III Congresso Consad de Gestão Pública

ORGANIZAÇÕES SOCIAIS CIVIS DE INTERESSE PÚBLICO NO CONTEXTO DA REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA

Franceli Pedott Dias Amanda de Lima e Silva

Thaís Recoba Campodonico

Painel 18/070 Organizações sociais e OSCIPs: balanço e perspectivas

ORGANIZAÇÕES SOCIAIS CIVIS DE INTERESSE PÚBLICO NO CONTEXTO DA

REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA

Franceli Pedott Dias Amanda de Lima e Silva

Thaís Recoba Campodonico

RESUMO Com o surgimento da Administração Pública Gerencial, via Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, o Brasil passou a incorporar figuras jurídicas da sociedade civil na prestação de serviços públicos. Nesse contexto, surgem no âmbito federal as Organizações Sociais, Lei no 9.637/1998, e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), Lei no 9.790/1999. Este artigo pretende problematizar as diferenças e semelhanças na lei das OSCIPs do Estado do Rio Grande do Sul (Lei 12.901), criada em 2008. Como variáveis de análise serão abordados os impedimentos para se caracterizar como OSCIP, os requisitos necessários para a sua qualificação, os repasses conferidos à essas organizações e por fim, as áreas de atuação das OSCIPs. Para tanto, será utilizado o método comparativo.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO........................................................................................................... 03

1 ESTADO ULTRALIBERAL...................................................................................... 05

2 REFORMA GERENCIAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA................................... 08

3 ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS....................................................... 10

4 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS E ORGANIZAÇÕES Da SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO........................................................................................ 12

4.1 Organizações Sociais.......................................................................................... 12

4.2 Organização da Sociedade Civil de Interesse Público........................................ 13

4.3 Diferenças entre Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público................................................................................................... 14

4.4 A Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público no Rio Grande do Sul............................................................................................................ 17

4.5 Comparação entre as leis Federal e Estadual das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.................................................................... 20

CONCLUSÃO.............................................................................................................21

REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 23

3

INTRODUÇÃO

O Estado Liberal, que adotava um sistema de livre mercado, deu espaço

ao Estado de Bem Estar Social, que visava limitar o mercado face aos cidadãos,

este por sua vez deu espaço ao Ultrliberalismo, o qual não trouxe idéias diferentes

do Liberalismo, apenas acentuou mais a luta pelo livre comércio, traçando objetivos

que o modelo capitalista jamais havia conhecido.

Um Estado Ultraliberal parte da premissa de que uma democracia

representativa é ideal para assegurar direitos aos cidadãos. Para esse modelo as

desigualdades não são apenas inevitáveis, são, antes disso, necessárias para

manter um comércio forte. Nesse contexto Ultraliberal, passam a surgir as

Organizações Não Governamentais (ONGs), como apoio aos movimentos sociais, o

que logo depois passa a ser uma utopia.

No governo de Fernando Henrique Cardoso, se desenvolve a reforma

da administração pública. Dessa forma, a Administração Pública Burocrática, dá

espaço para a Administração Pública Gerencial. É nessa época que surgem as

Organizações Sociais (OSs), como uma qualificação para as ONGs que assim

desejarem, visando acabar com o repasse indevido de recursos públicos às

ONGs irregulares. Após, surge as Organizações da Sociedade Civil de Interesse

Público (OSCIPs).

As OSs e OSCIPs são um dos meios utilizados pelo Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), para aplicação da Administração Pública

Gerencial. Através dessas entidades o Estado repassa serviços que não são de sua

exclusividade, ao chamado terceiro setor. Ocorre desta forma, a publicização dos

serviços públicos não exclusivos.

Com base nesse contexto elaborou-se o problema de pesquisa: Os

serviços públicos exercidos pelas Organizações Sociais e Organizações da

Sociedade Civil de Interesse Público, são formas de privatizações de serviços que

deveriam ser prestados pelo próprio Estado?

O artigo tem como objetivo geral, analisar a Lei Federal (Lei no 9.790 de

23 de março de 1999) e a Lei Estadual (Lei no 12.901 de 11 de Janeiro de 2008)

4

das OSCIPs, visando demonstrar as principais diferenças e semelhanças entre as

leis. Como objetivos específicos: a) analisar o contexto ultraliberal; b) analisar a

reforma da Administração Pública; c) analisar as Organizações Não

Governamentais; d) comparar as Lei das Organizações Sociais (Lei no 9.637 de 15

de maio de 1998) e a Lei das Organizações da Sociedade Civil.

A metodologia empregada para o desenvolvimento da pesquisa, quanto à

abordagem é o método hipotético-dedutivo. As técnicas de pesquisa, por sua vez,

foram: pesquisa documental e bibliográfica.

5

1 ESTADO ULTRALIBERAL

O ultraliberalismo1 teve seu inicio após a 2a Guerra Mundial como uma

reação política e teórica na região da América do Norte e da Europa. O sistema

capitalista imperava nessas regiões, por isso elas serviram como berço perfeito para

o desenvolvimento ultraliberal, que lutava contra o Estado de bem-estar social e o

Estado intervencionista. O texto-origem do ultraliberalismo foi “O Caminho da

Servidão” de Fredrich Hayek escrito em 1994, referente à esse texto, Perry

Anderson afirma que:

Trata-se de um ataque apaixonado contra qualquer limitação dos mecanismos de mercado por parte do Estado, denunciadas como uma ameaça letal à liberdade, não somente econômica, mas também política.2

Após a publicação de seu texto, Fredrich Hayek reuniu um grupo de

pessoas, que compartilhavam de seus ideais, em Mont Pèlerin, na Suíça e como

conseqüência dessa reunião e de algumas outras em 1947 surge a “Sociedade Mont

Pèlerin”, que estava disposta a combater o Estado de bem-estar social europeu e o

“New Deal” americano.

Três escolas serviram de suporte e contribuíram para o surgimento do

ultraliberalismo como fenômeno teórico: a Escola de Chicago, de Milton Friedman

que combatia furiosamente a política do “New Deal” de F.D.Roosevelt; a Escola

Austríaca, de Fredrich Hayek, fundador da sociedade de Mont Pèlerin; e a Escola de

Virginia, de James Buchanan.

Em 1973 com a crise do pós guerra (crise do petróleo) as bases do

modelo capitalista foram enfraquecidas, portanto as idéias ultraliberais reapareceram

mais sólidas e com força imperativa, apresentando soluções de acordo com seus

princípios fundamentais. Alguns princípios básicos dos ultraliberais estavam

instalados na idéia de que a crise tinha raízes profundas nas forças dos sindicados e

nos movimentos operários, que eram protegidos pelo Estado de Bem-estar social,

onde o Estado era pressionado por esses órgãos e acabava por ceder as suas

1 O ultraliberalismo, também é conhecido por diversos autores como neoliberalismo. Contudo, ultraliberalismo, é um termo mais apropriado, pois esse modelo de Estado, não inovou, apenas aperfeiçoou o modelo de Estado Liberal, resultando no capitalismo desenfreado. 2 ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. In: SADER, Emir e GENTILI, Pablo (organizadores). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. 5. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2000, p.10.

6

pressões aumentando os gastos públicos para tentar remediar os problemas sociais,

medida repudiada pelos pensadores do ultraliberalismo, pois de acordo com eles

esses métodos somente fortaleciam o comodismo de tais instituições, diminuindo a

mão-de-obra e conseqüentemente comprometendo o lucro das empresas e o

aparecimento da inflação. As soluções apresentadas pelo Ultraliberalismo, para

conter a crise, são mencionadas por Perry Anderson:

O remédio, então, era claro: manter um Estado forte, sim, em sua capacidade de romper o poder dos sindicatos e no controle do dinheiro, mas parco em todos os gastos saciais e nas intervenções econômicas. A estabilidade monetária deveria ser a meta suprema de qualquer governo. Para isso seria necessária uma disciplina orçamentária, com a contenção dos gastos com bem-estar, e a restauração da taxa ‘natural’ de desemprego, ou seja, a criação de um exército de reserva de trabalho para quebrar os sindicatos. Ademais, as reformas fiscais eram imprescindíveis, para incentivar os agentes econômicos. Em outras palavras, isso significava reduções de impostos sobre os rendimentos mais altos e sobre as rendas. Desta forma, uma nova e saudável desigualdade iria voltar a dinamizar as economias avançadas.3

Analisando o âmbito político, para os ultraliberais, a democracia não é

fundamental, não importa se o regime é democrático ou autoritário, o que importa de

fato, é um Estado forte que neutralize os sindicatos, acabe com gastos sociais e

diminua consideravelmente a carga fiscal sobre lucros e fortunas. Nesse sentido,

Atílio Borón:

O próprio Friedrich Von Hayek declarou na célebre entrevista que concedeu ao matutino conservador chileno El Mercúrio, se tivesse que escolher entre uma economia de livre mercado com um governo ditatorial ou uma economia com controles e regulações, mas com um Estado democrático, escolheria sem dúvida o primeiro.4

De acordo com o modelo ultraliberal os homens nascem desiguais e

assim devem permanecer, somente dessa maneira alguns talentos destacam-se

trazendo progresso para a sociedade, e impedem que os incompetentes e

preguiçosos ocupem um lugar ao sol, evitando desta forma, que esses inertes

contaminem a base social com sua estagnação e falta de talento. Os ricos são os

“santos” indispensáveis para o andamento dinâmico da sociedade, pois são eles os

3 ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. In: SADER, Emir e GENTILI, Pablo (organizadores). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. 5.ed. São Paulo: Paz e Terra, 2000, p.11. 4 BORÓN, Atílio. A sociedade civil depois do dilúvio neoliberal. In: SADER, Emir & GENTILE, Pablo (organizadores). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995, p.101.

7

responsáveis pela política lucrativa que assegura a prosperidade estatal. O “Deus

Maior” dos defensores da política ultraliberal é, de forma única e exclusiva, o

Mercado, através desse mecanismo “divino” se regula tudo e todos, de acordo com

ele que são ditadas as regras, ele é quem controla e jamais pode ou deve ser

controlado, ele dita as regras que movem a sociedade.

O ponto de vista ultraliberal preocupa-se, única e exclusivamente, com os

lucros e com o domínio do mercado, não importando o quanto isso custe à

sociedade e às pessoas que nela vivem. A desigualdade cada vez mais crescente

entre as classes não é encarada como algo negativo, mas sim, vista como

instrumento necessário para que o crescimento econômico se desenvolva e alcance

a prosperidade.

A pressão gerada por novas demandas sociais, represadas durante

décadas, num país recém saído de uma ditadura militar, contribuiu para que o

discurso ultraliberal fosse bem assimilado pelas novas lideranças governamentais.

A transparência da Administração Pública, o aumento da participação e do controle

da sociedade sobre o Estado começou a se fazer presentes nos ideais e nas

necessidades dos cidadãos. Foi neste contexto ultraliberal, marcado pelo

captalismo desenfreado e aumento de desigualdades, que se deu a reforma da

Administração Pública.

8

2 REFORMA GERENCIAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os defensores da Reforma Gerencial da administração pública sustentam

a idéia de que ela está voltada para a afirmação da cidadania no Brasil, por meio da

adoção de formas modernas de gestão no Estado brasileiro, que possibilitam

atender as demandas sociais de forma democrática e eficiente. A reforma

administrativa, nada mais foi do que a modificação de práticas e/ou alterações

organizacionais, que visou adaptar a Administração Pública a uma determinada

concepção de Estado.

O Brasil enfrentou três reformas, passando por diferentes modelos de

administração: a Administração Pública Patrimonialista; a Administração Pública

Burocrática; a Administração Pública Gerencial. A primeira ocorreu durante o

mandato de Getulio Vargas, a partir de 1937, com o “Estado Novo”, onde se teve

uma necessidade de controlar o poder que a oligarquia rural obtinha sobre o setor

público; a segunda, após o golpe militar de 1964, com a promulgação do Decreto-Lei

no 200, em 1967, que visava flexibilizar a Administração Pública com mecanismos de

gestão mais próximos do setor privado; e a terceira e última aconteceu durante o

governo de Fernando Henrique Cardoso, onde seu mandato estendeu-se de 1995 a

2002, e foi marcado pela “Reforma do Estado”.

A Reforma Gerencial tem como documento básico no Brasil o “Plano

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado” de setembro de 1995. Os moldes da

nova gestão pública incluíram a reforma tributária, a reforma da previdência social e

a reforma administrativa.

Em 1985, após a transição de um governo militar para um governo civil,

foi constituída a Comissão Geral do Plano de Reforma Administrativa que definiu

três eixos para a reforma: contenção de gastos públicos, racionalização das

estruturas administrativas e formulação de uma política de recursos humanos. Os

estudos feitos pela Comissão Geral acabaram transformando-se em normas

constituintes em 1988.

Nesse período houve um projeto de democratização social e política do

desenvolvimento, o que pode ser observado pelas ações reformistas de algumas

áreas governamentais, discussão que acabou gerando lugar no texto constitucional

de 1988. Porém segundo os defensores da reforma gerencial, a constituição de

1988 ignorou completamente as orientações da Administração Pública.

9

Para a corrente ultraliberal, democracia é simplesmente a transmissão da

vontade pelo voto. Para os ultraliberais, democracia é sinônimo de voto universal

ligado às eleições. Portanto, para legitimar a reforma administrativa, bastava a

legitimação da vitória de Fernando Henrique Cardoso nas eleições de 1994. Com a

aprovação da emenda constitucional encaminhada ao Congresso Nacional, deixou

mais do que claro que o único obstáculo para a reforma, era o texto constitucional.

Assim, a questão da participação popular na tomada de decisões mais

uma vez foi ignorada e o “jogo democrático” desviado. Deste ponto é que se conclui

o primeiro sinal de déficit democrático da reforma ultraliberal da Administração

Pública levada à tona durante o governo Fernando Henrique.

A visão ultraliberal esteve muito presente em todos os momentos de

formulação do Conselho de Reforma. Tanto que na demarcação de seus objetivos

para a função regulatória estão presentes tais preceitos:

(...) promover e garantir a competitividade de respectivo mercado; garantir os direitos dos consumidores e usuários de serviços públicos, estimular o investimento privado, nacional, estrangeiro, nas empresas prestadoras de serviços públicos e atividades correlatas; buscar a qualidade e segurança dos serviços públicos, aos menores custos possíveis para os consumidores e usuário; garantir a adequada remuneração dos investimentos realizados nas empresas prestadoras de serviços e usuários; dirimir conflitos entre consumidores e usuários, de um lado, e empresas prestadoras de serviços públicos; e prevenir o abuso do poder econômico por agentes prestadores de serviços públicos.5

Neste momento, percebe-se no Brasil, a despreocupação em diminuir as

desigualdades sociais, nada que diga respeito em possibilitar a diminuição da

pobreza ou melhorar a qualidade dos serviços prestados. O cidadão é simplesmente

visto como um consumidor, usuário, e seus interesses são vistos apenas

economicamente, tanto que constantemente são usados os termos competitividade

e investimento.

Uma das novidades da reforma da Administração Pública, através do

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, é a criação de Organizações

Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, visando

regulamentar as Organizações Não Governamentais.

5 MARE, Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado. O Conselho de Reforma do Aparelho de Estado. Brasília: MARE, 1997.

10

3 ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS

O Estado deveria garantir o bem-estar da população, mais em

determinados aspectos ele não consegue praticar essa função sozinho. Assim,

passaram a ganhar espaço as Organizações Não-Governamentais, ou seja,

consolidou-se o terceiro setor, como alternativa para a atuação do Estado em

serviços não exclusivos.

Segundo Carin Kramer Dutra as ONGs são:

Organizações independentes que possuem reconhecimento social, caracterizam-se inicialmente por serem organizações sem fins lucrativos, e em sua maior parte, com trabalho voluntário e dependentes financeiramente de doações privadas ou estatais. As organizações não governamentais foram criadas a partir dos movimentos sociais, para darem, apoio ao movimentos sociais não-governamentais. Mas a partir da década de 1990 essas organizações começaram a se distanciar dos movimentos sociais.6

Para Eduardo Woltmann:

A princípio, ONGs são entidades, formadas por associação, atuantes no terceiro setor e que se declaram com finalidades e sem fins lucrativos, prestando serviços de caráter social. Assim, acabam recebendo incentivos fiscais e também financiamento de suas ações, por parte do Estado, conforme previsto nas mais diversas legislações.7

Por certo tempo as ONGs obtiveram acesso a recursos públicos sem

habilitação para tanto, isso ocorria por falta de uma regulação especifica sobre a

matéria. Foi na época do governo do Fernando Henrique Cardoso, que decidiu-se

positivar o terceiro setor. Após muitas tentativas frustradas, regulamentou-se sobre

as Organizações Sociais, através da Lei no 9.637/98, posteriormente surgiram as

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, através da Lei no 9.790/99.

É nesse sentido Carin Kramer Dutra:

6 DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.33. 7 WOLTMANN, Eduardo. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público na Saúde Brasileira: uma forma de privatização mascarada. Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Administração. Porto Alegre: Universidade Estadual do Rio Grande do Sul, 2009, p.106.

11

A Organização Social é uma qualificação para as ONSGs que assim o desejarem, a entidade continua a ser uma ONG só que com uma qualificação. De forma genérica se pode dizer que toda Organização Social é uma ONG, mas nem toda ONG é necessariamente uma Organização Social. Apenas as que desejarem e cumprirem os requisitos.8

Desta forma, perdeu-se o caráter social das ONGs, que passaram a servir

como meios para burlar processos licitatórios.

8 DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada de

Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.35.

12

4 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS E ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE

INTERESSE PÚBLICO

4.1 Organizações Sociais

As Organizações Sociais foram criadas pelo Plano Diretor da Reforma do

Aparelho do Estado, que as define como sendo: “entidades de direito privado que,

por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar

contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à adoção orçamentária.”9 Os

serviços estatais que não forem exclusivos, poderão se transformar em

Organizações Sociais, a partir do Programa Nacional de Publicização, havendo

prioridade para hospitais, universidades, escolas técnicas, centros de pesquisas,

bibliotecas e museus.10

4.1.1 Áreas de atuação, qualificação, participação do poder público, forma

contratual, repasses e desqualificação das Organizações Sociais

As Organizações Sociais estão regidas pela Lei no 9.637 de 15 de maio de

1998, oriunda das Medidas Provisórias no 1591 e 1648. A sua atuação, consiste em

atribuições administrativas, que não sejam exclusivas do Estado. No art. 1o da lei, as

atividades desenvolvidas por essas sociedades se voltam ao ensino, pesquisa

cientifica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente,

cultura e saúde.

A qualificação como Organização Social é concedida pelo Poder Executivo

Federal, por meio de Ato Discricionário, onde a lei é quem autoriza o agente a

proceder uma avaliação de conduta, tomando em consideração a finalidade do ato.11

Segundo o art. 3o da Lei no 9.637/98 o Poder Público deve obrigatoriamente

participar da administração das Organizações Sociais. 9 BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI.HTM. Acesso em: 9 fev. 2010, p.60. 10 BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do estado. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI.HTM. Acesso em: 9 fev. 2010, p.60. 11

DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.41.

13

Quanto aos repasses, as Organizações Sociais podem receber recursos

orçamentários, bens públicos e inclusive servidores públicos, se necessário. Os

bens públicos são repassados as OSs na forma de permissão de uso, não havendo

necessidade de licitação. Os servidores podem ser cedidos às Organizações

Sociais, devendo o governo arcar com a manutenção dos mesmos, segundo o art.

14 da Lei no 9.637/98.12

Uma Organização Social pode perder sua qualificação, de acordo com o art.

16, § 1o e § 2o da Lei no 9.637/98, quando descumprirem as disposições constantes

no contrato de gestão.

4.2 Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

As OSCIPs são um tipo de qualificação jurídica conferida a pessoas sem fins

lucrativos voltadas a fins sociais, estando regulamentadas pela Lei no 9.790 de 23 de

março de 1999, que foi regulamentada pelo Decreto no 3100 de 30 de junho de1999.

O que acontece com as OSCIPs não é a instituição de uma nova entidade,

mas sim a atribuição do status de Organização da Sociedade Civil de Interesse

Público à pessoas jurídicas criadas nos moldes do Direito Privado, existentes na

sociedade. Desta forma, o Estado repassa algumas atividades para entes privados,

que se comprometem em visar o bem social, ocorrendo a publicização de serviços

públicos.

4.2.1. Áreas de atuação, qualificação, participação do poder público, forma

contratual, repasses e desqualificação das Organizações Sociais

A Lei no 9.790/99, em seu art. 2o, proíbe certas entidades de serem

qualificadas como OSCIPs, ainda que cumpram todos os requisitos referidos na

mesma lei. As OSCIPs, conforme o art. 3o da Lei no 9.790/99 podem atuar nas

seguintes áreas: assistencial, religiosa, beneficente, educacional, hospitalar,

recreativa, cultural, creches, bairrista, esportista, ambiental, pesquisas, tratamento

12

DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.45.

14

toxicômano, musical, reabilitação, imprensa, ecológico, prestador microfilmagem,

usuário microfilmagem, creditícia, jurídica, saúde, abrigo, nutrição, voluntariado,

ética, cidadania, comunicação, tecnologias alternativas, cientifica, sociedades

comerciais, partidárias, circulo restrito, planos de saúde hospitalar não gratuito,

escolar não gratuito, cooperativas, fundações públicas e orfanato.

A qualificação como OSCIP será concedida pelo Ministério da Justiça,

através de ato vinculado. Essas entidades não necessitam de vinculo de gestão com

o Poder Público, não sendo obrigatória a participação do mesmo na administração

das OSCIPs. O Termo de Parceria será o contrato das OSCIPs, onde estará

determinado tudo sobre sua forma de atuação, é o que está expresso no art. 9o da

Lei no 9.790/99.

A Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, recebem recursos

públicos, mediante um regime de concessão. Carin Kramer Dutra explica que:

Os servidores da instituição não podem ser cedidos à Oscip que celebrou com o Poder Público o Termo de Parceria para prestação de serviços não-exclusivos. Os servidores voltam para o órgão público, e devem ser realocados em outras repartições.13

As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público podem perder sua

qualificação a pedido ou mediante decisão proferida em processo administrativo ou

judicial, de iniciativa popular ou Ministério Público, assegurando-se direito a ampla

defesa e contraditório.14

4.3 Diferenças entre Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil

de Interesse Público

As Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de

Interesse Público têm em comum o fato de serem pessoas jurídicas de direito

privado sem fins lucrativos, entre outras características.

13 DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.57.

14 DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.57.

15

Embora as OSs e as OSCIPs possuam muitas semelhanças elas

possuem alguns aspectos distintos, conforme José dos Santos Carvalho Filho:

Como se pode observar, afinal, são semelhantes os sistemas de parceria ensejadores das organizações sociais e das organizações da sociedade civil de interesse público. O núcleo central de ambos é a parceria Estado/entidade privada na busca de objetivos de interesses comuns e benefícios à coletividade. Logicamente, existem pontos específicos que distinguem os regimes. Um deles é a participação de agentes do Poder Público na estrutura da entidade: enquanto é ela exigida nos Conselhos de Administração das organizações sociais, não há esse tipo de ingerência nas organizações da sociedade civil de interesse público. Outro aspecto é a formalização da parceria: com aquelas entidades é celebrado contrato de gestão, ao passo que com estas é firmado termo de parceria. Enfim, nota-se que as linhas da disciplina jurídica das organizações sociais as colocam um pouco mais atreladas ao Poder Público do que as organizações da sociedade civil de interesse público. Ambas, porém, retratam novas formas de prestação de serviços públicos.15

As Organizações Sociais devem, obrigatoriamente, ter a participação do

Poder Público em sua administração. Já as Organizações da Sociedade Civil de

Interesse Público não demandam desta obrigatoriedade.

Enquanto o ato de qualificação das Organizações Sociais se dá por

processo discricionário, o das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

é através de processo vinculado. O órgão que qualifica as Organizações Sociais é o

Ministério da Área Correspondente, o das Organizações da Sociedade Civil de

Interesse Público é o Ministério da Justiça.

As OSs possuem Contrato de Gestão com o Poder Público, afim de

regular suas condições de existência, já as OSCIPs, firmam um Termo de Parceria

para tanto.

Embora ambas entidades recebam recursos públicos, às OSCIPs não

podem ser cedidos servidores públicos, diferente do que ocorre com as OSs.

15 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 18. ed. Revista, ampliada e atualizada. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2007, p.319.

16

OSs OSCIPs

ÁREAS DE ATUAÇÃO ENSINO, PESQUISA CIENTÍFICA,

DESENVOLVIMENTO

TECNOLÓGICO, PROTEÇÃO E

PRESERVAÇÃO DO MEIO

AMBIENTE, CULTURA, SAÚDE.

ASSISTÊNCIA SOCIAL; CULTURA;

EDUCAÇÃO; SAÚDE; SEGURANÇA

ALIMENTAR E NUTRICIONAL;

DEFESA E PRESERVAÇÃO DO

MEIO AMBIENTE; VOLUNTÁRIADO;

DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

E SOCIAL; SISTEMA

ALTERNATIVO DE PRODUÇÃO,

COMÉRCIO, EMPREGO E

CRÉDITO, PROMOÇÃO DA ÉTICA,

PAZ E CIDADANIA; ACESSORIA

JURÍDICA, DESENVOLVIMENTO

TECNOLÓGICO

INSTRUMENTO CONTRATUAL CONTRATO DE GESTÃO TERMO DE PARCERIA

TIPO DO ATO DE QUALIFICAÇÃO ATO DISCRICIONÁRIO ATO VINCULADO

MINISTÉRIO QUE QUALIFICA QUALIFICAÇÃO CONCEDIDA

PELO PODER EXECUTIVO

(MINISTÉRIO DA ÁREA DE

ATUAÇÃO

QUALIFICAÇÃO CONCEDIDA

PELO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA

PARTICIPAÇÃO DE AGENTES DO

PODER PÚBLICO

DEVE HAVER PARTICIPAÇÃO DO

PODER PÚBLICO NA

ADMINISTRAÇAO

NÃO PARTICIPA DA SUA DIREÇÃO

OU DA ADMINISTRAÇÃO

APRESENTAÇÃO DO BALANÇO

PATRIMONIAL, DEMONSTRATIVO

DE RESULTADOS DO EXERCÍCIO

E DE ISENÇÃO DO IR

NÃO É OBRIGATÓRIA OBRIGATÓRIA

RECURSOS PÚBLICOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS,

BENS PÚBLICOS SOB REGIME DE

CONCESSÃO E CESSÃO DE

SERVIDORES PÚBLICOS

RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS,

BENS PÚBLICOS SOB REGIME DE

CONCESSÃO

LICITAÇÃO DISPENSADA DISPENSADA

DESQUALIFICAÇÃO MEDIANTE DESCUMPRIMENTO

DAS DISPOSIÇÕES CONTIDAS NO

CONTRATO DE GESTÃO

MEDIANTE DESCUMPRIMENTO

DAS DISPOSIÇÕES CONTIDAS NO

TERMO DE PARCERIA

Quadro 1: Comparação entre OSs e OSCIPs Fonte: Elaborado Carin Kramer Dutra16

16

DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.60.

17

4.4 A Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público no Rio

Grande do Sul

O projeto de lei das OSCIPs gaúchas, conhecido inicialmente como “PL

399/07” foi aprovado no dia 17 de dezembro de 2007, na Assembléia Legislativa do

Rio Grande do Sul (AL/RS). A partir da publicação da lei no Diário Oficial do Estado,

o governo passou a ter possibilidade de firmar Termos de Parceria com OSCIPs,

para executar serviços que seriam de responsabilidade do Estado, inclusive os que

hoje são executados pelas Fundações17.

Em outubro de 2007 o governo do Estado do Rio Grande do Sul lançou o

projeto de lei do marco institucional das Organizações da Sociedade Civil de

Interesse Público, anunciado como uma medida que compõe o Plano de

Recuperação do Estado em busca da sua modernização e eficiência.18

Em dezembro de 2007 foi aprovada pela Assembléia Legislativa a Lei no

12.901, que foi sancionada pela Governadora do Estado, em 11 de janeiro de 2008,

criando, no Estado do Rio Grande do Sul, o marco legal das Organizações da

Sociedade Civil de Interesse Público.

O modelo gaúcho de OSCIPs é uma junção dos modelos federais de OSs

e OSCIPs, baseada nos melhores pontos da lei das OSCIPs do Estado de Minas

Gerais e na Lei Complementar das OSs do Estado de São Paulo.

Para enquadrar-se na qualificação de OSCIP, as instituições devem ser

pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, constituídas há pelo menos

dois anos e que estejam em atividade. Devem, ainda, atender as normas previstas

na lei e os seus objetivos sociais precisam atender a pelo menos uma das atividades

expressas no art. 2o da lei Estadual, como, por exemplo: a assistência social; a

cultura, a defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; a educação; a

saúde; a segurança alimentar e nutricional; a defesa, preservação e conservação do

meio ambiente, gestão de recursos hídricos e desenvolvimento sustentável; o

trabalho voluntário; o desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; a

17 WOLTMANN, Eduardo. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público na Saúde Brasileira: uma forma de privatização mascarada. Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Administração. Porto Alegre: Universidade Estadual do Rio Grande do Sul, 2009, p.106. 18 ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Governo do Estado apresenta projeto sobre Oscips. Disponível em: http://www.estado.rs.gov.br/. Acesso em: 10 fev. 2010.

18

experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas

alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; a defesa da ética, da paz, da

cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; o

fomento ao esporte; e o fomento aos estudos e pesquisas, desenvolvimento de

tecnologias, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e

científicos voltados às atividades arroladas neste artigo. As Organizações da

Sociedade Civil de Interesse Público não podem ter objetivos econômicos.

Receberam no ano de 2009 no Rio Grande do Sul, a certificação de

OSCIP, as seguintes entidades: Associação dos Amigos da Casa de Cultura Mário

Quintana (AACCMQ), Organização para o Desenvolvimento Social e Cidadania

(Ordesc), O Pão dos Pobres de Santo Antônio, Instituto de Administração Hospitalar

Ciência da Saúde (IAHCS), Associação Cristã de Moços (ACM), Associação Amigos

do Meio Ambiente (AMA), Fundação para Capacitação Profissional e Inclusão Social

(Funcapis) e o Movimento Tradicionalista Gaúcho (MTG).

A participação dos cidadãos no Rio Grande do Sul pode ser questionada

quando se verifica a sua efetividade. Especialmente em Porto Alegre, não foi

detectada na prática, a preocupação apresentada anteriormente pelo legislador em

garantir a publicidade sobre seus atos e dessas organizações. Durante a pesquisa,

foram encontradas apenas 43 entidades com algum tipo de contato, por telefone ou

email, comprovando assim o descaso com a população. Encontramos

desatualização dos dados cadastrais, onde alguns telefones e endereços registrados

no sitio da internet do Ministério da Justiça não pertencem às organizações

registradas e outros estão desligados, o que impede a comunicação com as

mesmas e uma pesquisa mais aprofundada sobre seu trabalho, uma vez que são

raras as entidades que possuem site institucional.

Segundo o sitio do Ministério da Justiça na internet, na listagem das

OSCIPs de Porto Alegre, existem 91 entidades qualificadas, porém 29 não possuem

finalidade descrita na tabela. Isto põe em questão os requisitos essenciais previstos

no artigo terceiro da Lei 9.790/99.

19

35%

13%11%

7%

7%

7%

7%

5%

2%2%2%2%ASSISTENCIAL

AMBIENTAL

CULTURAL

EDUCACIONAL

PESQUISA

CIDADANIA

INTEGRAÇÃO

SAÚDE

ÉTICA

CIENTÍFICA

BENEFICENTE

JURÍDICA

Gráfico 1: Demonstrativo de finalidades – OSCIPs de Porto Alegre Gráfico produzido pelas autoras com dados do Ministério da Justiça19

De acordo com o artigo 28 § 2o do decreto Decreto no 45.541/08, a

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público deverá apresentar

semestralmente à Comissão de Avaliação o relatório gerencial sobre a execução do

objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo entre as metas propostas e os

resultados alcançados e o demonstrativo integral da receita e despesa realizadas na

execução. Porém, após inúmeras tentativas de contado e buscas na internet, esta

sendo descumprido o previsto no art. 22 do mesmo decreto, que diz que deverá ser

publicada no Diário Oficial do Estado a súmula do Termo de Parceria e em página da

“internet”, a cargo do Parceiro Público, contendo o demonstrativo da execução física

e financeira e de prestação de contas, conforme modelo simplificado, contendo os

dados principais da documentação obrigatória prevista no inciso VI do art. 9o da Lei

no 12.901/08, sob pena de não-liberação dos recursos previstos no respectivo

Instrumento.

Cabe-nos a pergunta: A execução do objeto do Termo de Parceria está

sendo fiscalizado e acompanhado pelo Parceiro Público, pelo Órgão de Controle

Interno do Estado e pela Assembléia Legislativa, nos termos dos artigos 56 e 76 da

Constituição do Estado, e do art. 11, caput, da Lei no 12.901/08?

19 MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Cidadania, OSCIP – Entidades Qualificadas. Disponível em: http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ59319A86PTBRIE.htm. Acesso em: 10 fev. 2010.

20

4.5 Comparação entre as leis Federal e Estadual das Organizações da

Sociedade Civil de Interesse Público

No Brasil atualmente existem 5.358 entidades qualificadas como OSCIPs,

tendo o Rio Grande do Sul 4% desse total, com 251 entidades. A Lei Federal das

OSCIPs foi embasadora para a Lei Estadual do Rio Grande do Sul. Estas possuem

semelhanças como a que regula a qualificação das entidades como OSCIPs,

estabelecendo que podem ser formadas por pessoas jurídicas de direito privado, que

não possuam fins lucrativos e que cumpram os requisitos especificados na legislação,

para que possam ser destinatárias de recursos orçamentários e bens públicos,

conforme surja a necessidade de desenvolvimento de seus projetos. Tanto a lei

federal quanto a gaúcha, estipulam a celebração com o Poder Público de um Termo

de Parceria que se destina à formação de um vínculo de cooperação entre as partes.

Uma das principais diferenças entre a norma federal e a estadual, diz

respeito a instituição da seleção pública das entidades para a assinatura dos Termos

de Parceria. O edital de seleção das OSCIPs foi criado pela lei estadual para fiscalizar

se a entidade possui as condições mínimas necessárias para a prestação do serviço e

não para fiscalizar a gestão da entidade. Outra diferença é a estipulação pela lei

estadual do acompanhamento pela Procuradoria-Geral do Estado e pelo Ministério

Público Estadual para assegurar a isenção do processo de seleção.

As licitações, pelo regulamento de compra na lei estadual não são

necessárias, visando maior agilidade e autonomia às entidades qualificadas. Na

lei federal, existe a necessidade da renúncia às demais qualificações (por

exemplo, certificado de filantropia) pela entidade. Já na lei estadual, essa

necessidade não ocorre.

Deve também ser observado, que em ambas as legislações, há presença

dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,

economicidade e da eficiência.

21

CONCLUSÃO

Em meados da década de 90, durante o governo de Fernando Henrique

Cardoso, o Brasil passou por inúmeras mudanças. Aconteceu a Reforma Gerencial do

Estado, que teve por idéia original, a de ser voltada para a afirmação da cidadania no

Brasil, por meio da adoção de formas modernas de gestão no Estado brasileiro, que

possibilitassem atender as demandas sociais de modo democrático e eficiente.

A reforma administrativa nada mais foi do que a modificação das práticas

e/ou alterações organizacionais, que visou adaptar a Administração Pública a uma

determinada concepção de Estado. Há pouco mais de uma década, surgiu no Brasil,

dentro do terceiro setor, a Lei no 9.637/98 e logo em seguida a Lei no 9.790/99, que

possibilitaram uma nova qualificação para as pessoas jurídicas de direito privado

sem fins lucrativos, as OS ou OSCIPs. Essas entidades do terceiro setor, deram

origem a um distinto instrumento jurídico de cooperação entre o Estado e as

entidades, assim qualificadas, para o fomento e a realização de projetos em forma

de termo de parceria.

Entidades de benefício público que devem atender a coletividade e não

um número restrito de pessoas. Autogovernadas possuindo direção própria e não

sendo regidas pelo governo ou pelo mercado. São voluntárias pois nascem da

vontade de seus membros constituintes.

Contrário ao esperado, a lei das OSCIPs não se efetivou na prática como

inovadora, pois não apresentou novidades em relação aos ordenamentos anteriores.

Apesar da ampla discussão com os diferentes atores da sociedade civil, não foram

suficientes para fazer com que a Lei 9.790/99 atingisse as expectativas de mudança

do terceiro setor.

A lei abriu oportunidade de qualificação para organizações de áreas

diferentes da saúde, assistência social e educação, educação. Porém, deixou

dúvidas sobre a transparência da norma e das intenções do legislador ao ignorar o

estabelecimento de critérios objetivos para a escolha da OSCIP que realizaria

parcerias com o Estado. Assim, diante de duas ou mais OSCIPs interessadas o

gestor governamental pode escolher livremente, sem nenhuma fundamentação, com

qual delas a parceria será assinada, uma vez que esse termo é um ato discricionário

e não vinculado.

22

A participação da sociedade pode ser questionada quando se verifica o

seu alcance. Não foi detectada na prática, a preocupação apresentada

anteriormente pelo legislador, em garantir a publicidade sobre seus atos e dessas

organizações. Entre as situações, encontradas durante a pesquisa, que

comprovaram este descaso estão: a desatualização dos dados cadastrais das

OSCIPs – alguns telefones e endereços registrados no site do ministério da justiça

não pertencem às organizações registradas e outros estão desligados o que impede

a comunicação com as mesmas e uma pesquisa mais aprofundada sobre seu

trabalho, uma vez que são raras as entidades que possuem site institucional.

Este trabalho não visa somente fazer uma crítica ao modelo de gestão

implementada com a reforma gerencial da administração pública e a criação das

Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, mas

sim alertar as autoridades competentes de fiscalização, bem como os cidadãos, a

fim de evitar possíveis abusos.

23

REFERÊNCIAS

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AUTORIA

Franceli Pedott Dias – Acadêmica do Curso de Direito do Centro Universitário Ritter dos Reis, 8o semestre. Atualmente é integrante do Grupo de Pesquisa em Direitos Fundamentais do Centro Universitário Ritter dos Reis, o qual é orientado pelo Professor Aragon Érico Dasso Júnior.

Endereço eletrônico: fran_pedott@hotmail.com Amanda de Lima e Silva – Acadêmica do Curso de Direito do Centro Universitário Ritter dos Reis, 6o semestre. Atualmente é integrante do Grupo de Pesquisa em Direitos Fundamentais do Centro Universitário Ritter dos Reis, o qual é orientado pelo professor Aragon Érico Dasso Júnior. Thaís Recoba Campodonico – Possui graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pelo Centro Universitário Ritter dos Reis (2009). Atualmente é integrante do Grupo de Pesquisa em Direitos Fundamentais do Centro Universitário Ritter dos Reis, o qual é orientado pelo professor Aragon Érico Dasso Júnior.