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ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS

ESTADOS INSULARES:

O CASO DE CABO VERDE

CARLOS ALBERTO DOS SANTOS TAVARES

TESE DE DOUTORAMENTO EM GEOGRAFIA E PLANEAMENTO

TERRITORIAL

ESPECIALIZAÇÃO EM PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

MAIO, 2013

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS

ESTADOS INSULARES:

O CASO DE CABO VERDE

CARLOS ALBERTO DOS SANTOS TAVARES

TESE DE DOUTORAMENTO EM GEOGRAFIA E PLANEAMENTO

TERRITORIAL

Especialização em Planeamento e Ordenamento do Território

MAIO, 2013

II

Tese apresentada para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Doutor

em Geografia e Planeamento Territorial – Especialidade de Planeamento e

Ordenamento do Território, realizada sob a orientação científica da Profa. Doutora

Margarida Angélica Pires Pereira Esteves.

Apoio do Ministério do Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território de

Cabo Verde

III

O território nacional constitui património de todas as gerações de cabo-verdianos, presentes

e futuras. O seu ordenamento e planeamento constituem imperativo nacional.

(Lei de Bases de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico)

IV

Aos meus pais

pelo esforço na minha formação e por sempre acreditarem em mim;

À minha esposa Aliny e ao meu filho Bryan,

que, através do amor, dão sentido a minha vida

À todos que, de forma empenhada, com ética e bom senso, lutam diariamente por territórios

melhor ordenados e comunidades com melhor qualidade de vida.

V

AGRADECIMENTOS

“Ninguém é tão bom o suficiente para dispensar a bondade dos outros”

Anónimo

A elaboração de uma tese de doutoramento é, sobretudo, uma responsabilidade

individual, o resultado de uma investigação pessoal. Contudo, este trabalho não teria sido

possível sem os contributos, estímulos e apoios de muitas pessoas e instituições.

Manifesto um agradecimento especial à Professora Doutora Margarida Pereira, pela

orientação atenta e segura, paciência, disponibilidade e incentivo, para que pudesse chegar até

ao fim; pelos ensinamentos a nível do planeamento e ordenamento do território ao longo do

meu percurso académico no Departamento de Geografia e Planeamento Regional, a qual fez

sempre com humanidade, competência académica e rigor científico;

Aos entrevistados: Sara Lopes; Manuel Inocêncio Sousa; Pedro Delgado; Carlos Pires

Ferreira; Ulisses Correia e Silva; Vera Almeida, Francisco Tavares, João Baptista e Sousa;

António Soares, Américo Nascimento, José Pinto de Almeida, Fernandinho Teixeira, Manuel

Ribeiro, Orlando Cruz e Pedro Lopes, pela disponibilidade e atenção reiterada;

À Jeiza Tavares (Diretora Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento

Urbano) e ao Carlos Varela (Coordenador da Unidade de Coordenação do Cadastro Predial),

pela abertura e boa vontade na cedência de documentos, e permanente troca de impressões

sobre o processo de planeamento, estado do ordenamento do território e realidade fundiária

em Cabo Verde.

Ao Manuel Barradas, Wagner Sá Nogueira, Ulbano Sá Nogueira, João Semedo,

Johannes Fidler e à Mira Évora, Ivete Ferreira, Luísa Soares, Clotilde Tiene, pelo apoio moral

e pelas reflexões tidas;

Ao Samir Reis da Unidade de Coordenação do Cadastro Predial, pela assistência no

trabalho de campo e bases cartográficas disponibilizadas bem como à Euda Miranda e Evânia

Santos da referida unidade, pela pronta disponibilidade.

À Janice Silva (Coordenadora Nacional da ONU-Habitat), pelas reflexões sobre o

mundo urbano e pela cortesia na cedência de relatórios da instituição e à Emanuela Santos e

VI

ao Orlando Monteiro (do Instituto Nacional de Estatísticas), pela disponibilização dos dados

estatísticos;

Ao Francisco Carvalho, Suzano Costa e Aquiles Almada, pelas obras bibliográficas

facultadas e reflexões estimulantes sobre a realidade cabo-verdiana, amizade e encorajamento

da pesquisa, amigos que sempre me incentivaram para avançar com o trabalho, mesmo em

momentos de hesitação e incertezas.

A todos os professores com quem tive a oportunidade de adquirir conhecimentos e

saberes e que foram importantes na minha formação; aos funcionários das diversas

instituições que me atenderam e acolheram com simpatia e amabilidade.

À minha família, especialmente a minha mulher Aliny, pelo apoio incondicional,

compreensão e paciência – e ao meu filho Bryan, pelo seu sorriso inocente, a quem devo um

pedido de desculpas pelas presenças incompletas e pelas ausências em passeios ou

brincadeiras.

Seria muito ingrato, se não tirasse umas linhas para manifestar o meu profundo

reconhecimento e agradecimento em termos institucionais ao Ministério do Ambiente,

Habitação e Ordenamento do Território, pelo apoio concedido.

VII

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES: O CASO DE CABO

VERDE

Autor: Carlos Tavares

RESUMO

O estudo tem como tema central o ordenamento do território em Cabo Verde. A

investigação pretende demonstrar a relevância da política de ordenamento do território para

um pequeno estado insular, capaz de gerir o desequilíbrio entre a fragilidade do seu

ecossistema e as acentuadas pressões sociodemográficas e económicas, assegurando o seu

desenvolvimento sustentável. Em termos metodológicos, além da análise crítica da

bibliografia temática e de documentos institucionais, desenvolveu-se um intenso trabalho de

campo que integrou o levantamento dos problemas de ordenamento em todas as ilhas e em

todas as áreas urbanas do país, a realização de entrevistas a atores responsáveis por políticas e

intervenções no território e a aplicação de questionários.

Cabo Verde sofreu desde a independência acentuadas transformações económicas e

sociais, com uma crescente pressão sobre o seu território e recursos. Este processo de

transformação não tem sido acompanhado de um planeamento consistente, e o território

espelha inúmeras patologias, nomeadamente nas áreas urbanas e orla costeira. Num país

fragmentado e ambientalmente frágil, de parcos recursos, e com muitas carências por suprir, o

ordenamento do território ainda não se afirmou como componente essencial do

desenvolvimento, sendo uma política fraca.

O processo de acelerada urbanização do país, a par da ausência de uma gestão urbana

efetiva, originou múltiplas disfunções (alastramento de áreas informais, dificuldade de acesso

ao solo, défice habitacional e de infraestruturas básicas, desqualificação urbana generalizada),

comprometendo a criação de cidades inclusivas e sustentáveis.

A zona costeira, onde se concentra a maior parte da população, tem sofrido

intervenções cada vez mais desqualificadoras. A ocupação tem sido descontrolada e sem visão

estratégica. Os empreendimentos turísticos têm originado perturbações nos ecossistemas de

elevada vulnerabilidade biofísica e disfuncionalidades diversas. A extração de inertes já

provocou danos irreversíveis nos recursos naturais.

O sistema de gestão territorial revela desfasamento em relação à prática dos agentes e

às marcas no território. O desrespeito pelas normas legalmente gizadas, a par de falhas de

articulação e coordenação, e de deficiente envolvimento público têm contribuído para o

agravamento das situações.

Para vencer a causa do ordenamento do território é necessário o envolvimento do

sector privado e das populações. E isto passa por uma governança colaborativa que mobilize

recursos e estimule a participação, ao mesmo tempo que esclarece direitos e deveres. Só desta

forma é possível criar verdadeiros projectos transformativos.

VIII

A nível urbano importa erguer e materializar uma política integrada de solos e de

cidades, privilegiando a reabilitação e consolidação urbana. Na orla costeira, a estratégia deve

contemplar um plano de ordenamento da orla costeira e programas de requalificação de áreas

degradadas, e evitar a ocupação do domínio público marítimo. O turismo deve ser

equacionado à luz da integração ambiental e socioterritorial. Ao mesmo tempo é necessária a

salvaguarda efetiva das áreas protegidas e o ordenamento da atividade extrativa.

O sistema de gestão territorial tem de ser adaptado à realidade do país. E é

indispensável fortalecer as instituições com conhecimentos mais inovadores e ajustados aos

desafios emergentes bem como incrementar uma cultura cívica mais valorizadora do

território.

Palavras-chaves: Estados insulares, Cabo Verde, Ordenamento do Território, Planeamento,

Áreas Urbanas, Orla costeira, Participação pública, Integração, Legalidade

IX

SPATIAL PLANNING IN SMALL ISLAND STATES: THE CASE OF CAPE VERDE

Author: Carlos Tavares

ABSTRACT

The study is focused on spatial planning in Cape Verde. The research aims to

demonstrate the relevance of the policy of spatial planning for a small island state, able to

manage the imbalance between its fragile ecosystem and the economic and demographic

pressures, ensuring its sustainable development. In methodological terms, beyond the critical

analysis of thematic bibliography and institutional documents, we develop an intense field

work that included the survey of the problems of spatial planning in all the islands and in all

urban areas of the country, conducting interviews to actors responsible for policies and

interventions in the territory and questionnaires.

Cape Verde has suffered since independence accentuated economic and social change,

with increasing pressure on their territory and resources. This process of transformation has

not been accompanied by a consistent planning, and territory reflects numerous pathologies,

particularly in urban areas and shorelines. In a fragmented country, of scarce resources and

many needs to fill, the spatial planning has not been stated as an essential component of

development, being a weak policy.

The process of rapid urbanization of the country, coupled with the lack of an effective

urban management, originated multiple dysfunctions (spread of informal areas, difficulty of

access to land, lack of housing and basic infrastructure, urban widespread disqualification),

jeopardizing the creation of cities inclusive and sustainable.

The coastal area, which concentrates most of the population, has had increasingly

negative interventions. The occupation has been uncontrolled and without strategic vision.

Tourist development has put pressure on natural resources and led to a disruption in the

ecosystems of high biophysical vulnerability and various dysfunctions. The extraction of sand

already caused irreversible damage to natural resources.

The territorial management system proves to be divergent in relation to the practice of

agents and territorial marks. Failure to follow the legal rules, coupled with articulation and

coordination failures, and deficient public involvement have contributed to the worsening of

the situation.

To overcome the problems of spatial planning is necessary to involve the private

sector and individuals. And it goes through a collaborative governance to mobilize resources

and encourage participation, while clarifying rights and duties. Only in this way it is possible

to create truly transformative projects.

In urban areas it is necessary to materialize an integrated land and cities policies,

favoring urban consolidation and urban requalification as well as housing programs for low-

income population. In coastal areas, the strategy must include a plan for coastlines and

programs for degraded areas, and avoid the use of maritime public domain. Tourism must be

X

integrated with the environment, territory and society. At the same time it is necessary to

safeguard protected areas and plan the mining activity.

The territorial management system has to be adapted to the reality of the country. And

it is essential to strengthen the institutions with the most innovative knowledge and adjusted

to emerging challenges and increase civic culture increase civic culture about the importance

of spatial planning.

Keywords: Island States, Cape Verde, Spatial Planning, Urban Areas, Coastal zone, Public

Participation, Integration, Legality

XI

ABREVIATURAS E SIGLAS

ANMCV – Associação Nacional do Municípios de Cabo Verde

BADEA – Banco Árabe para o Desenvolvimento de África

CEDEAO – Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental

CNOT – Conselho Nacional de Ordenamento do Território

CPLP – Comunidade dos Países de Língua Portuguesa

CRCV – Constituição da República de Cabo Verde

DGA – Direção Geral do Ambiente

DGOTDU – Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano

DGOTA – Direção Geral do Ordenamento do Território e Ambiente

DGOTH – Direção Geral de Ordenamento do Território e Habitação

DGUHMA – Direção Geral do Urbanismo, Habitação e Meio Ambiente

DNOT – Diretiva Nacional de Ordenamento do Território

DPNU – Divisão de População das Nações Unidas

EROT – Esquema Regional de Ordenamento do Território

FNUAP – Fundo das Nações Unidas para a População

GAPH – Gabinete de Apoio a Política de Habitação

IDE – Investimento Direto Estrangeiro

IDH – Índice de Desenvolvimento Urbano

IFH – Imobiliária Fundiária e Habitat

INE – Instituto Nacional de Estatísticas

INGRH – Instituto Nacional de Gestão de Recursos Hídricos

LBOTPU – Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Planeamento Urbanístico

LNEC – Laboratório Nacional de Engenharia Civil

MALU – Ministério de Administração Local e Urbanismo

MCA – Millennium Challenge Account

MAHOT – Ministério de Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território

MDHOT – Ministério de Descentralização, Habitação e Ordenamento do Território

MHOP – Ministério da Habitação e Obras Públicas

OBC – Organizações de Base Comunitária

ODM – Objetivos do Milénio

OMC – Organização Mundial do Comércio

OMT – Organização Mundial do Turismo

XII

ONU – Organização das Nações Unidas

ONU – HABITAT – Agência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos

PIMOT – Planos Intermunicipais de Ordenamento do território

PD – Plano Detalhado

PDM – Plano Diretor Municipal

PDU – Plano de Desenvolvimento Urbanístico

PEOT – Plano Especial de Ordenamento do Território

PENH – Plano Estratégico Nacional de Habitação

PIB – Produto Interno Bruto

PMA – Países menos avançados

PNB – Produto Nacional Bruto

PND – Plano Nacional de Desenvolvimento

PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PSOT– Plano Sectorial de Ordenamento do Território

PUD – Plano Urbanístico Detalhado

QUIBB – Questionário Unificado de Indicadores Básicos de Bem-estar

RGCHU – Regulamentação Geral de Construção e Habitação Urbana

RNOTPU – Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico

SIDS - LDC – Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento - Países Menos

Desenvolvidos

SDTBM – Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio

UE – União Europeia

UNCTAD – Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento

UNFCCC – Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas

ZDTI – Zona de Desenvolvimento Turístico Integral

ZEE – Zona Económica Exclusiva

ZRPT – Zona de Reserva e Proteção Turística

XIII

ÍNDICE GERAL

Pág.

DEDICATÓRIA ........................................................................................................... ………IV

AGRADECIMENTOS .............................................................................................................. V

RESUMO ................................................................................................................................ VII

ABSTRACT ............................................................................................................................. IX

ABREVIATURAS E SIGLAS ................................................................................................. XI

1.INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 1

1.1 Justificativa e problemática ............................................................................................... 1

1.2 Objectivos e Tese ................................................................................................................ 3

1.3 Estrutura do trabalho ........................................................................................................ 5

1.4 Metodologia ......................................................................................................................... 7

I PARTE

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS TERRITÓRIOS

INSULARES – SUPORTE PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

CAPÍTULO 1 - FUNDAMENTOS CONCETUAIS DO ORDENAMENTO

DO TERRITÓRIO ................................................................................................................... 13

1.1 Ordenamento do Território ................................................................................. ………13

1.1.1 Génese e Evolução .......................................................................................................... 13

1.1.2 Conceito, Objetivos e Princípios ..................................................................................... 18

1.2. Planeamento como instrumento técnico da política do ordenamento do

território .................................................................................................................................. 22

1.2.1 Conceito .......................................................................................................................... 22

1.2.2 Fases do processo de planeamento territorial .................................................................. 24

1.2.3 Princípios fundamentais .................................................................................................. 33

1.2.4 Participação pública no planeamento .............................................................................. 35

1.2.4.1 Conceito ....................................................................................................................... 35

1.2.4.2 Objectivos e princípios ................................................................................................. 35

1.2.4.3 Razões ou motivações da (não) participação .............................................................. 37

XIV

1.2.4.4 Mecanismos e meios de envolvimento público ............................................................ 38

1.2.5 Papel dos agentes públicos e dos privados no planeamento ........................................... 42

1.2.5.1 Contextualização .......................................................................................................... 42

1.2.5.2 Parcerias público-privadas: vantagens e desvantagens .............................................. 43

1.2.6 Suportes à prática do planeamento .................................................................................. 44

1.2.6.1 Institucionais ................................................................................................................ 44

1.2.6.2 Políticos ........................................................................................................................ 45

1.2.6.3 Técnicos ...................................................................................................................... 46

1.2.6.4 Influência da cultura na prática do planeamento ........................................................ 47

1.3 Principais desafios que atendem ao ordenamento do território ............................. …51

1.3.1 Gestão da urbanização e promoção do desenvolvimento urbano ................................... 51

1.3.2 Gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental .................................... 57

1.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ................................................................................ 62

CAPÍTULO 2 - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E SUA ARTICULAÇÃO COM O

DESENVOLVIMENTO EM ESTADOS INSULARES ......................................................... 64

2.1 Conceito de Pequenos Estados Insulares ....................................................................... 64

2.2 Especificidades dos Pequenos Estados Insulares........................................................... 65

2.2.1 Rstrições territoriais ........................................................................................................ 66

2.2.2 Vulnerabilidades e especificidades económicas ......................................................... …67

2.2.3 Vulnerabilidades e especificidades ambientais ............................................................... 69

2.3 Estratégias para um desenvolvimento sustentável ........................................................ 74

2.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ................................................................................ 76

II PARTE

ESTUDO DE CASO: CABO VERDE

CAPÍTULO 3 - ENQUADRAMENTO GERAL ..................................................................... 79

3.1 Localização e configuração .............................................................................................. 79

3.2 Meio físico e recursos naturais ........................................................................................ 81

3.3 Riscos Naturais ................................................................................................................. 86

3.4 Situação social e económica ............................................................................................. 87

3.5 Caracterização demográfica ............................................................................................ 92

XV

3.6 Infra-estruturas de transportes ..................................................................................... 100

3.7 Sistema urbano e povoamento ...................................................................................... 103

3.8 Especificidades das ilhas habitadas .............................................................................. 111

3.8.1 Santo Antão ................................................................................................................... 112

3.8.2 S.Vicente ....................................................................................................................... 115

3.8.3 S.Nicolau ....................................................................................................................... 118

3.8.4 Sal .................................................................................................................................. 121

3.8.5 Boavista ......................................................................................................................... 124

3.8.6 Maio .............................................................................................................................. 127

3.8.7 Santiago ......................................................................................................................... 130

3.8.8 Fogo ............................................................................................................................... 133

3.8.9 Brava ............................................................................................................................. 136

3.9 Síntese do capítulo/aspectos a reter .............................................................................. 139

CAPÍTULO 4 - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO COMO TAREFA DO ESTADO

CABO-VERDIANO ............................................................................................................... 141

4.1 Princípios e objectivos .................................................................................................... 141

4.2 Estrutura político-administrativa do território ........................................................... 143

4.3 Competências no Ordenamento do território .............................................................. 145

4.3.1 Ao nível central ............................................................................................................ 145

4.3.1 Ao nível Local .............................................................................................................. 146

4.4 LBOTPU e RNOTPU .................................................................................................... 150

4.5 Instrumentos de Gestão Territorial .............................................................................. 154

4.5.1 Tipologias e subordinação hierárquica .......................................................................... 154

4.5.2 Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos ................................... 157

4.5.3 Estado de elaboração, linhas de orientações e repercussões espaciais .......................... 158

4.5.3.1 DNOT ......................................................................................................................... 158

4.5.3.2 EROT .......................................................................................................................... 161

4.5.3.3 PEOT .......................................................................................................................... 165

4.5.3.4 PU ............................................................................................................................... 170


XVI

CAPÍTULO 5 – ÁREAS URBANAS .................................................................................... 179

5.1 Processo de urbanização ................................................................................................ 179

5.2 Tipologias e perfis gerais ............................................................................................... 181

5.3 Problemas estruturais .................................................................................................... 195

5.3.1 Carência habitacional e saneamento básico .................................................................. 195

5.3.2 Assentamentos informais .............................................................................................. 202

5.4 Factores explicativos ...................................................................................................... 211

5.4.1 Planeamento, políticas de solo e de habitação .............................................................. 211

5.4.2 Estrutura institucional e modus operandi .................................................................... 218

5.4.3 Sistema económico - financeiro .................................................................................... 220


CAPÍTULO 6 - ORLA COSTEIRA ..................................................................................... 224

6.1 Caracteristicas gerais e potencialidades ....................................................................... 224

6.2 Ocupação urbana ........................................................................................................... 227

6.3 Turismo ........................................................................................................................... 234

6.3.1 Cabo Verde como destino turístico ............................................................................... 234

6.3.2 Ocupação turística e áreas de valor ambiental .............................................................. 239

6.4 Extracção de inertes ....................................................................................................... 256

6.5 Entidades com jurisdição na orla costeira ................................................................... 266


CAPÍTULO 7 – PARTICIPAÇÃO, INTEGRAÇÃO, LEGALIDADE ................................ 272

7.1 Participação pública no processo de planeamento territorial .................................... 272

7.2 Integração e coordenação estratégica ........................................................................... 285

7.3 Cumprimento da legalidade .......................................................................................... 294


XVII

CAPÍTULO 8 – PERSPETIVAS DE ATORES .................................................................... 304

8.1 Apreciação geral do estado de ordenamento do território ........................................ 304

8.2 Áreas urbanas ................................................................................................................. 305

8.3 Orla Costeira .................................................................................................................. 308

8.4 Participação, Integração, Legalidade ........................................................................... 310


CONCLUSÃO ....................................................................................................................... 314

BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 324

ÍNDICE DE FIGURAS .......................................................................................................... 348

ÍNDICE DE QUADROS ........................................................................................................ 352

APÊNDICE ............................................................................................................................ 355

A. Guião de Entrevista ........................................................................................................... 356

B. Questionário ....................................................................................................................... 365

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1

1.INTRODUÇÃO

1.1 Justificativa e problemática

Os postulados do desenvolvimento sustentável determinam o desejável equilíbrio entre

as realidades económica, social e ambiental, ao serviço da qualidade de vida das populações e

das gerações futuras. A sustentabilidade emerge hoje como necessidade para a própria

sobrevivência, cada vez mais com maior premência e legitimidade, encerrando a lógica da

conservação do capital natural e a valorização da natureza e da saúde humana.

Nessa perspetiva, as estratégias têm que ser baseadas numa visão mais alargada, sendo

mais amigas do ambiente, prudentes na gestão adequada dos recursos naturais, no respeito

pela capacidade de carga dos ecossistemas, no fortalecimento da resiliência natural e social,

mitigando as desigualdades sociais, ao mesmo tempo que contribuem para reforçar a

cidadania e as capacidades institucionais e de governança a todos os níveis de decisão.

Porém, num mundo de economia de mercado, ancorada no neoliberalismo, a

sustentabilidade tem sido muito mais retórica do que realidade concreta. A necessidade do

aumento da produtividade, da aceleração do crescimento económico, não tem conseguido

encontrar uma plataforma de entendimento satisfatório com essa sustentabilidade, sobretudo

nos países em desenvolvimento, onde ainda há muitas carências por suprir.

Num quadro influenciado por interesses económicos cada vez mais ávidos por novas

fontes de lucros e de poder, encravados numa sociedade progressivamente imediatista e

consumista, de fraquezas institucionais, de défice de articulação estratégica comprometida e

fracasso das políticas territoriais e sociais, emergem situações de desequilíbrios e disfunções

no funcionamento dos sistemas territoriais. E a tendência é para os problemas territoriais se

tornarem cada vez mais complexos, num contexto de dinâmicas e pressões muitas vezes

contraditórias e num quadro de falta ou escassez de recursos e inadequação das ações dos

governos.

As cidades, enquanto palco de vivência humana e dos processos económicos, sócio-

políticos e culturais, são a tradução dessa complexidade. Embora mundialmente diferenciada,

assiste-se, para o bem e para o mal, a uma intensificação da urbanização com concentração

crescente de populações e de atividades em meio urbano e nas cidades. Hoje, mais de metade

da população mundial vive em áreas urbanas e as tendências mostram que esse número

aumentará para dois terços nas próximas duas gerações. A humanidade caminha em direção a


2

um mundo marcado por uma urbanização generalizada, colocando desafios exigentes à

governação contemporânea.

As cidades são uma grande conquista da humanidade e da nossa civilização, mas o

desenvolvimento urbano é um desafio caro para as civilizações atuais, nomeadamente garantir

saneamento e habitação adequados, acesso aos equipamentos básicos e um ambiente saudável

e qualidade de vida para todos os citadinos, num mundo em constante transformação.

O incremento da urbanização verifica-se sobretudo nos países em desenvolvimento,

onde é menor a capacidade e pouco consolidada a cultura dos governos para operacionalizar

um sistema de planeamento ativo e coerente e onde a interiorização do sentido da valorização

do território e a construção de uma consciência urbana enquanto bem coletivo são desafios

permanentes. O acesso ao solo, à habitação, às infraestruturas e equipamentos urbanos ficou

inacessível a muitos residentes urbanos dos países em desenvolvimento, sobretudo, às pessoas

mais pobres, que acabam por não ter o direito à cidade. O processo de crescimento urbano não

é, em muitos casos, bem gerido, contribuindo para a produção informal de solo urbano e o

aparecimento de fenómenos urbanísticos marginais, compondo, em muitos países, um quadro

ameaçador. Há uma incongruência entre o ritmo de crescimento dessas cidades e a capacidade

de previsão e de atuação das autoridades, em que a degradação urbana avança muito mais

depressa do que a eliminação das suas manifestações patológicas.

As cidades, que poderiam ser espaços de oportunidades, sobretudo para se escapar à

pobreza, têm-se tornado palcos de profundo desespero e polos de crise social para uma grande

franja da sua população, vivendo à margem dos benefícios da urbanização. As autoridades

revelam-se incapazes de entender à diversidade e complexidade do contexto urbano, incluindo

as forças que afetam as áreas urbanas.

A par do fenómeno da urbanização, a questão ambiental assume hoje uma importância

crucial, pelo aumento crescente da pressão humana no meio ambiente que, muitas vezes, sem

acautelar as limitações associadas aos ecossistemas e aptidões naturais, tem trazido consigo

riscos que ameaçam a vida humana. É hoje reconhecido que o ambiente está mais ameaçado.

Assiste-se à degradação ambiental, através de práticas de atividades geradoras de

desequilíbrios como a sobre-exploração dos recursos naturais, incluindo minerais, a ocupação

desordenada do litoral, com as orlas costeiras sujeitas a pressões por múltiplas atividades

antrópicas, alterando profundamente a paisagem e rompendo com o equilíbrio natural dos

ecossistemas, fazendo com que a gestão costeira e, em termos mais gerais, a ambiental, seja,


3

em todo o mundo, um dos grandes desafios do século XXI, particularmente nos pequenos

estados insulares.

Esses estados, onde se enquadra Cabo Verde, em virtude das suas caraterísticas, são

muito vulneráveis e com pouca resiliência, sendo permeáveis às perturbações e mais

suscetíveis às repercussões das alterações ambientais, com todas as suas implicações nos

ecossistemas por si ecologicamente sensíveis e na qualidade de vida das pessoas.

Com recursos limitados, muitos dos estados insulares têm elegido o turismo como um

dos principais vetores de desenvolvimento económico, para contrariar os custos da

insularidade e da fragmentação territorial e para resolver os seus problemas estruturais de

desemprego e pobreza. Contudo, trata-se de um turismo exigente em termos de recursos e que

procura aproveitar as potencialidades das zonas costeiras, gerando problemas diversificados e

complexos.

O dilema é, pois, de como fazer crescer a economia desses países sem agravar ainda

mais os seus problemas ambientais e territoriais. Cabo Verde encontra-se nesta encruzilhada:

um país em fase de descolagem do seu desenvolvimento que, não apresentando uma ocupação

territorial muito intensa, em comparação com algumas realidades, tem muitas marcas e

práticas inadequadas que perigam o alcance do seu desenvolvimento sustentável.

1.2 Objetivos e Tese

É no quadro anteriormente descrito que se inscreve a presente investigação, tendo

como objetivo geral demonstrar a relevância da política de ordenamento do território para um

pequeno estado insular, capaz de gerir o desequilíbrio entre a fragilidade do seu ecossistema e

as acentuadas pressões sociodemográficas e económicas, assegurando o seu desenvolvimento

sustentável.

O trabalho tem como objetivos específicos:

identificar os principais problemas de ordenamento do território das ilhas

habitadas do arquipélago, enquanto partes integrantes de um país insular;

analisar o ordenamento do território em Cabo Verde, enquanto tarefa

fundamental do Estado e os instrumentos de suporte;

estudar o sistema urbano e as disfunções das áreas urbanas, com enfoque na

situação habitacional, na ocupação informal e no saneamento básico;


4

sistematizar os principais problemas da orla costeira e os fatores que estão na sua

génese e agravamento;

demonstrar o défice de participação pública nos processos de planeamento

territorial, bem como a deficiente integração e cumprimento da legalidade, com

reflexos negativos no modo de ocupação e utilização do território, quer no

processo de planeamento territorial.

A tese baseia-se na premissa de que em Cabo Verde a ausência/deficiência de um

planeamento territorial, tem comprometido o desenvolvimento sustentável do país.

Assim, pretende-se demonstrar o desfasamento entre o sistema de gestão territorial

instituído e a prática que dele fazem os agentes responsáveis pela sua aplicação, procurando

respostas para as seguintes questões:

faz sentido persistir num modelo de gestão territorial complexo e oneroso, para o

qual parece não haver os meios necessários à sua operacionalização?

como fazer convergir a atuação pública na resolução dos problemas mais

prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento sustentável

do país?

Dada a extensão da temática, a tese está focalizada em três domínios que se têm como

essenciais para ancorar a política de ordenamento do território em Cabo Verde, a saber:

Áreas urbanas – A existência de um sistema urbano desequilibrado e com

disfunções urbanas diversas, associadas ao acelerado e anárquico aumento das áreas

informais, à dificuldade de acesso ao solo e à carência habitacional, ao défice de

saneamento e de qualidade urbanística em geral, impõem atuações consistentes para

atenuar os desequilíbrios, as desigualdades, assim como para elevar a qualidade dos

espaços urbanos, permitindo assim a geração de competitividade, oportunidades e

melhoria da qualidade de vida das pessoas.

Orla costeira - A zona costeira nacional possui uma extensão de cerca de 1000

km, com 80% dos aglomerados populacionais concentrada nessa faixa, sendo um

ecossistema de elevada vulnerabilidade biofísica. Porém, tem sofrido uma intervenção

antrópica intensa e cada vez mais desqualificadora. A ocupação urbana e turística (setor

assumido pelo poder público como eixo central do desenvolvimento do país), a par da

extração de inertes, geram múltiplas disfunções que afetam a qualidade de vida e a


5

segurança das populações, e degradam de modo irrecuperável recursos naturais essenciais

à promoção de um desenvolvimento sustentável. Neste contexto de tensões é

indispensável a definição de estratégias para o correto planeamento e gestão da orla

costeira.

Participação, Integração, Legalidade - A participação dos cidadãos nos

processos de planeamento e gestão territorial é muito incipiente no país. Também a

articulação e coordenação estratégica entre atores públicos e políticas setoriais, bem como

o respeito pela legalidade estão longe de serem consolidadas. Daí, a necessidade de

construir modelos de governança capazes de mobilizar a atuação dos atores, públicos e

privados, em redor de um projeto territorial comum, quebrar barreiras entre setores e

níveis de poder, assegurar a coordenação estratégica e a racionalização das ações,

valorizar o território enquanto bem coletivo, elevar a cidadania territorial, garantir e

viabilizar a participação pública e estabilizar o respeito pelos regimes legais e pelas

situações jurídicas validamente constituídas.

1.3 Estrutura do trabalho

Para além da introdução e conclusão, a tese está estruturada em duas partes e sete

capítulos.

I PARTE- ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES – SUPORTE

PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A I parte está organizada em 2 capítulos. No primeiro – Fundamentos concetuais do

ordenamento do território - é feita uma reflexão crítica, procurando sistematizar os enunciados

teóricos de diversos autores ligados à temática do Ordenamento e Planeamento Territorial. Os

diferentes conceitos, objetivos, princípios são revisitados, demonstrando a sua abrangência e

complexidade. Evidencia-se o planeamento territorial como um dos instrumentos

fundamentais que os poderes públicos podem utilizar para ordenar de forma mais harmoniosa

os assentamentos humanos e as suas atividades. Também é analisada a participação pública e

as parcerias público-privadas neste processo. É ainda dada particular atenção aos principais

problemas que atendem ao ordenamento do território, com enfoque sobre as áreas urbanas e a

degradação ecológica. O segundo capítulo - O Ordenamento do território e a sua articulação

com o desenvolvimento em estados insulares - é dedicado aos pequenos territórios insulares,

cuja caraterísticas e especificidades impõem condicionantes próprias à política de


6

ordenamento do território, evidenciando as restrições decorrentes da insularidade e da

dimensão, as atividades económicas e os pilares para um desenvolvimento sustentável.

II PARTE – CASO DE ESTUDO: CABO VERDE

A II parte está dividida em 5 capítulos:

Cabo Verde: Enquadramento Geral - este capítulo tem por finalidade fazer uma

caraterização do país e de cada ilha do ponto de vista físico, demográfico, social e económico,

ao nível das infraestruturas, do sistema urbano e do povoamento. Analisa-se, ainda, as

especificidades das ilhas, incluindo os seus pontos fracos/debilidades, pontos

fortes/potencialidades, oportunidades e ameaças.

O ordenamento do território como tarefa fundamental do estado cabo-verdiano - este

capítulo aborda o planeamento e ordenamento do território cabo-verdiano como um

imperativo nacional consagrado na Constituição da República e na Lei de Bases do

Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico. Os princípios e os objetivos pelos

quais se regem a política de ordenamento do território em Cabo Verde são referenciados bem

como a estrutura político-administrativa e competências no ordenamento do território (nível

central e local). São ainda analisadas a tipologia de instrumentos de gestão territorial em Cabo

Verde e as entidades intervenientes na elaboração e aprovação dos planos, bem como as

linhas orientadoras e as repercussões espaciais de alguns desses instrumentos.

Áreas urbanas – este capítulo debruça-se sobre as áreas urbanas cabo-verdianas,

abordando o fenómeno da urbanização no país, os principais problemas urbanos e os fatores

explicativos. O enfoque é colocado na situação habitacional, na ocupação urbana por

assentamentos informais, saneamento básico e espaços públicos.

Orla Costeira - este capítulo é dedicado à orla costeira – interface entre a terra e o

oceano – identificando e explicando os principais problemas, com destaque para a ocupação

por aglomerados populacionais, ocupação turística e a extração de inertes, os impactes

territoriais associados e as intervenções públicas que lhe são direcionadas.

Participação, Integração, Legalidade – este ponto demonstra o défice de participação

pública nos processos de planeamento territorial, o deficiente cumprimento da legalidade e

que os diferentes atores públicos e privados, têm atuações dominadas pela lógica (e

interesses) setoriais e individuais, consubstanciando-se em situações que penalizam

negativamente o processo de planeamento e o ordenamento do território.


7

1.4 Metodologia

De acordo com os objetivos e finalidades desta investigação, no que diz respeito à

abordagem, optou-se por realizar uma pesquisa de natureza demonstrativa e propositiva, com

vertentes qualitativa e quantitativa. A vertente qualitativa centrou-se na análise exploratória,

incluindo de interação das variáveis para compreendermos a natureza e caraterísticas dos

fenómenos. Da mesma forma fazemos uso da pesquisa quantitativa, utilizando modelos e

dados estatísticos para explicar os factos.

Partindo das estruturas teóricas sobre ordenamento do território, centramos depois a

atenção em Cabo Verde e especificamente nos diferentes domínios de análise (figura 1).

Figura 1 - Esquema de abordagem metodológica

O desenvolvimento desta pesquisa baseou-se num conjunto de tarefas de acordo com o

esquema apresentado na figura 2.

Ordenamento do Território e

Desenvolvimento nos

Pequenos Territórios

Insulares

Cabo Verde: Enquadramento Geral e especificidades das ilhas

Enquadramento conceptual

do Ordenamento do

Território

O Ordenamento do Território nos pequenos Estados insulares: O Caso de Cabo Verde

Sistema de Gestão Territorial Caboverdeano

Areas Urbanas

Orla Costeira

Participação, Integração, Legalidade

Domínios específicos de análise:

Identificação e caraterização dos problemas

Fatores explicativos

Recomendações para superação dos problemas


8

Assim, numa primeira fase, procedeu-se a pesquisa bibliográfica e a leitura

exploratória de obras literárias, artigos científicos, comunicações apresentados em encontros

científicos e relatórios de organismos internacionais para apoiar a conceptualização da

temática.

Numa segunda fase, ocorreu a recolha de dados/informação em diversas instituições.

Tivemos acesso a um conjunto de instrumentos e programas de ordenamento do território, que

analisámos para perceber as linhas de orientação, as condições de operacionalização bem

como avaliar o grau de execução. Assim, analisamos, entre outros:

legislação de ordenamento do território, urbanismo e ambiente (Lei de Bases do

Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, Regulamento Nacional do

Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, Lei quadro da

descentralização, Estatutos dos Municípios, Lei dos Solos, Regime Jurídico de

Edificação Urbana, proposta do Regime Jurídico de Operações Urbanísticas –

Loteamento, Regime Jurídico das Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral,

Lei de Bases do Ambiente, Regime Jurídico dos Espaços Naturais, Regime

Jurídico do Domínio Público Marítimo, Diploma de proibição de extração de

areia, etc.);

planos de ordenamento do território elaborados ou em elaboração (Diretiva

Nacional Ordenamento do Território, Esquemas Regionais Ordenamento

Território, Planos Urbanísticos, Planos Especiais, Planos setoriais);

relatórios ambientais;

programas urbanos;

relatórios de consulta pública dos instrumentos de gestão territorial;

relatórios de inspeções territoriais.

A terceira fase foi dedicada ao trabalho de campo. Este traduziu-se na visita a todas as

ilhas do país, para um contacto direto com as diferentes realidades locais. A auscultação dos

principais atores institucionais fez parte desta etapa. Utilizou-se a entrevista estruturada, que

obedece a um plano constituído por uma série de questões previamente escolhidas e

integradas num guião (ver apêndice). Entrevistamos responsáveis das entidades públicas,

ministros, autarcas de pequenos e grandes municípios: Ministra do Ambiente, Habitação e

Ordenamento do Território; Ministro das Infraestruturas Transportes e Telecomunicações;

Diretor Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano; Diretor Geral do

Turismo; Presidente da Associação Nacional dos Municípios e Presidentes das Câmaras


9

Municipais de Praia; Santa Cruz, Ribeira Brava, Tarrafal de S.Nicolau; Boavista; São

Salvador do Mundo; Mosteiros; Maio e Paúl. Um técnico da Associação ambientalista Natura

2000 foi igualmente entrevistado.

O objetivo foi identificar as suas visões, as suas estratégias de atuação, coordenação e

(des) articulação de políticas, uma vez que ordenamento do território é influenciado pela ação

de todos estes atores.

Da mesma forma foi aplicado um questionário à população (ver apêndice) para avaliar

a participação dos cidadãos nos processos de planeamento do território, complementando

assim outras fontes utilizadas para suster a fundamentação nesta matéria no contexto nacional.

Perante a impossibilidade de uma aplicação direta em todo o país, recorreu-se ao estudo local

de Mindelo na ilha de S.Vicente para avaliar a participação pública no processo de

planeamento, no intuito de se proceder a uma generalização analítica das conclusões para

Cabo Verde. Assim, foi aplicado um questionário a 500 indivíduos de Mindelo, entre

Novembro e Dezembro de 2011, por meio de amostragem aleatória.

Para além das fontes já mencionadas, tivemos a oportunidade de frequentar e

acompanhar diversos encontros de comité de seguimento de planos, apresentações públicas de

instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional, regional e local, congressos, workshops,

seminários, debates e formações relacionados com o ordenamento do território e planeamento

urbanístico, organizadas pela DGOTDU e por outras entidades, em que participaram

especialistas nacionais e estrangeiros, oradores com experiência governativa ou de direção de

organismos públicos, promotores privados, particulares, técnicos das câmaras municipais e de

departamentos centrais, e que contribuíram para abrir pistas de reflexão e clarificar situações

ligadas à investigação.

Também, durante o período da investigação tivemos a possibilidade de visitar três

países: Espanha (Canárias), Portugal e Angola.

Nas Canárias, um território marcado pela insularidade e fragmentação como Cabo

Verde, foi possível contactar com políticos, técnicos e instituições de diferentes domínios,

permitindo conhecer o sistema canarino de planeamento, visitar em três ilhas (Gran Canárias,

Tenerife e Lanzarote) espaços urbanos, naturais e turísticos. Uma região que praticamente já

resolveu o seu problema de construção informal com recurso a programas habitacionais

públicos e ao realojamento. Os espaços naturais cobrem cerca de 50% do território do

arquipélago, quase todos com Planos Especiais, estando enquadrados na oferta turística.


10

Canárias durante muito tempo sofreu uma forte pressão turística, com alguns desaires

ambientais associados. Com um volume de turistas muito superior ao de Cabo Verde,

Canárias, há cerca de 11 anos, decidiu não criar mais camas, optando por ir diminuindo a

capacidade de carga existente, e melhorando a qualidade das infraestruturas, à medida que vão

sendo remodelados. Em termos de intensidade de ocupação turística, Cabo Verde é visto

como Canárias 30 anos antes e as recomendações são para evitar os erros aí cometidos.

Em Portugal, um país ligado historicamente à Cabo Verde, visitamos a Direção Geral

de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano e em sessões de reuniões tivemos a

oportunidade de contactar com técnicos da instituição e vários especialistas, e que nos

permitiram obter informações sobre o ordenamento e sistema de planeamento português,

adquirir conhecimentos valiosos sobre Ordenamento do Território. O nosso sistema legal de

ordenamento do território e urbanismo foi muito influenciado pela realidade portuguesa,

tendo o país contado com a colaboração direta de muitos técnicos e especialistas portugueses,

que igualmente participaram em trabalhos de elaboração de planos e projetos e ministração de

formações diversas.

Em Angola, a visita à capital Luanda permitiu contactar uma realidade preocupante

em termos urbanos, constituindo um exemplo complexo do fenómeno de expansão urbana e

dos seus reflexos, que em alguns casos se aproxima-se da realidade cabo-verdiana. A par de

projetos urbanos imponentes, estende-se com maior dimensão e com imperativos violentos

uma cidade anárquica, de aparência desconcertante, de trânsito caótico, de deficiente

tratamento de resíduos, de habitações ilegais, subequipada de equipamentos coletivos e

infraestruturas, num cenário de acentuadas desigualdades urbanísticas, onde o custo de vida é

elevado, o poder de compra fraco e a qualidade de vida, para muitos, uma miragem. Em

Angola participamos no encontro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – CPLP-

sobre resíduos e podemos ainda conhecer os projetos das autoridades para o setor do

saneamento e habitação.


11

Figura 2 - Esquema de obtenção de dados/informação

Quanto ao tratamento da informação, este baseou-se sobretudo na análise de

conteúdos, analítico e sintético de obras científicas, documentos oficiais, relatórios de

entrevistas, e relatórios das instituições, etc.) e no tratamento estatístico dos dados. Envolveu

grande volume de informação. Da análise decompôs-se os dados por forma a tornar simples a

informação complexa e através da síntese fez-se um tratamento de reconstituição, permitindo

a visão de conjunto. Foram utilizados dados estatísticos, gráficos, fotografias e mapas para

ilustrar alguns dos conteúdos apresentados. Word, Excell, Arcgis, Google earth foram os

softwares informáticos utilizados (figura 3).

Figura 3 - Esquema de tratamento de dados

Tratamento dos dados

Tratamento de dados

Análise de conteúdos, analítico e

sintético de obras científicas, de

documentos oficiais e de relatório de

entrevistas

Representação variáveis

Gráficos, mapas, figuras,

Quadros

Ferramentas

Word, Excell, Arcgis,

Gvsig, Google earth

Obtenção de dados

Pesquisa Bibliográfica/documental

Observação direta Entrevistas a atores institucionais Inquérito a população Participação em comité de seguimento de planos, apresentações públicas de instrumentos de gestão territorial, workshops, seminários, debates e formações

Instrumentos: Guião de Entrevistas Questionário Observação visual e participante Fotografias

Fontes: Obras e artigos científicos, comunicações, relatórios de organismos internacionais, documentos de diversas instituições


12

I PARTE

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES - UM

SUPORTE PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL


13

CAPÍTULO 1. FUNDAMENTOS CONCETUAIS DO ORDENAMENTO DO

TERRITÓRIO

1.1 Ordenamento do Território

1.1.1 Génese e Evolução

A expressão ordenamento do território (aménagement du territoire) tem origem em

França em meados do século XX (1944), utilizada por um serviço responsável pela

relocalização de polos/centros industriais. Mais tarde (1950) tornou-se num objetivo político,

havendo a preocupação de conseguir a melhor repartição das pessoas em função dos recursos

naturais e atividades económicas (MADIOT, 1993). Entendia-se que, com políticas de

descentralização de cariz económica, era possível alcançar maior equilíbrio/reequilíbrio num

contexto de desequilíbrio territorial.

O ordenamento do território estava associado às políticas regionais de índole

económica. Na década de 50/60 do século XX, considerava-se que o desenvolvimento era

uma consequência da industrialização (indústria como principal fator de desenvolvimento). A

preocupação era, então, aumentar o produto e o investimento. As políticas de

desenvolvimento baseavam-se na acumulação de capital como condição necessária ao

crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB). As políticas e estratégias de ação valorizavam

a visão funcionalista, prevalecendo a divisão hierárquica e funcional do espaço, onde

dominam os modelos tipo centro-periferia e os conceitos de crescimento polarizado.

“A teoria de polarização parte do princípio de que o crescimento económico não se

produz de um modo uniforme, mas sim em determinados lugares que reúnem condições

particularmente favoráveis para que se instale neles atividades motoras, geralmente

industriais, muito dinâmicas e com capacidade de induzir efeitos multiplicadores no seu

entorno, ao aumentar a oferta de bens e serviços” (MENDES, 1997:343).

O processo era desencadeado em setores económicos (indústrias potentes e

inovadoras) mais dinâmicos e propulsores, a partir de polos específicos, difundindo depois

para outros setores e territórios, impulsionando assim, o desenvolvimento regional/local.

De acordo com MENDES (1997), a consequente aceitação de que o crescimento

concentrado nos polos era mais eficiente, mas que não impedia exercer efeitos positivos no


14

território circundante, justifica sua influência sobre a planificação territorial em países como

França, Itália e Espanha.

Porém, os resultados das políticas de desenvolvimento industrial baseadas nos polos

de crescimento trouxe reflexos negativos muito além dos seus efeitos positivos, acabando este

modelo por entrar em declínio. A perspetiva economicista (centrado no crescimento

económico) do desenvolvimento, trouxe graves consequências para a comunidade:

degradação do ambiente, desemprego, pobreza e desigualdades (territoriais e sociais). Nesta

primeira fase, o ordenamento do território como um sucedâneo do planeamento regional, tem

como objetivo da política regional diminuir a macrocefalia.

Mas, a redução das desigualdades conduziu a um dilema complexo, uma vez que

segundo LOPES, A.S. (2001), a maximização do crescimento tende a acentuar o

desequilíbrio, do mesmo modo que reduzir os desequilíbrios significa sempre sacrificar ritmos

de crescimento. De facto, as preocupações de crescimento económico não implicam a

organização da sociedade em termos territoriais.

É nesta ótica de redução de assimetrias económicas e sociais, que o ordenamento do

território procura o desenvolvimento socioeconómico equilibrado das regiões, a melhoria da

qualidade de vida, a gestão responsável dos recursos naturais, a proteção do ambiente, a

utilização racional do território.

Na verdade, o ordenamento do território só se afirma nos meados do século XX, não

obstante ter havido políticas corretoras na primeira parte do século (LACAZE, 1998), mais

concretamente no Reino Unido, enquanto necessidade de se proceder à organização do

desenvolvimento urbano dentro do seu âmbito territorial. As políticas corretoras surgiram

para dar respostas aos problemas que a ocupação, o uso e a transformação do território

começaram a acarretar, sobretudo com a industrialização que gerou, para além de disfunções

urbanas, desequilíbrios regionais de riqueza e de oportunidades e a degradação dos recursos

naturais. A existência de desequilíbrios foi um fator primordial para a tomada de consciência

da necessidade de políticas de ordenamento do território (LANVERSIN, 1979).

“Com o fenómeno da urbanização crescente das sociedades e com a passagem de uma

base económica agrária para uma base industrial e mercantilista impõe-se exigências de

ocupação física e social dos solos urbanos e não urbanos, os quais o urbanismo não está apto a

responder” (FRADE, 1999:29). Exigia-se, pois, respostas de forma integrada. Por isso, “o

conceito de ordenamento do território surge como resposta a uma necessidade de integração


15

territorial que ultrapassa os limites da urbe, ou seja da cidade e dos espaços adjacentes”

(PARTIDÁRIO, 1999:26). Portanto, surgiu uma nova abordagem, independente do

Urbanismo, dedicada a estabelecer metodologias para a ocupação racional do território numa

perspetiva mais ampla, e que presta grande atenção à expansão dos núcleos urbanos, à

localização das infraestruturas e seu impacto sobre os aspetos ambientais.

A crise energética dos anos 70 pôs em evidência a fragilidade de muitos dos

pressupostos baseados na priorização do crescimento económico. Ao mesmo tempo, “O

fenómeno da programação do espaço entrou em declínio parcial durante a segunda metade da

década de setenta e toda a década de oitenta” (FRADE, 1999:39). A crise fez com que o

ordenamento do território, enquanto instrumento de planeamento económico e equilíbrio

regional, perdesse protagonismo, associado à perda progressiva do papel do estado devido à

pressão dos agentes económicos no sentido da liberalização da economia.

Num contexto de mudança e num quadro complexo de crise, ganhou consistência a

perspetiva territorialista (anos 80), baseada no desenvolvimento endógeno de cada região e na

integração do território como agente do desenvolvimento. É a abordagem do empowerment,

enfatizando a autonomia de comunidades territorialmente organizadas na condução do seu

desenvolvimento, tendo sob controlo os investimentos concretizados pelas empresas e

entidades públicas (STÖHR, 1981; FRIEDMAN, 1992). Defendia-se a máxima mobilização

do potencial de desenvolvimento existente nos territórios (recursos naturais, humanos e

institucionais), com o objetivo prioritário da satisfação das necessidades básicas da respetiva

população para a criação da sua auto-resiliência. Ou seja, cada território deve ser protagonista

do seu próprio desenvolvimento.

De acordo com MENDES (1997), a sua especificidade face às teorias anteriores radica

no facto de o desenvolvimento ser interpretado como resultado da influência conjunta tanto de

fatores económicos como extraeconómicos (institucionais, culturais e sistemas de valores,

relações sociais, heranças históricas...), que, além do mais, apresentam um carácter localizado.

Neste quadro, o ordenamento já se tinha tornado uma disciplina autónoma. Porém,

num contexto da globalização (a partir dos finais dos anos 80), as regiões ficaram obrigadas a

revelar maior dinâmica, flexibilidade, capacidade de inovação, de qualificação dos seus

recursos humanos e de inserção em redes globais.

Também nos finais dos anos 80 afirma-se a perspetiva do desenvolvimento

sustentável, definida pela Comissão Mundial de Ambiente e Desenvolvimento. A visão


16

qualitativa do desenvolvimento começa a ganhar espaço. O relatório “O nosso futuro comum”

(Relatório Bruntland) divulga o conceito de Desenvolvimento Sustentável, usado para

exprimir o desejável equilíbrio entre as realidades económica, social, cultural e ecológica, no

sentido de garantir as necessidades atuais sem por em risco a satisfação das necessidades das

gerações futuras. Esta visão do desenvolvimento mostra que o crescimento económico, por si

só, não é suficiente para o progresso da humanidade. A Agenda 21, aprovada na Conferência

do Rio em 1992, é um documento que visa a operacionalização dos princípios aprovados,

através de recomendações e Diretivas respeitantes a todos os domínios da sustentabilidade.

A sustentabilidade é multidimensional como indica SEQUINEL (2002) (quadro 1).

Quadro 1 - As diferentes vertentes da sustentabilidade

Sustentabilidade Ecológica Base física do processo de crescimento. Tem como principal objetivo a

manutenção dos recursos naturais associados às atividades produtivas.

Sustentabilidade Ambiental

Manutenção da capacidade de sustentação dos ecossistemas. Implica a

capacidade de absorção e recomposição dos ecossistemas em face das

interferências antrópicas.

Sustentabilidade Social

Melhoria da qualidade de vida das populações. Visa a mitigação das

desigualdades sociais e a universalização do atendimento social,

especialmente em áreas como a saúde, educação, habitação e segurança

social.

Sustentabilidade Política Construção da cidadania. Visa garantir a plena incorporação dos indivíduos

no processo de desenvolvimento.

Sustentabilidade Económica Implica uma gestão eficiente de todos os recursos envolvidos no processo

produtivo, a par de incentivos ao investimento público e privado.

Sustentabilidade Demográfica

O quadro demográfico de um determinado território deve ser analisado/gerido

consoante a sua capacidade de suporte, ou seja, as suas reservas ao nível de

recursos naturais e o ritmo de crescimento económico.

Sustentabilidade Cultural

Capacidade de manter a diversidade cultural, através da defesa de valores e

práticas que concorrem para a construção/preservação da identidade de um

povo.

Sustentabilidade Institucional Criação e fortalecimento de instituições que contribuam e incentivem

múltiplos critérios de sustentabilidade.

Sustentabilidade Espacial

Busca de maior equidade no interior de um determinado território (geralmente

um país). Aposta no equilíbrio concertado nas relações entre diferentes

subunidades (promoção do dinamismo intra-regional).

Fonte: Sequinel, 2002 (adaptado).


17

Hoje, o desenvolvimento consiste na mobilização de todas as forças sociais, culturais e

políticas, na integração setorial e territorial, na incorporação das questões da sustentabilidade,

muito para além do crescimento, baseado em indicadores quantitativos de natureza

económica.

Para GÓMEZ OREA (2007b), qualquer modelo que adote como referência planear o

desenvolvimento territorial sustentável deve considerar os seguintes critérios (agrupados em

torno de três elementos: as atividades humanas, sua localização e regulação):

• partir do conhecimento do meio físico, suas potencialidades e limitações;

• entender a população como componente territorial e a acomodação populacional

de forma sustentável;

• definir as atividades a partir dos recursos endógenos, problemas e aspirações e

oportunidades de localização;

• definir o povoamento como um sistema em rede policêntrico, núcleos compactos

e polifuncionais;

• apostar na urbanização de baixa densidade, apoiado em oportunidades iguais a

todo tipo de assentamentos;

• novas relações campo-cidade;

• instituições fortes, descentralizadas e eficientes.

Figura 4 - Modelo para planear o desenvolvimento territorial sustentável GÓMEZ OREA (2007b:13)


18

1.1.2 Conceitos, objetivos e princípios

No que diz respeito ao conceito, é difícil dar uma definição precisa de ordenamento do

território. Para LANVERSIN (1979), o ordenamento do território constitui uma noção pouco

clara, questionando mesmo se toda a instalação, modificação ou transformação constitui

ordenamento do território. Segundo PUJADAS e FONT (1998), o ordenamento do território

devido à sua juventude como ciência não tem ainda conceitos sedimentados e consensuais, em

virtude das diversas interpretações que tem vindo a receber. Mesmo porque “não existem

grandes reflexões sobre o que abrange, exatamente este conceito” (ALVES, 2007:48). O

conceito pode ainda assumir significados diferentes de país para país (MORPHET, 2011).

GÓMEZ OREA (2007a), reconhecendo a dificuldade de reduzir a expressão a uma

definição precisa, diz que o conceito gira sempre à volta de três elementos: as atividades

humanas, o espaço e o sistema que entre ambos configuram.

O Conselho da Europa definiu o ordenamento do território como “a tradução espacial

das políticas económicas, social, cultural e ecológica de uma sociedade” (Carta Europeia do

Ordenamento do Território, 1984:6). Neste sentido lato, implica a territorialização das

políticas públicas, visando o desenvolvimento harmonioso do território. No ordenamento

territorial confluem as políticas ambientais, as políticas de desenvolvimento económico,

social e cultural, cuja natureza é influenciada por modelo de desenvolvimento económico

dominante em cada país.

Visto como a aplicação em concreto das políticas económicas nacionais, “O

ordenamento do território é uma forma de tornar efetivos no espaço físico, as decisões

tomadas no plano económico pelos poderes públicos, em ordem a gerir as potencialidades de

todas as regiões e melhorar a repartição dos rendimentos entre os cidadãos” (FRADE,

1999:34). Para a autora se não houvesse a tradução espacial ou geográfica do planeamento

económico, este tornar-se-ia abstrato e irreal.

A este propósito, MERLIN (2002) refere que sem organização do espaço, a

planificação económica seria incompleta, conduzindo a desigualdades sociais e desequilíbrios

espaciais graves. Porém, o autor afirma também que sem planificação económica, o

ordenamento ficaria reduzido a um exercício fútil e que a ação voluntária do estado perderia

toda a sua força se não for suportada por uma planificação económica menos rígida. E que

acomodaria mal as ideias liberais. Assim, organização espacial e desenvolvimento económico

são interdependentes. A organização espacial influencia o desenvolvimento económico e este


19

condiciona a organização espacial. Na verdade, a noção de desenvolvimento territorial é mais

adequada para traduzir a visão do território num quadro de desenvolvimento económico e

social.

Em sentido restrito, implica organizar o espaço biofísico de acordo com as suas

vocações e atividades com base em conhecimentos técnicos e científicos (COSTA LOBO et

al; 1990). Na mesma linha, GÓMEZ OREA (2007a) diz que ordenar um território é distribuir,

ordenar e regular as atividades humanas nesse território, de acordo com determinadas regras e

critérios.

Segundo a Carta Europeia do Ordenamento do território (1984:6) “ é simultaneamente,

uma disciplina científica, uma técnica administrativa e uma política, concebida com uma

aproximação interdisciplinar e global tendente ao desenvolvimento equilibrado das regiões e a

organização física do espaço numa conceção integradora”. Técnica porque implica o estudo

de um território para a identificação das suas fragilidades, necessidades e potencialidades

visando estabelecer um plano de ação, implicando análise, diagnóstico e modelação do

sistema territorial, sua projeção futura e cenários prospetivos bem como gestão a realizar para

a concretização das soluções. Uma ciência pela necessidade do estudo e conhecimento da

organização e do desenvolvimento do território a várias escalas. Política pública, porque se

trata de uma política que define os objetivos e os meios de intervenção da administração

pública na organização do território, a várias escalas (SILVA, 2001; GÓMEZ OREA, 2007a).

O ordenamento do território tem diversos objetivos, consoante as necessidades e as

prioridades dos Estados, sendo a sua determinação uma tarefa essencialmente política (Carta

Europeia do Ordenamento do Território, 1984). Todavia, o seu objetivo último é promover o

desenvolvimento territorial sustentável e a qualidade de vida atual e futuro das populações. O

ordenamento do território tem como propósito resolver problemas territoriais. E como refere

LOPES, A.S. (2001), raro será o país que não é confrontado com a existência de regiões

problemas. O ordenamento do território visa também a criação de oportunidades, assumindo

uma posição pró-ativa e não reativa na resolução dos problemas.

De acordo com PEREIRA (1997:73), “o ordenamento do território visa a utilização

otimizada do espaço, procurando dar resposta e compatibilizar as necessidades das atuações

que têm tradução no território (da habitação ao emprego, da circulação ao consumo e ao lazer)

sem colocar em risco o ambiente e a utilização dos recursos endógenos”


20

Para GÓMEZ OREA (2007b:12), o ordenamento do território é “uma função da

Administração Pública orientada a conseguir o desenvolvimento sustentável da sociedade

mediante a previsão de sistemas territoriais harmónicos, funcionais e equilibrados, capazes de

proporcionar a população uma qualidade de vida satisfatória.

De acordo com a Carta Europeia do Ordenamento do território (1984) os objetivos

fundamentais do Ordenamento do território são:

desenvolvimento equilibrado das regiões, apoiar as regiões deprimidas e conter o

crescimento rápido e desmesurado de outras, estimular a transferência de

tecnologias, melhorar o reforço da rede urbana, proteger as zonas rurais, orientar a

localização das atividades económicas, dinamizar e capacitar os recursos

humanos, definir as redes de infraestruturas e equipamentos sociais;

melhoria da qualidade de vida- melhorar as condições de vida e o bem-estar das

pessoas através do seu acesso ao uso de serviços e infraestruturas públicas e do

património natural e cultural seja por meio da criação de empregos, acesso à

habitação, dotação de equipamentos, lazer e a um ambiente sadio com qualidade;

gestão responsável dos recursos naturais e proteção do meio ambiente; gerir os

conflitos entre a procura crescente de recursos naturais e a necessidade da sua

conservação, de forma a compatibilizar com a satisfação das necessidades

crescentes de recursos, assim como o respeito pelas peculiaridades locais, gestão

responsável do solo como suporte de atividades, conservação dos recursos

naturais, dos ecossistemas, do ar, da água, da paisagem, belezas naturais e do

património cultural e arquitetónico;

utilização racional dos recursos, aceitando a complementaridade e uso múltiplo do

solo, deve-se controlar a implementação das atividades balizado por um adequado

planeamento de forma a garantir a salvaguarda do interesse coletivo.

Quanto aos princípios, a Carta Europeia do Ordenamento do Território (1984), refere

que o ordenamento do território deve ser: democrático (orientado no sentido de assegurar a

participação da população, implicando o reforço da consciência cívica dos cidadãos através do

acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e

revisão dos instrumentos de gestão territorial); global e integrador (integrando as políticas

setoriais, preconizando a articulação e compatibilização do ordenamento com as políticas de

desenvolvimento económico e social); funcional (ter em conta a especificidade do território) e

prospetivo (visão a longo prazo). Porém, outros princípios podem ser considerados: interesse


21

público, em que a intervenção do Estado e dos poderes públicos, sobre o território, deve

prosseguir sempre finalidades de interesse coletivo e não interesses particulares;

sustentabilidade, que preconiza a conservação, salvaguarda, proteção e valorização dos

valores e recursos do território (ambiental, cultural, natural) assegurando a satisfação das

necessidades presentes sem comprometer os recursos das futuras gerações; subsidiariedade,

como processo descentralizado, e que impõe a coordenação dos procedimentos dos diversos

níveis da Administração Pública de forma a privilegiar o nível decisório mais próximo do

cidadão; equidade, no sentido de garantir o acesso aos recursos territoriais, as oportunidades

de todo o território tendo como propósito corrigir desequilíbrios existentes nos níveis de

desenvolvimento.

O ordenamento do território permite definir um modelo de utilização do território que

garante sustentabilidade:

evita que os usos humanos interfiram nos processos ecológicos, definindo áreas

mais adequadas para a ocupação humana e suas atividades;

preserva os bens que integram o património histórico e cultural, ajudando na sua

valorização;

permite definir os melhores traçados e com menores impactos ambientais e em

termos gerais permite reconhecer o conflito entre usos e tomar medidas para

proteger os valores ambientais, reconsiderar traçados ao adotar outros com menor

impacto;

propicia a localização de assentamentos humanos, atendendo aos riscos naturais e

a conexão aos serviços gerais;

proporciona que as atividades se concentrem nas localizações mais adequadas,

evitando sua dispersão e a duplicação de gastos desnecessários, valorizando assim

o solo como um bem escasso;

possibilita acompanhar a geração de solo urbanizável às necessidades de

crescimento, diminuindo ou desestimulando a especulação imobiliária e os preços

do solo;

contribui para a competitividade, atraindo investimentos, ao proporcionar aos

promotores solo apto e em segurança para instalar as atividades produtivas, ou

para levar a cabo processos de urbanização;

propicia a organização dos assentamentos rurais, evitando a dispersão e ocupação

de solos úteis, nomeadamente para a segurança alimentar;


22

permite reservar solo para infraestruturas como: porto, aeroporto, estações de

tratamento de resíduos, de aproveitamento de energia, de produção de água,

depósitos de combustíveis, evitando assim constrangimentos futuros;

permite distribuir os serviços entre as distintas partes do território, permitindo

uma maior equidade na qualidade de vida dos cidadãos;

contribui para elevar a cidadania territorial, a integração e coordenação

administrativa horizontal e vertical.

Em suma, podemos afirmar que ordenar o território é distribuir a população e

atividades no espaço para atingir uma disposição adequada ou conveniente em função de

determinados objetivos. É tudo que seja contrário ao caos, à desordem, à indisciplina, à ação

irrefletida, às ideias avulsas e à descoordenação. O ordenamento do território assume-se como

essencial para evitar o desequilíbrio regional, problemas de acessibilidade, mistura de usos

incompatíveis, degradação ambiental, desintegração social, perda de eficiência económica e

competitividade e com isso permitir melhor o desempenho dos territórios e a melhoria da

qualidade de vida das pessoas. Mas a “ordem” que se procura tem implicações na repartição

dos custos e dos benefícios. O ordenamento do território não é neutro. Qualquer modelo

territorial não beneficia todos do mesmo modo. Por isso é tão importante a definição de

objetivos e do modo modelo territorial associado.

1.2 Planeamento como instrumento técnico da política do ordenamento do território

“Os homens pensam no amanhã desde que começaram a praticar as virtudes da

prudência e do bom senso, embora assim tenham procedido sem ter dado mais importância ao

facto” (HILLMAN, 1964:51).

1.2.1 Conceito

Planear é um ato intrínseco à natureza humana, sendo por isso, uma prática antiga. De

acordo com PARTIDÁRIO (1999) a natureza racional e organizativa do Homem, constituem

importantes fatores impulsionadores da necessidade deste para, quer individual quer

coletivamente, planear a sua atividade quotidiana, criando uma sequência temporal, espacial

ou social. Para HEALEY (2006), a complexidade de processos políticos, económicos,

combinados com desigualdades sociais, exclusões sistemáticas, degradação ambiental, o

colapso nos processos de mercado, conduziram a crescente necessidade de gestão da relação


23

socioespacial e dentro dos estados e cidades. Ou seja, passou-se a planear de um modo mais

formal.

Nesta linha, REIGADO (2000:48) diz que o planeamento é “um processo de análise

(do passado e do presente) de antecipação ao futuro, de programação, de ação/execução, de

controlo, de correção e de avaliação dos resultados”.

De acordo com MERLIN P. et CHOAY F. (2005), o planeamento é um processo de

fixação, por uma coletividade territorial ou um Estado, após estudos e reflexões prospetivas,

de objetivos a atingir, dos meios necessários, das etapas de realização dos objetivos e dos

métodos de realização e monitorização.

GLASSON (1983) numa definição de planeamento, diz que é uma sequência geral de

ações desenhadas para resolver problemas no futuro. Não obstante a atenção que se deve dar a

resolução de problemas atuais, planea-se sobretudo para o futuro, no sentido de evitar

problemas.

As definições de planeamento são muitas, mas há aspetos comuns que podemos

identificar. Assim, o planeamento é um conjunto de estudos e ações (o que fazer) visando

atingir determinados objetivos num dado horizonte temporal (qual a finalidade e o prazo de

concretização), utilizando determinados meios para a concretização desses objetivos (como

fazer). O planeamento é processual, racional e para o futuro.

Através do planeamento estuda-se o território para se conhecer com profundidade

todas as suas caraterísticas e que constituirá a base para elaboração de um plano cuja

finalidade é o ordenamento do território e o desenvolvimento sustentável.

O plano, é um documento onde se expressa formal e politicamente as opções de

planeamento para um dado território, sendo um quadro de referência no apoio as decisões e

aos processos de gestão. O plano constitui com maior ou menor importância relativa no

planeamento, a figura de referência deste (CARVALHO, 2005).

O Plano deve indicar a utilização mais racional e eficiente do território/recursos para

que o custo em energia, tempo e dinheiro seja o mínimo possível. Deve indicar a melhor

localização para as habitações, escolas, parques, áreas para o comércio, indústria; mencionar

como resolver os problemas, conflitos e disfunções; como salvaguardar os recursos, fazer o

aproveitamento das potencialidades, visando a organização e harmonia do território e

melhoria da qualidade de vida das pessoas.


24

“Os planos, mais do que regras, devem apresentar soluções para os problemas que se

equacionam no seu domínio de intervenção, devendo a sua componente regulamentar

orientar-se para o estímulo e apoio ao desenvolvimento, contribuindo para as realizações

necessárias ao bem-estar das populações” (PARDAL, S. e COSTA LOBO, M., 2000:4).

O planeamento é importante para (re) ordenar o território e evitar o surgimento de

problemas territoriais. Surge cada vez mais como uma necessidade face às dinâmicas de

transformação territorial, que em muitos casos geram resultados negativos para os territórios,

nomeadamente: crescimento desequilibrado, localização inadequada de atividades, fraturas e

disfunções territoriais, sociais e económicas, carências de infraestruturas, habitação e

transportes, predação de recursos e degradação ambiental. Os desafios associados à

globalização, descentralização, proliferação de grupos de interesses, esclarecimento e

envolvimento público, à gestão de recursos escassos, à falta de articulação entre decisores e

fraco sentido de orientação e coordenação institucional tornam o planeamento um instrumento

oportuno e necessário.

Como refere PARTIDÁRIO (1999), face aos fenómenos indutores de alterações

territoriais e fatores de impacte geradores de degradação, o planeamento surge como um

elemento que de modo contínuo e sistemático atua contrário às forças de perturbação,

contribuindo para o necessário equilíbrio da tradução espacial das políticas económica, social,

cultural, e ecológica da sociedade.

O planeamento é exigência imperiosa de disciplinamos a transformação e ocupação do

território. Um território não planeado enfrenta grandes dificuldades que tendem a agravar e a

comprometer a qualidade de vida de seus habitantes. Os territórios que não são planeados não

têm um futuro promissor.

1.2.2 Fases do processo de planeamento territorial

Até final do século XX prevaleceu um planeamento racionalista, linear, verticalizada,

de cariz tecnocrático, baseado numa visão centralizada de decisão em que não há divulgação

da informação de forma adequada, nem incentivo ao envolvimento direto da população e de

outros agentes na tomada de decisões. O planeamento era essencialmente uma atividade de

decisões racionais e centralizadas (FALUDI, 1987). Partindo de um sistema padronizado, o


25

objetivo era produzir um plano enquanto imagem ótima do território para um determinado

horizonte temporal num contexto territorial previsível e implementar o plano.

O aumento da complexidade da estrutura social, económica e territorial e os reflexos

daí resultantes fez com que os pressupostos em que se apoia a visão racionalista fossem

parcialmente comprometidos, colocando em evidência as suas limitações para responder aos

desafios contemporâneos. Este planeamento rígido não consegue lidar com alteração de

conjuntura e incertezas, fazendo com que o plano deixe de ser em muitos casos uma

referência.

O planeamento baseado na racionalidade técnica segundo DAVOUDI e STRANGE

(2009), provou ser caro e disfuncional, se mostrou ambicioso e ingénuo. Especialmente na

esteira da crise do petróleo e subsequente recessão do início dos anos 1970 e da incapacidade

do estado para transformar 'lugares imaginados” em “realidade física”. De acordo com os

autores, a essência da racionalidade técnica baseava-se na ordem e na razão em relação a uma

realidade que está cheio de desordem e irracionalidade.

Surge assim, como mais adequado para se adaptar a complexidade e a tendência para a

fragmentação, um planeamento colaborativo, em rede, de esforço coletivo (HEALEY, 2006),

que facilite a interação entre setores, colaboração da comunidade para a construção de

consensos, tornando desta forma o processo mais eficiente e democrático, capaz de contrariar

a descoordenação nas ações territoriais, e gerar economia de tempo, energias, racionalização

de recursos e defesa do interesse público, entendido como bem comum, a que GRANT

(2005), entende ser maior que a soma total de todos os interesses individuais na sociedade.

Na perspectiva de HEALEY, o paradigma colaborativo no planeamento envolve

(ALLMENDINGER e TEWDWR-JONES, 2002b):

planeamento como processo interativo e interpretativo

planeamento de discurso fluido e envolvendo todas as partes interessadas

respeito pela discussão interpessoal e cultural

problemas, estratégias são identificados e avaliados na “arena pública”, onde

também os conflitos são mediados

os participantes são capazes de desenvolver capacidade refletiva, ganhar

conhecimento com outros participantes e de colaborar para modificar as condições

existentes

os participantes participam nas decisões e não apenas na definição de objectivos.


26

De acordo com HEALEY (2006), o planeamento colaborativo é mais adequado para

lidar com tomada de decisão e implementação, mais criativo, mais inclusivo e com maior

legitimidade, justo e sustentável. O planeamento colaborativo tornou-se o paradigma que

domina o planeamento urbano e o debate académico (ALLMENDINGER e TEWDWR-

JONES, 2002a).

Na linha desse posicionamento, compreende-se que o planeamento que era

essencialmente voltado para o controlo do uso do solo, localizado, através de sistemas de

zonamento, resultando planos muito mais físicos e rígidos, esteja a ser complementado com

uma maior componente estratégica, onde prevalece a construção conjunta de visão, meios e

ações, a concentração em áreas estratégicas nucleares, determinando de forma critica os

pontos fortes, fracos, oportunidades e ameaças, tendo em conta as tendências externas e

incorporando mecanismos de monitorização.

Num contexto de fragmentação do poder e partilha de responsabilidades, a

cooperação, a negociação, a colaboração vertical e horizontal são aspetos chaves para resolver

os conflitos decorrentes das políticas de ordenamento do território. Permite contrariar

barreiras e efeitos indesejáveis que possam resultar de comportamentos diversificados e

contraditórios dos agentes com responsabilidades na gestão do território e criar espaços de

debate mais profícua, permitindo desta forma, a construção e partilha de uma visão comum e

mais coerente, a racionalização de tempo e dinheiro e consequentemente melhor desempenho

das instituições sobre o território.

Nesta linha surge também o conceito de Governança entendido como um processo, em

que os agentes territoriais, público e privados, definem uma visão comum e cooperam com

vantagens mútuas, tendo como base os interesses públicos ou coletivos (PORTAS e outros,

2003). Esta abordagem visa envolver na base de cooperação e diálogo todos os atores

públicos e privados, estimular parcerias contratualizadas com o setor privado, maior

envolvimento da população no controle social da administração pública e na definição e

implementação de políticas públicas. Na perspetiva da governança, o território é visto como

uma construção social e política.

“Trata-se, afinal, da transição de um Estado diretamente interventor e executor, que

atua de forma verticalizada e setorializada de acordo com uma visão de comando e controlo,

para uma outra conceção do papel do Estado, centrada em intervenções de natureza sobretudo

reguladora e estratégica, valorizadoras de relações diversificadas com distintos atores e

crescentemente organizadas em rede” (FERRÃO, 2010a:131).


27

Com o envolvimento de "novos atores" externos para na arena política, o desafio da

governança é criar novas formas de integração de fragmentação, e as novas formas de

coerência de inconsistência (DAVOUDI, 2008). Esta arena passa a ser o espaço público onde

os problemas e soluções são encontrados mediante discussão, onde segundo FRIEDMAN

(1995), a comunicação ganha sentido, começando com diferenças, não concordância, para se

procurar a concordância e o acordo e a busca do bem comum. E este bem comum segundo o

autor não pode ser assumido a priori, nem determinado pelos investigadores, sendo uma

noção do processo que emerge no curso do próprio planeamento.

Para isso, é preciso, de acordo com PEREIRA (2009a:97-98), uma administração

inteligente, pró-ativa e mobilizadora de vontades, construtora de consensos, com liderança

dos processos de reconfiguração dos territórios:

que agilize os processos de atuação para não ser ultrapassada pela agilidade das

dinâmicas sociais e económicas;

que mobilize os atores na conceção, construção, avaliação e utilização de um

projeto territorial; que ajude a criar uma cultura de território, ensinando a olhar para

este como um recurso vital, que é preciso preservar e potenciar em favor da

comunidade;

que trabalhe no fortalecimento das estruturas de articulação (verticais e horizontais)

e de concertação e na transparência dos processos negociais (para serem

credibilizados);

que estimule a criação de Comunidades inteligentes, isto é, capazes de ter uma

influência efetiva e persistente na configuração dos seus espaços de vida: e

contribuam para a construção de um projeto territorial;

que combata as atitudes individualistas (do cidadão, do município, do departamento

da administração central…) e ajude a construir uma consciência de território

enquanto bem coletivo, fundamental na mudança de comportamentos e na

influência da tomada de decisões.

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (2001), estabeleceu no livro

branco da Governança europeia cinco princípios em que se baseia a boa governança: abertura,

participação, responsabilização, eficácia e coerência.


28

Abertura - as instituições deverão trabalhar de uma forma mais transparente com uma

estratégia de comunicação ativa e utilizando uma linguagem acessível ao grande público e

facilmente compreensível.

Participação - a qualidade, pertinência e eficácia das políticas dependem de uma ampla

participação desde a conceção até à execução.

Responsabilização - é necessário estabelecer atribuições no âmbito dos processos

legislativo e executivo. Mas é também necessária uma maior clareza e responsabilidade de

todos os que participam na elaboração e aplicação das políticas, seja a que nível for.

Eficácia - as políticas deverão ser eficazes e oportunas, dando resposta às necessidades

com base em objetivos claros, na avaliação do seu impacto futuro e, quando possível, na

experiência anterior. A eficácia implica também que as políticas sejam aplicadas de forma

proporcionada aos objetivos prosseguidos e que as decisões sejam adotadas ao nível mais

adequado.

Coerência - as políticas e as medidas deverão ser coerentes. A coerência implica uma

liderança política e uma forte responsabilidade por parte das instituições, para garantir uma

abordagem comum e coerente no âmbito de um sistema complexo.

No contexto da governânça, STEAD e MEIJERS (2009), sistematizam as relações

interorganizacionais em três conceitos chapéus:

integração: processo ou atividade que liga atores ou organizações, tendo como

premissa base que as questões tratadas transcendem as fronteiras das políticas e

decisões setoriais estabelecidas. Está focado na visão geral e objetivos

transversais;

coordenação: processo ou atividade que liga atores, tendo em vista ajustamentos

ou alinhamentos de políticas e projetos específicos, para alcançar propósitos

definidos. Aqui procura-se reduzir lacunas, contradições, redundâncias no sentido

de uma maior consistência e harmonia.

cooperação: processo focado nos objetivos operacionais, na colaboração entre

organizações a nível dos programas concretos, recursos, informação.

Há um conjunto de fatores que podem ter uma influência negativa ou positiva nesses

processos colaborativos. STEAD e MEIJERS (2009) categorizam os vários tipos de fatores

facilitadores e inibidores de integração em termos gerais (quadros 2 e 3).


29

Quadro 2 - Facilitadores de integração

Fatores políticos

Convergência a nível de definição do problema, ideologias profissionais, interesses e

abordagens

Status relativamente parecidos de organizações envolvidas na coordenação

Entendimento das necessidades da outra instituição e perceção que aquelas são

compatíveis, podendo aumentar a eficiência

Perceção que a integração aumenta a capacidade de gerir incerteza e complexidade

Ganhos de influência sobre outros domínios setoriais

Compromisso com a integração e coerência política por parte da liderança política

Apoio político

Capacidade de partilhar visão geral e identificar questões transversais

Fatores

institucionais/organizacionais

Procedimentos padronizados, permitindo uma maior supervisão e manutenção de um

padrão ordenado e confiável do fluxo de recursos de outras organizações envolvidas

Similitude de estruturas, capacidades, necessidades e serviços de organizações

envolvidas

Existência de uma visão central e capacidade de coordenação responsável para atingir

objetivos transversais, a longo prazo

Fatores

económicos/financeiros

Correspondentes necessidades reais ou benefícios comuns, e recursos escassos

Perceção de ganhos em recursos (tempo, dinheiro, informação, bens, legitimidade,

status)

Partilha de custos e riscos no desenvolvimento de produtos e políticas

Perceção de economia de escala

Alocação dos orçamentos aos temas e políticas transversais, em vez de ser para os

setores

Estruturas de incentivos, sistemas de avaliação e recompensas, estimulando a

integração

Processos, gestão e fatores

instrumentais

Grupo de abordagens centradas em problemas

Proximidade geográfica, facilitando interação e comunicação (formal e

informal) entre decisores e Staff

Funções organizacionais ou de pessoal complementares Mecanismos para prever, detetar e resolver conflitos políticos no início do processo

Existência de um quadro político estratégico que ajuda a garantir que as políticas

setoriais são consistente com os objetivos globais e prioridades governamentais

Processo de decisão organizado para conciliar as prioridades políticas e imperativos

orçamentais

Processos flexíveis de execução e mecanismos de monitorização capazes de ajustar s

políticas à luz de novas informações

Sistemática do diálogo intersetorial

Capacidade para envolver todos os atores indispensáveis e deixar de fora outros

Capacidade de assumir a diversidade e a multiformidade de rede e atores Natureza aberta de rede

Fatores comportamentais,

culturais e pessoais

Atitude positiva e cultura organizacional para trabalhar com outras organizações em

um esforço conjunto

Boas relações históricas

Avaliação positiva de outras organizações e pessoal envolvido

Pessoas na organização capaz de entender sua própria e outros benefícios "possíveis

de coordenação e de plano de intervenção

Disposição para cooperar, a necessidade de experiência e cultura de confiança

Partilhada de entendimento, que permita que questões mais amplas, tornar percetível

para especialistas

Adaptado de STEAD e MEIJERS (2009:325)


30

Quadro 3 - Inibidores da integração

Fatores políticos Prioridades interesses, ideologias, perspetivas ou objetivos divergentes, levando a uma

falta de consenso sobre a natureza do problema e as soluções

Perda de poder organizacional, posição estratégica, prestígio, autoridade e medo de ser

ligada com falhas dos outros

Guarda de domínios administrativos e tentativa de estendê-los

Falta de compromisso, apoio e liderança política

Diferenças de status e assimetrias de escala entre os setores

Aspirações políticas de curto prazo versus o tempo necessário para a integração

Perda de autonomia e capacidade de controlar os resultados de forma unilateral

Objetivos setoriais muitas vezes com prioridade sobre objetivos transversais

Fatores

institucionais/organizaci

onais

Burocratização, gerando custos de comunicação elevados, fragmentando comunicação e

levando a baixos níveis de comunicação interna, que torna difícil manter redes

interorganizacionais

Grandes diferenças de aumentos de custos institucionais e organizacionais

Fragmentação de níveis de governo Pessoal inadequadamente treinados e alta rotatividade de pessoal de política que conduz a

uma falta de continuidade

Falta de capacidade de visão central, acima da disputa de questões setoriais Falta de uma

estrutura de autoridade formal (hierarquia)

Fatores

económicos/financeiros

Custos superam os benefícios

Perceção de recursos limitados ou desequilibrados para partilhar

Diferentes ciclos de planeamento orçamentais e incerteza de recursos entre os setores,

complicando a coordenação estrutural

Medo de perder recursos (tempo, dinheiro, informações, matérias-primas, legitimidade,

status)

Tempo necessário para gerir a logística

Custos e oportunidades diretos de gestão e gastos de tempo de pessoal no trabalho de

arranjos transversais

Custos significativos caindo sobre um orçamento, enquanto os benefícios revertem para

outros

Orçamentos alocados em uma base departamental ou setorial, ao invés de políticas ou

metas

Pouco ou nenhuma recompensa para se atingir os seus objetivos

Processos, gestão e

fatores instrumentais

Comunicação pouco frequente ou inadequada

Falta de um diálogo sistemático entre setores

Medo de atrasos na solução devido a problemas de coordenação

Tensão entre a autonomia dos indivíduos envolvidos na colaboração e na sua

responsabilidade para com o 'pai' da organização

Diferenças nos procedimentos

Reconhecimento insuficiente de multiformidade da rede

Complexas relações e linhas de prestação de contas, o que implica riscos e dificuldades de

gestão

Falta de mecanismos de gestão

Fatores

comportamentais,

culturais e pessoais

Fracas relações históricas e avaliação negativa da cooperação anterior e formação de

imagem negativa de outras organizações

Sanções percecionadas por membros da rede em caso de cooperação com novos membros

Interesses adquiridos

Falta de um entendimento comum resultante de abordagens e linguagem (especialista)

não-convergente Más relações pessoais entre os principais atores e diferentes estilos de trabalho

Defesa profissional, reforçando domínio da defesa

Falta de uma estrutura de cooperação e de consulta orientada

Vista sobretudo sobre objetivos da organização ou do usuário final dos serviços

Adaptado de STEAD e MEIJERS (2009:326)


31

Em matéria de faseamento do processo de planeamento territorial, este pode ser

conceptualizado e sistematizado nas seguintes fases: formulação de objetivos e a sua

hierarquização; caraterização e diagnóstico territorial; reajustamento de objetivos; definição

de cenários alternativos e decisão sobre o cenário a adotar; desenvolvimento da proposta;

formulação do plano e gestão do plano.

Formulação de objetivos e a sua hierarquização - corresponde ao primeiro passo de

qualquer processo de planeamento e é fundamental, pois, orienta-nos a onde se quer chegar.

Sem um propósito determinado não pode haver planeamento. Podemos ter um propósito geral

(organização e desenvolvimento sustentado do território, racionalização do recursos, melhoria

qualidade de vida) e fins especializados (melhorar a acessibilidade, construir habitação social,

definir áreas de expansão, reservar espaços para parques e jardins, regulamentar o uso da

propriedade). A definição de objetivos passa por um diálogo entre técnicos e políticos e deve

envolver também a população. Não poderá ser imposto ou determinado pelo planeador.

Caraterização e Diagnóstico Territorial - corresponde ao conhecimento da realidade e

sua evolução. Elabora-se um inventário da situação existente bem como o diagnóstico

territorial nos mais diversos domínios, nomeadamente dos aspetos biofísicos (clima, geologia,

litologia, geomorfologia, hidrogeologia e recursos hídricos Solos, vegetação e fauna, uso do

solo e unidades de paisagem, património natural e cultural, qualidade física do ambiente),

aspetos socioeconómicos (demografia, condições de vida, atividades económicas),

infraestruturas (saneamento, abastecimento, aeroportuárias, portuárias e rodoviárias),

equipamentos (educação, saúde, cultural, social e religioso, desportivos administrativos,

abastecimento e recreativo). Deve-se atender à evolução do passado recente, situação atual e

tendências de evolução, os programas em cursos e o grau de eficácia da sua aplicação.

O diagnóstico implica identificar não só os problemas, conflitos e situações de

disfunções do sistema mas também as potencialidades, tendo em vista a fase propositiva

(definição das soluções). São várias as técnicas utilizadas para o efeito, entre os quais, a ficha

de problemas, técnica SWOT, matriz de conflitos, matriz de impactes cruzadas, matriz de

valoração (GÓMEZ OREA, 2007a).

A partir da análise e diagnóstico, os objetivos podem ser pormenorizados e

hierarquizados.


32

Definição de cenários alternativos e decisão sobre o cenário a adotar - uma alternativa

é um conjunto coerente de propostas ou medidas para a consecução do conjunto de objetivos.

Na fase de cenarização deve-se atender ao:

objetivos do plano;

problemas (natureza, dimensão, prioridade de resolução);

meios disponíveis (financeiros, técnicos, organizacionais);

horizonte de concretização;

constrangimentos endógenos e exógenos.

De seguida assume-se um cenário, desenvolvendo as propostas que devem ser

concretizadas no período de vigência de um plano de ordenamento. São várias as técnicas

utilizadas para a seleção de alternativas, baseados em critérios económicos, sociais,

ecológicos, das quais podemos destacar: análise custo – beneficio, técnica de análise

multicritério, técnica de simulação, análise de impactes (PUJADAS E FONT, 1998; GÓMEZ

OREA, 2007a).

Formalização do plano - com as propostas determinadas deve-se elaborar o plano

(entendido como um documento/conjunto de documentos formais onde é apresentado os

estudos de caraterização e diagnóstico e se expressa formal e politicamente as opções de

atuação para um dado território). Esse documento é sujeito ao parecer das entidades com

relevância e interesse na matéria e submetido a participação pública (abordado mais a frente).

Da consulta pública pode resultar um conjunto de contributos que, sendo válidos, devem ser

incorporados no plano. Após introdução de eventuais sugestões o plano é aprovado nos

termos legais.

Gestão do plano - Consiste em materializar as orientações ou propostas do plano de

acordo com o estabelecido e controlar a forma da sua execução. Portanto, a gestão deve

fundamentar-se nas determinações e orientações dos planos. Porém, “Na sociedade mediática

em que vivemos o poder depende de tal forma da dinâmica das iniciativas e do ritmo de

anúncios de novas realizações, que não é concedida à gestão o tempo necessário à sua

fundamentação em planos, passando a atuar num jogo de ideias avulsas, muito ao sabor das

sensibilidades pós-modernas” (PARDAL, S. e COSTA LOBO, M., 2000:6-7).

Trata-se de uma fase, “onde se revelam interesses e contradições, muitas vezes até aí

menorizadas ou insuspeitos e onde soluções tidas como adequadas ficam comprometidas, por

vezes inviabilizadas, por falta de diálogo e concertação” (PEREIRA, 2003:191). Esta


33

constatação configura a gestão do território como uma fase de gestão de conflitos. De facto, a

execução do plano pode ficar comprometida pelas vulnerabilidades e influências do sistema

em que se insere, o que evidencia que o processo de planeamento tem limitações, entre os

quais, a inadequação dos governos, a insuficiência de recursos e a impreparação institucional.

Todavia, o processo de planeamento não se esgota na execução do plano. É importante

analisar a realidade de forma contínua para tomar decisões capazes de adaptar as

determinações dos planos à realidade em constante mutação e dinâmica. A avaliação é uma

tarefa indispensável no contexto do planeamento e ordenamento território, permitindo

reconhecer que ações precisam de ser desenvolvidas ou reforçadas.

Porém, a maior parte dos sistemas de planeamento urbano não têm monitorização e a

avaliação como parte integrante das suas operações (UN-HABITAT 2009:VII). Esta ausência

pode comprometer o desempenho do plano e penalizar o território, na medida em que não

permite ter uma visão atualizada sobre o sistema territorial e atuar de forma atempada e

adequada. O planeamento é uma atividade contínua no tempo, cíclica, um processo que nunca

tem fim. “Não são admissíveis intervalos, interrupções. Não faz sentido” (COSTA LOBO,

1999:21).

De acordo com BATISPTA E SILVA (2003), avaliação pode ser ex ante (quando se

ponderam as alternativas, antecipam-se as medidas e soluções para fazer face aos problemas

atuais e futuros tendo em conta os objetivos e princípios traçados), in continum/monitorização

(ao longo da fase de execução do plano) e ex-post (no final do horizonte temporal do plano).

Quanto à forma, os planos territoriais podem ser avaliados de 2 formas: avaliação do plano

em si e avaliação do funcionamento do plano (LOURENÇO, 2003).

1.2.3 Princípios Fundamentais

O processo de planeamento deve ser balizado por um conjunto de princípios,

sistematizando aqui os mais importantes (REIGADO, 2000; BATISPTA E SILVA, 2003;

HEALEY, 2006; DAVOUDI e STRANGE, 2009; LITMAN, 2010).

Eficiente (no tempo e nos recursos)

O território é um organismo vivo em permanente mutação. Face à dinâmica do território é

necessário que o planeamento seja eficiente, atuando em tempo útil. Não devemos demorar


34

muito tempo para estudar e intervir no território. Por outro lado, num quadro de escassez de

recursos é essencial a sua racionalização e afetação adequada.

Global e Integrado

Todos os aspetos devem ser observados, os objetivos, opções, perspetivas, conhecimentos e

impactes significantes devem ser considerados.

Participativo, inclusivo e interativo

O planeamento deve ser democrático, aberto, interativo, comunicativo, orientado no sentido

de assegurar a participação da população, criando confiança e corresponsabilização. As

oportunidades de participação devem ser criadas.

Lógico

Cada etapa conduz à próxima, muito embora essa ordenação lógica seja flexível.

Aprendizagem e amadurecimento constantes

A aprendizagem e experiência adquiridas a nível das decisões ou da execução prática devem

ser aproveitadas para a melhoria contínua do processo.

Flexível

A incerteza quanto ao futuro é grande e é uma condicionante a atender, pelo que a prudência

recomenda a elaboração de planos que não sejam rígidos para que no futuro possamos vir a

absorver soluções e oportunidades não prevista. Todavia, flexível não significa permissível.

Compreensível e transparente

Definição clara dos objetivos. Os resultados devem ser entendidos pelas pessoas afetadas.

Todos os envolvidos entendem como o processo opera pelo que a transmissão de informação

deve ser fluida e fidedigna entre todos os atores.

Resiliente

O sistema de planeamento deve ter mecanismos capazes de absorver perturbações e efeitos

indesejáveis, mantendo a sua organização e capacidade de resposta. Do mesmo modo que, o

futuro deve ser planeado numa lógica de adaptação e valorização dos territórios.


35

1.2.4 Participação pública no planeamento

1.2.4.1 Conceito

O planeamento é uma atividade social (HEALEY, 2006) e o seu sucesso requer um

envolvimento ativo do público, integrando todos os cidadãos individuais ou organizados em

associações representativas. Na prática, há muitos públicos, posicionando-se positiva ou

negativamente sobre um plano/projeto e há especificamente os Stakeholders que de acordo

com MORPHET (2011), são pessoas ou grupos que entendem terem direitos e interesses e

que podem ser afetados direta ou indiretamente pela decisão. Potenciais afetados pela decisão

podem ser do setor público, organismos não governamentais ou um cidadão individual

(Proprietários, negociantes, departamentos governamentais, grupos sociais, associações). Os

Stakeholders podem sentir-se afetados por razões diversas, entre as quais questões

económicos como emprego, valor da propriedade, uso (direção da via, vista), social (justiça

social, riscos), valores (direito de animais, ecologia, arqueologia, religião).

“A participação pública é o processo pelo qual as preocupações do público,

necessidades e valores são incorporados na tomada de decisão corporativa e governamental”

(CREIGHTON, 2005:7). Para o autor, é uma interação e comunicação bidirecional. Implica

um conjunto de mecanismos intencionalmente instituídos para envolver o público ou os seus

representantes na tomada de decisão administrativa (BEIERLE e CAYFORD, 2002).

Pormenorizando a nível das políticas territoriais, “por participação pública entende-se

processos de informação, consulta e envolvimento público, onde haja lugar à discussão com o

público de propostas concretas de desenvolvimento e suas alternativas e os efeitos de opção

de desenvolvimento ao nível do ambiente e ordenamento do território” (PARTIDÁRIO,

1999:11).

1.2.4.2 Objetivos e Princípios

O propósito do envolvimento público pode ser sistematizado em 5 pontos essenciais,

de acordo com BEIERLE e CAYFORD (2002):

incorporar contributos públicos na decisão

melhorar a qualidade substantiva da decisão

resolver conflitos entre interesses competitivos


36

criar confiança nas instituições

educar e informar o público.

De um modo geral, o envolvimento do público permite conhecer melhor a realidade e

tomar melhores decisão, reduzindo conflitos e a reação à mudança. BEIERLE e CAYFORD

(2002) demonstram que a participação do público tem melhorado a política ambiental,

desempenhado um importante papel educativo e ajudado a resolver o conflito e desconfiança

que normalmente afetam as questões ambientais. A este propósito, REED (2008) diz que a

qualidade da decisão decorrente da participação tem vindo a melhorar, não obstante a

necessidade de desenvolvimento de mais estudos a comprovar esta evidência. O autor ainda

refere que a participação pública deverá ter como filosofia enfatizar o empowerment,

equidade, confiança e aprendizagem.

A reação do público surge muitas vezes agressiva e acusatória devido à falta de

oportunidades de participação efetiva. Segundo ELLIS (2000) há, cada vez maior evidências

de que a legitimidade pública está em colapso, resultando não somente um aumento do

desengajamento com a democracia local, mas também uma proliferação de grupos de protesto

monotemáticos e, com posicionamentos violentos contra as propostas de desenvolvimento. É

dentro desta contexto que o imperativo para uma reavaliação da relação do público com o

processo de controlo de desenvolvimento deve ser visto.

O planeamento efetivo é um processo negociado entre as diferentes partes afetadas,

que tem diferentes valores, preocupações e interesses em jogo (FRIEDMAN, 1995). A

participação pública é um requisito fundamental para o seu sucesso. Podemos ter um plano

menos bom mas participado, com aceitação social, onde as pessoas se reveem,

corresponsabilizando–se em relação às soluções. “Será este crescente envolvimento das

pessoas e organizações, pedagógica e politicamente rico para todos que poderá promover e

fazer desenvolver estratégias com aceitação e, mais do que isso, identificação coletiva com o

plano e o seu projeto de transformação” (BATISPTA E SILVA, 2003:44). Nenhum plano de

longo alcance pode ser implementado e ter sucesso sem o entendimento e aceitação da

população.

De uma forma mais abrangente, o envolvimento público na tomada de decisão

governamental permite criar e suster uma sociedade cívica forte, sendo, por isso, parte

importante da definição da democracia.


37

Como princípios fundamentais para a participação pública, podem ser elencados os

seguintes (CREIGHTON, 2005; JACINTO, 2005; MORPHET, 2011):

disponibilidade de informação adequada e relevante – as pessoas não participam

sem informação suficiente e objetiva

acessível - linguagem clara e simples – uma mensagem não compreensível torna-se

uma barreira para a participação pública no processo de planeamento e as pessoas

ficam ser saber de forma cabal para que se quer determinado plano ou programa.

Da mesma forma que deve-se usar métodos apropriados

transparente e oportunidades claras de envolvimento

envolvimento público desde o início – mesmo antes do processo de planeamento

para se discutir os motivos que o determinaram

contínua, não um único evento

processo organizado – não acontece de forma acidental

feedback sobre o contributo – ao público deve ser dado um sinal se o seu contributo

foi útil e de que forma ajudou a melhorar a decisão. É uma forma de o indivíduo

reconhecer a relação entre o seu contributo e a decisão final e se sentir compensado

no seu esforço e evitar fenómenos generalizados de desencanto e desilusão.

1.2.4.3 Razões ou motivações da (não) participação

A participação pública é uma questão de hábito, de aptidão, habilidade, de interesse e

de oportunidade, um meio de autoexpressão ou mesmo de passatempo. Algumas razões

típicas podem ser elencadas, com contribuições de HILLMAN (1964), BEIERLE e

CAYFORD (2002), CREIGHTON (2005), MORPHET (2011).

Razões ou motivações da participação

Orgulho cívico

Boa vontade e consciência social

Companheirismo e sentimento de força decorrente da convivência com outras

pessoas, ou de sua manipulação

Válvula de escape para excesso de energia

Desejo de prestígio

Ressentimentos e mágoas que se podem organizar em expressão nacional


38

Necessidade de relações, nos negócios ou na vida profissional.

Razões da não participação

Falta de dinheiro

Insuficientemente informado (desconhecimento do processo por deficiente

divulgação, dificuldade acesso a informação/documentação)

Complexidade das questões - Linguagem demasiado técnica e pouco acessível

Falta de interesse/apatia

Falta de tempo

Pouca socialização

Receio das represálias

Planeamento visto como um processo burocrático, não encorajando o envolvimento

Impressão de ser inútil o esforço por os problemas parecerem insolúveis

Relutância em arriscar-se, ser diferente ou considerado um reformador

Oportunidades de participação nem sempre bem definidas para serem apreendidas

pelo individuo inexperiente

Satisfeito com a decisão dos peritos – não tem contributo efetivo a dar para os

resultados finais

Conhecimento insuficiente ou inexperiência para participar

Hora e localização dos encontros

Estilo

Falta de confiança no processo.

1.2.4.4 Mecanismos e meios de envolvimento público

PRETTY (1995), baseando no modelo de ARNSTEIN (1969) propõe 7 níveis de

envolvimento público, partindo da participação manipuladora para a auto-mobilização. De

uma participação passiva, em que as comunidades participam para ser dito o que foi decidido

ou já aconteceu, a uma participação interdisciplinar, que busca perspetivas múltiplas e faz

uso de processos sistémicos e estruturados de aprendizagem; no último nível, as pessoas

participam tomando iniciativas independentemente de instituições externas para alterar os

sistemas.


39

Para BEIERLE e CAYFORD (2002), a participação pública como contínuo pode ser

sistematizada quatro categorias: informar o público, ouvir o público, engajar na resolução de

problemas (definir o problema, as alternativas para a sua solução e os critérios de avaliação) e

desenvolver acordos. A informação pública por si só não corresponde a participação pública.

São vários meios de envolvimento público, sendo que alguns são mais informativos

outros mais deliberativos, alguns sistematizados no quadro 4. Os métodos participatórios

apenas devem ser escolhidos quando os objetivos do processo estiverem claramente

articulados, o nível de engajamento apropriado aos objetivos identificados e os Stakeholders a

incluir no processo selecionados. Da mesma forma que deve ser adaptado ao contexto de

tomada de decisão, incluindo socioculturais (ALLEN, W.; KILVINGTON, M., HORN, C.

2002; REED, 2008). Por exemplo, métodos que requerem leitura e escrita devem ser evitados

em participantes iliterados (REED, 2008).


40

Quadro 4 - Mecanismos e meios de envolvimento público

Meios Descrição

Workshops Públicos

Reunião de um grupo de pessoas que têm como objetivo discutir ou analisar um

determinado assunto de forma interativa, alargados às várias partes interessadas para,

em conjunto, com a finalidade de se conhecer e perceber as suas perspetivas e

opiniões, ao mesmo tempo que se encoraja e potencia a geração de contributos

efetivos, capaz de conduzir ao desenvolvimento de ideias construtivas. Normalmente

acontece num ambiente de diálogo informal, informado e alargado.

Fóruns de grupos de

interesse

Partes interessadas podem participar em reuniões ou diálogos para obter imputs sobre

os pontos de vista de pessoas que expressam um interesse na questão em análise. As

reuniões podem ter vários formatos (por exemplo, audiências públicas).

Internet

Criação de uma página Web para informar o público, podendo ter funções

colaborativas.

Brochuras Panfleto ou folheto de informação ao público. Deve ter mensagens claras, linguagem

simples e ter qualidade.

Painel de cidadãos

Grupo de 12 cidadãos escolhidos aleatoriamente, com reuniões rotineira (ex. quatro

vezes por ano) para analisar e discutir problemas e tomar decisões. Funcionam como

caixas-de-ressonância para as autoridades governamentais.

Conferência de Consenso

Grupos de cidadãos com variados fundos se reúnem para discutir problemas numa

base científica e técnica. Consiste em 2 etapas:

1) reuniões com especialistas, discussões, trabalhando no sentido do consenso

(envolve um pequeno grupo de pessoas);

2) conferência durante o qual as principais observações e conclusões são

apresentadas para os meios de comunicação e públicos em geral.

Júris populares

Grupo de 12-20 cidadãos escolhidos aleatoriamente reúnem ao longo de vários dias

para deliberar sobre uma questão: numa primeira fase são informados sobre o

assunto, ouvem depoimentos de testemunhas e interroga-os; depois discutem o

assunto e chegam a uma decisão. Normalmente encontram-se vários dias, a fim de

deliberar e produzir uma decisão ou recomendações.

Exposições

Exposição de documentos do plano para consulta e registo de comentários/sugestões.

Deve acontecer em áreas públicas, locais acessíveis. É aconselhável e útil ter um

staff, dando mais informação e encorajando as pessoas a participar e deixar

sugestões. Documentação com linguagem clara.

Questionários Recolha de informações junto de cidadãos (por amostragem), em que as mesmas

perguntas são feitas aos indivíduos pesquisados: Pode ser realizado por entrevistador

presencialmente, telefone ou correio. As questões devem ajustar-se ao público-alvo.

Grupos Focais Discussão de um determinado tópico, envolvendo 6-12 indivíduos selecionados com

objetivo de cumprir critérios específicos, a fim de amplamente representarem um

segmento especial da sociedade. Único encontro cara-a-cara estruturado para ser

informal e para estimular a discussão aberta entre os participantes. A discussão é

facilitada por um moderador.

Fonte: ABELSON e outros (2003), BEIERLE e CAYFORD (2002), CREIGHTON (2005), MORPHET (2011)


41

Os processos participativos precisam de tempo, esforços de organização, base legal,

recursos, comprometimento político, comunicação e compromissos claros. Frequentemente,

os fatores financeiros são apontados como limitativos ao desenvolvimento de mecanismos de

envolvimento público mais alargado. Porém, segundo CREIGHTON (2005) o real custo da

decisão não é quanto tempo e quão caro é alcançar a decisão, mas sim quanto tempo leva e

quanto custa resolver o problema. Se considerarmos o custo total do projeto ou programa

desde seu início até a sua satisfatória implementação, a participação pública normalmente

permite ganhar tempo e dinheiro.

UN-HABITAT (2009:109) estabelece as seguintes condições e caraterísticas para uma

participação bem-sucedida:

compromisso na liderança municipal, incluindo a política

uma política nacional e um quadro legislativo que estimula níveis mais

elevados de governo

apropriados arranjos políticos capaz de assegurar a coordenação e capacidade

para assunção de responsabilidades

envolvimento amplo e inclusivo de todas as partes interessadas, com múltiplos

canais de participação;

processo aberto, justo e responsável pelos resultados que são compreensíveis,

transparentes

oportunidades de participação que podem influenciar a tomada de decisão

priorização e estabelecimento da sequência de ação

distinção entre a curto e o longo prazo

planeadores qualificados capazes de realizar uma mediação/facilitação

independente e flexível

ferramentas adequadas para a forma e finalidade de processo participativo

esforço voluntario

apoio e colaboração com organizações da sociedade civil

métodos de aprendizagem para organizar e capacitar os pobres

processos de monitoramento e avaliação de resultados para manter progresso

atual e aprender com experiência

relações mais estreitas na lei e na prática entre planeamento urbano e

multissetorial de gestão e planeamento de uso do solo.


42

1.2.5 Papel dos agentes públicos e dos privados no planeamento

1.2.5.1 Contextualização

Até os anos 80 prevaleceu um Estado providência com papel regulador e

intervencionista direto em diversos setores. Predominava o desenvolvimento de políticas de

desenvolvimento regional e de equilíbrio territorial e social com forte aposta no investimento

público em infraestruturas e equipamentos. O planeamento adotado até então era racionalista,

com elaboração de planos rígidos. A iniciativa privada desempenhava um papel diminuto na

transformação da organização do território (ALVES, 2007).

Num contexto de crise do modelo fordista na década de 80, da estagnação da

economia e da diminuição dos recursos públicos ganhou relevo um estado menos

intervencionista, mais flexível. A lógica do mercado e as ideias neoliberais prevalecem sobre

o planeamento como prerrogativa exclusiva dos agentes públicos, sendo este substituído em

muitos casos pelos projetos de iniciativa privada. A lógica da rentabilidade do privado trouxe

desequilíbrios e desigualdades de oportunidades, fazendo repensar a atuação dos estados

sobre o território.

No entanto, hoje, na sequência dos problemas associados à lógica do mercado, os

Estados estão cientes que terão de aumentar a regulação sem menosprezar o mercado e a

iniciativa privada, procurando um equilíbrio entre regulação, intervenção pública e iniciativa

privada.

As ideias neoliberais de mercado contribuem para a sensação que se tem da crise de

um modelo de intervenção do Estado com funções hegemónicas necessárias e suficientes, de

provisão e de redistribuição territorial de recursos, e esta emergência de sentido mais liberal,

altera as relações entre o Estado e a sociedade civil (…) (PORTAS e outros, 2003).

Surge, assim, a oportunidade para o aparecimento de parcerias público privados, que

podem ocorrer em domínios tão diversos como: infraestruturas, prestação de serviços

(abastecimento de água, energia, transportes, telecomunicações saúde, educação), habitação e

desenvolvimento local. A complexidade e problemas territoriais são também acompanhados

por desafios financeiros, muitas vezes difíceis de mobilizar. Tendo em conta os recursos

limitados ou insuficientes do setor público para dotação de infraestruturas e serviços torna-se

necessário um maior contributo do investimento privado. Esta situação permitiria diminuir o

encargo financeiro dos agentes públicos no investimento sobre o território.


43

1.2.5.2 Parcerias público-privadas: vantagens e desvantagens

Algumas das vantagens das parcerias público-privadas podem ser resumidas nos

seguintes aspetos: poupança de custos devido ao papel do setor privado que dá um impulso

fundamental para o ganho económico; economias de escala por motivar o setor privado para

organizar as suas atividades de forma que impulsiona a eficiência e maximizar retornos sobre

investimentos; saídas e resultados baseados em contratos que ligam pagamentos a

performance; partilha de riscos entre o setor público e os privados; entregas On Time, pois o

setor privado tem interesse financeiro que projetos e serviços sejam entregues dentro do

prazo, se não antes; melhoria da Gestão Pública, devido à transferência de riscos e

responsabilidades o setor público fica liberto para se concentrar em outras questões políticas

importantes tais como o planeamento de serviços urbanos e monitorização de desempenhos;

melhoria dos níveis de serviço, por reunir os pontos fortes dos setores público e privado,

compartilhando uma gama diversificada de recursos, tecnologias, ideias e habilidades de

forma cooperativa, contribuindo para melhorar ativos de infraestrutura urbana e serviços que

são entregues ao povo (UN-Habitat, 2011d).

“As parcerias público-privadas têm gerado ganhos de eficiência em países

desenvolvidos como Canadá, Holanda e Reino Unido. Nesses países, as parcerias têm tido um

contributo significativo na redução dos custos e no aumento da eficiência operacional de

projetos de desenvolvimento urbano, nomeadamente de habitação acessível, instalações de

tratamento de água, estradas e hospitais. E há evidências que indicam que as parcerias

público-privadas são um importante instrumento que pode ser usado para ajudar a ampliar

ativos de infraestrutura, juntamente com serviços urbanos básicos, para os bairros mais

pobres” (ONU-Habitat, 2011d: 2).

Como desvantagens apontam-se custos adicionais que, se não for gerida de forma

adequada, podem corroer algumas das potencialidades económicas e benefícios deste modelo;

perda de controlo público sobre as decisões importantes relativas a uma gama de questões

públicas, incluindo de serviços públicos básicos, o que periga a satisfação do interesse público

e a justiça social; perda de responsabilidade, se os contratos não forem claramente definidos,

sendo que o risco se torna maior e mais variado quanto maior é a complexidade dos projetos.

(UN-Habitat, 2011d).


44

As condições essenciais para o sucesso das parcerias público – privadas passam pela

existência de uma comunicação eficaz, normas contratuais claras, uma estrutura

administrativa eficaz e eficiente, procedimentos administrativos menos burocráticos a todos

os níveis decisórios da administração para acompanhar de forma eficiente a execução dos

projetos e dar resposta atempada às solicitações dos privados. Passa por estabelecer critérios

de avaliação e desempenho. A parceria deve estabelecer um ciclo regular de revisão do seu

desempenho.

A associação com os privados deve ser balizada pela procura de uma solução que seja

socialmente adequada. É necessário harmonizar os interesses públicos e privados sem perder

de vista o carácter social e a perspetiva global de planeamento. Por exemplo, não podemos

separar a negociação imobiliária do planeamento urbanístico. Tem de haver uma convivência

saudável sem o segundo perder a sua identidade (CARVALHO, 2005). Não se pode ignorar a

importância dos privados, mas estes têm de assumir a sua quota-parte de responsabilidade no

processo de planeamento e ordenamento do território.

Num contexto de complexidade territorial, os atores, públicos e privados, devem

buscar um consenso organizacional para definir objetivos e uma visão comum para

desenvolvimento do território, e cooperarem para a sua concretização

1.2.6 Suportes à prática do planeamento

1.2.6.1 Institucionais

Estes representam a organização dos níveis de planeamento, as entidades responsáveis

por esses níveis, atribuições e competências dos respetivos órgãos, a afetação de recursos, a

distribuição de responsabilidades por cada atividade de planeamento, nomeadamente na

elaboração e seguimento de determinados planos e leis, a estrutura de poder, o nível de

centralização, desconcentração e descentralização, a forma como as instituições agregam e

articulam informação, como comunicam, a integração, articulação e complementaridade entre

os diferentes níveis de planeamento e atores, a forma como encaram o território.

De acordo com HEALEY (2006), a dimensão do desenho institucional levanta 5

questões:

divisão das tarefas e sua distribuição entre níveis de governação

fronteira entre governo formal e a sociedade


45

uso de expertise administrativo e técnico

os mecanismos de gestão de conflitos

O sistema institucional desempenha um papel importante no processo de planeamento,

porque as caraterísticas desse sistema, determinam a sua eficiência e eficácia. Num sistema

institucional onde predomina a centralização, setorialização, processos burocráticos e uma

linha de comunicação não funcional, o processo de planeamento será menos integrador,

eficiente e consistente e os resultados e marcas territoriais mais insatisfatório. Ao contrário,

num sistema institucional descentralizado, onde predomina processos colaborativos, de

integração e cooperação intersetorial, o planeamento é mais eficiente e democrático. O

sistema institucional varia de país para país, em função das particularidades de história,

aspetos socioeconómicos e políticos.

1.2.6.2 Políticos

O planeamento como atividade política envolve decisões e ações revestidas da

autoridade soberana do poder político. É uma intervenção deliberada dos responsáveis.

Segundo HEALEY (2006:84), “planeamento não é uma atividade de valor neutral, é

profundamente politico e expressa poder”. A decisão política é necessária na definição da

visão, dos objetivos, da estratégia a escolher, na mobilização e alocação dos recursos. Em

todo o processo de planeamento é preciso haver uma vontade política para desencadear o

processo, respeitar e fazer respeitar as diretrizes estabelecidas. O político deve estar

predisposto a garantir a articulação e fazer a concertação entre os diferentes níveis (setorial e

horizontal). Especificamente, um ministro de ordenamento território tem que ser

politicamente forte, com uma clara proteção do primeiro-ministro, com uma grande

capacidade dialogante e coordenação política, sobretudo para que o setor possa ganhar

resiliência face aos efeitos indesejáveis de outras políticas (FERRÃO, João, 2009,

Comunicação Oral).

As estabilidades e instabilidades políticas, as divergências ou os entendimentos

políticos e as mudanças de ciclos políticos têm sempre repercussões ao nível do planeamento.

A alternância do poder afeta a evolução do processo de planeamento: “estando este associado

a um ciclo longo, confronta-se com os ciclos curtos do poder político (aos níveis nacional,

regional e local), muitas vezes desfasados, o que pode comprometer um projeto territorial (por

abandono, adiamento, desarticulação ou amputação de elementos estruturantes) e, por

arrastamento, o desenvolvimento desse território, caso aquele não esteja escorado em


46

estruturas de governança territorial que lhe confiram continuidade e solidez” (PEREIRA,

2009b: 819-820).

Os poderes públicos estão sujeitos a uma grande pressão por parte dos promotores

privados. As pressões a que hoje a governação está sujeita, é caso para dizer, parafraseando

LICHFIELD e DARIN-DRABKIN (1980:57), que “o modelo do político individual agir de

acordo com a sua consciência deve ser quase raro na governação contemporânea”. O poder

político no planeamento e ordenamento do território está sujeito à uma grande pressão e é

uma área permeável a abusos de poder. Mas a governação deve ter como princípio

fundamental a responsabilidade e a ética, no sentido da defesa do interesse público. Até

porque, “o decisor político, num regime democrático estável e com relativa transparência

funcional, está crescentemente em cheque” (MOURATO, 2009:154).

1.2.6.3 Técnicos

O papel do técnico no planeamento é facilitar as tomadas de decisão que resultam em

melhores ações. A decisão politica é tanto mais fácil quanto melhor for o trabalho técnico.

Não há soluções exclusivamente técnicas e não há decisões políticas corretas sem sustentação

técnica (FERRÃO, João, 2009, Comunicação Oral). E como refere PINHO (2012), não

podemos separar a solução técnica dos propósitos políticos que a precedem e que lhe dão

legitimidade.

A forma como os planeadores se relacionam com os políticos tem influência na

natureza das decisões tomadas. De cordo com CAMPBELL (2001), não obstante o papel

central que esta relação desempenha na atividade do planeamento ainda é pouco discutido na

literatura académica, estando mesmo envolto em misticismo e sigilo.

A intervenção técnica no processo de elaboração dos planos pressupõe o uso de

conhecimentos científicos que introduzem elementos objetivadores para a caraterização e

diagnóstico da realidade, bem como para a formulação de alternativas. Especificamente, os

planeadores devem procurar o equilíbrio entre interesses em jogo; olhar para as diferentes

oportunidades e apresentar alternativas para diferentes opções, tendo em conta os meios reais

de implementação e como foco a defesa do interesse público e a justiça social e territorial.

HEALEY (2009) apelida de procura por imperativos morais de resultados justos e

sustentáveis. Os planeadores lidam com a complexidade e devem aprofundar as causas dos

problemas ou procurar problemas potenciais e não podem trabalhar com ambiguidades e


47

incertezas, não obstante, segundo FORESTER (1989) trabalhar em contextos de grande

incertezas, de desequilíbrios de poder e de objetivos ambíguos e conflituosos.

Devem estar preparados para lidarem com diferentes contextos e interesses. E neste

contexto deve procurar alianças, percebendo os interesses dos outros atores para poder

mediar, negociar gerir da melhor forma os conflitos. O planeador deve ser um diplomata, estar

ciente do seu poder, mas também das suas próprias limitações (FORESTER, 1989).

Ao mesmo tempo que, segundo UMEMOTO (2011), deve respeitar emoções das

pessoas, simpatizar com a sua raiva, frustração, medo ou confusão. Daí o papel importante

que se atribui também ao planeador na ampliação de oportunidades de participação cívica em

práticas de ordenamento do território (TORFING e SORENSEN, 2008).

O técnico de planeamento tem a responsabilidade de ter uma visão integrada, aberta e

pluralista. Segundo HEALEY (2009), trata-se de uma sensibilidade holística e abrangente,

uma faculdade capaz de compreender o contexto mais amplo de um problema, enquanto

seleciona aspetos específicos e ações para orientar a ação em curso.

Os planeadores, como indivíduos, são influenciados por toda uma série de códigos e

experiências, com repercussões na actividade profissional do planeamento. Essa influência

pode ser, em alguns casos, "explícita" e noutros, "implícita". O pensamento implícito decorre

de crenças e valores derivados de vida e educação. O pensamento explícito decorre de reação

às influências (TEWDWR-JONES, 2002). Não obstante essa influência, deve haver o

primado geral da obrigação de profissionalismo (CAMPBELL e MARSHALL, 2002).

A experiência profissional em planeamento não se cinge a competência técnica. As

capacidades de liderança, comunicação, negociação são igualmente importantes. Por outro

lado, em todo o discurso e prática do planeador a ética deve ser um elemento fundamental

que, juntamente com a técnica e alguma utopia, desempenha um papel determinante para a

transformação progressista do território e da sociedade. Mas os planeadores não são infalíveis

e o planeamento pode ser frustrante para os técnicos.

1.2.6.4 Influência da cultura na prática do planeamento

Os sistemas de planeamento e ordenamento do território, incluindo os aspetos

institucionais, político e técnico, estão inter-relacionados com o contexto e base cultural da

sociedade. Não sendo nosso propósito retratar nesta investigação de forma exaustiva o


48

conceito de cultura, importa compreendermos primeiramente o que significa para

entendermos a sua ligação com o planeamento e ordenamento do território.

Cada sociedade, em resultado de um conjunto de fatores, tem formas peculiares de

pensar, sentir, agir e estar na vida. A este conjunto que chamamos de cultura, é o reflexo de

padrões comportamentais (costumes, usos, tradições, hábitos). Aplica-se tanto ao indivíduo

como como ao coletivo de uma comunidade.

De cordo com PIRES (2004) de um modo geral, a cultura refere-se aos componentes

simbólicos e apreendidos do comportamento humano, tais como, a língua, a religião, os

hábitos de vida, e as convenções. Sendo o oposto do instinto, é muitas vezes considerada

como aquilo que distingue o homem do animal. No âmbito desta perspetiva, cultura, que

apenas o Homem possui, corresponde ao desenvolvimento intelectual e a um refinamento de

atitudes.

Para MALINNOWSKI (1997:37), “a cultura consiste no conjunto integral dos

instrumentos e bens de consumo, nos códigos constitucionais dos vários grupos da sociedade,

nas ideias e artes, nas crenças e costumes humanos. Quer consideramos uma cultura muito

simples ou primitiva quer uma cultura extramente complexa e desenvolvida, confrontamo-nos

com um vasto dispositivo, em parte material e em parte espiritual, que possibilita ao homem

fazer face aos problemas concretos e específicos que se lhe deparam”.

A cultura não é herdada geneticamente, mas herdada, apreendida e partilhada

socialmente, num processo contínuo (FILHO, 2003; PIRES, 2004; MALINNOWSKI, 1997).

“A nossa cultura não é fixada e dada, nem é passiva, mas fluída e dinâmica, envolvendo o que

fazemos e refazemos através do nosso esforço para “fazer sentido” para nós e para pessoas a

nossa volta” (HEALEY, 2006:62). A cultura conceptualiza-se através de um sistema coerente

e lógico. Por outro lado, nenhuma cultura se mantém estática, transforma-se no decurso do

tempo. Umas mudam de forma lenta e impercetível, outras rapidamente, de forma superficial

ou profunda.

A conceção do planeamento e da tomada de decisão são influenciados pelo contexto

cultural e pelo suporte cultural da sociedade ou das pessoas envolvidas nesse processo

(KNIELING e OTHENGRAFEN (2009b). A nossa cultura, incluindo aos sistemas de valores,

tradições e crenças, determina muito a forma como encaramos o território bem como a

eficiência e eficácia do planeamento e ordenamento do território. Por exemplo, “os modelos

de participação são influenciados pelo nível cultural das próprias sociedades e da valia dada


49

ao recurso “território”: mais reivindicativos de direitos ou mais colaborativos na procura de

soluções; mais amorfos ou mais atentos perante a ação pública” (PEREIRA, 2009b:820). Da

mesma forma que integração interorganizacional é influenciada por fatores comportamentais,

culturais ou pessoais, facilitando ou inibindo essa integração.

Por isso, se compararmos diferentes sistemas de planeamento espacial, é

surpreendente que, mesmo sistemas semelhantes, mostram resultados bastante diferentes. E a

resposta está no papel crucial desempenhado pela cultura. As habilidades, conhecimento,

atitudes, talentos, motivações e competências podem ter implicações no sucesso e fracasso do

ordenamento do território (ERNSTE, 2012). Segundo o autor, tem-se negligenciado que o

ordenamento do território não é apenas o planeamento do espaço físico, mas sobre o

planeamento das práticas espaciais das pessoas e organizações, daqueles que são objeto do

planeamento. Por outro lado, advoga que tem-se ignorado as pessoas envolvidas nos

processos de ordenamento do território, esquecendo que tem capacidade de interpretar e

reinterpretar as regras e normas no quadro das suas próprias motivações pessoais.

Da mesma linha MOURATO (2009), argumenta a relação entre a criação de

conhecimento, sua influência na evolução conceptual em políticas públicas e a mudança

cultural/organizacional/cívica que daí poderá resultar. Neste sentido, a falta de capitalização

do conhecimento afeta o ordenamento do território, na medida em que é um catalisador de

mudança e dinâmica cultural. Por outro lado, como refere o autor a necessidade do reforço ou

criação de um sentido de identidade territorial, no pressuposto de que: não nos identificamos

com o que não conhecemos.

Com base nos pressupostos de KNIELING e OTHENGRAFEN (2009a; 2009b),

FERRÃO (2011) diz que às crenças e valores, às distintas opções e preferências de uso e

transformação do solo denominamos “cultura do território”, que determina o perfil social de

cidadania territorial. A cidadania territorial no sentido positivo implica a identificação do

território como um recurso vital, o reconhecimento do direito a um território bem ordenado,

aprazível e inclusivo, mas também a assunção de deveres e responsabilidades. As diferentes

visões e práticas da política de ordenamento do território, denominamos “Cultura de

Ordenamento do Território” que determinam o perfil de orientação perante o ordenamento do

território mais ou menos alinhado com os paradigmas técnico-racional, estratégico-

competitivo liberal e estratégico-cooperativo neomoderno (FERRÃO, 2011:128).

FERRÃO (2011), apresenta uma caraterização esquemática dos vários subsistemas de

cultura com interferência nas políticas de ordenamento do território (quadro 5).


50

Quadro 5 - Caraterização esquemática dos vários subsistemas de cultura com interferência

nas políticas de ordenamento do território

Subsistemas

de cultura

Paradigmas/Tipo Ideais

Moderno

(Racionalidade tecnocrática,

«Estado de Direito»

Neoliberal

(desregulamentação,

privatização)

Neomoderno

(governança, democracia

deliberativa, planeamento

colaborativo

Cultura Político-

Institucional

Processos de

decisão

Interesse Público

Processos de

legitimação de

ação pública

Visão moderna

Estado (centralizado ou

descentralizado).

Definição e salvaguarda

do interesse público.

Relevância do

conhecimento técnico,

conformidade legal.

Visão neoliberal

Desregulamentação.

Subalternização do

interesse público face

a interesses

particulares.

Desvalorização da

atividade social de

planeamento.

Visão neomoderna

Governança, descentralização,

democratização, participação.

Interesse público «negociado».

Legitimação por procura de

consensos/negociação.

Cultura

Administrativo-

organizacional

Processos de

decisão

Orientação

Prestação de contas

Visão burocrático

Sectorialização,

planeamento e

programação racionais,

processos hierárquicos,

rotinas burocráticas.

Racionalidade

instrumental, soluções

estandardizadas.

Cumprimento de regras

formais, mas

vulnerabilidade à

informalização.

Visão empresarial

Pragmatismo, eficácia

administrativa.

Satisfação de

cidadãos e empresas

como «clientes»

Prestação de contas

por parte da

Administração.

Visão colaborativa

Decisões colaborativas,

cooperação e coordenação

interorganizacional.

Capacitação institucional,

empowerment de cidadãos e

comunidades.

Monitorização e avaliação

como fonte de mobilização,

aprendizagem e inovação

social.

Cultura de

Ordenamento do

Território

Finalidade

Flexibilização

Papel dos privados

Exposição à

globalização e

europeização

Visão técnico-racional

Regulação do uso do

solo.

Rigidez de planos.

Intervenção estatal.

Culturas nacionais.

Visão estratégico-

competitiva

Visão estratégia a

favor da

competitividade

territorial.

Flexibilização

casuística.

Papel facilitador do

Estado, centralidade

dos atores privados.

Globalização.

Visão estratégico-colaborativa

Intervenção integrada e

estratégica a favor de uma

agenda partilhada de

desenvolvimento territorial.

Flexibilização inclusiva,

sensibilidade à diversidade.

Governança de base territorial,

planeamento participado e

colaborativo.

Europeização e globalização.

Fonte: FERRÃO (2011:82)


51

1.3 Principais desafios que atendem ao ordenamento do território

São vários os problemas e desafios que atendem ao ordenamento do território. No

entanto, aqui focamos nos problemas associados à gestão da urbanização e promoção do

desenvolvimento urbano, à gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental.

1.3.1 Gestão da urbanização e promoção do desenvolvimento urbano

“Os maiores desafios urbanos do séc. XXI incluem o rápido crescimento de muitas

cidades e o declínio de outras” Ban KI-Moon - Secretário-geral das Nações Unidades (UN-

HABITAT, 2009:V). Embora mundialmente diferenciada, assiste-se a uma intensificação da

urbanização com concentração crescente de populações e de atividades em meio urbano e nas

cidades. Hoje, mais de metade da população mundial vive em áreas urbanas.

Segundo o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos - ONU

Habitat, em 1950, um terço da população mundial vivia em cidades. Hoje, esta proporção

aumentou para mais de metade e vai continuar a crescer até dois terços, ou seja, 6 bilhões de

pessoas em 2050. O mundo está indubitavelmente a tornar-se urbano. “Em 2030, em todas as

regiões em desenvolvimento, incluindo Ásia e África, teremos mais pessoas a viver nas áreas

urbanas do que nas áreas rurais. Nos próximos 20 anos, o Homo sapiens, irá tornar-se Homo

sapiens urbanus em todas as regiões do planeta” (UN-HABITAT, 2011c:VII).

Tal constatação reafirma-se não só através da tendência geral de concentração da

população mundial em áreas urbanas, como também pela progressiva e crescente centralidade

dos centros urbanos nos processos económicos, sociopolíticos e culturais da vida

contemporânea (BEAJEAU GARNIER, 1997).

É sobretudo nos países em vias de desenvolvimento que o crescimento da população

mundial e urbana vai ocorrer (África, Ásia e América Latina) (quadro 4), ou seja, onde é

menor a capacidade dos governos em proverem serviços, infraestruturas urbanas, onde a

resiliência aos fenómenos e desastres naturais é menor. Por outras palavras, é em locais onde

ainda falta suprir necessidades básicas para a qualidade de vida das populações e onde não

existe tradição em matéria de planeamento urbano, que se irá assistir ao mais intenso

incremento do fenómeno da urbanização e é nesses países que a “Política de cidades exige

mudanças profundas de natureza política e organizacional” (FERREIRA, 1999:7). O


52

crescimento da população urbana no século XXI será em grande parte composto por

população em situação de pobreza.

Quadro 6 - Crescimento da população mundial e taxa de crescimento urbano (2010-2030)

Fonte: UN – HABITAT (2011a:3)

A elevada taxa de urbanização relaciona-se com o êxodo rural e o crescimento natural

da população nas cidades. A carência de terras, as adversidades naturais, a pobreza e da falta

de oportunidades de emprego, a baixa qualidade e quantidade de infraestruturas, a par do

efeito de atração exercida pelos melhores empregos e serviços existentes nas cidades são

razões que marcam o abandono das áreas rurais. O declínio do investimento e das

oportunidades em meio rural propicia a fuga da população, consequência que justifica, por sua

vez, a ausência de investimentos, e esta, mais despovoamento.

A intensidade do processo de urbanização transportou para as cidades, na proporção

direta da sua dimensão e aceleração, a aglomeração de vantagens e de oportunidades, mas

também os principais problemas de polarização e de exclusão social (PORTA e outros, 2003).

As questões urbanas são variadas, sistematizados aqui os mais importantes (UN-

HABITAT, 2003; UN-HABITAT, 2009; UN–HABITAT, 2011a; HABITAT, 2011c;

PEREIRA, 2009a; PEREIRA, 2009b).


53

Das questões globais associados ao desenvolvimento urbano destacam-se:

Alterações Climáticas e riscos naturais em meio urbano

As áreas urbanas são vulneráveis aos efeitos previsíveis das alterações climáticas (hoje

reconhecido cientificamente), impulsionada por fatores associados às atividades antrópicas

(poluição), ao elevado grau de artificialização do território citadino. Tendo implicações a nível

do acréscimo de riscos naturais, as consequências podem ser devastadores em virtude da

elevada concentração de pessoas, edifícios, infraestruturas e atividades. Ou seja, as cidades

são grandes responsáveis pelas alterações climáticas mas também são particularmente

vulneráveis aos seus efeitos. Para responder aos seus impactos, as áreas urbanas devem

desencadear ações de mitigação e adaptação e adotar o planeamento como ferramenta

indispensável. A intensidade do risco ambiental em áreas urbanas pode ser influenciada pelas

más práticas de ocupação do solo. A prática de incluir questões de alterações climáticas e

riscos naturais nas agendas municipais e nas nossas práticas de urbanismo e de ordenamento

do território deve ser uma realidade na medida em que os seus efeitos afetam os recursos,

localização de assentamentos humanos e investimentos, e consequentemente a

competitividade e qualidade de vida das áreas urbanas.

Energia

A maioria das cidades do mundo são petróleo-dependente. As cidades precisam

incrementar medidas opostas à utilização desenfreada de combustíveis fósseis para a produção

de energia, que tem mostrado ser insustentável. A aposta passa pela eficiência e exploração de

recursos renováveis. Cada vez mais deve-se introduzir critérios climáticos e eficiência

energética no desenvolvimento urbano, incluindo nos transportes, para desenvolvimento de

cidades sustentáveis.

Segurança alimentar

O preço dos alimentos aumentou em todo o mundo, o que tem várias consequências,

especialmente para os pobres, que são os mais afetados. O planeamento urbano deve ter em

conta as atividades de agricultura urbana em espaço aberto urbano, incluindo em terreno vazio

aguardando urbanização.

Alteração do tamanho da população em cidades grandes e pequenas

O crescimento e declínio de população urbana é encontrado em todas as partes do

mundo, embora o último fenómeno é mais comum em regiões desenvolvidas e em transição.


54

Nas regiões em desenvolvimento, o crescimento é um padrão dominante. A gestão adequada

do declínio da população pode abrir oportunidades significativas como terra disponível para a

agricultura urbana.

Desigualdade de rendimento

A desigualdade de rendimento aumentou em todas as regiões do mundo, que por sua

vez, resultou em forte contraste entre riqueza e pobreza. O desafio de planeamento para

resolver este problema é tentar encontrar formas de promover políticas redistributivas,

integração e coesão social.

Diversidade Cultural

O número crescente de migrantes em todo o mundo fez com que as cidades ao redor

do mundo se tornassem cada vez mais multicultural. Esta nova realidade apresenta acrescidos

desafios aos planeadores que deverão mediar entre estilos de vida e contraditórias expressões

culturais.

Nos países em desenvolvimento são evidentes algumas questões específicas:

Crescimento Urbano

O crescimento rápido da população urbana estabeleceu um quadro urbano complexo

nos países em desenvolvimento, que sofrem de problemas e constrangimentos graves,

nomeadamente: carência de alojamento e de equipamentos coletivos, escassez ou ausência de

infraestruturas básicas (água, energia, resíduos sólidos e saneamento básico), desemprego e

insegurança (ocupação de áreas de risco, criminalidade). As autoridades mostram

incapacidade para controlar o crescimento urbano, porque o ritmo em que acontece é sempre

superior às previsões e à sua capacidade de controlar e minimizar os problemas. Em termos

populacionais o destaque para o crescimento da população jovem que impõe necessidades

específicas.

A maior parte do novo crescimento acontece nas áreas periurbanas, originando áreas

urbanas extensivas e fragmentadas, sendo que, em muitos o novo assentamento é informal. A

gestão dessas áreas é complexa e onerosa do ponto de vista de infraestruturação, exigindo

abordagens mais inovadoras de intervenção, a exemplo de parceria com as comunidades

locais. De acordo com UN-HABITAT (2009), o desenvolvimento de redes de serviços e

tecnologias alternativas (Solar ou energia eólica) pode ser o caminho mais adequado para

atender a essas áreas, questionando também se o planeamento de áreas periurbanas áreas


55

exige uma ação de planeamento local ou regional, e que nível de governo está em melhor

posição para lidar com essas áreas. A combinação de abordagens de planeamento regional e

local podem bem ser necessárias. Associado a esta questão evidencia-se o aumento do preço

de mercado imobiliário impulsionado por investimento estrangeiro com consequências

negativas no desenvolvimento urbano.

Informalidade Urbana

A atividade e os assentamentos informais são marcas das cidades em

desenvolvimento. A presença de assentamentos e construções à margem da legalidade

urbanística, correspondendo a extensas manchas de pobreza urbana, confusão a nível da

propriedade, é sinal inequívoco da ineficácia do planeamento. De acordo com UN-HABITAT

(2003), em 2001, quase 1 bilhão de pessoas, ou 32 por cento da população urbana do mundo,

vivia em assentamentos informais, a maioria nos países em desenvolvimento. Sem uma ação

concertada por parte das autoridades municipais, os governos nacionais e os atores da

sociedade civil, o número de moradores de favelas continua a aumentar na maioria dos países

em desenvolvimento. E se nenhuma ação séria for tomada, os moradores de favelas em todo o

mundo deverão passar para cerca de 2 bilhões nos próximos 30 anos.

Os assentamentos informais e a pobreza não são apenas uma manifestação de uma

explosão populacional, ou mesmo das forças da globalização. Os assentamentos informais

devem ser vistos como o resultado de um fracasso das políticas de habitação, das leis e

sistemas de distribuição, bem como das políticas nacionais e urbanas e da fraca capacidade

institucional e de coordenação. O fator mais importante que limita o progresso na melhoria

das condições de vida e de habitação de grupos de baixo rendimentos em assentamentos

informais é a falta de uma verdadeira vontade política para resolver a questão de uma maneira

estruturada, sustentável e em larga escala (UN-HABITAT, 2003). Para resolver os problemas

dos assentamentos informais, é preciso implementar políticas urbanas de planeamento e

gestão, dentro do contexto estratégico da redução da pobreza.

Desigualdade e pobreza

O acesso aos bens, recursos e serviços urbanos é desigual devido em grande parte à

falhas de políticas sociais e de planeamento. E os pobres são os pobres urbanos que mais

sofrem com uma cidade disfuncional. “A experiência confirma que as intervenções casuísticas

tendem a beneficiar os territórios mais ricos (ou mais favorecidos) e os atores com maiores


56

recursos (ou com maior influência) e a comprometer os territórios e as comunidades mais

fragilizados” (PEREIRA, 2009b:818).

Desequilíbrio entre agenda verde e o crescimento económico

Nos países em desenvolvimento este equilíbrio é precário, sendo necessário passos

mais firmes no sentido de maior inclusão efetiva da agenda verde no processo de

desenvolvimento.

Nos países mais desenvolvidos, os problemas urbanos colocam-se quer na cidade

consolidada, que perde população, emprego e funções e se degrada fisicamente, quer na

periferia urbana, extensiva e dispersa. No entanto, a alteração da estrutura de mercados de

trabalho tem deixado muitos cidadãos pobres e desempregados urbanos. Os níveis elevados de

consumo recursos e dependência de veículos particulares - devido às deslocações cada vez

mais intensas, mais longas, diversificadas e aleatórias (o que se repercute no consumo de

combustíveis e no acréscimo da poluição e do congestionamento), geração de resíduos e

crescimento em larga escala de bairros de baixa densidade colocam desafios aos planeadores.

Uma vez que as áreas urbanas tendem a tornar-se cada vez mais complexa, a

urbanização sustentável é um dos desafios mais prementes da comunidade global no século

21. Segundo AMADO (2010), o modelo da sustentabilidade urbana nas cidades encerre em si

os princípios de Sustentabilidade – Economia, Ambiente e Social, aos quais se acrescentará a

componente da governança, por ser hoje imprescindível a participação da população e a

partilha da tomada de decisão, como fator indispensável ao sucesso do funcionamento das

futuras cidades sustentáveis (figura 5).


57

Figura 5 - Modelo de Sustentabilidade Urbana (AMADO, 2010)

Os esforços devem ser feitos no sentido de tornar as cidades ambientalmente

habitáveis, economicamente produtiva e socialmente inclusiva, num contexto em que a

governança assumirá um papel determinante e o planeamento indispensável.

1.3.2 Gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental

A questão ambiental é hoje crucial, na medida em que a pressão exercida pelo homem

no meio ambiente tem aumentado de forma crescente e continuada. E com isso, a degradação

ecológica e delapidação de recursos.

As degradações ambientais podem derivar de uma incorreta seleção de atividades que

suportam o desenvolvimento, da sua localização não respeitosa com a capacidade acolhedora

do meio, da sobre-exploração dos recursos naturais renováveis e não renováveis e, por último,

do esquecimento da capacidade de assimilação dos componentes ambientais: ar, água, solo

(GÓMEZ OREA, 2007a).

Economia

• Atividades sustentadas • Produção de riqueza • Gestão de recursos • Redistribuição justa

Ambiente • Responsabilidade Intergeracional; • Protecção dos Recursos; • Valorização do Património Natural; • Ordenamento do Território; • Eco-eficiência

Social • Equidade Social • Coesão Social • Satisfação das necessidades

coletivas e individuais • Integração das minorias

Governança • Processo de decisão partilhado e

transparente • Assegurar a participação de todos


58

A perda de solos férteis, de zonas florestadas ou de biodiversidade, a degradação de

recursos hídricos pela sobre-exploração ou exploração intensiva e ocupação humana sem

acautelar as limitações associadas aos ecossistemas naturais ou à aptidão de uma dada parcela

do território, são alguns dos problemas mais prementes. No entanto, muitas dessas

degradações/pressões trazem consigo riscos que ameaçam a vida humana, ao provocarem

profundas alterações no meio ambiente e o esgotamento de recursos. Pelo que o respeito pela

capacidade de carga do meio físico é fundamental, no sentido de avaliar que uso pode ser feito

no meio, atendendo à sua fragilidade e sua potencialidade.

Direta ou indiretamente, todas as atividades afetam e interagem com seu ambiente (ou

seja, sistemas ecológicos, econômicos e sociais). Tais interações segundo podem ser

classificados como sendo compatíveis, incompatíveis no tempo, incompatíveis no tempo e no

espaço, disfuncionais, complementares, sinérgicas (GÓMEZ OREA, 2007a; FAO, 2008):

• compatíveis: as atividades podem coexistir no mesmo espaço e ao mesmo tempo

• incompatíveis no tempo: as atividades podem praticar-se no mesmo espaço, mas

não ao mesmo tempo

• incompatíveis no tempo e no espaço: as atividades não podem coexistir no mesmo

espaço e ao mesmo tempo

• disfuncionais: o exercício de uma atividade diminui a qualidade dos fatores que

determinam a outra

• complementares: a complementaridade entre duas atividades existe quando elas

partilham o(s) mesmo(s) recurso(s) ou instalações sem conflito e quando uma

atividade fornece inputs à outra

• sinérgicas: duas ou mais atividade são sinergéticas quando a sua interação resulta

num acréscimo da atividade económica (ou do bem estar) com benefícios

ambientais superiores à soma dos seus resultados individuais.

O ordenamento do território procura otimizar essas interações, localizando as

atividades no território de forma a maximizar as sinergias e as relações de complementaridade

e minimizar as disfuncionalidades.

A questão ambiental ganha sentido sobretudo no contexto em que o crescimento da

população tornou-se uma preocupação crescente. O número de pessoas capazes de viver da

economia rural estagnou e a grande maioria da população emigrou para as áreas urbanas, em

especial para as situadas nas zonas costeiras. Em 2000 cerca de 62% da população mundial

vivia na zona costeira, estimando-se que esta percentagem passe para 74% no ano 2025


59

(quadro 7). A ocupação do litoral pelo homem tem aumentado muito nas últimas décadas e

consequentemente a pressão antrópica sobre essa zona. Infelizmente, este crescimento nem

sempre foi, ou é, acompanhado de uma política clara de planos de gestão, de ordenamento e

desenvolvimento sustentado do litoral enquanto recurso natural (BORGES, LAMEIRAS, e

CALADO, 2009). Esta pressão tem diminuído a resiliência desse ecossistema, por si

ecologicamente sensível.

Quadro 7 - População urbana em diferentes ecossistemas por regiões, 2000-2025

Fonte: UN-HABITAT (2011a:4)

“A maioria das maiores cidades do mundo está situada na costa marítima, ou nas

proximidades da costa marítima, aumentando a probabilidade de a elevação do nível das

águas tornar-se numa realidade prejudicial à medida que o século avança” (FNUAP,

2009:58).

Num contexto de alterações climáticas, hoje reconhecido como um proeminente

desafio do século XXI, a intensificação do crescimento populacional junto ao litoral, agravada

por ocupações inadequadas, a par da implantação turística e da exploração de recursos

motivados por razões económicas, traz múltiplos problemas à gestão do território.

As mudanças climáticas potenciam os riscos naturais, entendidos como os fenómenos

naturais que podem criar perigo para o homem, aos seus bens ao meio ambiente, pelo que a

precaução assume-se como um dos princípios fundamentais do ordenamento do território. No

entanto, a avaliação da perigosidade na definição das localizações das populações e das

atividades económicas e prevenção dos riscos naturais é muitas vezes subestimada pelas


60

autoridades e pela própria população nas intervenções territoriais. A não consideração ou a

insuficiente determinação dos riscos nas ações de ocupação e transformação do território,

pode ter implicações gravosas. Pelo que se torna necessário a adaptação de mitigação e de

adaptação. Como refere ROXO (2003), os seres humanos têm de aprender a viver com os

fenómenos naturais e saber minimizar consequências negativas que possam resultar da sua

interação com o meio.

Embora com dimensões diferenciadas, são vários os exemplos de danos materiais e

perdas humanas decorrentes dessa situação que acontecem nos mais diversos países do

mundo. ''O princípio da precaução e das considerações ambientais devem estar incluídos em

todos os processos de tomada de decisão e não só onde as avaliações de impacte ambiental

são obrigatórias” (CONSELHO EUROPEU DE URBANISTAS, 2003:30).

A necessidade de, por um lado, fazer crescer o território do ponto de vista económico,

satisfazendo as necessidades básicas da população e, por outro, a premência de ordenar e

proteger o ambiente, constitui um dos principais dilemas do ordenamento do território. Mas, o

argumento do crescimento tem sido muito mais forte que o discurso da sustentabilidade,

sobretudo nos países em vias de desenvolvimento onde ainda há muitas carências por suprir.

A maior parte das ações preconizadas pelo ordenamento do território não se destinam

a ser eficazes a curto prazo, mas sim a preparar o futuro (REIGADO, 2000). Há autores que

apontam que dificilmente podem ser ajuizadas para um período inferior a 20 anos (BRITO,

1997). Na verdade, a consciencialização para ordenar o território/proteger o ambiente exige

tempo e só pode concretizar-se a longo prazo.

O facto de os resultados do ordenamento do território não serem visíveis a curto prazo

faz com que, muitas vezes, não lhe seja dada a devida importância como setor de governação,

levando as autoridades a abrir mão de muitas das prerrogativas a nível de organização

territorial e de proteção ambiental em detrimento de ações com efeitos imediatos, capazes de

impulsionar o crescimento económico. Mas essa competitividade deve poder encontrar uma

plataforma de convergência com a sustentabilidade de forma a não ser comprometido o

desenvolvimento das gerações futuras. A sustentabilidade no tempo das civilizações humanas

vai depender da sua capacidade de se submeter aos preceitos de prudência ecológica e de

fazer um bom uso da natureza. “Hoje enfrentamos um desafio que requer uma mudança em

nossa forma de pensar, de modo que a humanidade pare de ameaçar seu sistema de apoio a

vida. Somos chamados a ajudar a terra a curar suas feridas, nesse processo curar as nossas


61

próprias. Com efeito, abraçar toda a criação em toda a sua diversidade, beleza e maravilha”

(FNUAP, 2009:77).


62

1.4 Síntese do capítulo/aspetos a reter

O ordenamento do território é uma política pública que visa distribuir, organizar e

regular as atividades humanas de forma mais satisfatória de acordo com determinadas regras e

critérios, visando atingir o desenvolvimento sustentável dos territórios e a qualidade de vida

das pessoas. No ordenamento territorial confluem as políticas ambientais, as políticas de

desenvolvimento económico, social e cultural, cuja natureza é influenciada por modelo de

desenvolvimento económico dominante em cada país.

O ordenamento do território assume-se como essencial para evitar o desequilíbrio

regional, problemas de acessibilidade, mistura de usos incompatíveis, degradação ambiental,

desintegração social, perda de eficiência económica e competitividade. É balizado por

princípios fundamentais como interesse público, sustentabilidade, coordenação, participação

pública.

O planeamento, enquanto instrumento técnico da política de ordenamento do território,

através de um conjunto de estudos e ações, constitui uma via para alcançar os objetivos de

ordenamento do território. Um território não planeado enfrenta grandes dificuldades que com

o tempo tendem a se agravar e a comprometer a qualidade de vida de seus habitantes.

O planeamento é uma atividade social e o seu sucesso requer um envolvimento ativo

do público. O planeamento deve ser democrático, aberto, interativo, orientado no sentido de

assegurar a participação da população, gerando confiança e corresponsabilização. As

oportunidades de participação devem ser criadas. A participação pública é um requisito

fundamental para o sucesso do planeamento e permite criar e suster uma sociedade cívica

forte. Da mesma forma que são vários os atores a envolver neste processo. O investimento

público não é suficiente para responder às necessidades da sociedade, sendo indispensável a

contribuição dos privados. Contudo, os Estados estão cientes que terão de aumentar a

regulação sem menosprezar o mercado, procurando um equilíbrio razoável entre intervenção

pública e a iniciativa privada, de forma a evitar desequilíbrios e desigualdades.

Daí a importância da materialização da governança territorial, em que é necessário

integrar políticas, mobilizar todos os agentes territoriais, público e privados, de forma a

cooperarem, tendo como base os interesses públicos. O ordenamento do território é mais

eficaz quando traduz uma vontade de integração, coordenação e de cooperação entre as

autoridades envolvidas.


63

A prática do planeamento é suportada pelo sistema institucional, político e técnico,

que determinam a sua eficiência e eficácia. Estes suportes estão inter-relacionados com o

contexto e base cultural da sociedade, e variam de país para país. Os valores, as distintas

opções e preferências de uso e transformação do solo, as diferentes visões e práticas da

Política de ordenamento do território são condicionados pela cultura de cada sociedade. Nos

países em vias de desenvolvimento é menor a capacidade dos governos em operacionalizarem

um sistema eficiente e eficaz de planeamento, devido ao défice de cultura territorial e de

valorização do território enquanto essencial no processo de desenvolvimento.

As questões territoriais têm importância crescente e os desafios colocados hoje aos

territórios são cada vez mais complexos. Assume-se como desafios prementes: gestão da

urbanização e promoção do desenvolvimento urbano, num contexto em que mais de metade

da população mundial vive em áreas urbanas, num quadro de múltiplos problemas, sobretudo

nos países em desenvolvimento, onde a carência de alojamento e de equipamentos coletivos,

escassez ou ausência de infraestruturas básicas, a insegurança e a informalidade do território

assumem proporções ameaçadoras; gestão dos recursos naturais, proteção e valorização

ambiental, que hoje é crucial, na medida em que a pressão exercida pelo homem no meio

ambiente tem aumentado de forma crescente e continuada. E daí, a degradação ecológica e

delapidação de recursos. Pelo que esta gestão racional e criteriosa visa evitar o esgotamento

de recursos. E que a localização das atividades seja respeitosa com a capacidade acolhedora

do meio.

Todos esses desafios exigirão das autoridades um posicionamento inteligente,

estratégico e comprometido com a sustentabilidade, sobretudo nos países em vias de

desenvolvimento, onde os recursos são limitados. Nesses países não há muita margem para

sistemas que desperdicem tempo e dinheiro e para ensaios e falsas partidas na

operacionalização das políticas de ordenamento do território, sob pena das intervenções de

correção serem onerosos e dada a escassez de recursos, insolúveis com repercussões negativas

no desempenho do território e na qualidade de vida dos cidadãos.


64

CAPÍTULO 2 - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E SUA ARTICULAÇÃO COM O

DESENVOLVIMENTO EM ESTADOS INSULARES

2.1 Conceito de Pequenos Estados Insulares

A aproximação ao significado da palavra insularidade permite constatar uma grande

diversidade de conceitos, padecendo todos de escassa precisão conceptual (ALMADA, 2011).

Não obstante, do ponto de vista geográfico está a referir-se à situação singular das ilhas que

são “terras” totalmente circunscritas por uma massa de água, portanto fisicamente isoladas de

outras “terras” (BOUCHARD, 2004).

Os Pequenos Estados Insulares estão localizados principalmente na África, Pacífico e

Caraíbas. São estados com população igual ou inferior a um milhão e meio de habitantes e

com reduzida dimensão, geralmente não ultrapassando os 4000 km2. As suas Zonas

Económicas Exclusivas (ZEE) são muitas vezes maiores que as suas áreas territoriais. Por

exemplo, a ZEE de Cabo Verde é quase 190 vezes maior que a sua área (4033 km2) e a de

Nauru (no Pacífico), é de cerca de 15 mil vezes o seu tamanho territorial (21 km2).

Os pequenos estados insulares são normalmente considerados espaços muito

vulneráveis e com pouca resiliência, embora a situação seja variável de estado para estado, em

função da sua capacidade ou incapacidade de adaptação. Vulnerabilidade é a sensibilidade de

uma entidade (população, ecossistema, economia, sociedade, sistema espacial) de se deixar

dominar ou se destruir por uma perturbação, enquanto resiliência é a capacidade de uma

entidade fazer face a essa perturbação e de se recuperar (BOUCHARD, 2004).

A vulnerabilidade desses estados é multidimensional (BRIGUGLIO, 1995;

BOUCHARD, 2004, HUSSAIN, 2008):

económica (riscos que decorrem dos choques externos nos sistemas produtivos locais,

na distribuição e no consumo);

ambiental (riscos associados aos ecossistemas naturais - marinhos e terrestres);

social (riscos que afetam a sociedade e os grupos);

Socioeconómica (influências negativas na coesão social).


65

Assim, a vulnerabilidade pode ser apresentada em função de dois fatores : exógenos

(fatores externos que as pequenas ilhas não conseguem controlar) e endógenos (fatores locais

que agravam ou limitam as influências dos fatores exógenos) (BOUCHARD, 2004).

De acordo com BRIGUGLIO (1995) quando medimos vulnerabilidade estamos a

medir a exposição as forças externas fora do nosso controlo. Porém, a pobreza intensifica os

efeitos da vulnerabilidade. Para demonstrar tal facto o autor utiliza o paradoxo de Singapura,

que não sendo um país pobre, é um país vulnerável. É o caso também de Malta.

Em relação à resiliência de um sistema, este pode ser definido como a sua capacidade

social ou ecológica de absorver perturbações, continuando a manter as mesmas estruturas

básicas ou modos de funcionar, a capacidade de se auto-organizar e de se adaptar ao stress e

às modificações impostas do exterior (MIMURA, N., L. e outros, 2007).

2.2 Especificidades dos Pequenos Estados Insulares

Os pequenos Estados insulares não são um grupo homogéneo. As suas caraterísticas

variam de acordo com os aspetos físicos, sociais, políticos, culturais, étnicos e nível de

desenvolvimento económico. Porém, partilham um conjunto de caraterísticas semelhantes,

nomeadamente a fragmentação territorial, o isolamento geográfico e nível de acessibilidade

geralmente fraco, a pequena dimensão dos mercados domésticos; população reduzida;

recursos limitados, alta suscetibilidade aos desastres naturais, fundos limitados, grande

dependência das importações de produtos, energia e tecnologia, alta densidade populacional,

agravando a pressão sobre os recursos já por si reduzidos (HESS, 1990; NURSE e outros,

2001).

Na verdade, há territórios continentais que padecem dos mesmos constrangimentos.

As múltiplas desvantagens dos pequenos estados insulares ocorrem noutros estados, mas os

impactos são maiores nos territórios insulares. De facto, o que distingue as ilhas dos demais

territórios é a ação simultânea desses elementos.

Nos estados insulares os subsistemas económicos, sociais/demográficos, culturais,

político, físico e ecológico são fortemente interdependentes. A interação destes subsistemas

define o comportamento e a sustentabilidade de uma ilha perante influências externas e

adaptações internas. Um equilíbrio sustentável é alcançado quando cada subsistema funciona

aceitavelmente, resultando em aumentos de rendimentos, melhoria de saúde, riqueza cultural,

autonomia de decisão, diversidade biológica (BASS e DALAL-CLAYTON, 1995).


66

2.2.1 Restrições territoriais

A insularidade é uma desvantagem dos pequenos estados insulares. A insularidade

acentua o desequilibro territorial, as diferenças de povoamento, a distribuição assimétrica da

população, o que condiciona as políticas de desenvolvimento e ordenamento do território. A

fragmentação interna em unidades territoriais diferenciadas dificulta o equilíbrio regional e o

desenvolvimento de conjunto (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

Os constrangimentos intrínsecos à insularidade “influenciam as orientações das

políticas de desenvolvimento a adotar, devido à descontinuidade territorial que delimita o

espaço económico e contribui para o aparecimento de deseconomias de escala resultantes da

necessidade de multiplicação de infraestruturas básicas, económicas e sociais”. (FERREIRA,

1998b: 10-11).

De facto, a não rentabilidade de infraestruturas é uma marca na gestão desses

pequenos estados insulares. Num território pequeno e fragmentado, com uma população

reduzida e um mercado interno disperso, a gestão do território, das infraestruturas e dos

recursos constitui um desafio permanente. É preciso atender ao isolamento, resolver os

problemas dos transportes/comunicações, infraestruturas autónomas em cada ilha, contrariar

os desequilíbrios demográficos e económicos, superar o crescimento urbano.

Os problemas derivados de uma difícil articulação espacial têm repercussões na

dinamização de atividades produtivas e intercâmbios de mercadorias e serviços, e na melhoria

do nível de vida da população. As dificuldades de comunicação entre as ilhas constituem fator

de isolamento e induzem custos particularmente elevados.

Nos territórios insulares a articulação espacial baseia-se no transporte terrestre (pela

comunicação no interior de cada ilha), e nos transportes marítimo e aéreo com ligação

interilhas e destas com o exterior. As estradas são, na maioria das ilhas, sinuosas,

repercutindo-se também no desenvolvimento económico. A existência em todos os

arquipélagos de ilhas ainda sem ligação direta (marítima/aérea), juntamente com a sua

designação de territórios economicamente "menores", representa uma agudização dos

desequilíbrios regionais (FARINÓS DASÌ e outros, 2002). Em Cabo Verde, por exemplo, os

transportes aéreos domésticos não servem duas ilhas (Brava e Santo Antão), o que acentua

ainda mais o seu isolamento. Daí, os portos assumirem-se como os meios de transportes

tradicionalmente mais importantes.


67

Por outro lado, “O espaço urbanizado é tão mais importante quanto mais reduzidas são

as dimensões do território nacional” (GOITIA, 1982: 88) e, atendendo a que o afluxo de

populações às cidades acontece sobretudo em países com maiores dificuldade económicas, os

problemas ampliam-se. Com o passar dos anos, as ilhas vão sedimentando a hierarquia dos

sítios principais e as áreas mais densificadas da ocupação humana.

Nos países insulares é comum a tendência para um desenvolvimento polarizado, com a

concentração numa das ilhas ou polos de desenvolvimento de serviços, oportunidades de

emprego, etc. As grandes cidades absorvem as populações, contribuindo para a sua

distribuição espacial assimétrica, indiretamente para o despovoamento rural e disparidades

espaciais. Em cada arquipélago uma ilha salienta-se em relação às outras, em regra a região

geográfica da capital. É o caso de Cabo Verde, onde a Praia, a capital do país, se situa em

Santiago, a maior ilha do arquipélago. Por isso, são necessárias políticas de ordenamento do

território visando a repartição ou redistribuição satisfatória da população e das atividades

económicas.

2.2.2 Vulnerabilidades e especificidades económicas

As caraterísticas dos estados insulares têm grandes implicações nas suas estruturas

económicas: o reduzido tamanho do mercado doméstico devido à pequena dimensão

demográfica não possibilita colher os benefícios de economia de escala (BRIGUGLIO, 2003).

A pequena dimensão obriga muitas vezes que os investimentos públicos e privados operem

abaixo do seu nível de eficiência mínima, tendo como consequência altos custos de produção;

custos elevados de transportes no comércio internacional; isolamento geográfico e a

dependência de importações e exportações levam a que as pequenas ilhas sejam influenciadas

pelas tendências de comércio internacional, dado o seu pequeno volume de trocas

relativamente aos mercados externos (BASS e DALAL-CLAYTON, 1995; ESTEVÃO,

2001).

A este propósito ALMADA (2011), demonstra que a insularidade condiciona o

comportamento económico desses estados, e de Cabo Verde em particular, fazendo com que

sejam economicamente muito vulneráveis e apresentem um tecido empresarial pouco

competitivo. Não obstante defender também que a configuração territorial acaba por dotar

esses países de um conjunto de vantagens comparativas.


68

A dependência alimentar e energética tende a ser muito acentuada. Por exemplo, Malta

produz apenas 20% das reservas alimentares e Cabo Verde 10 a 15%. Ambos têm recursos

limitados de água potável e não têm nenhuma fonte de energia doméstica. Barbados importam

quase a totalidade dos alimentos, combustíveis e materiais de construção. São Tomé importa

82.7% dos produtos (UNCTAD, 2005).

A figura 6 evidencia o índice de vulnerabilidade à crise económica de alguns estados

insulares em desenvolvimento. Este índice é definido com base em cinco indicadores usados

para medir a exposição à crise económica: (a) exportação por PIB per capita, (b) investimento

estrangeiro direto (em percentagem do PIB), desenvolvimento da assistência oficial (em

percentagem do PIB); (d) remessas dos trabalhadores (em percentagem do PIB), e (e) turismo

recetivo (como uma percentagem do PIB). A capacidade de mitigar a crise é avaliada através

de cinco indicadores diferentes: (a) dívida externa pública, ações em relação ao PIB, (b) total

de reservas em meses de importações; poupança (c) bruto em relação ao PIB, (d) a eficácia do

governo: banco Mundial Worldwide Governance Indicators, e (e) Índice de Desenvolvimento

Humano.

Fonte: UN (2010)

Figura 6 – Índice de vulnerabilidade à crise económica para 24 estados insulares em

desenvolvimento comparado com a média dos Pequenos Estados insulares em desenvolvimento -

países menos desenvolvidos

Os estados insulares têm dinâmicas e níveis de desenvolvimento muito variados.

Alguns dependem da agricultura, silvicultura e pecuária, outros do turismo. Canárias,

Baleares e Melila possuem economias altamente especializadas no setor terciário. Em Cabo


69

Verde, o setor terciário é aquele com maior contribuição no Produto Interno Bruto, e a

agricultura é uma atividade com pouco peso. Contudo, este setor não pode ser ignorado

devido à sua importância em termos de segurança alimentar. A pesca apresenta enorme

potencial, mas ainda é pouco explorada, não obstante alguns estados terem uma relação mais

forte com os oceanos e fazerem uso dela como estratégia de inserção no mercado global

(Singapura). As ilhas Marshall e Tuvalu dependem dos seus recursos marinhos. Hong Kong,

Singapura, Kiribati, ilhas Marshall, Malta e Barbados têm algumas das mais altas densidades

do mundo, mas uma base económica frágil e sistemas produtivos vulneráveis, tornando-os

economicamente dependentes dos mercados e investimentos estrangeiros.

A indústria é um setor pouco dinâmico. Enfrenta múltiplos constrangimentos,

nomeadamente: escassez de recursos naturais suscetíveis de industrialização; problemas de

abastecimento de água (escassez e baixa qualidade); condicionamentos decorrentes da

localização geográfica e da estrutura territorial regional (que aumentam os custos de

transportes e facilitam a entrada de produtos industriais importados); escassa presença de

infraestruturas técnicas e de serviços de produção pela forte dependência das comunicações;

debilidade do mercado interno por causa da emigração, circunstância que impede o

desenvolvimento de uma maior taxa produtiva; recursos humanos poucos qualificados e com

pouca capacidade de iniciativa e ausência de uma ação institucional decidida para a promoção

de uma atividade industrial (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

O turismo é o motor de desenvolvimento de muitos territórios insulares (caso de

Baleares, Canárias, Madeira, Cabo Verde, países de Caraíbas, Maurícias e Seychelles, Malta,

etc.). As pequenas ilhas são consideradas como lugares atraentes para efeitos de recreação e

turismo (BUTLER, 1993). O clima favorável, as belezas naturais e a imagem de exotismo

favorecem a sua prática. Em média, a receita do turismo internacional representou em 2007,

51% do valor da exportação dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento (UN, 2010).

2.2.3 Vulnerabilidades e especificidades ambientais

Os pequenos estados insulares tendem a ser ambientalmente vulneráveis, sobretudo

devido ao seu limite assimilativo e a sua capacidade de carga (BRIGUGLIO, 2003). De

acordo com UNFCCC (2005), apesar de as ilhas contribuírem pouco para a emissão de gases

com efeito de estufa, são dos territórios mais suscetíveis às repercussões das alterações

climáticas e desastres naturais, tais como secas, tempestades, cheias e subida do nível do mar.


70

O Índice de Vulnerabilidade Ambiental é baseado em 50 indicadores que cobrem

riscos naturais / antropogénicas, resiliência e integridade do ecossistema, e abrange questões

relacionadas com as mudanças climáticas, biodiversidade, água, agricultura e pescas, saúde

humana, desertificação e exposição a desastres naturais. A figura 7 evidencia o índice de

vulnerabilidade ambiental de alguns estados insulares em desenvolvimento.

Fonte: UN (2010)

Figura 7 – Índice de vulnerabilidade ambiental para 33 estados insulares em desenvolvimento

comparado com a média dos Pequenos Estados insulares em desenvolvimento - países menos

desenvolvidos

Cerca de 90% dos pequenos estados insulares em desenvolvimento estão situados nos

trópicos, o que favorece a ocorrência desses fenómenos, com todas as suas implicações na

maior parte da atividade económica dessas ilhas (nomeadamente na agricultura – produção de

alimentos, turismo-impactos na zona costeira e marinha, etc.).

Fonte: UN (2010)

Figura 8 – Desastres em Pequenos Estados insulares em desenvolvimento por tipo de

desastre, 1990-2009


71

Fonte: UN (2010)

Figura 9 – Número de Pequenos Estados insulares em desenvolvimento afetados por

desastres naturais

São territórios com zona costeira relativamente grande, tornando-os particularmente

vulneráveis aos riscos marítimos. “A pequena superfície de ilhas como por exemplo as dos

arquipélagos de Cabo Verde e dos Açores, e o elevado comprimento relativo da sua faixa

costeira, os contrastes fisiográficos entre franja litoral e região interior destas, levam-nos

facilmente a perceber que a linha de costa deste tipo de ilhas tem importância particular na

vida quotidiana dos insulares. Com efeito, o litoral muitas vezes representa uma das poucas

parcelas de terra que ofereceu e muitas vezes oferece ainda as melhores condições para a

fixação do Homem, apesar dos perigos inerentes à proximidade do oceano” (BORGES,

LAMEIRAS, e CALADO, 2010:67-68). Uma grande proporção de população de muitos

estados insulares vive em baixas elevações costeiras (Low Elevation Coastal Zone (LECZ)),

definido como área contíguo a costa que é apenas 10 metros acima do nível da água do mar

(Maldivas, Bahamas, Bahrain, Suriname) (UN, 2010). A zona costeira é um dos ambientes

naturais mais dinâmicos e frágeis, onde o equilíbrio dinâmico natural pode ser facilmente

alterado, assumindo esta situação particular ênfase em ilhas pequenas (BORGES,

LAMEIRAS, e CALADO, 2009). O aumento da pressão obre as zonas costeiras é

acompanhado de ausência de planeamento e regulação, causando, mesmo danos

irrecuperáveis (HESS, 1990).

A vulnerabilidade ambiental é agravada pela pressão da prática de algumas atividades.

Muitas ilhas têm como atividade principal o turismo, representando frequentemente a

exploração dos poucos recursos existentes, tais como a água potável, e ainda a produção de

resíduos sólidos e líquidos, muitas vezes sem soluções para o seu tratamento.


72

Vários pequenos países insulares começaram a investir, com grande

custo financeiro, na implementação de diversas estratégias para compensar a escassez de água

corrente. Bahamas, Antigua e Barbuda, Barbados, Maldivas, Seychelles, Singapura, Tuvalu e

outros têm investido em infraestruturas de dessalinização. No entanto, no Pacífico alguns dos

sistemas estão agora a ser usados somente na estação seca, devido aos problemas operacionais

e altos custos de manutenção. A necessidade de introduzir e expandir tecnologias de energia

renovável em pequenas ilhas foi reconhecida há muitos anos, embora o progresso na

implementação tenha sido lento. Muitas vezes, as opções para o crescimento económico em

pequenas ilhas são baseadas em estratégias adotadas em países maiores, onde os recursos são

muito maiores e as alternativas significativamente menos dispendiosas (MIMURA, N. L. e

outros, 2007).

O rápido crescimento da procura e a ausência de planeamento são os principais fatores

explicativos do forte impacte ambiental do desenvolvimento turístico naqueles espaços. O

crescimento desordenado converteu grande parte do litoral Balear e das Canárias (Espanha)

em “formigueiros” humanos com crescente degradação ambiental sobre espaços litorais de

valor ecológico (dunas, margens). A degradação ambiental estende-se aos espaços não

diretamente turísticos, pelo impacte que provoca a elevada mobilidade privada e o progressivo

incremento do número de visitantes. Assim, os incêndios florestais e a degradação de espaços

naturais ocorrem no interior das ilhas, cujo recursos são valiosos como oferta turística

complementar. A ocupação e os impactes do setor turístico em ambas as regiões apresentam

uma série de aspetos negativos (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

O crescimento rápido e desordenado e a ausência/escassez de uma parte significativa

de equipamentos e infraestruturas turísticas (espaços de lazer, de serviços, infraestruturas de

comunicação) penaliza a qualidade do produto turístico final. A oferta continua destinada a

um turismo de massa que necessita de um incremento progressivo do número de visitantes

para manter a sua visibilidade. Isto provoca um ciclo vicioso que impede a sustentabilidade

daquele modelo a longo prazo. Porém, só recentemente esse aspeto começou a merecer

atenção. “O crescimento rápido e contínuo do turismo e a procura de novos destinos implica

que mais cedo ou mais tarde a comunidade sinta os efeitos – positivos e negativos – do

desenvolvimento desse setor [...] uma monocultura do turismo pode ter consequências

nefastas para a qualidade do próprio destino; a dependência excessiva de uma atividade

económica única aumenta a vulnerabilidade económica da região. Uma boa gestão do destino

é indispensável a um turismo sustentável” (OMT, 2002: 22).


73

Na Conferência Internacional sobre Turismo Sustentável nos Pequenos Estados

Insulares, realizada em Lanzarote, em 1998, o secretário-geral da OMT disse que “[...] pela

sua vulnerabilidade, as pequenas ilhas – sobretudo quando estão em desenvolvimento – são

mais sensíveis que outros destinos ao excesso de turismo […] o turismo pode ser uma opção

viável para as pequenas ilhas, porém na base firme dos princípios do desenvolvimento

sustentável e sobretudo, se contar com o apoio económico e técnico dos organismos

internacionais” (OMT, 1998: 1).

Num contexto em que as ilhas atingem rapidamente o limiar de capacidade de carga, o

turismo tem provocado significativas transformações no meio ambiente e, em muitos casos, a

deterioração irreversível das áreas de valor ecológico devido ao crescimento descontrolado

das infraestruturas turísticas e à falta de uma visão integral do ordenamento e planeamento

territorial (BRIGUGLIO e BRIGUGLIO, 1995; FARINÓS DASÌ e outros, 2002). Impactos

ambientais negativos causados pela atividade turística podem a longo prazo destruir o turismo

em si. Daí a opção por um turismo sustentável, viável a longo prazo e que não degrade o meio

ambiente onde ele existe a tal ponto que proíbe o êxito de desenvolvimento de outras

atividades (BRIGUGLIO e BRIGUGLIO (1995). O turismo sustentável implica dar atenção a

utilização racional dos recursos, respeitar o ambiente, apostar na diversidade, planear a

atividade turística, envolver as comunidades locais, assegurar a formação, investigação,

marketing responsável (OMT, 1998; KIMMEL, 2007). Apesar dos seus aspetos negativos, é

indiscutível a relevância do turismo na modernização e desenvolvimento económico desses

espaços. E poderá ser uma das principais potencialidades para superar as dificuldades

estruturais ligadas à localização geográfica e à insularidade do território.

A vulnerabilidade ambiental afeta toda a atividade económica, influenciando os preços

e subtraindo recursos a outras atividades para a minimização das suas consequências

(BRIGUGLIO, 1995). Essa vulnerabilidade faz com que esses estados sejam mais suscetíveis

aos problemas adicionais.

O isolamento geográfico das ilhas favorece o endemismo em termos de fauna e flora,

sendo espaços importantes em termos de biodiversidade. Contudo, o nível de resiliência das

espécies é baixo, não só pelo escasso número de elementos, mas também pelas suas

caraterísticas de endemismo, pelo que estas espécies têm maiores dificuldades em recuperar

de influências negativas.


74

2.3 Estratégias para um desenvolvimento sustentável

A evolução económica e social dessas ilhas está condicionada por elementos

estruturais e debilidades intrínsecas que impõem, na maior parte dos casos, dificuldades na

prossecução de um processo de desenvolvimento consistente e sustentável (FARINÓS DASÌ

e outros, 2002).

A gestão dos pequenos estados insulares passa por responder a questões do tipo: Como

combater o isolamento? Como resolver os problemas dos transportes/comunicações? Como

financiar infraestruturas autónomas em cada ilha? Como contrariar os desequilíbrios

demográficos e económicos? Como superar as dificuldades de controlar o crescimento

urbano? Como proteger o ambiente? As questões colocadas identificam problemas que só

uma gestão adequada pode ajudar a responder e minimizar. Aliás como refere Hussain (2008),

a boa governança é uma pré-condição vital para reduzir a vulnerabilidade dos pequenos

estados insulares.

No sentido de implementar a Agenda 21 das Nações Unidas para o Desenvolvimento

Sustentável, adotada em 1992 na Conferência do Rio, que reconhece as ilhas como um caso

especial de fragilidade ambiental e económica, teve lugar nos Barbados, em 1994, a

Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável das Pequenas Ilhas. A

Declaração de Barbados definiu as bases para o desenvolvimento sustentável desses estados e

estabeleceu princípios e compromissos a adotar em várias áreas, designadamente: alterações

climáticas, turismo, desastres naturais, resíduos, recursos marinhos, água, ordenamento do

território, energia, biodiversidade, transporte, ciência e tecnologia. A Cimeira Mundial para o

Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo em 2002, reafirmou a necessidade

de olhar com atenção para o desenvolvimento das ilhas.

A conferência dos Estados insulares nas ilhas Maurícias (Janeiro de 2005), sob o lema

Pequenas ilhas, grandes desafios, fez uma revisão do programa de ação do desenvolvimento

sustentável. Uma das grandes preocupações foi a gestão e governânça nos pequenos estados

insulares e a importância da gestão do solo devido à sua progressiva degradação, pondo em

causa o seu uso sustentável.

Face à exiguidade e fragmentação do território e à escassez dos recursos naturais, o

desenvolvimento nos pequenos estados insulares, tem que se apoiar, essencialmente, na sua

força de trabalho, na abertura ao exterior, numa gestão eficaz e estratégica dos recursos e na

descentralização. Os estados insulares devem aproveitar as vantagens comparativas da


75

insularidade, gerando rendimentos, retirando proveito da sua posição geográfica, do clima,

dos recursos paisagísticos.

BASS e DALAL-CLAYTON (1995) apontam alguns fatores chave para o

desenvolvimento sustentável de um pequeno estado insular, nomeadamente: entender às suas

caraterísticas ecológicas, económicas, recursos e valores; avaliar as interações com

influências externas; seus impactos e identificar meios de aumentar as interações positivas;

"negociar" de uma forma estratégica; instituir a participação pública em decisões e gestão de

recursos; capacitação, combater desperdício e tirar proveito de fontes renováveis de energia.

UNDP (2002) refere que os governos dos pequenos estados insulares em

desenvolvimento devem institucionalizar a prática de envolver a participação local no

planeamento e na conceção e implementação de iniciativas de capacitação, a fim de torná-los

mais relevantes e eficazes.

Os estados insulares terão de procurar um equilíbrio mais harmonioso entre a

economia, o ambiente e a sociedade. Um equilíbrio razoável entre as considerações de

equidade na distribuição espacial das atividades, das infraestruturas e equipamentos e a

competitividade global. Para isso, o esforço tem de ser estrutural, no sentido de se integrar as

políticas setoriais para se atingir os objetivos de mudança, a nível local, regional e

internacional. A água, energia, tecnologia e conhecimento devem ser os pilares do

desenvolvimento sustentável. Um apropriado desenvolvimento tecnológico favorece a

capacidade produtiva em todos os setores, recursos marinhos, florestas, agricultura, indústria,

etc., reduz a pobreza, promove a educação, a saúde, a coesão social e estabilidade. Os

territórios sujeitos a maiores pressões, nomeadamente em áreas urbanas e orla costeira, devem

merecer uma atenção especial.

Falar de um equilíbrio razoável não significa replicar o mesmo modelo por todas as

unidades de conjunto, mas permitir que cada ilha defina o seu cenário de desenvolvimento,

pois para o equilíbrio do arquipélago é essencial que cada ilha tenha capacidade para valorizar

a sua identidade e atingir o seu próprio equilíbrio territorial. (PEREIRA, Margarida, 2010,

Comunicação Oral).


76


Os pequenos estados insulares não são um grupo heterogéneo e as suas especificidades

variam de acordo com os aspetos físicos, sociais, políticos, culturais, étnicos e nível de

desenvolvimento económico. Porém, partilham de caraterísticas semelhantes, nomeadamente

a fragmentação territorial, o isolamento geográfico, a escassez de recursos naturais

exploráveis, a pequena dimensão dos mercados domésticos, a dependência externa.

Normalmente são espaços com pouca resiliência e particularmente vulneráveis nos

aspetos ambientais, económico e social. São territórios mais suscetíveis às repercussões das

alterações climáticas e desastres naturais, com todas as suas implicações na maior parte da

atividade económica dessas ilhas. A vulnerabilidade ambiental é agravada pela pressão da

prática de algumas atividades.

As políticas de desenvolvimento e ordenamento do território são condicionadas pela

insularidade, devido à fragmentação territorial. Os territórios insulares apresentam

vulnerabilidades intrínsecas que impõem, na maior parte dos casos, dificuldades na

prossecução de um processo de desenvolvimento consistente e sustentável.

O turismo é o motor de desenvolvimento de muitos territórios insulares. O clima

favorável, as belezas naturais e a imagem de exotismo favorecem a sua prática. Porém, o

turismo tem provocado significativas transformações no meio ambiente e, em muitos casos, a

deterioração irreversível das áreas de valor ecológico devido ao crescimento descontrolado

das infraestruturas turísticas e à falta de planeamento e de uma visão integrada do território.

Daí a necessidade do alinhamento com as preocupações de um turismo sustentável, dando

atenção à utilização racional dos recursos, ao respeito pelo ambiente, à aposta na diversidade,

ao planeamento da atividade turística e ao envolvimento das comunidades locais.

Sendo os estados insulares frágeis aos choques naturais e humanos, a procura de um

equilíbrio mais harmonioso entre a economia, o ambiente e a sociedade deve ser o paradigma

a adotar pelos pequenos estados insulares. Um equilíbrio razoável entre as considerações de

equidade na distribuição espacial das atividades, das infraestruturas e equipamentos e a

competitividade global. Os territórios sujeitos a maiores pressões, nomeadamente em áreas

urbanas e orla costeira, devem merecer uma atenção especial.


77

É preciso valorizar e desenvolver um planeamento efetivo. A principal explicação para

o fraco desempenho dos governos dos pequenos estados insulares em desenvolvimento tem

sido a incapacidade de planear, apesar do gasto de recursos significativos em consultoria.


78

II PARTE

ESTUDO DE CASO: CABO VERDE


79

CAPÍTULO 3 – ENQUADRAMENTO GERAL

3.1 Localização e configuração

Cabo Verde fica situado no Oceano Atlântico, a cerca de 455 km do cabo com o

mesmo nome, no extremo ocidental africano. Trata-se de um arquipélago de reduzida

dimensão territorial (4033 km2), repartido por 10 ilhas (Santa Luzia não é habitada) e oito

ilhéus, dispostos em dois grupos em função do seu posicionamento face aos ventos

dominantes: o de Barlavento, constituído pelas ilhas de Santo Antão, S. Vicente, Santa Luzia,

S. Nicolau, Sal e Boavista, e o de Sotavento, formado pelas ilhas de Maio, Santiago, Fogo e

Brava (Figura 10).

Figura 10 - Localização geográfica de Cabo Verde e as ilhas do arquipélago

As ilhas apresentam dimensões diferentes, variando entre os 991km2

(Santiago) e os

35 km2 (Santa Luzia). Porém, considerando a Zona Económica Exclusiva (ZEE), a superfície

total é de 734.265 Km2.


80

Quadro 8 - Comparação da dimensão das ilhas de Cabo Verde

Ilhas e ilhéus

Superfície

(km2)

Cumprimento

máximo (metros)

Largura

máxima

(metros)

Ponto

culminante

Altitude

máxima

(metros)

Santo Antão 779 42 750 23 970 Topo da Coroa 1 979

S.Vicente 227 24 250 16 250 Monte Verde 725

Santa Luzia 35 12 250 5 350 Topona 339

S.Nicolau 343 44 500 22 000 Monte Gordo 1 304

Sal 216 29 800 12 125 Monte Grande 406

Boavista 620 28 900 30 800 Estancia 387

Maio 269 24 100 16 300 Penoso 436

Santiago 991 54 900 28 800 Pico de Antónia 1 394

Fogo 476 26 300 28 800 Pico do Fogo 2 829

Brava 64 10 500 23 900 Fontaínhas 976

Fonte: BEBIANO (1932)

AMARAL (2001)

Sendo um país-arquipélago, implica custos significativos de insularidade, quer no que

respeita aos transportes interilhas e com o exterior do país, quer no que respeita a custos de

coesão social e territorial resultantes da prestação de serviços às populações através das redes

de equipamentos e infraestruturas públicas. A fragmentação territorial origina limitações de

economia de escala e dificulta o equilíbrio regional e o desenvolvimento de conjunto.

A localização de Cabo Verde tem grande importância estratégica, pois encontra-se no

ponto de interceção da rota que liga a África Ocidental aos Estados Unidos, ao Canadá e ao

Caribe e sobre a rota de travessia entre a Europa do Norte, o Mediterrâneo e o Brasil. A sua

situação geográfica, no centro das principais rotas de navegação marítima e aérea através do

Oceano Atlântico, fez, desde sempre, com que o país fosse um importante centro de

circulação de pessoas e mercadorias. A rentabilização da sua posição geoestratégica pode

trazer ganhos relevantes para o país. De facto, neste contexto tem vindo a assumir um

crescente protagonismo, particularmente nas relações entre a África Subsariana, a América

Latina (com destaque para o Brasil) e a União Europeia, onde a relação histórica com

Portugal tem um especial significado.


81

3.2 Meio físico e recursos naturais

Em Cabo Verde o meio físico impõe grandes restrições ao desenvolvimento regional. A

maior parte das ilhas, de origem vulcânica, são montanhosas e rochosas, com pontos de maior

altitude na ilha do Fogo (no Pico, um vulcão em atividade com 2 829 metros), em Santo

Antão (no Topo da Coroa, com 1 979 metros), excetuando-se o Sal (Figura 11), a Boavista e o

Maio, as três ilhas orientais mais planas e mais próximas do continente africano.

Fonte: Cortesia Jeiza Tavares, 2010

Figura 11 - Vista parcial da ilha do Sal (foto de avião)

A acidentada orografia dificulta a articulação interna em cada uma das ilhas e condiciona

a implantação de assentamentos humanos.

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 12 - Vista parcial de uma área montanhosa da ilha de Santiago

A vegetação é escassa. Os solos aráveis representam apenas 10% da superfície (cerca de

metade em Santiago) (INGRH, 2000), o que condiciona a prática da agricultura. Os solos

agrícolas são geralmente pouco profundos, bastante pedregosos, sobretudo os de origem

basáltica e os existentes sobre declives muito acentuados.


82

Os recursos naturais exploráveis também são escassos, situação que condiciona o

desenvolvimento do país. Para além do calcário e pozolana, os recursos proveem sobretudo do

mar (sal e pescado). Os recursos minerais mais abundantes são as rochas de construção como

o basalto, piroclastos e fonólitos. No litoral destacam-se as areias e cascalhos. No que diz

respeito a fontes de energia, de destacar o sol, o vento e as águas do mar, ainda pouco

explorados.

A localização de Cabo Verde na extremidade ocidental da faixa do Sahel (Figura 13)

justifica um clima tropical com caraterísticas de aridez e semiaridez, com uma longa estação

seca (Novembro-Julho) e as chuvas concentradas na época mais quente (Agosto-Outubro).

Fonte: http://www.climatempo.com.br

Figura 13 - Poeira desértica sobre as ilhas de Cabo Verde

Os recursos hídricos são limitados. A escassez de água é preocupante, obrigando a

valorizar o recurso e a recorrer ao processo de dessalinização de água salobra ou salgada do

mar como fonte alternativa. O país não possui cursos de água permanentes nem lagoas. As

ribeiras são normalmente de natureza torrencial.

Devido à irregularidade temporal das chuvas e à inclinação do relevo, os caudais são

efémeros. A escassez de chuva origina uma seca estrutural e persistente, provocando

problemas de abastecimento de água (população, atividades económicas, animais).

A água para consumo e irrigação provém da exploração das águas subterrâneas. O

balanço hidrológico mostra que 13% das chuvas que cai sobre o arquipélago alimentam os

aquíferos, enquanto 87 % das águas se perde sob forma de escoamento superficial e por

evapotranspiração (INGRH, 2000).

http://www.climatempo.com.br/


83

Os recursos hídricos subterrâneos concentram-se sobretudo em três ilhas (Santiago,

Santo Antão e S. Nicolau). O problema de água é mais agudo nas outras ilhas. A construção

de barragens (a primeira foi a de Poilão na ilha de Santiago – Figura 14), financiada pela

cooperação internacional, favoreceu algumas localidades, constituindo um potencial relevante

para a modernização da agricultura e da pecuária.


Figura 14 - Vista parcial da barragem de Poilão

A paisagem variada e o património histórico e arquitetónico das ilhas constituem também

recursos. Cabo Verde apresenta um clima suave e com sol abundante, médias anuais de

20º/25ºC, e água do mar pura e cristalina, condições excelentes para a prática do turismo

balnear. A litoralidade do arquipélago favorece, por outro lado, a sua relação económica

através do mar.


Figura 15- Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal

Em termos de fauna e flora, o país apresenta espécies vegetais da macaronésia, plantas

tropicais da cintura saheliana e aves errantes. Há cerca de uma centena de plantas endémicas,

quadro dezenas de aves reprodutoras, das quais duas dezenas são endémicas e mais de uma

dezena de répteis endémicos.


84

Porém, Cabo Verde tem um ambiente frágil. A fragilidade dos sistemas naturais é devida,

em grande parte, ao carácter desértico do seu território, à falta de água no solo e no subsolo e

à extensão da orla costeira (cerca de 1020 km) constituída por falésias e praias de grande

sensibilidade biofísica.

A falta de recursos origina pressões sobre os recursos naturais, que é indispensável

acautelar. O (des) equilíbrio população – recursos é delicado e preocupante. Em 2003

(Decreto-Lei nº3/2003 de 24 de Fevereiro), foi criada a Rede Nacional de Áreas Protegidas,

constituída por áreas, caraterizadas em função dos bens e valores a proteger. Foram

declaradas 47 áreas protegidas, com interesse nacional e mundial (ver distribuição por ilhas

nos quadro 9).


85

Quadro 9 – Áreas protegidas declaradas em Cabo Verde

Ilha Espaço natural Categoria

Santo Antão

Moroços Parque natural

Cova/ribeira Paúl/Torre Parque natural

Cruzinha Reserva natural

Pombas Paisagem protegida

Tope de Coroa Parque natural

São Vicente Monte Verde Parque natural

Santa Luzia Santa Luzia Reserva natural

Ilhéus Branco e Raso Ilhéus Branco e Raso Reserva integral

São Nicolau Monte Gordo Parque natural

Monte do Alto das Cabaças Reserva natural

Sal

Salinas de Pedra Lume/Cagarral Paisagem protegida

Monte Grande Paisagem protegida

Rabo de Junco Reserva natural

Baia da Murdeira Reserva natural (marinha)

Costa da Fragata Reserva natural

Serra Negra Reserva natural

Buracona-Ragona Paisagem protegida

Salinas de Santa Maria Paisagem protegida

Morrinho de Filho Monumento natural

Ponta do Sino Reserva natural

Morrinho do Açúcar Monumento natural

Maio

Terras Salgadas Reserva natural

Casas Velhas Reserva natural

Barreiro e Figueira Parque natural

Lagoa Cimidor Reserva natural

Praia do Morro Reserva natural

Salinas do Porto Inglês Paisagem protegida

Monte Penoso e Monte Branco Paisagem protegida

Monte Santo António Paisagem protegida

Boavista

Boa Esperança Reserva natural

Ilhéu de Baluarte Reserva natural integral

Ilhéu dos Pássaros Reserva natural integral

Ilhéu de Curral Velho Reserva natural integral

Ponta do Sol Reserva natural

Tartaruga Reserva natural

Parque Natural do Norte Parque natural

Monte Caçador e Pico Forçado Paisagem protegida

Morro de Areia Reserva natural

Curral Velho Paisagem protegida

Monte Santo António Monumento natural

Ilhéu de Sal Rei Monumento natural

Monte estância Monumento natural

Rocha estância Monumento natural

Santiago Serra da Malagueta Parque natural

Serra do pico de António Parque natural

Fogo Bordeira/Chã das Caldeiras e Pico Novo Parque natural

Ilhéus de Rombo Ilhéus de Rombo Reserva natural

Fonte: Decreto-Lei n.º 3/2003, de 24 de Fevereiro


86

3.3 Riscos Naturais

Cabo Verde é um país sujeito a grande diversidade de riscos naturais, constituindo um

elemento fundamental a considerar nas políticas de ordenamento do território. A localização

sub-saheliana e as caraterísticas morfológicas e geológicas das Ilhas potenciam situações de

riscos.

De destacar o risco das cheias/inundações e de movimento de massas nas vertentes

devido ao carácter torrencial das águas em épocas de chuvas. Anualmente registam-se

situações de inundações e desabamentos, nomeadamente nas ilhas de S. Nicolau, Santo

Antão, S. Vicente, Santiago e Maio, com danos nas atividades económicas e nas habitações,

perdas humanas e o isolamento temporário de povoações.

As cheias/inundações em meio urbano são comuns em épocas de chuvas, devido à

localização de muitos aglomerados em fundos de vale. Os riscos de desabamentos estão

fundamentalmente associados a processos hidrológicos e climáticos que acontecem devido ao

trabalho de sapa na base das vertentes ou à infiltração da água das chuvas nas fendas das

rochas.

Também importa referir o risco de seca, de desertificação e de erosão dos solos,

associados à irregularidade da pluviosidade, à aridez e escassez de solos. A seca é uma

ameaça constante, sendo um dos principais fatores do êxodo rural e despovoamento. A

raridade dos solos cultiváveis cria uma pressão elevada sobre o ambiente, levando à ocupação

de solos marginais, de que resulta um intenso processo erosivo e, consequentemente, a

degradação do seu já limitado potencial produtivo. Esta pressão obriga à exploração dos

terrenos nas encostas, que constituem mais de 60% dos terrenos cultiváveis. O cultivo

permanente dos solos com declives superiores a 30% é o fator mais importante de degradação

dos solos (INGRH, 2000).

Para além destas situações comuns a todas as ilhas, as ilhas do Fogo e Brava são

marcadas pelos riscos associados à atividade vulcânica e sísmica. A última erupção no Fogo

foi em 1995, mas as duas ilhas têm tido uma atividade sísmica constante, embora de baixa

intensidade.


87

Quadro 10 - Tipos de riscos e ilhas mais vulneráveis de ocorrência

3.4 Situação social e económica

Cabo Verde tem tido um desempenho positivo em termos sociais e económicos. As

mudanças estruturais ocorridas na sociedade cabo-verdiana desde a sua independência

culminaram, em 2008, com a entrada no grupo dos países de desenvolvimento médio,

abandonando o grupo dos países menos avançados (PMA).

A conjugação de políticas sociais e macroeconómicas eficazes tem garantido ao país

um lugar de destaque nos Indicadores de Desenvolvimento Humano. Segundo o Relatório de

Desenvolvimento Humano 2011, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

(PNUD), Cabo Verde apresenta um IDH de 0,568, ocupando a 133º posição num total de 187

países avaliados. Depois de Portugal (41º) e Brasil (84º), Cabo Verde é o país melhor

classificado na Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP).

Segundo dados do Instituto Nacional de Estatísticas - INE (2010), a esperança média

de vida de um cabo-verdiano à nascença tem vindo a aumentar e situa-se nos 74 anos. A taxa

de alfabetização de adultos evoluiu de 73,3% (em 2000) para 83,8% (em 2010) e a taxa de

analfabetismo de 25,2% para 17%. O país tem registado uma diminuição da mortalidade

infantil, passando de 26 por mil, em 2000 para menos de 20 por mil em 2010. De acordo com

o Relatório de Desenvolvimento Humano 2011, Cabo Verde apresenta um Rendimento

Nacional Bruto per capita de 3402 dólares americanos, quando em 1990 era sensivelmente

metade desse valor e, em 1975, apenas de 300 dólares.

Tipo Ilhas Mais Vulneráveis

Riscos Naturais

Erupção Vulcânica Fogo, Brava, Santo Antão

Sismos Fogo, Brava, Santo Antão

Maremotos Todas as Ilhas

Movimentos de Massas Santiago, Fogo, Brava, S.Antão,

S.Vicente, S. Nicolau

Erosão Costeira Todas as Ilhas

Seca Todas as Ilhas

Cheias e inundações Todas as Ilhas

Tempestades e Ciclones Todas as Ilhas


88

Cabo Verde continua a destacar-se em todos os indicadores dos países africanos seus

vizinhos. É um dos poucos países Africanos que estão prestes a cumprir os Objetivos do

Milénio (ODM). Em 2000, os chefes de Estado e de Governo que participavam na

Assembleia Geral das Nações Unidas, assinaram a Declaração do Milénio que levou à

formulação dos oito objetivos específicos de desenvolvimento cuja meta para o seu

cumprimento é o ano 2015, nomeadamente: Erradicar a pobreza extrema e a fome; Alcançar o

Ensino Primário Universal; Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das Mulheres;

Reduzir a Mortalidade Infantil; Melhorar a Saúde Materna; Combater o VIH/Aids, a malária e

outras doenças; Assegurar um ambiente sustentável; Estabelecer uma parceria Mundial para o

Desenvolvimento. Segundo o Relatório ODM de Cabo Verde (2010), o país já alcançou

quatro desses objetivos (atingir o ensino primário universal, promover a igualdade de género,

reduzir a mortalidade infantil e melhorar a saúde materna).

A rede de serviços básicos de saúde e de educação cobre razoavelmente o país,

correspondendo, de uma forma geral, às necessidades das populações locais. De acordo com

os dados do Ministério da Saúde (2011), em 2010 funcionam no país 191 estabelecimentos de

saúde, sendo 30 centros de saúde, 34 postos sanitários e 113 unidades sanitárias de base. A

rede de equipamentos educativos cobre todo o território nacional, nomeadamente nos níveis

Pré-escolar, de Ensino Básico Integrado e Ensino Secundário. Segundo dados do Ministério

da Educação (2010), no ano letivo 2009/2010 existiam no país cerca de 500 estabelecimentos

de ensino pré-escolar, 434 escolas do ensino básico e 47 estabecimentos do ensino secundário.

Não obstante os avanços conseguidos pelo país, existem desafios a superar,

nomeadamente o desemprego e a pobreza, tendo sido o combate a esses flagelos erigidos pelo

Governo como objetivo central das políticas de desenvolvimento. Os dados apresentados pelo

INE referentes a 2010 indicam uma taxa de desemprego de 10,7%, sendo maior no meio

urbano (11,8%) e menor no meio rural (8,4), afetando sobretudo a faixa etária dos 15-24 anos

(21,3%) e, neste grupo, particularmente as mulheres (25,5%). A taxa de atividade é de 59,1%,

sendo 63% no meio urbano e 52,5% no meio rural.

No tocante à pobreza, segundo dados do QUIBB 2007, entre 2000/2001 e 2007, a taxa

nacional caiu de 36,7 % para 26,6 %, verificando-se uma diminuição tanto no meio urbano

como no meio rural e em todos os concelhos do país. O limiar da pobreza fixado era de

49.485 ECV. A pobreza no meio urbano em 2007 era de 13,2% e no meio rural, 44,3%,

incidindo sobretudo nas mulheres (33%) e nas pessoas de todos os níveis de instrução,

particularmente nas sem instrução (41%) e com ensino básico (25,6%). De acordo com a


89

categoria socioeconómica do chefe do agregado familiar, a pobreza afeta os trabalhadores por

conta própria na área agrícola (46,2%), desempregados (39,2%), empregadas domésticas

(30,2%), administração pública (19,2%), setor empresarial (18%). A diminuição da pobreza

nas áreas rurais continua a ser um grande desafio, onde a concentração de pobres é maior,

pois as oportunidades de emprego formal são reduzidas e há maior dependência da agricultura

e pesca artesanal. O valor do índice de Gini era de 0,47, sendo 0,45 no meio urbano e 0,38 no

meio rural1.

Atividades económicas

A economia cabo-verdiana é condicionada, entre outros aspetos, pela sua configuração

insular, reduzida dimensão territorial, escassez de recursos naturais e influências externas, o

que dificulta a expansão das diversas atividades. No entanto, a geografia de Cabo Verde

proporciona condições naturais que, devidamente exploradas, lhe conferem inúmeras

vantagens do ponto de vista económico, de que a Zona Económica Exclusiva (ZEE) e o

património paisagístico constituem exemplos bem ilustrativos.

A produção agrícola representa apenas 10 a 15 % das necessidades alimentares,

importando o país mais de 80% dos alimentos. Apenas 10 % da superfície nacional (40.000

hectares) tem vocação agrícola.


Figura 16 - Vista parcial de campo agrícola no concelho de Santa Cruz – Ilha de Santiago

1 O valor do índice Gini oscila entre 0 e 1 e é crescente com a concentração. O valor 0 indica a inexistência de

dissimilaridades na repartição do rendimento e o valor 1 caracteriza a máxima concentração do rendimento e

desigualdade total.


90

A raridade e irregularidade das chuvas provocam secas cada vez mais longas,

causadoras de um défice hídrico permanente e de uma progressiva desertificação. Nestas

condições excecionalmente difíceis, a produção alimentar é sempre deficitária, o que põe em

causa a segurança alimentar, sobretudo da população rural.

O setor da agricultura e pecuária, apesar de absorver 47% da mão-de-obra nacional,

tem uma pequena percentagem no PIB (5,2%). A instabilidade da produção agrícola e o

aumento populacional criam um conflito permanente entre o ambiente e os recursos (solos e

água).

A infraestruturação em meio rural, nomeadamente a construção de estradas de

penetração e de escoamento de produtos, o programa de luta contra a pobreza, a expansão do

micro crédito e a assistência à adoção da rega gota a gota têm proporcionado melhores

condições de vida às pessoas e maiores rendimentos no setor agrícola. Os investimentos no

âmbito do Millennium Challenge Account (MCA), nomeadamente os projetos de Gestão de

Bacias Hidrográficas e de Apoio à Agricultura, o aumento da captação, armazenamento e

distribuição de água pluviais, e os serviços de extensão têm constituído avanços de relevo

para a atividade agrícola.

A pesca é uma atividade com elevada potencialidade de desenvolvimento, embora

apenas 20% dessa capacidade seja explorada, tendo um peso residual no PIB. Esta situação

está relacionada com a pouca expressão da frota pesqueira, constituída por botes, utilizando

métodos artesanais, destinados ao consumo direto de peixe. A frota de pesca industrial sofre

grandes constrangimentos, dos quais se destacam: embarcações obsoletas e de reduzida

dimensão, fraco equipamento de navegação e deteção, ausência de um espírito empresarial,

inexistência de incentivos financeiros, falta de preparação profissional e ainda difícil

escoamento da produção, carências a nível de conservação e transformação do pescado.


Figura 17 – Atividade piscatória tradicional – Ilha do Maio


91

A estrutura industrial é incipiente e concentrada nas cidades da Praia e do Mindelo,

onde se localizam mais de 90% das unidades industriais. A indústria tem desempenhado um

papel limitado na economia, representando uma pequena percentagem do PIB. A estrutura

industrial é dominada por pequenas empresas, a maior parte pertencente ao setor privado.

Segundo FERREIRA (1998b), o desenvolvimento industrial está condicionado pela

escassez de recursos (matérias primas), exiguidade do mercado, elevados custos de fatores de

produção (mão de obra e transportes), telecomunicações, pouca tradição industrial e fraca

qualificação da mão-de-obra, escassez de recursos financeiros, limitando a capacidade de

investimento e dependência externa.

A incipiente industrialização e a insuficiência de infraestruturas não permitem a

exploração conveniente dos parcos recursos existentes. Porém tem-se investido em pequenas

unidades de produção, como conservas de carne, peixe, frutas e legumes, fabricação de

refrigerantes, cerveja e aguardente e artigos de vestuário e calçado.

O setor da Construção é um dos mais dinâmicos no país, com taxas de crescimento

assinaláveis (média anual de 19,5% nos últimos 5 anos), em parte consequência do aumento

dos investimentos no setor turístico e do investimento público (infraestruturas) durante o

período.

A economia cabo-verdiana é essencialmente terciária, com o setor dos serviços e

comércio a ocupar mais de 70% da produção interna. O comércio grossista e retalhista, a

utilização dos portos e aeroportos e turismo constituem atividades relevantes. O turismo é um

dos principais vetores de desenvolvimento económico, afirmando-se como uma fonte de

receita importante. Segundo o Banco de Cabo Verde, em 2008, o turismo representava cerca

de 60 % dos serviços e é para onde são canalizados mais de 90% dos investimentos externos.

O Plano Estratégico 2010-2013, aprovado em 2010 pelo Governo, propõe atingir um

fluxo de 500 mil turistas/ano, cifrado atualmente em pouco mais de 300 mil. Segundo

estatísticas do Banco de Cabo Verde, em 2008 o turismo gerou receitas na ordem de 25,3

milhões de contos cabo-verdianos (229,8 milhões de euros), o que representa 19,4% do PIB

do país. O crescimento do turismo contribuiu substancialmente para o forte desempenho

económico de Cabo Verde na última década.

A balança comercial é deficitária e apresenta um elevado grau de dependência.

Segundo as estimativas da Câmara do Comércio, Indústria e Turismo – Portugal - Cabo

Verde, as importações corresponderam, em 2005, a 353 milhões de euros e as exportações a


92

14,2 milhões de Euros. Cabo Verde importa quase a totalidade dos produtos que consome e as

importações são equivalentes a 40% do PIB. A dependência é particularmente elevada em

relação aos bens estratégicos, tais como os produtos alimentares e os produtos energéticos. O

país depende quase totalmente da importação dos produtos petrolíferos para satisfazer as suas

necessidades energéticas. O valor da dívida externa é elevado (acima dos 50% do PIB).

Portugal tem cooperado e ajudado fortemente Cabo Verde a nível económico e social,

o que resultou na indexação de sua moeda, o escudo cabo-verdiano, ao euro, e no crescimento

de sua economia interna. Cabo Verde estabeleceu, em finais de 2007, uma parceria especial

com a União Europeia, a par da adesão à Organização Mundial do Comércio (OMC), o que

poderá trazer vantagens à dinamização da sua economia.

O país é membro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e da

francofonia. Conta, entre outros, com o Banco Mundial (em projetos como Programa

Nacional de Luta contra a Pobreza), o Banco Europeu de Investimentos, o Banco Árabe para

o Desenvolvimento de África a nível de construção e modernização das infraestruturas, e com

o fundo de Millennium Challenge Corporation, Agência do Governo dos Estados Unidos que

gere a iniciativa Millennium Challenge Account (MCA).

O MCA constitui uma ajuda importante para o desenvolvimento de projetos em vários

domínios (recursos hídricos, agroindustrial, infraestruturação - melhoria de portos e estradas).

3.5 Caraterização demográfica

Cabo Verde é uma nação mestiça, onde não existem etnias. A língua oficial é

Português e no quotidiano fala-se o crioulo com diferentes padrões em cada uma das ilhas.

Segundo os dados do Censo 2010 (INE), a população residente no país é de 491.875

habitantes, sendo 50,5% do género feminino e 49,5% do género masculino.

Quadro 11- Distribuição do efetivo populacional em Cabo Verde por género (2010)

Masculino Feminino Total

Efetivo % Efetivo % Efetivo %

243.315 49,5% 248.260 50,5% 491.875 100

Fonte: INE

http://www.bcv.cv/_conteudo/estatistica/quadros/quadro3.2.9.xls

http://pt.wikipedia.org/wiki/Portugal

http://pt.wikipedia.org/wiki/Euro

http://pt.wikipedia.org/wiki/Comunidade_dos_Pa%C3%ADses_de_L%C3%ADngua_Portuguesa

http://www.mca.cv/conteudo.asp?cod_conteudo=19


93

A população residente tem uma distribuição assimétrica no território nacional, com

tendência para se acentuar, não obstante o crescimento elevado nas ilhas turísticas de Boavista

e Sal. As quatro ilhas mais populosas são: Santiago, S. Vicente, Santo Antão e Fogo que,

correspondendo a 61,2% do território nacional, albergam 87,7% da população residente do

país. Santiago (24,5% do território) tem mais de metade da população residente de Cabo

Verde (55,7%), evidenciando uma tendência para reforçar esse posicionamento no contexto

nacional.

Quadro 12 – Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas, em 2010

Fonte: INE

A ilha de Santiago tem tido um papel determinante no crescimento demográfico de

Cabo Verde. Santiago e S.Vicente representam, em conjunto, 30,1% do território nacional e

71,2% da população do país. Boavista, a terceira maior ilha em termos territoriais, apenas tem

1,9% da população total.

Ilha Efetivo %

Santo Antão 43.915 8,9

S.Vicente 76.140 15,5

S.Nicolau 12.817 2,6

Sal 25.779 5,2

Boavista 9.162 1,9

Maio 6.952 1,4

Santiago 274.044 55,7

Fogo 37.071 7,5

Brava 5.995 1,2

Total 491.875 100


94

Figura 18 – Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas, em 2010

Esta distribuição geográfica da população, muito heterogénea, está relacionada com

vários fatores, incluindo os de ordem económica. Na verdade, o mapa económico está

correlacionado com o mapa demográfico.

A população residente de Cabo Verde em 1990 era de 341.491 habitantes, passando

para 434.625 habitantes no ano 2000 e 491.575 habitantes em 2010 (Figura 19). A população

tem sofrido aumentos sucessivos e a tendência é para a continuação desse crescimento.

Fonte de dados: INE

Figura 19 – Evolução da população residente, Cabo Verde, 1950-2010.


95

A evolução por ilhas mostra um aumento populacional em seis ilhas, tendo a perda da

população acontecido apenas em Santo Antão, S.Nicolau e Brava (figura 20).

Figura 20 – Evolução da população residente de Cabo Verde por ilhas (2000 e 2010)

A população residente de Cabo Verde registou uma taxa de variação de cerca de 27,3

% de 1990 para 2000 e de 13,2 % de 2000 para 2010, e um crescimento médio anual de 2,4%

na década de 90 e de 1,2% na década de 2000, evidenciando uma redução da taxa de

crescimento populacional.


96

A taxa de crescimento médio anual difere entre as ilhas e concelhos. As ilhas de Santo

Antão, S.Nicolau e Brava perderam população no último período censitário, tendo ocorrido

um crescimento acentuado da população nas ilhas da Boavista (7,8%) e Sal (5,5%) que,

juntamente com concelho da Praia (2.9%) apresentam taxas de crescimento médio superior à

média nacional (1,2%). O concelho da Praia continua a ser o mais populoso do país. Em 2000,

a Praia concentrava cerca de 25% dos habitantes, tendo aquele valor subido para 26,9% em

2010.

Quadro 13 – Evolução da população por concelhos e taxa média de crescimento anual

(TCMA) (2000 e 2010)

Concelho 2000 2010 TCMA Variação

2000-2010

(%)

Ribeira Grande 21.594 18.890 -1,3 -12,5

Paul 8.385 6.997 -1,8 -16,6

Porto Novo 17.191 18.028 0,5 4,9

S. Vicente 67.163 76.140 1,3 13,4

Ribeira Brava 8.467 7.580 -1,1 -10,5

Tarrafal de S. Nicolau 5.180 5.237 0,1 1,1

Sal 14.816 25.779 5,5 74,0

Boavista 4.209 9.162 7,8 117,7

Maio 6.754 6.952 0,3 2,9

Tarrafal 17.792 18.565 0,4 4,3

Santa Catarina 40.852 43.297 0,6 6,0

Santa Cruz 25.234 26.617 0,5 5,5

Praia 98.118 131.719 2,9 34,2

S. Domingos 13.320 13.808 0,4 3,7

Calheta de S. Miguel 16.128 15.648 -0,3 -3,0

S. Salvador do Mundo 9.172 8.677 -0,6 -5,4

S. Lourenço dos Órgãos 7.781 7.388 -0,5 -5,1

Ribeira Grande de Santiago 8.234 8.325 0,1 1,1

Mosteiros 9.535 9.524 0,0 -0,1

S. Filipe 23.127 22.248 -0,4 -3,8

Santa Catarina do Fogo 4.769 5.299 1,1 11,1

Brava 6.804 5.995 -1,3 -11,9

Total 434.625 491.875 1,24 13,2

Fonte de dados: INE


97

Fonte de dados: INE

Figura 21 - Taxa média de crescimento anual por concelhos, 2000-2010

A densidade populacional do país tem aumentado, situando-se em 2010 em 121,8

habitantes por km2, aumentando em 14 habitantes em relação ao ano 2000, altura em que a

densidade era de 107,8 hab./km2. Espacialmente, apresenta grandes diferenças, que se

acentuaram no último período censitário.

Figura 22 – Densidade populacional por concelhos, 2000

Concelho

1 Ribeira Grande

2 Paul

3 Porto Novo

4 S. Vicente

5 Ribeira Brava

6 Tarrafal de S. Nicolau

7 Sal

8 Boavista

9 Maio

10 Tarrafal

11 Santa Catarina

12 Santa Cruz

13 Praia

14 S. Domingos

15 Calheta de S. Miguel

16 S. Salvador do Mundo

17 S. Lourenço dos Órgãos

18

Ribeira Grande de

Santiago

19 Mosteiros

20 S. Filipe

21 Santa Catarina do Fogo

22 Brava


98

Figura 23 – Densidade populacional por concelhos, 2010

O país apresenta uma estrutura de população jovem (54,4% da população tem menos

de 25 anos, sendo que 31,6% tem menos de 15 anos). A idade média é de 26,8 anos.

Fonte: INE

Figura 24 – Pirâmide etária, Cabo Verde, 2010

Concelho

1 Ribeira Grande

2 Paul

3 Porto Novo

4 S. Vicente

5 Ribeira Brava

6 Tarrafal de S. Nicolau

7 Sal

8 Boavista

9 Maio

10 Tarrafal

11 Santa Catarina

12 Santa Cruz

13 Praia

14 S. Domingos

15 Calheta de S. Miguel

16 S. Salvador do Mundo

17 S. Lourenço dos Órgãos

18 Ribeira Grande de Santiago

19 Mosteiros

20 S. Filipe

21 Santa Catarina do Fogo

22 Brava


99

Os agregados familiares têm, em 2010, uma dimensão média de 4,3 membros,

revelando uma diminuição em relação ao ano de 2000 (4,6 membros).

Fonte de dados: INE

Figura 25 - Dimensão média dos agregados familiares por concelho, 2010

O quadro populacional cabo-verdiano é marcado por uma corrente de emigrantes

expressiva. Conta com uma diáspora numerosa, mas muito ligada ao país, garantindo

remessas que constituem uma receita fundamental para ajudar a equilibrar o orçamento do

estado.

De acordo com o documento Migrações em Cabo Verde – Perfil Nacional 2009, as

estimativas sobre o número de cabo-verdianos residentes no estrangeiro são muito díspares. O

centro de pesquisa para o desenvolvimento das migrações apontava, em 2007, para cerca de

200 mil cabo-verdianos a viver no estrangeiro, contrário ao extinto Instituto de apoio ao

emigrante, que indicava cerca de 500 mil em 1998. No entanto, de acordo com o documento

Migrações em Cabo Verde – Perfil Nacional 2009, tem-se verificado uma diminuição

crescente da tendência de emigração, atingindo -5,1 migrantes por mil habitantes entre 2005-

2010, prevendo-se a diminuição para -4.7 migrantes por cada milhar de habitantes no período

2010-2015.

Segundo o Banco de Cabo Verde (BCV, 2009), as remessas de emigrantes registaram

um aumento em termos globais desde 1990 até 2008, apesar de alguns períodos de recuos

ligeiros, passando de 3,14 mil milhões de escudos (1990) para cerca de 10 mil milhões de

escudos (2010).


100

De igual forma o fluxo migratório proveniente dos países vizinhos faz considerar a

necessidade de políticas relativas às migrações e priorizar estratégias de integração dos

imigrantes. De acordo com o documento Migrações em Cabo Verde – perfil nacional 2009, a

imigração para Cabo Verde cresceu nas últimas décadas. Os dados mais recentes indicam que

a população imigrante aumentou cerca de 20 %, passando de 8.931 em 1991 para 11.183 em

2005. De acordo com os dados do INE em 2010, a população estrangeira em Cabo Verde era

de 14.373 efetivos, provenientes sobretudo de outros países do continente africano (71,7%).

3.6 Infraestruturas de transportes

A população do país distribui-se de forma assimétrica entre ilhas, havendo situações

de isolamento de localidades dentro de cada ilha. Neste contexto os transportes assumem

particular relevância.

O Governo tem apostado na infraestruturação do território. A rede portuária e

aeroportuária tem vindo a melhorar com o programa de expansão e modernização dos portos e

aeroportos levado a cabo pelo Ministério das Infraestruturas, Transportes e

Telecomunicações, sendo crucial para o desenvolvimento económico e social, devido à

condição insular do país. No entanto, persistem carências no transporte interno,

nomeadamente para a Brava, S.Nicolau e Maio, que afetam o dinamismo económico dessas

ilhas. Porém, estão em curso projetos na área de transporte marítimo destinados a eliminar tais

constrangimentos.

No domínio rodoviário, os programas de expansão e reabilitação das infraestruturas

rodoviárias têm melhorado a rede de estradas para suportar o escoamento dos produtos e

desencravar ilhas ou regiões.

O Banco Mundial tem apoiado a expansão e reabilitação das infraestruturas em

Santiago, São Nicolau, São Vicente e Maio. O MCA em Santiago e Santo Antão tem

beneficiado dos melhoramentos nas infraestruturas pela cooperação luxemburguesa, e Fogo

pelo Banco Árabe para o Desenvolvimento de África (BADEA). O maior problema das

infraestruturas de transportes em Cabo Verde diz respeito à sua manutenção e conservação.

Os portos são fundamentais na estruturação e gestão do território. São a porta de

entrada de mercadorias no país e funcionam como os maiores distribuidores de carga entre

ilhas, seguido do transporte aéreo. Os principais portos são: Porto da Praia (ilha de Santiago),

Porto Grande (ilha de S. Vicente) e Porto Palmeira (ilha do Sal).


101

Figura 26 - Localização dos principais portos de Cabo Verde

Apesar das melhorias registadas, a rede portuária sofre ainda de muitas patologias,

entre as quais uma frota inadequada, empresas com fraca qualidade, serviços portuários e

agências sem condições para garantir o funcionamento normal do sistema de transporte

marítimo. Segundo Câmara do Comércio, Indústria e Turismo – Portugal – Cabo Verde, no

domínio portuário, o país tem uma extensão de cais insuficiente para o crescimento da taxa

média anual de tonelagem de mercadorias carregadas e descarregadas ao ritmo do

crescimento do PIB.


Figura 27 – Vista parcial do Porto da Praia - Praia


102

No que diz respeito às infraestruturas aeroportuárias, 7 das 9 ilhas habitadas têm

aeroportos operacionais e existem 4 aeroportos internacionais: Praia (Santiago), Amílcar

Cabral (Sal), Cesária Évora (S.Vicente) e Aristides Lima (Boavista).

Figura 28 - Localização das infraestruturas aeroportuárias operacionais em Cabo Verde

Os transportes aéreos domésticos são frequentes e abrangem todo o arquipélago, com

exceção da Brava e de Santo Antão.


Figura 29 - Vista parcial do aeroporto da Boavista


103

3.7 Sistema urbano e povoamento

Cabo Verde divide-se em 22 concelhos e tem 24 cidades (quadro 14). A Cidade da

Praia é a capital do país.

Quadro 14 – Lista das cidades de Cabo Verde

Fontes: UCCP

Ilhas Município Cidades

Santo

Antão

Porto Novo Porto Novo

Ribeira Grande

Ribeira Grande

Ponta do Sol

Paúl Pombas

S. Vicente S. Vicente Mindelo

S. Nicolau Ribeira Brava Ribeira Brava

Tarrafal Tarrafal

Sal Sal Santa Maria

Espargos

Boavista Boavista Sal Rei

Maio Maio Porto Inglês

Santiago

Tarrafal Tarrafal

S. Miguel Calheta

Santa Cruz Pedra Badejo

São Domingos Várzea da Igreja

Praia Praia

Ribeira Grande de

Santiago

Santiago de Cabo

Verde

Santa Catarina Assomada

S. Lourenço dos Órgãos João Teves

S. Salvador do Mundo Achada Igreja

Fogo S. Filipe S. Filipe

Santa Catarina do Fogo Cova Figueira

Mosteiros Igreja

Brava Brava Nova Cintra


104

Em 2010 Cabo Verde passou de 6 cidades para 24 cidades, pois as sedes dos

Municípios foram elevados a categoria de cidades2.

Muitas vilas não dispõem de condições populacionais, funcionais e económicos

efetivas para tal desiderato. No entanto, essa decisão política significa um compromisso do

Governo em criar as condições para o desenvolvimento das cidades. É avançada a tese de que

essas sedes, não sendo na altura verdadeiras cidades, serão vértices da futura expansão

urbana, apoiada pela infraestruturação e equipamentos próprios de uma cidade. Do nosso

ponto de vista, é muito discutível o critério administrativo de que toda a sede de município é

cidade, quaisquer que sejam as suas caraterísticas demográficas, sociais ou funcionais.

Localidades tipicamente rurais são classificadas como urbanas, aumentando de forma

artificial e enganadora a percentagem de população urbana.

O sistema urbano nacional é desequilibrado, e bipolarizado pelas cidades da Praia e do

Mindelo. Entre os diferentes centros urbanos do país há acentuadas diferenças na população,

dotação de equipamentos, infraestruturas e serviços do território, e também em atividades

económicas.

A partir dos anos noventa do século passado, assiste-se, embora de forma ainda muito

ténue, a um progressivo crescimento dos centros secundários (os de dimensão média), como

sejam: cidades de Pedra Badejo, no Concelho de Santa Cruz, de Assomada, no Concelho de

Santa Catarina, de Porto Novo e de São Filipe. Porém, não exercem ainda uma atração capaz

de atenuar o crescente afluxo populacional em direção à capital.

Aproximadamente 26% da população de Cabo Verde está concentrada na cidade da

Praia e 14,2% na cidade do Mindelo.

2 Lei n°77/VII/2010, de 23 de Agosto de 2010, que estabelece o regime da divisão, designação e determinação das

categorias administrativas das povoações, em vigor desde 3 de Setembro de 2010.


105

Figura 30 – Distribuição da população por cidades, 2010

Praia é o concelho com maior saldo migratório, seguido de S.Vicente, Sal e Boavista (quadro

15).

Cidades POP.

2010

1 Ponta do Sol 1.300

2 Ribeira Grande 3.328

3 Pombas 1.263

4 Porto Novo 9.429

5 Mindelo 70.468

6 Ribeira Brava 1.887

7 Tarrafal 3.766

8 Espargos 15.997

9 Santa Maria 5.772

10 Sal Rei 5.407

11 Porto Inglês 2.982

12 Tarrafal 6.177

13 Calheta 4.220

14 Pedra Badejo 9.345

15 Assomada 12.026

16 Achada Igreja 1.406

17 João Teves 1.699

18 Várzea da Igreja 2.583

19 Praia 127.899

20 Santiago de CV. 1.214

21 S. Filipe 8.125

22 Cova Figueira 659

23 Igreja 3.598

24 Nova Cintra 1.127


106

Quadro 15 – Saldo migratório dos concelhos de Cabo Verde

Fonte: INE, censo 2010

A Praia exerce grande atração sobre o espaço rural da ilha de Santiago e das restantes

ilhas, incluindo S.Vicente (quadro 15). A partir da independência, a Praia cresceu

explosivamente em resultado da forte migração interna, originada pela seca e pelas

perspetivas de encontrar trabalho na maior cidade do país.

Concelhos Residentes Entradas % De

entrada

Saídas % de

Saída

Saldo

Migratório

Ribeira Grande 18890 2304 2,4 10754 11,4 -8450

Paul 6997 647 0,7 4955 5,3 -4308

Porto Novo 18028 2810 3,0 6993 7,4 -4183

S. Vicente 76140 19508 20,7 9168 9,7 10340

Ribeira Brava 7580 796 0,8 3582 3,8 -2786

Tarrafal de S. Nicolau 5237 762 0,8 1467 1,6 -705

Sal 25779 12004 12,8 2970 3,2 9034

Boavista 9162 3861 4,1 1387 1,5 2474

Maio 6952 783 0,8 1240 1,3 -457

Tarrafal 18565 1822 1,9 2134 2,3 -312

Santa Catarina 43297 3479 3,7 5821 6,2 -2342

Santa Cruz 26617 2114 2,2 4802 5,1 -2688

Praia 131719 34842 37,0 10876 11,6 23966

S. Domingos 13808 1385 1,5 4618 4,9 -3233

S. Miguel 15648 491 0,5 3498 3,7 -3007

S. Salvador do Mundo 8677 1017 1,1 3280 3,5 -2263

S. Lourenço dos Órgãos 7388 776 0,8 3671 3,9 -2895

Ribeira Grande de Santiago 8325 906 1,0 1537 1,6 -631

Mosteiros 9524 531 0,6 1550 1,6 -1019

S. Filipe 22248 2242 2,4 7177 7,6 -4935

Santa Catarina do Fogo 5299 386 0,4 869 0,9 -483

Brava 5995 607 0,6 1724 1,8 -1117

Total 491875 94073 100,0 94073 100,0


107

Figura 31 – Percentagem de saídas de cada uma das ilhas com destino a Praia em relação ao

total de saídas das respetivas ilhas

Todos os órgãos de soberania, embaixadas e representações internacionais e o

essencial da administração pública estão concentrados na cidade da Praia.

Do ponto de vista económico, Praia, Mindelo e Sal reúnem o essencial da atividade

empresarial. Praia é o centro mais importante. Em 2008 detinha cerca de 26% das empresas

existentes em Cabo Verde e cerca de 59% das existentes na ilha de Santiago (quadro 16).

Relativamente ao número de pessoal ao serviço, 87% estavam nas ilhas do Sal, Santiago e S.

Vicente que foram responsáveis por 96% do volume de negócios.

Fonte:UCCP, INE, censo 2010

Elaboração própria


108

Quadro 16 – Nº de empresas em Cabo Verde e sua distribuição espacial, em 2008

Fonte: INE (III recenseamento empresarial)

Praia tem 1 dos 4 aeroportos internacionais do país. De acordo com dados da Agência

Nacional de Aviação Civil, em 2009, o aeroporto da Praia representou 30,8% do movimento

das aeronaves e 30,7% do total dos passageiros (embarque, desembarque, trânsito). A cidade

da Praia tem o porto mais importante do país (Porto da Praia) que movimenta mais de 60% do

total das cargas.

Ao nível dos equipamentos estruturantes, e especificamente ao nível da saúde, Praia

alberga 1 dos 2 Hospitais Centrais do país (Dr. Agostinho Neto), unidade com valências em

praticamente todas as especialidades e com área de influência nacional, dispondo de 334

camas, representando cerca de 33% do total das camas das estruturas sanitárias do país

(Relatório Estatístico da Saúde, 2009).

No desporto, a Praia alberga o estádio da Várzea, equipamento desportivo de

referência com capacidade para 8 mil pessoas e que recebe jogos de competição de futebol de

nível regional, nacional e internacional. No entanto, está em construção o estádio nacional de

Cabo Verde na parte norte da cidade, com capacidade de 15 mil espectadores e que

incorporará uma pista de atletismo.

Ao nível da formação superior, Praia e Mindelo concentram o essencial das

universidades e o maior número de alunos (quadro 17). Essas cidades, particularmente a

cidade da Praia, recebem alunos de todos os concelhos.

Ilha Número %

Santo Antão 602 6,9

S.Vicente 1.775 20,4

S.Nicolau 335 3,8

Sal 940 10,8

Boavista 237 2,7

Maio 212 2,4

Santiago 3710 42,8

Interior Santiago 1.490 17,0

Praia 2.220 25,8

Fogo 714 8,2

Brava 171 2,0

Total 8.716 100


109

Quadro 17 – Instituições de formação superior

Nome da Instituição Tipo Localização Nº de

alunos

1 Universidade Pública de Cabo Verde (Uni-CV) Pública Praia/Mindelo 2.085

2 Universidade Jean Piaget de Cabo Verde (Uni-

Piaget)

Privada Praia/Mindelo 1.050

3 Instituto de Estudos Superiores Isidoro da Graça

(IESIG)

Privado Mindelo 237

4 Instituto Superior de Ciências Económicas e

Empresariais (ISCEE)

Privado Praia/Mindelo 1.135

5 Instituto Superior de Ciências Jurídicas e Sociais

(ISCJS)

Privado Praia 431

6 Mindelo - Escola Internacional de Arte (M_EIA) Privado Mindelo 15

7 Universidade Lusófona de Cabo Verde Baltasar

Lopes da Silva

Privado Mindelo 205

8 Universidade Intercontinental de Cabo Verde

(ÚNICA)

Privado Praia 123

9 Universidade de Santiago (US) Privado Assomada 321

Fonte: Anuário da Educação 2009/2010

Na cidade da Praia estão localizadas polos de 6 das 9 Universidades de Cabo Verde. A

mesma situação ocorre na cidade do Mindelo, mas a Praia concentra maior número de alunos.

A cidade da Praia é o centro com maior dinâmica cultural. Nos últimos anos adquiriu

salas de espetáculos e de conferências (o Salão Nobre da Assembleia Nacional, o Auditório

Nacional, a Biblioteca Nacional, o Arquivo Histórico Nacional e o Palácio da Cultura).

A cidade do Mindelo, para além dos aspetos anteriormente referidos, tem o setor

industrial mais desenvolvido do país (panificação, massas alimentares, refrigerantes, moagem

de cereais e café, sabão, indústria hoteleira, construção naval, construção civil). A atividade

comercial é importante, muito ligada ao Porto Grande.

Mindelo alberga o Hospital Central Baptista de Sousa, com área de influência

nacional, dispondo de 219 camas, representando cerca de 21,6% do total das camas das

estruturas sanitárias do país (Relatório Estatístico da Saúde, 2009). Como hospital central, o

Baptista de Sousa também recebe pacientes de outras ilhas, sobretudo das ilhas de Barlavento.

Em relação ao povoamento, em Cabo Verde, predomina o povoamento concentrado

urbano. A maior parte da população concentra-se nas cidades, entendido como um

“aglomerado populacional contínuo, de extensão limitada, com um núcleo urbano que integre


110

equipamentos estruturantes, onde a atividade fundamental é a função de serviços,

nomeadamente nas áreas político-administrativa, de saúde, hotelaria, cultura, educação,

banca, muitas vezes associada à da indústria e cuja população é heterogénea na sua origem e

profissão”3.

O povoamento está muito concentrado no litoral. Grande parte da população (cerca de

80%) ocupa e utiliza a zona costeira, albergando a localização dos principais aglomerados

populacionais.


Figura 32 – Localidade de Ribeira Pratas – Tarrafal de Santiago

Ao longo das vias de comunicação é comum uma cintura de ocupação linear intensa

que liga os principais centros ao interior. Na evolução mais recente do povoamento sobressai

o aumento da dispersão da construção ao longo das vias e entre as linhas de água. Esse tipo de

assentamento humano está associado à prática de atividades agriculturas, mormente de

regadio e também, por vezes, à propriedade do solo.

Quando disperso e desregrado, acarreta avultados custos de intervenção pública, quer

em termos de prestação de cuidados de assistência em casos de emergência, quer na

disponibilização das redes de infraestruturas e de equipamentos públicos básicos,

nomeadamente redes de distribuição de água e de energia.

3 Segundo definição da Lei nº 77/VII/2010


111

3.8 Especificidades das ilhas habitadas

Atendendo à diversidade do território cabo-verdiano, com problemas e potencialidades

específicas na perspetiva de ordenamento do território, sistematizam-se, de seguida, essas

particularidades para cada ilha recorrendo a três análises:

quadro síntese dos elementos peculiares, relativos à localização e configuração,

meio físico e recursos naturais, situação económica, aspetos demográficos e sociais,

sistema urbano e povoamento, e infraestruturas de transportes;

esquema geral dos principais elementos estruturantes de ocupação do território;

matriz swot, identificando os pontos fortes/potencialidades, pontos

fracos/debilidades, oportunidades e ameaças.


112

3.8.1 Santo Antão

Quadro 18 - Especificidades da ilha de Santo Antão

1.Localização

e configuração

No grupo do Barlavento, é a segunda maior ilha de Cabo Verde com 779 km2, e com uma elevação máxima

de 1.979 metros (Topo Coroa).

2. Meio físico e

recursos naturais

Orografia acidentada, com altas montanhas, barrancos profundos e vertentes íngremes, clima variado, indo

do muito árido a húmido. Rica em espécies vegetais e animais, pozolana e recursos hídricos subterrâneos. A

paisagem tem grande valia, mas constitui um recurso não aproveitado. Para além de 5 áreas protegidas

declaradas, tem uma cobertura florestal importante, nomeadamente de pinheiros, no planalto leste. Em

algumas praias perto dos principais centros urbanos, tem ocorrido uma grande pressão sobre a extração de

inertes, como areia e cascalho.

3. Riscos naturais Cheias e inundações, deslocamento de materiais das vertentes, incêndio florestal.

4. Situação

económica

A principal atividade é a agricultura, mas o terciário é um setor dinâmico. Potencialidades para o

desenvolvimento da agricultura, pecuária, pesca, agroindústria e turismo.

5. Aspetos

demográficos

e sociais

É a 3ª ilha mais populosa. A população tem registado uma variação irregular, associada a surtos migratórios,

sobretudo para S. Vicente. A população diminuiu (- 6,9%) no último período censitário (de 47.170 hab. para

43.915 hab. entre 2000 e 2010). É a ilha com os maiores índices de pobreza (45.6%) afetando sobretudo os

desempregados (QUIBB, 2007). A taxa de desemprego é de 9% (INE, Censo 2010).

6. Sistema

urbano e

estrutura de

povoamento

A rede urbana é dominada pelas cidades de Porto Novo, Ponta do Sol, Ribeira Grande e Pombas, com

funções políticas e administrativas e alguma concentração de equipamentos públicos e privados. Porto Novo

é a cidade mais relevante do ponto de vista funcional e Ribeira Grande em termos de dimensão

populacional. No meio rural predomina o povoamento disperso. Vários aglomerados rurais estão ligados à

exploração dos vales agrícolas.

Na ilha funcionam para além do hospital regional, 2 centros de saúde, 11 postos sanitários e 27 unidades

sanitárias de base (MS, 2011); e 66 Jardins, 78 escolas do ensino básico e 6 estabelecimentos do ensino

secundário) (ME, 2010). As redes de serviços básicos de saúde e de educação cobrem razoavelmente a ilha,

não obstante a necessidade do seu reforço nas áreas rurais. Todas as localidades da ilha apresentam défice

em termos de equipamentos públicos associados à cultura, desporto e lazer, com maior incidência nas áreas

rurais. A habitação é um problema, devido à precariedade e às deficientes condições de habitabilidade.

As áreas urbanas informais mais expressivas estão no Porto Novo, associada à dispersão das construções

que invadiram o leito das ribeiras. O défice de infraestruturas afeta 88,1% (8685) das habitações. Em casas

sem acesso à rede de esgotos, sem acesso à rede de eletricidade e sem acesso à rede de água vivem 13%

(1316) das famílias (INE, Censo 2010). Muitas zonas da ilha não possuem água canalizada e não existe rede

de esgotos na ilha, com exceção de uma pequena rede de recolha em Porto Novo. A deposição de resíduos

sólidos urbanos ocorre numa lixeira selvagem a céu aberto. Não há recolha seletiva nem tratamento de

resíduos sólidos.

7. Infraestruturas

de transportes

A principal infraestrutura de transportes interilhas é o Porto Marítimo de Porto Novo. As ligações diretas

regulares são para a ilha de S.Vicente (duas viagens por dia), mas a ligação às restantes ilhas do país é

deficiente. Tem um pequeno aeroporto, inoperacional. Isto é, não dispõe de ligações aéreas. As

infraestruturas rodoviárias estão adaptadas às condições orográficas da ilha, mas é necessária a sua

beneficiação facilitando o acesso ao Porto Novo e o desencravamento de comunidades rurais.


113

Figura 33 – Esquema geral da ilha de Santo Antão


114

Quadro 19 – Análise SWOT da ilha de Santo Antão

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Valor ambiental e paisagístico

Grande biodiversidade terrestre e marinha e riqueza

endémica

Grande potencial para desenvolvimento da

agricultura, pecuária, pesca e agro-indústria

Elevado potencial turístico em segmentos como o

eco e o agroturismo, turismo de montanha, de

desportos subaquáticos e investigação marinha

Potencialidades para um melhor aproveitamento dos

ecossistemas florestais de altitude em prol do

fomento do turismo ecológico e rural, da medicina

tradicional e de atividades de lazer

Recursos hídricos subterrâneos

Prevalência de população jovem

Efetivo populacional (embora em perda)

Ligações marítimas regulares com S.Vicente

Existência de áreas para desenvolvimento turístico

Território acidentado

Deficiente ligação às restantes ilhas

do país

Insuficiente cobertura territorial das

rodovias

Recursos naturais exploráveis

escassos

Deficiente aproveitamento do valor

paisagístico e do mar

Diminuição da população

Elevada taxa de pobreza

Elevada taxa de desemprego

Baixa cobertura de rede de

infraestruturas básicas

Falta de habitação social

Despovoamento de algumas

localidades rurais

Oportunidades Ameaças

Crescente valorização do património natural

Escassez de produção alimentar no país

Diversificação do produto turístico (turismo de

mergulho/subaquático, turismo de natureza)

Intensificação da complementaridade com S.Vicente

Riscos naturais (desabamentos

cheias, inundações urbanas,

desertificação)

Subida do nível do mar provocada

pelas alterações climáticas

Pressão excessiva sobre o solo

agrícola

Extração de areia nas praias e leito

das ribeiras

Tendência para a emigração

Persistência de perda de população

Intervenções avulsas em setores

económicos relevantes, como o

turismo

Descaraterização cultural e do

comportamento social


115

3.8.2 S.Vicente

Quadro 20 - Especificidades da ilha de S.Vicente

1.Localização

e configuração

No grupo do Barlavento, tem 227 km2 e altitude máxima de 750 metros (Monte Verde).

2. Meio físico e

recursos naturais

Exiguidade de recursos naturais, extrema aridez e escassez de chuvas, sendo necessário recorrer à

dessalinização. Apresenta áreas de elevado valor geológico e geomorfológico e alta biodiversidade

marinha. Tem 1 área protegida declarada (Monte Verde). A extração de inertes para a construção

civil é um problema sensível, pela degradação provocada no litoral, bem como a ocupação do

domínio público marítimo com fábricas, centrais de abastecimento e depósitos de combustíveis.

3. Riscos naturais Seca, cheias e inundações, sobretudo na cidade do Mindelo.

4. Situação

económica

A população ativa está empregada sobretudo no setor terciário (comércio e serviços). Há potencial

para o desenvolvimento do cluster do mar (rede de produção de empresas fortemente

interdependentes, ligados entre si numa cadeia de valor acrescentado, associando também a

universidade).

5. Aspetos

demográficos

e sociais

S. Vicente concentra quase metade da população do Barlavento e 15,5% da população do país. É a

segunda ilha mais populosa do arquipélago, com uma população jovem. A tendência é para a

evolução populacional positiva. A ilha passou de 67.163 hab. em 2000 para 76.140 hab. em 2010,

com uma taxa de crescimento médio de 1,3 %, superior a média nacional. O desemprego é o

principal problema social, com uma taxa superior à média nacional (14,8%) (INE, Censo 2010). A

incidência da pobreza é de 13,6% (QUIBB, 2007). Crianças de rua e delinquência juvenil são

outros males sociais.

6. Sistema urbano

e

Estrutura de

povoamento

Possui o segundo maior centro urbano do país – Mindelo (70.468 hab.), a par de outros centros

urbanos como Baia das Gatas, Salamansa, Calhau e a localidade piscatória de S.Pedro. É a ilha

mais urbana do país (cerca de 93% de população), prevalecendo o povoamento concentrado urbano.

Os problemas urbanos mais significativos são a construção informal e a falta de habitação social e

de drenagem na cidade. O défice de infraestrutura afeta 46,2% (8716) das habitações. Em casas

sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água vivem 8,98% (1694) das famílias

(INE, Censo 2010). Tem aterro controlado, mas não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos

sólidos. Tem hospital central, 5 centros de saúde e 3 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 29

Jardins, 35 escolas do ensino básico e 6 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). As

redes de serviços básicos de saúde e educação correspondem, de uma forma geral, às necessidades

das populações locais, concentrando-se essencialmente na cidade de Mindelo, sobretudo as

carências mais expressivas nas zonas espontâneas periféricas à cidade e nas áreas fora deste núcleo

urbano principal.

7. Infraestruturas

de transportes

O porto de Porto Grande tem um papel relevante no desenvolvimento da ilha e do país. O aeroporto

internacional de S. Pedro tem ligações áreas internas diretas e diárias para as ilhas de Santiago, Sal,

S.Nicolau, Boavista e pela via marítima está ligada a Santo Antão, Praia, Sal e S.Nicolau. São

importantes as complementaridades entre S.Vicente e Santo Antão. A rede rodoviária é constituída

por estradas nacionais e municipais, ligando as principais localidades, a maioria em bom estado de

conservação.


116

Figura 34 – Esquema geral da ilha de S.Vicente


117

Quadro 21 – Análise SWOT da ilha de S.Vicente


Infraestruturas portuárias (Porto Grande) e aéreas

(aeroporto internacional de S.Pedro) de dimensão

internacional

Boa rede de estradas

Elevado potencial turístico em segmentos como

turismo do litoral, cultural, turismo de

mergulho/subaquático e desportos náuticos e o

turismo de natureza

Potencial para o desenvolvimento do setor pesqueiro

e do cluster do mar

Potencial para o desenvolvimento de energias

renováveis (água do mar, sol e vento)

Prevalência de população jovem.

Riqueza patrimonial do Mindelo

Extrema aridez

Escassez de chuvas e insuficiência de

recursos hídricos

Ausência de aptidão agrícola

Recursos naturais exploráveis escassos

Elevada taxa de desemprego e de

pobreza

Dimensão de construção informal

Insuficiência de rede de saneamento e

de tratamento

Incorreto tratamento de resíduos

urbanos

Delinquência juvenil e crianças de rua.


Áreas de desenvolvimento turístico

Desenvolvimento do cluster do mar

Energias renováveis, podendo ser utilizadas para

aumento da produção de energia e para

dessalinização da água do mar

Captação de fundos externos para investigação em

biodiversidade

Desenvolvimento de atividades culturais

Intensificação da complementaridade com S.Antão

Riscos naturais associados a

inundações urbanas

Extração de pedras, cascalho, brita e

areia sem ordenamento da atividade

extrativa

Degradação ambiental e paisagística;

Espaços de alto valor que não foram

declarados áreas protegidas

Ocupação espontânea na periferia de

Mindelo

Dependência alimentar dos recursos

externos

Crise económica internacional


118

3.8.3 S.Nicolau

Quadro 22 - Especificidades da ilha de S.Nicolau

1.Localização

e configuração

No Barlavento, apresenta uma forma alongada, com uma superfície de 338 km2

e altitude máxima

de 1.304 metros (Monte Gordo).

2. Meio físico e

recursos naturais

Relevo bastante acidentado. Diferenciação entre a parte este da ilha (mais árida) e a Oeste (mais

verde). Os recursos naturais são escassos, com destaque para os recursos do mar. A ilha apresenta

potencialidades nos domínios ambiental e paisagístico. Tem uma área protegida com grande valia

(Monte Gordo).

3. Riscos naturais Riscos de desabamentos e cheias/inundações, com maior relevo na área urbana de Ribeira Brava. A

seca e a erosão do solo marcam as comunidades rurais.

4. Situação

económica

Fraca dinâmica da economia, apoiada nas atividades do setor primário (agro-silvo-pastoril e pesca).

5. Aspetos

demográficos

e sociais

Diminuição progressiva da população nas últimas décadas, com maior incidência nas áreas rurais.

A população passou de 13.661 em 2000 para 12.817 em 2010 (-6,2%). A ilha está exposta ao

fenómeno da emigração. Tem falta de recursos humanos qualificados. A taxa de desemprego é de

7% (INE, Censo 2010) e a de pobreza 13% (QUIBB, 2007).

6. Sistema urbano

e

estrutura de

povoamento

População distribui-se de forma dispersa pela ilha, em pequenos povoados com pouca infraestrutura

coletiva. Há 2 cidades: Ribeira Brava (com arquitetura do tipo colonial/português e edifícios

emblemáticos) e Tarrafal. Existem ainda os aglomerados rurais de povoamento concentrado e

alguns encraves singulares. A habitação é um problema, devido à precariedade e às condições de

habitabilidade. Insuficiências em infraestruturas básicas, em particular nas áreas rurais. O défice de

infraestrutura afeta 100% (3256) das habitações: na ilha nenhuma habitação tem todas as

infraestruturas. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água vivem

12,71% (414) das famílias. Existência de lixeira controlada. Não há recolha seletiva nem

tratamento de resíduos sólidos.

Nas redes de saúde e ensino funcionam, para além do hospital regional, 2 centros de saúde, 3 postos

sanitários e 10 unidades sanitárias de base (MS, 2011), e 16 Jardins, 21 escolas do ensino básico e 2

estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos de ensino evidenciam alguma

degradação e carência de alguns serviços, pelo que impõe-se a sua renovação. Permanece alguma

dependência relativamente a outros concelhos em relação ao acesso a serviços de saúde de

especialidade e de ensino superior. O défice de equipamentos de saúde, desportivos e culturais,

afeta sobretudo localidades mais encravadas da ilha.

7. Infraestruturas

de transportes

Ligações marítimas com a ilha são escassas devido a constrangimentos portuários (ligação direta

com Sal). As ligações aéreas dos voos comerciais são muito limitadas, condicionando o

desenvolvimento da ilha (não há ligação direta, havendo passagem pela ilha do Sal). A acentuada

topografia da ilha dificulta a passagem das infraestruturas viárias, ficando muitos dos seus núcleos

mal conectados com o resto dos aglomerados. Situação de encravamento de algumas localidades

(caso de Carriçal).


119

Figura 35 – Esquema geral da ilha de S.Nicolau


120

Quadro 23 – Análise SWOT da ilha de S.Nicolau



Área protegida com grande riqueza endémica e

biodiversidade

Grande potencial para desenvolvimento da pesca

Elevado potencial turístico em segmentos como o

eco e o agroturismo, náutico e pesca desportiva

Pesca e processamento e conservação pescado

Recursos piscícolas abundantes

Recursos hídricos subterrâneos

Arquitetura do tipo colonial/português, pelas suas

ruas estreitas e pelos seus edifícios emblemáticos


“Tranquilidade” da população

Relativo isolamento da ilha devido

a dificuldades de transportes

Território muito acidentado


escassos

Deficiente aproveitamento do valor

paisagístico, do mar e dos recursos

piscícolas

Diminuição da população

Elevada taxa de pobreza

Insuficiência de infraestruturas

turísticas

Deficientes infraestruturas gerais

Falta de habitação social

Êxodo rural - despovoamento de

algumas localidades


Localização entre S.Vicente e Sal (dois centros

importantes de escoamento de produtos agrícolas e

piscícolas

Crescente valorização do património natural

Alteração de mercados turísticos, favorecendo o

turismo de nicho, associada a estratégia nacional de

promoção do turismo rural, cultural e ecológico

Programas da administração central

(infraestruturação, habitacional, luta contra a

pobreza)

Riscos naturais (desabamentos,

inundações urbanas, desertificação)

Pressão excessiva sobre o solo

agrícola

Exploração de pedras, cascalho,

brita e areia negra

Regressão populacional


Município sem recursos financeiros

para responder às necessidades


121

3.8.4 Sal

Quadro 24 - Especificidades da ilha do Sal

1.Localização

e configuração

No grupo do Barlavento, no extremo Nordeste do arquipélago de Cabo Verde, tem uma superfície de 216

km2

e uma altitude máxima de 406 metros (Monte Grande).

2. Meio físico e

recursos naturais

Relevo plano e paisagem árida. É a segunda ilha mais plana, com ligeiras elevações. A escassez de

precipitação, a carência de água e a salinidade dos solos formam condicionantes ao desenvolvimento da

agricultura. O Município do Sal é abastecido na sua totalidade com água dessalinizada. Grandes extensões

de areia, sal e argila. Apresenta excelentes condições para o turismo balnear e desportos náuticos, onde se

destacam o surf e o windsurf, o mergulho e a pesca submarina. Há 11 espaços naturais protegidos

declarados. Problema de extração de inertes e de ocupação do domínio público marítimo.

3. Riscos naturais Seca, erosão costeira, cheias e inundações.

4. Situação

económica

Turismo balnear é o motor da economia. Os complexos turísticos têm-se instalando desde os anos 60,

principalmente na cidade de Santa Maria. O setor terciário ocupa a maior parte dos empregados. Na ilha

estão localizados 12 dos 44 hotéis, 38,7% dos quartos (3051) e 44,7% de todas as camas (6292)

disponíveis no país (INE, 2011). É a segunda ilha com mais entrada de hóspedes (35,4%) e mais dormidas

(42,9%). Os hóspedes são sobretudo do Reino Unido, Itália e Alemanha. Potencial para o desenvolvimento

do cluster aéreo, criando uma rede de produção de empresas do setor fortemente interdependentes, ligados

entre si numa cadeia de valor acrescentado, associando também a universidade.

5. Aspetos

demográficos

e sociais

Crescimento acelerado da população, que passou de 14.816 hab. para 25.776 hab. entre 2000 e 2010

(+74%), com tendência para aumentar. É um importante pólo de atração da população das outras ilhas do

país e dos originários dos países da Comunidade Económica da África do Oeste. Há problemas sociais,

como a criminalidade e a prostituição. A taxa de desemprego é de 10,8%, ligeiramente superior a média

nacional (INE, Censo 2010) e a de pobreza é de 4% (QUIBB, 2007).

6. Sistema

urbano e

estrutura de

povoamento

O número de povoados é exíguo, existindo extensas manchas sem ocupação. Destacam-se as cidades de

Santa Maria e Espargos, e as povoações de Palmeira e Pedra de Lume. É a segunda ilha mais urbana do

país (92,5%), predominando o povoamento concentrado urbano. Há uma desadequação da infraestrutura

geral e das infraestruturas turísticas ao acréscimo dos fluxos turísticos, e ao crescimento acelerado dos

centros urbanos. Há problema de falta de habitação para a população de baixo rendimento e muitos

assentamentos informais. O défice de infraestrutura afeta 95,3% (5512) das habitações. Em casas sem rede

de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água, vivem 9,64% (557) das famílias (INE, Censo

2010). Não há rede municipal de esgotos. Há um aterro sanitário, mas não existe recolha seletiva nem

tratamento de resíduos sólidos. A cobertura por rede de saúde e educação é satisfatório, albergando

hospital regional, 2 centros de saúde e 2 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 11 Jardins, 6 escolas do

ensino básico e 1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos concentram-se

sobretudo nos Espargos e Santa Maria. Está em construção um novo Liceu em Santa Maria, sendo dotando

de condições exigidas pela lei ao estatuto de cidade não obstante já o ser administrativamente, em virtude

de ser um centro turístico com especial relevância para a economia nacional.

7.Infraestruturas

de transportes

Alberga o Aeroporto Internacional Amílcar Cabral, sede do cluster aéreo e o Porto das Palmeiras.

Ligações áreas diretas com Praia, S.Vicente e Boavista e portuárias com S.Vicente, S.Nicolau e Praia. As

infraestruturas rodoviárias, ligando os principais aglomerados populacionais, são boas.


122

Figura 36 – Esquema geral da ilha do Sal


123

Quadro 25 – Análise SWOT da ilha do Sal


Aeroporto Internacional

Praias extensas e de grande beleza

Grande potencial para desenvolvimento da pesca

Elevado potencial turístico em segmentos como

turismo balnear e desportos náuticos, onde se

destacam o surf e o windsurf, o mergulho e a pesca

submarina


População em crescimento

Aridez


escassos

Problemas no abastecimento de

água

Desadequação da infraestrutura

geral (saúde, segurança, energia e

água) e das infraestruturas turísticas

ao aumento dos fluxos turísticos e

ao crescimento acelerado dos

centros urbanos

Ausência de rede municipal de

esgotos

Deficiente planeamento do turismo

Problemas de prostituição e da

criminalidade

Existência de bairros de barracas

nos aglomerados


Intenção do Governo em transformar Cabo Verde

num destino turístico de eleição


Desenvolvimento do cluster aéreo

Saturação de alguns destinos concorrentes

Parceiros internacionais disponíveis para financiar

programas de desenvolvimento urbano

Extração de areia das dunas

Degradação paisagística



Pressão turística sobre a orla

costeira

Imigração massiva

Concorrência internacional dos

novos destinos competitivos

Recessão económica internacional

pode afetar o fluxo turístico e a

realização de novos investimentos


124

3.8.5 Boavista

Quadro 26 – Especificidades da ilha da Boavista

1.Localização

e configuração

No grupo do Barlavento, tem uma superfície de 620 km2 e uma altitude máxima de 387 (Estância).

Com uma configuração quase circular, é a terceira maior ilha em termos de dimensão, e a mais

próxima do continente africano.

2. Meio físico e

recursos naturais

É a ilha mais plana e com o maior potencial para o turismo balnear. Grandes extensões de areia clara

e com vegetação dominada por palmeiras. Existência de belas praias. Tem muitos locais de desova de

tartarugas marinhas. Alberga 14 das 47 áreas protegidas do país. Os ecossistemas dunares estão

constantemente sob pressão humana.


4. Situação

económica

Turismo é o motor económico da ilha. Boavista é o mercado turístico que mais tem crescido no país.

Alberga 8 dos 44 hotéis de Cabo Verde. É a ilha com mais entrada de hóspedes (38,9%) e mais

dormidas (47,2%). Os hóspedes são sobretudo do Reino Unido, Alemanha e França. É a segunda ilha

com maior oferta de alojamento em termos de quartos (32,5%) e camas (31,1%). A oferta é de 2568

quartos e 4376 camas. A pesca de lagosta é destinada à exportação.

5. Aspetos

demográficos

e sociais

Não obstante ser a terceira ilha em termos de dimensão, Boavista é das ilhas menos populosa, com

1,9% da população do país. Mas a população tem aumentado de modo significativo: passou de 3.452

hab. em 1990 para 4209 hab. em 2000 e 9.162 hab. em 2010, registando a mais elevada taxa de

crescimento média anual entre 2000-2010 (7,8%), muito superior à média nacional (1,2%). A taxa de

desemprego é inferior a média nacional (5,7%) (INE, Censo 2010). A taxa de pobreza é de 8%

(QUIBB, 2007).

6. Sistema urbano

e

estrutura de

povoamento

Os núcleos mais importantes são a cidade de Sal Rei, Estância de Baixo e Rabil. A infraestrutura

geral e infraestruturas turísticas estão desadequados ao crescimento acelerado dos centros urbanos e

ao aumento dos fluxos turísticos. Há carência de alojamento/habitação para a população de baixo

rendimento e para trabalhadores da indústria hoteleira. Os bairros informais têm sido a forma

encontrada para suprir as necessidades, atingindo já uma dimensão preocupante (em extensão e em

número de alojamentos). O défice de infraestrutura afeta 2459 habitações. Habitações sem rede de

esgotos, água e eletricidade representam 30,01% (INE, Censo 2010). O problema dos resíduos

sólidos tem-se agravado nos últimos anos com o acréscimo populacional e o desenvolvimento

turístico. Existência de lixeira controlada. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos

sólidos. Na ilha funciona 1 hospital regional, 1 centro de saúde, 3 postos sanitários e 5 unidades

sanitárias de base (MS, 2011); e 10 Jardins, 7 escolas do ensino básico e 1 estabelecimento do ensino

secundário (ME, 2010). Mas a maior parte dos equipamentos concentra-se na cidade de Sal Rei.

7. Infraestruturas

de transportes

O Aeroporto Internacional de Rabil e o Porto de Sal Rei são importantes motores de

desenvolvimento económico. Há constrangimentos no que respeita às ligações marítimas e aéreas

com as outras ilhas. A cobertura da rede viária é deficiente, não servindo toda a ilha e há necessidade

de melhoria do seu estado de conservação.


125

Figura 37 – Esquema geral da ilha da Boavista


126

Quadro 27 – Análise SWOT da ilha da Boavista


Aeroporto internacional de Rabil


Belas Praias de areia branca

Riqueza marinha e grande potencial para

desenvolvimento da pesca

Elevado potencial turístico em segmentos como turismo

balnear e desportos náuticos, onde se destacam o surf e

o windsurf, o mergulho e a pesca submarina

Grande potencial de recursos energéticos (alternativos)

Existência de planos de ordenamento das zonas de

desenvolvimento turístico integral

Benefício da posição geoestratégica do país (e também

dentro do arquipélago – está, basicamente, no centro)

População pacífica e acolhedora


Forte identidade cultural e patrimonial (canto, dança,

folclore, artesanato, literatura, culinária, etc.)

População em crescimento

Aridez

Fragilidade ambiental


escassos


água

Desadequação da infraestrutura

geral (saúde, segurança, energia e

água) e das infraestruturas turísticas

ao crescimento acelerado dos

centros urbanos e ao aumento dos

fluxos turísticos

Deficientes ligações marítimas e

aéreas com as outras ilhas

Rede viária deficiente em termos de

cobertura e estado de conservação

Escassez de alojamentos, sobretudo

para população de baixa renda

Existência de barracas com

dimensões preocupantes


Intenção do Governo em transformar Cabo Verde um

destino turístico de eleição

Perspetivas de desenvolvimento do turismo na ilha


Processo de infraestruturação e transformação da Ilha

em curso, protagonizado pelas autoridades públicas


Degradação paisagística



Pressão turística sobre a orla

costeira

Imigração massiva

Concorrência internacional dos

novos destinos competitivos

Crise económica e financeira

mundial pode afetar o fluxo

turístico e a realização de novos

investimentos


127

3.8.6 Maio

Quadro 28 – Especificidades da ilha do Maio

1.Localização

e configuração

No grupo do Sotavento, tem uma superfície de 269 km2

e altitude máxima de 436 metros

(Penoso). Com uma forma oval, é a quinta maior ilha do arquipélago. Está a 23km da Ilha de

Santiago, isto é, a 3h de barco ou 15mn de voo da capital do país.

2. Meio físico e recursos

naturais

Predominantemente plana, é árida, rica em sal e em quantidade e variedade de peixes nas

suas águas. Alberga o maior perímetro florestal do país. Extensas praias de areia branca e

água cristalina, com um potencial elevado para o turismo balnear e de desportos náuticos, a

pesca desportiva, o mergulho e o turismo de natureza. A maior parte da água de

abastecimento às populações provém da dessalinização da água do mar. Tem 7 espaços

naturais protegidos declarados.


4. Situação económica

A par da agricultura de sequeiro, a economia da ilha baseia-se na pecuária extensiva, na

pesca artesanal, na extração do sal, do calcário e do carvão vegetal, e na transformação de

produtos locais, nomeadamente, da moagem, iodização e ensacamento do sal, fabrico do

queijo de cabra e da secagem da carne de cabra e do peixe. O turismo começa a despontar,

mas tem um contributo pouco expressivo no quadro geral do turismo no arquipélago - 0,3%

do fluxo total em 2011. As infraestruturas são muito incipientes: a oferta de alojamento é

reduzida, 47 quartos e 85 camas.

5. Aspetos demográficos

e sociais

Maio é a segunda ilha menos habitada, tendo apenas 1,4 % da população total do país. Em

1990 tinha 4.969 habitantes, em 2000, 6.754 hab., tendo passado para 6.952 hab. em 2010,

registando no período 2000-2010 uma taxa de crescimento médio de 0,3%. A população

com idade inferior a 25 anos representa cerca de 62%. A taxa de desemprego é de 8,3%

(INE, Censo 2010) e a de pobreza de 15% (QUIBB, 2007).

6. Sistema urbano e

estrutura de

povoamento

A cidade do Porto Inglês é a sede administrativa e o maior centro urbano. No interior, há

pequenos povoados que se dedicam sobretudo à pesca, à agricultura e pecuária e à indústria

extrativa (sal, carvão). Quanto às redes de infraestruturas, não existe a rede de esgotos, e

9,34% das habitações não dispõe de qualquer infraestrutura (esgotos, água e eletricidade).

Existência de lixeira selvagem. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos.

As redes de serviços básicos de saúde e de educação concentram-se essencialmente na

cidade do Porto Inglês. Para além do hospital, a ilha tem 1 centro de saúde, 2 postos

sanitários e 3 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 11 Jardins, 12 escolas do ensino

básico e 1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010).

7. Infraestruturas

de transportes

O acesso e o escoamento de pessoas e bens à Ilha do Maio são assegurados pelos transportes

aéreo e marítimo. Assegurados pelos TACV, realizam-se 2 voos semanais entre a Cidade da

Praia e a Ilha. Maio é também servida por ligações marítimas (1 por semana para a Praia).

As ligações com as outras ilhas (aéreas e marítimas) são deficientes. A mobilidade interna é

feita pelos transportes rodoviários, mas a rede viária é insuficiente.


128

Figura 38 – Esquema geral da ilha do Maio


129

Quadro 29 – Análise SWOT da ilha do Maio



Perímetro florestal de grande extensão

Belas praias de areia branca

Boas condições de tempo durante todo o ano

Potencial elevado para o turismo balnear e de

desportos náuticos, a pesca desportiva, o mergulho e

o turismo de natureza

Potencial para o turismo de saúde, passível de ser

explorado nas suas extensas salinas

Riqueza marinha

Tradição e potencial para desenvolver a pecuária


Planos de ordenamento das Zonas de

desenvolvimento turístico integral

Tranquilidade e “Morabeza” da população (arte de

bem receber)

Gastronomia rica em produtos do mar

Aridez

Fragilidade ambiental

Deficientes ligações com as outras

ilhas (aéreas e marítimas)

Debilidade de infraestruturas turísticas

Inexistência de rede esgotos

Insuficiência de rede viária

Fraca disponibilidade de mão-de-obra





ainda por explorar




pobreza)

Cooperação com a comunidade internacional e

descentralizada

Desenvolvimento da pesca (consumo interno e

exportação)

Alterações climáticas e riscos naturais



Extração de areia nas praias

Pressão turística

Degradação ambiental


Falta de recursos financeiros

Concorrência internacional dos novos

destinos competitivos

Recessão económica internacional

pode afetar a realização de

investimentos


130

3.8.7 Santiago

Quadro 30 – Especificidades da ilha de Santiago

1.Localização

e configuração

No grupo do Sotavento, é a maior ilha do arquipélago com uma superfície de 991 km2 e altitude máxima

de 1394 m (Pico de Antónia).

2. Meio físico e

recursos naturais

Relevo acidentado. Reúne 50% dos terrenos férteis do arquipélago e importantes recursos hídricos

subterrâneos. Alberga 2 áreas protegidas (Serra Malagueta e Pico de Antónia). A exploração

descontrolada de inertes é intensa e afeta particularmente as zonas litorais bem como a ocupação do

domínio público marítimo.

3. Riscos naturais Cheias e inundações urbanas, seca, desertificação, erosão dos solos.

4. Situação

económica

A base económica da ilha é de carácter terciário, com grande peso do emprego no setor público

administrativo, associada à presença da capital do País. Mas a agricultura e a pesca continuam a ter um

papel importante na subsistência das famílias.

5. Aspetos

demográficos

e sociais

É a ilha mais populosa, com mais metade da população do arquipélago (55,7%). Em 2000 tinha 236.352

hab., atingindo 274.044 hab. em 2010. Tem tido um papel determinante no crescimento demográfico do

país, assumindo-se desde 1950 como o principal pólo de crescimento populacional. Estrutura etária

bastante jovem. O desemprego afeta sobretudo os jovens. A taxa de desemprego na cidade da Praia é de

11,3% e no resto da ilha de Santiago, 9% (INE, Censo 2010). Elevada taxa de pobreza (36%) (QUIBB,

2007).

6. Sistema

urbano e

estrutura de

povoamento

Existência de um pólo francamente urbano e de dimensão muito superior aos restantes, a Cidade da

Praia, a capital de Cabo Verde. Tem 9 concelhos e 9 cidades. Possui sítios de interesse histórico como:

“Cidade Velha” (património mundial), o antigo campo concentração do Tarrafal e o centro histórico da

cidade da Praia (Plateau).

Verifica-se uma tendência crescente para a ocupação por habitações informais em encostas, mesmo nas

mais declivosas, leito das ribeiras e marginal das principais vias e estradas de acesso ao interior. Em

meio rural há também povoamento disperso. Problema de construções informais, sobretudo na cidade da

Praia e de habitação precária na generalidade dos seus municípios. O défice de infraestrutura afeta 89,3%

(52851) das habitações. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água

vivem 16,13% (9540) das famílias (INE, Censo 2010). Existência de lixeiras selvagens a céu aberto. Não

há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Em Santiago concentra-se a maior oferta de

ensino superior do país. Na ilha funciona para além do hospital central e regional, 14 centros de saúde,

13 postos sanitários e 50 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 293 Jardins, 216 escolas do ensino

básico e 24 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). A cidade da Praia é o centro com maior

concentração de equipamentos. Alguns núcleos urbanos elevados administrativamente à categoria de

cidades apresentam défices de equipamentos públicos (caso de João Teves, Achada Igreja, Santiago de

Cabo Verde). Carências de equipamentos de saúde, desporto, cultura e lazer, sobretudo nas áreas rurais.

7. Infraestruturas

de transportes

As principais infraestruturas de transportes são o aeroporto internacional da Praia e o Porto da Praia. Nas

infraestruturas rodoviárias, a rede principal de estradas da ilha de Santiago é densa e o traçado das vias

adaptado às condições orográficas da ilha. O seu estado de conservação é razoável.


131

Figura 39 – Esquema geral da ilha de Santiago


132

Quadro 31 – Análise SWOT da ilha de Santiago



Riqueza e diversidade paisagística

Maiores bacias hidrográficas e recursos hídricos

subterrâneos

Potencial para o desenvolvimento da pecuária e

agricultura

Potencial para o turismo balnear e de desportos

náuticos, a pesca desportiva, o mergulho e o turismo

de natureza

Concentração das funções inerentes à capitalidade do

país

Aeroporto internacional da Praia

Festas de romarias ou tradicionais que constituem

importantes manifestações culturais

População jovem

Valioso património histórico (Cidade Velha com

classificação de património da humanidade e outros

sítios históricos com interesse (ex: Campo

concentração do Tarrafal e Plateau)

Aridez


escassos

Degradação de praias

Áreas urbanas de fraca qualidade

urbanística


básicas

Baixa cobertura de rede de

abastecimento de água

Baixa cobertura de rede de esgotos


água


energia

Incidência da pobreza, sobretudo no

meio rural


Situação na ilha de maior dimensão que alberga o

principal centro urbano (Praia)

Existência de áreas para o desenvolvimento da

agricultura



Existência de áreas para desenvolvimento turístico;



pobreza)

Riscos de desabamentos, cheias e

inundações

Pressão sobre terras (más práticas

agropecuárias) e erosão hídrica

(perda de solos)

Extração de inertes nos leitos das

ribeiras e nas praias

Degradação ambiental

Rápido crescimento populacional

Desequilíbrios intra-ilha

Intensificação dos movimentos

migratórios para cidade da Praia


133

3.8.8 Fogo

Quadro 32 – Especificidades da ilha do Fogo

1.Localização

e configuração

No grupo do Sotavento, com forma circular e uma superfície de 476 km2 e altitude máxima 2829

metros (Pico do Fogo).

2. Meio físico e

recursos naturais

Possui uma orografia singular, de formato cónico, com paisagem vulcânica impressionante cujo

elemento central é a enorme cratera de onde emerge o Pico do vulcão do Fogo. Fraca

disponibilidade de água potável. Os solos constituem um dos principais recursos naturais da ilha:

muito ricos do ponto de vista mineralógico, são os melhores solos do País. Potencialidades para o

desenvolvimento do ecoturismo, do turismo de natureza e do turismo gastronómico e medicinal.

Alberga o parque natural do Fogo. A apanha da areia na orla para a construção civil é um

problema ambiental sensível, que contribui para a degradação da paisagem.

3. Riscos naturais Sismos, erupções vulcânicas, erosão e seca

4. Situação

económica

Atividade económica baseada na agricultura, na pesca e no comércio. A produção vinícola tem

expressão na economia local.

5. Aspetos

demográficos

e sociais

A ilha tem 7,5% da população do país, tendo registado no período 2000-2010 uma ligeira quebra

populacional (de 37.431 hab. para 37.051 hab.). A pressão demográfica nos principais centros

urbanos é elevada. Estrutura etária jovem. A emigração constitui um fenómeno estrutural na

sociedade foguense. A taxa de desemprego é de 7,2% (INE, Censo 2010) e a de pobreza, 39%

(QUIBB, 2007).

6. Sistema urbano

e

estrutura de

povoamento

A rede urbana é dominada pelas cidades de São Filipe, de Igreja (nos Mosteiros), e de Cova

Figueira (em Santa Catarina). Estes centros urbanos concentram as principais funções políticas e

administrativas da ilha, equipamentos públicos e privados, enquanto sede dos respetivos

concelhos. O povoamento rural é disperso.

Não existe rede de esgotos. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de

água vivem 26,79% (2211) das famílias (INE, Censo 2010). As águas residuais domésticas são

lançadas em fossas sépticas ou na natureza. Existência de lixeira selvagem a céu aberto. Não há

recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Existe hospital regional, 2 centros de saúde,

2 postos sanitários e 10 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 52 Jardins, 48 escolas do ensino

básico e 5 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos concentram-se

sobretudo na cidade de S.Filipe. Há carências enormes de equipamentos noutros centros urbanos

como Cova Figueira, elevada administrativamente à categoria de cidade sem cumprir requisitos

funcionais e números de eleitores mínimos constantes na lei.

7. Infraestruturas

de transportes

A rede de estradas é constituída principalmente por estradas circulares, dominada por dois

importantes anéis. A rede de estradas municipais corresponde a estradas de ligação entre as duas

circulares e por estradas de acesso às diversas localidades. A ilha conta com duas infraestruturas

aeroportuárias: o aeródromo de S. Filipe e o dos Mosteiros (este inativo há já algum tempo).

Dispõe ainda do porto de Vale dos Cavaleiros.


134

Figura 40 – Esquema geral da ilha do Fogo


135

Quadro 33 – Análise SWOT da ilha do Fogo


Presença de um vulcão imponente, que domina a ilha

Paisagem de grande interesse geológico

Solos muito ricos do ponto de vista mineralógico

Potencialidades para o desenvolvimento do

ecoturismo, do turismo de natureza e do turismo

gastronómico

Potencial para o desenvolvimento da agricultura


Cultura de vinha com expressão na economia local

Aridez

Elevada pressão demográfica nos

principais centros urbanos.

Acentuado desequilíbrio na

cobertura de equipamentos

coletivos

Fluxo emigratório com relativa

expressão

Deficientes ligações com as outras

ilhas (aéreas e marítimas)


gerais e turísticas

Extração descontrolada de inertes

nos leitos das ribeiras e nas praias

Vulnerabilidade social e acentuada

incidência de pobreza

Elevada taxa de desemprego

(sobretudo juvenil)


Processo em curso de infraestruturação e

transformação da Ilha, protagonizado pelas

autoridades públicas

Melhoria dos transportes interilhas

A orla marítima, com praias de areia negra e águas

profundas e ricas em biodiversidade, oferece boas

oportunidades para o desenvolvimento de atividades

turísticas de mergulho, pesca submarina e turismo

medicinal

Riscos de sismos e erupções

vulcânicas

Pressão excessiva sobre o solo, as

terras e sobre a exploração de

pedras, cascalho, brita e areia,

motivada pela dinâmica crescente

da construção civil

Persistência de tendência para a

emigração (sobretudo para os EUA)

Acentuada dependência da

emigração


136

3.8.9 Brava

Quadro 34 – Especificidades da ilha da Brava

1.Localização

e configuração

No grupo do Sotavento, no extremo sul do arquipélago, é a mais próxima do

continente sul-americano. De forma arredondada é a menor das ilhas habitadas,

com uma superfície de 67,4 km2 e atitude máxima de 976 metros (Fontainhas).

2. Meio físico e recursos

naturais

Relevo muito acidentado, húmida e conhecida por “ilha das flores”, devido à sua

beleza paisagística. Parcos recursos naturais.

3. Riscos naturais Sismo, desabamentos, cheias, inundações e seca.

4. Situação económica

A agricultura, a pecuária e a pesca são as atividades dominantes. As

transferências dos emigrantes têm um peso muito importante na economia

doméstica da grande maioria da população da ilha, devido à grande comunidade

de originários da Brava residentes nos USA. A ilha exporta peixe fresco e seco

para as ilhas do Fogo e Santiago.

5. Aspetos demográficos

e sociais

A ilha tem 1,2% da população do país. No último período censitário (2000-

2010) perdeu 11,9% da população, tendo passado de 6.804 hab. para 5.995 hab.

em 2010. A taxa de desemprego é de 9,6% (INE, Censo 2010) e a de pobreza

35,1% (QUIBB, 2007).

6. Sistema urbano e

estrutura de povoamento

A cidade de Nova Cintra é a localidade principal, marcada pela beleza

arquitetónica das suas construções típicas.

Não há rede de esgotos. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade

e sem rede de água vivem 10,88% das famílias (INE, Censo 2010). Existência

de lixeira controlada. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos

sólidos.

Défice de equipamentos de saúde, com dependência dos serviços sanitários

especializados da ilha vizinha, Fogo, ou da capital do país. Funcionam 1 centro

de saúde, 2 postos sanitários e 2 unidades sanitárias de base (MS, 2011). Em

termos de rede de educação, funcionam 12 Jardins, 11 escolas do ensino básico e

1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos

concentram-se sobretudo em Nova Cintra.

7. Infraestruturas

de transportes

Os transportes são deficientes, o que condiciona o desenvolvimento da ilha.

Brava não tem ligações aéreas com as demais ilhas (tal como Santo Antão).

Existe um pequeno Porto (Furna) que garante uma ligação marítima regular com

Fogo e Praia. A principal estrada insular une Furna com Cidade de Nova Cintra

(no interior) e continua, atravessando os núcleos mais povoados e antigos da

ilha. A ilha dispõe de rede de acessos a todas a localidades.


137

Figura 41 – Esquema geral da ilha da Brava


138

Quadro 35 – Análise SWOT da ilha Brava


Valor ambiental e paisagístico (ilha das flores)

Elegância das construções típicas

Potencial para o desenvolvimento do turismo de

natureza

Produção de peixe para outras ilhas

“Morabeza” da população

População jovem

Território acidentado

Isolamento - sem um aeroporto

funcional

Fluxo emigratório expressivo

Dependência dos serviços sanitários

especializados da ilha do Fogo ou da

capital do país

Carência de mão-de-obra qualificada

e também de quadros técnicos e

superiores

Aproveitamento deficiente do

potencial silvo-pastoril da ilha


Melhoria das ligações marítimas

Desenvolvimento da pesca

Desenvolvimento de uma oferta turística

diferenciada complementar com a ilha do Fogo

(tirando partido da proximidade entre as duas ilhas)

Riscos de desabamentos e sismos


(sobretudo para os EUA)

Acentuada dependência da

emigração


139


O ordenamento do território em Cabo Verde apresenta um quadro de complexos

desafios, atendendo às caraterísticas do país e às configurações das dinâmicas territoriais e

sociais.

Cabo Verde é um país pequeno, insular, fragmentado, parco em recursos naturais, com

crescimento populacional crescente, de grandes fragilidades ambientais e de um crescimento

económico e social por consolidar. Está sujeito a múltiplos riscos naturais, nomeadamente

desabamentos, cheias, inundações, sismos, seca, desertificação, subidas do nível do mar, com

tendência para se agravarem em função das alterações climáticas, elementos fundamentais a

considerar nas políticas de ordenamento do território.

Acompanhando a tendência mundial, o país tem uma intensificação do fenómeno da

urbanização e, hoje, a maior parte da população (62%) concentra-se nas áreas urbanas

(embora este valor esteja sobrevalorizado, pois muitas áreas urbanas apenas o são

administrativamente). O sistema urbano do país é muito desequilibrado (em termos

populacionais, dotação de equipamentos, dinâmica económica), dominado pelos centros

urbanos de Praia e do Mindelo, existindo aí uma elevada pressão provocada quer pela

instalação de população que cada vez mais aí aflui, quer pelo desenvolvimento das atividades

económicas. A dinâmica turística tem também colocado enormes pressões sobre os

assentamentos humanos, com destaque para as ilhas do Sal e da Boavista.

No litoral encontramos formas de povoamento muito concentradas. Grande parte da

população (cerca de 80%) ocupa e utiliza a zona costeira, albergando os principais

aglomerados populacionais. O facto de a maior parte das ilhas serem acidentados reduz ainda

mais o território humanizado e intensifica a pressão sobre a faixa litoral, incluindo sobre os

recursos.

Em função das especificidades, as ilhas podem ser organizadas em subconjuntos

(quadro 36).


140

Quadro 36 – Agrupamento das ilhas de acordo com especificidades

Especificidades

Ilhas

Santo

Antão

S.

Vicente S.

Nicolau Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava

Maior dimensão

territorial

Mais montanhosas

Mais populosas

Maior taxa de

desemprego

Maior incidência da

pobreza

Mais agrícolas

Mais turísticas

Mais terciarizadas

Mais vulneráveis

ambientalmente

Maior valia

ambiental

Maiores problemas

de água

Maiores problemas

de esgotos

Maiores problemas

de resíduos sólidos

Maiores problemas

de assentamentos

informais

Maiores problemas

de apanha de inertes

Maiores problemas

de transportes com

outras ilhas


As ilhas mais turísticas (Sal e Boavista) são as que possuem maior valia ambiental.

Mas também são as que já apresentam graves disfuncionalidades (problemas de esgotos,

resíduos sólidos urbanos, assentamentos informais). Maio, ainda com um enorme potencial

turístico por aproveitar (condicionado por deficiência de transportes, de rede de esgotos e

recolha e tratamento de resíduos). Estas debilidades estão igualmente presentes na maior ilha

do país e também que acolhe a sua capital – Santiago. O facto das ilhas mais turísticas

apresentarem grandes valias ambientais exige um ordenamento da atividade turística exigente

e rigoroso, sob pena de a prazo, comprometer esses recursos e afetar irremediavelmente a

atividade.


141

CAPÍTULO 4. ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO COMO TAREFA FUNDAMENTAL

DO ESTADO CABO-VERDIANO

4.1 Princípios e Objetivos

Em Cabo Verde, o ordenamento do território é tarefa fundamental do Estado. A

Constituição da República4 de Cabo Verde - CRCV - nos artigos 72º e 73º atribui ao Estado

as funções de proteger a paisagem, a natureza, os recursos naturais e o meio ambiente, bem

como o património histórico-cultural e artístico nacional e, no intuito de garantir o acesso à

habitação, criar as condições necessárias para a transformação e modernização das estruturas

económicas e sociais, inseridas no quadro de uma política de ordenamento do território e do

urbanismo.

A Base I da Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico –

LBOTPU - estabelece que o planeamento e ordenamento do território cabo-verdiano

constituem imperativo nacional. Daí que o Estado e os municípios devem promover o correto

ordenamento e planeamento do território, no respeito pelo interesse público e pelos direitos,

liberdades e garantias, constitucionalmente reconhecidos (BASE II da LBOTPU).

De acordo com a BASE III da LBOTPU, a política de ordenamento do território deve

obedecer a princípios fundamentais como: Sustentabilidade e solidariedade inter-

geracional, que preconiza a conservação do capital de território natural e impõe que a taxa de

utilização da terra e o consumo de recursos renováveis não exceda a respetiva taxa de

reposição e que o grau de consumo de recursos não renováveis não exceda a capacidade de

desenvolvimento de recursos renováveis sustentáveis; Sustentabilidade ambiental, que

garante a preservação, a conservação e a valorização da natureza e da saúde humana,

designadamente, da biodiversidade, da qualidade do ar, da água e do solo, a níveis suficientes

para manter a vida humana, animal e vegetal; Coordenação, que preconiza a articulação e

compatibilização do ordenamento com as políticas de desenvolvimento económico e social, e

bem assim com políticas setoriais com incidência na organização do território, no respeito por

uma adequada ponderação dos interesses públicos e privados; Subsidiariedade, que impõe a

coordenação dos procedimentos dos diversos níveis da Administração Pública de forma a

privilegiar o nível decisório mais próximo do cidadão; Equidade, que assegura a justa

repartição dos encargos e benefícios decorrentes da aplicação dos instrumentos de gestão

4 Constituição de 1992 com as sucessivas alterações. A mais recente alteração é a Lei Constitucional nº 1/VII/2010, de 3 de Maio (BO - I Série, Número 7)


142

territorial; Participação, que preconiza o reforço da consciência cívica dos cidadãos através do

acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e

revisão dos instrumentos de gestão territorial; Liberdade de acesso à informação, que

propicie uma participação esclarecida e lúcida do cidadão nas questões relativas ao

ordenamento do território, desenvolvimento e planeamento urbanístico; Precaução que, a

mercê da grande mutabilidade do ambiente, previna externalidades imprevistas e

desconhecidas; Responsabilidade, que garante a prévia ponderação das intervenções com

impacto relevante no território e estabelece o dever de reposição ou compensação dos danos

que ponham em causa a qualidade ambiental; Contratualização, que incentiva a adoção de

modelos de atuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada

na concretização dos instrumentos de gestão territorial; Segurança jurídica, que garante a

estabilidade dos regimes legais e o respeito pelas situações jurídicas validamente constituídas.

Na Base VI da LBOTPU são ainda estabelecidos os seguintes fins da política de

ordenamento do território e do urbanismo: Reforçar a coesão nacional, corrigindo as

assimetrias regionais e assegurar a igualdade de oportunidades dos cidadãos no acesso às

infraestruturas, equipamentos, serviços e funções urbanas; Promover a valorização integrada

das diversidades do território nacional; Assegurar o aproveitamento racional dos recursos

naturais, a preservação do equilíbrio ambiental, a humanização das cidades e a funcionalidade

dos espaços edificados; Assegurar a defesa e valorização do património histórico, cultural e

natural; Promover a qualidade de vida e assegurar condições favoráveis ao desenvolvimento

das atividades económicas, sociais e culturais; Racionalizar, reabilitar e modernizar os centros

urbanos e promover a coerência dos sistemas em que se inserem; Salvaguardar e valorizar as

potencialidades do espaço rural, lutar contra a desertificação e incentivar a criação de

atividades geradoras de rendimento; Acautelar a proteção civil da população, prevenindo os

efeitos decorrentes de catástrofes naturais ou da ação humana; Garantir o desenvolvimento

harmonioso e equilibrado das regiões, dos núcleos de povoamento; Assegurar o

dimensionamento e a localização das infraestruturas e equipamentos; Garantir a

disponibilização de terrenos para as atividades económicas, espaços públicos e edificação.

Os princípios e os fins da política de ordenamento do território e urbanismo gizados na

Constituição e na LBOTPU constituem grandes desafios para os atores envolvidos, que veem,

nos últimos anos, o setor a ter alguma mediatização, estando mais evidente na agenda política.

O Governo, ao pretender conferir ao setor maior centralidade, incorpora orientações de

política no programa de Governo, entendido o Ordenamento do Território como parceiro


143

estratégico do desenvolvimento sustentável, nas suas vertentes de sustentabilidade ambiental,

económica e social, e pela via do orçamento do estado, uma maior afetação de recursos.

Porém, num balanço retrospetivo do passado e até ao presente, não obstante as ações e

assunção discursiva de compromissos para incrementar medidas com vista a contrariar as

tendências negativas, não se tem conseguido aproximar de forma satisfatória os preceitos

fixados na LBOTPU das práticas e das marcas territoriais. Perante essa discrepância,

pontuamos o Ordenamento do Território, enquanto política pública, como pouco consistente,

vulnerável e de reconhecimento público longe do desejado.

4.2 Estrutura político-administrativa do território

A estrutura político-administrativa do país está organizada em dois níveis: central

(com governo e administrações desconcentradas) e o local, com os Municípios. O nível

regional não existe com legitimidade política. As freguesias como autarquias inframunicipais

ainda não estão configuradas, conforme admitido na Constituição da República.

Figura 42 – Modelo político-administrativo de Cabo Verde

No que diz respeito à organização territorial - administrativa, em 1975, havia 13

concelhos, tendo passado para 17 em 2000 e em Fevereiro de 2005 foi aprovado a lei de

criação de mais 5 municípios, passando para 22.

Em termos de estruturas regionais, não obstante ainda não estar consagrado, há a

corporização da ideia de uma descentralização e desconcentração a partir do conceito de

regiões plano, com poderes obrigatoriamente definido na lei. Esta ideia tem como matriz um

Administração Central

(Ministérios, institutos Públicos e

outras administrações

desconcentradas)

Autarquias Locais

(Municípios)


144

desenvolvimento que aproveite as vocações de cada ilha, com desconcentração de fatores

socioeconómicas, concedendo-lhes uma relativa autonomia económica.

No Colóquio “Descentralização e desconcentração administrativa: que modelo para

um pequeno estado insular e arquipélago como Cabo Verde”, realizado em 2007, ficou

expressa a opção do Governo, que abandona, por agora, a regionalização política, na medida

em que implica uma ampla autonomia das regiões. O governo defende que a criação das

regiões autónomas pode levar à macrocefalia do estado e atentar contra a legitimidade do

governo, indo contra a configuração do estado unitário, em que o governo deve ser a força

unificadora e coordenadora das políticas e consensos nacionais.

Na verdade, a prossecução das atribuições e delimitação das Autarquias Locais não

deve esvaziar o princípio basilar da unidade do Estado estabelecido na Lei-quadro da

Descentralização administrativa (Lei n° 69/VII/2010: 16 de Agosto). É fundamental não

ignorar que o pressuposto basilar deve ser garantir o melhor processo de administração do

território, diminuir assimetrias, criar melhores condições de vida para os cabo-verdianos,

combatendo a burocracia, disfunções territoriais, sociais e económicas. E nesta matéria não se

pode ignorar o papel de planeamento das regiões, que serve para gerir a mudança na

organização do território no sentido pró-ativo e que surge cada vez mais como uma

necessidade face às entropias territoriais.

Assim, a concretização de institucionalização do poder regional deve passar pela

assunção de um modelo ligado à funcionalidade e planeamento das regiões, por ser aquele que

se enquadra numa conceção positiva, dinâmica e moderna da regionalização. E isto implicaria

ancorar a regionalização em sistemas abertos, integrados, de exploração de

complementaridade, de sinergias, rentabilização das vocações, do aproveitamento da

economia de escala pela auto-insuficiência das ilhas. Em suma, na definição de uma estratégia

de desenvolvimento, estimulando as potencialidades, tradições ou identidades das ilhas no

sentido da coordenação e solidariedade para o fortalecimento da unidade e coesão nacional.

A regionalização administrativa teria vantagens para o ordenamento do território, pela

descentralização das ações de planeamento, nomeadamente elaboração de planos regionais

pelas regiões, ratificação dos planos urbanísticos, apoio mais direto aos Gabinetes técnicos,

podendo em termos gerais, contribuir para a criação de novas oportunidades territoriais, a

diminuição das assimetrias regionais e melhoria da qualidade de vida das populações,

incluindo o aumento dos níveis de participação.


145

4.3 Competências no Ordenamento do território

As competências na gestão do território estão muito repartidas. Para além da parte do

território sobre a responsabilidade dos municípios, a nível central são várias as entidades a

atuar neste domínio.

4.3.1 Ao nível central

O ordenamento do território enquanto política pública está sob a responsabilidade do

Ministério de Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território (MDHOT) que tutela a

Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU).

Compete à DGOTDU o acompanhamento e avaliação regular do funcionamento do sistema

de gestão territorial e das práticas de gestão territorial, coordenar, promover e assegurar a

elaboração de planos e projetos no domínio do Ordenamento do Território, propor e promover

medidas normativas e regulamentares e de orientação e apoio técnico respeitantes ao domínio

da sua competência. A junção das políticas de ordenamento do território e de ambiente no

mesmo ministério aconteceu após as eleições legislativas de 2011. As duas áreas têm grandes

afinidades, o que poderá potenciar uma integração mais eficaz. Porém, mantêm-se separadas a

DGOTDU e a Direção Geral do Ambiente (DGA).

Para além do MAHOT, são várias as instituições com responsabilidades sobre partes

do território. A Cabo Verde Investimento e a Sociedade de Desenvolvimento Turístico de

Boavista e Maio gerem as Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral - ZDTI; as florestas e

reservas agrícolas são geridas pelo Ministério do Desenvolvimento Rural; a orla marítima

pelo Ministério das Infraestruturas, Transportes e Telecomunicações; os parques eólicos e

industriais sob a responsabilidade de Ministério da Economia. E ainda há as redes de

equipamentos, de educação e de saúde, com tutelas próprias.

Fazendo uma breve retrospetiva, verificamos que devido à ausência generalizada de

meios organizacionais, humanos, materiais, financeiros nas Câmaras Municipais, a par da

insuficiência e/ou ausência de legislação no âmbito do planeamento e da organização e

funcionamento do poder local, no passado a responsabilidade de elaboração dos planos

urbanísticos recaía sobre o órgão central (Direção Geral de Urbanismo, Habitação e Meio

Ambiente - DGGUHMA). Não obstante carências variadas, a DGUHMA, elaborou uma


146

primeira geração de planos urbanísticos para alguns municípios, posteriormente suspensos por

dificuldades financeiras (TAVARES, 2006).

Em 1992 foi criada a Direção Geral do Ordenamento do Território e Ambiente

(DGOTA), que deveria assumir a elaboração dos Planos de Ordenamento do Território e

deixar os Planos Urbanísticos Municipais aos Municípios. Na sequência foi publicada, em

1993, a LBOTPU. Mas, após a lei de 1993 seguiram-se apenas atividades pontuais e uma

prática de planeamento coerente não foi desenvolvida nesses anos (FIDLER, 2011).

No entanto, o esforço para agarrar a política do Ordenamento do Território perdeu-se

quando a DGOTA foi extinta, em 1996, e só recriada em 2001 e dotada em 2002, tomando a

designação de Direção Geral de Ordenamento do Território e Habitação (DGOTH) e de

DGOTDU em 2010. Assim, entre 1996-2001, instalou-se um certo vazio institucional,

originando por parte de diversos setores tomadas de posições que se traduziram em

sobreposição de competências, a exemplo do ocorrido com a gestão das áreas turísticas

especiais. A par desse aspeto verificaram-se intervenções desarticuladas e descoordenadas que

originaram dispersão de esforços e de meios (TAVARES, 2006).

Neste momento a DGOTDU encontra-se muito mais capacitada, mas ainda

insuficiente para os desafios que há no setor.

4.3.2 Ao nível Local

O Programa de Governo 1981-85 instituiu o poder local como poder político, num

contexto de permanência do centralismo democrático, com o Estado a desempenhar o papel

central em todos os domínios. A descentralização só deu passos consistentes nos finais dos

anos 80 e início dos anos 90, com a publicação de um conjunto de diplomas, nomeadamente:

lei de bases das autarquias locais (Lei 47/III/89), lei eleitoral municipal (Lei 48/III/89), lei das

finanças locais (Lei 101-0/90), lei da organização e funcionamento da administração

municipal (D.L. 52-A/90) e com a revisão da Constituição da República, de 1992, que

fortaleceu o poder local, admitindo que as autarquias têm finanças e patrimónios próprios

(PNUD – CEA, 2002). Em 1991 foi adotada uma estrutura política multipartidária e o país

avançou rumo à descentralização política, tendo ocorrido as primeiras eleições autárquicas.

Segundo TAVARES (2006:74) “muitas das atribuições que antes pertenciam ao poder

central (Ministério da Administração Local e Urbanismo - MALU), foram transferidas para o

poder local (promoção social, obras públicas, licenciamento, infraestruturas no domínio do


147

saneamento, cobranças taxas). Com a descentralização, as autarquias passaram a ter um papel

importante no planeamento e gestão do território. Porém, foram atribuídas ao poder local

funções e responsabilidade de elaboração de planos sem os meios necessários, dificultando a

sua execução”.

Os meios materiais, humanos e financeiros faltavam, a articulação entre os agentes era

insuficiente e a indefinição das responsabilidades evidente. A par, ocorreram

constrangimentos associados ao atraso nas verbas escassas do Governo (PNUD – CEA,

2002:7). Portanto, muitas das atribuições e competências das autarquias não foram exercidas

cabalmente por falta de meios e regulamentação, que se arrastaram até à atualidade.

Mas foram lançadas algumas iniciativas como a criação do Gabinete de Apoio Técnico

Intermunicipal (por conjunto de ilhas ou por concelhos da mesma ilha), com o intuito de

apoiar a elaboração de planos de desenvolvimento municipal. Em 1995 foi criada a

Associação Nacional dos Municípios (ANMCV), que tem como objetivo a defesa dos

interesses comuns dos municípios, estimulando sinergias e complementaridades. A ANMCV

tem promovido esforços para dotar a administração local de mais condições, mas com

resultados modestos (TAVARES, 2006).

De acordo com os Estatutos dos Municípios (Lei 134/IV/95, de 3 de Julho de 1995), a

atuação dos municípios concretiza-se nas áreas do urbanismo, na administração, saneamento

básico, saúde, habitação, comércio, ambiente, proteção civil, emprego, transportes, educação,

promoção social, na elaboração de planos, estabelecimento de regulamentos, taxas e tarifas,

concessão de licenças, etc. Porém, há uma disparidade entre as competências e os recursos

dos municípios. Por isso, a maioria dos municípios recorre a geminações e a cooperações com

municípios estrangeiros, no sentido de colmatar as dificuldades financeiras e técnicas.

A baixa qualificação dos recursos humanos e a insuficiência de meios técnicos e

financeiros limitam o desempenho dos municípios, fazendo com que a situação atual do

planeamento municipal esteja longe do desejável. Há um grande desequilíbrio na distribuição

dos recursos humanos, sendo diminuto o pessoal qualificado nos municípios do

interior/periféricos. E muitos municípios não dispõem do Gabinete Técnico Municipal, o que

dificulta a gestão urbanística e a assumção das atribuições.

Os municípios reivindicam maior capacidade financeira para a assunção integral das

responsabilidades urbanísticas. As autoridades centrais reconhecem a necessidade de

capacitar institucionalmente os municípios para o exercício das suas competências e


148

atribuições, sobretudo no que diz respeito à autonomia financeira. A Lei das Finanças Locais,

de 1998, (Lei 76/V/98) incorpora mecanismos que permitem aos municípios ter uma maior

capacidade financeira, podendo, assim, levar a cabo a sua responsabilidade de elaboração de

instrumentos de ordenamento e gestão municipal. Em Setembro de 2005 foi aprovado a atual

lei das finanças locais (Lei n.º 79/VI/2005 de 5 de Setembro), que define o alargamento do

leque de taxas e receitas a favor dos municípios (art.º 5º). A nova lei permite que os

municípios tenham acesso a créditos internos (art.º 1, alínea d) no quadro da cooperação

descentralizada. Em termos gerais a lei tem como objetivo:

reforçar e consolidar a autonomia financeira municipal, alargar a base tributária

Municipal;

clarificar os mecanismos de transferência de recursos financeiros para os municípios;

redefinir e fixar os critérios para a distribuição do Fundo de Financiamento Municipal;

aumentar a base para o cálculo do Fundo de Financiamento Municipal;

introduzir maior rigor e transparência na gestão municipal;

introduzir maior previsibilidade de mobilização de recursos.

No entanto, iniciou-se em 2012 um processo para a revisão da Lei das Finanças

Locais, propondo um aumento de 10 para 17% da comparticipação dos municípios nas

receitas do Estado, reforçando assim, as transferências de recursos financeiros para os

municípios.

Os municípios reclamam maior autonomia financeira, pois continuam a depender

excessivamente do Governo para obter meios para a realização dos investimentos necessários

à promoção do desenvolvimento local. As transferências da Administração central para os

municípios atingiram em 2009, o montante de 3.345.619 contos, sendo que o peso do Fundo

de Financiamento Municipal foi de 75% deste valor. O grau de dependência financeira é de

51,86%. (MDHOT, Anuário Financeiro dos Municípios, 2009).

A lei-quadro da descentralização política (Lei n° 69/VII/2010, de 16 de Agosto) veio

orientar, disciplinar, harmonizar e uniformizar o processo de descentralização, reforçando a

sua credibilidade e enformando juridicamente o processo de transferências de competências

do Estado para as autarquias locais, de modo a que o processo seja orientado e regido por um

instrumento normativo e deixe de depender da vontade política de cada sujeito institucional;

definir as competências suscetíveis de serem descentralizadas; definir a metodologia do

processo de descentralização; indicar as condições em que as transferências devem ocorrer;


149

fixar os recursos financeiros que acompanham cada ato de transferência; apontar os

mecanismos de acompanhamento e seguimento do processo.

De acordo com a Direção Geral da Administração Local, o Governo aponta como

pilares da agenda da descentralização:

apoio e desenvolvimento institucional municipal;

desenvolvimento de competências dos recursos humanos municipais;

consolidação e reforço da autonomia financeira municipal;

modernização da administração municipal;

implementação efetiva do regime da tutela de legalidade;

consolidação e reforço das atribuições e competências municipais;

cidadania e Participação;

desenvolvimento da Cooperação Descentralizada

Os novos Estatutos dos Municípios estão em discussão para a posterior aprovação do

Parlamento. A revisão dos Estatutos dos Municípios (Lei 134/IV/95, de 3 de Julho de 1995)

visa:

reforçar os poderes dos Municípios, clarificar e delimitar as competências dos seus

órgãos e evitar zonas de conflito com a Administração Central;

efetivar a responsabilidade da Câmara Municipal (CM) perante a Assembleia (AM)

reforçando as competências das AM;

adequar a configuração dos órgãos municipais, ao artigo 230º da Constituição da

República de Cabo Verde;

parlamentarizar o Sistema de Governo Municipal;

introduzir a liberdade na escolha dos Vereadores;

reforçar a autonomia municipal e o papel das Associações de Municípios;

realinhar os Estatutos com as iniciativas de Reforma do Estado e a Lei-quadro de

Descentralização (Lei n° 69/VII/2010).

Não obstantes as dificuldades enfrentadas pelos municípios, é inequívoco o seu

protagonismo nos vários setores de desenvolvimento de Cabo Verde. O poder local está a

afirmar-se como fundamental na resolução dos problemas das populações, na construção de

uma administração mais próxima dos cidadãos, na melhoria do bem-estar e progresso das

comunidades locais e no desenvolvimento dos municípios.


150

4.4 LBOTPU e RNOTPU

Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico – LBOTPU

Com contribuições de TAVARES (2006) apresentamos uma retrospetiva sobre a

criação da LBOTPU.

Em 1985 o Estado criou, pela primeira vez, uma lei de bases associada ao

Ordenamento do Território e Urbanismo – Lei de Bases do Planeamento Urbanístico (Lei n.º

57/II/85, de 22 de Junho), estabelecendo os princípios fundamentais do planeamento

urbanístico (mas não incluindo o regime urbanístico do solo).

Três anos depois, a Regulamentação Geral de Construção e Habitação Urbana

(RGCHU) (Decreto-lei n.º 130/88, de 31 de Dezembro) surge com o intuito de fazer face à

dinâmica dos setores de habitação e construção, carências de alojamentos e de serviços

urbanos. Revogou o DL 1043, de 13 de Junho de 1950.

Mais tarde é regulada a elaboração e aprovação dos Planos Urbanísticos referidos no

artigo 11º da Lei n.º 57/II/85, de 22 de Junho (Decreto n.º 87/90, de 13 de Outubro e Decreto

n.º 88/90, de 13 de Outubro).

Em 1993, a Lei n.º 85/IV/93 de 16 de Julho, que estabelece as Bases do Ordenamento

do Território e Planeamento Urbanístico (LBOTPU), revoga o diploma de 1985 (lei

Urbanística). Esta lei surge na sequência de uma Missão a Cabo Verde de especialistas

portugueses do Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC) (Vítor CAMPOS e

Fernando GONÇALVES), no âmbito dos estudos de legislação e regulamentação urbanística

(1992). Segundo TAVARES (2006), esses especialistas detetam problemas diversos, com

destaque para: legislação urbanística desfasada da realidade social; indefinições da legislação

em matéria de propriedade e uso do solo; conflitualidade entre proprietários e municípios

dada a cedência, pelo município, da posse de terrenos sem a expropriação estar consumada;

legislação demasiada exigente nos seus formalismos; dificuldade de expropriação para

melhoramentos urbanos (dotação de equipamentos, infraestruturação e disponibilização de

solos); elaboração de loteamentos sem apoio em Planos Urbanísticos Detalhados (PUD).

Nessa altura, a Direção Geral do Ordenamento do Território e do Ambiente (DGOTA)

tinha grandes limitações em termos de técnicos. E a aplicação da lei era acompanhada por


151

consultores estrangeiros que garantiam uma fraca permanência em Cabo Verde. PEREIRA

(coord.), GONÇALVES, CAMPOS (1992).

Com a dinâmica territorial e a aplicação da lei de 93, constatou-se um conjunto de

problemas, como a ausência de um quadro eficiente de sanções, para além de questões

insuficientemente tratadas como sejam os planos especiais, a problemática do loteamento, os

planos turísticos e industriais de iniciativa particular, incorreções técnicas, conceitos errados

ou desatualizados (ALMEIDA, 2005). A necessidade de rever a lei veio à discussão com a

realização do 1º Fórum sobre Ordenamento do Território, em 2001.

O poder público reconheceu que o quadro não era satisfatório e que os reflexos

provocados no território não eram desejáveis. As autoridades começaram a tomar consciência

que a persistência da falta de medidas eficazes em termos de Ordenamento do Território

poderiam estar a comprometer o futuro de Cabo Verde. Falou-se em definir políticas, mudar

tendências e discutir soluções.

É nesse quadro que surgiu a LBOTPU (Decreto-Legislativo n° 1/2006, de 13 de

Fevereiro). No plano teórico a LBOTPU estabelece a articulação espacial dos instrumentos

legalmente existentes. Concebe um sistema de ordenamento territorial que possibilita uma

ação coordenada, hierarquizada e integrada de diferentes níveis de governo, das ações, planos

e investimentos. Porém o sistema estabelecido ainda não foi concretizado plenamente.

Na Lei de Bases de 2006 foram detetadas incongruências e lacunas, o que implicou a

sua alteração em alguns pontos em 2010, sem alterar a sua filosofia e conteúdo essencial

(quadro 37).


152

Quadro 37 – Principais alterações à LBOTPU de 2006


Fonte: Decreto-Legislativo N 1/2006, de 13 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Legislativo N 6/2010, de 21 de

Junho de 2010

Situações anteriores Alterações

O Esquema Regional de Ordenamento do

Território abrange um grupo de ilhas vizinhas

ou os concelhos de uma mesma ilha

A alteração possibilitou a elaboração de um EROT para

uma ilha com um único concelho. Isto seria desejável, dado

que o tratamento a nível regional, promovido pelo

Governo, não devia excluir ilhas por terem um só

Município (caso de São Vicente).

Os conceitos de homologação e ratificação,

diferentes, eram utilizados para uma situação

material única – a verificação pelo Governo,

no quadro dos seus poderes de tutela da

legalidade, da conformidade dos planos

urbanísticos à lei.

A dicotomia que dava azo a confusões foi eliminada. O

termo utilizado passou a ser “ratificação”, pois espelha

melhor o sentido da intervenção do Governo que deve

somente verificar a conformidade do plano à lei e outros

planos de grau hierárquico superior e, estando em

conformidade, confirmar a decisão dos órgãos municipais.

“Caso se verifique desconformidade ou

ausência de plano diretor municipal, os

planos de desenvolvimento urbano e os

planos detalhados devem ser ratificados pelo

Governo, conferindo-lhes eficácia”.

Suprimiu-se a possibilidade de ratificar/homologar PDU ou

PD desconforme com o PDM, uma vez que subverte

totalmente a hierarquia entre os planos urbanísticos dando

lugar a arbitrariedades.

“A ratificação dos planos pode ser parcial,

aproveitando apenas à parte conforme com as

normas legais e regulamentares vigentes e

compatível com os instrumentos e gestão

territorial eficazes”

Suprimiu-se a possibilidade de ratificação parcial dos

planos. Os planos são ratificados na sua totalidade.

“A aprovação final dos PU é da competência

da AM”. De forma diferente dispõe o Estatuto

dos Municípios que confere à Câmara

Municipal competência para aprovar os PD

(alínea b) do nº 4 do artigo 92º do Estatuto

dos Municípios).

Foi revogado a alínea b) do nº 4 do artigo 92º do Estatuto

dos Municípios.

“Os instrumentos de gestão territorial

vinculativos dos particulares são

obrigatoriamente revistos no prazo e

condições legalmente previstos”.

Entendeu-se que o plano deve ter um prazo de vigência

mínima mas eliminou-se a obrigatoriedade de revisão, pois

tal pode não ser necessário nem oportuno.

A LBOTPU não distingue claramente o

âmbito de intervenção dos planos setoriais e

dos planos de natureza especial, dando azo a

confusões.

O âmbito de intervenção dos planos setoriais e dos planos

especiais foi clarificado.


153

Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico - RNOTPU

A LBOTPU de 2006 estabelece bases, princípios e objetivos gerais, mas não

estabelece o regime jurídico dos planos. Assim, delegou na sua BASE XLVIII que no prazo

de seis meses a contar da aprovação da mesma, o Governo apresentaria por Decreto – Lei, o

Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, para

possibilitar em cada um dos âmbitos em que se exerce a ação da Administração pública,

disciplinar o uso, ocupação e transformação do território. Tal não aconteceu e criou-se um

vazio em termos regulamentares. A regulamentação surgiu só em 2010, num processo

coordenado pela Direção Geral Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, mas

com subsídios de várias entidades e com apoios da cooperação austríaca e da Direção Geral

de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano de Portugal.

A regulamentação configura-se como um dos pilares fundamentais da nossa

arquitetura legislativa relacionado com o território. Entre outras, o Regulamento Nacional de

Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico estabelece as responsabilidades de

entidades públicas e privadas; define o regime de elaboração, aprovação e execução dos

instrumentos de Gestão Territorial bem como o regime de relação jurídica entre os diversos

instrumentos; fixa o conteúdo material e documental dos planos; consagra o dever de

fundamentação dos planos de Ordenamento do Território; fornece aos municípios

instrumentos de atuação e programação da execução dos planos; estipula a repartição dos

custos de urbanização.

Estabelece, ainda, o direito de participação dos interessados na elaboração dos

instrumentos de gestão territorial, o direito à informação sobre os instrumentos de gestão

territorial em qualquer fase do processo de planeamento. No entanto, o regulamento não prevê

a penalização do não cumprimento desta disposição.

Esta disposição legal trouxe novos desafios aos municípios, nomeadamente o de

agilizarem o seu processo de contacto com a sua população – com a possibilidade de

desenvolver novos serviços digitais, de melhorar a sua eficiência enquanto organização. Mas

também constitui um desafio ao próprio organismo central responsável pelo Ordenamento do

Território, que deve criar e manter atualizado um sistema que assegure o exercício do direito à

informação, designadamente através do recurso a meios informáticos.


154

Nesta linha, o Ministério da Descentralização, Habitação e Ordenamento do Território

iniciou, em Outubro de 2009, o projeto Sistema de Informação Territorial (SIT). O SIT deve

disponibilizar os planos em vigor e criar uma plataforma colaborativa comum de trabalho

entre organismos públicos com responsabilidade territorial, permitindo assim a consulta e um

melhor acompanhamento dos planos em vigor. No entanto, há desafios que se impõem na

criação de um SIT, impõe novos desafio, nomeadamente alterar a cultura das instituições na

partilha de informação, o investimento avultado em infraestrutura de suporte e recursos

humanos capacitados.

Em termos gerais, não obstante as alterações que possa vir a sofrer, o regulamento

apresenta aspetos positivos e constitui um passo importante no sentido de se continuar a

aperfeiçoar o regime de elaboração e execução dos planos, os procedimentos de consulta, a

concertação e participação dos interessados.

4.5 Instrumentos de Gestão Territorial

4.5.1 Tipologias e subordinação hierárquica

A LBOTPU e RNOTPU definem os seguintes instrumentos de gestão territorial:

a) Instrumentos de ordenamento e desenvolvimento territorial;

b) Instrumentos de planeamento territorial;

c) Instrumentos de política setorial;

d) Instrumentos de natureza especial.

Os instrumentos de ordenamento e desenvolvimento territorial, de natureza

estratégica, traduzem as grandes opções com relevância para a organização do território,

estabelecendo diretrizes de carácter genérico sobre o modo de uso do mesmo,

consubstanciando o quadro de referência a considerar na elaboração de instrumentos de

planeamento territorial. São a Diretiva Nacional de Ordenamento do Território e o Esquema

Regional de Ordenamento do Território.

Os instrumentos de planeamento territorial, de natureza regulamentar, estabelecem

o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução da ocupação humana e da

organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento

do solo. São a) O Plano Diretor Municipal (PDM); b) O Plano de Desenvolvimento Urbano


155

(PDU); c) O Plano Detalhado (PD). Os instrumentos de planeamento territorial são

genericamente designados por “planos urbanísticos”.

Podem ainda dois ou mais Municípios da mesma ilha elaborar Planos Intermunicipais

de Ordenamento do território (PIMOT) que visam a articulação estratégica entre áreas

territoriais que, pela sua interdependência, necessitam de uma gestão integrada.

Os instrumentos de política setorial são instrumentos de programação ou de

concretização das diversas políticas setoriais com incidência na organização do território.

Planos com incidência territorial da responsabilidade dos diversos setores da Administração

Central.

Os instrumentos de natureza especial estabelecem o quadro espacial de um conjunto

coerente de atuações com impacte na organização do território. Identificam os interesses

públicos e estabelecem restrições e prescrições em relação às áreas abrangidas.


156

Quadro 38 – Tipologias de instrumentos de Ordenamento do Território


Fontes: Decreto-Legislativo N 1/2006, de 13 de Fevereiro (LBOTPU), alterado pelo Decreto-

Legislativo N 6/2010, de 21 de Junho de 2010 e RNOTPU

Função Designação Âmbito

Territorial

Natureza

Instrumentos de

ordenamento e

desenvolvimento

territorial

Diretiva Nacional de Ordenamento do

Território

(DNOT)

Nacional

Estratégica e

programática –

estabelece

orientações de

carácter genérico

Esquema Regional de Ordenamento do

Território (EROT)

Regional

(abrange uma

ilha ou um

grupo de ilhas

vizinhas)

Instrumentos de

planeamento territorial

Plano Diretor Municipal (PDM)

Municipal

Regulamentar –

integram diretrizes

definidas nos

instrumentos de

âmbito Nacional e

Regional

Plano de Desenvolvimento Urbano

(PDU)

Plano Detalhado (PD)

Instrumentos de

política setorial

Planos Sectoriais de Ordenamento do

Território (PSOT): Plano nacional de

energia, plano nacional de agricultura,

plano estratégico nacional de turismo,

plano ambiental, plano nacional das

pescas, e outros domínios (floresta,

transportes, telecomunicações,

comércio, indústria, educação, saúde,

cultura, etc.).

Nacional

Estratégica

Instrumentos de

natureza especial

Planos Especiais de Ordenamento do

Território (PEOT): Planos de

Ordenamento de Áreas Protegidas ou

outros espaços naturais de valor

cultural, histórico ou científico; Planos

de ordenamento das zonas turísticas

especiais ou zonas industriais; Planos

de Ordenamento da Orla Costeira;

Planos de Ordenamento das Bacias

Hidrográficas.

Nacional

Regulamentar

– integram

diretrizes

definidas nos

instrumentos de

âmbito Nacional e

Regional


157

Os instrumentos de gestão territorial subordinam-se entre si, de acordo com respetivo

grau hierárquico. Os planos setoriais desenvolvem e concretizam no respetivo domínio de

intervenção as disposições/orientações definidas na DNOT.

Os EROT integram as regras definidas na DNOT e nos planos setoriais pré-existentes.

Os Planos Especiais de Ordenamento do Território traduzem um compromisso recíproco de

compatibilização com a DNOT e EROT. Os planos urbanísticos desenvolvem as orientações

dos EROT e dos planos especiais.

4.5.2 Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos

De acordo com a LBOTPU, os planos à escala nacional e regional são da

responsabilidade do Governo, enquanto os planos urbanísticos são da competência dos

Municípios (quadro 39).


158

Quadro 39 - Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos


Fonte: Decreto-Legislativo N 1/2006, de 13 de Fevereiro (LBOTPU), alterado pelo Decreto-Legislativo N

6/2010, de 21 de Junho de 2010 e RNOTPU

4.5.3 Estado de elaboração, linhas de orientações e repercussões espaciais

4.5.3.1 DNOT

Em Junho de 2009 foi decidida a elaboração da Diretiva Nacional de Ordenamento do

Território (DNOT), concluída em Abril de 2013.

Planos Determinação de elaboração Aprovação prévia Aprovação Final

DNOT

Resolução do Conselho de

Ministros – Governo

Pelo Conselho de

Ministros

Competência do Parlamento

EROT

Pelo Membro do

Governo Responsável

pela área do

Ordenamento do

Território

Competência do Conselho de

Ministros

Instrumentos

de Política

Especial

Portaria conjunta dos

Membros do Governo

responsável pela tutela dos

interesses a proteger

Sem aprovação prévia Competência dos membros do

Governo responsáveis pela tutela

dos interesses a proteger ou das

atividades a disciplinar.

Instrumentos

de Política

Sectorial

Portaria ou decisão do

departamento competente da

Administração Central

.

Sem aprovação prévia

Competência dos membros do

Governo responsáveis pela tutela

dos interesses a proteger ou das

atividades a disciplinar.

PDM Deliberação da Assembleia

Municipal

Pela Câmara Municipal

Competência da Assembleia

Municipal, sujeitos a ratificação

pelo governo. PDU Deliberação da Assembleia

Municipal

PD Deliberação da Câmara

Municipal


159

A DNOT define diretrizes de atuações para o desenvolvimento sustentável,

estabelecendo critérios básicos de ordenamento e de gestão de recursos naturais e os objetivos

para o ordenamento de atividades sociais e económicas de âmbito territorial, tendo como

propósito o equilíbrio interterritorial e a qualidade de vida das populações (a médio/longo

prazo - 2025). A DNOT estabelece 7 Linhas Estratégicas e 33 Diretivas (quadro 40).

Quadro 40 – Linhas estratégicas e Diretivas da DNOT

Linhas estratégias Diretivas

1.Valorização da identidade natural, cultural

e paisagística de Cabo Verde como fator de

desenvolvimento

1- Objetivos e criterios do ordenamento ambiental.

2- Conservação e gestão das áreas de valor ambiental.

3- Proteção da biodiversidade.

4- Ordenamento da orla costeira e dos recursos marinhos

5- Património cultural.

6- Proteção e valorização da paisagem.

2.Posicionar Cabo Verde como referência de

qualidade Turística

7- Objetivos e critérios do ordenamento do turismo.

8- Para um turismo responsável.

9- Escolha do modelo turístico adequado.

10- Ritmos e prioridades.

11- Correcção e prevenção de deficits e desvios.

12- Coordenação na gestão da atividade turística

3.Avançar em direção à autossuficiência

energética e para a gestão integrada de

resíduos

13- Sustentabilidade e eficiência energética

14- Critérios de sustentabilidade energética

15-Integração da política energética no planeamento.

16- Eficiência energética e edificação

17- Gestão dos resíduos

4.Reforçar o sistema de transportes e

comunicação como fator de coesão e

desenvolvimento socioeconómico

18- As comunicações como fator de coesão.

19- Organização do transporte coletivo terrestre

5.Fomento do setor primário

20- Atividade agrícola e sustentabilidade económica

21- Proteçãoo do solo e da atividade agropecuária

22- Melhoria das condições de vida no meio rural

23- Ordenamento da pesca e da aquacultura

24- Ordenamento da atividade extrativa

6.Transformar os aglomerados urbanos em

cidades modernas

25- Objetivos e critérios

26- Planeamento e controle da autoconstrução

27- Incremento da promoção pública em matéria de

urbanização

28- Requalificação das zonas urbanas

29- Prevenção de riscos

7. Fortalecer a coordenação setorial e

ambiental no contexto do planeamento

territorial e urbanístico

30- Integração ambiental no planeamento

31- Integração da política setorial e ambiental no

planeamento territorial insular

32- Reforço do princípio de hierarquia

33 - Cooperação interadministrativa e participação pública

Fonte: Proposta da DNOT, DGOTDU, 2013


160

A DNOT apresenta diretivas e uma proposta de ordenamento territorial que

consideramos ajustadas em termos gerais à realidade do país, com uma visão holística do

território nacional. O modelo territorial tem como base um conjunto de elementos, entre os

quais o desenvolvimento de operações estratégicas de interesse supra-insular (clusters do mar,

do céu, financeiro e da informação), pretendendo transformar o país num centro internacional

de prestação de serviços, pela valorização da posição estratégica de Cabo Verde.

O Modelo Territorial (Figura 43), de acordo com a DNOT, deve funcionar como uma

rede policêntrica em rede e complementar no sentido de aproveitamento do potencial de cada

ilha.

Sobre a estrutura dos núcleos urbanos, a DNOT apresenta uma classificação e define

os equipamentos para cada tipo de núcleo. Assim, temos a) Capital do Estado: Praia b)

Núcleos de serviços suprainsulares: Praia, Mindelo, Espargos e S.Filipe c) Núcleos de

serviços insulares: Porto Novo, Mindelo, Ribeira Brava, Espargos, Sal Rei, Porto Inglês,

Praia, Ribeira Grande de Santo Antão, Santa Catarina de Santiago, São Filipe e Nova Cintra.

d) Núcleos de serviços concelhios: as restantes sedes de municípios.

O modelo turístico atribuí diferentes vocações turísticas a cada ilha, sendo orientado

para unidades de média dimensão, procurando evitar os resorts fechados, e a formação de

urbanizações turísticas centrípetas, que ocupem um contínuo de praia, separadas do resto da

ilha. A DNOT define também um modelo ambiental (modelo de ordenamento terrestre e de

ordenamento da zona litoral e marinha) a ser respeitado pelos instrumentos de nível

hierarquico inferior.


161

Escala: 1:200000

Fonte: Proposta da DNOT,2013, DGOTDU

Figura 43 – Modelo Territorial de Cabo Verde

4.5.3.2 EROT

No que diz respeito aos Esquemas Regionais de Ordenamento do Território (EROT),

em 2004 foi determinada a elaboração do EROT da ilha de Santiago e em 2005 os EROT de

Fogo e Santo Antão (em vigor). Ainda em 2008 foi determina a elaboração do EROT da Ilha

de São Nicolau (em vigor) e em 2011 os EROT de Sal e S.Vicente.


162

Quadro 41 - Estado de elaboração dos EROT (Janeiro de 2013)

Fonte: B.O. n.º 40/2010, I Série, de 19 de Outubro; B.O. n.º 40/2010, I Série, de 19 de Outubro; B.O. n.º

23/2011, I Série, de 4 de Julho; DGOTDU,2011

Os EROT de Santiago, Fogo, Santo Antão e S.Nicolau entraram em vigor em 2010,

pelo que ainda não é possível uma avaliação aprofundada sobre os seus efeitos subsequentes

no território. No entanto, algumas ações previstas nos EROT já estão a ser executadas,

sobretudo em matéria de infraestruturas e equipamentos estruturantes. É o caso da circular da

ilha do Fogo e do Aterro sanitário único da ilha de Santiago, importantes investimentos que

visam, respetivamente, alargar a mobilidade territorial e solucionar o problema da deposição

dos resíduos sólidos. Por outro lado, deve-se equacionar na revisão dos Esquemas de Fogo e

Santo Antão, a localização das plataformas logísticas (Estação de tratamento de resíduos

sólidos, Central de combustíveis, Central Eléctrica Única), atendendo que as mesmas

conflituam com a servidão aeronáutica e radioeléctrica. Por outro lado, as câmaras municipais

das respectivas ilhas posicionam-se a favor dessa revisão, na medida em que determinadas

opções dos esquemas regionais não estão alinhadas com disposições dos planos diretores

municipais, interesses e realidade municipais, colocando em evidente a falta de concertação

entre a visão de longo prazo e os intervenientes do processo, com consequências financeiras,

dados os recursos que terão de ser mobilizados para a revisão e compatibilização dos planos.

Instrumento Fase N.º B.O. e data de

publicação do EROT

EROT SANTIAGO

Em vigor. Plano publicado

em B.O. Resolução nº 55

/2010:

B.O. n.º 40/2010, I Série,

de 19 de Outubro

EROT FOGO



/2010:

B.O. n.º 40/2010, I Série,

de 19 de Outubro

EROT SANTO ANTÂO



/2010:

B.O. n.º 40/2010, I Série,

de 19 de Outubro

EROT S.NICOLAU


em B.O.Resolução n º

23/2011:

B.O. n.º 23/2011, I Série,

de 4 de Julho -

EROT DAS ILHAS DO SAL e

S.VICENTE,

Em elaboração -

EROT DAS ILHAS DA,

BOAVISTA e MAIO

Em elaboração -

EROT DA ILHA DA BRAVA Por elaborar -


163

O EROT de Santiago baseia-se num modelo de desenvolvimento ancorado em

infraestruturas estruturantes como vias rápidas, aeroportos, portos e centros de serviço e em

áreas para projetos de imobiliária turística. Ao reforçar a Praia como o principal centro urbano

com localização de equipamentos e infraestruturas estruturantes, não altera as desigualdades

regionais.


164

Escala: 1:5000

Fonte: EROT Santiago, 2010, DGOTDU

Figura 44 – Modelo Territorial da Ilha de Santiago


165

O EROT da ilha de Santiago baseia-se em seis eixos estratégicos: a) Desenvolver e

consolidar uma Rede de Cidades; b) Valorizar o Espaço Rural e desenvolver centralidades

intermédias; c) Alargar a Mobilidade Territorial; d) Integrar Territorialmente o Turismo; e)

Valorizar os Espaços Naturais e; f) Qualificar os Espaços Urbanos.

A partir dos eixos relacionados com as áreas urbanas, os EROT reconhecem que as

respectivas ilhas precisam de centros urbanos qualificados, com dimensão demográfica que

proporcione massa crítica para a sustentação de serviços urbanos, de atividades económicas e

de práticas sociais e culturais, capazes de dinamizar o desenvolvimento económico, social e

cultural dessas ilhas. Daí incentivar a concentração da população e de atividades económicas

ligadas ao terciário, à indústria e à logística, bem como dos equipamentos coletivos com

maiores níveis de serviços diferenciados e maior capacidade de atração das populações,

polarizando assim territórios alargados. Defende-se a valorização do espaço público como

espaço organizador da cidade e condição da qualidade de vida urbana.

4.5.3.3 PEOT

A cobertura do país por PEOT é fraca: existem apenas 3 Planos de Gestão de Áreas

Protegidas (num total de 47 áreas declaradas) e 5 Planos de Ordenamento Turísticos num

universo de 29 zonas de desenvolvimento turístico integral. Não há planos de ordenamento da

orla costeira nem de ordenamento de bacias hidrográficas.

Quanto aos Planos de Gestão de Áreas Protegidas, oficialmente 3 (6,4%) das áreas

protegidas terrestres possuem Planos de Gestão concluídos, homologados pelo Governo e

publicados em Boletim Oficial (quadro 42). Está em implementação o projeto de consolidação

do sistema das áreas protegidas de Cabo Verde financiado pelo Fundo para o Ambiente

Global no valor de cerca de 4 milhões de dólares. O projeto visa criar novas unidades de áreas

protegidas e apoiar a elaboração de planos de gestão para as áreas protegidas de S.Vicente,

Santo Antão, Sal e Boavista.


166

Quadro 42 - Planos de Gestão de Áreas Protegias em vigor (Janeiro de 2013)

Plano de Gestão de

Áreas Protegidas

Estado de

Ordenamento

N.º B.O. e data de

publicação do POT

Obs.

Parque Natural do

Fogo da Ilha do Fogo

Plano elaborado e

publicado em B.O.

B.O. n.º 15/2010, I Série,

de 19 de Abril

Resolução nº 20/2010, Aprova o

Plano de Gestão do Parque Natural

do Fogo, Ilha

do Fogo.

Parque natural Serra

da Malagueta na ilha

de Santiago

Plano elaborado e

publicado em B.O.

B.O. n.º 45/2008, I Série,

de 08 de Dezembro Resolução nº 40/2008:

Aprova o Plano de Gestão do

Parque Natural de Serra Malagueta,

Ilha de Santiago.

Parque natural Monte

Gordo na Ilha de São

Nicolau

Plano elaborado e

publicado em B.O.

B.O. n.º 45/2008, I Série,

de 08 de Dezembro Resolução nº 41/2008:

Aprova o Plano de Gestão do

Parque Natural do Monte Gordo,

Ilha de São Nicolau.

Os objetivos e as finalidades associados à elaboração desses planos são proteger,

conservar, ou restaurar elementos e processos naturais e culturais com toda a sua diversidade

biológica, singularidade e beleza; promover o desenvolvimento sócio-económico, através de

formas que conciliem a melhoria de qualidadede vida das comunidades locais com a

conservação dos valores naturais e culturais; ordenar os usos e atividades, compatibilizando-

se o uso público com a conservação dos valores naturais e culturais; potenciar as atividades

educativas, recreativas e científicas. Geralmente o Parque é classificado em zonas, em função

do maior ou menor nível de proteção requerida pela fragilidade dos seus elementos ou

processos ecológicos, pela sua capacidade de suportar usos, pela necessidade de dar

cabimento aos usos tradicionais e instalações existentes ou pelo interesse de aí instalar

serviços.

Fonte: Resolução nº 41/2008, B.O. n.º 45/2008, I Série, de 08 de Dezembro

Figura 45 – Planta de Zonamento da área protegida de Serra Malagueta

1:20.000


167

A gestão e controlo das áreas protegidas confronta-se com alguns constrangimentos,

nomeadamente a não publicação oficial dos limites e a ocupação indevida dessas áreas com

urbanização e alguma ineficiência no controlo institucional dessas áreas.

No que diz respeito aos POT, de 2008 a 2010 foram elaborados 5, correspondendo a

17,2% do universo das ZDTIs declaradas oficialmente.

Na ilha da Boavista todas as ZDTI`s sob a gestão da SDTBM possuem Planos de

Ordenamento Turístico (POT) concluídos, homologados pelo Governo e publicados em

Boletim Oficial (quadro 43).

Quadro 43 - Planos de ordenamento de ZDTI em vigor (Janeiro de 2013)

Da mesma forma, na ilha do Maio, exceptuando o de Pau Seco, todos os planos de

ordenamento turístico estão concluídos, homologados pelo Governo e publicados em Boletim

Oficial.

ZDTI Fase N.º B.O. e data de

publicação do POT

Obs.

Chave

(Boavista)

Em vigor. Plano

elaborado e publicado

em B.O.

B.O. n.º 25/2008, I

Série, de 07 de Julho

Portaria nº 20/2008:

Aprova o Plano de Ordenamento

Turístico (POT) da Zona de

Desenvolvimento

Turístico Integral de Chaves.

Morro de Areia

(Boavista)

Em vigor. Plano


em B.O.

B.O. n.º 5/2009, I

Série, de 02 de

Fevereiro

Portaria Conjunta n° 1/2009:


Turístico da ZDTI de Morro de

Areia.

Santa Mónica

(Boavista)

Em vigor. Plano


em B.O.

B.O. n.º 23/2009, I

Série, de 08 de Junho Portaria nº 21/2009:



Desenvolvimento

Turístico Integral de Santa Mónica.

Sul da Vila do Maio

(Maio)

Em vigor. Plano


em B.O.

B.O. n.º 23/2009, I

Série, de 08 de Junho




Desenvolvimento

Turístico Integral de Sul da Vila do

Maio.

Ribeira de D. João

(Maio)

Em vigor. Plano


em B.O.

B.O. n.º 2/2010, I

Série, de 11 de

Janeiro




Desenvolvimento

Turístico Integral da Ribeira de D.

João, ilha do Maio.


168

De acordo com a Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio5, os

objetivos associados à elaboração dos POT prendem-se com:

a) Concretizar a política de ordenamento das zonas turísticas especiais de forma a estruturar

uma parcela do território municipal de acordo com um modelo e uma estratégia de

desenvolvimento orientado para o turismo;

b) Estabelecer normas gerais de ocupação, transformação e utilização do solo que permitam

fundamentar um correcto zonamento, a utilização e gestão das zonas turísticas abrangidas,

visando salvaguardar e valorizar os recursos naturais, promover a sua utilização sustentável,

bem como garantir a proteção dos valores ambientais e do património natural, paisagístico e

sócio-cultural;

c) Definir princípios, orientações e critérios que promovam formas de ocupação e

transformação do solo pelas atividades humanas, de forma integrada, de acordo com as

aptidões e potencialidades de cada área abrangida, com destaque para: Regulamentação dos

critérios de reclassificação do solo rural como solo de desenvolvimento de empreendimentos

turísticos;

d) Associação de edificabilidade em espaço rural a critérios de sustentabilidade, dimensão e

conexão com o desenvolvimento de infraestruturas turísticas;

e) Promoção do turismo de alta qualidade;

f) Desenvolvimento de programas turísticos orientados para áreas e necessidades específicas;

g) Promoção da qualidade de vida das populações;

h) Produção de formas integradoras de ocupação e transformação dos espaços que favoreçam

a salvaguarda da estrutura ecológica da ZDTI, a renovação dos ecossistemas e a expansão dos

espaços verdes;

i) Definir, quantificar e localizar as conexões com as infraestruturas básicas necessárias ao

desenvolvimento futuro, garantindo a equidade dos empreendimentos turísticos no acesso a

infraestruturas, equipamentos coletivos e serviços de interesse geral;

j) Definir, localizar, quantificar e hierarquizar os espaços da ZDTI de acordo com a aptidão

para o desenvolvimento turístico determinando, em cada caso, a capacidade de carga e / ou

níveis sustentáveis de exploração.

5 www.sdtibm.cv


169

O Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo em Cabo Verde 2010/2013,

estabelece balizas para a promoção da infraestruturação das ZDTI e das outras áreas turísticas

em geral, visando o desenvolvimento turístico de alta qualidade, assegurando a

compatibilização ambiental, infraestrutural e urbanística. Daí a aposta na infraestrutura local

que lhe serve de suporte, e a preservação ambiental para fazer face aos constrangimentos que

ainda se verificam nesses domínios. Porém, tem-se assistido ao desfasamento entre a

infraestrutura local e os investimentos turísticos e á falta de complementaridade territorial

entre empreendimentos turísticos e áreas existentes. Por outro lado, o risco de ocupação

indevida das ZDTI por expansão urbana e os conflitos com áreas de interesse ambiental

impõe a necessidade urgente de elaboração dos POT para as áreas que ainda faltam bem como

um controlo mais efetivo.

Os Planos Sectoriais de Ordenamento do Território (PSOT) completam os

instrumentos da responsabilidade da administração central. São instrumentos de programação

ou de concretização das diversas políticas setoriais com incidência na organização do

território, a exemplo de:

Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo em Cabo Verde

Plano Nacional de Saneamento Básico

Documento de Estratégia de Crescimento e Redução da Pobreza

Programa Nacional de Luta Contra a Pobreza

Plano Estratégico dos Transportes

Plano de Ação e Gestão Integrada dos Recursos Hídricos

Plano Estratégico da Agricultura e Pesca

Carta Desportiva de Cabo Verde

Plano Estratégico para a Educação

Politica Nacional de Saúde

Estratégia de Desenvolvimento do Sector Eléctrico

Estratégia Nacional para as Energias Domésticas

Plano de Ação Florestal Nacional

Plano Diretor de Irrigação

Plano Diretor da Pecuária

Programa de Ação Nacional de Luta contra Desertificação

Plano de Ação Nacional para o Ambiente


170

Estratégia e Plano de Ação Nacional para o Desenvolvimento das Capacidades na

Gestão Ambiental Global em Cabo Verde

Estratégia Nacional e Plano de Ação sobre a Biodiversidade

Estratégia e Plano de Ação Nacional sobre medidas de adaptação às mudanças

climáticas

Plano Nacional de Adaptação às Mudanças Climáticas

Plano Nacional de Contingência para Redução de Desastres

Política Energética de Cabo Verde

Plano Energético Renovável para Cabo Verde

Estratégia Nacional para o Desenvolvimento do Sector Industrial

Plano de Gestão dos Recursos da Pesca

Os planos setoriais não têm sido sujeitos a consulta pública como mandam a LBOTPU

e o RNOTPU e normalmente não são enviados à DGOTDU para emissão de parecer sobre os

seus efeitos territoriais. Na verdade, as políticas setoriais geradoras de afetação no território

foram integradas no sistema de gestão territorial, sob a designação de instrumentos de gestão

territorial de natureza setorial, mas têm sido um “elemento estranho” neste sistema, derivado

de alguma falta de entendimento do seu papel e impacto na transformação do território, da

falta de articulação, colaboração e coordenação eficazes.

4.5.3.4 PU

Em matéria de planos urbanísticos, muito antes da independência do país havia

indícios de atuações programadas por parte das autoridades com base nos planos inspirados

em esquemas tradicionais das cidades europeias, com formas rectangulares rígidas. De

destacar o traçado ortogonal do Plateau e o Bairro Craveiro na cidade da Praia e do núcleo

central no Mindelo. Este último foi desenvolvido através do plano de urbanização do

Mindelo, de 1838 (Linhas Gerais da História do Desenvolvimento Urbano da cidade do

Mindelo, 1984). O Plano propunha a reserva de espaços para hospital, cemitério, edifícios

públicos, matadouros e espaços de lazer. Em 1966 surge o Plano Parcelar da Zona Marginal

da Cidade do Mindelo, com o intuito de valorizar a zona junto ao Porto Grande, estabelecendo

também condicionantes à ocupação (Ministério do Ultramar, 1966). A povoação de Ponta do

Sol, em Santo Antão, obedeceu a um plano de edificação concebido em 1864, e Tarrafal de

Santiago teve um plano de higiene, arborização e alinhamento das ruas em 1865.


171

Fonte: UCCP, Orto 1:5000

Figura 46 – Traçado ortogonal do Plateau- Cidade da Praia

Nos anos 80, sob a orientação do Ministério de Administração Local e Urbanismo

(MALU), mais precisamente sob a responsabilidade da Direção Geral do Urbanismo e Meio

Ambiente (DGUHMA), começaram a aparecer planos urbanísticos (Plano de

Desenvolvimento Urbano e Plano Detalhado), embora sem grande expressão. De destacar na

cidade da Praia, o PD da zona industrial de Tira-Chapéu (1983), Urbanização da Prainha

(programação de residências para diplomatas), Urbanização da Fazenda, Urbanização da sub

zona A do Palmarejo (1983), e PDU da Praia (1986). Outros planos foram iniciados, mas

posteriormente suspensos por dificuldades financeiras, tendo ficado apenas na fase inicial

como a do Paiol, Coqueiro, Castelão, Calabaceira, Lém Ferreira. Para S. Vicente foram

elaborados estudos de PD (não concluídos) de Chã de Alecrim, Fonte Filipe, Alto Celarine,

Monte Sossego, Madeiralzinho e Fonte de Meio.

Esses planos e estudos surgiram num contexto de ausência de um processo de

planeamento e de deficiente preparação das instituições, recorrendo as autoridades cabo-

verdianas a consórcios estrangeiros, pouco conhecedores da realidade local para a elaboração

desses planos, e por vezes sem enquadramento adequado. Por outro lado, envolviam-se

profissionais com fraca experiência e os meios financeiros e humanos eram escassos. Esta


172

situação fazia com que a elaboração dos planos se arrastasse por vários anos e depois de

aprovados pelas Câmaras, não tivessem consequências práticas.

Nos anos 90, surgiram o Plano Diretor de S. Vicente, PDU de Vila de Santa Maria,

PDU de Vila dos Espargos, PDU da cidade S. Filipe, da Vila Assomada, Vila de Pedra Badejo

e outros estudos, como esquema estrutural do PDM da Praia, da Boavista.

Mas os estudos/planos nunca foram capazes de acompanhar as dinâmicas demográfica

e urbana e os problemas inerentes que estavam a verificar-se nas principais cidades cabo-

verdianas. Esta situação relaciona-se com condições deficientes que presidiram à elaboração

de alguns planos. Na verdade, as realizações evidenciaram que as ações raramente se

aproximavam dos conceitos que nortearam a elaboração dos planos (TAVARES, 2006).

Assim, passamos de uma situação de ausência para outra de estudos limitados sem

consequências práticas. Esses estudos poucas vezes eram divulgados e não tinham em conta a

concertação com a população. Neste sentido, os planos elaborados na altura pouco

contribuíram para apaziguar os problemas de então, nomeadamente indefinições da legislação

em matéria de propriedade e uso do solo; dificuldade de expropriação para melhoramentos

urbanos (dotação de equipamentos, infraestruturação e disponibilização de solos); e

loteamentos.

Sem ferramentas para políticas urbanas e para a transformação do uso do solo e,

sobretudo, sem capacidade para aplicar as disposições regulamentares em vigor, as

autoridades deixaram total liberdade aos atores imobiliários, comprometendo dessa forma a

gestão do território, principalmente urbana.

A ausência de políticas territoriais, a ineficácia na implementação e a existência de

outros constrangimentos implicaram (TAVARES, 2006):

implantação de projetos turísticos em áreas desaconselháveis, sem estudos de impacte

ambiental, e controlados sobretudo por estrangeiros;

progressivo alargamento da mancha urbana nos principais aglomerados urbanos

associado ao crescimento de forma pouco estruturada;

expansão e densificação dos bairros informais através de auto-construção clandestina e

precária;

deficiência de infraestruturas e de equipamentos básicos;

desqualificação urbana (social e espacial);


173

défice habitacional e deficientes condições de habitabilidade de um elevado número de

fogos;

estabelecimento de bairros autónomos devido à diminuição do risco de construir

ilegalmente;

degradação dos centros históricos e perda da população do centro para a periferia;

falta de articulação entre malhas urbanas;

exclusão social;

alargamento da construção em áreas de risco (em leitos de cheia, áreas inundáveis,

declives acentuados.

Depois da criação do Ministério do Ordenamento do Território e da aprovação da nova

LBOTPU em 2006, inicia-se outra fase de elaboração de planos urbanísticos, mais

enquadrada num processo de planeamento, não obstante os vários constrangimentos

associados.

Actualmente quase todos os municípios estão a elaborar o seu PDM (quadro 44),

encarados como instrumento importante para fazer face às disfunções territoriais e ao

desordenamento existente. Neste momento há 11 Planos Diretores Municipais homologados.


174

Quadro 44 - Estado de elaboração dos PDM (Março de 2013)

Fonte: DGOTDU, 2013

No quadro da cooperação entre o Governo de Cabo Verde e a Áustria, iniciou-se em

2008, a elaboração dos PDM dos Municípios da ilha de Santiago. A Sociedade de

Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio (SDTBM) apoia a elaboração dos PDM das

ilhas de Boavista e Maio, sendo os restantes elaborados pelas câmaras (através de empresas de

consultoria) com apoio financeiro do Ministério e orientações metodológicas da DGOTDU,

que acompanha o processo de elaboração.

Municípios Fase

1. Ribeira Grande Santo Antão Publicado no B.O. nº 18/2012, Iº Serie, de 21 de Março

2. Paúl Publicado no B.O. nº 14/2011, Iº Serie, de 18 de Abril

3. Porto Novo Proposta do Plano

4. S. Vicente Proposta do Plano em Consulta Pública

5. Ribeira Brava Publicado no B.O. nº7/2013, de 4 de Fevereiro

6. Tarrafal S. Nicolau Proposta do Plano

7. Sal Em vigor - B.O. n.º 3/2010, II Série, de 20 de Janeiro

8. Boavista Proposta do Plano em Consulta Pública

9. Maio Proposta do Plano em Consulta Pública

10. Tarrafal de Santiago Publicado no B.O nº 69/2012, Iº Serie, de 19 de Dezembro

11. Santa Catarina Santiago Em fase de ratificação

12. Santa Cruz Publicado no B.O. nº 55/2012, Iº Serie, de 2 de Outubro

13. Praia Proposta do Plano

14. S.Domingos Publicado no B.O. n.º 45/2008, II Série, de 26 de Novembro

15. São Miguel Publicado no BO nº 40/2012, II Série, de 13 de Julho

16. S. Salvador do Mundo Publicado no BO nº 37/2012, II Série, de 26 de Junho

17. S.Lorenço dos Órgãos Publicado no BO nº 50/2012, II Série, de 23 de Agosto

18. Ribeira Grande Santiago Proposta do Plano

19. Mosteiros Publicado no B.O. nº20/2012 , Iº Serie, de 2 de Abril

20. S.Filipe Em fase de ratificação

21. Santa Catarina do Fogo Em fase de ratificação

22. Brava Proposta do Plano


175

Fonte: DGOTDU

Figura 47 – Planta de Ordenamento do PDM de S.Domingos

Da análise dos PDM e PDU, podem-se apontar as principais tendências com

repercussões negativas na qualidade final dos planos: objetivos pouco confinados com a

realidade em estudo, mas associado ao objecto e conteúdo material do plano estabelecidos na

legislação; desfasamento entre os estudos de análise e diagnóstico e as soluções propostas;

soluções por vezes desajustadas da realidade; visão e estratégicas de desenvolvimento

praticamente inexistentes; ausência de cenarização; classificação/zonamento de usos e

respectiva regulamentação, bastantes restritivos; áreas de expansão definidas sem conexão

com as necessidades inventariadas; problemas de habitação e do solo urbano deficientemente

enquadrados; deficiente integração das políticas setoriais; deficiente integração das servidões

e restrições de utilidade pública; ausência de orientações sobre os mecanismos de execução e

seguimento; programa de ação sem definição clara de prioridades, atores e meios a mobilizar;

pouca participação da população; sem avaliação estratégica de impactes. Estas falhas também


176

são subprodutos das fragilidades institucionais que o país enfrenta em matéria de planeamento

territorial.

Como atesta urbanista DUBEAU (2011:28) no seu trabalho de coordenação do

processo de elaboração de planos urbanísticos na ilha de Santiago (financiado pela

cooperação austríaca) “tem-se verificado, em muitos municípios, uma visão e uma expectativa

de crescimento muito além do que os consultores baseados em dados técnicos, tais como o

desenvolvimento demográfico, entendem como realista”.

De realçar o papel desempenhado pela cooperação austríaca através de financiamento

de estudos de planeamento territorial na ilha de Santiago (FIDLER, 2008). A partir de 2003

iniciaram estudos de carácter metodológico, orientações práticas para o ordenamento local

que levaram à elaboração de alguns planos urbanísticos. PDU de Achada Falcão, Litoral de

Santiago maior – Centro, Achada Monte e Pilão Cão) e PD de Litoral de Cão Bom, Cruz

Grande, Ponta de Achada Fazenda, Achadona que ainda não foram submetidos a ratificação.

Com apoio da cooperação austríaca estão em elaboração, para além dos PDM dos concelhos

da Ilha de Santiago, o PDU de São Domingos, e da Zona norte da Cidade da Praia. Mas

assiste-se a uma fraca produção de planos urbanísticos à escala urbana (PDU e PD). Estão em

elaboração 12 PD, dos quais, 4 ratificados e 2 em ratificação, tendo todos o seguimento da

DGOTDU, que segue também a elaboração de 8 PDU.


177


Em Cabo Verde, o ordenamento do território é tarefa fundamental do Estado. A

Constituição da República atribui Estado as funções de proteger a paisagem, a natureza, os

recursos naturais e o meio ambiente bem como o património histórico-cultural e artístico

nacional e, no intuito de garantir o acesso à habitação, criar as condições necessárias para a

transformação e modernização das estruturas económicas e sociais, inseridas no quadro de

uma política de ordenamento do território e do urbanismo. A Lei de Bases do Ordenamento

do Território e Planeamento Urbanístico estabelece que o planeamento e ordenamento do

território cabo-verdiano constituem imperativo nacional.

O ordenamento do território em Cabo Verde rege-se por um conjunto de princípios

gerais: Sustentabilidade e solidariedade intergeracional, Subsidiariedade, Equidade,

Participação, Liberdade de acesso à informação, Precaução, Responsabilidade e Segurança

jurídica. O reforço da coesão nacional, o aproveitamento racional dos recursos naturais, a

preservação do equilíbrio ambiental, a defesa e valorização do património histórico, cultural e

natural; a promoção da qualidade de vida dos cidadãos constitui, entre outros, alguns fins da

política de Ordenamento do Território e do Urbanismo definidos na LBOTPU.

A estrutura político-administrativa do país está organizada em dois níveis: central

(com governos e administrações desconcentradas) e o local, com os Municípios. O nível

regional não existe com legitimidade política. Os municípios têm ganho um protagonismo

crescente no processo de desenvolvimento do país, mas, reivindicam maior capacidade

financeira e técnica para a assunção integral das responsabilidades urbanísticas, por

considerarem que há uma disparidade entre as competências e os recursos dos municípios. A

maior parte das receitas permanentes dos municípios provem da transferência do estado

central.

O setor de Ordenamento do Território e Habitação está sob a responsabilidade do

Ministério de Descentralização, Habitação e Ordenamento do território (MDHOT) que tutela

a Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU). No

entanto, as competências na gestão do território encontram-se muito repartidas por várias

instituições com responsabilidades sobre partes do território.


178

A LBOTPU e o RNOTPU configuram-se como pilares fundamentais da arquitetura

legislativa relacionada com o território e constituem por si só instrumentos de organização do

sistema nacional de planeamento. Os instrumentos de gestão territorial em Cabo Verde

englobam: instrumentos de ordenamento e desenvolvimento territorial (DNOT e EROT),

Instrumentos de planeamento territorial (Planos urbanísticos), instrumentos de política setorial

e Instrumentos de natureza especial.

A ausência de instrumentos para a transformação do uso do solo durante muito tempo

e a existência de outros constrangimentos tiveram consequências territoriais negativas,

nomeadamente implantação de projetos turísticos em áreas desaconselháveis, sem estudos de

impacte ambiental e alargamento progressivo da mancha urbana nos principais aglomerados

urbanos, em grande parte associado ao crescimento informal.

Os modelos territoriais e as propostas nos diferentes níveis nem sempre se ajustam às

realidades sobre que incidem, num quadro de algum défice de visão de longo prazo partilhado

e focado no interesse público, não existindo recursos suficientes para suster falhas de

mecanismos de coordenação e articulação. As condições de implementação dos planos não

estão asseguradas. Os planos revelam incongruências face às possibilidades institucionais,

particularmente a nível municipal. A tendência é para persistir um desfasamento entre o

ordenamento formal e as dinâmicas territoriais comandadas pelas pressões demográficas,

sociais e económicas, que acabam por prevalecer.

O sistema de gestão territorial, tal como está estipulado na LBOTPU, não tem sido

cumprido, sendo mais avançado do que a prática que dele é feita. O país mostra incapacidade

para cumprir todos os princípios consagrados na LBOTPU. O Ordenamento do Território,

enquanto política pública, em virtude das muitas fragilidades políticas, administrativas e

financeiras, revela-se pouco consistente. Também aqui, usando a expressão de FERRÃO

(2011), podemos dizer que o ordenamento do território se revela “uma política fraca”. Ora

num país com um território exíguo, fragmentado e com constrangimentos físicos múltiplos,

que reduzem de modo significativo as áreas com ocupação humana, a existência de uma

rutura entre o discurso formal de política de ordenamento do território e das suas práticas

pode conduzir à degradação dos recursos básicos e á agudização de problemas territoriais de

recuperação difícil. Assim, importa reajustar os objetivos ás capacidades reais de intervenção,

definir uma visão estratégica a perseguir de modo consistente, clarificar as prioridades de

intervenção e a calendarização das metas.


179

CAPÍTULO 5. ÁREAS URBANAS

5.1 Processo de urbanização

O processo de urbanização em Cabo Verde é inerente ao seu processo de povoamento.

Este foi iniciado pela ilha de Santiago que, em finais do século XV, tinha duas povoações,

com o estatuto de vila: Ribeira Grande, primeiro núcleo urbano do país (atual cidade Velha no

Município de Ribeira Grande de Santiago), que era um importante ponto de comércio de

escravos e abastecimento de navios, albergando a residência das autoridades civis, militares e

religiosas; e Alcatrazes, situada a Norte da ilha.

Do conjunto das ilhas, Santiago era a menos desfavorecida, a maior, tinha bons portos

e contava com boas nascentes de água doce. Por essa altura, deu-se o povoamento da atual

cidade de S. Filipe, na ilha do Fogo (BOLENO, 2001). Por volta de 1516, a Praia surge com a

designação de vila, embora com crescimento lento ao longo do século XVI, mas acaba por

suplantar a Ribeira Grande. No século XVI inicia-se o povoamento das ilhas de Santo Antão e

de S.Nicolau. As restantes ilhas seriam povoadas a partir do século XVII. Como caraterística

marcante dessa ocupação evidenciava-se a concentração urbana litorânea.

Em 1858, a vila da Praia de Santa Maria foi promovida à categoria de cidade, que

desde cedo contou com órgãos de poder formalmente instituídos e teve o comércio como a

sua principal atividade económica. Posteriormente, a cidade do Mindelo ganharia uma

posição geoestratégica na escala de navegação, o que permitiu o desenvolvimento desse

centro urbano a Norte do arquipélago. Assim, a Norte do país, Mindelo torna-se o principal

centro urbano, enquanto a Sul a cidade da Praia ganha maior destaque.

Todavia, o facto de ser um território insular e pobre em recursos naturais, influenciou

o processo de criação dos centros urbanos. Com efeito, a seca constante e prolongada punha

em causa o seu desenvolvimento económico e marcava de forma profunda a sociedade. De

acordo com AMARAL (2001), os movimentos migratórios têm uma longa tradição em Cabo

Verde, quer entre as ilhas, quer para fora delas. As fomes recorrentes a partir do século XVII

estimularam a população a uma grande mobilidade interna. Durante os períodos críticos da

história de Cabo Verde, designadamente, as secas prolongadas e que resultaram em fomes e

algumas epidemias, os fluxos migratórios acentuaram-se ciclicamente. A mobilidade

interinsular surge como um dos imperativos de sobrevivência da população (CORREIA E


180

SILVA, 2002). E, de uma forma geral, a perda de população de áreas mais deprimidas para as

de maiores oportunidades.

No período colonial, Cabo Verde era fundamentalmente rural, mas este cenário

mudou. Assim, acompanhando a tendência mundial, verifica-se uma intensificação do

fenómeno da urbanização. A população urbana passou de 35,5% em 1980 para 45,9% em

1990 e 53,9% em 2000. Segundo os dados do censo 2010, aquele valor é agora de 62%. Isto

é, em cada 100 cabo-verdianos, cerca de 62 vivem no meio urbano. Porém, esta taxa de

urbanização elevada é, em parte, fictícia, pois resulta de uma classificação administrativa de

cidades que não reúnem os requisitos demográficos, funcionais e económicos indispensáveis

aquele estatuto.

Fonte: INE

Figura 48 – Evolução da população urbana, Cabo Verde, 1980-2010

Os principais centros urbanos têm exercido uma atração crescente sobre as

populações, contribuindo para o êxodo rural e mobilidade populacional interilhas e para a

consequente urbanização.

Em termos de taxa de urbanização, o concelho da Praia é o mais urbano de Cabo

Verde (97,1%), seguido de S.Vicente (92,6) e do Sal (92,5%) (Figura 49).


181

Fonte: INE

Figura 49 – Percentagem de população urbana, por concelhos, em 2010

5.2 Tipologias e perfis gerais

Em Cabo Verde, as áreas urbanas apresentam dinâmicas, dimensões espaciais e

demográficas diferenciadas. Com base na dimensão populacional apresentamos as seguintes

tipologias de cidades.

Fonte: UCCP, INE

Figura 50 – Tipologias de cidades

Grandes Médias Pequenas

ss

Muito Pequenas


182

De seguida são analisadas as caraterísticas gerais das 24 cidades do país (do ponto de

vista de localização, estrutura espacial, habitação, infraestruturas, adequação dos

equipamentos face ao crescimento da última década, qualidade do espaço público,

organização do comércio). A sequência das cidades é apresentada seguindo a lógica da

disposição das ilhas de norte para sul.

Município/

Cidades

Características gerais

Porto Novo/

Porto Novo

Principal pólo da ilha de Santo Antão, com 9.429 habitantes, situa-se sobre um

terreno de leve declive em direção ao mar. A cidade desenvolve-se em torno de um

eixo viário principal com conexão ao maior porto da ilha. Estando o centro com

sentido de orientação espacial, o mesmo não se pode dizer da periferia, onde existe

dispersão das construções que invadiram o leito das ribeiras e ocuparam zonas

inundáveis. A habitação constitui um problema devido às deficientes condições de

habitabilidade. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento

populacional. Os espaços de lazer e as áreas verdes são escassos. A rede de

infraestruturas básicas é reduzida, em particular a de saneamento. Não há recolha

seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. O comércio é organizado, existindo

vendas de rua, nomeadamente junto ao porto.

Figura 51 – Vista aérea da cidade do Porto Novo

Ribeira Grande/

Ribeira Grande

Localizada no litoral nordeste da ilha de Santo Antão, é o segundo núcleo mais

importante da ilha (3.328 habitantes), com funções políticas e administrativas, e com

alguma concentração de equipamentos públicos e privados. Os espaços verdes de

outros tempos tem vindo a diminuir em virtude da urbanização. A sua orografia, cria

condições físicas difíceis para o crescimento urbano. Trata-se de uma cidade bastante

vulnerável aos riscos naturais. As condições de habitação são globalmente

deficientes. O sistema de recolha e tratamento das águas residuais é precário. Exígua

cobertura de rede de saneamento e ausência de recolha seletiva e tratamento de

resíduos sólidos. O comércio é organizado.


183

Figura 52 – Vista aérea da cidade de Ribeira Grande

Ribeira Grande

de Santo Antão/

Ponta do Sol

Sede do concelho de Ribeira Grande de Santo Antão, com 1.300 habitantes, é a

cidade mais a norte de Cabo Verde. Dispõe de funções administrativas e alguma

concentração de equipamentos. A cobertura de equipamentos é razoável face ao

crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e de áreas verdes. Não existe

recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Tem edifícios emblemáticos. O

comércio é organizado.

Figura 53 – Vista aérea da cidade de Ponta do Sol

Paúl/

Pombas

Cidade litoral, com 1.263 habitantes, tem o mar e as altas montanhas como limites,

que determinam a configuração urbana. Muitas construções estão demasiadas

próximas do mar e das falésias. Trata-se de uma urbe de ruas estreitas com

caraterísticas rurais. O crescimento da área construída tem sido rápido, mas com

escassa possibilidade de expansão devido à orografia do terreno. Tem bairros de

condições precárias e insalubres. Insuficiência de equipamentos públicos. A cobertura

de rede de abastecimento de água é reduzida. O Sistema de recolha e tratamento das

águas residuais é precário. Não existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos


184

sólidos. O comércio é organizado.

Figura 54 – Vista aérea da cidade das Pombas

S. Vicente/

Mindelo

Localizada à volta da baia natural de Porto Grande, é a segunda maior cidade do país

(70.468 habitantes), com cerca de 14% da sua população e 90% da população da ilha

de São Vicente. A seguir a Praia, é o centro mais importante com concentração de

equipamentos estruturantes, de empresas e serviços. Com arquitetura portuguesa e

britânica, é património histórico nacional. Crescimento urbano acelerado, com grave

défice habitacional e um elevado número de construções informais na periferia. Em

termos gerais a cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento

populacional. Escassez de espaços públicos, incluindo áreas verdes, sobretudo na

periferia da cidade. Insuficiência de rede de saneamento e incorreto tratamento de

resíduos urbanos, não existindo recolha seletiva nem tratamento. Coexistência do

comércio organizado e informal (de rua).

Figura 55 – Vista aérea da cidade de Mindelo


185

Ribeira Brava/

Ribeira Brava

Localizada na região central da ilha de S.Nicolau, ao longo de uma ribeira com o

mesmo nome, e encravada na cordilheira de montanhas que domina a região. A

orografia compromete a expansão urbana. É o núcleo urbano mais importante da ilha,

sendo um pólo administrativo, económico-financeiro e comercial com delegações e

serviços desconcentrado do estado. Apresenta uma arquitetura do tipo

colonial/português, e edifícios emblemáticos. Trata-se de uma cidade bastante

vulnerável aos riscos naturais. A cobertura de equipamentos é razoável face ao

crescimento populacional. Carência de espaços de lazer. Tem deficientes condições

habitacionais e de infraestruturas de saneamento. O comércio é organizado.

Figura 56 – Vista aérea da cidade de Ribeira Brava

Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

Tarrafal de

S.Nicolau/

Tarrafal

Localizada num terreno plano, tem o mar como um dos seus limites. É o segundo

núcleo urbano em importância da ilha de S.Nicolau (3.766 habitantes). Tem

condições para a expansão urbana. Insuficiência de equipamentos. Escassez de

espaços de lazer e áreas verdes. Deficientes condições habitacionais e de

infraestruturas de saneamento. O comércio é organizado.

Figura 57 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de S.Nicolau



186

Sal/

Santa Maria

Cidade costeira situada no sul da ilha do Sal, de cariz turística balnear, com 5.772

habitantes. Núcleo urbano com maior concentração de hotéis do país (5.712 camas).

Caracterizado por um traçado geométrico. A cobertura de equipamentos é razoável

face ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes. Há

uma desadequação da infraestrutura geral e de oferta de habitação ao acréscimo do

turismo, e ao crescimento acelerado do centro urbano, em parte devido ao grande

fluxo de imigrantes. Comércio organizado e informal, este último sobretudo dos

imigrantes da costa ocidental africana.

Figura 58 – Vista aérea da cidade de Santa Maria

Sal

Espargos

Localizada perto do aeroporto internacional do Sal, que esteve na sua génese.

Principal núcleo administrativo e comercial da ilha, tem 15.997 habitantes. O terreno

sob o qual se implanta é, em grande parte, plano. Na periferia da cidade há bairros

informais com dimensão preocupante (pela área ocupada e número de barracas), com

habitações sem condições de habitabilidade e apossando-se dos limites da zona de

proteção do aeroporto. São mais de 200 agregados familiares a viver nesses bairros.

A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez

de espaços de lazer e áreas verdes. Comércio organizado e informal.

Figura 59 – Vista aérea da cidade de Espargos



187

Boavista

Sal Rei

Localizada numa elevação costeira, possui pouco mais de 50% da população da ilha

(5.407 habitantes). Tem um crescimento bastante superior ao da média nacional, em

parte devido ao fluxo de imigrantes, decorrente do desenvolvimento da atividade

turística. Concentra a maior parte das infraestruturas e equipamentos da ilha.

Apresenta uma malha urbana mais ou menos regular, mas a qualidade arquitetónica

diminui com o afastamento do centro. A cobertura de equipamentos é razoável face

ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes Não existe

tratamento de resíduos sólidos nem rede de esgotos municipal. A infraestrutura geral

está desajustada ao aumento dos fluxos turísticos e ao crescimento acelerado do

centro urbano. A oferta do mercado de habitação não tem acompanhado o

crescimento populacional acelerado As condições da habitação na ilha são bastante

mais precárias que no resto do país. Há graves problemas de alojamento para a

população de baixo rendimento e para trabalhadores da indústria hoteleira. Os bairros

informais assumem dimensão preocupante (área ocupada e número de alojamentos).

São quase 1000 agregados familiares a viver nesses bairros, totalizando mais de 3000

mil pessoas. Comércio geralmente organizado e informal.

Figura 60 – Vista aérea da cidade de Sal Rei

Maio/

Porto Inglês

Maior aglomerado da ilha do Maio (2.982 habitantes), onde se concentram as funções

mais centrais. A sua estrutura é de tipo matricial imperfeito. No edificado sobressai a

habitação unifamiliar isolada. A taxa de crescimento é exígua, pois não há pressão

para o aumento do parque habitacional. A cobertura de equipamentos é razoável face

ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes Deficiente

infraestruturação geral: o Porto Inglês carece de redes de infraestruturas de

saneamento básico e de evacuação de águas pluviais e os resíduos são depositados a

céu aberto numa lixeira na zona de Volta Grande, próximo da estrada e junto de uma

linha de água. Comércio organizado e informal.


188

Figura 61 – Vista aérea da cidade de Porto Inglês

Tarrafal de

Santiago/

Tarrafal

Com 6.177 habitantes, está localizada entre a via central e o promontório litoral, com

uma malha urbana ortogonal, constituída por ruas em direção ao mar. Alberga uma

das praias mais bonitas do país e uma atividade piscatória de cariz familiar. A

cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de

espaços de lazer e de áreas verdes. É servido por uma rede de esgoto ligada a uma

Estação de Tratamento de Águas Residuais (ETAR). O lixo é transportado para a

lixeira municipal a céu aberto No que diz respeito às condições de saneamento,

constata-se uma forte precariedades das habitações. Os bairros periféricos da Cidade

do Tarrafal, Chão Bom e as zonas rurais são os que apresentam situações mais

precárias em termos de habitabilidade. Comércio organizado e informal

Figura 62 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de Santiago


189

S. Miguel/

Calheta

Com 4.220 habitantes, está localizada ao longo de via estruturante de litoral,

onde estão a administração e os principais serviços públicos do concelho de S.

Miguel. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento

populacional. Não há assentamentos informais, mas existem habitações com

deficientes condições estética e de habitabilidade. Escassez de espaços de lazer

e áreas verdes. Não existe rede de esgotos, recolha seletiva nem tratamento de

resíduos sólidos. Comércio organizado e informal.

Figura 63 – Vista aérea da cidade de Calheta

Santa Cruz/

Pedra Badejo

Cidade do litoral leste da ilha de Santiago, sede do município de Santa Cruz,

com 9.345 habitantes, marcada por um misto urbano-rural e crescimento

desqualificado. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento

populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes As condições de

habitação são globalmente deficientes. A qualidade urbanística é em geral

baixa, afetando negativamente a imagem da cidade. Fraca implantação de

espaços verdes urbanos. A cobertura de rede de esgotos é exígua e não tem

recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado e

informal de rua.


190

Figura 64 – Vista aérea da cidade de Pedra Badejo

São Domingos/

Várzea da Igreja

Cidade com caraterísticas rurais (2.583 habitantes), desenvolve-se ao longo de

via estruturante da ilha de Santiago. A dotação de infraestruturas e

equipamentos públicos é fraca. Escassez de espaços de lazer e de áreas verdes.

Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e tratamento de resíduos

sólidos. Desqualificação do parque habitacional, em termos de salubridade e

em termos construtivos. Comércio organizado e de rua.

Figura 65 – Vista aérea da cidade de Várzea da Igreja


Praia/

Praia

Localizada no sul da ilha de Santiago, tem o mar como um dos seus limites. É

Capital de Cabo Verde, com uma dimensão (127.899 habitantes) e um papel

polarizador diferenciado dos restantes aglomerados. Concentra cerca de 1/3 da

população do país. É o concelho com maior saldo migratório. Aí estão sediados

todos os órgãos de soberania, embaixadas e representações internacionais e o

essencial da administração pública e da atividade empresarial. É o centro com

dotação de equipamentos estruturantes, mas a cidade é marcada por uma

periferia com extensas manchas de habitações informais, onde a qualidade

urbanística é baixa. A cobertura de equipamentos é razoável face ao


191

crescimento populacional. Grande carência de espaços públicos abertos, áreas

verdes e de lazer, sobretudo nos bairros mais carenciados. Deficiente

infraestruturação geral. Não existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos

sólidos. Grande presença de comércio informal com venda ambulante.

Figura 66 – Vista aérea da cidade da Praia

Ribeira Grande de

Santiago/

Santiago de Cabo

Verde

Localizada no litoral sudoeste da ilha de Santiago, foi a primeira cidade

construída pelos europeus nos trópicos e a primeira capital de Cabo Verde.

Tem um valioso património arquitetónico, sendo património mundial da

humanidade. Com 1.214 habitantes, apresenta caraterísticas rurais, com fraca

infraestruturação e equipamentos público, estando dependente da cidade da

Praia. Insuficiência de espaços de lazer. Existência de habitações informais

mas não em grande número, mas há habitações com grandes problemas de

habitabilidade. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e tratamento de

resíduos sólidos. Comércio organizado.

Figura 67 – Vista aérea da cidade de Santiago de Cabo Verde


192

Santa Catarina/

Assomada

Localizada no centro da ilha de Santiago, é o segundo maior centro urbano da

ilha (12.026 habitantes), com concentração de atividades comerciais e de

serviços. Num misto de cidade-campo, é um importante pólo comercial. O

comércio assume um papel importante na cidade, com muito comércio

informal de rua. No centro da cidade encontramos uma forte presença de

edificado do tipo colonial português. Construções informais na periferia. Com

cobertura razoável de equipamentos face à demanda populacional, escasseando

espaços públicos de lazer. Presença de uma universidade de cariz privada.

Figura 68 – Vista aérea da cidade de Assomada

S. Lourenço dos

Órgãos/

João Teves

Localização ao longo de via estruturante do centro da ilha de Santiago, tem

1.699 habitantes e caraterísticas rurais. Não obstante não se verificar bairros de

construções informais, nota-se falta de planeamento dos espaços existentes.

Alguma degradação das habitações. com fraca infraestruturação e

equipamentos públicos. Escassez de espaços de lazer. A população usa

maioritariamente os equipamentos do município de Santa Catarina e também

da cidade da Praia. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e

tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado e de rua.

Figura 69 – Vista aérea da cidade de João Teves



193

S. Salvador do

Mundo/

Achada Igreja

Localizada ao longo da via estruturante do centro da ilha de Santiago, com

1.406 habitantes, apresenta caraterísticas rurais, uma fraca infraestruturação e

escassos equipamentos públicos. A cobertura de equipamentos é razoável face

ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer. A população usa

maioritariamente os equipamentos do município de Santa Catarina e também

da cidade da Praia Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e

tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado.

Figura 70 – Vista aérea da cidade de Achada Igreja Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

S. Filipe/

S. Filipe

Situado no sudoeste da ilha do Fogo, virada para o mar, é uma das primeiras

cidades de Cabo Verde. Núcleo urbano mais importante da ilha (8.125

habitantes) com concentração de equipamentos, empresas e serviços. No centro

da cidade há uma forte presença de edificado do tipo colonial português. A

cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional.

Escassez de espaços de lazer.

Figura 71 – Vista aérea da cidade de S.Filipe


194

Santa Catarina do

Fogo

Cova Figueira

Aglomerado mais importante do concelho de Santa Catarina do Fogo, com 659

habitantes. Cidade com forte índice de ruralidade. Tende a expandir-se em

todas as direções, com altos custos para a infraestruturação. Fraca presença de

equipamentos coletivos. Escassez de espaços de lazer. As condições de

habitação são geralmente deficientes. A infraestruturação básica é deficitária.

A cobertura por rede de água é reduzida, não há rede de esgotos nem recolha

seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Comércio em mercearias e

ambulante.

Figura 72 – Vista aérea da cidade de Cova Figueira

Mosteiros/

Igreja

Caracterizada por uma concentração habitacional ao longo da zona litorânea.

Tem 3.598 habitantes. As edificações são construídas de forma contínua,

alinhadas ao longo da via principal. Verifica-se um crescimento habitacional

intensivo, provocado sobretudo pela migração das pessoas das zonas interiores

para o centro da cidade, à procura de emprego. Alberga os serviços

desconcentrados do Estado. A cobertura de equipamentos é razoável. Escassez

de espaços de lazer. A infraestruturação básica é, em geral, deficitária. Não

existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. A recolha, remoção

e tratamento de lixos e a acumulação de água das chuvas nas zonas baixas, são

problemas preocupantes. O setor comercial é organizado sobretudo em

mercearias e também há venda ambulante.

Figura 73 – Vista aérea da cidade de Igreja


195

Brava/

Nova Sintra

Com 1.127 habitantes, é o núcleo administrativo e cultural de maior densidade

da ilha Brava. A forma do aglomerado é definida pelas bordas montanhosas e

pela rede viária. A estrutura urbana desenvolve-se a volta de dois eixos

perpendiculares. É marcada pela beleza arquitetónica das suas construções

típicas. Cidade com fraca infraestruturação e equipamentos públicos. A

cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional.

Escassez de espaços de lazer. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e

tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado.

Figura 74 – Vista aérea da cidade de Nova Sintra


5.3 Problemas estruturais

O incremento da urbanização em Cabo Verde foi acompanhado do aumento da

complexidade dos problemas urbanos. O panorama atual da organização dos espaços urbanos

revela enormes deficiências, num contexto de desequilíbrio acentuado do sistema urbano.

As áreas urbanas do país enfrentam múltiplos problemas. Os mais estruturais estão

relacionados com a carência habitacional, o défice de saneamento básico, a ocupação

informal. E é sobre estes problemas que iremos debruçar de seguida, primeiro fazendo um

diagnóstico e depois apresentar os fatores explicativos.

5.3.1 Carência habitacional e saneamento básico

O défice habitacional é um dos problemas mais graves do país. Afeta todas as áreas

urbanas e sobretudo os estratos de população de menor rendimento.

Estudo elaborado pela IFH em 2008 (IFH - Diagnósticos do setor da habitação, 2008),

estimavam na altura, em cerca de 40 mil fogos o défice básico ou quantitativo, sendo 70,7%


196

(29.957) no meio urbano e em cerca de 66 mil fogos o défice qualitativo (domicílios

inadequados). Em meio urbano o défice qualitativo atingia 51,6% do valor total estimado. De

acordo com o referido estudo, os défices estimados apresentavam tendência para crescer.

Quadro 45–Défice habitacional básico ou quantitativo

Fonte: IFH - Diagnósticos do setor da habitação, 2008

Quadro 46–Défice habitacional qualitativo

2008 2009 2010

Ilhas Nº % Nº % Nº %

Santo Antão 7155 10,8 7197 10,7 7229 10,6

S.Vicente 8618 13,1 8795 13,1 8976 13,1

São Nicolau 1560 2,4 1546 2,3 1535 2,2

Sal 2150 3,3 2222 3,3 2295 3,4

Boavista 680 1,0 706 1,1 735 1,1

Maio 906 1,4 930 1,4 948 1,4

Fogo 5468 8,3 5473 8,1 5481 8,0

Brava 887 1,3 874 1,3 858 1,3

Resto de Santiago 22396 33,9 22809 33,9 23236 33,9

Praia 16195 24,5 16679 24,8 17182 25,1

Total 66015 100 67231 100 68475 100

Fonte: IFH - Diagnósticos do setor da habitação, 2008

Os dados do estudo da IFH revelam que o défice é superior nas ilhas de maior

dinâmica económica e de maior oportunidade de emprego, como são os casos de Santiago,

São Vicente, Sal. A ilha da Boavista atualmente junta-se às ilhas já referidas, sendo a ilha com

2005 2008 2009 2010 2011

Ilhas Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %

Santo Antão 5158 13,4 5238 12,8 5269 12,7 5292 12,5 5315 12,3

S.Vicente 7708 20,0 8195 20,1 8363 20,1 8536 20,2 8712 20,2

São Nicolau 1244 3,2 1218 3,0 1207 2,9 1198 2,8 1189 2,8

Sal 2402 6,2 2661 6,5 2751 6,6 2841 6,7 2933 6,8

Boavista 502 1,3 564 1,4 586 1,4 610 1,4 635 1,5

Maio 563 1,5 601 1,5 617 1,5 630 1,5 642 1,5

Fogo 2513 6,5 2539 6,2 2531 6,1 2535 6,0 2538 5,9

Brava 1020 2,6 982 2,4 967 2,3 950 2,2 933 2,2

Resto de Santiago 7278 18,9 7688 18,8 7830 18,8 7977 18,8 8126 18,8

Praia 10170 26,4 11100 27,2 11432 27,5 11777 27,8 12132 28,1

Total 38558 100 40786 100 41553 100 42346 100 43155 100


197

maior crescimento turístico e com forte imigração. O rápido crescimento de assentamentos

informais na ilha fez aumentar de forma significativa o seu défice habitacional, tendo a IFH e

o GAPH reconhecido que, os dados estimados para Boavista foram ultrapassados pela

realidade.

Os dados do censo de 2010 revelam que, famílias que habitam em domicílios

improvisados, tais como: barraca6, contentor, habitação improvisada em edifício e alojamento

coletivo encontram-se, sobretudo nas ilhas de S.Vicente, Sal e Boavista.

De acordo com o censo de 2010, a densidade de ocupação (sobreocupação), afeta

38,65% das famílias, e 36,30% das famílias no meio urbano. Em Cabo Verde há 111.364

edifícios clássicos, sendo 72.035 em meio urbano. Cerca de 14,9% desses edifícios urbanos

(10.680) tem 1 alojamento. Se atendermos que a dimensão média do agregado familiar é de

4,2 pessoas facilmente se conclui que muitas famílias vivem em regime de sobreocupação

habitacional. Este problema afeta todos os concelhos, sendo mais significativo em Santa Cruz

(44,6%), Santa Catarina do Fogo (43,2%), São Lourenço dos Órgãos (42,4%), Mosteiros

(40,1%), São Salvador do Mundo (40,1%) e Praia (40,0%).

Em termos de condições habitacionais, e no que diz respeito à insuficiência de

infraestruturas de saneamento, a situação é preocupante, sendo os valores do censo 2010,

superiores às estimativas feitas pelo estudo da IFH para o mesmo ano. Segundo os dados do

Censo de 2010, o défice total de infraestruturas representa um valor elevado, quer em

unidades absolutas, 93.181 habitações, quer em unidades percentuais, 83,9%.

Quadro 47 – Habitações com défice de infraestruturas básicas, 2010

Fonte:INE, Censo 2010

6Segundo INE, entende-se por Barraca – unidade de alojamento construída com restos de material não definitivo.

Inclui-se nesta modalidade as casas de lata/bidão/tambor e as construções feitas com madeira aparelhada, que não tenha sido previamente preparada para esse fim (habitações de operários construídas normalmente com tábuas destinadas a cofragens).

Varáveis de défice Défice

absoluto

Sem rede esgotos 89.462

Sem rede de água 47.560

Sem rede eletricidade 24.803


198

A carência é maior a nível de ligação à rede de esgotos (atinge 80,5% das habitações).

Com exceção de S.Vicente, em todos os Municípios mais de 65% das famílias habitam em

casas sem rede de esgotos.

Quadro 48 – Famílias que habitam casas sem esgoto por Município e meio de residência,

2010

Concelho

Meio de residência Total

Urbano Rural

Nº % Nº % Nº %

Ribeira Grande 754 65,4 3283 98,7 4037 90,1

Paul 232 75,6 1225 93,9 1457 90,4

Porto Novo 1508 71,5 1639 98,6 3147 83,5

S. Vicente 4748 26,9 1139 96,9 5887 31,2

Ribeira Brava 586 100,0 1428 100,0 2014 100

Tarrafal de S. Nicolau 880 100,0 362 100,0 1242 100

Sal 5134 95,9 334 78,2 5468 94,6

Boavista 1651 100,0 808 100,0 2459 100

Maio 872 100,0 1013 100,0 1885 100

Tarrafal 1342 89,8 2595 98,0 3937 95,1

Santa Catarina 2111 96,7 5804 98,9 7915 98,3

Santa Cruz 1608 81,1 3419 98,9 5027 92,5

Praia 23556 78,8 678 99,7 24234 79,2

S. Domingos 538 100,0 2130 100,0 2668 100,0

S. Miguel 932 100,0 2555 100,0 3487 100,0

S. Salvador do Mundo 292 100,0 1394 100,0 1686 100,0

S. Lourenço dos Órgãos 342 100,0 1099 100,0 1441 100,0

Ribeira Grande de Santiago 253 100,0 1401 100,0 1654 100,0

Mosteiros 853 100,0 1340 100,0 2193 100,0

S. Filipe 1987 100,0 2974 100,0 4961 100,0

Santa Catarina do Fogo 139 100,0 961 100,0 1100 100,0

Brava 306 100,0 1257 100,0 1563 100,0

Total 50624 70,5 38838 98,9 89462 80,5

INE, censo 2010

No meio urbano 70,5% dos alojamentos não estão ligados à rede pública de esgotos,

revelando a precariedade de evacuação de águas residuais. A rede de esgotos não abrange 13

das 24 cidades do - Tarrafal de S.Nicolau, Ribeira Brava (S.Nicolau), Porto Inglês (Maio), Sal

Rei (Boavista), Cidade de Santiago, Calheta, João Teves, Achada Igreja, Várzea da Igreja


199

(Santiago), Igreja, Cova Figueira, S. Filipe (Fogo) e Nova Sintra (Brava). Quando existe, a

cobertura é baixa. A situação mais favorável ocorre em S.Vicente. As fossas sépticas são

utilizadas em 48,1% dos alojamentos, mas apresentam baixo rendimento na depuração das

águas residuais e são suscetíveis de causar danos à qualidade da água, quando colocados

próximos de aquíferos subterrâneos. As estações de tratamento de águas residuais (ETAR)

existem somente nos seguintes centros urbanos: Praia, Mindelo, Santa Maria, Tarrafal e Pedra

Badejo (Plano Nacional de Saneamento, 2010). Nas restantes situações os esgotos são

lançados ao mar ou na natureza sem qualquer tratamento.

No país, 36,7% das famílias vivem em casas sem casa de banho. Cerca de 25% dos

alojamentos em meio urbano (17.824) não têm instalações sanitárias e 45,5% (32.781) não

têm instalações de banho ou duche. Ainda a nível da evacuação das águas residuais, o redor

da casa é utilizada por 36,3% da população urbana (28.158 agregados familiares) e a natureza

(mar, ar livre, céu aberto) é utilizado por 13,6% dessa população (10.548 agregados

familiares). Portanto, uma parte significativa da população urbana não tem acesso a um

serviço mínimo e adequado de evacuação das águas residuais, recorrendo à natureza para a

satisfação das suas necessidades, com todos os problemas ambientais associados,

repercutindo-se na salubridade ambiental e na qualidade de vida.

De acordo com os dados do Censo 2010, 38,6% dos alojamentos em meio urbano

(27.827) não têm acesso à rede pública de água canalizada. A franja da população desprovida

de ligações domiciliárias abastece através de chafarizes/fontanários ou autotanques, onde o

preço é maior. A água para o abastecimento público provém, na sua grande maioria, de águas

subterrâneas (furos e nascentes), com exceção dos centros urbanos das ilhas de Sal, S.Vicente

e Boavista, sobretudo abastecidas a partir de água dessalinizada. Cerca de 20,1% dos

alojamentos em meio urbano não possuem cozinha e 10% não tem acesso a eletricidade. O

fornecimentos de água e eletricidade são marcados por uma grande irregularidade, devido ao

subdimensionamento face às necessidades. Por outro lado, o estado defeituoso e obsoleto de

grande parte das redes de distribuição possibilita perdas consideráveis.

Cerca de 40% dos edifícios clássicos em meio urbano não estão concluídos, 18% estão

revestido com reboco mas sem pintura, 23% apresenta-se sem revestimento e com bloco à

vista e 2,7% sem revestimento, e com pedra à vista. Estes dados explicam em parte o

“cinzentismo” que prejudica a imagem e qualidade urbanística das cidades cabo-verdianas. As

habitações inacabadas e também a sua má qualidade são marcas vincadas das habitações

urbanas.


200

Praia

Ribeira Brava Mindelo

Fonte: Fotos do autor, 2011

Figura 75 – Vistas parciais de habitações “cinzentas” em meio urbano

Somente 21,5% no meio urbano utilizam o carro do lixo. Aos contentores têm acesso

71,1% da população, mas em condições de deposição a céu aberto e precária. O redor da casa

é usado por 0,9% dos agregados familiares (706), para além de outros meios como a natureza

(2,9%, 2.227 agregados familiares).

Atualmente, os resíduos sólidos são um dos problemas mais preocupantes para o

ambiente. Em matéria de sua recolha, tratamento ou eliminação, de acordo com projeções

constantes no Plano Nacional de Gestão de Resíduos (2003), em 2010 a produção per capita

de resíduos seria de 740 gramas e a quantidade produzida a nível nacional de 113.397

toneladas ano. As lixeiras a céu aberto existentes às portas das cidades não são vedadas, o que

permite o livre acesso das pessoas e animais. Os resíduos perigosos estão misturados com os

RSU e da sua frequente queima resultam gases tóxicos. A localização das lixeiras é na

maioria dos casos inadequada, afetando a boa organização do território, na medida em que


201

conflituam com a proximidade dos assentamentos humanos e seus equipamentos, vias de

comunicação, rede de eletricidade, etc.

Figura 76 – Vista parcial de lixeira a céu aberto (ilha da Boavista)

A situação precária do saneamento a nível nacional, sobretudo em relação ao destino

dos dejetos/águas residuais e à recolha e tratamento dos resíduos sólidos urbanos, tem criado

problemas de saúde pública. O paludismo e a dengue são exemplos de doenças epidémicas

com baixa incidência no território nacional, mas que constituem já ameaças sérias, cujas

causas estão diretamente relacionadas com o deficiente saneamento do meio ambiente e das

águas residuais, em particular. A redução da percentagem da população sem acesso ao

saneamento é um requisito fundamental para o cumprimento dos Objetivos do Milénio

(ODM), nomeadamente do 7º objetivo - Assegurar um ambiente sustentável.

Os problemas de saneamento são agravados pela deficiente drenagem de águas

pluviais que constitui um problema crítico no meio urbano. Para além das enchentes naturais

em áreas ribeirinhas que atingem a população que ocupa os leitos de ribeiras, ou que utiliza

essas áreas para o depósito de resíduos sólidos e de demolição, há situações de inundações

urbanas por inexistência, insuficiência e subdimensionamento de infraestruturas de gestão de

drenagem de águas pluviais. Nos últimos anos, quase anualmente ocorrem situações de

alagamento, que tem afetado de forma particular as cidade da Praia, Mindelo, Ribeira Grande

(Santo Antão), Ribeira Brava e Tarrafal (S. Nicolau), Santa Maria (ilha do Sal) e Sal Rei

(Boavista).


202

5.3.2 Os assentamentos informais

O crescimento da periferia urbana através de assentamentos informais é uma marca

vincada das cidades de muitos países em desenvolvimento e que tem reflexos negativos na

funcionalidade do território e na segurança e qualidade de vida das pessoas.

A ocupação informal atinge várias cidades de Cabo Verde, com destaque para a Praia,

Mindelo, Espargos e Sal Rei. Embora com dimensões variáveis, nesses centros surgem

assentamentos informais à margem de qualquer processo de planeamento, com construções

efetuadas sem licença legalmente exigida, incluindo as realizadas em terrenos loteados

ilegalmente (terrenos privados, do estado e das autarquias locais).

As construções informais são de baixa qualidade. A maioria localiza-se em áreas sem

aptidão para a urbanização: fundo de vales, áreas de drenagem natural de águas pluviais,

declives acentuados, áreas instáveis do ponto de vista geotécnico. Mas também há

construções em áreas protegidas e em servidões administrativas ou em áreas que poderiam ser

destinadas a edificação de equipamentos e infraestruturas urbanas públicas.

A edificação de habitações informais é feita através da autoconstrução, de acordo com

os recursos das pessoas. Os bairros informais são quase sempre áreas subequipadas de

equipamentos coletivos, sem saneamento e as infraestruturas de água e energia, quando

inexistentes são marcadas pela ilegalidade das ligações domiciliárias. A estrutura urbana é

indefinida na maioria dos casos, sem sentido de alinhamento ou de unidade na composição do

edificado e também paisagem urbana. A precariedade que caracteriza estes bairros é física e

jurídica. Um grande número de casas e terrenos não tem documentação para certificar os

direitos de seus titulares e, quando a certidão existe, muitas vezes está desatualizada ou

registada somente na Câmara Municipal, e não no Registo Predial.

Por debaixo da armadura estética desconcertante nos bairros espontâneos, existem

graves problemas sociais como a pobreza, o desemprego, a delinquência, configurando-se em

marcadas desigualdades sociais e territoriais na cidade.

A preocupação atual com a habitação e o controlo da área espontânea, sem

infraestruturas e equipamentos, é a mesma da existente na década de 80. No entanto, a

situação é agora muito pior, devido ao avolumar do problema (aumento da área afetada, maior

número de famílias envolvidas) e há o risco desses problemas se acentuarem (na sequência do

aumento populacional e de falta de alternativas para a população insolvente) o que exige a


203

adoção urgente de políticas adequadas para atenuar/eliminar as situações mais gravosas e

evitar a continuação do seu alastramento.

Assentamentos informais em Sal Rei e Espargos

Sal Rei e Espargos são dois centros urbanos localizados nas ilhas turísticas de

Boavista e Sal, respetivamente, onde a ocupação informal tem dimensão preocupante e em

crescimento (em área urbana e número de fogos).

Parte significativa do défice habitacional nas ilhas essencialmente turísticas está

associada com o afluxo de trabalhadores para a construção civil e para o funcionamento dos

empreendimentos. Com o desenvolvimento turístico e a construção de unidades hoteleiras

deslocaram-se para estas ilhas inúmeros trabalhadores que, não tendo habitação no mercado

legal (por escassez da oferta ou incapacidade financeira para a custear) procuram solução nos

assentamentos informais, onde vivem em condições muito precárias.

Os grandes investimentos públicos e privados impulsionados pela dinâmica turística

têm contribuído para o aumento populacional ligado às migrações interilhas e a uma

população estrangeira flutuante. Esta recente explosão demográfica tem provocado uma forte

pressão, criando sérios problemas de gestão urbana. Sal e Boavista são duas ilhas que

apresentam um saldo migratório bastante positivo, só superados pela Praia e S.Vicente, tendo

a população dessas ilhas duplicado nos últimos 10 anos.

No caso da cidade de Sal – Rei, na ilha da Boavista, o maior assentamento informal é

o “Bairro de Salinas”, onde vivem cerca de 800 famílias - 3000 pessoas (1/3 da população da

ilha), ocupado na sua grande maioria por imigrantes vindos de países como o Senegal e a

Guiné, e da ilha de Santiago (apenas 4% da população é nascida na Boavista). Chã de Salinas,

que surgiu há 9 anos, apresenta uma situação habitacional e urbanística precária, marcada,

entre outros aspetos, pelo inacabado das construções e ausência de rede de infraestruturas e

equipamentos.


204

Figura 77 – Assentamentos informais na cidade de Sal Rei – ilha da Boavista, 2011

O bairro teve início com a construção de barracas (construções precárias, tendo sido

denominado bairro da Barraca), mas rapidamente surgiram edifícios unifamiliares mais

sólidos (tijolo e cimento).


Figura 78 – Vistas parciais das habitações – Bairro Salinas - Sal Rei


205

A ausência generalizada de infraestruturas de saneamento básico potencia o

surgimento dos problemas sanitários e de saúde pública. As áreas circundantes ao bairro,

incluindo as salinas, servem para depósito de resíduos sólidos e evacuação de águas residuais.

Esta situação é potenciadora de doenças e epidemias que surgem sobretudo nas épocas

chuvosas.


Figura 79 – Acumulação de resíduos sólidos nos arredores do Bairro das Salinas - Sal Rei

O bairro cresceu sob uma salina, com infiltração de água do solo e por isso quando

chove a terra não seca. Não existem infraestruturas que permitam o escoamento da água,

sendo frequente o alagamento de ruas e casas.

Na ilha do Sal as construções informais estão dispersas pela ilha, estimadas em 320

alojamentos, com maior concentração nos bairros periféricos da cidade de Espargos,

nomeadamente em Alto de Santa Cruz (130) e Alto São João (110), com elevada proporção

de barracas de materiais provisórios como chapa/lata (7 em cada 10), que emergiram no final

da década de setenta, em consequência do intenso fluxo migratório gerado pela oferta de

emprego no ramo aeroportuário. As condições de habitabilidade são muito precárias, com

ausência de rede de infraestruturas de saneamento básico, o que acarreta sérios problemas

ambientais. A permanência de hábitos rurais é outra evidência nesses assentamentos, como a

criação de animais ao redor ou no interior da habitação.


206

Figura 80 – Assentamentos informais na cidade de Espargos – ilha do Sal, 2011

Vista aérea da principal zona de barracas no Sal - Alto São João/Alto Santa Cruz

Assentamentos informais em Mindelo e Praia

As cidades do Mindelo e da Praia têm as maiores concentrações de assentamentos

informais. O crescimento informal ou ilegal da habitação representa, em termos quantitativos,

a maior parte da produção de habitação dessas duas cidades.

No Mindelo, há uma grande mancha de construções informais em crescimento. O

afluxo cada vez maior da população, na sua maior parte constituída por habitantes

provenientes das ilhas agrícolas vizinhas (Santo Antão e S. Nicolau), que ocupam de forma

desorganizada as zonas perifericas da cidade, sobretudo as encostas, a par da deficiente

atuação das autoridades municipaís, contribuem para o crescimento cáotico da cidade.


207

Figura 81 – Assentamentos informais na cidade de Mindelo – ilha de S.Vicente, 2011

A cidade da Praia, é o caso mais paradigmático do problema da construção informal e

a tendência é para as habitações espontâneas se intensificarem, sendo já um problema

complexo para as autoridades. A cidade começou a expandir-se a um ritmo crescente depois

da grande seca dos finais de 1960. A situação difícil das áreas rurais provocou uma enorme

pressão sobre a capital e as autoridades nunca mostraram capacidade para controlar sua

expansão urbana. O ritmo de crescimento tem superado a previsão das autoridades. A cidade

cresceu acumulando graves problemas urbanos que não foram resolvidos adequadamente e

que comprometem seriamente a qualidade de vida da sua população. Embora não exista uma

quantificação segura, segundo os estudos do Plano Diretor da Praia (PDM, 2010) cerca de

50% da população urbana reside nas áreas espontâneas, que ocupam cerca de 57% do

território da cidade. Ou seja, quase 60% da mancha urbana habitacional da cidade é informal.

De acordo com os mesmos estudos, calcula-se que as ocupações que não foram objetos de


208

planeamento prévio representam ~8 km2 (57%), dos quais 3 km2 (21%) pertencem a áreas

não objeto de planeamento prévio mas em progressiva consolidação, e 5 km2 (36%) de

superfície pertencentes aos bairros de crescimento informal mais recentes (maioritariamente

construções clandestinas). A área informal da cidade aumentou mais de 120% entre 1990 e

2010.

Figura 82 – Assentamentos informais na cidade da Praia, 2011

A autoconstrução, a dispersão das construções e a inexistência do sentido de

alinhamento, envolvência ou de unidade na composição do edificado e da paisagem urbana

são marcas vincadas da realidade informal na capital. Há excessiva horizontalidade com

habitações unifamiliares espalhadas pelo território, resultando num consumo cada vez maior

do solo, um bem escasso e finito, e que impõe elevados custos de infraestruturação.

Fontes: Base cartográfica: Ortofotomapa, 1:5000, UCCP

PDM, CMP


209

Mais do que um problema específico dos assentamentos informais, no país

encontramos bairros sem estrutura urbana elementar, exiguidade ou ausência de

infraestruturas básicas, elevados défices de espaços verdes e de espaços de encontro e lazer.

Fonte: Ortofotomapa 2010 1:5000, UCCP

Figura 83 – Ausência de sentido de alinhamento em assentamentos informais

Os assentamentos informais/espontâneos penalizam o ordenamento da área urbana e a

degradação do espaço público, tornando a cidade pouco atrativa e mais vulnerável. A

inexistência de lógica na implantação das construções faz com que haja redução das

acessibilidades, afetando a funcionalidade do território. Além disso, há uma diminuição da

capacidade de drenagem das águas pluviais, na medida em que as referidas construções

provocam a redução das larguras naturais das ribeiras; o aumento dos aterros e acumulações

de terras provenientes das escavações que, depositadas nas linhas de água, criam barramentos

e consequentes situações de alagamento. Grande parte das construções informais estão

implantadas em fundo de vales e nas áreas de declives acentuados, ficando sujeitas aos efeitos

das cheias e aos processos gravitacionais/movimento de massa. Cerca de 25% das construções

informais estão localizadas em vertentes com inclinações superiores a 30%.


210

Figura 84 – Ocupação informal em áreas de riscos – cidade da Praia

A ocupação informal tem sido tratada com intervenções pontuais e dispersas,

cingindo-se a melhorias de condições de habitabilidade e de infraestruturas básicas. As

soluções têm sido simplistas para um problema complexo. No país, até ao momento, não há

exemplos de intervenções estruturais, baseadas em programas operacionais para a reconversão

urbanística de bairros informais, capaz de resolver de forma satisfatória este problema. Não

obstante as intenções e posionamentos discursivos, não tem havido mobilização de recursos,

parcerias e vontades de forma concreta para intervenções integradas nesses assentamentos.

Fontes: Base cartográfica: Ortofotomapa, 1:5000, UCCP

PDM, CMP


211

5.3.4 Principais fatores explicativos

Sem descurar o crescimento natural rápido da população urbana e o fenómeno das

migrações internas e de forma mais específica, o êxodo rural, há outros fatores explicativos

essenciais para explicar a carência habitacional, o défice de saneamento básico, a ocupação

informal e qualidade urbanística nas cidades cabo-verdianas. Entre eles, destacam-se a

ausência de planeamento, a inexistência de uma política de habitação e de dotação de

infraestruturação básica coerente e articulada com uma política de urbanismo e de

ordenamento do território, as imperfeições e insuficiências do sistema económico e

institucional, a falta de uma verdadeira vontade política para resolver esses problemas de uma

maneira estruturada e em larga escala.

Figura 85 – Fatores explicativos da formação dos assentamentos informais

5.3.4.1 Planeamento, políticas de solo e de habitação

A informalidade da ocupação do território e a desqualificação urbanística das cidades

refletem o défice de tradição urbanística e do planeamento urbano. Os poucos planos

elaborados no passado nunca conseguiram responder às demandas urbanísticas. A questão da

oferta de solo e a questão habitacional sempre foram abordadas de forma parcelar, através de

intervenções pontuais, deficientemente enquadradas no processo de planeamento, nos planos

e nas operações urbanísticas em geral. O crescimento da população urbana e da demanda

urbana em termos habitacionais e de infraestruturação sempre ultrapassou a lentidão das

autoridades nas previsões e nas realizações, fazendo com que as áreas urbanas tivessem

crescido com muitas deficiências.

Baixos

rendimentos

da população

Inadequação e

fraca

capacidade

institucional

Imigração e

crescimento

natural

Falta de Habitação

condigna

Formação de

Assentamentos

informais

Ausência de

planeamento e de

politicas de solo

e de habitação

Elevados

preços no

mercado formal

Condições pouco

favoráveis de

financiamento


212

A promoção de programas habitacionais e de solo urbanizável, sobretudo para as

camadas mais desfavorecidas da população, sempre foi incipiente, muito por culpa da

inexistência de uma política de habitação integrada e a ausência de soluções persistem no

tempo. A atuação ao nível de habitação social tem sido limitada e esporádica, quer por parte

da administração central quer por parte das câmaras.

Em 1982 foi criado o Instituto de Fomento a Habitação (IFH), para administrar o

parque habitacional do Estado (moradias que vinham sendo construídas desde a

independência), consistindo na sua distribuição a quadros do Estado, à cobrança de rendas e à

manutenção corrente. Após estar solucionado o problema de alojamento dos funcionários,

haveria fundos canalizados para a promoção pública de habitação social, mas este tipo de

habitação nunca teve impactes expressivos e convincentes.

Em 1999, o IFH passou de Instituto Público a Sociedade Anónima de capitais

públicos, com a designação de Imobiliária Fundiária e Habitat. Esta transformação refletiu-se

no seu modo de atuação: começou a agir por uma forte lógica do mercado, tendo por objeto a

promoção imobiliária, a edificação de imóveis, a compra e venda de imóveis, bem como a

urbanização e infraestruturação de terrenos e a compra e venda de lotes para construção. Essa

transformação levou a que a IFH deixasse gradualmente de intervir na promoção de habitação

social e na vertente do arrendamento. A IFH construiu e reabilitou em quase todos os

concelhos do País, 1.460 imóveis.

A IFH tem lançado programas habitacionais, apelidando-os de habitações sociais para

as camadas mais desfavorecidas da população. Porém, os preços não têm sido acessíveis. O

preço mínimo é de 2.850 mil ECV para um T1. E em regra estes fogos são destinados às

famílias com rendimento familiar mensal situado entre os 40 e os 100 mil ECV (caso do

projeto “Nha Kasa”), portanto nunca poderia ser denominada de habitação social. A realidade

demonstrou que o programa não teve sucesso junto dos mais desfavorecidos, num país onde o

salário mínimo (embora ainda não fixado, mas equacionado) é à volta de 10 mil ECV

mensais. Atualmente a IFH dá resposta, sobretudo, a um estrato da população médio/alto,

estando vocacionada para agir mais em função de mecanismos de mercado do que atender

preocupações de justiça e equidade social.


213

Quadro 49 - Imóveis a construir por municípios até 2014 no âmbito do programa Casa para

Todos

Ilhas Municípios Classe A Classe B Classe

C

Total

Boavista Boavista 350 300 150 800

Brava Brava 60 60 30 150

Fogo

Mosteiros 50 50 25 125

São Filipe 80 80 40 200

Santa Catarina Fogo 30 30 15 75

Maio Maio 75 75 25 175

Santo Antão

Paul 70 60 20 150

Porto Novo 100 100 50 250

Ribeira Grande 60 60 30 150

Sal Sal 450 350 200 1000

Santiago

Praia 900 750 350 2000

Ribeira Grande de Santiago 100 75 25 200

Santa Catarina 250 250 125 625

Santa Cruz 150 125 75 350

São Domingos 140 115 70 325

São Lourenço dos Órgãos 50 50 25 125

São Miguel 50 50 25 125

São Salvador do Mundo 50 50 25 125

Tarrafal 50 50 25 125

S.Nicolau Ribeira Brava 50 50 25 125

Tarrafal 85 85 30 200

S.Vicente S.Vicente 500 350 150 1000

Total 3700 3165 1635 8400

Fonte: MDHOT

Classe A – família com rendimento mensal entre 0 e 40 mil escudos

Classe B - família com rendimento mensal superior a 40 mil escudos até 100.000 escudos

Classe C - família com rendimento mensal superior a 100.000 escudos até 180.000 escudos

O custo dos imóveis para classe A situa-se entre 2000 e 2750 contos. Se a família for

classificada como classe A, pode obter uma habitação através do arrendamento social, do

arrendamento resolúvel (com opção de compra ao fim de 10 anos de contrato), ou por compra

com empréstimos bancário, mediante os fundos de estado e o fundo de garantia se for

elegível. Sendo a lógica da IFH e do Governo a sustentabilidade do programa, a questão que

se levanta é a exequibilidade da entrega de habitação às populações de baixo rendimento ou


214

sem rendimento que não podem pagar (desempregados ou pessoas com empregos precários)

ou a mobilização de recursos para subsídios.

O programa “Casa para Todos” (designação do nosso ponto de vista infeliz pelas

expectativas que gera), está baseado no princípio de habitação de interesse social. Trata-se de

um programa estrutural que vai mudar pela positiva a face de muitas cidades do país. Porém,

poderá ter dificuldades de sucesso no estrato populacional de baixos rendimentos. Por outro

lado, pensamos que o programa na sua vertente de construção de novas unidades poderia ter

sido articulado com os assentamentos informais existentes, servindo este como alternativa de

realojamento para debelar em parte esses assentamentos, em particular os situados em áreas

de risco. Entendemos que o programa não garante a continuidade de uma política realmente

social de habitação, não obstante o seu valioso contributo para a redução do défice e oferta

alojativa.

O Governo, através do Ministério da Habitação e Obras Públicas (MHOP),

desenvolveu nos anos 80 os projetos PACIM (Projeto de autoconstrução assistida do

Campinho e Ilha de Madeira na cidade do Mindelo) e PROMEBAD (Projeto de

Melhoramento das condições de vida de Bairros Degradados na cidade da Praia) e em 2005

implementou o programa Operação Esperança, sendo que o propósito era apoiar famílias

carenciadas na reconstrução e ampliação das suas habitações e em alguns casos a construção

de raiz. Mas foram sempre intervenções pontuais, sem enquadramento em termos de

planeamento.

Em 2010, o Governo decidiu elaborar o Programa Nacional de Desenvolvimento

Urbano e Capacitação das Cidades, visando o melhor desempenho dos centros urbanos,

enquanto espaços de geração de oportunidades económicas, sociais e culturais, e que podem

contribuir para a melhoria da qualidade de vida das pessoas. Especificamente, o programa

pretende actuar nas vertentes de: capacitação institucional e técnica, reforço do quadro

regulamentar, informação e educação para a cidadania territorial, qualificação e requalificação

urbana e melhoria do ambiente urbano. Em função dos regimes de intervenção foram

definidos 8 eixos estratégicos:

Gestão, ordenamento do território e a sua informatização

Reforço das capacidades e cidadania territorial

Definição, implementação e monitorização da política de solos e de habitação

Promoção de uma política de mobilidade e inovação tecnológica


215

Promoção do saneamento urbano e ambiental

Dotação de equipamentos e infra-estruturação do território

Promoção de uma política de energia eficiente, limpa e com sustentabilidade

Promoção da segurança urbana e coesão social

O Programa Nacional de Desenvolvimento Urbano e Capacitação das Cidades ainda

não teve intervenções no território, cingindo-se até ao momento às actividades de

sensibilização e informação. Na verdade, trata-se de um programa ambicioso que está orçado

em 28 milhões de contos. A falta de recursos e a ausência de uma linha clara de actuação tem

feito com que o programa ainda não tenha os resultados esperados. Face a constatação de um

programa ambicioso em relação aos recursos escassos, difíceis de mobilizar, é necessário

definir projectos prioritários, áreas de intervenção pilotos e desenvolver uma estratégia de

mobilização de atores para a concretização das ações. Caso contrário, o programa ficará

essencialmente no papel e o melhoramento das cidades será uma miragem.

A realidade tem evidenciado a inexistência ao longo dos anos de uma verdadeira

política de solos e de habitação acessível, o que tem contribuído para empurrar os pobres para

o mercado informal do solo e habitação onde predomina a autoconstrução extensiva. Estando

a autoconstrução muito associada à gestão dos recursos mínimos das pessoas, esta justifica em

muitos casos as habitações inacabadas e também a sua má qualidade, marcas vincadas das

habitações urbanas.

Ao longo dos anos tem faltado mecanismos que garantam a função social da

propriedade. Nos centros urbanos a iniciativa fundiária municipal, entendida como a

infraestruturação, produção e oferta de solo urbanizado, é diminuta. A produção direta do solo

urbanizado por parte das Câmaras é praticamente inexistente como política programada. Não

tem havido intervenções de maneira estruturada e em larga escala. As atuações das câmaras

têm tido atuações quase sempre pontuais, fragmentadas, sem visão estratégica. Parece-nos

evidente que não é sustentável abordar a complexidade do problema da habitação e dos

assentamentos informais com medidas avulsas e dispersas.

As iniciativas de construção de habitação social por parte das câmaras municipais têm

sido inexpressivas. Na cidade da Praia, onde o problema é mais grave, a construção de

habitações sociais não chega a uma centena (Achada Grande, Bela Vista, Tira-chapéu,

Achada Mato), agudizado pelo facto de muitas dessas áreas habitacionais não serem

completadas com equipamentos e infraestruturas, e ao longo dos anos não ter havido uma


216

gestão adequada, fazendo com que as mesmas se tenham degradado, integrando atualmente a

contabilidade do défice habitacional.

As Câmaras têm tido um papel de “vendedor” do solo urbano, criado essencialmente a

partir do loteamento e sem enquadramento em planos. Ora, esta medida teve repercussões

negativas. Segundo CORREIA; COSTA LOBO, PARDAL (1995:85), “não é tecnicamente

sustentável permitir ou apoiar a realização de operações de loteamento urbano sem ser

enquadrado no planeamento municipal”. Nesta linha, é fundamental apostar no

desenvolvimento de planos detalhados (ainda residuais) para dar um enquadramento mais

adequado às operações de loteamento. O regime jurídico de operações urbanísticas tem como

um dos propósitos obrigar a que operações de loteamento fora de áreas cobertas com planos

detalhados sejam sujeitas ao parecer vinculativo por parte da DGOTDU. Uma medida que as

câmaras municipais consideram desnecessária e entendida como uma desconfiança por parte

do poder central. Porém, sendo a tutela constitucionalmente consagrada, há que desenvolver

mecanismos adequados de fiscalização e apetrechamento técnico do poder central para

acompanhamento dessa disposição do regime.

Na verdade, as câmaras municipais nunca lançaram as bases de um programa de

acesso ao solo urbano e de habitação para a população de baixos recursos com todos os

requisitos urbanísticos necessários. Até hoje, nenhuma câmara elaborou um plano estratégico

que orientasse a política habitacional a nível local.

A fraca infraestruturação, produção e oferta de solo urbanizado e de promoção

habitacional, resulta em parte da falta de terrenos na posse pública. O investimento municipal

na aquisição de terreno é fraco, devido à inexistência de uma política de solos. Os municípios

alegam falta de recursos financeiros. Porém não é desprezível o facto de os municípios

entenderem que não vale a pena adquirir solos e que os privados podem faze-lo. E quando

assim acontece “perde-se, obviamente, a capacidade de gerir o processo e de garantir uma

ordem na expansão urbana que otimizaria os recursos com as infraestruturas” (COSTA

LOBO, 1999:61).

Porém, não são apenas necessários meios financeiros para garantir a permanente

disponibilidade do solo municipal para os diferentes usos; os meios organizativos, técnicos,

políticos são igualmente importantes. E nestas vertentes os municípios apresentam ainda

muitas fragilidades. Sem terrenos, as Câmaras não conseguem evitar a morosidade na decisão

quanto à oferta de solo urbanizável – em tempo e local oportuno, o que contribui para a

procura da alternativa informal.


217

Por outro lado, a lógica predominante durante muito tempo foi construir primeiro e

urbanizar depois, ou seja, as infraestruturas andam sempre a reboque das construções. A

proposta do regime jurídico de loteamento em fase final de elaboração pretende resolver este

problema, obrigando as câmaras a urbanizar antes da construção, uma disposição que tem

tanto de necessário como de desagrado dos municípios que alegam não ter os meios para a sua

aplicação. Porém, a ausência de planeamento e execução prévia da infraestruturação urbana

tem tido consequências negativas para as comunidades, nomeadamente nas deficientes

condições de habitabilidade e de salubridade do meio, afetando a qualidade de vida das

populações.

A localização inadequada de muitas áreas urbanas e a falta ou insuficiência, ou

subdimensionamento das infraestruturas, tem na ausência de planeamento uma das principais

causas, prevalecendo iniciativas avulsas geradas pelas dinâmicas económicas e sociais. Os

problemas associados a assentamentos informais exigem intervenções integradas, sobretudo

nos conjuntos espontâneos com maior dimensão e com implicações a nível do ordenamento

do território, sendo necessária a elaboração de planos de reconversão e a oferta de alternativas

para realojamento, quando necessário.

Enquadrada por uma política de solos por forma a definir claramente o papel não

apenas na gestão do solo, mas também no uso do solo, acesso, direitos, transferência, as

câmaras devem criar reservas fundiárias para promover a urbanização formal, incluindo

programas habitacionais, sobretudo para as camadas mais desfavorecidas. A inclusão social

deve ser a base para as estratégias apropriadas de gestão do solo urbano e tem que ser baseada

nos direitos claros ao solo: acesso e posse. São os pobres urbanos que mais sofrem com uma

cidade defeituosa. “Ordenar e qualificar a cidade exige uma política fundiária forte: perene e

persistente; inventiva; perspetivada de forma global, mas aplicada especialmente a cada uma

das diversas partes da cidade; articulando uma multitude de propriedades, agentes, recursos e

dinâmicas, públicos e privados; utilizando, de forma complementar instrumentos impositivos,

incentivadores, associativos e negociais” (CARVALHO, 2003:287).

É necessário promover uma política de solo baseada na dotação da Administração

local de uma efetiva capacidade para regular a ocupação e transformação do uso do solo,

defendendo e reforçando o interesse social da propriedade. Isto só é possível com a posse

pública do solo.

E de uma forma mais geral tem faltado um verdadeiro projeto de cidades. Este projeto

que, segundo FERREIRA (2005:124), “unifica diagnóstico, coordena atuações públicas e


218

privadas e estabelece um quadro (processo) coerente de mobilização e cooperação dos atores

sociais e urbanos”.

O Direito à Habitação é um direito fundamental definido na Constituição da

República. Esta, no seu art. 72º, estabelece que: Todos os cidadãos têm direito a habitação

condigna. Para garantir o direito à habitação, incumbe, designadamente, aos poderes públicos:

a) Promover a criação de condições económicas, jurídicas institucionais e infraestruturais

adequadas, inseridas no quadro de uma política de ordenamento do território e do urbanismo.

Portanto, por imperativo institucional e não por livre arbítrio, os poderes públicos devem

conceber e implementar as condições que garantam de forma efetiva o acesso à habitação, e a

política de habitação deverá estar articulado com a política global de urbanismo e de

ordenamento do território, o que até ao presente não tem sido efetivado de forma satisfatória.

5.3.4.2 Estrutura institucional e modus operandi

A organização e estrutura de muitos municípios e os recursos (sobretudo humanos)

que lhe estão afetos não refletem a dimensão da problemática do planeamento urbanístico.

Muitos municípios nunca foram dotados de um gabinete técnico, tendo vindo a funcionar a

título precário num quadro de insuficiência de técnicos e de bases técnicas, o que dificulta não

só o seu desempenho na função de planeamento e gestão como no controlo da ocupação

informal.

A ausência de um cadastro predial que garanta a correta identificação dos prédios, com

as respetivas confrontações, tem tido impactos negativos na gestão do território, dos recursos

fundiários e do desenvolvimento local, nomeadamente: confusão dos registos e levantamentos

cadastrais, gerando conflitos no que respeita à problemática da titularidade do solo, demora

nos atos administrativos de registo e do licenciamento das obras, procedimentos lentos e

embaraçosos de transação da propriedade, falta de segurança no trânsito jurídico da

propriedade e especulação imobiliária. O Governo decidiu trabalhar na Montagem do Sistema

Nacional de Cadastro Predial, numa abordagem ambiciosa e que impõe importantes desafios,

nomeadamente no que diz respeito ao custo, manutenção, segurança, atualização, qualidade

dos dados, capacidades, questões relacionadas com a governânça e articulação e

funcionamento das instituições. Além do mais são projetos que recorrem a fundos

estrangeiros e nesta ótica podemos levantar a questão da sua sustentabilidade.


219

O país não dispõe de um regime jurídico que regule e discipline as operações

urbanísticas, ou seja, as operações materiais de loteamento, de urbanização, de edificação e de

utilização e conservação dos edifícios. As poucas orientações existentes encontram-se

dispersas por vários diplomas, como nos Estatutos do Município e no antigo Regulamento

Geral de Construção e Habitação Urbana7. Não há também um regime jurídico de reconversão

de bairros informais, definindo o que isso significa, os procedimentos, os agentes, a partilha

das responsabilidades para que haja balizas legais claras e uniformização das intervenções. Os

municípios têm agido com trâmites e soluções isoladas que conduzem a pontos de vista e

rotinas diversas e procedimentos diferentes de concelho para concelho.

O controlo da transformação do uso do solo nos espaços exteriores e interiores aos

perímetros urbanos faz-se sobretudo através da fiscalização, que se revela inoperante e

ineficaz. A repressão policial e administrativa é fraca, a fiscalização deficiente, aliada a uma

certa cumplicidade das populações. Por outro lado, há uma reserva política em tomar medidas

antipopulares, pois a população é base de apoio eleitoral, funcionando o oportunismo e

cálculo político. De referir ainda a inércia, a passividade e complacência das autoridades face

ao fenómeno, num permanente e longo período de atitude de laisser-faire.

A análise dos processos não tem suficientemente em conta a questão da propriedade,

as infraestruturas, os aspetos técnicos e ambientais, baseando-se sobretudo em índices de

construção e cedência, aplicados a cada propriedade. O acompanhamento das obras depois de

licenciadas também é deficiente.

Os tempos de espera para muitos dos procedimentos urbanísticos é, também, um

incentivo à informalidade. A resposta às solicitações de lotes demora, às vezes, 5 ou mais

anos e muitas vezes não existe. A licença de construção para prédios com título de

propriedade, legalizados, ronda os 165 dias. O processo de inscrição de compra venda,

incluindo as etapas ante o registo matricial, o notário, e sua inscrição no registo predial dura

em média, 69 dias (VARELA, Carlos, Coordenador da UCCP, Comunicação Oral, 2011).

A realidade evidencia a necessidade de uma mudança de paradigma institucional. Por

outro lado, as intervenções neste domínio exigem uma cooperação forte entre a administração

local e central e que todos possam colocar a sua capacidade na construção de cidades mais

sustentáveis, o que é impossível com manchas de construções informais num quadro de

ruturas sócio-urbanísticas.

7 Decreto n.º 130/88, de 31 de Dezembro (já revogada)


220

5.3.4.3 Sistema económico - financeiro

Os preços praticados no mercado formal contribuem para a procura de alternativas

informais. Na cidade da Praia e nas ilhas turísticas o mercado imobiliário é exorbitante.

Encontramos lotes a 15 ou mais mil ECV por m2 (15 contos), sobretudo em áreas de

expansão urbana. Os promotores privados que orientam a sua promoção para as classes

sociais média e média-alta apresentam valores que variam entre os 6 e 15 milhões de ECV (6

a 15 mil contos). Por outro lado, o pagamento de arrendamento em zonas habitáveis é

inacessível para parte significativa da população, num contexto em que não existe lei de

arrendamento (TAVARES, 2006).

Os privados justificam o preço dos apartamentos com custos de aquisição do solo, da

construção e das operações publicitárias. Torna-se mais elevado porque a maioria dos

materiais de construção é importado, principalmente o material de acabamento e material de

fundição como o ferro e o aço. Os custos com a construção aumentaram mais de 40% entre

1998 e 2010.

Os valores praticados são excessivos até para a classe média (o salário mínimo, ainda

inexistente, mas equacionado, é a volta de 10 contos e o salário base de um técnico licenciado

na função pública é de 65 contos mensais) e são insuportáveis para uma população fragilizada

em termos económicos. A maior parte da população não suporta os custos ligados à

valorização fundiária, em crescimento. A especulação no acesso ao mercado do solo é grande

e continua a aumentar. A promoção imobiliária tem sido sobretudo privada, que tem uma

política direcionada para estratos sociais médio e altos e não estão interessados em construir

habitações a baixo custo para famílias de baixo rendimento, acentuando as diferenças sociais.

O estado não intervém na regulação dos preços e no combate à especulação, não sendo

cobradas as mais-valias resultantes da valorização fundiária, que são cativados na sua

totalidade pelos privados, permitindo aos promotores a apropriação de importantes lucros. O

controlo sobre o mercado imobiliário é inexistente bem como a ligação entre o planeamento

do uso do solo, o mercado imobiliário, a economia e a fiscalidade.

As deformações no mercado de solo permitem especulação e empurram os pobres para

o mercado informal. Para esta especulação contribui também uma clientela que adquire

grandes quantidades de terrenos mediante lavagem de capitais, resultado do tráfego de


221

drogas8, provocando a escassez do solo e aumento do seu valor. E para evitar a especulação e

garantir o correto ordenamento do território, a câmara deve, como refere CARVALHO

(2003), apresentar alternativas à iniciativa privada, quer seja legal ou clandestina.

Um outro constrangimento é o custo elevado do licenciamento. Para uma moradia

padrão, entre a aprovação do projeto, licenciamento e escritura/registo, o custo ronda os 700

contos, equivalente a mais de 60 vezes o salário mínimo, o que é um grande incentivo para

permanecer na informalidade.

As condições pouco favoráveis de financiamento são outro fator que influencia a

busca da informalidade. Não obstante a diminuição nos últimos anos das taxas de juros para

os empréstimos à habitação, que passou de 13% (antes de 2000) para cerca de 11% em 2011,

os valores permanecem ainda inacessíveis para muitos. Para a aquisição de terrenos, a taxa de

juros é de cerca de 9%. O crédito à habitação é um negócio rentável para a banca, existindo

uma forte concentração da atividade bancária neste tipo de crédito. O crédito para a aquisição

de terrenos/habitação cresceu 12 % nos últimos anos (Revista Iniciativa, 2011), alimentado

pelos promotores privados. De facto, a maioria da população não dispõe de rendimento nem

garantias suficientes para atender a essas condições de financiamento. Estas condições não

podem esquecer o baixo rendimento da população em Cabo Verde, onde cerca de 26,6% é

pobre, sendo que 13,2% da população urbana é pobre.

As construções informais são manifestações espaciais das desigualdades sociais.

Sendo assim, e como refere BONDUK (2012:90), “o acesso à habitação deve estar

necessariamente integrado com as políticas de desenvolvimento de criação de empregos para

permitir que ao mesmo tempo se possa enfrentar os problemas sociais, gerar oportunidades

económicas e condições para que a população supere as suas situações sociais mais agudas.

Não é apenas com subsídios que os problemas sociais vão ser resolvidos”.

De facto, a adoção de uma estratégia nacional integrada para diminuir as

desigualdades sociais e promover a redistribuição espacial da riqueza é indispensável para

conquistar melhores resultados na política de reconversão dos assentamentos informais. É

fundamental articular uma política de habitação integrada com as políticas de

desenvolvimento económico e social, de planeamento e ordenamento do território para que a

diminuição do défice habitacional seja uma realidade e não um mero objetivo.

8 Ficou provado nos casos judiciais no país o envolvimento ilícito de empresas imobiliárias e onde arguídos foram

condenados a penas pesadas e obrigados a devolver os bens adquiridos ilegalmente.


222


O incremento da urbanização em Cabo Verde foi acompanhado do aumento da

complexidade dos problemas urbanos. A organização dos espaços urbanos no país revela

enormes dificuldades. As áreas urbanas enfrentam múltiplas disfunções, estando as mais

generalizadas relacionadas com a carência habitacional, a exiguidade do saneamento básico, a

ocupação informal, a excessiva horizontalidade, o défice de espaços verdes, de espaços de

encontro, lazer e da qualidade urbanística em geral.

A carência habitacional é um problema grave, o défice de infraestruturação básica é

preocupante, sobretudo ao nível da cobertura de rede de esgotos e o tratamento de resíduos

sólidos é deficiente e danoso para o meio ambiente e para a saúde pública.

O despovoamento das áreas rurais e das ilhas mais deprimidas, em favor dos principais

centros urbanos do país, tem sido progressivo e as autoridades mostram grandes dificuldades

em controlar a expansão urbana. A maioria dos municípios não dispõe de políticas urbanas

consistentes nem de instrumentos e mecanismos de programação e gestão urbanística. A

ausência e ineficiência do planeamento, a falta de políticas de habitação e de solos, os

elevados preços de solo no mercado formal, as condições pouco favoráveis de financiamento,

a fraca iniciativa fundiária municipal, a morosidade na decisão quanto à oferta de solo

urbanizável, a atuação casuística das autarquias, a gestão negligente, e a insuficiência de

cooperação entre a administração central e local, em conjugação com a atuação dos privados,

a falta de uma (verdadeira) vontade política para resolver esses problemas de uma maneira

estruturada e em larga escala configuram-se como fatores determinantes no entrave ao

ordenamento urbano e acesso ao solo e habitação em áreas urbanas, bloqueando o

cumprimento do preceito constitucional do Direito à Habitação.

O crescimento acelerado da população urbana não tem sido acompanhado por medidas

eficazes para a diminuição efetiva das carências. As atuações têm sido dispersas e casuísticas

e pouco articuladas com a política global de urbanismo e de ordenamento do território,

sobretudo a nível municipal. A ausência de uma visão de futuro e da ação por antecipação e

de políticas de solo tem comprometido a construção de cidades organizadas, mais equilibradas

e inclusivas.

A urbanização informal, extensiva e fragmentada, muitas vezes localizada em áreas

sem aptidão para a urbanização, tem tido reflexos negativos na funcionalidade do território e


223

na segurança e qualidade de vida das pessoas, exigindo abordagens mais estruturais,

integradas e inovadoras.


224

CAPÍTULO 6. ORLA COSTEIRA

Em alguns países, especialmente em pequenos estados insulares em desenvolvimento,

a capacidade de utilizar, e em simultâneo de proteger, as suas zonas costeiras e marinhas, está

a falhar (HURON e KORATENG, 2006).

Em Cabo Verde o conceito de orla costeira não está definido. Apenas os conceitos de

orla marítima e de Domínio Público Marítimo têm enquadramento na legislação nacional.

Segundo a Lei nº 44/VI/2004, de 2 de Julho (que define e estabelece o regime jurídico dos

bens do domínio público marítimo do Estado), na sua arte. 3º, pertencem ao domínio público

marítimo, a orla marítima, compreendendo as praias e os terrenos das costas, enseadas, baías

contíguos à linha da máxima preia-mar, numa faixa de 80 metros, também estipulado na Lei

dos Solos (BO I Série, nº 26 – Decreto – Legislativo nº 2/2007) no Capítulo II – Domínio

Público do Estado, ponto 1, Arteº 10, alínea f).

Porém, a faixa dos 80 metros ainda não está delimitada em cartografia oficial,

tornando pouco claro o âmbito territorial de aplicação dos respetivos regimes de proteção.

Para além disso são adotados os mesmos parâmetros de delimitação (fixos) a nível nacional,

esquecendo a grande diversidade geomorfológica, Eda fó-climática, hidrológica e hidráulica,

e de povoamento, que justifica a necessidade de adaptação das soluções de ordenamento do

território às diferentes áreas.

Assim, no contexto desta investigação entendemos a orla costeira como interface entre

a terra e o oceano, numa faixa de intervenção de 300 metros, englobando o domínio público

marítimo.

6.1 Características e potencialidades

Em Cabo Verde a orla costeira apresenta uma grande diversidade, devido ao facto das

ilhas serem muito diferentes em termos de dimensão, orografia e extensão da linha da costa. A

extensão da orla costeira nacional é de cerca de 1017 Km.

As zonas costeiras são determinantes no processo de desenvolvimento do país, pois aí

existem ocupações, usos e atividades económicas muito importantes, beneficiando das suas

especificidades biofísicas. Destacam-se as infraestruturas portuárias e os transportes


225

marítimos, o turismo e as atividades balneares e de lazer, a náutica de recreio, as pescas, a

extração de areia (areia e cascalho), etc. Também uma parte significativa da população do

país (cerca de 80%) ocupa e utiliza a zona costeira, albergando os principais aglomerados

populacionais.

Nessa zona existe uma importante biodiversidade marinha e terrestre, falésias e praias

de grande sensibilidade biofísica, corredores de areia de alto valor ecológico e paisagístico,

locais de nidificação de tartarugas e aves. Aqui estão grande parte dos ecossistemas mais

valiosos e frágeis a conservar (LIMA, 2008; LIMA e MARTINS, 2009).

A importância das zonas costeiras tem sido traduzida numa pressão crescente sobre o

ambiente. A falta de recursos origina pressões sobre os recursos naturais. De entre as

atividades desenvolvidas com impactos na orla costeira, destaca-se a ocupação residencial,

industrial e turística e a extração de areia.

Cabo Verde enquadra-se nos países em que a maior parte da sua população se reside

na faixa costeira. Embora o seu litoral não esteja muito alterado, encontra-se na categoria de

alterado (figura 86).


226

Figura 86 - População costeira e degradação do litoral

Fonte: HURON e KORATENG (2006:157)


227

6.2 Ocupação urbana

“A pequena superfície de ilhas como por exemplo as dos arquipélagos de Cabo Verde e dos

Açores, e o elevado comprimento relativo da sua faixa costeira, os contrastes fisiográficos entre franja

litoral e região interior destas, levam-nos facilmente a perceber que a linha de costa deste tipo de ilhas

tem importância particular na vida quotidiana dos insulares. Com efeito, o litoral muitas vezes

representa uma das poucas parcelas de terra que ofereceu e muitas vezes oferece ainda as melhores

condições para a fixação do Homem, apesar dos perigos inerentes à proximidade do oceano”

(BORGES, LAMEIRAS e CALADO, 2009:67-68).

Embora Cabo Verde seja um arquipélago, onde se poderia aproveitar as

potencialidades paisagísticas da orla, os cabo-verdianos têm vivido relativamente de costas

para o mar, traduzindo-se numa ocupação que, embora não sendo muito intensa, ocorreu de

forma inadequada. Em alguns concelhos rurais, com orla marítima, a atividade central das

famílias é a agricultura e criação de gado e não atividades ligadas ao mar. Vários aglomerados

populacionais estão implantados em zonas costeiras de elevado valor paisagístico, incluindo

na faixa do domínio público marítimo, onde a ocupação tem vindo a aumentar.

Os terrenos pertencentes ao domínio público marítimo só podem ser ocupados a título

precário, mas são suscetíveis de atribuição a particulares em regime de uso privativo, através

de licença ou contrato administrativo de concessão, mediante declaração da utilidade pública

do uso privativo de parcelas dominiais9. Na mesma linha, a lei do domínio público marítimo

diz que o uso e a ocupação de bens do domínio público marítimo podem ser concedidos, na

medida em que forem compatíveis com as exigências do uso público10

. Porém, em Cabo

Verde não há um regime que estabeleça os critérios de uso privativo de parcelas de terreno no


O princípio da utilidade pública nem sempre é respeitado, marcado por casos de

concessão discricionárias que não prosseguem interesses que resultem em benefício da

coletividade e sem avaliar devidamente as alternativas.

9 Decreto Lei 2/2007, de 19 de Julho – Lei dos solos, art.13º

10 Art. 11º alínea 1 da Lei nº 44/VI/2004, de 2 de Julho


228

Fonte: Foto do autor, 2010 e 2011

Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 87 – Implantação de um hotel com centro comercial (de 6 pisos) no domínio público

marítimo - Cidade da Praia

A utilização privativa do domínio público, mesmo a título precário, deve constituir a

exceção. Porém, tal não acontece. De facto, são inúmeros os loteamentos e construções nessa

faixa, licenciada ou não licenciada, com e sem auscultação da tutela e que têm impactos

visuais negativos e impedem a livre circulação e acesso às praias.



Figura 88 – Construção no domínio público marítimo - Cidade da Praia


229



Figura 89 – Construção no domínio público marítimo – Lajinha- Mindelo – S.Vicente

Há aglomerados urbanos na proximidade excessiva da costa, que têm sentido os

efeitos de maré alta ou de ondulações quando passam tempestades tropicais no atlântico,

causando estragos materiais e pondo em causa a segurança das pessoas. É o caso, entre outros,

da Ribeira da Barca ou Porto Rincon em Santiago, onde durante os meses de Janeiro e Julho,

as habitações são frequentemente invadidas por água do mar, de Porto Inglês no Maio que são

afetadas pela ondulação, de cidade das Pombas em Santo Antão onde o mar é muito agitado, e

as casas construídas contíguas a praia estão totalmente expostas, havendo já sinais de

desabamentos e degradação profunda, portanto correndo riscos elevados.



Figura 90 – Construção no domínio público marítimo – Ribeira Barca- Santa Catarina


230

A subida do nível do mar projetada para Cabo Verde até 2100 é de 50 – 60 cm

ROCHA (2011). A situação de subida de nível do mar afetava, sobretudo, Boavista, Sal, Maio

e Santo Antão (DUARTE, 2013). Estarão as autoridades dispostas a agir em função de

previsões relativo à um futuro mais ou menos longínquo?.

A verdade é que, os efeitos das alterações climáticas são hoje uma realidade

preocupante para os territórios insulares. O seu impacto na zona costeira pode ser devastador

sobretudo na presença de eventos extremos. E a tendência é para mais e mais intensos eventos

extremos. Apesar de a administração dispor já de Estratégia Nacional e Plano de Ação sobre

as Mudanças Climáticas (2001), não são ainda visíveis no terreno medidas de precaução em

matérias relacionadas com ocupação urbana na orla costeira. Porém, mesmo se não é possível

estar certo da quantidade e escala do dano, é melhor “estar no lado seguro” (HEALEY, 2006).

ROCHA (2011)

Figura 91 – Subida do nível do mar em Cabo Verde


Base cartográfica – orto 1:5000, UCC

Figura 92 – Construção no domínio público marítimo – Pedra Badejo – concelho de Santa

Cruz ilha de Santiago


231



Figura 93 – Construção no domínio público marítimo – Porto Inglês – Maio

A ocupação urbana sobre a costa condiciona a acessibilidade, a rede de circulação

pedonal ao longo de toda a linha de costa e os acessos às áreas balneares. O traçado hoje

existente em muitas frentes ribeirinhas é confuso e incoerente, com elementos que distorcem a

sua beleza e potencialidades.

A DNOT definiu como indispensável a protecção e valorização da paisagem,

recomendando que, sempre que seja morfologicamente possível, deve ser reservado espaço

suficiente para a adoção de soluções pedonais que separam as praias da edificação privada

através de avenidas, passeios, jardins públicos e similares. No entanto, para a concretização

desse desiderado, é preciso desenvolver medidas de recuperação de áreas costeiras, incluindo

mecanismos de relocalização territorial.



Figura 94 – Construção no domínio público marítimo – Tarrafal – ilha de S.Nicolau


232



Figura 95 – Construção no domínio público marítimo – Sal Rei – Boavista

A par da ocupação residencial, verifica-se a presença de instalações industriais,

implantadas tanto em domínio público como numa faixa mais alargada da orla costeira. Em

muitos casos fazem a descarga de águas residuais não tratadas diretamente para o mar, não

obstante a Direção Geral do Ambiente considerar que a poluição de zonas costeiras não

constitui ainda um problema prioritário. Apesar da fraca atividade industrial, a Direção Geral

do Ambiente11

reconhece o risco de poluição associado a derrames de hidrocarbonetos,

devido ao abastecimento e tráfego marítimo nacional e internacional que utiliza as águas

territoriais e as da Zona Económica Exclusiva de Cabo Verde. A poluição da zona costeira

terrestre é causada pelo lançamento de resíduos sólidos e efluentes líquidos provenientes de

atividades humanas localizadas em terra. A poluição marinha é provocada pela frota de navios

nacional e internacional, portos e estaleiros.

O parque industrial na orla é essencialmente constituído por indústrias

transformadoras, sobretudo em Santiago e S.Vicente, cobrindo as áreas de: alimentação e

bebidas, conservas de peixe, calçado e vestuário, construção e reparação naval,

metalomecânica ligeira, sabões, tintas e medicamentos.

11

www.sia.cv


233

A indústria cervejeira na Praia situa-se a cerca de 150 m da costa, sendo um grande

produtor de efluentes, lançados ao mar sem qualquer tratamento. Esses efluentes são ricos em

matéria orgânica e, quando lançados ao mar, tendem a consumir o oxigénio dissolvido na

água, perigando desse modo a vida marinha nessa área.


Figura 96 – Vista parcial da fábrica de cerveja e refrigerantes Ceris – Praia

A fábrica de sabões, em S.Vicente, é uma pequena unidade em que a água não é objeto

de qualquer tratamento antes do seu lançamento na fossa e o problema de contaminação dos

lençóis freáticos nunca foi tido em conta. A orla marítima do Mindelo é ocupada ainda com

depósitos de combustíveis e oleodutos de empresas como a SHELL, ENACOL, fábricas de

reparação naval, de congelação, transformação do pescado, moagem de cereais, etc. os

impactes ambientais dessas são evidentes (SILVA, Marina, 2001). A indústria de conserva em

S.Nicolau também lança efluentes ao mar sem tratamento. As instalações de dessalinização,

em São Vicente, Santiago, Boavista e Sal, descarregam a salmoura diretamente para o mar.



Figura 97 – Instalação de depósito de combustíveis na orla marítima - Mindelo – S.Vicente


234

Da análise global da ocupação urbana na orla, por ilha, verifica-se que os maiores

impactes ocorrem nas ilhas com as maiores cidades e com atividade económica mais intensa,

seguindo-as as ilhas com desenvolvimento turístico (quadro 50).

Quadro 50 – Valoração qualitativa dos impactes da ocupação urbana na orla, por ilha

Problema

Manifestação

Gravidade (Valoração Qualitativa)

Santo

Antão

S.

Vicente

S.

Nicolau

Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava

Ocupação

urbana

na orla

costeira

Ocupação do

domínio

público

marítimo

1

2

2

2

3

2

3

1

1

Impacte

paisagístico

negativo

1

2

1

3

2

2

3

1

1

Diminuição

da fruição e

livre acesso

1

2

1

2

3

2

3

1

1

Poluição 1 3 2 2 2 1 3 1 1

Apreciação

global

1 2,25 1,5 1,8 2 1,75 3 1 1


Gravidade: 1 - Baixa 2 - Médio 3 – Alta 4 - Muito Alta

6.3 Turismo

A costa africana tem-se tornado num atrativo e crescente destino para o turismo global

(HURON e KORATENG, 2006).

6.3.1 Cabo Verde como destino turístico

O turismo teve início na década de 60 do século passado, após a construção do

aeroporto internacional na ilha do Sal. No entanto, o crescimento do setor turístico como

atividade económica relevante no processo de desenvolvimento do país é recente (anos 90 do

século passado). O impulso foi dado pela congregação de diversos fatores, nomeadamente a

crescente visibilidade conferida pelo fenómeno Cesária Évora, a “descoberta” das ilhas por

investidores do setor, primeiro portugueses e italianos, depois espanhóis e ingleses, a

assunção do turismo como uma das principais alavancas da economia cabo-verdiana pelos


235

sucessivos governos desde então (Plano Estratégico do Desenvolvimento Turístico, 2010-

2013).

“O Governo tem reiterado a aposta estratégica no setor do turismo, tendo traçado um

conjunto de medidas a curto e médio prazo, no sentido de dinamizar o destino Cabo Verde,

criando vantagens competitivas face a destinos concorrentes” 12

. Assim, fica claro que o

Governo estabelece o setor do turismo como estratégico para o desenvolvimento económico

do país.

Em 2011 entraram nos estabelecimentos hoteleiros, 475.294 hóspedes, mais do triplo

das entradas no ano 2000 (145.076). Em relação a 2010, a variação é de 24,5%.

Fonte: INE

Figura 98 – Evolução do número de hóspedes em Cabo Verde, 1990-2011

O Banco de Cabo Verde calcula que a entrada de turistas estrangeiros tenha gerado

receitas para o país na ordem dos 25,3 milhões de contos em 2008, um crescimento de 7,8%

em relação a 2007. As receitas com o turismo contribuem assim para 19,4% do PIB e 60,8%

no total das receitas do setor serviços. Dados do BCV e da Cabo Verde Investimentos indicam

que o turismo e investimentos imobiliários receberam 80,5% do Investimento Direto

Estrangeiro (IDE) em 2008.

A Ilha da Boavista representa o maior acolhimento, com 38,9% do total das entradas,

seguido da ilha do Sal, com 35,4% e Santiago com 12,6%. A ordem mantém-se em relação às

dormidas: Boavista com 47,2%, Sal com 42,9% e Santiago, com 4,6% (Figura 99).

12 Fátima Fialho - Ministra do Turismo, Indústria e Energia de Cabo Verde in observatorio turismo Cabo Verde, numero 3 Outubro 2010, pag.2


236

Fonte: INE

Figura 99 – Hóspedes e Dormidas (%) segundo Ilhas, 2011

O principal mercado emissor de turistas, no ano 2011, continua a ser o Reino Unido,

com 19,0% do total das entradas, seguido de França, Portugal e Alemanha responsáveis por

14,0; 13,8% e 12,7% das entradas, respetivamente. Nas dormidas, o Reino Unido também

permanece no primeiro lugar com 27,1% do total, seguido de Alemanha, Itália e Portugal,

com 15,1%; 14,1% e 11,9% respetivamente (Figura 100).

Fonte: INE

Figura 100 – Hóspedes e Dormidas (%) por pais de residência dos hóspedes, 4º trimestre

2011


237

Segundo o inventário anual realizado pelo Instituto Nacional de Estatística, junto dos

estabelecimentos hoteleiros, em 2011 existiam em Cabo Verde, 195 estabelecimentos

hoteleiros, o que corresponde a um acréscimo de 9,6%, face ao ano anterior. Essas unidades

oferecem uma capacidade de alojamento de 7.901 quartos, 14.076 camas, traduzindo num

acréscimo de 34,1%, 23,5% respetivamente, em relação ao ano anterior.

Quadro 51 - Evolução do número de estabelecimentos, quartos, camas, capacidade de

alojamento e pessoal ao serviço

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Estabelecimentos 132 142 150 158 173 178 195

Nº de Quartos 4.406 4.836 5.368 6.172 6.367 5.891 7.901

Nº de Camas 8.278 8.828 9.767 11.420 11.720 11.397 14.076

Capacidade de

alojamento

10.342 10.450 11.544 13.708 14.096 13.862 17.025

Pessoal ao serviço 3.199 3.290 3.450 4.081 4.120 4.058 5.178

Fonte: INE

A ilha de Santiago possui 43 estabelecimentos de alojamento turístico, o que

corresponde a 22,1% do total nacional. Seguem-se as ilhas de S.Vicente e Santo Antão com

32 e 29 estabelecimentos, respetivamente, e Sal, com 27.

Quadro 52 – Tipo de estabelecimento turístico por ilha, 2011

Ilhas

Hotéis Pensões Pousa

das

Hotéis -

apartamentos

Aldeamentos

turísticos

Residenciais Total

Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %

Santo Antão 3 7 15 22 1 13 - - 1 10 9 17 29 14,9

S. Vicente 5 11 8 12 1 13 2 15 - - 16 30 32 16,4

S. Nicolau - - 4 6 - - 1 8 - - 3 6 8 4,1

Sal 12 27 5 7 - - 2 15 3 30 5 9 27 13,8

Boavista 8 18 2 3 - - 3 23 2 20 6 11 21 10,8

Maio - - 2 3 1 13 - - 1 10 3 6 7 3,6

Santiago 13 30 13 19 2 25 4 31 2 20 9 17 43 22,1

Fogo 3 7 14 21 2 25 4 31 2 20 9 17 43 22,1

Brava - - 4 6 1 13 - - - - 1 2 6 3,1

Total 44 100 67 100 8 100 13 100 10 100 53 100 195 100

% 22,6 34,

4

4,1 6,7 5,1 27,2 100

Fonte: INE


238

Apesar dessas taxas de crescimento, o impacto do turismo em termos de geração de

emprego direto ainda não é muito expressivo. Em finais de 2011, os estabelecimentos

hoteleiros inventariados empregavam cerca de 5.178 pessoas, o que corresponde a um

acréscimo de 27,6% em relação ao ano 2010. Os hotéis são os principais empregadores,

representando cerca de 78,2% do total do pessoal. Seguem-se as pensões e os aldeamentos

turísticos. A ilha do Sal reúne a maioria do pessoal empregado nos estabelecimentos de

alojamento turístico - cerca de 39 em cada 100 empregados dos referidos estabelecimentos

encontram-se aí; em segundo lugar está Boavista, com 34. Cerca de 91% dos empregados é

nacional, estando sobretudo na restauração (16%), cozinha (15%) e limpeza de andares

(13%).

Quadro 53 - Pessoal ao serviço segundo o tipo de estabelecimento por ilha, 2011

Ilhas

Hotéis Pensões Pousa

das

Hotéis -

apartamentos

Aldeamentos

turísticos

Residenciais Total

Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %

Santo Antão 63 2 70 18 - - - - - - 40 16 181 3,5

S. Vicente 193 5 74 19 - - - - - - 78 31 365 7

S. Nicolau - - 22 6 - - - - - - 9 4 34 0,7

Sal 1.809 45 37 10 - - - - 147 46 21 8 2.027 39,1

Boavista 1.589 39 - - - - 38 29 - - 33 13 1.776 34,7

Maio - - - - - - - - - - 8 3 22 0,4

Santiago 363 9 91 24 - - 57 44 - - 52 21 643 12,4

Fogo 30 1 66 17 - - - - - - - - 114 2,2

Brava - - 9 2 - - - - - - - - 16 0,3

Total 4.047 100 385 100 49 100 129 100 319 100 249 100 5.178 100

% 22,6 34,4 4,1 6,7 5,1 27,2 100

Fonte: INE

A maior expressão de alojamento em termos de quartos está na ilha do Sal (38,7%),

ocupando Boavista o 2º lugar, com 32,5%, e Santiago o 3º, com 11%. Os hotéis lideraram

com cerca de 73,4% dos quartos, seguindo as pensões, com 8,4% dos quartos. A maior

expressão de camas está na ilha do Sal (44,7%), seguido de Boavista, com 31,1%, e Santiago,

com 6,9%. Cerca de 76,8% das camas são dos hotéis.


239

Quadro 54 – Número de camas por ilha, 2011

Fonte: INE

No ano em apreço, em média, a taxa de ocupação-cama, a nível geral, foi de 58%, com

um aumento de 8 pontos percentuais face ao ano transato. As ilhas da Boavista e do Sal

tiveram as maiores taxas de ocupação – cama com 83% e 61%, respetivamente.

6.3.2 Ocupação turística e áreas de valor ambiental

Cabo Verde tem condições naturais excelentes para o turismo de “sol e praia”,

caraterizadas pelas belas praias de areia branca. Sal, Boavista e Maio, devido à zona costeira

plana, com grande extensão de areia e maior plataforma insular, são as ilhas com maiores

potencialidades para o turismo balnear, em crescimento.


Figura 101 – Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal

Ilhas

Número de

Camas

%

Santo Antão 521 3,7

S.Vicente 971 6,9

S.Nicolau 112 0,8

Sal 6.292 44,7

Boavista 4.376 31,1

Maio 85 0,6

Santiago 1.351 9,6

Fogo 323 2,3

Brava 42 0,3

Total 14.076 100


240


Figura 102 – Vista parcial da Praia de Chaves – Ilha da Boavista

Os empreendimentos turísticos têm sido localizados sobretudo na orla costeira

(Figuras 103, 104 e 105). Segundo dados do INE (2010), mais de 70% dos estabelecimentos

hoteleiros do país estão aí implantados. Grupos investidores como Riu e Iberostar (Espanha),

Pestana e Oasis (Portugal), Stefania (Itália), entre outros, têm estabelecimentos nas principais

ilhas turísticas. Os projetos são considerados de utilidade turística quando têm, no mínimo, 10

quartos. Os incentivos são: isenção de direitos aduaneiros na importação de materiais

destinados à construção e exploração de hotéis e instâncias turísticas; isenção do Imposto

Único sobre o Património; 100% de isenção fiscal nos primeiros 5 anos e 50% nos 10 anos

seguintes.

Ciente dos valores paisagísticos da orla costeira, vistos como um atrativo turístico, a

administração decidiu, a partir de 1993, delimitar as zonas de desenvolvimento turístico

integral (ZDTI) no litoral com potencialidade turística (Figuras 103, 104 e 105). Estão

delimitados mais de 20 mil ha de ZDTI. Esta ação teve a vantagem de definir áreas de

reservas públicas, contendo, até certo ponto, a ocupação por aglomerados populacionais, mas

também gerou alguma controvérsia, que abordarmos mais a frente.

De acordo com regime jurídico de declaração e funcionamento das Zonas Turísticas

Especiais13

, as Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral são áreas que possuem especial

aptidão e vocação turística. As atuais ZDTI foram basicamente delimitadas pela

administração central (Instituto Nacional do Turismo) de forma unilateral, a “régua e

esquadro”, tendo em conta a proximidade da linha da costa e a tal aptidão, sem articulação e

concertação com os serviços centrais de ordenamento do território, do ambiente nem com o

13

Lei nº 75/VII/2010, de 23 de Agosto de 2010


241

Município da área de localização, bem como com os respetivos proprietários ou associações

locais.

Para as intervenções urbanísticas nas ZDTI é obrigatório a elaboração prévia de Planos

de Ordenamento Turístico, e no seu planeamento são tidas em conta as vocações e motivações

turísticas mais importantes, nomeadamente, áreas de turismo rural, ecológico, urbano, cultural

e de negócios, de “resort” de praia, de golfe turístico, de residência de férias, de montanha, de

espaço rural, em ordem a dar às entidades públicas e aos potenciais investidores um quadro de

referências das tipologias de empreendimentos a viabilizar e suas caraterísticas principais,

garantindo a rápida concretização dos referidos projetos e consequentes investimentos. Como

prática, com a apresentação e aprovação do Master Plan e compra do terreno, os promotores

têm acesso às ZDTI para investimentos.

Na ilha do Sal praticamente todos os empreendimentos turísticos estão localizados na

orla - Odjo Água, Belorizonte, Novo Horizonte, Morabeza, Salinas Sea Show Room, Pontom,

Farol, Porto Antigo, Crioula, Vilage Brava, Dunas do Sal, DjadSal, Riu Garoupa, Riu Funana,

Sabura, Paradise Beach, Sab Sab, Meliá Tortuga Beach e outros empreendimentos associados

ao turismo residencial.


242

Fonte - Base cartográfica: UCCP Elaboração própria

Figura 103– ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Sal

Sab Sab

Odjo Água

Morabeza

DjadSal Crioula Dunas de Sal

Riu Garoupa

Riu Funana

Paradise Beach

Murdeira Vilage


243

Na ilha da Boavista estão localizados na orla costeira Marine Clube, Luka Kalema,

Estoril Beach, Cá Nicola, Orquídea, Decameron, Parque das Dunas, Iberostar, os 2 hotéis all

includes do grupo Riu (Karamboa e Tuareg) e outros empreendimentos associados ao turismo

residencial.


Figura 104 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha da Boavista

Riu Tuareg

Parque das Dunas

Decameron

Riu Karamboa

Iberostar


244

Na ilha do Maio os empreendimentos turísticos são em menor número, mas estão

também localizados na orla: Salinas Beach Resort, BelaVista, Marilu, Bom Sossego,

Tartaruga, Tropical.


Figura 105 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Maio

Salinas Beach Resort

Bela Vista


245

No passado as unidades autorizadas sobre a orla eram de pequena dimensão (caso do

hotel morabeza). A partir da década de 90 iniciou-se uma ocupação mais intensiva, e agora o

cenário mudou com o aparecimento de grandes empreendimentos, alguns com mais de 700

quartos e com capacidade para mais de 2000 mil pessoas (exemplo dos hotéis do grupo Riu).

Figura 106 – Hotel Morabeza – ilha do Sal.

Fonte: Fotos do autor, 2011

Figura 107 – Hotéis all includes Riu Karamboa (Boavista) e Riu Funana (Sal) –

Empreendimentos turísticos de grandes dimensões.

Riu Karamboa

Riu Funana


246

Não obstante a intensidade ser relativamente menor quando comparada com outras

realidades (por termos um turismo em crescimento), em quase todas as ilhas é evidente a falta

de prudência em algumas ocupações da orla costeira, nomeadamente implantação em áreas de

elevado valor paisagístico, no domínio público marítimo, em formação dunares de alto valor

ecológico, em zonas húmidas, em áreas de nidificação de tartarugas, sem integração adequada

com os valores naturais, quer em termos de implantação e disposição do edificado, quer ao

nível dos materiais utilizados.


Figura 108 – Hotel Odjo d´água – construído (excessivamente) sobre a orla marítima

O hotel Salinas Beach Resort (Figura 109) foi implantado na zona de salinas

(paisagem protegida), sem área de amortecimento. A classificação das salinas como espaço

protegido justifica-se, pois trata-se de uma paisagem natural e cultural de grande interesse.

Para além dos valores históricos e culturais das salinas, em parte responsáveis pelo

povoamento de estas áridas ilhas orientais, supõe um habitat idóneo para muitas espécies de

aves limnícolas e migrantes, com importância mundial. Também possuem um valor

paisagístico notável, de interesse turístico. Em 2011, parte do hotel foi inundado devido aos

efeitos de maré-alta e de ondulações, resultado de uma tempestade tropical no atlântico.


Figura 109 – Vista parcial do Salinas Beach Resort- Maio


247

O Hotel Riu Karamboa foi construído sobre um sistema dunar e no limite da reserva

natural de Boa Esperança, cujo fundamento para a proteção inclui a necessidade de

preservação e manutenção dos processos ecológicos derivados da dinâmica de areias. A

localização desta unidade hoteleira compromete a evolução natural das formações e cordões

dunares, e assim a proteção costeira natural, que tem colocando em risco o próprio hotel. Com

frequência é necessário resolver o problema de nuvens de areia no interior do complexo

hoteleiro. A implantação da unidade procurou manter livre os espaços para o uso balnear, sem

atender que os sistemas dunares e as praias são interdependentes.

Fonte: Google Earth, imagens 2010 Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 110 – Cordão Dunar e Hotel Riu Karamboa na praia de Chave- Boavista

De acordo com COSTA, ALVES DA SILVA e VENTURA (2010:1), “a ilha da

Boavista apresenta singularidades relacionadas com a dinâmica marinha e eólica,

materializadas em extensas praias de areia branca, depressões salinas, dunas e barreiras

arenosas que condicionam a drenagem, entre outras, num espaço onde, de entre os processos

morfogenéticos o transporte e a acreção parecem assumir um papel mais importante que a

erosão”.

Os Planos de Ordenamento Turístico das Zonas de Desenvolvimento Turístico

Integrado preveem a ocupação da quase totalidade das áreas litorais, abrangendo as praias de

Chave (Figura 111), Morro de Areia, Santa Mónica (litoral ocidental e meridional), onde a

dinâmica de acumulação de areias continentais é particularmente ativa (COSTA, ALVES DA

SILVA e VENTURA (2010). A edificação dos empreendimentos turísticos nessas zonas

compromete a dinâmica de formação de cordões litorais e, consequentemente, a alimentação

das praias, fazendo com que percam as suas caraterísticas.


248

Figura 111 – POT de Chave

Fonte: Google Earth, imagens 2010

Figura 112 – Vista parcial da ocupação turística na praia de Chaves- Boavista


249

O Hotel Riu Tuareg, na Praia de Santa Mónica, para além de situado numa área onde a

dinâmica de acumulação de areias é ativa, conflitua com a reserva natural de Tartaruga, onde

são proibidos, segundo o regime das áreas protegidas, quaisquer tipos de edificação. Os

fundamentos para a proteção da Reserva Natural de Tartaruga incluem a necessidade da

conservação das praias como áreas de nidificação de tartarugas e a existência de zonas

húmidas.


Figura 113 – Vista parcial do Hotel Riu Tuareg- Praia de Santa Mónica- Boavista

Cabo Verde representa o segundo maior ponto de desova no Atlântico Norte da

tartaruga vermelha ou comum (Caretta caretta). Esta espécie nidifica em praticamente todas

as ilhas. As ilhas mais orientais (Sal, Boavista e Maio) reúnem as principais praias de

nidificação, estando 90% da nidificação concentrada na ilha da Boavista, facto explicado

pelas excelentes praias, localizadas muito longe das populações (Associação ambientalista

SOS Tartarugas). O país tem a terceira maior população da espécie no mundo, apenas

superada por Omán e Florida.

A construção de resorts turísticos constitui uma das maiores ameaças para as

tartarugas marinhas no país, evidência corroborada pela Associação ambientalista Natura

2000. O desenvolvimento turístico costeiro aumentou o nível de ameaça para os animais, na

medida em que o acesso às praias é cada vez mais fácil.


250


Figura 114 – Uso balnear-Sal

O problema da iluminação (não regulamentada) e a destruição de ninhos e criação de

sulcos por veículos perto da praia tem sido a causa de morte de muitos bebés e da

desorientação de adultos, sendo muitas vezes necessário a transferência de ovos das crias para

locais mais seguros. Encontramos Moto 4 e jipes conduzidos diretamente em cima das dunas,

praias e ninhos, uma situação ilegal. Mas a fiscalização é inexistente.

Fonte: Foto do autor, 2011 Fonte: SOS Tartaruga, 2011

Figura 115 – Moto 4 na Praia-Sal


251

De acordo com os dados da Associação ambientalista SOS Tartarugas, na zona de

Algodoeiro na ilha do Sal, onde está implantado o empreendimento turístico Paradise Beach

(numa área de 28 hectares para construção de 950 habitações, entre residências de luxo e

apartamentos e hotel de 4 estrelas), houve uma diminuição de cerca de 20% de ninhos de

nidificação de tartarugas de 2008 a 2011. Algodoeiro representava, em 2008, cerca de 33%

dos ninhos na ilha. Santa Maria que representava 6,34% em 2008, passou para 2,63% em

2011. Ao contrário, a zona de Serra Negra (ainda sem ocupação) passou de 15,3% em 2008

para 32, 3% em 2011.

Fonte: SOS Tartaruga, 2011

Figura 116 – Iluminação do empreendimento turístico Paradise Beach -Sal

Em Cabo Verde as tartarugas estão protegidas pela Constituição da República, pelo

Código Penal e por vários diplomas legais, além de classificadas como "Espécies em Perigo".

Segundo a organização não governamental SOS Tartarugas, as tartarugas marinhas podem

desaparecer do país num prazo de oito a dez anos se nada for feito para as proteger. Para a

manutenção deste valioso recurso é fundamental manter virgens as principais praias de

nidificação. Os impactes mais negativos da ocupação turística verificam-se nas ilhas mais

turísticas (Sal e Boavista).


252

Quadro 55 – Valoração de impactes da ocupação turística, por ilha

Problema

Manifestação


Santo

Antão

S.

Vicente

S.

Nicolau


Ocupação

turística

Impacte

paisagístico

negativo

1

2

1

3

2

1

2

1

1

Destruição de

formações

dunares e áreas

húmidas

1

2

1

3

2

2

1

1

1

Diminuição de

nidificação de

espécies

1

1

1

3

2

1

2

1

1

Perda de

vegetação nativa

1

1

1

3

3

1

1

1

1

Especulação

Desordenamento

do território

1

2

1

3

3

1

3

1

1

Apreciação

global

1 1,6 1 3 2,4 1,2 1,8 1 1


Gravidade: 1 - Baixa 2 - Médio 3 - Alta 4 - Muito Alta

De acordo com os POT elaborados, estima-se que na Boavista, no horizonte de tempo

de 40 a 50 anos, serão criados, nas três ZDTI, (numa área de 5.710 ha), cerca de 44.634

quartos (89.269 camas). No mesmo período para a ilha do Maio, nas três ZDTI (numa área de

2.054 ha.), os números estimados são cerca de 17.493 quartos (34.986 camas). Para Sal,

segundo estudos do EROT da ilha, a ocupação total das ZDTI, resultaria numa estimativa, em

338.728 camas. É arriscado e especulativo apresentar previsões de crescimento para

horizontes temporais tão alargados, num contexto de mudanças rápidas societais, da ameaça

das alterações climáticas e estando Cabo Verde muito dependente de fluxos do exterior e

perante a incerteza das transformações decorrentes do acolhimento do território.

Porém, os números apontados revelam uma desproporção entre a carga proposta e a

fragilidade dos ecossistemas locais. Isto, no contexto de inadequação das medidas e ações

(evidentes no passado e no presente) significaria efeitos perversos sobre o território e a

incapacidade do mesmo suportar tal pressão, com consequências na perda de integridade das


253

áreas de valor ambiental e consequentemente de recursos naturais. A concretizar-se tal carga,

o destino, entraria, por certo, em degradação e declínio acentuado, comprometendo (de forma

quase irremediável) o desenvolvimento sustentável ambicionado e insistentemente referido

nos discursos e documentos oficiais.

A DNOT determina que, para aproveitar os naturais de ilhas como Boavista, Maio e

Sal, deve ser controlada a qualidade da oferta turística e, particularmente, em termos de

densidade, para adequar à capacidade de carga das ilhas e de cada zona e evitar uma imagem

massificada da ilha que retraia clientes de elevado poder de compra.

O país debate-se com um dos aparentes dilemas do ordenamento do território, isto é,

como equilibrar desenvolvimento económico e proteção do ambiente (MERLIN, 2002). Por

um lado, a necessidade de fazer crescer o território do ponto de vista económico, por outro, a

necessidade de ordenar e proteger o ambiente. Com o objetivo de diminuir os impactes

negativos da atividade turística sobre os espaços naturais, o Plano Estratégico Nacional do

Turismo – 2010-2013 apresenta como um dos propósitos o desenvolvimento do Programa

“Mais Ambiente, para Mais Turismo” baseado nos seguintes pressupostos: Integração das

necessidades de desenvolvimento turístico sustentável nos Planos Nacionais para o Ambiente:

avaliar o impacto da atividade turística sobre o meio ambiente; definir objetivos estratégicos

de sustentabilidade ambiental da atividade turística, e mecanismos de avaliação; adequar a

legislação ambiental para minimizar o impacto do turismo sobre o meio ambiente sem pôr em

causa o seu desenvolvimento; Promoção e estímulo à utilização de tecnologias “amigas do

ambiente” na construção e exploração de equipamentos turísticos; Promoção e gestão das

áreas protegidas como produtos turísticos potenciais; Plano de formação e sensibilização das

comunidades para a preservação dos recursos naturais como produto turístico em si;

Implementação de mecanismos formais de coordenação entre as entidades gestoras do

ambiente (Direção Geral do Ambiente, Câmaras Municipais, ONG) e do turismo (Direção

Geral do Turismo, operadores privados, ONG, etc.).

Porém, não tem havido correspondência cabal entre o discurso e os objetivos definidos

pela administração e as práticas. As autoridades têm abandonado prerrogativas importantes a

nível de organização territorial e de proteção ambiental em detrimento de ações com efeitos

imediatos, capazes de impulsionar o crescimento económico, sem acautelar os efeitos

negativos a médio e longo prazo. Esta opção política terá elevados custos para o país (alguns

já evidentes no presente). Em parte, essa assunção é consequência dos desfasamentos entre os

ciclos políticos curtos e os ciclos de planeamento longos.


254

Estão declaradas 47 áreas protegidas, mas apenas 3 têm limites e planos de gestão

publicados oficialmente. Em 2003 foi criado o regime jurídico de espaços naturais, fixando

que nos seis meses seguintes a entrada em vigor do referido diploma deveriam ser publicados

os limites das áreas protegidas. Até ao momento não foi feito, essencialmente, por

fragilidades institucionais e (manifesta) falta de vontade política, com todas as implicações

que isto tem na ocupação do território. As ilhas da Boavista, Maio e Sal onde o turismo

balnear tem crescido mais são as que possuem maior valia ambiental, onde foram declaradas

33 espaços naturais de alto valor paisagístico e ambiental, mas nenhuma delas têm limites

publicados nem planos de gestão. A conflitualidade de interesses na ocupação do território é

óbvia, mas também é evidente a opção escolhida pela Administração na prática.

Igualmente estão delimitadas e publicadas 29 ZDTI (a quase totalidade criada em

1993) e estão sob a gestão de Cabo Verde Investimentos (CVI) e da Sociedade de

Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio (SDTBM). Para intervenção nas ZDTI é

obrigatório (fixado na lei de ZDTI de 1993, alterado pela lei de 2010) a elaboração dos Planos

de Ordenamento Turístico (POT), um instrumento de natureza especial. Mas apenas 5 ZDTI

possuem Planos de Ordenamento Turístico (nas ilhas de Maio e Boavista). Para as ZDTI

doutras ilhas ainda não foram elaborados POT, mas muitas já foram ocupadas, com base em

aprovações de projetos detalhados sem enquadramento num ordenamento mais geral,

incluindo a programação de necessidades de infraestruturação. Disto resultam vários projetos

isolados com implicações na deficiente funcionalidade do território (caso da ilha do Sal onde

não há nenhum POT aprovado e onde a infraestruturação está desajustada às necessidades

turísticas, com implicações no fornecimento de energia, água e de recolha de resíduos). Estas

práticas estão a conduzir à desqualificação dos destinos. Quando a qualidade de oferta estiver

em risco, os promotores tenderão a abandonar a exploração dos empreendimentos, deixando

apenas degradação, recursos delapidados e as populações locais mais pobres.

A atuação nas ZDTI é enquadrada pela Lei nº 75/VII/2010, de 23 de Agosto de 2010,

que estabelece o regime jurídico de declaração e funcionamento das Zonas Turísticas

Especiais. A elaboração dos planos em áreas de ZDTI não se alinha com o sistema jurídico de

ordenamento estabelecido na LBOTPU e no RNOTPU, evidenciando que o planeamento

turístico é uma atividade isolada, à margem do sistema fixado para a maioria dos instrumentos

de gestão territorial. De facto, não há consulta pública (não considerando as aspirações das

populações afetadas) e a auscultação de entidades setoriais acontece apenas no final do

processo. Acresce que os planos de ordenamento turístico são feitos para projetos turísticos e


255

não enquadram a orla costeira como um todo integrado. As prioridades e a localização são em

muitos casos definidas pelos investidores privados, que se demitem de outras intervenções

sobre a extensão da orla, e o Estado é pouco exigente neste sentido.

Também acontecem casos de início da construção de empreendimentos turísticos ou

obras associadas como vias de ligação, sem estudo prévio de impacte ambiental (ex: dos

Hotéis da Cadeia Riu na Boavista), num quadro em que os mecanismos de fiscalização são

inexistentes ou complacentes. As situações de falta de consenso técnico com a Direção Geral

do Ambiente são frequentes, devido à ocupação de áreas protegidas declaradas a preservar,

sem perspetiva de integração, num contexto em que o setor do ambiente tem perdido,

sistematicamente, as “batalhas”.

O planeamento das ZDTI tem pouca ou nenhuma articulação com desenvolvimento

urbano, criando sérios problemas de gestão urbana, nomeadamente no acompanhamento da

provisão de habitações para os trabalhadores dos empreendimentos hoteleiros, da

infraestruturação e dotação de equipamentos. Os assentamentos informais, sobretudo nas ilhas

da Boavista e do Sal, são uma manifestação evidente do desajustamento entre o crescimento

turístico e o planeamento habitacional. A especulação imobiliária é elevada nas ilhas

turísticas. O valor dos terrenos e do arrendamento é insuportável para a maioria dos

trabalhadores. Por outro lado, com o surgimento dos grandes hotéis e resorts, a integração em

termos de vivência com a comunidade urbana tem sido um fracasso, diferente de quando

havia somente os pequenos hotéis e pousadas. Os empreendimentos turísticos de dimensão

considerável, sobretudos os all includes funcionam como enclaves territoriais, que contribuem

para acentuar a segregação territorial.

As ZDTI têm gerado múltiplos conflitos, nomeadamente com os planos e interesses

municipais. Os PDM são obrigados a absorver como condicionante a delimitação das ZDTI.

No que diz respeito ao investimento estrangeiro no turismo, em Cabo Verde ainda não

se aplica a conceção através do direito de superfície, mas a venda de terrenos, o que tem

gerado atritos. Alguns investidores retêm vastas quantidades de terrenos por muitos anos, sem

que o estado os obrigue a dar o uso turístico ao solo, permanecendo extensas áreas vazias com

a faixa de compromissos assumidos, e quando surgem novas propostas de investimentos,

surgem atuações avulsas ad hoc das ZDTI, sem qualquer perspetiva de planeamento.

O turismo balnear é uma boa oportunidade para Cabo Verde, que pode retirar proveito

das suas caraterísticas paisagísticas e climáticas, sobretudo num contexto em que outras


256

formas de turismo são ainda pouco viáveis, como o cultural ou ecoturismo, que apresentam

dificuldades de sustentação por si só. Mas o turismo de massa tem impactos prejudiciais para

o ambiente e o território e, na ausência de planeamento e intervenções adequadas, esse

impacto é muito gravoso e irreversível, com consequências diretas na qualidade do próprio

turismo e no desenvolvimento urbano. Como refere SHELDON (2005), os recursos

ambientais são a principal atração dos visitantes e a relação com esses recursos precisa ser

enquadrado num planeamento cuidadoso. E isso passa necessariamente por uma boa

governânça.

Pelo que se torna necessário desenvolver um turismo mais responsável, integrado

territorialmente, ritmado com a capacidade de acolhimento do território, em termos de

infraestruturação, em que a integração ambiental é encarada como parte integrante da própria

qualidade da oferta turística. Isto é, alcançar uma solução mais equilibrada entre os males de

degradação ecológica e os benefícios do crescimento e desenvolvimento económico.

6.4 A extração de inertes

Não é desenvolvida a sociedade cujas formas de vida são sustentadas por exploração

de recursos de outros, como não pode ser aquela cujos padrões de vida foram criados e

mantidos à custa do consumo de recursos não renováveis ou do consumo de recursos

renováveis a ritmo superior ao da sua capacidade de renovação (LOPES, A.S., 2001).

Outro problema da orla costeira é a apanha de inertes, ilegal e licenciada, que

removendo inertes da sua condição natural, tem tido impactos muito negativos. A extração de

inertes, particularmente de areia, constitui um dos problemas ambientais mais sensíveis e

graves da orla costeira cabo-verdiana. Não obstante a questão constar no Plano de Ação

Nacional para o Ambiente e nos Planos Ambientais Municipais, escasseiam medidas

concretas.

Como refere MAAP/GEP (2004:26), “verifica-se que em alguns dos Concelhos, do

País, os leitos das ribeiras, apresentam-se esburacados, as falésias corrompidas, as praias

profanadas, como resultado das atividades de extração de inertes, e que a maioria das

unidades de industria extrativa e transformadora se localizam, nas ilhas e em alguns

Concelhos, nas zonas de altitude, litoral, centro, norte, e, por vezes, a sul”.

Esta prática tem provocado o enfraquecimento dos volumes de areia acumulados nas

praias, com reflexos na sua qualidade. A apanha da areia ocorre em praticamente todas as


257

ilhas, onde há casos de delapidação total de algumas praias. Cerca de 2/3 das praias da ilha de

Santiago foram degradadas por via da extração de areia.

Quadro 56 – Alguns locais de extração de areia

A apanha da areia e de cascalho está relacionada com a procura deste material para a

construção civil. Em termos de consumo, é de referir que segundo MAAP/GEP (2004), o

consumo associado de britas e areia foi de 227.815 ton em 1985 e 723.187 ton em 1995 e

estima-se que tenha sido de 1.103. 205 ton em 2006. Especificamente de areia, passou-se de

173.959.7 ton em 2008 para 552.224.6 ton em 1995.

A situação socioeconómica precária de algumas famílias, agravada pelas épocas de

secas prolongadas, leva a população a procurar alternativas de subsistência. As populações

envolvidas pertencem normalmente ao estrato social de rendimentos mais baixos, de

desempregados e de mulheres chefes de família.


Figura 117 – Mulheres na apanha da areia - Praia do Coqueiro – Santa Cruz – ilha de

Santiago.

Ilhas Locais sujeitas à extração de areia

Santo Antão Cruzinha da Garça

S.Vicente Baia das Gatas, Calhau, São Pedro, Lazareto

S.Nicolau Tarrafal

Sal Costa de Fragata, Pardal. Feijoal. Dunas próximas de Santa Maria

Boavista Ponta Varandinha, Ponta Tarafe, dunas costeiras

Maio Porto Inglês, Morro

Santiago Quebra Canela, S.Francisco, Porto Lobo, Ponta Bomba, Praia Baixo, Mangue, Monte

Negro, Pedra Badejo, Porto Coqueiro, Achada Laje, Águas Belas, Ponta Peixe, Ponta

Coroa, Charco, Rincon, Fazenda, Baia de Chão Bom, Ribeira da Barca, João Galego,

Achada Leite, Baia de Angrona, Baia de Angrinha, Moia Moia

Fogo Fonte Bila, Nossa Senhora da Encarnação, Praia Ladrão, Salinas, Fajã, Lantcha e Laranjo

Brava Ribeiras


258

Associado a isto está uma fraca sensibilização da população para as questões

ambientais. Mas essa consciencialização pode existir, quando colocada em paralelo com as

necessidades de sobrevivência?


Figura 118 – Mulheres na apanha da areia - Praia de Aguas Belas – Santa Catarina – ilha de

Santiago.

Figura 119 – Extração de areia Praia de Fonte Bila – S.Filipe - Fogo


259


Figura 120 – Extração de areia dentro da água do mar – Praia de Ponta Peixe – Santa Cruz.

A exploração desregrada das areias e cascalho da orla costeira tem-se refletido numa

visível degradação, com consequências ambientais e paisagísticas muito negativas, com

dimensões irreversíveis em muitas praias.

A extração de areia tem implicado a:

Erosão costeira


Figura 121 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa – Santa Catarina


260


Figura 122 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa


Figura 123 – Erosão costeira – Praia de Charco – Santa Catarina


261


Figura 124 – Erosão costeira - Praia do Coqueiro – Santa Cruz

A erosão costeira como refere BORGES, LAMEIRAS e CALADO (2009:66), sendo

um processo natural, muitas vezes incrementado pela atividade antrópica, é um perigo

costeiro com dispersão e expressão geográfica diversa mas que em muitas situações constitui

um risco que importa levar em conta, quando se pretende o desenvolvimento e a

sustentabilidade de uma região, nomeadamente em ilhas pequenas, bem como minimizar as

perdas económicas que este risco natural pode implicar.

Não há quantificação sobre a erosão provocada pela extração de inertes nem

cartografia dessa erosão, o que constituiria segundo BORGES, LAMEIRAS e CALADO

(2009:66) uma ferramenta poderosa no ordenamento, na gestão e no planeamento ambiental

de zonas costeiras.

Salinização da água subterrânea, tornando – a imprópria para o consumo.

Aumento da salinização das terras agrícolas localizadas nas proximidades. Esta

situação provoca a desertificação e despovoamento, uma vez que as famílias deixam

de poder praticar a agricultura, com impactos sobre o seu rendimento e sua segurança

alimentar, acabando por se deslocar para os centros urbanos à procura de melhores

condições de vida.


262


Figura 125 – Degradação das terras agrícolas - Achada Igreja – Santa Cruz

Degradação do habitat das espécies que aí vivem, ou que o utilizam para iniciar ou

passar parte significativa do seu ciclo de vida. O avanço mais acelerado das águas do

mar, reduzindo assim a amaragem de interface entre terra e o mar, impede a desova

das tartarugas marinhas, visto que a diminuição da espessura da areia e subsequente

abaixamento da temperatura, modificará as condições necessárias para o efeito.

Diminuição das praias de arrasto de botes de pesca


Figura 126 – Diminuição da praia de arrasto de botes - Rincon- Santa Catarina


263

Redução da retenção dos materiais finos transportados pelas cheias, originando solos

com fracas capacidades de produção

Diminuição das potencialidades no que concerne às áreas de turismo, lazer, da pesca e

outras, tendo repercussões negativas para o desenvolvimento local.

“A amplitude dos impactes ambiental e económico da apanha de inertes é de

considerar. Pois, a destruição dos recursos paisagísticos do litoral, a salinização do lençol

freático, nas zonas agrícolas, a destruição de praias com potencialidades turísticas, bem como

a destruição de habitats das espécies marinhas, são bem visíveis em todos os espaços

ecológicos das Ilhas do Arquipélago. Por isso, torna-se necessário e urgente estudos de

orientação que remedeiam e recuperem estes distúrbios paisagísticos” (MAAP/GEP,

2004:35).

Os maiores impactes da extração de areia registam-se nas ilhas de Santiago, Fogo, Sal

e S.Vicente e Boavista, a maioria onde a atividade económica e dinamismo na construção

civil é mais intensa.

Quadro 57 – Valoração qualitativa dos impactes da extração de areia, por ilha

Problema

Manifestação


Santo

Antão

S.

Vicente

S.

Nicolau


Ocupação

turística

Degradação

paisagística 1 2 1 3 2 2 3 2 1

Erosão costeira 1 2 1 3 2 2 3 2 1

Perda de

habitat 1 1 1 2 2 2 3 2 1

Salinização da

água

subterrânea e

das terras

agrícola

1

1

1

2

2

2

3

2

1

Diminuição

das

potencialidade

s no domínio

do turismo e

lazer

1

2

1

3

2

2

4

2

1

Apreciação

global

1 1,6 1 2,6 2 2 3,2 2 1


Gravidade: 1 - Baixa 2 - Médio 3 - Alta 4 - Muito Alta


264

A exploração da areia das ribeiras, como atividade geradora de rendimentos, também

tem aumentado nos últimos anos, devido à escassez da areia da orla marítima e aos preços

competitivos obtidos pela sua comercialização. A areia tem boa cotação no mercado e

possibilita rendimentos superiores à pecuária ou à agricultura. Para combater esta prática, as

autoridades têm de encontrar alternativas de emprego para as pessoas que se dedicam à

apanha ilegal de areia, nomeadamente no turismo rural ou na concessão de microcréditos para

geração de emprego.

O Governo reconhece que algumas praias de Cabo Verde foram destruídas no

processo de construção de infraestruturas. A legislação remete a responsabilidade de

licenciamento de apanha de areia para o Ministério de Infraestruturas e Transportes. Houve

um período que se licenciou a dragagem de areia nos bancos de Maio e Boavista, mas

rapidamente concluiu-se que não era sustentável e podia levar ao esgotamento do recurso.

A extração licenciada nem sempre é fiscalizada e, muitas vezes, as empresas

aproveitam as lacunas da lei ou dos contratos (em regra não são delimitadas a profundidade e

a extensão). Muitas empresas não cumprem as normas e disposições legais impostas durante

as várias fases do processo de exploração, entre os quais as obrigações ambientais de

recuperação das áreas de exploração. A inexistência de um plano especial de ordenamento da

atividade de extração penaliza o controlo desta prática.

Para fazer face à crescente pressão antrópica e irracionalidade verificada com a

extração desenfreada e sem controlo de areias nas praias, com a consequente degradação dos

sistemas aluvionares, a apanha de areia nas dunas, nas praias e nas águas interiores está

proibida desde 1997 (Decreto-Lei nº6/97 de 3 de Novembro).

A experiência de aplicação desse diploma mostrou a necessidade de se alargar aquela

disciplina ao mar territorial e à faixa costeira e permitiu, ainda, detetar várias insuficiências,

designadamente em matéria de fiscalização, concessão e processamento das licenças, e da

definição de critérios a que se deve observar na extração e exploração de areia. Por outro lado,

havia a intencionalidade de assegurar a compatibilidade do diploma com as Bases da Política

do Ambiente (Decreto-Legislativo nº14/97, de 1 de Julho). Assim, o Decreto-Lei nº2/2002, de

21 de Janeiro, no seu artigo 1º, estabelece a proibição de extração de areia nas dunas, nas

praias, nas águas interiores, na faixa costeira e no mar territorial até uma profundidade de 10


265

metros, bem como a sua exploração, por um lado e, por outro, define normas disciplinadoras

de tais atividades, quando elas sejam permitidas.

O Ministério das Infraestruturas, através do Instituto Marítimo e Portuário (IMP), tem

tomado medidas legislativas e de fiscalização no sentido de impedir a extração desses

materiais. Mas a população, na luta pela sobrevivência, e motivada pelo elevado valor da areia

no mercado, passou a procurar esses inertes às escondidas, durante a noite, tornado esse

problema complexo para as autoridades nacionais.

O Governo, ciente dos impactos ambientais resultantes da extração de areia nas praias,

aposta na sua importação, nomeadamente da Mauritânia. Investiu-se muito entre 2004/2005:

foram criados canais de apoio, viabilizada a via diplomática, dadas diretrizes de compra para

facilitar iniciativas empresariais. Mas estas foram em pequena escala e sem significado. Em

paralelo, têm sido concedido benefícios fiscais às empresas que importam inertes, mas estes

benefícios não têm tido os resultados esperados. O investimento pesado exigido às empresas

justifica o insucesso.

O Governo tem vindo a defender a alteração das tecnologias de construção, menos

consumidoras de recursos, mas os estímulos neste sentido têm sido exíguos. A necessidade de

enormes volumes de inertes para obras públicas, como portos e aeroportos, persistirá. Ora, a

quantidade de areia possível de explorar de forma sustentável é muito reduzida. A importação

de areia para as grandes obras de infraestruturas mediante parcerias público-privadas, balizada

por um quadro atrativo de incentivos, é atualmente a solução mais defendida. Para as outras

obras, nomeadamente construção de habitações, devem ser desenvolvidas novas tecnologias

de construção e encontrar mecanismos de reciclagem e reutilização para reduzir os impactos

da construção sobre o meio ambiente. Mas tal, é necessário a reorganização do setor da

construção civil e um maior controlo do setor sobre a sua atuação, impondo clareza quando à

origem dos inertes e parâmetros ecológicos as empresa de construção civil.

As autoridades entendem que os recursos locais e os interesses da população não estão

salvaguardados. As comunidades destroem um património valioso e importante para a própria

comunidade, põem em causa a atividade da pesca, a atividade agrícola, o turismo, para além

da saúde das pessoas que acabam por desenvolver doenças resultantes dessa atividade

perigosa.

Por isso, o reforço da fiscalização para o cumprimento da lei no que diz respeito à

proibição da extração de areia é premente. Mas não é suficiente. É preciso atuar sobre as


266

causas do problema, para o conseguir debelar, e isto passa por equacionar esta questão à luz

das políticas de geração de emprego e inclusão social.

E é fundamental que assim seja para cumprirmos o preceito constitucional do acesso á

um ambiente saudável. No seu art. 72º, a CRCV estabelece que 1. Todos têm direito a um

ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender e valorizar. 2. Para

garantir o direito ao ambiente, incumbe aos poderes públicos: a) Elaborar e executar políticas

adequadas de ordenamento do território, de defesa e preservação do ambiente e de promoção

do aproveitamento racional de todos os recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de

renovação e a estabilidade ecológica.

6.5 Entidades com jurisdição na orla costeira

A gestão do domínio público marítimo é do Instituto Marítimo e Portuário que está

inserido no Ministério dos Transportes e Telecomunicações (MTT). A gestão dos espaços

naturais existentes na orla é da Direção Geral do Ambiente (DGA) tutelada pelo Ministério do

Ambiente. As Zonas de Reserva e Proteção Turística (ZRPT) e de Desenvolvimento Turístico

Integral (ZDTI) estão sob a responsabilidade de Cabo Verde Investimentos (CI) e Sociedade

de Desenvolvimento Turístico Integrado das ilhas da Boavista e do Maio (SDTIBM),

tuteladas pelo Ministério do Turismo, Indústria e Energia (MTIE). As áreas de interesse

portuário são da gestão do MTT, através da Empresa Nacional de Portos (ENAPOR). Fora

dessas áreas, existe um vazio institucional.

O IMP, a DGA, a CI e a SDTIBM deparam-se com vários constrangimentos, entre os

quais a insuficiência de técnicos e deficiências organizacionais, que comprometem as suas

tarefas. Há um desfasamento entre as atribuições e os meios que essas instituições possuem. A

par disso, denota-se uma sobreposição de competências e jurisdição sobre a zona costeira,

deficiente articulação e insuficiente coordenação, em especial no domínio do licenciamento,

localização e instalação de empreendimentos turísticos e habitações e atividades extrativas.

O Governo, através da Resolução nº. 43/2012, de 31 de Julho, considerando a

necessidade de realização de investimentos turísticos por parte dos operadores, decidiu

conceder a orla marítima afeta às ZDTI das ilhas de Boavista e Maio à SDTIBM. Esta

concessão atribui a esta sociedade concessionária o uso e ocupação das zonas dominais, bem

como a autorização para promover diretamente ou licenciar a execução de quaisquer obras


267

dentro das zonas afetadas. Não obstante a incapacidade do IMP planear e gerir o domínio

público marítimo, esta medida não se revela a mais adequada na medida em que atribui ao

organismo gestor das ZDTI a faculdade de controlar essa faixa dos 80 metros, sendo que a

SDTIBM passa a ser “jogador e árbitro” ao mesmo tempo. A entidade que gere a atividade

económica do turismo e a ZDTI deve ser diferente da entidade que gere e autoriza usos no


Nas conclusões do workshop realizado em Boavista em Fevereiro de 201014

ficou

claro nas conclusões finais que “A competência de autorização do exercício da atividade

económica cabe à (s) entidade (s) da Administração central que tutelam o setor de atividade.

A competência de licenciamento das obras é do município onde se localiza a obra. As áreas de

jurisdição portuária constituem a única exceção a esta regra. O licenciamento municipal das

obras necessárias à utilização, mesmo temporária, da orla marítima carece sempre de prévia

concessão pela entidade pública competente. A aplicação deste princípio torna necessária a

colaboração e a coordenação entre as entidades da Administração central competentes para a

atribuição da concessão e o município que fará o licenciamento”.

As fragilidades institucionais, a fragmentação e sobreposição das competências com

repercussões nos processos decisórios, a ausência de uma visão integradora e global sobre a

orla costeira têm tido repercussões negativas na sua gestão. Pelo que é necessário a revisão da

orgânica governamental que podia passar pela criação de uma entidade para gestão efetiva da

orla costeira, tutelada pelo Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território.

Deverá ainda ser equacionada a criação de uma Lei de Bases da Zona Costeira,

indicando os princípios de gestão, a harmonização dos interesses e o estabelecimento de um

sistema eficaz de gestão.

Em termos institucionais, o desafio passa por clarificar a responsabilidade das várias

entidades sobre a gestão das zonas costeiras e efetivar uma gestão integrada. A complexidade

e diversidade territorial da zona costeira, a par de multiplicidade de interesses, pressupõem

atuações coordenadas e integradas para conciliar as diferentes políticas com impacto na zona

costeira, de acordo com o quadro de referência, que facilite a ponderação de interesses e a

coordenação das intervenções.

A ocupação inadequada da orla costeira em Cabo Verde resulta, entre outros fatores,

da falta de planeamento e visão. Ainda não existem planos de ordenamento de orla costeira

14

Orla costeira e áreas protegidas em Cabo Verde, organizado pela DGOTDU, 11 e 12 de Fevereiro


268

(POOC) que estabeleçam a salvaguarda dos recursos e valores naturais e um regime integrado

de gestão, incluindo do Domínio Público Marítimo, que tem sido encarado sobretudo como

uma restrição de utilidade pública nos planos de ordenamento do território.

Durante muito tempo, o país permaneceu sem instrumentos que pudessem dar

orientações sobre a ocupação da orla. O exercício do planeamento é recente em Cabo Verde e

só agora está-se a dotar o país de instrumentos de gestão territorial como os EROT, a DNOT

ou os planos especiais. Na ausência de POOC, a orla marítima tem sido tratada de forma

deficiente nos outros planos territoriais, nomeadamente nos Esquemas Regionais de

Ordenamento do Território e nos planos de gestão de áreas protegidas e planos urbanísticos.

Mas há dúvidas sobre o modo como os planos territoriais devem tratar a orla marítima, devido

ao problema de informação técnica e de maturidade das estruturas responsáveis pela

elaboração, acompanhamento e aprovação dos planos territoriais. Os EROT em vigor

limitam-se a dar orientações sobre a extração de areias nas praias, remetendo para a legislação

nacional relacionada com esta matéria, que é deficitária. A Diretiva Nacional do Ordenamento

do Território veio estabelecer como orientação a necessidade de proteger e valorizar a orla

costeira nacional mediante a elaboração de um plano especial de regulação da orla costeira e

do mar, visando a salvaguarda de recursos fundamentais e o aproveitamento das

potencialidades da orla litoral. Neste momento estão a ser preparados os termos de referência

para a sua elaboração.

Na ausência de políticas, planos de gestão e programas, as atuações até ao momento

têm sido passivas e avulsas, sendo necessário romper com essa forma de atuar que em nada

contribuem para resolver as disfunções existentes na orla. Em alternativa, devem ser

elaborados planos de ordenamento da orla costeira no sentido de determinar áreas de

vulnerabilidades, riscos e impor regras a ocupação junto à costa, salvaguardar os recursos e

valores territoriais, ambientais e patrimoniais, identificar as praias de importância estratégica,

por razões ambientais ou turísticas, e orientar o desenvolvimento das atividades específicas da

zona costeira.

A orla costeira deve estar sujeita a um adequado planeamento e gestão para evitar

situações de usos desajustados, de vulnerabilidades e riscos. As zonas costeiras, sendo

portadoras de enormes potencialidades, mas também de acentuada fragilidade dos

ecossistemas, requerem uma atenção especial em termos de ordenamento, para que a sua

utilização ao serviço do desenvolvimento não ocasione situações de excessiva pressão e

degradação ambiental e ecológica. De forma mais operacional podem desenvolver-se


269

programas de requalificação de áreas degradadas situadas na orla costeira. Os recursos devem

ser mobilizados para a relocalização no curto, médio e longo prazo de determinadas

construções e atividades para o interior, sobretudo os de maior risco e impactes. Esta medida

teria vantagens significativas, permitindo a evolução natural da costa, a construção de uma

rede pedonal ou o melhoramento da acessibilidade, fruição em geral como direito público.

Deve ser evitado qualquer tipo de ocupação no domínio público marítimo que não sejam

infraestruturas e equipamentos (com materiais leves) de apoio a atividade balnear.


270


A orla costeira cabo-verdiana concentra a maior parte da população e apresenta um

alto valor ambiental, económico e social. A ocupação da orla costeira não é massiva, mas em

muitos casos é intensa e inadequada.

Tem-se vindo a assistir à ocupação privativa do domínio público. São inúmeros os

loteamentos e construções, licenciados ou não licenciados, com e sem auscultação da tutela, e

que têm impactos visuais negativos e impedem a livre circulação e acesso às praias. A par da

ocupação residencial, verifica-se a presença de instalações de indústrias transformadoras,

implantadas tanto em domínio público como numa faixa mais alargada da orla costeira, que

em muitos casos fazem a descarga de águas residuais não tratadas diretamente para o mar.

Os empreendimentos turísticos têm sido canalizados sobretudo para a orla costeira e

em quase todas as ilha, as situações de ocupação evidenciam falta de prudência nalgumas

decisões, nomeadamente implantação em áreas de elevado valor paisagístico, no domínio

público marítimo, em formação dunares de alto valor ecológico, em zonas húmidas, áreas de

nidificação de tartarugas, sem integração adequada com os valores naturais, quer em termos

de implantação e disposição do edificado, quer ao nível dos materiais utilizados.

A capacidade de carga total prevista para as ilhas mais turísticas não se coaduna com a

necessidade de preservação ambiental, comprometendo o alcance do desenvolvimento

sustentável.

A extração de areias para a construção civil persiste, sem ter em consideração os

impactos sobre a orla costeira, que representa um recurso essencial ao desenvolvimento do

país. Esta pática constitui o problema ambiental mais sensível da orla com impactos

negativos, nomeadamente: erosão costeira; salinização da água subterrânea, aumento da

salinização das terras agrícolas localizadas nas proximidades, diminuição das potencialidades

no domínio do turismo, lazer, entre outros.

A ausência de uma visão integrada e global sobre a orla costeira tem de ser

ultrapassada: a figura de plano de ordenamento da orla costeira não existe; as autoridades

mostram grande dificuldade em fazer cumprir a legislação; fragmentação e sobreposição das

competências com repercussões nos processos decisórios é elevada; a população mostra-se

pouco sensibilizada para as questões ambientais face às necessidades de sobrevivência.


271

A conflitualidade de interesses na ocupação da orla é evidente, sendo que muitas das

opções são escolhas deliberadas da Administração, faltando alguma prudência nas práticas.

“ O que há de novo com o ser humano não é o facto de ele transformar a natureza,

embora o faça muito depressa, mas sim o de ele ser capaz de apreender a modificação que

introduz. Enquanto os lemmings se deitam cegamente ao mar, nós, com a nossa ciência,

observando os futuros possíveis, começamos a poder adivinhar as consequências dos nossos

atos. E se podemos realmente saber onde conduz esta ou aquela política, se podemos

realmente mudar de política em função deste saber, podemos, nos limites fixados pelas leis da

natureza, claro – escolher o nosso destino” (KANDEL, 2005:131-132).

A orla costeira cabo-verdiana merece atenção no sentido de garantir a salvaguarda do

território e dos recursos naturais visando a promoção de um desenvolvimento sustentável. A

elaboração do POOC, a recuperação de áreas degradas e em risco, a reconfiguração das

tutelas e da legislação são desafios a atender.


272

CAPÍTULO 7. PARTICIPAÇÃO, INTEGRAÇÃO E LEGALIDADE

Os problemas que temos hoje não podem ser resolvidos se mantivermos a mesma

maneira de pensar que tínhamos quando os criamos.

Albert Einstein

7.1 Participação pública nos processos de planeamento territorial

“Se compararmos a construção de uma cidade com o uso de um par de sapatos, poderemos

melhor apreciar alguns aspetos da participação dos cidadãos no urbanismo. O sapato servirá ao dono

se, antes de compra-lo, certificou-se de que a medida era adequada. Também o urbanista faria bem em

consultar o povo para quem faz o planeamento. Além do mais, o dono do sapato sabe onde lhe doem

os pés e onde estão gastas as solas…Por outro lado, o dono do sapato pode preferir os pares mais

usados, que não lhe apertem os calos”.

HILLMAN (1964:101)

Os direitos de ser informado e de participar na vida pública estão consagrados na

Constituição da República como fundamentais. A LBOTPU, na sua base III, estabelece a

participação pública como princípio fundamental da política de Ordenamento do Território e

Planeamento Urbanístico, “que preconiza o reforço da consciência cívica dos cidadãos através

do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação

e revisão dos instrumentos de gestão territorial”. O RNOTPU na Secção II, artigo 3º. giza que

todos os interessados têm direito a ser informados pelos competentes órgãos estaduais ou

municipais sobre a elaboração, aprovação, acompanhamento, execução e avaliação dos

instrumentos de gestão territorial bem como o direito de participar na sua elaboração.

Em Cabo Verde, a participação pública e crítica dos cidadãos e das organizações da

sociedade civil nos processos de planeamento territorial é ainda superficial, sendo que

podemos falar mesmo num défice de participação pública, pelo que é necessário uma maior

aprendizagem e aperfeiçoamento.


273

Na maioria dos casos, o envolvimento da população é tardio e deficiente e quase

inexistente a discussão e reuniões com grupos alvos na busca de consensos. A discussão

pública é geralmente concretizada através de uma exposição das peças escritas e gráficas e um

livro de registo (modalidade mais utilizada), e nalguns casos em folheto de divulgação e

apresentação da proposta do plano (geralmente insuficientes), em períodos de consulta

pública definidos na lei. Ou seja, os principais métodos de participação são quase sempre

realizados em um lugar fixo e um tempo fixo. A participação pública com duração definida e

como fase dificulta a possibilidade de um diálogo transformativo, pelo que deve ser

incentivada como uma prática contínua ao longo do tempo (HEALEY, 2006).

Fonte:DGOTDU

Figura 127 – Exposição pública da DNOT e dos EROT de Fogo e Santo Antão

O método da exposição pública com o livro de registo tem-se mostrado pouco eficaz.

A análise dos livros de registos e relatórios de consulta pública dos planos revela a

inexpressiva participação, sendo muito poucas as pessoas que visitam as exposições e, na

maioria dos casos, não deixam comentários ou sugestões. Na verdade, como refere


274

MORPHET (2011), a exibição não é um método robusto de consulta se usada sem outros

métodos.

Fonte:DGOTDU

Figura 128 – Exposição pública do PDM de Tarrafal de Santiago

É habitual o uso de documentos com uma linguagem técnica e complexa, não

existindo uma versão resumida simplificada para os leigos na matéria. Analisando ainda as

páginas Web das instituições, verificamos que, em geral, os sistemas não têm uma

configuração participativa e colaborativa, dando às pessoas as informações com a mesma

complexidade da utilizada nas exposições.

Embora ainda longe do desejado e de forma variável, tem-se conseguido alguns

resultados animadores quando são feitas apresentações públicas, o que demonstra que este

meio deve ser mais e melhor explorado, apostando em aumentar a sua frequência e os locais

de apresentação e trabalhar em articulação com as escolas e universidades, meios de

comunicação social e organizações não governamentais de base mais próximas das

populações. Mas, simplificando a linguagem, tornando-a mais objetiva, para que a mensagem

passe e a pessoas percebam para que se quer determinado plano, viabilizando assim maior

aderência das pessoas. Métodos mais avançados como painéis de cidadãos, conferência de

consensos, júris populares não são utilizados.


275

Fonte:DGOTDU

Figura 129 – Apresentação pública dos planos

A participação continua a ser, sobretudo, dos grupos de instrução mais elevada, mas é

ainda essencialmente reativa, não sendo um modo construtivo de participação. As opiniões

recolhidas raramente influenciam a decisão. E não existe a prática de divulgar os resultados da

consulta pública, no sentido de informar os cidadãos sobre os aspetos incorporados ou não na

decisão final, ficando o público a desconhecer se o seu contributo valeu a pena, colocando – o

longe da corresponsabilização.

Um estudo da AFROSONDAGEM (2012), sobre a qualidade da democracia e da

governação em Cabo Verde, aplicando um questionário em Dezembro de 2011 nas ilhas de

Santo Antão, São Vicente, Santiago e Fogo (88% da população do país), a 1.200 indivíduos

cabo-verdianos15

, revela dados com interesse para a compreensão global da participação,

embora num âmbito mais alargado, incluindo o político. Segundo o estudo, 56% não é

membro de nenhuma associação e 18% é membro inactivo, 27% da população nunca

15

Com idade igual ou superior a 18 anos escolhidos aletoriamente, 70% dos respondentes residem no meio urbano e 30% no meio rural, 51% do sexo feminino, 54% com ensino secundário ou pós-secundário.


276

participaria numa marcha de protesto mesmo que tivessem oportunidade, 40% participariam

em encontros na sua comunidade, 87% concorda que todos os cidadãos devem ter livre acesso

a todas as informações produzidas pelo Estado, 77% apoia a liberdade de associação, 61%

concorda que se deve ter cuidado sobre aquilo que se diz sobre a política. Os cabo-verdianos

demonstram maior confiança em relação aos órgãos não eleitos comparados com os eleitos,

liderando o exército e os tribunais, com 71 e 69 por cento respetivamente; 48% considera

Cabo Verde uma democracia com pequenos problemas e 31%, uma democracia com grandes

problemas e 15% uma democracia completa.

De uma forma mais concreta aplicamos um questionário à população para avaliar a

participação dos cidadãos nos processos de planeamento do território, complementando assim

outras fontes utilizadas para suster a fundamentação nesta matéria no contexto nacional.

Perante a impossibilidade de uma aplicação direta em todo o país, recorreu-se ao estudo local

de Mindelo, na ilha de S.Vicente, para avaliar a participação pública no processo de

planeamento, no intuito de se proceder a uma generalização analítica das conclusões para

Cabo Verde.

Assim, foi aplicado um questionário a 500 indivíduos da cidade de Mindelo, por meio

de amostragem aleatória. Cerca de 51% dos inquiridos era do género feminino (quadro 58),

64% tinha idade compreendida entre 18 e 35 anos, 18,4% entre 36-50 anos. (quadro 59). No

que diz respeito à distribuição da amostra por nível de instrução, 58,8% tinha o pós-

secundário (quadro 60).

Quadro 58 – Distribuição da amostra por género

Género Nº %

Masculino 244 48,8

Feminino 256 51,2

Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011


277

Quadro 59 – Distribuição da amostra por grupos etários

Grupos etários Nº %

18-25 167 33,4

26-35 153 30,6

36-50 92 18,4

51-65 65 13,0

+65 23 4,6

Total 500 100


Quadro 60 – Distribuição da amostra por nível de instrução

Nível de instrução Nº %

Ensino básico incompleto 45 9

Ensino básico completo 68 13,6

Ensino secundário

incompleto

93 18,6

Ensino secundário completo 113 22,6

Ensino médio 77 15,4

Ensino superior 104 20,8

Total 500 100


Cerca de 71% dos inquiridos mencionaram não saber o que significa Plano Diretor

Municipal e, não obstante o PDM de S.Vicente estar em elaboração, cerca de 62% afirmou

nunca ter ouvido falar do respetivo plano (quadros 61 e 62).

Quadro 61 – Conhecimento do significado do PDM

Nº %

Sim 143 28,6

Não 357 71,4

Total 500 100



278

Quadro 62 – Conhecimento do PDM de S.Vicente

Nº %

Muito 19 3,8

Pouco 62 12,4

Muito pouco 107 21,4

Nunca ouvi falar 312 62,4

Total 500 100


Mais de 61% dos inquiridos referiu que não tem conhecimento de outros

planos/projetos da câmara municipal de S.Vicente na área do urbanismo e ordenamento do

território (quadro 63).

Quadro 63 – Conhecimento de outros planos/projetos da

Câmara Municipal de S.Vicente

Nº %

Sim 192 38,4

Não 308 61,6

Total 500 100


No que diz respeito à participação em sessões públicas relacionadas com apresentação

de planos/projetos na área do urbanismo e ordenamento do território, cerca de 70% dos

inquiridos nunca o fizeram e, dos que participaram, cerca de 40% considerou a linguagem

razoavelmente acessível (quadros 64 e 56). A forma como é utilizada a linguagem afeta a

compreensão sobre as questões em discussão. Como refere MORPHET (2011), às vezes os

planeadores podem inadvertidamente reforçar a barreira através da forma como comunicam.


279

Quadro 64 – Frequência de participação numa sessão pública

Nº %

Sim, de 1 a 5 vezes 106 21,6

Sim, de 6 a 10 vezes 11 2,2

Sim, mais de 10 vezes 0 0

Não 371 74,2

Total 500 100


Quadro 65 – Apreciação sobre o nível de linguagem

utilizada nas sessões públicas

Nº %

Acessível 183 36,6

Pouco acessível/muito

técnica

115 23,0

Razoavelmente acessível 202 40,4

Total 500 100


Cerca de 64% dos inquiridos refere que as sugestões apresentadas pelo público não

são tidas em conta. Esta perceção também está relacionada com o facto de não ser hábito dar

ao público um feedback sobre a inclusão ou não dos contributos na versão final do plano

(quadro 66).

Quadro 66 – Apreciação sobre a inclusão das sugestões

Nº %

Sim 178 35,6

Não 322 64,4

Total 500 100


Das razões apontadas para a não participação, destacam-se a falta de tempo (43,4%) e

falta de informação (29,9%). No entanto, apesar das dificuldades, mais de 78% dos inquiridos


280

gostaria de participar (quadro 67). Este facto é revelador de que há sempre interesses de

engajamento social e político latentes, à espera de expressões mais mobilizadoras

(HILLMAN, 1964).

Quadro 67 – Razões/motivações para a não participação

Nº %

Falta de tempo 161 43,4

Falta de dinheiro 45 12,1

Falta de informação 111 29,9

Dificuldade de acesso 49 13,2

Outros motivos 5 1,4

Total 371 100


Quadro 68 – Interesse em participação

Nº %

Sim 291 78,5

Não 80 21,5

Total 371 100


A audiência pública (31,1%) e o fórum de discussão (20,4%) foram considerados

pelos inquiridos como métodos mais adequados de participação (quadro 69). A exposição de

documentos para comentários em livros de registo foi respondido por 13,2% dos inquiridos e

a internet, 12,2%. A forma mais utilizada no país (exposição de documentos) é 4ª na

preferência dos inquiridos.


281

Quadro 69 – Formas de participação efetiva

Nº %

Audiência pública 158 31,1

Fórum de discussão 102 20,4

Pesquisas públicas de

opinião

88 17,6

Consultas e participação

via internet

61 12,2

Exposição de documentos

para comentários em livros

de registo

66 13,2

Outras 25 5

Total 500 100


A maioria dos inquiridos (66,8%) mencionou que a câmara municipal não tem

estimulado a participação da população na discussão dos programas/projetos para a cidade

(quadro 70). Cerca de 33% considera que a edilidade devia dar mais informação e 29,9% que

poderia possibilitar mais discussão (quadro 71).

Quadro 70 – Apreciação sobre a preocupação/interesse da CM na discussão dos

programas/projetos

%

Sim 166 33,3

Não 334 66,8

Total 500 100



282

Quadro 71 – Aspetos a ser melhorado nos processos de envolvimento público

%

Conceder mais informação 166 33,3

Possibilitar mais

discussão

147 29,9

Dar mais possibilidade de

colaborar na elaboração

dos planos e projetos

97 19,4

Haver mais interesse das

pessoas

85 17

O processo não precisa ser

melhorado

5 1

Total 500 100


A aplicação do questionário revelou a fraca participação das pessoas nas organizações.

Mais de 90% dos inquiridos não participa em associação de bairro/moradores (quadro 72).

Quadro 72 – Participação em associação de bairro/moradores

%

Sim 41 8,2

Não 459 91,8

Total 500 100


As explicações da incipiente participação pública prendem-se com diversos fatores,

entre os quais, institucionais, resultante da passividade e falta de recursos das administrações,

culturais, inércia, apatia, conformismo e desinteresse do cidadão e das organizações da

sociedade civil, fruto da pouca atratividade das modalidades de discussão pública e da

complexidade das dinâmicas sociais e territoriais e do processo de planeamento territorial ser

relativamente recente, o que conduz à resistência. A abordagem é ainda tecnocrática, não

fugindo daquilo que acontece em muitos países em desenvolvimento, inibindo assim o

envolvimento mais direto dos cidadãos e Stakeholders na tomada de decisão.


283

Porém, na busca dos fatores explicativos para a fraca tradição em termos de

participação, não é desprezível o facto de o país ter estado submetido ao regime colonial até

1975 e ao regime de pós-independência, no qual vigorou o regime monopartidário (1975-

1990). A herança colonial é aliás reconhecida pela UN-HABITAT (2009) como tendo grande

influência na natureza e forma de participação pública de países da África-Subsariana.

Durante o domínio colonial, não se desenvolveram práticas sociais de autopromoção

ou de estímulo a movimentos sociais, enquanto ação coletiva de transformação da realidade,

assentes em organizações autónomas das populações. Herdámos uma sociedade com valores

anacrónicos, de relações verticais e elitista, onde as manifestações culturais do povo eram

proibidas e reprimidas (SANTOS, 2009).

No período pós-independência, o Estado apoia-se nas organizações corporativas de

massas e certas organizações sociais na realização da sua ação. Segundo SANTOS (2009),

não foi e nem seria possível um processo participativo autorregulado pela sociedade civil,

com missão e visão próprias e com autonomia de ação, enquanto esfera pública da sociedade

civil porque tal punha em causa os fundamentos ideológicos do regime.

Com a abertura política em 1990, seguida das primeiras eleições multipartidárias, há

uma proliferação das organizações de base comunitária (OBC), promovidas pelo governo e

pelas câmaras municipais. Estima-se que existem perto de 800 OBC, num total de pouco mais

de 400 bairros/comunidades urbanos e rurais (BONIFÁCIO, 2009).

De acordo com o Presidente da Plataforma das ONGs- Cabo Verde, o aparecimento

das associações comunitárias nasceu à partida com problemas. Muitas surgiram da promoção

das próprias instituições públicas (do Governo ou das Câmaras), para gestão de emprego

público associados a contratos programas num quadro de regras e critérios mal definidos e de

pouca transparência. E quando assim acontece essas instituições sentem-se subjugadas à

vontade e aos interesses dessas instituições públicas. Grandes partes das associações não são

genuínas. São mais agentes de gestão de emprego temporário do que propriamente

associações de desenvolvimento comunitário16

.

Esta relação instituições públicas-associações, num contexto de debilidades

económicas e sociais do país, fragiliza essas organizações e representa um obstáculo à

participação voluntária e plural.

16

Presidente da Plataforma das ONGs-Cabo Verde, in Jornal expresso das ilhas nº 511, 14 Setembro de 2011


284

Por outro lado, mais do que a falta de meios técnicos, financeiros e logísticos das

instituições, apontados como razão limitativa para uma maior socialização dos planos,

podemos elencar razões como a deficiente organização/programação e esforço institucional,

bem como a falta de um compromisso claro de legitimação de um processo construtivo de

participação, muito mais do que o cumprimento de um requisito ou previsão legal.

Não obstante os sinais nos últimos 2 anos de uma evolução positiva (divulgação dos

períodos e locais de apresentação dos planos), predomina uma administração que estimula

pouco a participação dos cidadãos e das organizações da sociedade civil nas decisões de

planeamento e gestão do território, que não difunde a informação de modo simples e atrativo,

que não investe na formação de forma perene e consistente, no sentido de se criar uma

verdadeira consciência cívica, o que dificulta a criação de comunidades esclarecidas, capazes

de ter uma influência efetiva e persistente nos projetos territoriais e, consequentemente, na

configuração dos seus modos de vida. Podemos, pois, afirmar que o planeamento e

ordenamento do território em Cabo Verde não conta ainda com o entendimento e apoio

democrático do público.

Na verdade, os decisores políticos não têm conseguido contribuir para uma maior

consciência cívica dos direitos urbanísticos dos cidadãos, criando meios adequados e

esclarecendo responsabilidades e garantias no planeamento territorial, num processo que eles

mesmos tem alguma falta de conhecimento.

Assim, existem ainda grandes desafios a superar, como o fomento da participação

ativa e permanente da população no planeamento e gestão do território, no reforço da

consciência cívica dos cidadãos, através do acesso à informação e à intervenção nos

procedimentos de planeamento e gestão territorial. A população deve não só ser mobilizada

para o processo de elaboração de planos, mas também, através das câmaras municipais e

associações comunitárias de base, para intervenções no âmbito da execução dos instrumentos

e programas territoriais, podendo ser envolvida em ações de requalificação de bairros

informais, recuperação paisagística, tratamento de espaços verdes, separação de resíduos

sólidos, dinamização cultural, etc. É fundamental ser desenvolvido um trabalho permanente

de fortalecimento social, de organização das comunidades, de educação para o ordenamento

do território, ambiental/sanitária, nomeadamente junto dos jovens e crianças, capacitar os

gestores sociais como força de transformação, de articulação e mobilização. Parte das verbas

dos projetos devem ser sempre canalizadas para este trabalho social, como componente

indissociável de uma política de habitação e de requalificação de áreas degradadas. Porém, o


285

investimento na capacitação social deverá ser feito para além de projetos específicos, por

forma a garantir a sustentabilidade das intervenções.

7.2 Integração e coordenação estratégica

Tendências atuais na fragmentação da governança representam um desafio fundamental para a

integração política.

STEAD e MEIJERS (2009)

A articulação das estratégias de ordenamento territorial determinadas pela prossecução

dos interesses públicos com expressão territorial impõe o dever de coordenação das

intervenções. A LBOTPU giza como princípio fundamental de políticas de ordenamento do

território a Coordenação, que preconiza a articulação e compatibilização do ordenamento com

as políticas de desenvolvimento económico e social, e bem assim com políticas setoriais com

incidência na organização do território, no respeito por uma adequada ponderação dos

interesses públicos e privados. Porém, em Cabo Verde, a articulação eficiente e a visão ampla

e integrada imposta pela LBOTPU ainda está longe de ser implementada.

Através da lei orgânica do Ministério do Ordenamento do Território17

foi criado o

Conselho Nacional do Ordenamento do Território. Trata-se de um órgão consultivo

interdisciplinar do Ministério, que coadjuva o Ministro em matéria de definição das grandes

linhas de política e na coordenação de ações nos domínios do ordenamento do território e

planeamento urbano. Tem como competências: pronunciar-se sobre os instrumentos e Sistema

de Gestão Territorial - Diretiva Nacional de Ordenamento do Território, Esquemas Regionais

de Ordenamento do Território - antes da sua aprovação pelo Governo, particularmente sobre a

compatibilização entre os grandes vetores orientadores dos mesmos planos e os grandes eixos

estratégicos de desenvolvimento nacional e regional; pronunciar-se sobre as grandes

infraestruturas e equipamentos verdadeiramente estruturantes e com fortes impactos no

território. O Conselho Nacional do Ordenamento do Território é presidido pelo Ministro e

integra representantes de vários departamentos da administração central, da Associação

Nacional dos Municípios de Cabo Verde; das Ordens dos Arquitetos; os Engenheiros e dos

Advogados, da plataforma das ONG e dois representantes das universidades nacionais, bem

17

Decreto-Lei nº 1/2010, de 4 de Janeiro


286

como personalidades de reconhecido mérito e idoneidade com intervenção destacada nos

domínios da administração, da cultura, das artes, da ciência e tecnologia. Mas este órgão

consultivo está longe de explorar convenientemente as suas virtudes e potencial, para além de

um inadequado faseamento de encontros.

Não obstante as reformas legais feitas em matéria de planeamento e a existência do

Conselho Nacional de Ordenamento do Território (CNOT), a realidade demonstra um défice

de governança colaborativa horizontal e vertical, a existência de procedimentos burocráticos,

numerosos e complexos, num quadro de limitações de recursos humanos e materiais ao nível

dos diferentes serviços das Administrações e da resposta não atempada dos setores. Numa

sociedade sem cultura de pensamento estratégico e integrado, o planeamento territorial

aparece como uma ação quase violenta, tendo a integração eficiente uma forte resistência.

O sistema de gestão territorial ainda não se afirmou como um âmbito de intervenção

abrangente, em grande parte devido à dispersão de competências. A estrutura existente de

partilha de poderes em matéria de ordenamento do território (com várias instituições com

responsabilidades sobre partes do território) contribui para a fragmentação de perspetivas e de

visão e compromete uma articulação e controlo consistente. Não obstante em 2010 se ter dado

um passo importante nesta matéria, agregando na mesma estrutura ambiente, habitação,

autarquias locais e ordenamento do território, desenvolvimento urbano, o facto de não haver

estruturas de articulação e coordenação adequadas não favorece o ordenamento do território.

Por outro lado, os níveis de integração ficam penalizados pelos hábitos institucionais

dos setores de não pensarem e traduzirem espacialmente as suas políticas e o predomínio de

atuações parcializadas, com todas as limitações no que respeita à alocação de recursos, num

país onde estes escasseiam. A administração central é altamente setorial, onde predomina uma

estrutura organizativa vertical com chefias intermédias e superiores e departamentalização de

serviços, técnicos e funcionários administrativos (isto também se aplica às câmaras

municipais). A estrutura de serviços é rígida com reflexos no comportamento dos

funcionários, e aqui há que romper com conformidade às rotinas e procedimentos, e a simples

gestão do Status Quo. As competências nem sempre estão definidas com clareza, havendo

sobreposição de missões e tarefas. E a cultura de partilha de informação ainda está por

consolidar. “Ainda não está completamente ultrapassada o hábito, em entidades da

administração pública, de ver a informação de que dispõe como propriedade e um bem, à

partida, sem uma justificação especial para o contrário, não deve ser disponibilizada a outros.


287

Ora, para uma sociedade democrática, moderna e descentralizada poder prosperar, o contrário

deve ser padrão” (DUBEAU, 2011:26-27).

Cada entidade está mais preocupada com o seu domínio específico de intervenção,

funcionando a lógica da “Capelinha” ou do “Balcão”, do que na construção comum de

respostas coordenadas dos problemas territoriais, tanto em termos de planos como em termos

de níveis de competência e setores. Como menciona FERRÃO (2010b:413), “Qualquer

exercício de ordenamento do território nas sociedades contemporâneas é incompatível com

visões centralistas, verticalizadas, setorizadas e autárcicas da administração”. De facto, “O

ordenamento do território convocará sempre perspetivas e competências diversificadas. O que

está em causa é, portanto, criar uma comunidade onde a diversidade seja um fator de

enriquecimento e não de fragmentação” (FERRÃO, 2010b:415).

Há um predomínio do planeamento setorial económico e social sobre o planeamento

territorial e transversal, o primeiro historicamente muito mais forte e integrado nos eixos de

pensamento dos agentes setoriais, que em muitos casos entendem a territorialização planeada

como um entrave às dinâmicas de desenvolvimento. Há um desequilíbrio de status entre

setores de planeamento económico e social e de ordenamento do território. Mesmo porque o

ordenamento do território em Cabo Verde, enquanto ministério só surgiu em 2006. Partindo

do princípio, como refere HEALEY (2006), de que as políticas públicas são implementadas

através do uso de poder, há que pensar no equilibrar das forças, mudando a relação para que o

setor de ordenamento do território ganhe maior protagonismo.

Os planos setoriais não são sujeitos à consulta pública ou à auscultação da entidade

coordenadora do ordenamento do território. As políticas setoriais geradoras de afetação no

território foram integradas no sistema de gestão territorial, sob a designação de instrumentos

de gestão territorial de natureza setorial, mas há falta de entendimento do seu papel e impacto

na transformação do território, de articulação, colaboração e coordenação eficazes.

Também, os Planos de Ordenamento Turístico não são submetidos à consulta pública

e, no que diz respeito à implementação de empreendimentos turísticos, de equipamentos e de

infraestruturas, raramente é solicitado à DGOTDU parecer no sentido de analisar as suas

repercussões territoriais e a sua articulação com outros instrumentos de gestão territorial. “A

LBOTPU, define a tipologia de planos e remete para o RNOTPU o desenvolvimento do seu

regime. Porém, o legislador de forma inexplicável, ao dispor sobre o planeamento nas zonas

turísticas especiais, fez tábua rasa da sua existência” (RAMOS, 2012:300). Na nossa

perspetiva esta opção foi tomada, tendo em conta que o turismo é o motor de


288

desenvolvimento e de captação de investimentos e entendeu-se que seria um entrave a essa

dinâmica e perda de controlo dos processos ajustar as disposições normativas sobre áreas

turísticas especiais às da LBOTPU e do RNOTPU, sendo que estas últimas apresentam

disposições mais exigentes, incluindo um período definido para consulta pública,

acompanhamento). Porém, criou-se um sistema à parte, que não beneficia a integração e

coordenação.

A articulação entre os planos de desenvolvimento económico e social e os planos de

ordenamento/urbanístico é deficiente, não funcionando um sistema de planeamento

integrador. Os documentos estratégicos do Governo, em particular o Programa do Governo, as

Grandes Opções do Plano e o Plano Nacional de Desenvolvimento (atual documento de

estratégia para o crescimento económico e redução da pobreza), apontam a definição e a

implementação de uma política nacional de ordenamento do território que seja um dos

principais instrumentos para a materialização do desenvolvimento sustentável, com um

desenvolvimento regional equilibrado, devendo potenciar o território cabo-verdiano como

fator de bem-estar dos cidadãos e de competitividade da economia. O ordenamento do

território deve ser uma referência fundamental para a elaboração do plano e desenvolvimento

económico e social. Por outro lado, as leis de bases setoriais carecem de articulação com a

LBOTPU, não gizando praticamente nenhuma ligação com a dimensão territorial ou com os

planos de ordenamento. A integração das orientações do programa de governo com as

estratégias de desenvolvimento nos diferentes níveis de planeamento e instrumentos de gestão

territorial tem sido um exercício de complexa materialização.

Nos processos de elaboração dos EROT de Santiago, Fogo e Santo Antão, ficou

evidente a ausência de compatibilização entre a localização das plataformas logísticas

(Estação de tratamento de resíduos sólidos, Central de combustíveis, Central Eléctrica Única),

com a servidão aeronáutica e radioeléctrica. Por outro lado, determinados posicionamentos

dos municípios no âmbito da elaboração dos PDM, não estão alinhadas com disposições dos

EROT, sendo que a ANMCV e os municípios são partes integrantes dos comités de

seguimento dos EROT. Esta situação coloca em evidente a falta de concertação entre a visão

de longo prazo e os intervenientes do processo, com consequências financeiras, dados os

recursos que terão de ser mobilizados para a revisão e compatibilização dos planos.


289

A não resposta atempada dos setores quanto aos pareceres, projetos e condicionantes

das suas respetivas áreas de competência tem tido implicações negativas no processo de

planeamento, prolongando mais do que desejável a conclusão dos planos como a DNOT, os

EROT e os PDM. Noutros casos, há aprovação dos planos sem a auscultação devida dos

setores cuja intervenção tem implicações no território, dificultando a articulação, e

compatibilização entre agentes e planos.

Os EROT da ilha de Santiago, Fogo e Santo Antão levaram cerca de 5 anos a serem

concluídos e alguns PDM estão e estiveram em elaboração mais de 2 ou 3 anos, num contexto

em que a lei não fixa prazos para as entidades responderem às solicitações no âmbito de

processos de elaboração de planos. As delongas afetam inevitavelmente a dinâmica do

processo de planeamento.

Quadro 73 – Inicio e conclusão de elaboração de planos

Fonte: DGOTDU

Este atraso também é devido, em muitos casos, às empresas de consultoria. De referir

que desde 1990 que todos os planos urbanísticos estão sujeitos à ratificação governamental

Planos Início do processo Conclusão do processo

DNOT 2009 2013

EROT

Santiago 2004 2010

Fogo 2005 2010

Santo Antão 2005 2010

S.Nicolau 2008 2011

PDM

S.Domingos 2003 2008

Sal 2006 2010

Tarrafal Santiago 2008 2012

S.Miguel 2008 2012

Santa Cruz 2008 2012

São Salvador do Mundo 2008 2012

São Lourenço dos Órgãos 2009 2012

Mosteiros 2009 2012

Santa Catarina do Fogo 2009 2013

Paul 2009 2011

Ribeira Grande Santo Antão 2010 2012

Ribeira Brava 2011 2013


290

(não obstante os municípios até inicio de 2000 raramente o terem feito e sem intervenção da

tutela face a esse incumprimento) e isto exige processos mais longos. Ora, “ uma das ameaças

mais graves ao sucesso e a qualidade de planeamento territorial é, não só em Cabo Verde, a

sua morosidade” (DUBEAU, 2011:27).

A atividade de planeamento é complexa, lenta e pouco colaborativa. A articulação

entre níveis e setores é sempre difícil, se os diferentes setores não oferecem interlocutores

responsáveis, capazes de representar o seu domínio. O problema da estrangulação

comunicacional (MOURATO, 2009) constitui uma barreira à mudança. As pessoas devem

aceitar que a mudança deve acontecer e envidarem esforços para tal. A culpa não é do

planeamento, mas sim das pessoas que fazem o planeamento. É preciso o entendimento do

planeamento como um processo social HEALEY (2006). O planeamento não é só uma

atividade para responder aos problemas é também como moldar atitudes para positiva como

pensamos e como organizamos. “O planeamento não é só análise técnica, capacidade de fazer

planos, estudos de mercado habitacional, impactes de determinados projetos. O trabalho de

planeamento não é apenas sobre a substância ou conteúdo específico das questões (exemplos

sobre como produzir habitação, reduzir congestionamento, conservação da água). É também

sobre como as questões são discutidas, e como problemas são definidos e as estratégias para

os resolver são articuladas” (HEALEY, 2006:85), sendo que as questões de processo são tão

importantes como as questões de conteúdo substantivo.

A minimização do problema resulta se for entendida como uma responsabilidade

partilhada. Mesmo nos casos em que há planos é necessário um maior engajamento coletivo

para a sua efetiva materialização. De facto, “Não basta definir opções de intervenção. A

vontade política não pode extinguir-se com a formalização do plano, mas tem de se projetar

para lá dele, porventura com maior intensidade, pois são os resultados das medidas levadas a

cabo (ou os que decorrem da sua ausência) que se refletem no território e afetam as

populações que os ocupam” (PEREIRA, 1997:78).

A DGOTDU tem desenvolvido nos últimos um esforço positivo para melhorar o

acompanhamento do processo de planeamento, por forma a garantir uma articulação mais

eficiente. Mas os desafios de integração, partilha e colaboração ainda são grandes.

As deficiências na coordenação entre o Estado e os municípios em matéria de gestão e

regulação do solo, dos investimentos e outros domínios de intervenção são conhecidas. A

conflitualidade resulta, sobretudo, da ausência de instrumentos de gestão territorial, da falta de

diálogo e das questões políticas, o que faz com que as decisões nem sempre sejam pacíficas.


291

Por exemplo, em muitos casos, os municípios autorizam obras em áreas de servidão

administrativas sem auscultar a entidade central com tutela.

A cooperação e articulação dão lugar à disputa de protagonismos e guerrilhas, com

muita indefinição no relacionamento. Aliás, um dos principais obstáculos à concretização das

políticas de Ordenamento do Território e Urbanismo é a tendência para o diálogo entre a

administração central e local se polarizar, na maioria dos casos, em torno de partilha de

poderes e de recursos, quando se exige uma atitude de vontade para procurar consensos na

construção de soluções que melhor sirvam as comunidades e os territórios que as acolhem.

Para os municípios, há uma conceção centralizadora por parte do governo, num

exercício de poder focado na disputa eleitoral de territórios geridos pelos municípios,

intervindo diretamente ou através de associações comunitárias em ações por exemplo de

requalificação de casas, sem auscultar ou articular com as autoridades locais, semeando

conflitualidade. Mas a sua atuação tem sido muito baseada na reivindicação de recursos e

atribuições e pouco na procura de uma governança territorial estratégica e sinergética,

buscando criar espaços de vivência mais equilibradas e justas.

As parcerias público-privadas em matérias de desenvolvimento urbano, habitação e

infraestruturação do território têm sido praticamente inexistentes. O princípio da

contratualização, que incentiva a adoção de modelos de atuação baseados na concertação

entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos instrumentos de gestão

territorial, precisa ser mais operacionalizado.

A comunidade técnico-profissional e científica é ainda insuficiente, pouco coesa e

dotada ao diálogo sistemático e à partilha, não existindo uma produção científica sistemática

nem uma verdadeira plataforma comunicativa entre os profissionais. E, como afirma

FERRÃO (2010b:415), “Não há políticas públicas eficientes e de qualidade sem comunidades

profissionais estruturadas e responsáveis”. Cabo Verde não tem uma tradição histórica em

cursos na área/relacionados com planeamento, urbanismo e ordenamento do território, que

começam agora a surgir (como de Geografia e Ordenamento do Território, Geografia e

Gestão do Território, Arquitetura, Engenharia Civil, Turismo). Por este facto, e por falta de

investigadores na área, as universidades estão longe de contribuir para a consolidação do

sistema de ordenamento do território, como atesta a exiguidade de investigação e produção

relacionada com o planeamento e ordenamento do território bem como a fraca articulação

com as instituições públicas. É pois, indispensável que as universidades se capacitem para dar

uma contribuição mais profícua neste processo. Os currículos das universidades e as


292

formações ministradas para a capacitação necessitam adaptar-se aos tempos atuais e às

questões emergentes e atender aos desafios que se colocam ao país. Nesta linha, é necessário

atender áreas como: direito do urbanismo, da construção e ordenamento do território,

promoção da equidade social, gestão do litoral, políticas de habitação e reabilitação,

desenvolvimento urbano sustentável, planeamento colaborativo e estratégico, negociação,

participação pública, projetos urbanos, avaliação e mecanismos de execução de planos.

Os principais fatores justificativos da deficiente integração e coordenação institucional

no caso cabo-verdiano podem ser sistematizados da seguinte forma:

Fatores políticos

• Disputa de protagonismos entre níveis políticos

• Indefinição no relacionamento entre a administração central e local com

posicionamentos afunilados em torno de partilha de poderes e de recursos

• Diferenças de status entre os setores

• Objetivos setoriais com prioridade sobre objetivos transversais

• Prioridades, perspetivas e interesses divergentes

• Falta de compromisso, apoio e liderança política

• Ambições políticas de curto prazo versus o tempo necessário para a integração e

consolidação do ordenamento do território

Fatores institucionais/organizacionais

• Estrutura organizacional não adequada aos desafios de planeamento

• Predomínio de atuações parcializadas funcionando a lógica da “Capelinha” ou do

“Balcão

• Burocratização

• Fragmentação das entidades com responsabilidade na gestão do território

• Deficiente atribuição e sobreposição das competências institucionais

• Não assunção de responsabilidades

• Rotatividade política, levando a que projetos não tenham continuidade

• Défice de capacitação e conhecimento dos problemas e linhas de atuação da própria

organização


293

Fatores económicos/financeiros

• Recursos escassos e incerteza de recursos

• Falta de entendimento de que os recursos são limitados ou desequilibrados para

partilhar e comparticipar nas ações coletivas

• Orçamentos alocados em uma base departamental ou setorial, ao invés de políticas ou

metas transversais

• Pouca ou nenhuma recompensa para se atingir os objetivos

Processos e gestão e fatores instrumentais

• Inércia e complacência

• Resposta não atempada das instituições, levando a linhas de comunicação pouco

funcionais

• Falta de um diálogo sistemático entre setores

• Diferenças nos procedimentos

• Falta de mecanismos de avaliação e monitorização

Fatores comportamentais, culturais e pessoais

• Hábitos institucionais dos setores de não pensarem e traduzirem espacialmente as suas

políticas e com visão sobretudo sobre objetivos da organização

• Relações históricas interorganizacionais pouco consolidadas

• Displicência dos representantes setoriais nos comités de seguimento

• Interesses adquiridos

• Defesa profissional.

De facto, a integração indispensável, só será conseguida com capacitação, partilha e

colaboração leal. Não é possível dispor de bom planeamento se não existirem boas

instituições, bons profissionais e colaboradores. O planeamento bem-sucedido começa com a

capacidade institucional que depende das capacidades e motivação dos profissionais, que por

sua vez é uma função do treinamento, sistema de educação e estratégia de desenvolvimento de

recursos humanos (UNDP, 2002).


294

A melhoria contínua do processo passa por um maior amadurecimento na

aprendizagem e melhor aproveitamento das experiências e esforços feitos na capacitação. Um

avanço que possa desafiar e suplantar as pré-existentes formas de entendimento, em que as

novas ideias, embora não apagando de forma linear anteriores paradigmas, permaneça em

concorrência com eles para captar novos públicos e novas formas de moldar o pensamento,

permitindo assim avanços progressivos (DAVOUDI e STRANGE, 2009).

7.3 Cumprimento da legalidade

"Obediência à lei é exigida como um direito; não pedida como um favor."

--Theodore Roosevelt

De acordo com SILVA (2009), o direito visa a ordenação da vida social e fá-lo através

das normas do direito objetivo e o estado espera que essa ordenação seja respeitada. Segundo

o autor, “as normas jurídicas são imperativos, comandam os comportamentos humanos, mas

são dirigidas a pessoas livres. Os destinatários das normas podem desobedecer-lhe. Por isso as

normas são violáveis e a violabilidade das normas jurídicas é uma caraterística essencial”. Ou

seja, a norma impõe um comando, um comportamento que deve ser observado, mas este

comando pode ser acatado ou não - “se o destinatário do comando cumpre a norma, respeita a

lei; se não cumpre a lei, desrespeita a lei, viola a lei, comete um facto ilícito (SILVA,

2009:184).

Em Cabo Verde existem muitas regras fundamentais ditadas em matéria de

Ordenamento do Território e Urbanismo. A arquitetura legislativa é exigente e inspirada em

realidades mais próximas e que acumulam experiências de vários anos (Portugal, Canárias).

Aliás, temos vindo a elaborar políticas, leis e planos com consultoria mais experiente.

Contudo, falta capitalizar o conhecimento para que tenha influência na mudança de práticas e

atitudes. O Governo reconhece que no sistema de planeamento estão mais consolidados os

recursos legais do que os financeiros, os recursos humanos e a estrutura institucional.

Porém, muitas das disposições legais vigentes não são aplicadas/cumpridas (figura

130), contrariando um dos princípios fundamentais da política de ordenamento do território e

planeamento urbanístico estabelecido na LBOTPU, que é a segurança jurídica, que garante a

estabilidade dos regimes legais e o respeito pelas situações jurídicas validamente constituídas.

http://www.ociocriativo.com.br/frases/pesquisa.cgi?cmd=psq&chk=1&opc=txt&chk_aut=1&key=Theodore%20Roosevelt


295

O sistema de gestão territorial estabelecido na lei de bases e outros diplomas conexos é

mais avançado do que a prática que dele é feita, constatação assumida pelas Administração

central e local. Podemos dizer que existe uma certa cultura da ilegalidade e crise de

autoridade. A realidade do facto tem uma força normativa sobre o direito e com a agravante

da consolidação da situação de facto, muitas vezes irreversíveis. Em muitos casos não há

gestão juridicamente eficaz. Verifica-se o incumprimento, por parte da população/privados,

mas também da própria entidade reguladora (caso das construções ilegais, apanha de areia,

construções sem avaliação prévia de impactes ambientais, não auscultação das entidades com

tutelas sobre as servidões), num contexto em que a fiscalização e a penalização pelo

incumprimento é praticamente inexistente, explicada pela falta de vontade e capacidade

institucional e a quase inexistente intervenção do aparelho judicial, situação que fragiliza e

descredibiliza o sistema de gestão territorial.

A Lei de Solos (Decreto-Legislativo nº 2/2007, de 19 de Julho) define os princípios e

normas de utilização de solos, tanto pelas entidades públicas como pelas entidades privadas,

sendo uma referência incontornável a atender em matéria de ocupação, utilização e gestão da

terra, tendo como preocupação fundamental a utilização sustentada dos solos. Porém, muitos

mecanismos e disposições aí previstos não são respeitados e aplicados. Constatação

corroborada pelo jurista RAMOS (2011), ao reconhecer que, para além de haver

desconhecimento das soluções nela contempladas, designadamente por parte de titulares de

cargos políticos, há incumprimento negligente ou mesmo violação intencional.

A maioria dos municípios não tem regulamentos de alienação de lotes de terreno como

determina a Lei dos Solos, para que se definam critérios objetivos de cedência, respeitando os

princípios fixados na lei (imparcialidade, precedência temporal e garantias de justiça social).

A venda de solos do Estado e Autarquias Locais nem sempre é feita em hasta pública e

a cedência de solos preferencialmente em regime de direito de superfície não tem sido

aplicado como é determinado. O direito de preferência, às Autarquias Locais, nas

transmissões a título oneroso, entre particulares de solos situados em áreas compreendidas

num plano detalhado devidamente aprovado ou em área delimitada pelo programa municipal

de atuação urbanística, não é praticamente aplicado. A reversão dos terrenos a favor do

Estado ou das Autarquias Locais conforme couber quando não se faz o aproveitamento de

terrenos no prazo fixado no contrato ou de forma supletiva, no caso do contrato ser omisso

(prazo nunca superior a 5 anos) também tem aplicação residual: os investidores turísticos

retêm terrenos por longos anos, e os cabo-verdianos em geral costumam construir as suas


296

casas aos poucos, às vezes ultrapassando os 5 anos, já que a construção só recomeça quando

têm dinheiro extra para investir na aquisição de materiais ou no pagamento dos trabalhadores.

A Lei dos Solos impõe a gestão criteriosa do solo urbano. E como refere RAMOS

(2012), a ideia da defesa do princípio da sustentabilidade no uso do solo é uma preocupação

que perpassa toda a nossa legislação. Porém, a forma como o solo tem vindo a ser gerido está

longe de ser sustentável. A maior parte dos municípios veem o solo urbano como fonte de

receita, retalhando e vendendo sem enquadramento em planos, para obter, no curto prazo,

recursos para implementar os seus programas. Há casos de utilização indevida do domínio

privado do Estado. “São conhecidas inúmeras situações, em praticamente todas as ilhas, em

que os municípios se apropriam indevidamente dos terrenos do domínio privado do Estado,

vendendo a terceiros, que por sua vez não os consegue registar por configurar uma venda de

bens alheia” (RAMOS, 2012:34).

Da mesma forma, o Decreto-Lei n.º 15/2009 estabeleceu um regime excecional de

transferência de terrenos do Estado para os Municípios, sendo que as novas operações

urbanísticas nas áreas transferidas para expansão urbana deveriam ser enquadradas por um

Plano Detalhado (PD), no qual são reservadas áreas para a instalação de serviços públicos ou

para realização de programas ou projetos de interesse social, mas o decreto não é respeitado,

tendo as autarquias loteado e concedendo licenças de construção à margem dos PD. A título

de exemplo podemos apontar as áreas de expansão de Curraletes no concelho de Porto Novo,

de Espargos na ilha do Sal, de Baia das Gatas em S.Vicente.

Por outro lado, há municípios que têm instrumentos de gestão urbanística aprovados,

mas estes não são respeitados, nalguns casos também pelo facto de as ambições espelhadas

nos planos serem desajustados à realidade e noutros casos as suas normas serem por vezes

rígidas (sendo mais fácil contorna-las do que despender dinheiro e tempo em alterações), e

num quadro de défice de fiscalização. A análise aos relatórios de inspeções territoriais

elaborados pela Unidade de Inspeção Autárquica e Territorial do Ministério de Ordenamento

do Território, nomeadamente levados a cabo nos Municípios de S. Domingos na ilha de

Santiago (com PDM em vigor desde Novembro de 2008) e do Sal (PDM em vigor desde

Janeiro de 2010), evidenciou as seguintes situações: ocupação de zonas de riscos interditas

pelo plano, nomeadamente em leitos de ribeiras ou outras áreas de duvidosa segurança

geotécnica com atividades incompatíveis; extração de inertes em locais proibidos; construção

de edificação, depósito de sucata, resíduos de origem doméstica no domínio público marítimo


297

(faixa dos 80 metros); incumprimentos da cércea máxima dos edifícios habitacionais, da

dimensão mínima do lote, do índice de implantação máxima; etc.

Predomina um sentimento de impunidade, num quadro em que falta coragem para por

em práticas medidas penalizadoras e criminais pelo não cumprimento das normas territoriais e

urbanísticas. No prazo de 2 (dois) anos, a contar da data da aprovação do RNOTPU, todas as

câmaras municipais do país que não dispunham de planos urbanísticos regularmente

aprovados e ratificados, deveriam promover a respetiva elaboração e aprovação, sob pena

dessa inobservância dar lugar às consequências como: a não autorização de expropriação por

utilidade pública; a não celebração de contratos – programa; a suspensão de auxílios

financeiros concedidos ou a conceder pelo Governo, a impossibilidade de licenciamento de

operações de loteamento urbano. Mas tal penalização não se tem verificado.

O cidadão comum não conhece os planos e os regulamentos e, perante a complacência

e falta de capacidade institucional, atua com base nas suas próprias convicções, à margem da

lei, acentua a crise de autoridade com práticas como as construções clandestinas, a criação de

animais em meio urbano em áreas proibidas, a extração de inertes. E muitas vezes com

entendimento de que sendo proprietário do terreno pode fazer o que bem entender, não

existindo uma perceção clara da divisão entre o direito de propriedade e o direito de construir.

Ora, este último é limitado, que só pode ser exercido em conformidade com as disposições

vinculativas das leis e regulamentos de urbanismo e da construção (CARVALHO, 2003). Não

obstante entender-se que o nosso sistema organiza-se desta forma, é necessária a sua

clarificação na própria lei dos solos.

Do ponto de vista da legalidade urbanística há ilegalidade formal em que não se

respeitam os procedimentos administrativos, como a licença, e por outro lado, uma ilegalidade

material/substancial em que se faz uma obra que o plano não permite (ampliações e alterações

sem licença).

A Lei de Bases e o Regulamento Nacional de Ordenamento do Território, de 2006,

fixaram a obrigatoriedade do Estado e dos municípios de elaborarem e aprovarem, de 2 em 2

anos, o Relatório Estado de Ordenamento do Território (REOT) que é uma poderosa

ferramenta de gestão do território e assume-se como uma necessidade essencial no

desenvolvimento do território. A avaliação do território é condição fundamental para

aperfeiçoamento do processo de planeamento e gestão territorial, permitindo reconhecer que

ações precisam de ser desenvolvidas e que políticas devem ser substituídas e perante os

problemas e constrangimentos detetados, agir no intuito de os solucionar, ou pelo menos


298

minorar, para que se caminhe no sentido de construir um território sustentável. Porém, até ao

momento nem o Estado nem as autarquias locais discutiram e aprovaram os REOT, sem que

esse incumprimento tenha gerado quaisquer consequências. A avaliação prevista no nosso

sistema de ordenamento e planeamento urbanístico ainda não se efetivou. E as razões para a

sua inexistente operacionalização podem estar relacionadas com a juventude do planeamento,

especificamente a nova fase do planeamento que se está a incrementar, mas também as razões

avançadas por PEREIRA (2012:95-96) para esse desinteresse também se aplicam ao caso

cabo-verdiano:

desconhecimento sobre a metodologia de elaboração e o conteúdo do REOT

recursos humanos e materiais, muitas vezes escassos

ausência de um sistema de informação adequado para aquele propósito

fraca utilidade reconhecida pelos eleitos e pelos técnicos para um acompanhamento

regular do processo por razões diversas: esforço adicional (técnico, financeiro,

organizacional) sem contributos relevantes para o processo de decisão

aversão à revisão crítica das suas ações, receio da evidência formal (a empírica

pode ser mais facilmente posta em causa) de erros ou insuficiências nas decisões;

atitude de distanciamento (indiferença?) por parte das populações.


299

Lei das ZDTI

Elaboração de PD em áreas transferidas do estado para municipios

LBOTPU e RNOTPU

Apanha ilegal de areia

Lei dos solos e de expropriação

Apropriação e venda indevidamente dos terrenos

Reversão dos terrenos a favor do Estado em caso de não aproveitamento

Venda do solo do Estado e Autarquias Locais em hasta pública e a não aplicação da cedência de solos preferencialmente em regime de direito de superfície

Princípios da imparcialidade, precedência temporal e garantias de justiça social

Regulamentação complementar

Planos

Regime excepcional de transferência de terrenos do Estado para os Municípios municipios

Regime jurídico das Áreas

Protegidas.

Regiime de proibição de extração e exploração de areias

Estatuto dos Municípios

Obediência aos princípios de Ordenamento do Território

Elaboração dos PDM (obrigatória)

Aplicação dos mecanismos de penalizações previstas

Elaboração dos REOT

Aplicação dos princípios de perequação

Regulamentação complementar

Elaboração do POT prévia a realização de operações urbanísticas Congruência com a LBOTPU

Delimitação das áreas protegidas Ocupação não concordantes com os regimes dos espaços

Cércea máxima dos edifícios habitacionais, da dimensão mínima do lote, do índice de implantação máxima; contrução em áreas de condicionantes

Dever de informar a tutela Dever de submeter à aprovação à Assembleia Municipal (caso de venda de solos) Prazos de reunião

Regiimes de servidão

Não auscultação da tutela Ocupação não concordantes com os regimes dos espaços

Incumprimento da legalidade

Regulamentos e Procedimentos

Administrativos

Licença

Figura 130 Incumprimento da legalidade


300

As autoridades têm de credibilizar o planeamento e a gestão do território, serem

consequentes com os diplomas legais que aprovam e defendem no discurso. Por outro lado, a

população tem de ter o sentido de responsabilidade. Para tal, deve haver uma aproximação

efetiva entre a DGOTDU, a Unidade de Inspeção Autárquica e Territorial e o Ministério

Público que devem ser o garante da legalidade para reforçar o controlo jurisdicional em

matéria ambiental e urbanística, devendo ser aprovada em sede de código penal disposições

sobre crimes urbanísticos para responsabilizar o incumprimento das normas vigentes.

Atualmente funciona um regime contraordenacional sancionatório, longe de ser dissuador.

A implementação de uma cultura de cumprimento da legalidade e o reforço da

autoridade são indispensáveis. Reconhecendo a juventude do nosso sistema de gestão

territorial, esta condição não pode ser tida como justificativa para se contornar a lei, a ponto

de descredibilizar o sistema. A elaboração de uma lei não garante mudanças de mentalidades

ou erradicação de vícios enraizados. A sua publicação não muda a cultura e os modos de

atuação. Como argumenta OLIVEIRA (2012), não obstante o grande contributo do Direito,

este pode pouco. “É fundamentalmente uma questão de cultura cívica que importa

desenvolver” (OLIVEIRA, 2012:241). Neste caso, as pessoas têm que mudar de atitude. Por

isso, são precisos decisores políticos e técnicos que possam cumprir as disposições legais do

processo de planeamento e disposições do plano na sua implementação. A entidade

reguladora não pode desrespeitar as normas dos planos que aprovam, sem consequências.

Assim revela-se fundamental a capacitação e o reforço institucional – formar os

decisores políticos da administração central e local e os técnicos das entidades setoriais e das

câmaras, em matéria de planeamento, ordenamento do território e gestão urbanística. Ainda

neste sentido devemos criar competência técnica em matéria de direito do urbanismo para

produzir legislação adequada e para interpretar melhor a legislação existente.

Em matéria legislativa sobre a administração do território é necessário adaptar melhor

as leis e regulamentos dos planos à realidade social e económica. Há algumas queixas sobre a

rigidez e exigências da legislação. Aqui é justo reconhecer que em muitos aspetos, a nossa

legislação é rígida, ambiciosa e exigente. Um planeamento regulatório irrealista e pouco

flexível acaba sempre por conduzir ao fracasso. É preciso flexibilizar mais sem perder o

controlo do necessário.

Por outro lado, será que resolvendo as necessidades básicas prementes da população

pode-se influenciar a obediência e o sentido de conformidade à lei? Cremos que poderá ser

um determinante importante. LEYENS (1994), baseado nas experiências de BARRY, CHILD


301

e BACON (1959), evidencia que sociedades com poucas provisões favoreciam o

individualismo e a autossegurança no processo de socialização, ao passo que sociedade com

grandes reservas de provisões, tem tendência a revelar maior obediência e conformidade à lei.

Reparamos que muitas das normas violadas resultam da tentativa do cidadão satisfazer a sua

necessidade básica (por exemplo proteção pela via da habitação, alimentação pela via da

extração de inertes). Ou seja a falta dessa satisfação pode não fazer surgir respostas

organizadas. Pelo que importa dar atenção à satisfação dessas necessidades para que possam

resultar respostas culturais mais positivas para o território. Afinal a satisfação das

necessidades básicas do ser humano representa um conjunto mínimo de condições impostas a

cada cultura, daí que deva resolver em primeiro lugar as suas necessidades básicas. A solução

para tais problemas encontra-se na construção de um novo ambiente, ou seja, a própria

cultura, que exige uma reprodução e administração permanente (MALINNOWSKI, 1997;

FILHO, 2003).


302


Não obstante a LBOTPU preconizar o reforço da consciência cívica dos cidadãos

através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução,

avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial, verifica-se uma fraca participação

pública no planeamento e gestão do território. Os mecanismos de participação pública são

rígidos e a comunicação é pouco efetiva no processo de planeamento.

A colaboração horizontal e vertical constitui um desafio que a administração tem de

vencer. A articulação entre os principais atores institucionais cuja atuação tem impacto no

território é ainda deficiente. Dentro do sistema de governação, há supremacia do planeamento

setorial económico e social sobre o planeamento territorial e transversal, a que se associam

deficiências na coordenação entre o Estado e os municípios em matéria de gestão e regulação

do solo. Fatores políticos, institucionais/organizacionais, económicos/financeiros, de gestão, e

culturais explicam esse défice de integração e coordenação interrorganizacional.

A contribuição da comunidade técnico-profissional e científica para a consolidação do

sistema de ordenamento do território é ainda pouco expressiva. E esta deficiência afeta a

robustez do ordenamento do território enquanto política pública. Nesta matéria é necessário

aprofundar conhecimentos, aproveitar melhor a capacitação e torná-los utilizáveis e

consequentes, integrando-os nos comportamentos e sistemas de valores para a mudança

positiva do território.

Não obstante estar previsto no nosso sistema de gestão territorial, não existe um

sistema nacional de avaliação de políticas, programas e planos territoriais, evidenciando a

dissociação entre a intervenção no território e a responsabilização política pelos seus

resultados. Razões associadas à escassez de conhecimento na matéria, falta de recursos, receio

de crítica, complacência das populações explicam este facto. Uma política pública implica

uma formulação, uma implementação e avaliação. Um tripé a que não pode faltar nenhum pé.

Ora no país, no que diz respeito à política de ordenamento do território as duas últimas

precisam de consolidação.

A aplicação da legislação em vigor é fraca. Muitas das disposições legais vigentes não

são cumpridas por manifesta falta de capacidade, autoridade e vontade. Há violações de

legislações de forma negligente e intencional, num quadro em que por vezes as pessoas

interpretam as regras e normas no contexto das suas próprias motivações (interesses)

pessoais/institucionais. O exercício da autoridade é deficiente, o que penaliza o território.


303

O ordenamento do território em Cabo Verde ainda não se afirmou como uma política

integradora, abrangente, participativa e respeitadora das normas, num quadro em que as

condições de implementação não estão asseguradas. O poder público e a comunidade não são

ainda suficientemente robustos para implementar uma política de ordenamento do território

consistente e a tendência é para persistir um desfasamento entre o ordenamento formal e as

dinâmicas territoriais. Mas as políticas só fazem sentido quando são aplicadas.

É preciso um maior entendimento sobre a utilidade e importância do território na

estruturação do futuro e é esse entendimento que poderá implicar uma resposta cultural mais

satisfatória. É impreterível uma mudança de mentalidades e atitudes. O ordenamento do

território representa por si só uma mudança de paradigma que necessita de um

acompanhamento na mudança de cultura (MORPHET, 2011).

Em suma, podemos dizer que, a população e alguns decisores políticos ainda não

incorporaram o sentido da valorização do ordenamento do território como uma questão de

bem comum fundamental da qualidade de vida. Predominam ideias técnico-racionais, pouco

estratégicas, associadas à uma cultura político institucional de sistema de valores de visão

centralista e uma cultura administrativo-organizativa pouco colaborativa.


304

CAPÍTULO 8 -PERSPECTIVAS DE ACTORES INSTITUCIONAIS

As entrevistas foram um importante método e fonte de informação e reflexão nesta

investigação. As entrevistas obedeceram a um plano constituído por uma série de questões

previamente escolhidas e integradas num guião (ver anexo). Realizámos 13 entrevistas

estruturadas, das quais 2 a ministros, 2 a diretores gerais, 8 a presidentes de câmaras e 1 a uma

associação ambientalista. Disso resultou um grande e variado volume de dados textuais, dos

quais tentámos extrair sentido, mediante a elaboração prévia de um resumo de cada entrevista

para, depois, podermos comparar entrevistas, separando em cada discurso os aspetos mais

relevantes e, partir daí, fazer uma análise sintética das diferenças e semelhanças. O objetivo

da auscultação dos entrevistados referidos na metodologia foi identificar as suas visões e as

suas estratégias de atuação, para melhor interpretar a ocupação do território.

Assim, alinhado com o propósito e as premissas desta tese, dividimos a análise, para

além da apreciação geral sobre o estado do ordenamento do território em Cabo Verde, em 3

partes essenciais: áreas urbanas, orla costeira e cultura territorial.

8.1 Apreciação geral do estado de ordenamento do território

Na apreciação geral do estado do ordenamento do território em Cabo Verde, todos os

entrevistados referem a recente retoma desta questão depois de muitos anos sem grandes

ações práticas. Afirmando que o país, comparado com algumas realidades, não tem tido ainda

uma ocupação muito intensiva, há o reconhecimento generalizado de que foram cometidos

erros e que há muitas marcas de ocupação inadequada, face aos constrangimentos do território

(exiguidade, fragilidade ambiental, falta de recursos, défice de planeamento e de capacidade

de respostas), que se converteram em problemas complexos.

Tanto os entrevistados da administração central como da administração local

constatam que tem havido processos e dinâmicas territoriais não devidamente acompanhadas

e que ainda não foi atingida uma verdadeira gestão do território. Esta tem sido feita de forma

muito ad hoc, e o controlo e a resposta efetiva estão longe de serem alcançados. A

necessidade de mudar o estado da situação existente e de garantir a eficiência e eficácia da

gestão do território é um ponto comum nos discursos de todos os entrevistados.


305

O novo impulso que está a ser dado é visto como positivo, nomeadamente em matéria

de elaboração de legislação e planos, não obstante os múltiplos constrangimentos associados,

como demonstramos ao longo desta investigação. Observa-se que há mais desafios a

conquistar do que ganhos consolidados. O Governo considera que o sistema de planeamento,

tal com está desenhado, está ajustado a esses desafios e que se os agentes forem responsáveis

e consequentes, poder-se-á melhorar o estado do ordenamento do território.

Como desafios futuros que se impõem ao ordenamento do território do país são

apontados: o desenvolvimento de instrumentos de gestão territorial e a sua implementação, o

reforço institucional, melhoria da capacidade técnica, tecnológica, a mobilização de mais

recursos financeiros, formação e desenvolvimento de uma consciência cívica. Os municípios

revelam uma grande preocupação com as obras de urbanização e implementação dos planos

urbanísticos, pois as estruturas e os recursos atuais não garantem uma implementação eficaz.

Para o Governo, estão mais consolidados os recursos legais, do que os recursos humanos, a

estrutura institucional e os financeiros.

8.2 Áreas urbanas

O crescimento rápido dos centros urbanos e os problemas associados são encarados

como delicados, nomeadamente o crescimento de bairros informais, a construção de habitação

em áreas de riscos, a escassez de infraestruturas (nomeadamente de saneamento, sistemas de

tratamento de águas residuais) e de espaços coletivos nos centros urbanos. Neste domínio, o

país precisa dar passos gigantes, na medida em que a preocupação continua a mesma que na

década de 80, embora hoje com uma dimensão e intensidade muito superiores.

A habitação é uma das maiores preocupações, tanto da administração central como

local, considerado um problema grave, quer pelo défice habitacional, quer pela precariedade

das habitações existentes. O problema é assumido como generalizado, não obstante as

assimetrias regionais. E esta preocupação é latente na medida em que está relacionada com a

vulnerabilidade e insatisfação das famílias, e com a obrigatoriedade imposta pela Constituição

da República, do Estado criar as condições efetivas para o acesso a uma habitação condigna.

Para os entrevistados da administração central, o país ainda não está numa situação de

caos, mas são reconhecidos erros, entre os quais a ausência de uma visão estratégica, a falta

de sensibilidade urbanística, com repercussões na ocupação desadequada em várias áreas

urbanas do país, de todas as dimensões. Para o Governo, a gestão do solo tem sido


306

problemática, estando associada a ausência do cadastro predial, fragilidades institucionais,

num contexto em que os terrenos estão sujeitas a especulação permanente e onde

particularmente as câmaras municipais se revelam pouco dotadas a empreenderem uma

política de solos com função social.

Os municípios reconhecem que a capacidade de absorção dos problemas e as respostas

não têm estado à altura do acelerado crescimento. Este desajustamento é evidente. A própria

estrutura dos municípios em Cabo Verde não reflete a dimensão da problemática do

planeamento urbanístico. Muitos municípios não dispõem de um gabinete técnico municipal,

o que compromete a sua capacidade de resposta. Uma das proposta do Governo para os novos

estatutos dos municípios, é que os municípios se devem dotar de dois serviços: a secretaria

municipal, responsável pela gestão administrativa, fiscal, financeira do município, dos

recursos humanos e do património municipal; o gabinete técnico municipal, que assuma as

responsabilidades decorrentes das atribuições dos municípios em matéria de planeamento e

gestão urbanístico. Mas os municípios, sobretudo os mais pobres, insistem em colocar a

tónica na necessidade de se reforçar os meios materiais e financeiros para o cumprimento

mais satisfatório das suas responsabilidades, dando menos relevância aos aspetos

organizativos e técnicos. Não obstante reconhecer a necessidade de reforço das condições a

nível municipal mediante maior apoio financeiro por parte do Estado, não se pode negar a

evidência de que é preciso fazer uma mudança de paradigma de gestão e organização

municipal para ganhar causas como o planeamento ambiental e do território.

Tanto a administração central como a local afirmam ter feito investimentos no sentido

de debelar a problemática da habitação e do saneamento, nomeadamente, com os programas

de abastecimento de água e saneamento e de reabilitação de construções. Mas não de forma

estrutural, capaz de eliminar de forma satisfatória as patologias urbanas.

O governo menciona o “Programa Casa para Todos” como uma resposta de curto e

médio prazo para diminuir o défice habitacional, sendo na sua perspetiva mais do que a

construção de casas, mas a criação de espaços de habitar com qualidade. A ideia elencada é

que deve ser um programa enquadrado na política de habitação integrada, socialmente

inclusiva, solidária e sustentável. E que se insere numa política mais global para promover o

desenvolvimento social, combater a pobreza e reforçar a coesão social e a solidariedade. O

poder local reconhece o “Programa Casa para Todos” como uma boa solução, mas

insuficiente. E ainda sobre este programa há que referir um outro constrangimento que

concerne à disponibilidade de espaço para construção. Alguns municípios não terão a


307

totalidade das habitações programadas por manifesta falta de solos ou meios financeiros para

suportar uma expropriação por utilidade pública.

O Governo aponta ainda um conjunto de reformas legais, entre as quais o novo regime

de edificação urbana e de operações urbanísticas, como respostas legislativas para garantir

maior qualidade e disciplina urbanística. Para os municípios, a resposta passa por um maior

apoio e articulação com o governo central e mostram grande resistência à obrigatoriedade que

será imposta pela lei de operações urbanísticas sobre a realização de obras de urbanização

prévia aos loteamentos e edificação, alegando falta de recursos locais.

Tanto a administração central como a local mencionam a necessidade de envolver os

privados no desenvolvimento urbano. O interesse das autarquias locais em assumir um papel

primordial neste processo é uma nota dominante, embora sem explicitar como pretendem

fazê-lo. Mas, os municípios precisam criar uma plataforma colaborativa mais ampla, uma

gestão municipal mais criativa, com posicionamento estratégico, alargado e inclusivo, pró-

ativa, mais produtiva do ponto de vista de elaboração de projetos para mobilização de

recursos, construindo modelos de governança capazes de mobilizar a atuação dos diversos

atores, em redor de um projeto territorial comum, permitindo assim gerar economia de tempo,

energias, racionalização de recursos. Uma gestão que ao mesmo tempo seja

responsabilizadora e orientada por valores da prestação de contas, da avaliação contínua. Só

desta forma podem efetivamente responder aos desafios contemporâneos em matéria de

ambiente e desenvolvimento urbano e garantir a defesa do interesse público.

Como principais obstáculos à concretização das políticas urbanas são apontados o

espirito de rivalidade, o posicionamento quase focado em torno de partilha de poderes e

recursos. Os representantes do poder chegam mesmo a considerar lesivo para os interesses

municipais a isenção e dispensa de licença ou autorização de operações urbanísticas

promovidas pelo Estado, instituto público e empresas públicas, por entenderem que tal

isenção não traz vantagens para os municípios, devido à perdas de receitas. É indispensável

haver melhor cooperação para que haja benefícios positivos na racionalização de meios,

projetos e ações e consequentemente na melhoria das condições de vida das populações. Uma

outra limitação evidenciada é a escassez dos recursos do país, que dão particular relevo à

necessidade de os gerir de forma criteriosa.

Assim, em síntese: para os representantes do Governo, os principais problemas

apontados foram o défice habitacional e de saneamento e a gestão incorreta do solo. Como

solução preconizam programas habitacionais ajustados à capacidade de rendimentos das


308

famílias, colocando a tónica na necessidade de os municípios mudarem a sua forma de gestão

urbana, e sobretudo, da propriedade. Para os representantes do poder local, que não admitem

de forma aberta irresponsabilidades na forma de gerir o solo urbano, os problemas mais

estruturais centram-se na falta de habitação e infraestruturas associadas e nas fragilidades

municipais em matéria de recursos humanos, materiais e financeiros, defendendo um maior

apoio do governo central. Os municípios mais pobres reivindicam uma discriminação positiva

para fazer face aos seus múltiplos constrangimentos.

8.3 Orla Costeira

Globalmente os entrevistados reconhecem que ainda não foram dados passos no

sentido do planeamento da orla costeira e o défice de controlo é elevado. Para o Governo, a

ocupação não é muito intensiva, a existência de maus exemplos é assumida.

No que respeita à ocupação na orla marítima, os responsáveis governamentais

assumem que foram cometidos erros de alguma dimensão. É constatada que houve a fixação

de aglomerados populacionais na orla marítima sem nenhuma preocupação de integração ou

aproveitamento das suas potencialidades, sem visão e perspetiva de ordenamento.

A extração de areia é encarada como um problema de difícil superação. O governo

admite como ponto fraco, a permissão, durante muito tempo, da extração de areia das praias

para a construção civil e que as mesmas fossem destruídas no processo de construção de

algumas infraestruturas, quando era possível mesmo extraindo areia nas ilhas, extraí-las em

outros pontos onde o impacto ambiental seria maior. Numa leitura retrospetiva, essa medida é

apontada como uma das que tem repercussões mais negativas no presente. Os municípios

falam da apanha de inertes com grande preocupação, colocando a tónica na necessidade de se

encontrar alternativas em relação à esta prática negativa e apontam o reforço da fiscalização

como medida a ter em conta.

As autoridades entendem que os recursos locais e os interesses da população não estão

salvaguardados perante a falta de controlo de extração de areias. As comunidades destroem

um património valioso para a própria comunidade, põem em causa a atividade da pesca, a

atividade agrícola, o turismo, para além da saúde das pessoas que acabam por desenvolver

doenças resultantes dessa atividade perigosa.

O Governo diz que os municípios utilizam a orla sem critério e a maioria dos

municípios menciona que a gestão da orla costeira por parte do IMP é deficiente. Na verdade


309

todos os entrevistados afirmam que é preciso um maior esforço de fiscalização, e um maior

empenho na sensibilização, na formação e na disponibilização de atividades económicas

alternativas. Por outro lado, é apontado como solução a reorganização do setor da construção

civil, no sentido de controlar a origem dos inertes, impondo parâmetros ecológicos às

empresas de construção civil. O Governo aponta a intervenção nas tecnologias de construção,

menos consumidora, mas alerta que a ajuda das novas tecnologias é diminuta e que sempre

haverá necessidade de volumes enormes de inertes para obras como porto, aeroporto. A

importação de areia parece ser a alternativa para não estrangular o desenvolvimento do país

por falta de inertes.

O turismo na orla é visto como uma oportunidade económica, mas comportando um

risco para o território. Para o Governo as medidas de políticas criadas foram positivas, no

sentido em que houve cautela quanto à ocupação da orla marítima. Inicialmente as unidades

autorizadas sobre a orla marítima eram de pequenas dimensão e nalgumas situações foram

desenvolvidos planos antes de uma ocupação mais extensiva e com isso foi possível

salvaguardar orlas marítimas de algumas ilhas. O problema ganhou outra escala com o

aumento da utilização mais intensiva do território, Neste quadro seriam necessários mais e

novos cuidados e estes não surgiram. Embora o turismo seja uma oportunidade económica

para o país, também constitui um risco para o território se a administração não for capaz de

gerir bem a ocupação da orla costeira, em função de objetivos e prioridades estratégicas

definidas e coerentemente ligadas. O Plano Estratégico Nacional do Turismo é visto como um

documento importante de orientações no domínio da atividade turística, por dar orientações

sobre a necessidade de se definir objetivos estratégicos de sustentabilidade ambiental da

atividade turística.

A associação ambientalista Natura 2000 reconhece um crescimento turístico mais

rápido e uma ocupação mais intensiva e alega que o principal problema é o conflito entre a

preservação de zonas costeiras inseridas em áreas protegidas e os interesses turísticos. Alerta

que tem havido prejuízos no uso e gestão sustentável de alguns recursos emblemáticos. Alega

que as autoridades deviam ter um papel muito mais ativo em termos ambientais, com o

objetivo de eliminar ou minimizar potenciais impactos negativos derivados de projetos que

possam fragmentar a integridade física e facilitar a degradação ambiental, de algumas zonas

particularmente importantes para a conservação dos recursos naturais e o equilíbrio ecológico

dos ecossistemas costeiros. Muitos dos estudos de impacte ambiental que acompanham estes

projetos favorecem arbitrariamente os interesses do investidor, que geralmente é quem


310

financia e contrata os técnicos que realizam estes estudos. Considera ainda que a política de

desenvolvimento turístico praticada em Cabo Verde tem por alvo satisfazer as demandas dos

investidores e as necessidades dos turistas, mais que atender aos interesses da população local

e que uma grande parte dos recursos naturais estão a ser sobre-explorados para alimentar o

setor da construção (turismo e infraestruturas), incluindo as areias (dunas, praias e ribeiras).

Assim, em síntese: a orla costeira carece de planeamento e ordenamento, num

contexto em que está em causa a salvaguarda dos recursos e os interesses da população em

virtude da crescente pressão urbana e turística. O Governo e os municípios têm entendimentos

distintos quanto às responsabilidades na inadequação da utilização da orla. O Governo

argumenta que os municípios deveriam utilizar a orla de forma mais adequada e a maioria dos

municípios indica que a gestão da orla costeira por parte da tutela central é deficiente É

reconhecida a necessidade de uma atuação mais empenhada e consequente. As soluções

apontadas passam pela adoção de planos, reforço de fiscalização e dotação de mais meios

institucionais. Porém, importa realçar que não foi referida a necessidade de reorganização e

articulação orgânica sobre a gestão da orla para um desempenho mais eficiente e integrado.

8.4 Participação, Integração, Legalidade

A participação pública é tida como determinante para o sucesso do planeamento

territorial. Porém, os entrevistados não especificam como concretizar de forma eficaz o

envolvimento dos cidadãos. Reconhece-se que no país a cultura de participação bem como a

de planeamento são fracas, mesmo a nível dos decisores. A participação pública deve ser

encorajada e reforçada em todos os setores da vida municipal, para a comunidade beneficiar

com uma opinião pública mais crítica, mais reivindicativa e mais sensibilizada para essa

matéria. Todos os entrevistados reconhecem que deve ser feito um forte investimento na

sensibilização, formação e capacitação das pessoas.

Para os representantes da Administração central, a articulação eficiente é um desafio

que tem de ser alcançado, sendo para tal necessário conseguir uma estrutura institucional que

garanta melhor articulação, melhor controlo, menos dispersão de perspetiva e de visão. Trata-

se de uma área em que devia haver absoluto consenso político. Mas reconhecem que o

diálogo entre a administração central e local, ambos os níveis da administração com grandes

responsabilidades nesta matéria, tende a estar polarizado em torno de partilha de poderes e de


311

recursos, quando deveria estar focado na busca de soluções para debelar problemas como os

da habitação e da gestão e planeamento do território.

Para caminhar para a resolução destes problemas é necessária uma perspetiva

completamente diferente, ou seja, esse diálogo deveria ser orientado em torno de busca

permanente de complementaridade, de subsidiariedade, de cooperação, de colaboração e de

articulação.

Para os municípios o diálogo com a Administração Central não é fácil, são muitos os

elementos de tensão. Mas regra geral é reconhecido que nos últimos anos houve um esforço

dos dois lados no sentido do reforço das relações institucionais, apesar da diferença de pontos

de vistas em vários domínios, como por exemplo, a nível do exercício do poder de tutela de

legalidade do ponto de vista urbanístico, financiamento da requalificação urbana, onde não há

nenhuma obrigatoriedade da administração central no cofinanciamento dos projetos.

Todavia todos afirmam que no domínio do ordenamento do território é preciso

desenvolver mais competência técnica nacional e mais articulação com os privados para se

dar garantia de sucesso à estratégia traçada.

Para o Governo, o sistema de planeamento é adequado no que diz respeito ao

ordenamento jurídico, sem mencionar rigidez da legislação em muitos casos, embora sejam

reconhecidas enormes fragilidades no cumprimento da legislação e a necessidade de fazer

ruturas e mudanças de paradigmas com aquilo que se faz hoje. Os municípios também

admitem dificuldades em fazer cumprir a legalidade.

Assim, em síntese: a participação pública é reconhecida como incipiente e a

articulação vertical e horizontal na Administração está longe do desejado, com implicações na

eficiente dos processos de planeamento. Os benefícios associados à participação pública

recomendam uma aposta em metodologias que assegurem um maior envolvimento. Quanto à

articulação horizontal entre setores da administração central e entre os municípios é preciso

romper barreiras organizacionais, comunicacionais e de perspetivas para um diálogo mais

sistemático, fluido e mais útil. A articulação vertical entre a administração central e

administração local é marcada ainda por desconfianças, busca de protagonismo e competição,

estando muito focada na discussão sobre recursos e distribuição de poderes, exigindo de facto,

face às exigências e complexidades dos desafios uma abordagem diferente da praticada

atualmente. A construção do capital social e institucional precisa ser efetivada para mudarmos

o território. Há grandes dificuldades no cumprimento da legalidade territorial, sendo que esta


312

situação descredibiliza o sistema de gestão territorial em Cabo Verde. É reconhecida a

necessidade de uma atuação mais consequente.


313


A entrevista aos principais atores institucionais envolvidos na política de ordenamento

do território revelou prespetivas comuns e diferenças em vários domínios. Os pontos de vistas

são convergentes quando se faz alusão ao facto de ter havido processos e dinâmicas

territoriais não devidamente acompanhadas e aos problemas aí resultantes.

A necessidade de planeamento é aflorada nos discursos de todos os entrevistados,

fazendo alusão ao défice crónico nesta matéria que teve repercussões negativas (em muitos

casos graves e complexos) no território e na qualidade de vida das pessoas. É reconhecida a

necessidade de uma atuação mais empenhada e consequente, mas quase sempre não

apontando vias concretas e estruturais para a resolução dos problemas.

Os entrevistados integrados no Governo reconhecem as debilidades a nível da

qualificação do território e das instituições, onde ainda o país precisa de dar passos

significativos. Não obstante apontarem e valorizarem a bondade das suas ações, não deixam

de clamar por uma maior sensibilidade, responsabilidade e responsabilização dos municípios

em matéria de gestão do solo e de programação habitacional, que poucas vezes tem sido a

mais adequada. Estes, por outro lado, com sentimento de “menorização do poder local e

desequilíbrios de repartição de recursos”, preferem colocar a tónica na necessidade de maiores

recursos para o cumprimento das suas atribuições, enfatizando a desproporção entre os meios

disponíveis e os desafios que o planeamento e ordenamento territorial impõe à administração

local. O deficiente controlo da transformação do território é justificado em grande parte dos

casos com a falta de meios técnicos, materiais e financeiros. Por outro lado, os municípios

reivindicam mais autonomia e confiança por parte do poder central e geralmente posicionam-

se contra o carácter vinculativo dos controlos de legalidade por parte da tutela.


314

CONCLUSÃO

Esta investigação tem como objetivo geral demonstrar a relevância da política de

ordenamento do território para um pequeno estado insular, baseada na premissa de que

a ausência/deficiência de um planeamento territorial, tem comprometido o

desenvolvimento sustentável do país. Ficou evidente que o planeamento tem falhado para

acomodar o modo de vida das pessoas e as suas atividades. A ocupação do território tem sido

feita muitas vezes com base na improvisação, no casuísmo, em detrimento de uma visão

estruturada e de futuro. O facto de não se ter conseguido ainda planear o território de forma

consequente e consistente, tem conduzido à emergência e ampliação de problemas das áreas

urbanas como o défice habitacional, o alastramento dos bairros informais, muitos implantados

em áreas de riscos, a deficiência de infraestruturas básicas que bloqueiam dinâmicas de

criação de oportunidades e a concretização de direitos das pessoas. Na orla costeira, a par de

uma ocupação pouco controlada, puseram-se em causa recursos ambientais essenciais,

nomeadamente com a ocupação de áreas de valor paisagístico e ambiental e a destruição de

praias com a extração de inertes.

O pouco cuidado com o território está associado ao contexto cultural do país, num

quadro em que a participação cívica nos processos de planeamento e gestão territorial, a

integração e coordenação institucional entre atores e políticas setoriais bem como o respeito

pela legalidade está longe de estar consolidada, não sendo o território visto ainda como bem

comum, que impõe a construção de um esforço partilhado. Por este facto, as ações

concretizadas até ao presente não têm conseguido apagar de forma satisfatória as disfunções

territoriais e algumas contribuíram, até, para o seu agravamento. Esta situação tem

comprometido não só a qualidade de vida e a segurança das populações como interesses

públicos relevantes, essenciais à promoção de um desenvolvimento sustentável.

Nesta linha pretendemos nesta investigação demonstrar o desfasamento entre o

sistema de gestão territorial e a prática que dele fazem os agentes responsáveis pela sua

aplicação. Os resultados evidenciam um desajustamento entre o nosso sistema de gestão

territorial, princípios e preceitos associados fixados na lei de bases e outras legislações

conexas em relação à prática dos agentes responsáveis pela sua aplicação. A legislação e

planos territoriais, quando existentes são muitas vezes considerados de forma negligente ou


315

mesmo violados intencionalmente. A retórica sobre a importância das leis e planos

tem sobremacia sobre a sua utilidade prática. A gestão territorial é em muitos casos

complacente, passiva e pouco consequente, com grandes falhas do ponto de vista de eficácia

jurídica e do controlo das transformações do território. Nos últimos anos tem-se tentado

atenuar o atraso crónico em matéria de planeamento. Foram realizados estudos, planos,

encontros técnicos, formação dos técnicos e sensibilização dos decisores, técnicos e

população, tendo o setor conquistado alguma mediatização no seio das políticas públicas. Mas

os ganhos continuam ainda a ser formais, sobretudo com uma clara supremacia da política de

elaboração de planos sobre o planeamento efetivo e com escassos efeitos positivos sobre o

território face aos esforços dispensados. O planeamento não é só formular políticas,

programas, mas também implementá-los através de ações coletivas. O sistema face à

realidade e atuações dos agentes revela-se incongruente e anacrónico, com casos de

contradição em que as próprias entidades que elaboram e reconhecem a utilidade dos planos

são muitos vezes os principais incumpridores dos mesmos, desenvolvendo como que uma

agenda paralela de atuações, ignorando muitas vezes as disposições dos planos e leis, e

descredibilizando o sistema.

Na busca de razões para entender esse desencaixe entre a utilidade atribuída ao

ordenamento do território e a sua pouca eficácia prática não é de desconsiderar a juventude do

sistema de gestão territorial, as exigências elevadas e em muitos casos complexas fixadas por

lei sem atender à realidade bem como a desconexão da legislação, as estruturas e capacidades

institucionais, a falta de recursos e cultura territorial do país, incluindo o modus operandi das

instituições. Os procedimentos enraizados de algum centralismo num quadro de acentuada

fragmentação de competências, de pouca colaboração e integração das ações e investimentos

numa base territorial comum, para além de tornar o planeamento pesado e pouco eficiente e

de fraca aceitação social, acarretam prejuízos avultados para o país, devido a não

racionalização dos recursos, sempre escassos.

Complementarmente propusemo-nos responder às seguintes questões:

faz sentido persistir num modelo de gestão territorial complexo e oneroso,

para o qual parece não haver os meios necessários à sua operacionalização?

como fazer convergir a atuação pública na resolução dos problemas mais

prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento

sustentável do país?


316

Entendemos que o sistema deve ser melhor adaptado à realidade, sendo necessário

haver novos rumos e paradigmas, novas posturas e atitudes. Como forma de superar as

limitações é preciso desenvolver de forma efetiva uma maior integração e coordenação

interorganizacional. As políticas e os planos devem resultar em ações (integradas) práticas no

solo. Para o reforço do sistemático diálogo intersetorial é fundamental o compromisso da

liderança política e a qualificação institucional. As instituições devem pugnar por modelos de

planeamento mais colaborativos e pela institucionalização do planeamento como processo e

não apenas reduzido à elaboração do plano. A execução dos planos tem de merecer uma

atenção redobrada, sendo necessário adequa-los melhor à realidade, deixando de lado

ambições irrealistas, que tenha em conta os limitados recursos, articulando-os com planos de

desenvolvimento e orçamentos municipais, desenvolvendo parcerias e programas ajustadas as

unidades operativas de planeamento e gestão para a sua efetiva materialização.

A territorialização das políticas setoriais deve ganhar espaço no seio do sistema global

de planeamento, compatibilizando o planeamento económico-social com o planeamento

territorial. É fundamental criar uma cultura aprofundada sobre a importância da

territorialização das políticas públicas, criando espaços mais funcionais de articulação;

reforçando as instituições. É fundamental comprometer os responsáveis pela gestão, com

maior responsabilidade, reciprocidade e engajamento coletivo. Os agentes devem melhorar a

forma como encaram o território, fazendo convergir a sua atuação pública para a eficiência do

planeamento, e para a qualificação efetiva do território para resolução dos problemas mais

prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento sustentável do país. As

pessoas devem aceitar que a mudança deve acontecer e envidarem esforços nesse sentido.

Não pode faltar lealdade de entidades públicas quando se trata de um projeto coletivo de

responsabilidade partilhada. A mudança de comportamentos é uma das ferramentas mais

poderosas para Cabo Verde vir a ter um território melhor ordenado e garantir a resiliência do

setor no contexto das políticas públicas. Guias simplificados de apoio no domínio da gestão

territorial, do planeamento, de procedimentos de articulação podem ser elaborados. As

entidades administrativas com competências sobre o território deverão articular-se melhor

com as universidades, que terão de se capacitar para darem melhor contribuição neste

processo, incluindo participação na elaboração de bases técnicas de apoio ao planeamento

Para melhor integração territorial das políticas territoriais deve-se equacionar a

obrigatoriedade da DGOTDU emitir pareceres sobre implementação de empreendimentos,

equipamentos e infraestruturas em concertação com a Direções Gerais do Ambiente,


317

Infraestruturas, e Cabo Verde Investimentos, Sociedade de Desenvolvimento Turístico das

ilhas de Boavista e Maio, Autarquias Locais. Da mesma forma regulamentar a

obrigatoriedade das entidades envolvidas em processos de planeamento responderem às

solicitações, mediante fixação de prazos imperativos.

Em matéria legislativa sobre a administração do território é necessário optar pela

compilação, integração e adaptação de legislações: de áreas do ambiente, habitação, turismo

com as do solo e urbanismo e ordenamento do território. Por outro lado, é preciso adaptar

melhor as leis à realidade social e económica. Um planeamento regulatório irrealista sempre

cria resistência ao seu cumprimento, sobretudo junto dos mais pobres, que tendem a violar as

leis para satisfazerem as suas necessidades. As leis não devem ser demasiado suaves nem

muito severas. Há que flexibilizar sem perder o controlo necessário e ao mesmo tempo que

sirva de base ao estímulo de desenvolvimento. Deve-se evitar criar mais leis ou portarias

associadas. Temos legislações que remetem para a criação de demasiadas portarias quando há

questões que poderiam ser resolvidas no âmbito das próprias legislações. Há que investir em

poucas leis, mas que sejam integradas e eficazes. No entanto, abriríamos uma exceção para a

necessidade de se estabelecer contraordenações a violação das disposições legais dos planos

vigentes e de outras normas de âmbito territorial e urbanístico, a incluir no código penal,

ainda inexistente. Porém, o direito não pode tudo, a elaboração e publicação de uma lei no

boletim oficial não garante mudanças de mentalidades ou erradicação de comportamentos

enraizados. A par da elaboração das leis, é fundamental incorporar o sentido da valorização

do território como uma questão fundamental da qualidade de vida e o respeito pela lei deve

ser entendido como um requisito imprescindível para a prossecução desse objetivo. Ao

mesmo tempo que as leis devem ser socializadas, e as pessoas capacitadas para as

implementar sob pena de se tornarem inúteis.

A nível dos planos deve ser equacionada a necessidade de existência de certas figuras

de planos. A elaboração de EROT para ilha com apenas 1 município parece-nos dispensável,

desde que a nível do processo de elaboração dos PDM e pela via de integração setorial,

comprometida e responsável, se salvaguardassem os grandes objetivos da administração

central. Nesta linha da garantia necessária do comprometimento institucional e da prevalência

do planeamento integrado, poderia-se evitar também a multiplicação de PEOT, podendo ser

apenas elaborados de forma supletiva na ausência dos EROT e PDM. No contexto municipal

são dispensáveis os PDU. Os instrumentos de planeamento urbanístico deverão ganhar outra

roupagem, com reforço da sua componente estratégica. Há que apostar no desenvolvimento


318

de planos mais estratégicos, projetos urbanos operacionais, pragmáticos e flexíveis. A

administração local deve ser capaz de descortinar soluções nucleares adaptáveis à realidade

para a transformação positiva do território. A elaboração de programas de atuação urbanística

deve passar a ser uma realidade. Mantendo a obrigatoriedade do PDM ser sujeito à

ratificação, os planos vinculativos do uso do solo (neste caso o PD) deverá deixar de o ser,

mantendo-se essa prerrogativa apenas nos casos em que altera as orientações do PDM,

inserido num contexto de exigência de maior autonomia, responsabilidade e responsabilização

dos municípios. A revisão obrigatória prevista na LBOTPU deverá deixar de o ser, devendo

os planos apenas serem reapreciados e, se houver necessidade, revistos. A prática corrente de

disponibilizar solo essencialmente a partir de projectos de loteamento e sem enquadramento

em planos não é tecnicamente sustentável. Nesta linha, é fundamental apostar no

desenvolvimento de planos detalhados (ainda residuais) para dar um enquadramento mais

adequado às operações de loteamento.

A avaliação do território deve passar a ser uma prática corrente e efetiva, tanto a nível

nacional como municipal. A avaliação estratégica de impactes em planos de ordenamento

deverá ser incrementada. A tutela deverá desenvolver uma metodologia oficial para os dois

casos. A criação do observatório de avaliação de políticas, planos, programas de planeamento

e ordenamento do território deve ser equacionada. Esta estrutura faria a recolha de

informações de caracter técnico e científico e elaboraria relatórios periódicos de avaliação

incidindo sobre os impactos dos programas e instrumentos, articulações setoriais,

recomendando ajustamentos. Por outro lado, há que avaliar também o desempenho dos

responsáveis na gestão do território.

É necessário melhorar as nossas instituições do ponto de vista organizativo e do seu

modus operandi. Nem sempre os maiores problemas estão ao nível da escassez de meios

financeiros. Há que racionalizar pela via da restruturação interna, agregando serviços ou

criando os que são necessários, para assegurar uma maior capacidade da administração e

decisão. Essa integração é urgente a nível municipal para a gestão da propriedade e a sua

articulação com a política urbanística, urbana e do ordenamento do território municipal. Os

gabinetes técnicos não podem ser pensados para se concentrarem quase exclusivamente em

processos de licenciamento, devendo incorporar a componente de planeamento, estudos e

avaliação. Para evitar a dispersão dos processos ligados ao solo pelos diversos serviços, o

gabinete técnico deve ser transformado em uma plataforma municipal de ordenamento do

território, podendo incorporar um serviço de gestão do solo (agregando cartografia, cadastro,


319

sistema de informação territorial), capaz de organizar e tratar de forma integrada esta

componente.

A nível nacional é necessário desenvolver uma nova arquitetura institucional com

novas atribuições e competências, mais eficiente e eficaz para a gestão do território cabo-

verdiano. As competências em matéria de gestão do território encontram-se muito repartidas.

São várias as instituições com responsabilidades sobre o território, o que dificulta a

coordenação e articulação dentro do sistema, com repercussões negativas nos processos

decisórios. A estrutura existente contribui para uma maior dispersão de perspetiva e de visão e

não garante uma articulação e controlo consistentes. Um país de fracos recursos como Cabo

Verde não pode manter essa fragmentação, pelos acréscimos de falhas nos mecanismos de

coordenação, articulação e de seguimento. Há que organizar melhor as estruturas de

coordenação e articulação, tornar mais profícua a integração e cooperação ao nível das

direções gerais e unidades de coordenação. Esta necessidade é premente entre as direções

gerais de ambiente e ordenamento do território, entre esta última e a unidade de políticas de

habitação e as entidades com gestão na orla costeira, obras públicas. Uma entidade

coordenadora nacional para a orla costeira deverá ser equacionada.

Também é imperativo instalar um ambiente de cumprimento dos planos e

regulamentos urbanísticos em vigor. Nesta linha é necessário maior protagonismo e melhoria

da unidade e mecanismos da tutela inspetiva territorial e administrativa e da fiscalização,

aproximando setores do ordenamento do território, das autarquias locais e inspeção do sistema

judicial (Ministério Público), através de uma maior colaboração e formação. Mecanismos de

penalizações pelos incumprimentos de metas, enquadrados em apoios institucionais, devem

ser utilizados.

Do mesmo modo, é imprescindível reforçar a participação pública e elevar a cidadania

territorial. A participação pública, mais do que uma imposição legal, deverá afirmar-se com

legitimidade. A gestão democrática do território deve ser efetiva e não mera formalidade. E

aqui a liderança política e vontade administrativa são determinantes. Para isso é necessário

uma administração mais aberta, capaz de implementar mecanismos mais eficazes e

inovadores de envolvimento público em processos de planeamento territorial e questões

ambientais, capaz de criar parcerias com organizações da sociedade civil, facilitar o

engajamento e contribuir para a construção do capital social e o empowerment das

comunidades. A linguagem deve ser simplificada, sessões descentralizadas, móveis e online

de socialização incrementadas, meios visuais interativos, incluindo em 3D utilizados. Os


320

cidadãos precisam de ser partes da decisão, e não meros recetores de informação. Participação

na reconversão de bairros degradados, recuperação das praias degradadas, gestão de espaços

públicos, nos programas e orçamentos municipais. A elaboração de um guia de participação

pública pode ser pensada, e assuntos relacionados com o género devem ser incluídas na

governação local e no planeamento. Há que estudar melhor o potencial dos vários

Stakeholders. A comunicação social deverá ser envolvida, enquanto veículo importante de

sensibilização bem como facilitadores como líderes comunitários e professores. Em todos os

projetos territoriais deve ser reservada uma percentagem de verbas para serem canalizados

para a educação das pessoas e apoio ao envolvimento na tomada de decisão.

Apostar em formações para agentes da administração central e local nas áreas do

direito do urbanismo e ambiental, promoção da equidade social, gestão do litoral, mudanças

climáticas, políticas de habitação, desenvolvimento urbano sustentável, planeamento

colaborativo e estratégico, negociação e resolução de conflitos, ética e comunicação,

participação pública, desenho e projetos urbanos, avaliação e mecanismos de execução de

planos, sistemas de informação geográfica. Os currículos das universidades necessitam

adaptar-se nesse sentido, deixando de estar demasiados colados as disciplinas convencionais,

adaptando aos tempos atuais, às questões emergentes e às especificidades do país enquanto

estado insular, tornando os cursos mais inovadores e úteis, preparando os profissionais para

trabalharem em diferentes contextos, em ambientes complexos, fragmentados e difusos.

O estado central e os municípios devem equacionar a criação de um banco de

competências dos profissionais na área do urbanismo e ordenamento do território, um

mecanismo que estaria à sua disposição para auxiliar no planeamento, na formulação,

implementação, acompanhamento e avaliação de políticas e programas e fornecer apoio

técnico às negociações, incluindo de projetos territoriais a nível internacional.

Concretamente a nível das políticas específicas, o país precisa de incrementar uma

política de desenvolvimento urbano, olhando para além das áreas urbanas ou áreas urbanas

mais dinâmicas, criando condições nas áreas rurais ou centros secundários para geração de

efeitos cumulativos e fixação da população. De estruturar de forma clara uma política

integrada de cidades, incluindo uma política de solo coerente eficaz que deverá passar pela

dotação de reservas fundiárias para a programação das diferentes necessidades do

desenvolvimento urbano; apostar na qualificação e requalificação dos espaços urbanos

existentes. A reconversão estrutural dos bairros espontâneos deve sair dos discursos e

documentos oficiais. Deve-se apostar na criação de cidades compactas em vez de um


321

urbanismo expansivo, desenvolver programas habitacionais, sobretudo para as camadas mais

desfavorecidas mediante promoções públicas; melhorar os sistemas financeiros municipais, os

mecanismos de repartição de custos de urbanização, a arrecadação das mais-valias sobre

valorização fundiária, utilizar a taxação como um instrumento de planeamento urbanístico e

não meramente como fonte de receita, mobilizar todos os atores urbanos e investir na parceria

público – privada, sem que isso signifique subverter a defesa do interesse público,

estimulando investimentos nas cidades, desenvolver as capacidades locais e identificar de

projetos financiáveis que sejam atraentes para parceiros privados e instituições financeiras

multilaterais (Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento, etc.). Para aproveitar as

vantagens dessas parcerias é crucial capacitar a administração pública para a negociação.

A ocupação da orla costeira deverá estar apoiada numa estratégia de desenvolvimento

integrado com forte aposta em programas de requalificação de áreas degradadas situadas na

orla costeira. A estratégia passa também por considerar a parte marítima e uma faixa alargada

do interior e não apenas a faixa do domínio público marítimo. Mobilizar recursos para a

relocalização no curto, médio e longo prazo de determinadas construções e atividades,

sobretudo as de maior risco e impactes, aplicando mecanismos fiscais e financeiros, como

redução de impostos, empréstimos juros bonificados, subsídios e outras regalias. Entendemos

que deve ser evitado qualquer tipo de ocupação no domínio público marítimo que não sejam

infraestruturas e equipamentos (com materiais leves) de apoio a atividade balnear. Há que

evitar que os investimentos estrangeiros sejam sobretudo direcionados para a orla costeira e

aproveitar para desenvolver outras modalidades de turismo, nomeadamente de montanha e

rural. A atividade turística tem implicações significativas no ordenamento do território, na

medida em que introduz alterações nas estruturas urbanas e nas áreas de polarização

territorial, por dar origem a novos espaços de atração e geração de fluxos com importantes

impactes no território. A expansão do setor turístico deve criar condições para transformações

territoriais mais alargadas e para a dinamização das economias locais e induzir o

desenvolvimento social e a melhoria do quadro de vida da população. Os enclaves devem ser

evitados porque inibem o aparecimento de atividades alternativas e o desenvolvimento do

turismo em estreita ligação com a conservação e valorização dos recursos naturais, com uma

ocupação ordenada e sustentada e com a economia local. A ocupação turística na faixa

sensível junto ao mar, nomeadamente sobre as dunas, tem de ser interdita. Não é possível

desenvolver turismo sem que ocorram impactos ambientais, mas é possível, com

planeamento, gerir o desenvolvimento do turismo com o objetivo de minimizar os impactos


322

negativos, e ao mesmo tempo estimular os impactos positivos. O turismo de massa tem

impactos prejudiciais para o ambiente e, na ausência de planeamento e intervenções

adequadas, esse impacto é mais gravoso e irreversível, com consequências diretas na

qualidade do próprio turismo e no desenvolvimento urbano. Pelo que se torna necessário

apostar num turismo responsável, integrado territorialmente, ritmado com a capacidade de

acolhimento do território, em termos de infraestruturação, em que a integração ambiental é

encarada como parte fundamental da qualidade da oferta turística. Há que clarificar medidas

de proteção das áreas protegidas, definindo certos atributos do ambiente como inalienável,

como que sagrado. A extração de areia nas praias deve ser interditada. É fundamental ordenar

a atividade extrativa, e fornecer alternativas de rendimento às pessoas mais vulneráveis que se

dedicam a esta atividade prejudicial.

O diálogo para a plataforma de convergência com a sustentabilidade para não

comprometermos os valores ambientais e os recursos, precisa de ser estabelecida de forma

efetiva e deixar de ser uma mera intenção. A integração do país na economia global, abrindo-

se aos investimentos externos, determinam pelas suas caraterísticas, cuidados quanto a

organização territorial e a valorização dos recursos. A ânsia do aproveitamento de

oportunidades de investimentos não pode fazer ignorar as condições da sua inserção

territorial. Não é possível ter um país competitivo, criar oportunidades económicas e sociais

de forma equilibrada, garantir direitos fundamentais associados ao ambiente e urbanismo num

território desordenado.

O planeamento territorial é um instrumento fundamental para tornar os territórios

melhores e mais promissores para os que neles vivem e para as gerações futuras, ajudando a

atenuar ou debelar as desigualdades sociais e desequilíbrios espaciais e contribuindo para uma

melhor localização, organização e gestão correta das atividades humanas. Disso resultará um

ordenamento para resolver os problemas, mas também para criar oportunidades e tornar os

territórios mais competitivos. A função do planeamento não é tanto a de resolver problemas

mas evitar que eles surjam.

O planeamento é uma atitude de prudência e de bom senso. A sociedade moderna

exige um planeamento dos territórios, exige a construção de um território em que o futuro é

pensado, construído de forma organizada e não ditado por uma evolução casuística e

incontrolada do ponto de vista público, que quase sempre conduz a um sistema territorial

insatisfatório. Os territórios não planeados enfrentam grandes dificuldades que tendem a

gravar-se com o tempo e a comprometer a qualidade de vida de seus habitantes. É um


323

compromisso ético com as gerações futuras, assumirmos que planear e ordenar o território, na

base de uma governança responsável e inclusiva, é condição indispensável à promoção do

desenvolvimento sustentável. O território deverá ser entendido por toda a sociedade como

sendo essencial para estruturação do nosso futuro.

Cabo Verde vai precisar de tempo para debelar os prejuízos do crescimento territorial

descontrolado dos últimos decénios. Mas há que seguir em frente de forma coletiva e com

determinação, com um absoluto sentido de visão estratégica e de solidariedade. Mas também

por imperativo ético inter-geracional, que, apesar de não ser uma ordem concreta, serve para

qualquer espécie de atos ou conteúdos.

Tudo se pode modificar, embora, parafraseando Aurelio Peccei, o futuro já não é o que

se pensava ser, ou o que podia ter sido se os seres humanos tivessem sabido tirar partido da

sua capacidade de raciocínio e das suas oportunidades. Mas ainda pode vir a ser aquilo que,

razoavelmente e realisticamente desejamos que seja.

A dimensão do tema investigado não permitiu o aprofundamento desejável de todas as

temáticas conexas, mas a pesquisa levou à identificação de outros temas a carecerem de maior

conhecimento. Assim, tendo em conta a realidade do país, apontamos algumas pistas para

investigação futura:

Fiscalidade urbanística como instrumento de planeamento

Planeamento urbanístico e competitividade municipal

Parcerias público-privadas no desenvolvimento urbano

Vulnerabilidades face às alterações climáticas e riscos naturais

Planeamento turístico e integração socioterritorial

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JORNAL EXPRESSO DAS ILHAS , nº 511, 14 Setembro 2011

Legislação – Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico (Cabo Verde)

Decreto – Lei nº 576/70, de 24 de Novembro de 1970 - Lei dos solos – Aplicado às

províncias ultramarinas pela Portaria 421/72, de 1 de Agosto (Boletim Oficial nº 32, de 5 de

Agosto de 1972)

Decreto lei nº 2/2007 de 19 de julho – Lei da Expropriação por utilidade pública – (Boletim

Oficial Nº 6- I Série)

Decreto lei nº 2/2007 de 19 de julho – Lei dos solos de Cabo Verde – (Boletim Oficial Nº 6-

I Série)

Decreto nº 43894 – Regulamento de ocupação e concessão de terrenos nas províncias

ultramarinas – (Boletim Oficial nº 36, 10 de Setembro de 1969)

Decreto nº 87/90, de 13 de Outubro – regula a elaboração, aprovação dos Planos

Urbanísticos referidos no artigo 11º da Lei nº 57/II/85, de 22 de Junho – (Boletim Oficial nº

41, I Série, 13 de Outubro de 1990)

Decreto nº 88/90, de 13 de Outubro – regulamenta as figuras de Plano Urbanístico

consagradas na Lei nº 57/II/85, de 22 de Junho (Boletim Oficial nº 41, I Série, 13 de Outubro

de 1990)


344

Decreto Regulamentar n.º 7/94, de 23 de Maio, que declara Zonas de Desenvolvimento

Turístico Integral.

Decreto-Legislativo n.º 14/97, de 1 de Julho, desenvolve as Bases da Política do Ambiente.

Decreto-Legislativo n.º 2/93, de 1 de Fevereiro - declara como Zonas Turísticas Especiais

as áreas identificadas como possuidores de especial aptidão para o turismo.

Decreto-Legislativo n° 6/2010, de 21 de Junho de 2010, altera Decreto-lei nº 1/2006 de 13

de Fevereiro de 2006 – define as bases do Ordenamento do território e Planeamento

urbanístico

Decreto-Legislativo nº 29/2009, de 19 de Agosto - Regime Jurídico do Cadastro Predial

Decreto-Lei nº 130/88, de 31 de Dezembro

Decreto-Lei n.º 15/2009, de 2 de Junho de 2009, Lei que Estabelece regime excepcional de

transferência de terrenos do Estado para os Municípios (BO. I Série, Número 22)

Decreto-Lei n.º 2/2002, de 21 de Janeiro que proíbe a extração e exploração de areias nas

dunas, nas praias e nas águas interiores, na faixa costeira e no mar territorial.

Decreto-Lei n.º 3/2003, de 24 de Fevereiro, que estabelece o regime jurídico das Áreas

Protegidas.

Decreto-lei nº 1/2006, de 13 de Fevereiro de 2006 – define as bases do Ordenamento do

território e Planeamento urbanístico - (Boletim Oficial Nº 7- I Série)

Decreto-Lei nº 1/2010, de 4 de Janeiro de 2010 - Aprova a Orgânica do Ministério da

Descentralização, Habitação e Ordenamento do território, adiante designado por (MDHOT).

(BO Número 1, I Série)

Decreto-Lei nº 1/2010, de 4 de Janeiro de 2010 - Aprova a Orgânica do Ministério da

Descentralização, Habitação e Ordenamento do território, adiante designado por (MDHOT).

(BO Número 1, I Série)

Decreto-Lei nº 43/2010, de 27 de Setembro – aprova o Regulamento Nacional Ordenamento

do território Nacional e Planeamento Urbanístico (BO - I Série, Número 37)

Decreto-lei nº 43/99, de 6 de Junho – Declara a expropriação de terrenos situados nas Zonas

de Desenvolvimento Turístico Integral (Boletim Oficial nº 23, I Série, 6 de Julho de 1999)

Lei 76/V/98 de 7 de Dezembro - Lei das Finanças Locais alterado pela Lei nº 79/VI/2005, de

5 de Setembro

Lei Constitucional 1/IV/92 de 25 de Setembro (Boletim Oficial n.º 12/92, supl.) (Alterado

pela Lei n.º 1/V/99)

Lei Constitucional n 1/VII/2010, 3 de Maio de 2010 (BO nº 17, I Série) (revê a lei

constitucional)

Lei n.º 134/IV/95, alterado pela Lei n.º 147, de 7 de Novembro, que aprova o Estatuto dos

Municípios.


345

Lei n.º 44/V//2004, de 12 de Julho, que define e estabelece o regime jurídico dos bens do

domínio público marítimo do Estado.

Lei n° 77/VII/2010, de 23 de Agosto - Estabelece o regime da divisão, designação e

determinação das categorias administrativas das povoações. (BO - I Série, Número 32)

Lei nº 75/VII/2010, de 23 de Agosto, Estabelece o regime jurídico de declaracão e

funcionamento das Zonas Turísticas Especiais (BO, I Série, nº 32)

Lei nº 85/IV/93, de.... – define as bases do Ordenamento do Território e Planeamento

Urbanístico, Boletim Oficial (Nº 25- I Série- 16 e Julho de 1993)

Lei nº 86/IV/93, de 26 de Julho que define as Bases da Política do Ambiente.

Regulamento Geral de Construção e Habitação Urbana (Boletim Oficial nº 53, I Série, &ª

Suplemento)

Resolução nº 20/2009, de 20 de Julho de 2009, determina a elaboração da Diretiva Nacional

do Ordenamento do Território (DNOT) - (BO - I Série, Número 29)

Resolução nº 20/2010, de 19 de Abril, Aprova o Plano de Gestão do Parque Natural do Fogo,

Ilha do Fogo (B.O. n.º 15/2010, I Série).

Resolução nº 28/2008, de 11 de Agosto de 2008, Determina a elaboração do Esquema

Regionasl de Ordenamento do Território da Ilha de São Nicolau, adiante designado por

EROT-SN. - (BO - I Série, Número 30)

Resolução nº 40/2008, de 08 de Dezembro , Aprova o Plano de Gestão do Parque Natural de

Serra Malagueta, Ilha de Santiago. (B.O. n.º 45/2008, I Série)

Resolução nº 41/2008, de 08 de Dezembro, Aprova o Plano de Gestão do Parque Natural do

Monte Gordo, Ilha de São Nicolau (B.O. n.º 45/2008, I Série)

Resolução nº 55/2010, de 19 de Outubro de 2010, Aprova o EROT da ilha de Santiago (B.O.

n.º 4, I Série)

Resolução nº 56/2010, de 19 de Outubro de 2010, Aprova o EROT da ilha do Fogo (B.O. n.º

4, I Série)

Resolução nº 57/2010, de 19 de Outubro de 2010, Aprova o EROT da ilha de Santo Antão

(B.O. n.º 4, I Série)

Resolução nº 43/2012, de 31 de Julho de 2012, Atribui a concessão para uso e cocupação

da orla marítima afeta a todas as ZDTI à SDTIBM (B.O. n.º 4,4 I Série)

Portaria nº 21/2009, de 8 de Junho, Aprova o Plano de Ordenamento Turístico (POT) da

Zona de Desenvolvimento (B.O. n.º 23/2009, I Série).

Portaria nº 20/2008, de 7 de Julho, Aprova o Plano de Ordenamento Turístico (POT) da

Zona de Desenvolvimento Turístico integral de Chaves (B.O. n.º 25/2008, I Série).


346

Portaria nº 20/2009, de 8 de Junho, Aprova o Plano de Ordenamento Turístico (POT) da

Zona de Desenvolvimento Turístico Integral de Sul da Vila do Maio (B.O. n.º 23/2009, I

Série).

Portaria nº 2/2010, de 11 de Janeiro, Aprova o Plano de Ordenamento Turístico (POT) da

Zona de Desenvolvimento Turístico Integral da Ribeira de D. João, ilha do Maio (B.O. n.º

2/2010, I Série).

Sites:

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348

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1 – Esquema de abordagem metodológica .................................................. ….………7

Figura 2 – Esquema de obtenção e tratamento de dados ........................................................ 11

Figura 3 – Esquema de Tratamento de dados ........................................................................ 11

Figura 4 – Modelo para planear o desenvolvimento territorial sustentável ........................... 17

Figura 5 – Modelo de sustentabilidade urbana....................................................................... 57

Figura 6 – Índice de vulnerabilidade à crise económica ........................................................ 68

Figura 7 – Índice de vulnerabilidade ambiental ...................................................................... 70

Figura 8 – Desastres em pequenos Estados insulares .............................................................. 70

Figura 9 – Número de SDIS afetados por desastres naturais .................................................. 71

Figura 10 – Localização geográfica de Cabo Verde e as ilhas do arquipélago ........................ 79

Figura 11 – Vista parcial da ilha do Sal ................................................................................... 81

Figura 12 –Vista parcial de um terreno montanhoso da ilha de Santiago .............................. 81

Figura 13 –Poeira desértica sobre as ilhas de Cabo Verde ..................................................... 82

Figura 14 –Vista parcial da barragem de Poilão ..................................................................... 83

Figura 15 –Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal .............................................. 83

Figura 16 – Vista parcial de campo agrícola no concelho de Santa Cruz .............................. 89

Figura 17 – Atividade piscatória tradicional – Ilha do Maio ................................................... 90

Figura 18 – Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas, em 2010 .............................. 94

Figura 19 – Evolução da população residente, Cabo Verde, 1950-2010 ................................. 94

Figura 20 – Evolução da população residente de Cabo Verde por ilhas, 2000 e em 2010 ...... 95

Figura 21 – Taxa média de crescimento anual por concelhos, 2000-2010 ............................. 97

Figura 22 – Densidade populacional por concelhos, 2000 ....................................................... 97

Figura 23 – Densidade populacional por concelhos, 2010 ....................................................... 98

Figura 24 – Pirâmide etária, Cabo Verde, 2010 ....................................................................... 98

Figura 25 – Dimensão média dos agregados familiares por concelho, 2010 ........................... 99

Figura 26 – Localização dos principais portos de Cabo Verde .............................................. 101

Figura 27 – Vista parcial do Porto da Praia ........................................................................... 101

Figura 28 – Localização das infraestruturas aeroportuárias operacionais em

Cabo Verde ............................................................................................................................. 102

Figura 29 – Vista parcial do aeroporto da Boavista ............................................................... 102

Figura 30 – Distribuição da população por cidades, 2010 ..................................................... 105


349

Figura 31 – Percentagem de saídas de cada uma das ilhas com destino a Praia .................... 107

Figura 32 – Localidade Ribeira Pratas – Tarrafal de Santiago .............................................. 110

Figura 33 – Esquema geral da ilha de Santo Antão .............................................................. 113

Figura 34 – Esquema geral da ilha de S.Vicente .................................................................... 116

Figura 35 – Esquema geral da ilha de S.Nicolau ................................................................... 119

Figura 36 – Esquema geral da ilha do Sal .............................................................................. 122

Figura 37 – Esquema geral da ilha da Boavista ..................................................................... 125

Figura 38 – Esquema geral da ilha do Maio ........................................................................... 128

Figura 39 – Esquema geral da ilha de Santiago ..................................................................... 131

Figura 40 – Esquema geral da ilha do Fogo ........................................................................... 134

Figura 41 – Esquema geral da ilha da Brava .......................................................................... 137

Figura 42 – Modelo político-admnistrativo de Cabo Verde .................................................. 143

Figura 43 – Modelo Territorial de Cabo Verde ...................................................................... 161

Figura 44 – Modelo Territorial da ilha de Santiago ............................................................... 164

Figura 45 – Planta de zonamento da área protegida de Serra Malagueta .............................. 166

Figura 46 – Traçado ortogonal do Plateau- Cidade da Praia ................................................ 171

Figura 47 – Planta de ordenamento do PDM de S.Domingos ............................................... 175

Figura 48 – Evolução da população urbana, Cabo Verde, 1980-2010 ................................... 180

Figura 49 – Percentagem de população urbana, por concelhos, em 2010 ............................. 181

Figura 50 – Tipologias de cidades .......................................................................................... 181

Figura 51 – Vista aérea da cidade de Porto Novo ................................................................. 182

Figura 52 – Vista aérea da cidade de Ribeira Grande .......................................................... 183

Figura 53 – Vista aérea da cidade de Ponta do Sol ............................................................... 183

Figura 54 – Vista aérea da cidade das Pombas .................................................................... 184

Figura 55 – Vista aérea da cidade do Mindelo ..................................................................... 184

Figura 56 – Vista aérea da cidade de Ribeira Brava ............................................................. 185

Figura 57 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de S.Nicolau ................................................ 185

Figura 58 – Vista aérea da cidade de Santa Maria ............................................................... 186

Figura 59 – Vista aérea da cidade de Espargos .................................................................... 186

Figura 60 – Vista aérea da cidade de Sal Rei ....................................................................... 187

Figura 61 – Vista aérea da cidade do Porto Inglês ................................................................ 188

Figura 62 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de Santiago .................................................. 188

Figura 63 – Vista aérea da cidade de Calheta ........................................................................ 189

Figura 64 – Vista aérea da cidade de Pedra Badejo ............................................................. 190


350

Figura 65 – Vista aérea da cidade de Várzea da Igreja .......................................................... 190

Figura 66 – Vista aérea da cidade da Praia ............................................................................ 191

Figura 67 – Vista aérea da cidade de Santiago de Cabo Verde .............................................. 191

Figura 68 – Vista aérea da cidade de Assomada .................................................................. 192

Figura 69 – Vista aérea da cidade de João Teves ................................................................... 192

Figura 70 – Vista aérea da cidade de Achada Igreja .............................................................. 193

Figura 71 – Vista aérea da cidade de S.Filipe ...................................................................... 193

Figura 72 – Vista aérea da cidade de Cova Figueira ............................................................ 194

Figura 73 – Vista aérea da cidade de Igreja .......................................................................... 194

Figura 74 – Vista aérea da cidade de Nova Sintra ................................................................ 195

Figura 75 – Vistas parciais de habitações em meio urbano ................................................... 200

Figura 76 – Vista parcial de lixeira a céu aberto (Boavista) .................................................. 201

Figura 77 – Assentamentos informais na cidade de Sal Rei – ilha da Boavista .................... 204

Figura 78 – Vistas parciais das habitações – Bairro Salinas - Sal Rei ................................... 204

Figura 79 – Acumulação de resíduos sólidos – Bairro Salinas - Sal Rei ............................... 205

Figura 80 – Assentamentos informais na cidade de Espargos – ilha do Sal .......................... 206

Figura 81 – Assentamentos informais na cidade de Mindelo – ilha de S.Vicente ................. 207

Figura 82 – Assentamentos informais na cidade da Praia ...................................................... 208

Figura 83 – Ausência de sentido de alinhamento em assentamentos informais .................... 209

Figura 84 – Ocupação informal em áreas de riscos – cidade da Praia ................................... 210

Figura 85 – Fatores explicativos da formação dos assentamentos informais ........................ 211

Figura 86 – População costeira e degradação do litoral ......................................................... 226

Figura 87 – Implantação de um Centro comercial no domínio público marítimo ................. 228

Figura 88 – Construção no domínio público marítimo - Cidade da Praia .............................. 228

Figura 89 – Construção no domínio público marítimo – Lajinha .......................................... 229

Figura 90 – Construção no domínio público marítimo – Ribeira Barca ................................ 229

Figura 91 – Subida do mar em Cabo Verde ........................................................................... 230

Figura 92 – Construção no domínio público marítimo – Pedra Badejo ................................. 230

Figura 93 – Construção no domínio público marítimo – Porto Inglês ................................... 231

Figura 94 – Construção no domínio público marítimo – Tarrafal ......................................... 231

Figura 95 – Construção no domínio público marítimo – Sal Rei ........................................... 232

Figura 96 – Vista parcial da fábrica de cerveja e refrigerantes Ceris – Praia ........................ 233

Figura 97 – Construção no domínio público marítimo – Mindelo ......................................... 233

Figura 98 – Evolução do número de hóspedes, 1990-2010 ................................................... 235


351

Figura 99 – Hóspedes e Dormidas segundo ilhas, 2011 ........................................................ 236

Figura 100 – Hóspedes e Dormidas por país de residência dos hóspedes ............................. 236

Figura 101 – Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal .......................................... 239

Figura 102 – Vista parcial da Praia de Chaves – Ilha da Boavista ......................................... 240

Figura 103 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Sal ................. 242

Figura 104 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha da Boavista ........ 243

Figura 105 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Maio .............. 244

Figura 106 – Hotel Morabeza – ilha do Sal .......................................................................... 245

Figura 107 – Hoteis all includes Riu Karamboa e Riu Tuareg .............................................. 245

Figura 108 – Hotel Odjo d´água ............................................................................................. 246

Figura 109 – Vista parcial do Salinas Beach Resort- Maio ................................................... 246

Figura 110 – Cordão Dunar e Hotel Riu Karamboa na praia de Chaves .............................. 247

Figura 111 – POT de Chave ................................................................................................... 248

Figura 112 – Vista parcial da ocupação turistica na praia de Chaves- Boavista .................... 248

Figura 113 – Vista parcial do Hotel Riu Tuareg- Boavista .................................................... 249

Figura 114 – Uso balnear – ilha do Sal .................................................................................. 250

Figura 115 – Moto 4 na Praia-Sal .......................................................................................... 250

Figura 116 – Iluminação do empreendimento Paradise Beach-ilha do Sal ............................ 251

Figura 117 – Mulheres na apanha da areia - Praia do Coqueiro ............................................ 257

Figura 118 – Mulheres na apanha da areia - Praia de Aguas Belas ....................................... 258

Figura 119 – Extração de areia - Praia de Fonte Bila- S.Filipe .............................................. 258

Figura 120 – Extração de areia no mar – Praia de Ponta Peixe ............................................. 259

Figura 121 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa ............................................................. 259

Figura 120 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa ............................................................. 260

Figura 120 – Erosão costeira - Praia de Charco ..................................................................... 260

Figura 124 – Erosão costeira - Praia do Coqueiro ................................................................. 261

Figura 125 – Degradação das terras agrícolas - Achada Igreja ............................................. 262

Figura 126 – Diminuição da praia de arasto de botes - Rincão ............................................. 262

Figura 127 – Exposição pública da DNOT e dos EROT de Fogo e Santo Antão .................. 273

Figura 128 – Exposição pública do PDM de Tarrafal de Santiago ........................................ 274

Figura 129 – Apresentação pública dos planos ...................................................................... 275

Figura 130 – Cumprimento da legalidade .............................................................................. 299


352

ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1 - As diferentes vertentes da sustentabilidade ......................................................... 16

Quadro 2 - Facilitadores da integração .................................................................................. 29

Quadro 3 - Inibidores de integração ....................................................................................... 30

Quadro 4 - Mecanismos e meios de envolvimento público ................................................... 40

Quadro 5 - Subsistemas de cultura com interferência no ordenamento do território ............. 50

Quadro 6 - Crescimento da população mundial e taxa de crescimento

urbano (2000-2030) .................................................................................................................. 52

Quadro 7 - População urbana em diferentes ecossistemas por regiões, 2000-2025 ............. 59

Quadro 8 - Comparação da dimensão das ilhas ..................................................................... 80

Quadro 9 - Áreas protegidas declaradas ................................................................................. 85

Quadro 10 - Tipos de riscos e ilhas mais vulneráveis de ocorrência ...................................... 87

Quadro 11 - Distribuição do efetivo populacional em Cabo Verde por género (2010) .......... 92

Quadro 12 - Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas em 2010 ............................. 93

Quadro 13 - População por concelhos, 2000 e 2010 e taxa média de crescimento anual ....... 96

Quadro 14 - Lista das cidades de Cabo Verde ....................................................................... 103

Quadro 15 - Saldo migratório dos diferentes concelhos de Cabo Verde ............................... 106

Quadro 16 - Nº Empresas, em 2008 ....................................................................................... 108

Quadro 17 - Instituições de formação superior ...................................................................... 109

Quadro 18 - Especificidades da ilha de Santo Antão ............................................................. 112

Quadro 19- Análise SWOT da ilha de Santo Antão ............................................................... 114

Quadro 20 - Especificidades da ilha de S.Vicente ................................................................. 115

Quadro 21 - Análise SWOT da ilha de S.Vicente .................................................................. 117

Quadro 22 - Especificidades da ilha de S.Nicolau ................................................................. 118

Quadro 23- Análise SWOT da ilha de S.Nicolau ................................................................... 120

Quadro 24 - Especificidades da ilha do Sal ............................................................................ 121

Quadro 25 - Análise SWOT da ilha do Sal ............................................................................. 123

Quadro 26 - Especificidades da ilha da Boavista ................................................................... 124

Quadro 27 - Análise SWOT da ilha da Boavista .................................................................... 126

Quadro 28 - Especificidades da ilha do Maio ........................................................................ 127

Quadro 29 - Análise SWOT da ilha do Maio ......................................................................... 129

Quadro 30 - Especificidades da ilha de Santiago ................................................................... 130


353

Quadro 31 - Análise SWOT da ilha de Santiago .................................................................... 132

Quadro 32 - Especificidades da ilha do Fogo ......................................................................... 133

Quadro 33- Análise SWOT da ilha do Fogo .......................................................................... 135

Quadro 34 - Especificidades da ilha da Brava ........................................................................ 136

Quadro 35 - Análise SWOT da ilha da Brava ........................................................................ 138

Quadro 36 – Agrupamento das ilhas de acordo com especificidades .................................... 140

Quadro 37 - Alterações à LBOTPU de 2006 .......................................................................... 152

Quadro 38 - Tipologias de instrumentos de Ordenamento do território ................................. 156

Quadro 39 - Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos ....................... 158

Quadro 40 - Linhas estratégicas e as Diretivas da DNOT ...................................................... 159

Quadro 41 - Estado de elaboração dos EROT ........................................................................ 162

Quadro 42 - Planos de Gestão de áreas protegidas em vigor ................................................. 166

Quadro 43 - Planos de Ordenamento de ZDTI em vigor ....................................................... 167

Quadro 44 - Estado de elaboração dos PDM.......................................................................... 174

Quadro 45 - Famílias que habitam em domicílios improvisados ........................................... 195

Quadro 46 - Famílias em condições de sobreocupação .......................................................... 196

Quadro 47 – Habitações com défice de infraestruturas básicas ............................................. 197

Quadro 48 - Famílias que habitam em casas sem esgotos .................................................... 198

Quadro 49 - Imóveis a construir por municípios (casa para todos) ....................................... 213

Quadro 50 – Valoração qualitativa dos impactes da ocupação urbana na orla, por ilha ...... 234

Quadro 51- Evolução do número de estabelecimentos, quartos, camas, capacidade de

alojamento e pessoal ao serviço ............................................................................................. 237

Quadro 52- Tipo de Estabelecimento turistico por ilha, 2011 ................................................ 237

Quadro 53- Pessoal ao serviço segundo tipo de Estabelecimento turístico

por ilha, 2011 .......................................................................................................................... 238

Quadro 54- Número de camas por ilha, 2011......................................................................... 239

Quadro 55 - Valoração qualitativa dos impactes da ocupação turística, por ilha .................. 252

Quadro 56 - Alguns locais de extração de areia, por ilha ...................................................... 257

Quadro 57 - Valoração qualitativa dos impactes da ocupação turística, por ilha ................... 263

Quadro 58 - Distribuição da amostra por sexo ....................................................................... 276

Quadro 59- Distribuição da amostra por idade ....................................................................... 277

Quadro 60 - Distribuição da amostra por nível de instrução .................................................. 277

Quadro 61 - Conhecimento do significado do PDM ............................................................. 277

Quadro 62 - Conhecimento do PDM de S.Vicente................................................................. 278


354

Quadro 63-Conhecimento de outros planos/projetos ............................................................. 278

Quadro 64 - Freqüência de participação numa sessão pública ............................................... 279

Quadro 65 - Apreciação sobre o nível de linguagem utilizada .............................................. 279

Quadro 66 -Apreciação sobre a inclusão das sugestões ......................................................... 279

Quadro 67 - Razões ou motivações da não participação ........................................................ 280

Quadro 68 - Interesse em participação .................................................................................. 280

Quadro 69 - Formas de participação efetiva .......................................................................... 281

Quadro 70 - Apreciação sobre preocupação da CM S.Vicente .............................................. 281

Quadro 71- Aspetos a ser melhorado nos processos de envolvimento público ..................... 282

Quadro 72 - Participação em Associação de Bairros/Moradores ........................................... 282

Quadro 73 – Duração de elaboração de planos ...................................................................... 289


355

APÊNDICE


356

A. GUIÃO DE ENTREVISTA


357

MINISTRA DA DESCENTRALIZAÇÃO, HABITAÇÃO E ORDENAMENTO DO

TERRITÓRIO – DRA SARA LOPES

Ordenamento e planeamento territorial: Apreciação geral

1.Que apreciação faz do estado atual do Ordenamento do Território em Cabo Verde?

Destaque, por favor, os principais aspetos positivos e negativos.

2. Que apreciação faz do nosso sistema de planeamento?

- Ao nível da sua estrutura global

- Ao nível dos instrumentos

- Ao nível da articulação entre políticas e instrumentos

- Ao nível das condições de operacionalização dos diferentes tipos de planos.

3. Numa leitura retrospectiva, quais as políticas com incidência territorial com repercussões

mais positivas e mais negativas no presente?

Coordenação das entidades

1.Que avaliação faz da coordenação das entidades que intervém no Ordenamento do

Território?

2. Quais as principais dificuldades identificadas?

3. Como ultrapassar essas dificuldades?

Participação da população

1. Como vê a questão da participação pública no planeamento?

Poder local

1. O que pensa do estado atual do planeamento nos Municípios de Cabo Verde?

2. Como aprecia o desempenho das competências municipais?

3. Quais as principais dificuldades com que se deparam as autarquias locais para o exercício

das suas competências?

4.Que apoios (financeiros, técnicos, outros) o ministério tem prestado às Câmaras?


358

Situação nas áreas urbanas

1. Qual a apreciação global que faz dos problemas das áreas urbanas em Cabo Verde?

2. Quais as orientações de política nos seguintes domínios:

- Habitação

- Solo urbano

- Equipamentos coletivos (com particular ênfase para os de educação e de saúde)

- Infraestruturas básicas (rede eléctrica, abastecimento de água, saneamento básico, recolha de

resíduos sólidos urbanos).

3. Quais os principais obstáculos à concretização dessas políticas?

Orla costeira

1. Como avalia o tipo de ocupação que tem ocorrido na orla costeira em Cabo Verde?

2. Entende que os recursos locais e os interesses da população estão salvaguardados?

3. Como vê a questão da apanha da areia?

4. Que medidas pensa que devem ser tomadas nesse sentido (ocupação e apanha de areia)?

Desafios e prioridades futuros

1. Quais os maiores desafios que se impõem ao Ordenamento do Território do país?

2. Quais as linhas de orientação do Ministério em matéria de Ordenamento do Território?

Quais as prioridades futuras para o país? E para cada uma das ilhas?

3. O sistema de planeamento está ajustado a esses desafios?

Há mudanças indispensáveis? Estão calendarizadas? Quais as principais repercussões

expectáveis?

DIRETOR GERAL DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E


359

DESENVOLVIMENTO URBANO

Ordenamento e planeamento territorial: Apreciação geral



2. Que apreciação faz do nosso sistema de planeamento?

- Ao nível da sua estrutura global

- Ao nível dos instrumentos

- Ao nível da articulação entre políticas e instrumentos

- Ao nível das condições de operacionalização dos diferentes tipos de planos.

3. Numa leitura retrospectiva, quais as políticas com incidência territorial com repercussões

mais positivas e mais negativas no presente?

Coordenação das entidades

1.Que avaliação faz da coordenação das entidades que intervém no Ordenamento do

Território?

2. Quais as principais dificuldades identificadas?

3. Como ultrapassar essas dificuldades?

Participação da população

1. Como vê a questão da participação pública no planeamento?

Poder local

1. O que pensa do estado atual do planeamento nos Municípios de Cabo Verde?

2. Como aprecia o desempenho das competências municipais?

3. Quais as principais dificuldades com que se deparam as autarquias locais para o exercício

das suas competências?

4.Que apoios (financeiros, técnicos, outros) a DGOTDU tem prestado às Câmaras?

Situação nas áreas urbanas


360

1. Qual a apreciação global que faz dos problemas das áreas urbanas em Cabo Verde?

2. Quais as orientações de política nos seguintes domínios:

- Habitação

- Solo urbano


Orla costeira




4. Que medidas pensa que devem ser tomadas nesse sentido (ocupação e apanha de areia)?

Desafios e prioridades futuros

1. Quais os maiores desafios que se impõe ao Ordenamento do território do país?

2. Quais as linhas de orientação da DGOTDU em matéria de Ordenamento do território?

Quais as prioridades futuras? Para o país; para cada uma das ilhas.

3. O sistema de planeamento está ajustado a esses desafios?

Há mudanças indispensáveis? Estão calendarizadas? Quais as principais repercussões

expectáveis?


361

MINISTRO DAS INFRAESTRUTURAS


2. Quais as principais linhas orientadoras do Governo para o setor/área setorial que devem ser

tidos em consideração na organização territorial?

3. O Ordenamento do Território resulta da ação de diversos atores públicos Que avaliação faz

das relações de interdependência com outras políticas setoriais do Estado, nomeadamente as

que tem impactos diretos no território? Quais as principais dificuldades? Como ultrapassar as

dificuldades?

4. Como vê a questão das Infraestruturas básicas nas áreas urbanas (rede eléctrica,

abastecimento de água, saneamento básico, recolha de resíduos sólidos urbanos).

5. O que tem feito o Minisério nesse sentido





10. Que medidas estão a ser tomadas nesse sentido (ocupação e apanha de areia)?


362

DIRETOR GERAL DO DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO


2. Quais as principais linhas orientadoras da DGDT para o setor/área setorial?

3. O Ordenamento do Território resulta da ação de diversos atores públicos Que avaliação faz

das relações de interdependência com outras políticas setoriais do Estado, nomeadamente as

que tem impactos diretos no território? Quais as principais dificuldades? Como ultrapassar as

dificuldades?

4.Como vê a questão do turismo e Ordenamento do Território/Ambiente em Cabo Verde,

particularmente o turismo na orla costeira? Quais as orientações da DGDT nesse sentido?

5.Como se tem processado o diálogo com os investidores estrangeiros?


363

PRESIDENTE DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MUNICIPIOS

1. Que apreciação faz do estado atual do Ordenamento do Território em Cabo Verde?


2. O que pensa do estado atual do planeamento e gestão territorial nos Municípios de Cabo

Verde? Como aprecia o desempenho das competências ?

3. Quais as principais dificuldades institucionais dos municipios?

4. Considera que a estrutura dos municipios adequa-se aos desafios do planeamento e gestao

do território?

.5.Que apoios a associação dos municípios tem prestado aos municípios?

6. Como vê a questão do solo, da habitação, da dotação de equipamentos coletivos e

infraestruturação nos municípios?- e do seu municipio em particular?

7. Como vê a questão da orla costeira? Quais as preocupações dos Municípios nesse sentido?

e do seu municipio em particular?

8. Considera que os interesses da população e os recursos estão salvaguardados?

8.Que avaliação faz da coordenação entre os municípios e a administração central em matéria

de políticas urbanas e de Ordenamento do Território? 10.Quais as principais dificuldades?

Como ultrapassar as dificuldades?


364

PRESIDENTE DA CÂMARA

1. O que pensa do estado atual do planeamento e gestão territorial no Município?

2. Quais os instrumentos de gestão territorial em vigor/em elaboração no município?

3. Quais as principais dificuldades com que se depara a Câmara?

4. Como vê a questão do solo, da habitação, da dotação de equipamentos coletivos e

infraestruturação no município?

5. Como vê a questão da orla costeira? Quais as preocupações da Câmara nesse sentido?

6.Que avaliação faz da relação entre o seu município e a administração central? Quais as

principais dificuldades? Como ultrapassar as dificuldades?

7. Que avaliação faz da relação entre o seu município e a administração central no que diz

respeito às políticas urbanas, urbanismo, solo e habitação?

8. Como vê a questão da participação pública no município?

9. Quais as linhas orientadoras de intervenção urbana e prioridades futuras?


365

B. QUESTIONÁRIO

QUESTIONÁRIO


366

Instruções de resposta ao questionário: Este questionário visa avaliar o grau de informação, consulta e envolvimento público no planeamento e gestão da cidade do

Mindelo. Enquadra-se no contexto de elaboração de num trabalho científico de investigação a nível do doutoramento em

Geografia e Planeamento Territorial, especialidade de Planeamento e Ordenamento do Território, na Universidade Nova de

Lisboa – Portugal.

A resposta deve ser dada com rigor e honestidade. Este questionário é de natureza confidencial. O tratamento deste, por sua

vez, é efectuado de uma forma global, não sendo sujeito a uma análise individualizada, o que significa que o seu anonimato é

respeitado. Obrigado pela disponibilidade.

1. GÉNERO

M F

2. IDADE

16-25 26-35 36-50 51-65 +65

3. ESCOLARIDADE

ENSINO BÁSICO INCOMPLETO ENSINO BÁSICO COMPLETO

ENSINO SECUNDÁRIO INCOMPLETO ENSINO SECUNDÁRIO COMPLETO

ENSINO MÉDIO ENSINO SUPERIOR

4. SABE O QUE É O PLANO DIRETOR MUNICIPAL (PDM)?

SIM NÃO

5. JA OUVIU FALAR DE PDM S.VICENTE?

MUITO POUCO MUITO POUCO NUNCA OUVIU FALAR

6. TEVE/TEM CONHECIMENTO DE OUTROS PLANOS/PROJETOS DA CM DE S.VICENTE

NA ÁREA DO URBANISMO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO?

SIM NÃO

7. JÁ PARTICIPOU NUMA SESSÃO PÚBLICA DE APRESENTAÇÃO DE PLANOS? SE NÃO,

PASSE PARA PERGUNTA 10

SIM , DE 1 A 5 VEZES

SIM, DE 6 A 10 VEZES

SIM, MAIS DE 10 VEZES

NÃO


367

8. O QUE ACHOU DA LINGUAGEM UTILIZADA?

ACESSÍVEL

POUCO ACESSÍVEL/MUITO TÉCNICA

RAZOAVELMENTE ACESSÍVEL

9. ACHA QUE AS SUGESTÕES APRESENTADAS NOS PROCESSOS DE PARCICIPAÇÃO

PÚBLICA SÃO TIDAS EM CONTA?

SIM NÃO

10. SE NÃO PORQUÊ?

FALTA DE TEMPO

FALTA DE DINHEIRO

FALTA DE INFORMAÇÃO

DIFICULDADE DE ACESSO

OUTROS MOTIVOS, QUAIS?

11. APESAR DAS DIFICULDADES GOSTARIA DE PARTICIPAR?

SIM NÃO

12. DE QUE FORMA CONSIDERA QUE A POPULAÇÃO PODERIA PARTICIPAR

EFETIVAMENTE

AUDIÊNCIA PÚBLICA

FORUM DE DISCUSSÃO

PESQUISAS PÚBLICAS DE OPINIÃO

CONSULTAS E PARTICIPAÇÃO VIA INTERNET

EXPOSIÇÃO DE DOCUMENTOS PARA COMENTÁRIOS

OUTRAS, QUAIS?

13. NA SUA OPINIÃO A CM TEM PREOCUPADO/ESTIMULADO A PARTICIPAÇÃO DA

POPULAÇÃO NA DISCUSSÃO DOS PROGRAMAS/PROJETOS PARA A CIDADE?

SIM NÃO


368

14. NA SUA OPINIÃO O QUE PODERIA SER MELHORADO NOS PROCESSOS DE

ENVOLVIMENTO PÚBLICO

CONCEDER MAIS INFORMAÇÃO ADEQUADA

POSSIBILITAR MAIS DISCUSSÃO

DAR MAIS POSSIBILIDADE DE COLABORAR NA ELABORAÇÃO DOS PLANOS E

PROJETOS

HAVER MAIS INTERESSE DAS PESSOAS

O PROCESSO NÃO PRECISA SER MELHORADO

15. PARTICIPA EM ALGUMA ASSOCIAÇÃO DE BAIRRO/MORADORES?

SIM NÃO

Documents

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ......ordenamento do território ainda não se afirmou como componente essencial do desenvolvimento, sendo uma política fraca. O processo de