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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU” PROJETO A VEZ DO MESTRE ORÇAMENTO PÚBLICO: DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES NA JUSTIÇA FEDERAL DA 2ª REGIÃO Por: Flávio Vinício Barbosa Vieira Rio de Janeiro, 2014

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU” PROJETO A VEZ DO MESTRE

ORÇAMENTO PÚBLICO: DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES NA JUSTIÇA

FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Por: Flávio Vinício Barbosa Vieira

Rio de Janeiro, 2014

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO “LATU SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

ORÇAMENTO PÚBLICO: DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES NA JUSTIÇA FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Flávio Vinício Barbosa Vieira

Orientador

Prof. Mario Luiz Trindade Rocha

Apresentação de monografia à Universidade Cândido Mendes como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública. Por: Flávio Vinício Barbosa Vieira

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AGRADECIMENTOS

A Deus, pela família que me presenteou e por ser fonte da minha esperança. À minha mãe, pelo amor incondicional e por todo investimento depositado em mim. À minha namorada, por estar ao meu lado e por ser minha melhor amiga. Ao meu filho, que fortaleceu meu sentimento de vitória. Aos meus padrinhos, pelo carinho e apoio. Ao meu amigo Luís Carlos Pereira Abranches, que foi um referencial de caráter, determinação e postura.

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DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho à minha família por

ser o alicerce para meu desenvolvimento e

torcida para o meu sucesso.

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RESUMO

Este trabalho com base em estudo bibliográfico traz transparência a gestão da Justiça Federal da 2ª Região no tocante as despesas de exercícios anteriores (DEA), bem como as implicações destas no exercício em que ocorrem. Todos os autores citados concordam que o pagamento das Despesas de Exercícios Anteriores deve ocorrer em regime de exceção e que seu uso desregulado compromete o orçamento vigente. Este estudo trás ao conhecimento da sociedade a definição de Despesas de Exercícios Anteriores, detalha seu conceito à luz da doutrina e da Lei, possibilita diferenciá-lo, de forma sucinta, das despesas de Restos a Pagar, trás a luz o conceito de accountability, prestação de contas pelo administrador público, bem como sua importância. Noutro Giro, apresenta dados detalhados da Execução de DEA nos exercícios 2011, 2012 e 2013 na Justiça Federal da 2ª Região, mostrando quem é a Unidade Gestora que mais executa essa despesa. Ainda nesse contexto, apresenta consultas feitas por empresas privadas e por entidades públicas no tocante ao procedimento ideal para lidar com faturas pendentes de pagamento e que deveriam estar sendo pagas por meio de DEA. Ademais, também fornece um exemplo de controle externo exercido pela Secretaria de Fazenda do Estado de Santa Catarina referente Despesas de Exercícios Anteriores.

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METODOLOGIA

Nesta investigação foram combinadas as seguintes modalidades de pesquisas de

acordo com o exposto por Vergara (2004):

a) quanto aos fins: trata-se de uma Pesquisa Descritiva, pois descreve a realidade;

b) quanto aos meios: trata-se de Pesquisa Bibliográfica, pois houve um levantamento

bibliográfico utilizando como referências livros, seguido de coleta de dados dos

mesmos.

Segundo Barros e Lehfeld (1986) e Cervo e Bervian (1983), a Pesquisa Descritiva é

aquela com que o pesquisador observa, registra, analisa e correlaciona fatos ou fenômenos.

Neste tipo de pesquisa, não há interferência do pesquisador, isto é, ele não manipula o objeto

da pesquisa. Procura descobrir a frequência com que um fenômeno ocorre, sua natureza,

característica, causas, relações e conexões com outros fenômenos.

Para Gil (1990), as Pesquisas Descritivas têm como objetivo primordial a descrição

das características de determinada população ou fenômeno ou, ainda, o estabelecimento de

relações entre as variáveis.

A Pesquisa Descritiva aborda quatro aspectos: descrição, registro, análise e

interpretação de fenômenos atuais, objetivando o seu funcionamento no presente, segundo

Lakatos e Marconi (1986). Segundo Munhoz (1989), esse tipo de pesquisa visa o

conhecimento do comportamento sem necessariamente descer às análises sobre causas e

efeitos, ou a tentativa de interpretação.

Vergara (2004) ilustra que a pesquisa possui caráter bibliográfico por estar alicerçada

em trabalhos e obras anteriores que deram subsídios ao tratamento do assunto que se pretende

desenvolver.

Os principais autores sobre o tema principal foram: Deuvaldo Carvalho e Marcio

Ceccato, James Giacomoni, Augustinho Vicente Paludo.

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SUMARIO

INTRODUÇÃO........................................................................................................................08

CAPITULO I – INTRODUÇÃO ÀS DESPESAS PÚBLICAS...............................................10

1.1 Definição de Despesas de Exercícios Anteriores (DEA)....................................................11

1.2 Detalhamento do Conceito de DEA pelo Decreto nº 93.872/1986.....................................13

1.3 Despesas de Exercícios Anteriores X Restos a Pagar.........................................................15

CAPITULO II – A IMPORTÂNCIA DA FILOSOFIA DA ACCOUNTABILITY...................18

2.1 Responsividade...................................................................................................................20

2.2 Accountability Legal, Horizontal, Vertical e Social...........................................................21

2.3 Dados sobre Despesas de Exercícios Anteriores na Justiça Federal na 2ª Região..............22

CAPITULO III – CONSULTAS SOBRE DEA.......................................................................26

3.1 DEA – Consulta feita pelo SINICESP................................................................................26

3.2 DEA – Consulta feita pela Procuradoria da República no Estado do Acre........................28

3.3 Considerações sobre o ANEXO 1.......................................................................................29

CAPITULO IV – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.....................................31

4.1 Ministério Público, CNMP e CNJ.......................................................................................32

4.2 Controle Interno..................................................................................................................33

4.3 Controle Externo.................................................................................................................34

CONCLUSÃO..........................................................................................................................37

BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................38

ANEXO 1 – EXEMPLO DE CONTROLE EXTERNO REFERENTE DEA..........................39

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INTRODUÇÃO

Este trabalho com base em estudo bibliográfico visa tornar transparente a gestão da

Justiça Federal da 2ª Região no tocante as despesas de exercícios anteriores (DEA), bem

como as implicações destas no exercício em que ocorrem. Neste giro, também, visa sanar uma

dificuldade no tocante a obtenção de dados relativos ao DEA referentes as despesas correntes

na Justiça Federal da 2ª Região favorecendo uma comparação entre o Tribunal Regional

Federal da 2ª Região e as Seções Judiciárias do Rio de Janeiro e do Espírito Santo em três

exercícios, quais sejam 2011, 2012 e 2013.

Para Deusvaldo (2010), as Despesas de exercícios anteriores são dívidas

reconhecidas no exercício atual resultantes de compromissos gerados em exercícios

anteriores, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo

suficiente para atendê-las, mas que não tenha sido processado naquela época.

O mesmo autor (2011), destaca que são despesas que, por competência, pertencem a

exercícios pretéritos, entretanto, estão sendo pagas no momento presente, à custa do

orçamento em curso.

Quando se trata de dados referentes ao Orçamento da Justiça Federal da 2ª Região,

eles sempre são consolidados, não sendo possível a análise individual da execução do Rio de

Janeiro e do Espírito Santo, somente o TRF possui essa individualização de dados, todavia no

tocante ao DEA, essas não são individualizadas nos Relatórios de Gestão, impossibilitando

sua análise pela sociedade. No tocante a delimitação, a presente pesquisa delimita-se a Justiça

Federal da 2ª Região, formada pelo TRF da 2ª Região e Seções Judiciárias da 2ª Região, que

são Seção Judiciária do Rio de Janeiro e Seção Judiciária do Espírito Santo. Os dados foram

tirados do SIAFI GERENCIAL no período de 2011 a 2013 e referem-se as Despesas de

Exercícios Anteriores relativas ao grupo 3 (Outras despesas correntes).

Nesse contexto, busca-se realizar um levantamento bibliográfico sobre despesas de

exercícios anteriores. O objetivo é focar a definição desse instituto dentro da despesa pública,

detalhar esse conceito, diferenciá-lo de forma sucinta de Restos a Pagar, definir

accountability, mostrar a importância da prestação de contas, apresentar dados e gráficos

gerenciais da 2ª Região, apresentar consultas feitas sobre esse tema.

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Para atingir os objetivos da pesquisa pretende-se responder à seguinte questão: (a)

Qual é o montante da execução das Despesas de Exercícios Anteriores, referente despesas

correntes, na Justiça Federal da 2ª Região e quais as implicações dessas despesas no

Orçamento do Exercício?

Este trabalho está estruturado em quatro capítulos, sendo que o primeiro capítulo irá

apresentar uma pequena introdução sobre Despesas Públicas, a definição das Despesas de

Exercícios Anteriores, bem como uma diferenciação entre DEA e Restos a Pagar, o segundo

fará uma abordagem sobre a importância da filosofia da accountability, bem como sua

definição, o terceiro apresentará dados e gráficos sobre as DEA na Justiça Federal da 2ª

Região, o quarto, e último capítulo, irá destacar consultas feitas por órgãos públicos e

privados quanto a procedimentos referentes DEA.

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CAPÍTULO I

INTRODUÇÃO ÀS DESPESAS PÚBLICAS

Objetivando cumprir com suas finalidades de promover o bem-estar de todos,

garantir o desenvolvimento da nação, reduzir as desigualdades sociais e preservar o meio

ambiente sustentável mediante ações de educação ambiental, o Estado realiza diversas

atividades e presta serviços à população, ações estas que demandam recursos financeiros,

culminando nas despesas públicas.

Os recursos despendidos ou gastos pelo Estado pertencem ao povo, motivo pelo qual

há regras para a arrecadação de receitas, administração dos recursos e finalmente a execução

de despesas.

As regras gerais são estabelecidas pelo Poder Legislativo em nome dos cidadãos que

lhe conferem tal prerrogativa. Para a eficaz execução das normas o Poder Executivo as

regulamenta, seja através de Decretos, Portarias, Instruções Normativas ou outros

instrumentos legais admitidos.

O primeiro ponto a ser entendido é que todos os poderes executam suas próprias

despesas, haja vista a independência constitucional e harmônica dos poderes de Estado,

entretanto, quem executa a maior parte do orçamento é o Poder Executivo.

Cada poder elabora sua proposta orçamentária, que nada mais é do que o

planejamento para um exercício financeiro, e a encaminha ao Executivo, o qual tem a

competência para consolidá-las e confeccionar uma única peça orçamentária, um único

orçamento, em obediência ao Princípio Orçamentário da Unidade.

Na União a tarefa de consolidar as propostas orçamentárias dos Poderes, Ministério

Público, entidades e órgãos, é exercida pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão

– MPOG, através da Secretaria de Orçamento Federal – SOF.

Depois de concluído o planejamento, o orçamento é encaminhado ao Legislativo

pelo Chefe do Poder Executivo, através de projeto de lei (Projeto de Lei Orçamentária Anual

– PLOA), recebido, no caso da União, pelo Congresso Nacional, e encaminhado à Comissão

Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.

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Encerrada a tramitação do PLOA no Legislativo segue para sanção ou veto do

Executivo, que o aquiescendo, será publicado e, a partir daí encontra-se em condições de ser

executado.

1.1 Definição de Despesas de Exercícios Anteriores

Para Deusvaldo (2010), as Despesas de Exercícios Anteriores são dívidas

reconhecidas no exercício atual resultantes de compromissos gerados em exercícios

anteriores, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo

suficiente para atendê-las, mas que não tenha sido processado naquela época.

O mesmo autor (2011), destaca que são despesas que, por competência, pertencem a

exercícios pretéritos, entretanto, estão sendo pagas no momento presente, à custa do

orçamento em curso.

Em outras palavras, as despesas de exercícios anteriores são aquelas despesas

resultantes de obrigações assumidas em exercícios anteriores e diferentes do exercício

financeiro que ocorrerá o efetivo pagamento da referida obrigação.

Segundo o art. 37 da Lei nº 4.320/1964, as despesas de exercícios encerrados, para os

quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las,

que não se tenham processado na época própria, assim entendidas aquelas cujo empenho

tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício financeiro

correspondente, mas cuja obrigação tenha sido cumprida pelo credor no prazo estabelecido.

Noutro giro, segundo o art. 22 do Decreto n. 93.872/1986, as despesas de exercícios

encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo

suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os

Restos a Pagar com prescrição interrompida, e os compromissos reconhecidos após o

encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação destinada a

atender despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria (Lei nº

4.320/1964, art. 37).

Não obstante, o art. 92 da Lei Federal n. 4.320/64 impõe, ainda, a necessidade de

registro dos restos a Pagar por exercício e por credor. A mesma exigência deveria ser imposta

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às Despesas de Exercícios Anteriores, pois é indiscutível a necessidade de identificar a quais

exercícios específicos tais despesas se referem.

No âmbito do TCEMG, várias consultas já se debruçaram sobre o tema. Nesses

termos, a Consulta n. 3.189, de 13/08/1991, esclareceu que as despesas de exercícios

anteriores correspondem a despesas realizadas e não processadas por motivos imprevistos,

devidamente comprovados, para os quais existia dotação orçamentária específica, com saldo

suficiente para seu atendimento, ou cujo compromisso reconheceu-se posteriormente. Não se

enquadrando a despesas neste conceito, a sua regularização somente poderá ser feita através

de crédito especial.

Ou seja, serão consideradas despesas de exercícios anteriores aquelas despesas que

foram assumidas e programadas em exercícios financeiros anteriores possuindo neste

exercício, recursos financeiros para pagá-las integralmente, porém foram finalmente pagas

somente no exercício financeiro vigente através do reconhecimento da dívida.

Este reconhecimento da obrigação a ser paga como despesas de exercícios anteriores

deve ser estabelecida mediante processo na qual se este for aprovado deverá ser realizado a

autorização de pagamento desta despesa de exercícios anteriores neste mesmo processo. O

referido processo deverá conter os seguintes elementos segundo Piscitelle et AL (1994, pág.

124):

ü Importância a pagar;

ü Nome, CPF ou CGC e endereço do credor;

ü Data do vencimento do compromisso;

ü Causa da inexistência de empenho, no elemento próprio, a conta

do orçamento vigente.

A prescrição das despesas de exercícios anteriores, como também ocorre nos restos a

pagar, será de cinco anos a partir da data em que foi assumida a obrigação, não contando para

tal a tramitação de processo para o reconhecimento da dívida pelo ente público, assegurando

ao credor o que lhe é de direito, realizando posteriormente o pagamento da mesma e gerando

com isso a quitação da referida obrigação.

É importante frisar, segundo Deusvaldo (2011), que o decreto nº 93.872/1986

praticamente repetiu o conceito de despesas de exercícios anteriores contido na Lei nº

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4.320/1964, entretanto, dispôs-se a explicá-lo com detalhes. O mesmo autor destaca que as

Despesas de Exercícios Anteriores são uma exceção ao Princípio de Contabilidade de

Competência, pois são despesas cujos fatos geradores ocorreram em exercícios anteriores, não

havendo no presente, recursos do respectivo orçamento (passado) para sanar tal despesa,

sendo necessário utilizar os recursos orçamentários e financeiros do orçamento atual.

1.2 Detalhamento do Conceito de Despesas de Exercícios Anteriores pelo Decreto nº 93.872/1986

Deusvaldo (2011) faz o seguinte detalhamento:

Despesas de Exercícios Anteriores. As despesas de exercícios encerrados, para as

quais orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las,

que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição

interrompida e os compromissos reconhecidos após o enceramento do exercício

correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento,

discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica (Lei nº

4.320/1964, art. 37).

Portanto, despesas de exercícios anteriores são despesas de exercícios encerrados:

a. para as quais o orçamento respectivo consignava crédito

próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado

na época própria;

b. bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida; e

c. os compromissos reconhecidos após o encerramento do

exercício correspondente.

Segundo o autor, o decreto nº 93.872/1986 informa a seguinte interpretação para cada

trecho do conceito de despesas de exercícios anteriores:

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A. Despesas para as quais o orçamento respectivo consignava crédito

próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na

época própria:

São despesas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no

encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor

tenha cumprido sua obrigação.

Exemplo: Não inscrição de empenho em restos a pagar por falta de comunicação

interna no órgão:

O fornecedor entregou os 50 computadores no dia 28 de dezembro, último dia do

prazo estabelecido no edital, e o setor de informática tinha mais 30 dias para atestar o

recebimento definitivo, procedimento necessário para liquidação da despesa. Todavia, o setor

financeiro/contábil não foi informado da entrega dos computadores e anulou o empenho no

dia 31 de dezembro.

O orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atender

aquela despesa de aquisição de computadores, que, entretanto, não foi processada na época

própria, sendo cancelado o empenho ao final do exercício.

B. Restos a pagar com prescrição interrompida:

Despesa cuja inscrição em restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o

direito do credor.

Exemplo: Pagamento de restos a pagar não processados anulados:

De regra os restos a pagar não processados devem ser anulados ao final do exercício

financeiro seguinte. Caso, para tal resto a pagar anulado, seja aceito que o credor cumpra com

sua obrigação e a despesa seja liquidada, o pagamento deverá ser efetuado através do

orçamento em curso.

O mesmo autor, destaca que prescreve em cinco anos a dívida passiva relativa aos

Restos a Pagar, sejam eles processados ou não processados, contados da data da inscrição.

Assim, tais restos a pagar pagos na rubrica “Despesas de Exercícios Anteriores”

tiveram sua prescrição interrompida.

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C. Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício:

Decorre de uma obrigação de pagamento criada em virtude de norma legal ou decisão

judicial, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do exercício

correspondente.

Exemplo: Pagamento de substituição de chefia retroativa:

Determinado órgão finalmente normatizou o pagamento decorrente do serviço

prestado proporcionalmente o salário deste.

Antes, o pagamento somente era efetuado nos casos em que a substituição de chefia

excedia 30 dias consecutivos, todavia, após a instrução interna, mesmo em períodos inferiores

o pagamento será devido.

Em decorrência deste ato, os servidores que substituíram chefes de setor em períodos

inferiores a 30 dias, e que antes não receberam nada por isso, terão o direito agora de receber

retroativamente, pelas substituições ocorridas nos últimos cinco anos.

As substituições ocorridas em outros exercícios serão sanadas com verbas do exercício

financeiro em curso na rubrica “Despesas de Exercícios Anteriores”.

Aquelas despesas cuja competência pertence ao exercício atual serão classificadas

normalmente, não sendo “Despesas de Exercícios Anteriores”.

1.3 Despesas de Exercícios Anteriores x Restos a Pagar

É comum se relacionar a figura da “despesa de exercício anterior” com restos a pagar.

No entanto, não necessariamente todo resto a pagar gera uma despesa de exercício anterior e

nem toda despesa de exercício anterior advém de um resto a pagar.

Outros autores fundamentam que a existência de despesas de exercícios anteriores

(DEA) encontra fulcro no próprio princípio da competência. Contudo, uma fundamentação

dessa natureza é um contrassenso, pois foi justamente por não haver cumprido o princípio da

competência que este passivo é reconhecido a posteriori.

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A partir da leitura dos comandos legais supracitados, quais sejam: art. 37 da Lei nº

4.320/1964 e art. 22 do Decreto n. 93.872/1986 , as principais diferenças ente restos a pagar

(RP) e despesas de exercícios anteriores (DEA) podem ser resumidas no Quadro abaixo:

Despesas de exercícios anteriores Restos a pagar

Visão contábil-patrimonial

Fato gerador da despesa, pelo regime de

competência, ocorreu no passado, embora o

reconhecimento dessa obrigação ocorra no

presente.

Visão contábil-patrimonial

Fato gerador da despesa, pelo regime

de competência, ocorre no presente

(processados) ou ocorrerá no futuro (não

processados), quando também ocorrerá a

liquidação orçamentária.

Visão orçamentário-financeira

Para liquidar orçamentariamente tal

despesa, é necessário um novo empenho no

exercício de seu reconhecimento e, portanto,

uma nota de empenho.

Visão orçamentário-financeira

Orçamentariamente a despesa é feita

no exercício de existência de crédito

orçamentário.

QUADRO

DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES X RESTOS A PAGAR

Fonte: elaboração própria

Nesse capítulo, merece destaque a afirmação de que os recursos despendidos ou gastos

pelo Estado pertencem ao povo, ou seja, são recursos que devem ser bem administrados, com

transparência, ou seja, publicidade de todo o processo, respeitando as leis e as normas

existentes, eficácia, ou seja, cumprindo com o objetivo delimitado, eficiência, ou seja,

fazendo muito com pouco, no menor prazo possível, e efetividade, ou seja, trazendo um

impacto positivo para a sociedade.

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Deusvaldo (2010) e (2011), destaca que são dívidas resultantes de compromissos

gerados em exercícios anteriores, à custa do orçamento em curso. Esse fato é bem

preocupante pois quando a gestão muda, concomitantemente os gestores também mudam e a

política também será diferente, ou seja, é possível que o novo ordenador de despesa não

queira comprometer seu orçamento pagando despesas de exercícios pretéritos, isso pode ser

visto na consulta da SINICESP no capítulo IV.

Outro ponto interessante que merece destaque ocorreu na consulta n. 3189, de

13/08/1991, no âmbito do TCEMG, onde foi esclarecido que as DEA correspondem a

despesas realizadas e não processadas por motivos imprevistos. É importante atentarmos que

motivo imprevisto é algo que não pode ocorrer todo ano, todavia, pela falta de controle

externo e interno nos órgãos, muitas vezes esses motivos imprevistos nada mais são do que

falta de planejamento e de responsabilização do administrador público que apenas está

preocupado com os empenhos emitidos no exercício em curso e simplesmente não atenta para

o que foi inscrito em Restos a Pagar ou o que está sendo pago com DEA.

No tocante a comparação com Restos a Pagar, é importante notar que uma boa gestão

em Restos a Pagar minimiza em muito a existência das DEA, todavia, com a falta de

comprometimento de muitos administradores públicos, devido a precariedade do controle

interno e externo sobre suas contas, essas servem como um coringa que será usado para sanar

as omissões ocorridas na gestão daqueles.

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CAPÍTULO II

A IMPORTÂNCIA DA FILOSOFIA DA ACCOUNTABILITY

Accountability pode ser entendido com a “capacidade do sistema político de prestar

contas de suas promessas aos cidadãos”. Em auditoria, accountability é “a obrigação de

responder por uma responsabilidade outorgada”. Isso inclui o lado que delega

responsabilidade e o lado que presta contas pelos recursos utilizados (Paludo, 2012).

Ana Mota (2006) entende que accountability “consiste na relação obrigacional que

determina que quem recebeu um múnus de alguém deve prestar esclarecimentos de seus atos,

motivando-os, e, se apurada alguma irregularidade, estará sujeito à sanção”. Refere-se à

contrapartida do poder de tomar decisões e de utilizar recursos públicos, refere-se a prestação

de contas. Mas não reside somente no fato da prestação de contas, mas no fato de

responsabilizar-se pela correta utilização dos recursos, para que atendam às necessidades

públicas e ao mesmo tempo respeitem as normas legais aplicáveis.

É, certamente, na administração pública onde a filosofia da accountability está mais

presente, pois quando a sociedade elege seus representantes, espera que os mesmos ajam em

seu nome, de forma correta, e que prestem contas de seus atos. Com a implementação do

princípio democrático, na Constituição de 1988, é notório a idéia da representação popular em

que algumas pessoas representam o interesse coletivo e tomam as decisões públicas

respeitando esse interesse. Nesse sistema, os princípios centrais são a soberania popular e o

controle dos governantes pelos governados, cuja ênfase rendeu à Carta Magna o título de

“Constituição Cidadã” (STARK e BRUSZT, 1998; LEVY, 1999; SLOMSKI, 2003).

O controle social não pode existir sem a accountability, pois, para que haja a

fiscalização por parte do cidadão, é imprescindível que, do lado da sociedade, surge o cidadão

consciente e organizado em terno de reivindicações, cuja consecução pelo poder público

signifique a melhora das condições de vida de toda a coletividade e, da parte do Estado, o

provimento de informações completas, claras e relevantes a toda a população. A

accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados

obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder

(NAKAGAWA, 1993; TINOCO, 2002).

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A accountability do setor público está vinculada ao conhecimento das informações

relevantes para tomada de decisões. Assim, o governo democrático está passível de

fiscalização para assegurar sua integridade, desempenho e representatividade, uma vez que

existe a necessidade de o próprio governo prover informações úteis e relevantes para o seu

exercício. Não obstante, o compromisso de prestação de conta para com a sociedade está

intimamente relacionado como um dos princípios constitucionais – o princípio da autonomia

das entidades federativas – no qual cede ante a falta de cumprimento da accountability.

Na concepção de Nakagawa (1993) e O’Donel (1998), é interessante observar que

sempre que alguém delega parte de seu poder ou direito a outrem, este assume a

responsabilidade, em nome daquele, de agir de maneira correta com relação ao objeto de

delegação e, periodicamente, até o final do mandato, prestar contas de seus desempenhos e

resultados, dá se o nome de accountability.

A accountability não se limita a dar publicidade aos atos do governo e ao final do

exercício prestar contas dos recursos públicos, nem tão pouco se restringe a veículos oficiais

de comunicação, ela é integração de todos os meios de controle – formais e informais -, aliada

a uma superexposição da administração, que passa a exibir suas contas não mais uma vez ao

ano e em linguagem hermeticamente técnica, mas diariamente e por meio de demonstrativos

capazes de ampliar cada vez amais o número de controladores.

Não obstante, ao considerar a accountability uma política que pressupõe a existência

do poder e da necessidade de que esta seja controlada, Schedler (1999) delineia três formas

básicas pelas quais se pode prevenir do abuso de poder: a) sujeitar o poder ao exercício das

sanções; b) obrigar que este poder seja exercido de forma transparente e c) forçar que os atos

dos governantes sejam justificados. A primeira dimensão remete à capacidade de enforcement

e as duas outras têm a ver com a capacidade de resposta dos oficiais públicos.

Muitas regras têm sido criadas com o propósito de tornar mais transparente, eficaz e

ter um maior controle no processo de prestação de contas. Dentre as regras estabelecidas,

pode-se destacar os Princípios do Orçamento Público.

Paludo (2012) apud José Pinho (2008) destaca que, no Brasil, o processo de

construção do accountability é lento, e depende em grande parte de cobrança pela população,

todavia não irá acontecer da noite para o dia, pois exige mudanças radicais nos processos e na

cultura política.

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2.1 Responsividade

Nesse contexto de accountability, outro termo muito utilizado, segundo Paludo (2012),

á a “responsividade”, em que os governantes responsivos obedecem aos desejos ou às

determinações dos cidadãos (o que os levaria a adotar políticas para atender a esses desejos).

Esse mesmo autor, apud Gomes (2006), relata que os governos são responsivos “quando

promovem os interesses dos cidadãos, adotando políticas escolhidas pelos cidadãos”.

A responsividade não é um termo autônomo, ela vincula-se ao termo accountability,

como um de seus elementos, assim como a responsabilidade. Paludo (2012) apud Lamartine

Braga et al. (2008), relata que o governo responsivo executa fielmente as políticas do dia a

dia, satisfaz as necessidades dos grupos de clientes, comunica-se e toma conselhos, usa

políticas atuais que satisfazem as necessidades dos cidadãos envolvidos.

Num ambiente democrático há um forte aspecto político no accountability. Para

Paludo (2012) apud Adam Przeworski (1996), há accountability nos governos quando “os

cidadãos têm possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefício”, e assim são

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capazes de lhes conceder aprovação e/ou lhes impor sanções, de forma que “os governantes

que atuam em prol do benefício dos cidadãos sejam reeleitos, e os que não o fazem sejam

derrotados”.

2.2 Accontability Legal, Horizontal, Vertical e Social

Segundo Paludo (2012), o accountability legal é o que decorre das normas jurídicas

vigentes. Na literatura há menção a três tipos de accountability: o horizontal e o vertical

estabelecidos por Guillermo O’donnel, e o societal.

O accountability horizontal ocorre por meio da mútua fiscalização e controle existente

entre os poderes (os freios e contrapesos), ou entre os órgãos, por meio dos Tribunais de

Contas ou Controladorias Gerais e agências fiscalizadoras – pressupõe uma ação entre iguais

ou autônomos. Esse accountability refere-se à “transparência das ações da gestão pública em

relação aos agentes que podem fiscalizá-las e puni-las” (Augustinho Paludo, 2012) apud

(Marcelo Amaral, 2007).

Para o mesmo autor, são mecanismos/instrumentos de exercício do accountability

horizontal: o sitema de freios e contrapesos estabelecidos na Constituição; a atuação do

Ministério Público; os Tribunais de Contas, as Controladorias Gerais e agências

fiscalizadoras; as ouvidorias públicas; os partidos políticos. Para o autor, alguns autores

também incluem a imprensa em geral.

O accountability vertical ocorre quando os cidadãos controlam os políticos e governos

por meio de plebiscito, referendo e voto, ou mediante o exercício do controle social –

pressupõe uma ação entre desiguais. O accountability vertical refere-se à “transparência das

gestões em relação aos eleitores que podem assim fiscalizá-las e puni-las, principalmente por

meio do voto em eleições livres e justas” (Augustinho Paludo, 2012) apud (Marcelo Amaral,

2007).

O mesmo autor informa que, na teoria da relação agente-principal, os cidadãos são o

“principal” e os governos e políticos são o “agente”. O accountability vertical tem caráter

político e pode ser considerado um mecanismo de soberania popular, incidindo sobre os atos

dos políticos e demais agentes públicos. Os principais mecanismos/instrumentos são o voto e

a ação popular.

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O terceiro tipo é o accountability social (ou societal), que, segundo o autor, não está

ligado ao cidadão e ao voto, mas às diversas entidades sociais como associações, sindicatos,

ONGs, mídia etc., que investigam e denunciam abusos cometidos, e cobram

responsabilização.

Segundo Paludo (2012) apud Smulovitz e Peruzzotti (2000) o accountability social é

um mecanismo de controle não eleitoral, que utiliza ferramentas institucionais e não

institucionais, e envolve múltiplas associações, movimentos ou mídia, com vistas a expor

erros e falhas do governo, incluir novas questões na agenda pública ou influenciar as decisões

políticas.

Para o autor, é uma espécie de controle social realizado pela sociedade civil, que

procura alcançar também os burocratas gestores, e não somente políticos ou governos.

Características dessas entidades são a grande diferença (assimetria) de recursos, e a ausência

de mandato legal para o exercício de accountability.

Por fim, o autor destaca que o accountability societal é incapaz de aplicar sanções

contra os agentes públicos em casos de transgressões, pois não possui competência/poder

legal para isso; e pressupõe a existência de liberdade de expressão para denunciar os

erros/falhas dos governos e gestores públicos.

2.3 Dados sobre Despesas de Exercícios Anteriores na Justiça Federal na 2ª Região

Segue, abaixo, dados e gráficos referentes despesas correntes, GND 3, da 2ª Região,

formada pelo TRF da 2ª Região e Seções Judiciárias do Rio de Janeiro e Espírito Santo, nos

exercícios de 2011, 2012 e 2013:

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2011 TOTAL 2ª

REGIÃO 2011 SJRJ SJES TRF

2.800.000,00 588.000,00 264.000,00 3.652.000,00

2012 TOTAL 2ª

REGIÃO 2012 SJRJ SJES TRF

2.993.000,00 586.000,00 363.000,00 3.942.000,00

2013 TOTAL 2ª

REGIÃO 2013 SJRJ SJES TRF

4.151.000,00 755.000,00 905.000,00 5.811.000,00

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A partir dos dados acima podemos afirmar que dos três representantes da 2ª Região a

Seção Judiciária do Rio de Janeiro, embora tenha demonstrado uma pequena redução

percentual de 2011 para 2013, é a que mais executa despesas de exercícios anteriores. Isso é

verificado nos três exercícios analisados. No tocante a participação percentual da Seção

Judiciária do Espírito Santo, verifica-se que está em 2º lugar em 2011 e 2012 tendo sido

ultrapassado pelo TRF em 2013.

O fato preocupante é que de 2011 para 2013 houve um crescimento de 59% na

execução de despesas de exercícios anteriores prejudicando grandemente o exercício em

curso.

Neste capítulo, a palavra que mais chamou a atenção foi responsabilização. No

entanto, é fato que teremos um ser humano como ordenador de despesas, bem como seres

humanos como gestores e administradores públicos. É fato também que na atualidade as

pessoas não assumem a responsabilidade por seus atos, ou seja, recebem maiores salários para

assumir maiores responsabilidades, todavia, as transferem para subordinados que por

desconhecimento ou omissão serão responsabilizados por cumprir ordens. Nesse contexto, o

caso do Brasil é o mais sério tendo em vista a precariedade da aplicação desse instituto, que

quando bem aplicado favorece a correta utilização dos recursos, para que atendam às

necessidades públicas e ao mesmo tempo respeitem as normas legais aplicáveis.

Ademais, esse capítulo delineou três formas para se prevenir do abuso de poder,

prática muito comum na administração pública brasileira, sendo a primeira a sujeição do

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poder ao exercício das sanções, ou seja, punir os abusos cometidos com rigor e velocidade. A

segunda seria obrigar que este poder seja exercido de forma transparente, ou seja, com

publicidade de todos os atos, publicação semanal das decisões tomadas. A terceira e última

seria forçar que os atos dos governantes fossem justificados. Não obstante essa justificação, é

importante lembrarmos que todo ato administrativo deve ser exercido com competência,

finalidade, forma, motivo e objeto.

Ainda nesse contexto, a partir dos dados apresentados, fica evidente que deveria haver

alguma intervenção do Controle Interno na Seção Judiciária do Rio de Janeiro ou Controle

Externo do TCU para verificar se esse aumento na execução das DEA está devidamente

justificado, bem como propor um plano de ação para que no próximo exercício esse montante

seja reduzido para que cumpra sua função de exceção e não regra. Não obstante, deve-se

apurar a responsabilidade do Administrador Público que, por ação ou omissão, gerou o

aumento dessa demanda.

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CAPÍTULO III

CONSULTAS SOBRE DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

3.1 Despesas de Exercícios Anteriores – Consulta feita pelo Sindicato da Indústria da Construção Pesada do Estado de São Paulo – SINICESP

Conforme o site: http://www.haradaadvogados.com.br/publicacoes/Pareceres/479.pdf, foi

feita uma CONSULTA para saber o procedimento correto a ser observado na questão abaixo:

Prestou-se um serviço ao Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São

Paulo – DER/SP – nos anos de 2006 e 2007. Feitas as medições dos serviços executados

programou-se os pagamentos para os meses de novembro e dezembro /2006, janeiro/2007 e

fevereiro/2007 no montante de R$ 69.379.387,72, tudo de conformidade com planilhas que

foram apresentadas a empresa.

O consulente esclarece que não houve prévio empenho dessas despesas, por não ter

havido suplementação de verba na dotação específica, solicitada tempestivamente, no ano de

2006, pela unidade orçamentária competente. Por isso, está tendo problemas de natureza

jurídico-orçamentária para o recebimento de seu crédito.

Foi informado que a administração mudou de orientação e não mais está procedendo

aos pagamentos de despesas de anos anteriores mediante utilização de recursos do exercício

sob a rubrica “Despesas de Exercícios Anteriores”, independentemente, de verificação da

existência ou não de disponibilidade de caixa no exercício findo. Informa ainda que na

administração passada, as despesas da espécie vinham sendo pagas com base no art. 37 da Lei

nº 4.320/64 e art. 1º, parágrafo único, inciso III do Decreto nº 62.115/68.

A consulta é feita com o fito de sanar dúvida quanto ao procedimento correto a ser

observado para percepção dos créditos a que tem direito o consulente, uma vez que o DER

reconhece a execução dos serviços contratados, tendo feito inspeção in loco.

Em resposta a essa consulta foi feito um parecer onde inicialmente destacou-se a LC

nº 101/00, art. 41 e a Lei nº 4.320/64, art. 37.

O parecer informou que no caso, sob consulta, não houve empenho para pagamento

das despesas, por esgotamento de verbas na dotação própria, que não foi suplementada, apesar

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de requerida a abertura de crédito adicional suplementar pela autoridade orçamentária

competente. Tampouco, cuida-se de restos a pagar com prescrição interrompida.

Informa ainda que, o citado art. 37, independentemente da existência de dotação

orçamentária própria, ou da existência de dotação com saldo insuficiente no exercício

passado, permite o pagamento pela utilização da dotação a título de “Despesas de Exercícios

Anteriores”, como suprindo as eventuais omissões das unidades orçamentárias, a fim de

resguardar o direito e a boa fé dos eventuais credores, que não poderiam ser penalizados por

atos ou omissões de que não foram responsáveis.

Ainda nesse contexto, o parecer relata que a ausência de crédito próprio, para atender

as despesas aqui versadas, ou a falta de seu processamento em época própria (empenho), ou

ainda, a falta de inscrição em Restos a Pagar, não são impeditivas do adimplemento da

obrigação pelo Poder Público, podendo e devendo extinguir as despesas do exercício anterior,

mediante utilização de dotação específica do exercício corrente, discriminada por elementos

(despesas com pessoal, material, serviços, obras e outros), respeitada a ordem cronológica,

isto é, preferência ao fornecedor de material ou prestador de serviço com a conta mais antiga.

O parecer também informa que o art. 37 sob comento foi regulamentado pelo Decreto

Federal de nº 62.115, de 12 de janeiro de 1968 e que poucos sabem que esse Decreto foi

revogado e os seus dispositivos foram incorporados no art. 22 e parágrafos do Decreto nº

93.872, de 23 de dezembro de 1986.

Segundo o parecer, o caso sob consulta não tem enquadramento nas letras “a” e “b”,

do § 2º, do art. 22 do Decreto nº 93.872/86, correspondentes aos incisos I e II, do parágrafo

único, do art. 1º do revogado Decreto nº 62.115/68, porque estava esgotada a verba própria no

exercício de 2006, sem suplementação, apesar da existência, na época, de fontes suficientes

para abertura de crédito adicional suplementar.

Contudo, tem pleno amparo na letra “c” do citado § 2º, que corresponde ao inciso III,

do parágrafo único do Decreto regulamentar revogado, que sequer exige a existência de

dotação própria, muito menos saldo nessa dotação, bastando que aquelas despesas sejam

reconhecidas pela autoridade competente, no caso, pelo Sr. Superintendente do DER ou

autoridade delegada, nos termos do § 1º do Decreto em tela.

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3.2 Despesas de Exercícios Anteriores – Consulta feita pela Procuradoria da República no Estado do Acre

O mesmo site: http://www.haradaadvogados.com.br/publicacoes/Pareceres/479.pdf, fez

outra CONSULTA, a saber:

Com a justificativa de que houve imprecisões nos procedimentos de análise e ajuste

dos saldos de empenho para fins de inscrição em Restos a pagar o Coordenador de

Administração da PR/AC encaminhou uma consulta para sanar dúvida relativa ao

procedimento a ser adotado pela Administração da Procuradoria da República no Estado do

Acre.

O coordenador relata que os lapsos verificados foram em desfavor de dois prestadores

de serviços, a saber: TELEACRE CELULAR e EMBRATEL. A primeira empresa restou

prejudicada em virtude de, a pedido da Administração, ter informado, em meados de

dezembro, um valor estimativo para as despesas de telefone naquele mês, que se mostrou

insuficiente. No tocante a EMBRATEL, esta deixou de apresentar estimativa para o mês de

dezembro, deixando assim para fazer a cobrança somente após o término do exercício

financeiro e do fechamento do faturamento do mês em causa. Ocorre que, destacou, por um

lapso, não deixaram nenhum saldo empenhado para fazer frente a essas despesas, ficando um

débito daquela competência.

Por fim, o coordenador informa que os serviços foram prestados e que resta pendente

parecer favorável da auditoria interna para que seja providenciado o pagamento da despesa.

Informa também que deseja evitar a interrupção do serviço telefônico prestado, em caso de

não pagamento dos valores devidos.

Isto posto, em atenção à consulta, foi informado que o pagamento de despesas

relativas a exercícios anteriores é regulado pela art. 37 da lei nº 4.320/1964 e pelo art. 22 do

Decreto nº 93.872/1986. Assim, à luz dos ordenamentos, verifica-se que os pagamentos

relativos a exercícios anteriores somente podem ser efetuados à conta de dotação específica

consignada no orçamento. Desta forma, em se tratando de obrigação líquida e certa, deverá

ser instruído processo específico, com as devidas justificativas, para reconhecimento da dívida

pela autoridade competente e posterior pagamento, utilizando-se dos procedimentos contábeis

próprios para o caso, previstos no SIAFI.

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Também é chamada a atenção do administrador no tocante as despesas de telefone,

informando-o que devem ser convenientemente arroladas e empenhadas por estimativa e

incluídas em restos a pagar, por ocasião do encerramento do exercício.

Nesse capítulo, destacou-se as consultas feitas por órgãos públicos e privados para

sanar dúvidas no tocante ao procedimento para o pagamento das DEA.

No tocante a consulta da SINICESP, é preocupante a utilização das DEA para suprir

as eventuais omissões das unidades orçamentárias, a fim de resguardar o direito e a boa fé dos

eventuais credores, que não poderiam ser penalizados por atos ou omissões de que não foram

responsáveis. Seria interessante que nesses casos houvesse uma aplicação do instituto da

accountability, citada no capítulo III. Nessa consulta também fica clara a aplicação da letra c,

do § 2º, do art. 22 do Decreto nº 93.872/86 com um “coringa”, onde sequer é exigida a

existência de dotação própria, muito menos saldo nessa dotação, bastando apenas o

reconhecimento pela autoridade competente, ou seja, do ordenador de despesa. Nesse ponto,

também seria oportuno aplicar o instituto da accountability para que seja apurado o motivo do

não empenhamento da despesa no exercício de competência e se realmente era algo

imprevisto.

No tocante a segunda consulta, fica evidenciado a ligação entre os institutos de Restos

a Pagar e da DEA pois há uma justificativa de que por conta da imprecisão na inscrição em

RP esta havendo uma consulta sobre a possibilidade de se pagar com DEA.

3.2 Considerações sobre o ANEXO 1

Conforme o anexo 1, é possível verificarmos uma aplicação prática referente

ao controle exercido sobre as DEA. Nesse anexo, foi feita uma análise sistemática pela

Gerência de Estudos e Normatização Contábil, GENOC, na qualidade dos demonstrativos

contábeis e constatou-se a utilização expressiva do elemento de despesa 92, Despesas de

Exercícios Anteriores, DEA, pelos órgãos e entidades do Estado de Santa Catarina. É possível

fazermos uma analogia com os dados da Justiça Federal pois ocorreu a mesma situação em

relação a Seção Judiciária do Rio de Janeiro, que deveria estar sendo questionada pelo seu

Controle Interno ou pelo Tribunal de Contas da União.

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A GENOC destaca que, apesar de legal, esse tipo de despesa deve ser utilizada sob

regime de exceção, haja vista que contraria o princípio da Anualidade, onerando orçamento

estranho ao que se refere à despesa. Ademais, essa Gerência de Estudos e Normatização

Contábil declara que as DEA possuem detalhamento que inviabiliza a correta classificação

econômica do gasto público, prejudicando a transparência e o controle social.

Diante do exposto, fica evidente que os órgãos de Controle Interno e Externo, no

Judiciário Federal, deveriam praticar o benchmarking com o exemplo da GENOC, solicitando

as unidades gestoras que informem as circunstâncias que impossibilitaram o empenhamento

da despesa em cada exercício correspondente, sendo necessária a utilização das DEA.

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CAPÍTULO VI

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Deusvaldo (2011) informa que o controle sobre os recursos públicos é condição

imprescindível para construção do estado democrático de direito. Objetiva fiscalizar e avaliar

a ação governamental e o desempenho dos gestores públicos, coibir o inadequado

gerenciamento de recursos públicos, bem como impedir os atos intencionalmente ilegais

lesivos ao erário.

O mesmo autor, informa, ainda, que aos cidadãos compete fiscalizar e exigir que o

Estado cumpra o seu dever de promover o bem-estar aos que, na condição de contribuintes,

sustentam a máquina estatal. Não há estado democrático de direito sem a participação do

cidadão no controle e no acompanhamento das contas ou gastos públicos.

Paludo (2012) relata que, com o advento do Decreto-lei nº 200/1967, a atividade de

controle foi elevada a condição de “princípio fundamental” da Administração Pública (art. 6º,

V). Esse mesmo decreto estabeleceu, no art. 13, que o controle das atividades da

Administração Federal deverá ser exercido em todos os níveis e em todos os órgãos,

compreendendo particularmente: a) o controle, pela chefia competente, da execução dos

programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão

controlado; b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas

gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) o controle da aplicação dos

dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de

contabilidade e auditoria.

Esse autor informa que o mesmo Decreto-lei nº 200/1967, sabiamente estabeleceu, em

seu art. 14, que a atividade de controle não deve ser realizada: quando for puramente formal,

ou quando o custo seja evidentemente superior ao risco.

Ainda nesse contexto, o autor declara que, de maneira simples, sujeitam-se ao controle

os atos (unilateral ou bilateral; administrativos e de gestão), os resultados, além, é claro, do

patrimônio público. A Administração Pública pratica atos materiais (meros atos de execução)

e atos administrativos propriamente ditos. Os primeiros não produzem efeitos jurídicos,

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enquanto que os segundos produzem efeitos jurídicos imediatos, visto que, expressando a

vontade da Administração, transferem, modificam, extinguem ou adquirem direitos ou

obrigações.

Os atos administrativos possuem os seguintes requisitos: competência, finalidade,

forma, motivo e objeto. Possuem também os seguintes atributos: presunção de legitimidade,

autoexecutoriedade, imperatividade e tipicidade. Há diferença entre ato perfeito, válido e

eficaz: perfeito é o ato que contém todos os requisitos necessários a sua formação; válido é o

ato que, além de apresentar todos os requisitos necessários, encontra-se em conformidade com

a lei; e eficaz é o ato que, além de ser perfeito e válido, não encontra pendente de nenhuma

condição suspensiva (está apto a produzir efeitos imediatos) (Augustinho Paludo, 2012).

O objetivo do controle da Administração Pública, segundo o autor, é garantir que ela

atue em conformidade com a legislação vigente e, assim, cumpra a sua missão de realizar o

objetivo maior do Estado: promover o bem comum da coletividade. Portanto, o principal

controle exercido sobre a Administração Pública é o controle de legalidade – a atividade

administrativa deve sempre estar em conformidade com a lei.

4.1 Ministério Público, CNMP e CNJ

No contexto de controle da Administração Pública, Paludo (2012) expõe que convém

lembrar o controle exercido pelo Ministério Público, pelo CNMP – Conselho Nacional do

Ministério Público – e pelo CNJ – Conselho Nacional de Justiça.

Segundo o autor, o Ministério Público não faz parte da estrutura de nenhum dos três

poderes, e detém autonomia financeira e administrativa. A Constituição Federal de 1988

define o Ministério Público como uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional

do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses

sociais e individuais indisponíveis. Dentre as funções constitucionais descritas no art. 129 da

Magna Carta, destaca-se a de “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços

de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas

necessárias a sua garantia”.

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Além de órgão singular no combate à corrupção, o autor destaca que a atuação do

Ministério Público visa a assegurar que a atuação administrativa ocorra em conformidade com

as normas, respeite os direitos dos administrados, e que haja prestação de contas dos recursos

utilizados. O inquérito civil, a ação civil pública e a ação de improbidade administrativa são

instrumentos utilizados nesse sentido.

Noutro giro, o mesmo autor informa que a atuação do Conselho Nacional do

Ministério Público e do Conselho Nacional de Justiça são diferentes pois exercem apenas um

controle interno: da atuação administrativa e financeira; do cumprimento dos deveres de

procuradores e juízes; e, ainda, zelando pela observância do art. 37 da CF – cada um em sua

área de competência: o CNMP no Ministério Público e o CNJ no Poder Judiciário.

4.2 Controle Interno

Deusvaldo (2011) trás alguns conceitos fornecidos pela Instrução Normativa TCU nº

63/2010:

ü Controles internos: conjunto de atividades, planos, métodos, indicadores e

procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar a conformidade

dos atos de gestão e a concorrer para que os objetivos e as metas estabelecidos

para as unidades jurisdicionadas sejam alcançados.

ü Órgãos de controle interno: unidades administrativas, integrantes dos sistemas

de controle interno da Administração Pública Federal, incumbidas, entre outras

funções, da verificação da consistência e qualidade dos controles internos, bem

como do apoio às atividades de controle externo exercidas pelo Tribunal.

O mesmo autor destaca que os Sistemas de Controle Interno visam à avaliação da ação

governamental, da gestão dos administradores públicos, aplicação de recursos públicos por

entidades de Direito Privado, por intermédio da fiscalização contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial.

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Segundo Paludo (2012), é um controle desempenhado por órgãos de controle como a

CGU – Controladoria-Geral da União; por departamentos de controle interno existentes no

interior dos diversos órgãos e entidades públicas; e também pelo superior hierárquico.

O autor declara que, segundo a Controladoria-Geral da União, por meio da IN nº

01/2001, o controle interno administrativo é um conjunto de atividades, planos, rotinas,

métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos

das unidades e entidades da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e

concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos

fixados pelo Poder Público.

4.3 Controle Externo

Segundo Deusvaldo (2011), o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, o

qual conta com o apoio técnico do respectivo Tribunal de Contas.

O autor declara que o § 4º, art. 31, da Constituição Federal de 1988 vedou a criação de

Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, todavia, antes da promulgação da

Constituição, dois municípios (São Paulo e Rio de Janeiro) já haviam criado tais órgãos, os

quais puderam permanecer em funcionamento.

Assim, segundo o autor, dependendo do município, a Câmara Municipal irá contar

com o apoio técnico do:

ü Tribunal de Contas do Estado: O Estado da Federação mantém um único

Tribunal de Contas para auxiliar a Assembleia Legislativa (relativamente às

contas do estado) e as Câmaras Municipais dos Municípios abrangidos em seu

território (relativamente às contas do município), como, por exemplo, no

Estado do Espírito Santo.

ü Tribunal de Contas dos Municípios: criado para auxiliar o Legislativo de todos

os municípios do estado, como ocorre, por exemplo, nos estados do Pará,

Goiás e Ceará, os quais contam com o Tribunal de Contas do Estado do

respectivo estado e mais o Tribunal de Contas dos municípios.

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ü Tribunal de Contas do Município: trata-se de um Tribunal de Contas específico

para fiscalizar o município, como ocorre apenas nos municípios de São Paulo

(Tribunal de Contas do Município de São Paulo) e Rio de Janeiro (Tribunal de

Contas do Município do Rio de Janeiro).

Segundo Giacomoni (2005), o exercício do controle externo é da competência do

Poder Legislativo que conta para tal com o auxílio dos Tribunais de Contas. A Constituição

de 1988, de forma mais detalhada que qualquer outra, assim explicita as atribuições do

Tribunal de Contas da União:

I. apreciar as contas prestadas anualmente pelo presidente da República,

mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar do

seu recebimento;

II. julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens

e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e

sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas

daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que

resulte prejuízo ao erário público;

III. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a

qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações

instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo

de provimento em comissão, bem como das concessões de aposentadorias,

reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o

fundamento legal do ato concessório;

IV. realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,

de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditoria de natureza

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades

administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais

entidades referidas no inciso II;

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V. fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital

social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado

constitutivo;

VI. fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante

convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao

Distrito Federal ou a Município;

VII. prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de

suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados

de auditorias e inspeções realizadas;

VIII. aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade

de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras

cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX. assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao

exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X. sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão

à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI. representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

O mesmo autor expõe que tanto a Lei Maior como a lei básica do orçamento

(4.320/64) mostram claramente que as questões centrais de interesse do controle externo são

os aspectos legais ligados à questão dos dinheiros públicos e à observância dos limites

financeiros consignados no orçamento.

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CONCLUSÃO

Ao longo do desenvolvimento deste trabalho, a noção de Despesas de Exercícios

Anteriores foi referenciada através da literatura consultada, na qual verificou-se que todos os

autores e correntes teóricas concordam que as Despesas de Exercícios Anteriores

comprometem o Orçamento do Exercício e deve ser evitada pelos Gestores e Administradores

Públicos.

A literatura consultada serviu de apoio, ainda, para definir DEA, detalhar o conceito,

diferenciá-lo de Restos a Pagar, bem como mostrar que deverá ser prestada conta de sua boa

ou má utilização.

Outro ponto que merece destaque neste trabalho é o detalhamento dos dados

referentes DEA na Justiça Federal da 2ª Região, pelos quais é possível verificar que a Seção

Judiciária do Rio de Janeiro deve atentar para diminuição do montante pago referente DEA no

exercício, seja pelo controle mais eficiente de Restos a Pagar seja melhorando a comunicação

com os setores que fazem a previsão orçamentária.

No tocante as consultas, é possível verificar como é importante o conhecimento da

gestão de DEA, bem como a importância de minimizar sua incidência, por meio de um

melhor Planejamento das despesas do exercício.

Por fim, de acordo com a literatura pesquisada, as Despesas de Exercícios

Anteriores são um instituto tão importante quanto as despesas do exercício, bem como as

despesas de Restos a Pagar e sua gestão quando feita de forma qualitativa protege o

orçamento seguinte de grandes desembolsos orçamentários prejudicando a execução daquele.

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BIBLIOGRAFIA

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ANEXOS 1

Exemplo de Controle Externo referente Despesas de Exercícios Anteriores Fonte: http://www.sef.sc.gov.br/sites/default/files/Informa%C3%A7%C3%A3o%20GENOCDCOG%20n.%20008-2012%20-%20Despesas%20de%20Exerc%C3%ADcios%20Anteriores.pdf, adaptado pelo autor. FORMAÇÃO GENOC/DCOG Nº 008/2012

Florianópolis, 25 de janeiro de 2012.

Referência: Execução do orçamento com Despesas de Exercícios Anteriores – DEA.

Senhor Diretor,

A Gerência de Estudos e Normatização Contábil – GENOC, na análise sistemática

realizada na qualidade dos demonstrativos contábeis, identificou a utilização expressiva do

elemento de despesa 92 – Despesas de Exercícios Anteriores – DEA pelos órgãos e entidades

do Estado de Santa Catarina.

As DEA têm previsão na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, onde estão definidas as

situações em que podem ser utilizadas, quais sejam:

ü Despesas não processadas em época própria, para as quais o

orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para

atendê-las;

ü Restos a pagar com prescrição interrompida; e

ü Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício

correspondente.

Apesar de legal, esse tipo de despesa deve ser utilizada sob regime de exceção, haja

vista que contraria o princípio da Anualidade, onerando orçamento estranho ao que se refere à

despesa. Além disso, as DEA possuem detalhamento que inviabiliza a correta classificação

econômica do gasto público, prejudicando a transparência e o controle social.

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O Decreto Estadual nº 688, de 1º de dezembro de 2011, que versa sobre o

encerramento do exercício financeiro, regulamenta, no seu art. 31, as DEA no âmbito do

Estado de Santa Catarina. Ratificamos a obrigatoriedade de serem levadas a efeito todas as

exigências que deverão preceder ao seu pagamento, em especial o que cravou o § 1º do

mandamento legal citado:

§1º Os emepnhos e os pagamentos à conta de Despesas de Exercícios Anteriores

somente poderão ser realizados quando houver processo protocolizado no órgão ou entidade,

no Sistema de Controle de Processos do Estado, contendo, em sequencia, os seguintes

elementos:

I. reconhecimento expresso da dívida pela autoridade competente;

II. solicitação pelo dirigente máximo de manifestação da

Consultoria ou Procuradoria Jurídica do órgão ou da entidade, sobre a

possibilidade de se efetuar o empenho e o pagamento da dívida à conta de

Despesas de Exercícios Anteriores;

III. manifestação fundamentada da Consultoria Jurídica do órgão ou

da entidade quanto à possibilidade e legalidade da realização do procedimento

intencionado, além da análise da prescrição em favor da administração pública

estadual, nos termos do Decreto Federal nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932,

alterado pelo Decreto-Lei nº 4.597, de 19 de agosto de 1942; e

IV. autorização expressa da autoridade competente para que se

efetue o empenho e o pagamento da dívida à conta de Despesas de Exercícios

Anteriores.

Diante do exposto, solicitamos que as unidades nos informem, preferenciamente pelo

endereço eletrônico [email protected], as circunstâncias que impossibilitaram o

empenhamento da despesa em cada exercício correspondente, sendo necessária a utilização

das DEA.

Ressaltamos que as informações coletadas serão úteis para identificar as situações que

resultaram na utilização de Despesas de Exercícios Anteriores pelos órgãos e entidades do

poder executivo do Estado de Santa Catarina, bem como possibilitará a edição de orientações

e normativos para melhor disciplinar a temática.

À consideração superior,

Roberto Mosânio Duarte de Carvalho Junior Contador da Fazenda Estadual

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CRCCE nº 17.030/O-0-S-SC De acordo.

Michele Patricia Roncalio

Gerente de Estudos e Normatização Contábil Contadora CRCSC nº 25.092/O-0

De acordo.

Encaminha-se ao Secretário de Estado da Fazenda para análise e divulgação aos órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual.

Adriano de Souza Pereira Diretor de Contabilidade Geral

Contadora CRCSC nº 25.111/O-7