carter jurdico-formal, sua dimenso econmico-financeira, seu papel funcional ou sua organizao estrutural e operacional (1998, cap. 1). . Para nossos fins, e a exemplo de Koslinski (2007, p.141), definimos nossa amostra a partir de ONGs com as seguintes caractersticas autogovernadas e independentes do governo, sem fins lucrativos, dedicadas a atividades ligadas a questes sociais tais como sade, educao, gnero, direitos de minorias, direitos de crianas e adolescentes, direitos humanos, meio ambiente e desenvolvimento sustentvel (excluindo aquelas de cunho somente recreativo, esportivo, cultural ou religioso que so tradicionalmente tratadas como associaes cvicas ou como organizaes voluntrias, mas que diferem em seu discurso e misses das ONGs) e que adotam a frmula de projetos (que no oferecem ou no se restringem a oferecer servios contnuos, mas desenvolvem atividades em forma de projetos de curto e mdio prazo).

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  • 2002; Medeiros, 2008). Como reflexo dessa articulao, os repasses do governo federal para ONGs somaram US$ 7 bilhes entre 2001 e 2006.3

    A aproximao entre ONGs e Estado coloca desafios tericos e empricos, parte dos quais a literatura especfica j discutiu (Sanyal, 1997; Brown et al., 2008; Fisher, 1997; Haque, 2002). Uma das questes diz respeito ao papel que a esfera poltica em sentido estrito, i.e., polticos e partidos, desempenha na articulao entre ONGs e Estado. O papel de relevo desempenhado por polticos no deve ser desprezado. Nossa tradio histrica marcada por padres de interao entre sociedade civil e Estado com forte incidncia de mediaes de polticos junto s instncias de definio, execuo e distribuio de bens e servios feitas por agncias governamentais. A tradio histrica consolidou tambm um tipo de representao social entre outras, que competem entre si ou coexistem sobre a natureza da atividade poltica e o papel normativo dos polticos. Essas representaes atribuem ao poltico o papel de distribuir recursos e benesses, e se empenhar em obter recursos e obras para suas bases eleitorais junto s instncias de governo e em atender os interesses da comunidade (Kuschnir, 2000; Bezerra, 1999; Goldman & Palmeira, 1996). Essa ltima noo atesta a forte associao que parte do eleitorado estabelece entre representao poltica e base territorial e, no limite, uma defesa no-oficial da poltica distrital. De forma geral, o forte papel de mediao que os polticos desempenharam na distribuio de bens e servios provenientes de rgos do Estado retrata o que a literatura denominou padres de relao clientelista (Silverman, 1977; Scott, 1977; Graziano, 1977; Schmidt, 1977; Weingrod, 1966).

    Com este pano de fundo, nosso objeto de estudo so as relaes entre a esfera poltica e as ONGs no Brasil. De modo especfico, procuramos analisar as principais formas de interao das ONGs com polticos e partidos, em que momentos ocorrem, quais seus incentivos e motivaes. Tambm analisamos os valores e percepes dos dirigentes daquelas organizaes quanto s formas de mediao poltica e uso eleitoral potencialmente existente em suas atividades. Interessa-nos observar se e quando relaes clientelistas se reproduzem na interao entre os atores governamentais e no-governamentais; se adquiriram novas roupagens com a entrada em cena das ONGs e do novo discurso em favor de formas autnomas e pr-ativas da atuao da sociedade civil. Ou se, ao contrrio, e em consonncia com as expectativas normativas da literatura sobre o tema, as ONGs representam, de fato, uma ruptura em relao s formas tradicionais e clientelistas na articulao entre instncias da sociedade civil e a esfera poltica, fomentando novos padres de articulao entre Estado e sociedade no Brasil.

    Ressalte-se que nossa pesquisa ainda em curso no se preocupa em observar a abrangncia, eficcia ou eficincia das ONGs na conduo de polticas pblicas, que a preocupao de outros estudos (Brinkerhoff, 1999; Haque, 2002). O nosso objetivo lanar luz sobre as formas em que a mediao poltica pode afetar, ou no, a relao entre Estado e ONGs no Brasil. Ou seja, preocupa-se to somente em responder as questes acima mencionadas, a partir da anlise do discurso dos prprios administradores das ONGs.4

    3 Segundo levantamento da ONG Contas Abertas a partir do Sistema Integrado de Administrao Financeira da Unio (Teles, 2006). O repasse foi de R$ 14 bilhoes de reais que equivaliam a US$ 7 bilhes de dlares em Junho de 2009.

    4 Focalizado em representaes sociais, este estudo ainda no incorpora variveis que permitem maior controle do que possam ser argumentos socialmente aceitveis apresentados pelos entrevistados e

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  • Nossa anlise se apoia nas informaes reunidas a partir da aplicao de um questionrio aberto aos dirigentes de 28 ONGs que atuam nas reas de sade, educao, meio ambiente e atendimento a minorias (ver Apndice). Tal amostra foi selecionada, em um primeiro momento, entre as ONGs que nos ltimos anos tenham recebido recursos pblicos (federais, estaduais e municipais). Posteriormente, incluiremos organizaes que atuam naquelas reas mesmo que exclusivamente com recursos privados. Entramos em contato com administradores e gerentes de projetos de ONGs para a aplicao de questionrios. Entre as questes apresentadas, incluem-se algumas relativas a percepes sobre a relao entre ONGs e polticos, aos tipos de atividade de natureza poltica, influncia do perodo eleitoral nas ONGs e ao impacto da competio por recursos nos padres de interao com a esfera poltica.

    O recurso s entrevistas apresenta vantagens e desvantagens. Se por um lado, a anlise do discurso e as respostas abertas so um instrumento que permite o acesso de modo mais refinado s representaes sociais que informam as aes e decises dos indivduos, tambm verdade que a manipulao discursiva pode ser uma estratgia que tornam aquelas representaes menos fidedignas das prticas efetivas da ao cotidiana, mas que no se revelam nas respostas, pois estas retratariam o discurso socialmente aceitvel (Bailey, 1994). Nesse sentido, a conjugao de um tema que atravessa um terreno marcado por desconfianas mtuas e altos nveis de corrupo, como a esfera poltica brasileira, e a recente emergncia de escndalos miditicos sobre transferncias ilegais e corrupo nas parcerias entre ONGs e Estado no Brasil, constituem um forte incentivo talvez no desprezvel para que o discurso dos entrevistados seja o mais controlado possvel.5

    O texto a seguir est divido em quatro sees. A primeira apresenta de modo sumrio as vantagens e virtudes da conduo de polticas pblicas e sociais por meio de ONGs vis--vis o Estado. Nela tambm se apresentam o que a literatura supe serem os riscos e desvantagens possveis da aproximao entre ONGs e Estado. A discusso relevante, uma vez que estamos lidando com as percepes das ONGs sobre as poss