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OS DESAFIOS NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ACOLHIDA E INTEGRAÇÃO DOS IMIGRANTES E REFUGIADOS: NOVO SISTEMA DE

PARCERIA

Paula Zambelli Salgado Brasil1 Cesar Augusto S. da Silva2

RESUMO: O propósito desse trabalho é analisar a alteração da legislação brasileira, e o eventual impacto a respeito das parcerias entre os entes públicos e privados para a execução de políticas públicas de integração, proteção e assistência à população em contextos migratórios no Brasil. O texto constitucional de 1988, não traz distinção entre guarida de direitos fundamentais a brasileiros ou estrangeiros residentes, cabendo à Administração Pública executar políticas diretas ou indiretas de atenção e efetividade de direitos. A prestação de serviços públicos à população em geral pode ser realizada diretamente por diversos órgãos estatais ou pelas OSCIPs - Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, ou pelas OS - Organizações Sociais, por meio de atividades de colaboração e de fomento, reguladas pelo ente estatal por meio da Lei das Parcerias (Lei 13.019, de 31/07/2014). Com base no levantamento proporcionado pela Lei de Acesso à Informação, o trabalho verificou cerca de 10 a 15 convênios por ano, no âmbito federativo brasileiro, para execução de ações de favorecimento e apoio na acolhida, assistência e integração local dos refugiados por meio da implementação do marco legal de proteção e de ações sócio culturais. Com a mudança legislativa verificou-se que apenas quatro (4) entidades foram selecionadas para realizar atividades que outrora eram concedidas para 10 a 15 entidades, visto que com a nova normativa é necessário fazer um Edital de Chamamento Público em que a União, por intermédio do Ministério da Justiça, torna público tal procedimento visando à seleção de organização da sociedade civil interessada em celebrar termo de fomento que tenha por objeto a execução de projetos voltados à promoção da inclusão social, laboral, produtiva e cultural dos imigrantes e refugiados. A mudança legislativa visa buscar maior transparência e horizontalidade no processo, mas ao mesmo tempo vem trazendo aumento da burocracia e da competição por financiamento entre entidades.

Palavras-chave: Lei de Parceria, imigrantes, integração, política pública.

Sumário:

1.Introdução..........................................................................................................................22.Aspolíticasdeatençãoaosimigranteserefugiadoseomodelofederalistabrasileiro........33.OBrasilfaceàcomplexidadeeaointensoaumentodosfluxosmigratórios........................84. Aleideparceriaseasentidadesrealizadorasdepolíticassociaisdeatençãoaosimigranteserefugiados.........................................................................................................................12

1 Doutora em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Mestre em Direito Público pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Professora de Direito na Universidade Nove de Julho. 2 Doutor em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Professor na Universidade Federal da Grande Dourados.

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http://cidh.sites.ufms.br/m

ais-sobre-nos/anais/

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5.ConsideraçõesFinais.........................................................................................................166.ReferênciasBibliográficas.................................................................................................17

1. INTRODUÇÃO

No limiar do século XX para XXI, após ter vivenciado um aumento expressivo

dos fluxos migratórios e da complexidade intrínseca aos mesmos, o Brasil passa

atualmente por um momento de “transição migratória, ou de retomada das dinâmicas

migratórias, descontinuadas ao longo do século XX pelos ciclos autoritários e pelas

instabilidades econômicas (…) das últimas décadas”3, deixando de ser apenas um país

emissor de emigrantes e passando a ser um país de trânsito e local de destino, que pode

oferecer oportunidades de trabalho e condições de residência, para os imigrantes, bem

como para a pessoas que vivam em condição de refúgio.

Vários fatores interferiram ou interagiram neste crescimento migratório no país,

que passou a contar com uma maior visualização no circuito dos grandes fluxos da

globalização, dentre eles, podem ser citados: o fechamento cada vez mais incisivo das

fronteiras dos tradicionais países de destino no norte, em especial os EUA e a União

Europeia; o fortalecimento da migração sul-sul; a realização de grandes eventos – Copa

das Confederações, Copa do Mundo, os Jogos Olímpicos e, também, as políticas de

integração normativa e social entre os países da América Latina, em especial face ao

Acordo de Residência entre países do Mercosul e associados, além da presença dos

brasileiros na ação da MINUSTAH no Haiti, foram circunstâncias que desencadearam uma

atração do Brasil junto à população estrangeira.

Embora o estado brasileiro esteja centralizando a elaboração e a execução das

políticas públicas, isso não deve ser interpretado como se essa fosse uma responsabilidade

exclusivamente estatal, pois também a sociedade civil e a própria população migrante e

refugiada devem participar ativamente da produção de políticas, tendo em vista o

atendimento de seus interesses.

No contexto migratório, são diversos os atores sociais e políticos e cada qual

3 XAVIER DA SILVA, João Guilherme Granja. Refugiados: da solidariedade à ação. Disponível em: http://revistaconstrucao.org/justica/refugiados-da-solidariedade-a-acao/. Acesso em 03/08/2017.

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possui um papel diferenciado e também complementar para proporcionar um tratamento

humanizado e digno aos grupos de não nacionais. Assim, tanto os organismos

internacionais, como OIM e ACNUR, como os agentes públicos nacionais ou dos governos

subnacionais e locais, bem como outras entidades da sociedade civil ou as congregações

religiosas, tais como as pastorais, as Caritas Diocesanas e Arquidiocesanas, devem

complementar suas ações na atuação junto às populações em mobilidade.

O propósito desse texto é analisar a alteração da legislação a respeito das parcerias

entre os entes públicos e privados para a execução das políticas públicas de integração,

proteção e assistência à população em contextos migratórios (sejam os oriundos de uma

migração internacional forçada, sejam os voluntários).

2. AS POLÍTICAS DE ATENÇÃO AOS IMIGRANTES E REFUGIADOS E O MODELO FEDERALISTA BRASILEIRO

O Estado Social e Democrático de Direito4, instituído a partir do texto

constitucional de 1988, não traz distinção entre guarida de direitos fundamentais a

brasileiros ou estrangeiros residentes, cabendo à Administração Pública implementar

políticas diretas ou indiretas de atenção e efetividade de direitos. Face a isso, a

Constituição cidadã inovou a ordem jurídica, adotando, ao dividir as competências de

forma comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e (também) os Municípios para

a realização de políticas a opção pelo estabelecimento de um modelo de cooperação entre

os entes. Implementou-se a chamada ‘descentralização político-administrativa e

financeira’, de forma a propiciar condições político-institucionais para uma atuação

governamental mais democrática no nível local5.

4 Expressão evolutiva do conceito de Estado de Direito que agrega a seu corpo constitucional moderno os direitos fundamentais à democracia, individuais em liberdades e garantias e principalmente se predispõe a permitir eficácia de direitos. SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. São Paulo: Malheiros, 2016. 5 As competências municipais estão arroladas no art. 30 da Constituição Federal, a saber: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; instituir e arrecadar os tributos de usa competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contar e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.

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O cenário normativo-institucional trazido pelo texto constitucional provocou

mudanças significativas no processo de formulação e implementação das políticas

públicas, “pois foram dadas as condições de uma descentralização efetiva nas decisões de

governo, com a garantia constitucional de a população tomar as decisões por meio de seus

representantes, eleitos diretamente em todos os níveis”6:

Dessa forma, a confluência dos desafios enfrentados pelos governos locais com a possibilidade de intensificação da democracia vem abrindo caminhos para a instauração de novas institucionalidades que, em alguns casos, têm redefinido as ações entre Estado e sociedade. Tais novas institucionalidades emergem principalmente a partir da inventividade dos governos locais, que vêm demonstrando enorme capacidade de abordar velhos e novos problemas com soluções criativas e inovadoras. São soluções que tomam a forma de políticas públicas e vêm formando novos padrões de gestão governamental. É possível dizer que parte considerável dessas políticas públicas inovadoras traz como marca uma orientação para uma maior incorporação da participação popular no processo de gestão e de tomada de decisão7.

Ao estabelecer competência comum entre todos os entes federativos para a adoção

de políticas sociais o texto constitucional abriu aos municípios ao possibilidade de

realização de políticas sociais em geral. E isso pode, inclusive, ser um indicador de futuras

transformações no sentido conceitual da política pública, uma vez que coloca a

participação social como decisiva no âmbito de sua agenda setting, da formulação,

institucionalização, execução e gestão das ações.

A partir da descentralização das funções estatais se desenha qual será o formato

da natureza política e do sentido do Estado como instituição social. Pode-se afirmar, aliás,

que a descentralização traz maiores consequências do que a simples passagem de

atribuições entre entes federativos, pois assinala uma proposta radical na direção do

empoderamento cidadão, pautado em uma gestão territorial de proximidade8:

6 LIMANA, Amir. O processo de descentralização político-administrativa no Brasil. Scripta Nova Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. n. 45 (21). Universidad de Barcelona. ago-1999. p. 1. Disponível em: http://www.ub.edu/geocrit/sn-45-21.htm. Acesso em mar/2016. 7 “(...) o poder local vem sendo submetido a transformações no que diz respeito ao seu papel, assumindo novas responsabilidades e experimentando a exploração de novas potencialidades, buscando equacionar, quase que de forma independente, os desafios impostos pelas necessidades de desenvolvimento social, político e econômico”. ROCHA, Roberto. A avaliação da implementação de políticas públicas a partir da perspectiva neo-institucional: avanços e validade. In: cadernos Ebape. Vol. II. N. I, mar/2004. 12p. Disponível em: http://www.spell.org.br/documentos/ver/20811/a-avaliacao-da-implementacao-de-politicas-publicas-a-partir-da-perspectiva-neo-institucional--avancos-e-validade/i/pt-br. Acesso em mai/2014. 8 BARBOSA, Jorge Luiz. Política pública, gestão municipal e participação social na construção de uma agenda de direitos à cidade. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias

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A descentralização como princípio de ordenança da gestão pública possui um forte enlace com a mudança na escala territorial de decisão e de ação governamental. Portanto, estamos diante de um tema relevante para os estudos geográficos, em especialmente nos termos de uma nova geografia política dos lugares. O debate sobre o poder local assume uma posição destacada, uma vez que se inscreve no plano da política da gestão do Estado e da qualidade da participação cidadã na esfera pública9.

Foram dadas as condições, portanto, de uma descentralização efetiva nas decisões

de governo, garantindo-se que a população tome decisões por meio de seus

representantes10, e delineie gestão participativa das políticas sociais, criando “espaços de

negociação e cogestão destas políticas. (…) Além da abertura e consolidação destes canais

de participação em políticas sociais como os conselhos gestores de políticas, a Constituição

de 1988 forneceu capacidades financeiras e legais aos municípios, que permitiram que

atores locais e governos criassem experiências participativas locais”11.

Supõe-se que a uniformização subjacente ao modelo mais centralizador diminuiria os incentivos à inovação, ao passo que a existência de múltiplos governos seria um estímulo para a busca de novas soluções administrativas, pois os governantes locais teriam a necessidade, por conta maior da cobrança da população, e a possibilidade, por conta da maior autonomia decisória, de encontrar saídas criativas e vinculadas às peculiaridades de cada circunscrição política12

A partir dos processos de descentralização, os governos municipais saíram do

papel operativo de meros executores de políticas locais criadas por outras esferas de

governo, passando para efetivos gestores de políticas que interessem à região, por meio de

mecanismos de participação cidadã previstos, inclusive, no próprio texto constitucional. E,

transpassando essa questão para a acolhida e integração dos imigrantes e refugiados, há

uma grande importância da atuação do poder público na esfera local e regional, pois cada

localidade possuirá uma diferente realidade, implicando em diversas necessidades e

demandas, por parte dessa população. Se uma dada região há maior inserção de população

Sociales. Universidad de Barcelona. Vol. XIV, n. 331 (51), ago-2010. Disponível em: http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-331/sn-331-51.htm. Acesso em jul/2017. 9 BARBOSA, Jorge Luiz. Política pública, gestão municipal e participação social... op. cit. p. 3. 10 LIMANA, Amir. O processo de descentralização... op. cit. p. 3. 11 MARANHÃO, Tatiana de Amorim & TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves. Participação no Brasil: dilemas e desafios contemporâneos. In: ALBUQUERQUE, Maria do Carmo (Org.). Participação popular em políticas públicas: espaço de construção da democracia brasileira. São Paulo: Instituto Pólis, 2006. p. 114. 12 ABRUCIO, Fernando Luiz. Descentralização e coordenação federativa no Brasil: lições dos anos FHC. ENAP, Disponível em: http://antigo.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fTextoFernandoAbrucio1Descentraliza.pdf. p. 10. Acesso em mai/2017.

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migrante ou em condição de refúgio em região agrícola ou, pelo contrário, em zona urbana,

implicará em distintas demandas por parte dessa população.

Portanto, deve-se analisar não apenas quantitativamente a recepção da população imigrante, mas também qual é a arquitetura existente em termos de direitos e, sobretudo, de políticas públicas para sua proteção, com destaque ao acesso a serviços públicos. Isso tanto em termos de proteção à população migrante, quanto também da população dos locais de acolhida, que podem não ter as estruturas, sobretudo sociais, econômicas e de equipamentos, adequadas para garantir acesso de qualidade a todos. Este é um dos desafios postos pelas migrações aos países de destino: o impacto das migrações sobre os serviços públicos e a necessidade de garantir o acesso dos imigrantes a estes serviços como condição de realização de seus direitos humanos13.

Aliás, convém aqui fazer uma pequena digressão para lembrar que a política

migratória brasileira, justamente por privilegiar uma perspectiva cuja competência é

federal, incide no risco de propiciar uma certa indeterminação de quais políticas são, ou

deveriam ser, realizadas em conjunto com (ou pelo) o poder local ou regional.

Assim, importante que se reflita sobre a forma por meio da qual a integração dos

migrantes pode/deveria ser facilitada pelos diversos entes federativos em seus variados

órgãos. E, nesse sentido, é relevante lembrar que apesar de o Estado membro ser um ente

essencial para pensar e estruturar as políticas públicas para migrantes, o “município é,

provavelmente, a esfera com a qual o migrante lidará de forma mais direta e cotidiana:

serviços de educação, saúde, transporte e seguridade social são municipais, ou são

intermediados pelos governos municipais”14. Isso porque “é na esfera local que ocorre

efetivamente a integração dos imigrantes e refugiados. Por mais que demandemos políticas

nacionais de atenção, se essas não forem implementadas nos âmbitos locais não

beneficiarão as pessoas que por elas necessitem.”15

Ainda convém aqui fazer mais um adendo, de que quando se trata do tema das

migrações e do desenvolvimento de políticas para o migrante, é preciso diferenciar três

13JUBILUT, Liliana Lira (et alli). Mapeamento institucional, normativo e estrutural e análise dos obstáculos para efetivação do atendimento e acesso dos migrantes, apátridas e refugiados aos serviços públicos no Brasil: subsídios para o aperfeiçoamento de políticas públicas. Pensando o Direito. Brasília: Ministério da Justiça, Secretaria de Assuntos Legislativos (SAL): Ipea, n. 57, 2015. 155p. Disponível em: http://pensando.mj.gov.br/wp-content/uploads/2015/11/PoD_57_web2.pdf. Acesso em julho/2017. p. 27. 14 Educar para o mundo “Políticas Municipais para Migrantes” – oficina temática da Comigrar. Disponível em: http://www.participa.br/comigrar/destaques/ciclo-de-oficinas-tematicas-1a-comigrar#.U21Uq1eM-1s acesso em julho/2017. 15 Irmã Rosita Mileni, em fala 14/09/2015, realizada em “Conversas de justiça e paz”. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=le1rwd_zo8a.

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ações que se distinguem no tempo: o ato de receber, de acolher e de integrar: o momento

de “receber” é aquele momento em que o imigrante cruza a fronteira adentrando ao

território nacional, um segundo momento, delicado e que deve ser trabalhado sob uma

perspectiva não-jurídica, implica em criar uma política de acolhimento ou, mais

precisamente, uma cultura de acolhimento16. Significa implementar os princípios da

solidariedade, alteridade e caridade, de forma a realizar ações que promovam abertura da

mente e do coração e da disponibilidade pessoal de conjugar e realizar quatro verbos, tal

como foi proposto pelo Papa Francisco, no VI Fórum Internacional sobre Migrações e Paz,

promovido pela Santa Sé nos dias 21 e 22 de fevereiro: acolher, proteger, promover e

integrar17.

Nesse contexto é que devem ser pensadas as boas práticas, promover debates

(acadêmicos e dos setores públicos em geral) e principalmente implementar políticas

públicas tanto de combate à exclusão e/ou de contenção da intolerância18como também de

inclusão da população migrante em geral.

Ainda, é nesse momento que se consideram imprescindíveis os cursos de idiomas

e o oferecimento de locais para abrigamento, consideradas juntas as duas principais

demandas da população estrangeira19, para atender de maneira eficaz as necessidades

imediatas dos imigrantes

16 BRASIL, Paula Zambelli Salgado. A construção do marco legal para a política (i)migratória no Brasil : uma análise da transição paradigmática a partir da experiência do município de São Paulo. Tese (Doutorado em Direito Político e Econômico) - Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2017. in mimeo. p. 97. 17Papa Francisco. Discurso aos participantes no Fórum internacional sobre migrações e paz. Disponível em: Http://W2.Vatican.Va/Content/Francesco/Pt/Speeches/2017/February/Documents/Papa-Francesco_20170221_Forum-Migrazioni-Pace.Html. Acesso em agosto/2017. 18 Exemplo: Campanhas como #WelcomeRefugee, ou “somos todos migrantes”, ou “Brasil – a imigração está no nosso sangue”, dentre outras, realizadas durante o ano de 2015 nas várias redes sociais. 19 Cita-se um exemplo bastante emblemático em que se verificou, por meio de audiências públicas e de debates, os quatro pontos principais de demandas da população imigrante, inseridos no relatório final da 1a Conferência Municipal de Políticas para Imigrantes, realizada na cidade de São Paulo, em 2013: i) redução ou eliminação das dificuldades de acesso a serviços e direitos, com a desburocratização e flexibilização dos órgãos em relação ao reconhecimento dos documentos de imigrantes (aqui, em especial, os provindos do Mercosul e o protocolo de reconhecimento do refúgio) em cartórios, bancos, juntas comerciais, delegacias, Polícia Federal; ii) uma demanda muito forte por participação (uma cidade que respeite os direitos humanos não poderia deixar ninguém para trás, por que migrante não pode participar? Por que não pode discutir os rumos da cidade? Por que não pode decidir a cidade conjuntamente?); iii) demanda muito forte por identidade e pertencimento e iv) da dificuldade que se tem quando se chega em país diferente: língua, rede, pessoas conhecidas, a fim se obter informações. O relatório final está disponível em: http://www.camara.sp.gov.br/wp-content/uploads/2017/02/9.-ANEXO-V-1a-Conferencia-Somos-Todos-Migrantes.pdf . Acesso em junho/2017.

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como por exemplo, as que se referem à questão do emprego formal, da moradia digna, da aprendizagem da língua, além do combate ao preconceito e à desconfiança. A realidade é que para aqueles que chegam sobram os deveres, quase sempre mais pesados do que os direitos que conseguem obter em terras brasileiras20.

Em seguida, vem o momento que se qualifica como o da integração: essa é a

dimensão em que se verificam os desafios maiores das autoridades e entidades civis, pois

há falta de estrutura e ações para que a integração aconteça, há visível iniquidade das ações

dos poderes, que não convergem para promoção da efetiva integração, nos quatro níveis

demandados: a dimensão política, a econômico-laboral, a social e, por fim, a integração

cultural, que é, segundo os ensinamentos do Papa Francisco:

um processo bidirecional que se fundamenta no reconhecimento mútuo da riqueza cultural do outro, só assim se podem evitar os novos “guetos”. Para isso, são necessários programas específicos que favoreçam o encontro significativo com o outro e o migrante não pode se fechar à nova cultura que o hospeda, respeitando leis e tradições.

“Creio que conjugar esses quatro verbos, na primeira pessoa do singular e na primeira pessoa do plural, represente hoje um dever – um dever para com os irmãos e irmãs que, por várias razões, são forçados a deixar o próprio local de origem”.

Este dever é tríplice: dever de justiça, dever de civilidade e dever de solidariedade21.

3. O BRASIL FACE À COMPLEXIDADE E AO INTENSO AUMENTO DOS FLUXOS MIGRATÓRIOS

O Brasil está assumindo um novo lugar nos vários fluxos migratórios e isso indica uma necessidade de se repensar as suas políticas públicas voltadas para imigrantes e pessoas em condição de refúgio, bem como uma nova gestão das instituições e serviços destinadas a essas pessoas. A intensificação de diversos tipos de deslocamentos populacionais provoca crises diversas, tanto institucionais quanto normativas, como causam implicações na tutela jurídica da migração internacional.

Nas fronteiras do norte do país, houve uma necessidade premente, por exemplo de

20 AHUMADA, Miguel. As dificuldades que os migrantes enfrentam no Brasil. Parte III do relatório geral dos eventos de I Nível do Projeto OIM – DEEST/SNJ. Colóquio sobre direitos humanos na política migratória brasileira. Disponível em: http://www.participa.br/articles/public/0006/1228/Relat%C3%B3rio_Geral_dos_Eventos_I_N%C3%ADvel_Projeto_OIM_DEEST__2_.pdf. Acesso em jan/2014. 21 Serviço Pastoral dos Migrantes. Disponível em: https://spmigrantes.wordpress.com/2017/02/21/vaticano-vi-forum-internacional-sobre-migracoes-e-paz/. Acesso em agosto/2017.

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criar-se uma estrutura de acolhida emergencial, pois

a presença de um volume considerável de pessoas num curto espaço de tempo colocou um problema para o acolhimento nas fronteiras, primeiro de haitianos em Tabatinga (AM), a partir de 2010, e depois em Brasiléia (Acre) e, recentemente de venezuelanos em Pacaraima (RR), gerando diferentes reações a tal presença (…) Já da parte do poder público, seja local ou nacional, a demora em dar respostas efetivas ao problema de atendimento e de alojamento, bem como em dar-lhes um estatuto jurídico, contribuíram (…) para agravar a situação nas fronteiras amazônicas, ensejando a violação de direitos básicos, como a alimentação, abrigo, saúde e documentação 22.

Para trazer à lume um exemplo, foi o que ocorreu quando da chegada de centenas

de haitianos que se somavam todos os dias na frente da Paróquia São Geraldo em Manaus,

quando a Pastoral dos Migrantes acionou a rede de apoio da própria Igreja Católica e de

outras denominações religiosas, bem como das organizações civis, que se dispuseram a

ajudar de alguma forma transformando salões paroquiais em dormitórios, alugando casas

de maneira provisória e solicitando para os próprios haitianos que chegaram antes, que se

encarregassem de acolher outra pessoa que estivesse na cidade:

Durante quatro anos, cerca de oito mil pessoas foram atendidas e, segundo o Padre Gelmino Costa, coordenador da ação de acolhida naquele momento, 80% da ajuda recebida, seja na forma de alimentos, colchões, cobertores, roupas, entre outras coisas, veio da sociedade civil, e somente 20% dos governos federal e estadual. Do governo municipal não veio qualquer forma de ajuda. Vale notar que, diferentemente do Amazonas, onde os governos locais pouco ou nada fizeram para acolher os haitianos, no Acre, apesar dos limites, o governo estadual assumiu o ônus desta acolhida com o apoio do governo federal, seja em Brasileia e depois em Rio Branco23.

Conforme o relatório de abril de 2016 do Comitê Nacional para os Refugiados

(CONARE), órgão ligado à Secretaria Nacional de Justiça, do Ministério da Justiça e

Segurança Pública, as solicitações de refúgio cresceram 2.868% em cinco anos, passando

de 966, em 2010, para 28.670, em 2015. Até 2010, haviam sido reconhecidos 3.904

refugiados. Em abril de 2016, o total chegou a 8.863, o que representa aumento de 127% 22 SILVA, Sidney A. Imigração Recente na Região Norte: Impactos e Desafios às Políticas Públicas. In: ZIMERMAN, Artur. Impacto dos fluxos imigratórios recentes no Brasil. Santo André/SP: Universidade Federal do ABC, 2017. p. 12. 23 SILVA, Sidney A. op. cit. p. 13.

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no acumulado de refugiados reconhecidos, incluindo reassentados. Em resposta à consulta

obtida via serviço de informação ao cidadão, “o número total de refugiados (até fevereiro

de 2017), contendo os reassentados e via fruto de reunião familiar é de 10.51424”. Isso

demonstra uma necessidade urgente de se repensar as estruturas institucionais, pois que

está pendente de análise o seguinte quantitativo de processos (de acordo com o ano de

entrada): 2014: 9158 pedidos pendentes; 2015: 11144 pedidos pendentes; 2016: 4279

pedidos pendentes e, de janeiro a maio de 2017, um total de 10.507 solicitações de refúgio.

Já com relação aos imigrantes também é considerável o crescimento número de

imigrantes entrando em território nacional e solicitando acesso a documento laboral, para

passar a viver e trabalhar no país25. Contudo, embora o aumento da população migrante –

e, consequentemente, das demandas por serviços, direitos e políticas públicas – seja

expressivo, é importante lembrar que, se analisados em termos proporcionais face à

população nacional ou em termos de densidade demográfica ou de extensão territorial, os

números ainda são irrisórios. Como exemplo, pode-se citar que a Secretaria Nacional de

Renda de Cidadania do MDS (Ministério do Desenvolvimento Social) informou, por meio

do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC)26 que, dentre as 78 milhões de pessoas

24 Ofício nº 8/2017/SIC-CONARE/CONARE/DEMIG/SNJ/MJ, ao pedido de informação de n° 0885000093520174. Documento assinado eletronicamente por FELIPE VIEITAS MARQUES, Coordenador(a) do Comitê Nacional para os Refugiados - Substituto, em 14/03/2017, às 09:52, conforme o § 2º do art. 12 da Medida Provisória nº 2.200-1/2001. A autenticidade do documento pode ser conferida no site http://sei.autentica.mj.gov.br informando o código verificador 3947265 e o código CRC DC8A8DF3. O trâmite deste documento pode ser acompanhado pelo site http://www.justica.gov.br/acesso-a-sistemas/protocolo e tem validade de prova de registro de protocolo no Ministério da Justiça. 25 Ofício n. 235/2017-SIC/DIREX/PF, ao pedido de informação de n. 08850001697201793. Documento respondido por Erik França da Silva, por e-mail de n. 08850001697201793 CGPI.pdf. Disponível em: https://esic.cgu.gov.br/sistema/Pedido/DetalhePedido.aspx?id=EYrbzRnozHE= acesso em julho/2017. 26 Ofício n. ao pedido de informação de n. 71200000126201722. Disponível em: https://esic.cgu.gov.br/sistema/Pedido/DetalhePedido.aspx?id=K54a6Lk5oNg=. Acesso em julho/2017.

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cadastradas no CadÚnico27, os nascidos em outro país que tenham realizado seu cadastro

somam apenas 107.820 mil pessoas28. Como pode ser observado na tabela abaixo:

ANO – Estrangeiros no CadÚnico

antes de 2010 – 12.199

2010 - 9.424

2011 - 4.919

2012 - 11.854

2013 - 11.152

2014 - 19.600

2015 - 19.277

2016 - 17.865

2017 - 1.530 (até março)

Total Geral 107.820

E isso é apenas para demontrar os números de imigrantes inscritos no CadÚnico

estão crescendo, contudo ainda muito pequenos dentro do montante dos brasileiros

inscritos. O próximo item tratará das implicações na prestação de serviços aos imigrantes

advindas da lei de parcerias das entidades civis com a administração pública.

27 “Cabe esclarecer que o Cadastro Único, conforme o art. 1° do Decreto nº 6.135/2007, é um instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias de baixa renda, ou seja, aquelas famílias com renda per capita mensal de até meio salário mínimo ou três salários mínimos no total, segundo o art. 4º, inciso II, do mencionado decreto. No entanto, de acordo com o parágrafo 1º de seu art. 6º, também é possível incluir no Cadastro Único famílias com renda superior ao limite máximo desde que essa inclusão esteja vinculada à seleção e acompanhamento de programas sociais de iniciativa de qualquer dos três entes da Federação. As informações das famílias e pessoas incluídas ou atualizadas no Cadastro Único são coletadas pelos municípios, por meio da realização de entrevistas e digitação dos dados no Sistema de Cadastro Único. O formulário utilizado pelas entrevistas pode ser consultado em: http://www.mds.gov.br/webarquivos/arquivo/cadastro_unico/formulario-principal-cadernoverde.pdf”. Consulta n. 71200000126201722 do SIC – Serviço de Informação ao Cidadão. 28 Isso não necessariamente indica que não sejam brasileiros, pois que podem contar com dupla nacionalidade, sendo brasileiro por jus sanguini

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4. A LEI DE PARCERIAS E AS ENTIDADES REALIZADORAS DE POLÍTICAS SOCIAIS DE ATENÇÃO AOS IMIGRANTES E REFUGIADOS

É muito importante que se lembre, contudo, que a prestação de serviços públicos à

população em geral pode ser realizada diretamente por diversos órgãos estatais, dos vários

entes federados, mas que também pode ser feita pelas OSCIPs (Organizações da Sociedade

Civil de Interesse Público) e OS (Organizações Sociais), por meio de atividades de

colaboração e de fomento29, reguladas pelo ente estatal por meio da Lei das Parcerias.

Na organização da gestão pública, transpassadas as reformas administrativas do

aparelho do estado30, primeiramente houve um esforço em constituir estruturas dentro dos

órgãos da administração indireta, que possuíssem autonomia para gestão de recursos e

implementassem as ações necessárias para a realização dos serviços de atenção aos

migrantes indocumentados e prestassem assistência na Acolhida, Integração e auxílio à

regularização migratória.

Diante do crescimento das demandas, o próximo passo foi a desestatização desses

serviços, mediante contratos de gestão ou realização de termos de parceria31, concedendo

repasses a pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por

particulares, com finalidades institucionais específicas, ou ainda, para prestadoras de

serviços sociais não-privativos e que se fundamentam na qualificação técnica (da atuação

dessas entidades). Verificou-se uma busca pelo fortalecimento das entidades locais,

regionais e em âmbito nacional para que suprissem as lacunas e limitações estatais na

questão migratória32.

Nesse sentido, fortemente sentida é a presença da Igreja Católica na acolhida,

inserção e defesa de direitos e assessoramento dos migrantes e refugiados. No que tange

aos refugiados, o Estado tem-se valido da delegação, em plano do voluntarismo, de

diversas instituições mormente a Cáritas Arquidiocesana, entidade de promoção e atuação

29 NOHARA, Irene P. Direito Administrativo. 6 ed. São Paulo: Atlas. 2016, p. 650 e 651. 30 O Decreto-Lei n. 200/67 procurou racionalizar a estrutura da administração pública brasileira, e, mais tarde, com o Plano Bresser, veio a se consolidar uma ampla alteração normativa no que tange a esse setor. Anos mais tarde, essa reforma foi transmutada na EC nº 19/98. 31 NOHARA, Irene P. op. cit. p. 658. 32 MILESI, Rosita. Entrevista com tema “Em defesa dos direitos dos migrantes”. In: REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Humana Brasília, Ano XXII, n. 43, p. 275-280, jul./dez. 2014.

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social que trabalha na defesa dos direitos humanos, da segurança alimentar e do

desenvolvimento sustentável solidário.

A prestação de serviços à comunidade migrante foi, por um longo período,

realizada por meio de convênios com entidades tradicionais que costumeiramente

destinavam suas atenções em atendimentos, assessorias, orientações, capacitações,

fornecimento de alimentação e equipamentos básicos de casa, atendimento a estudantes,

oferecimento de estágio e capacitação, aulas de português, apoio e recuperação de pessoas

em situação de tráfico humano e também na defesa de processos judiciais e procedimentos

administrativos33.

Porém, no ano de 2014, a Lei de Parcerias34 passou a instituir um novo marco de

regulação das atividades de colaboração ao Estado, promovendo enquadramento de

condutas para aspectos como: voluntariedade, atividades fraternas e de moralidade

recíproca.

De certo que tais atividades pressupõem certa e necessária fiscalização

administrativa, ainda que seja prestados os serviços de interesse coletivo sem repasse por

meio de fomento. Se por um lado o país passou a contar com novo marco regulatório de

controle dos assuntos de interesse público que não tenham seus serviços prestados de

forma direta, mas por particulares (numa longa manus estatal), por outro lado, isso elevou

os contratos de fomento a outro patamar, bem mais engessado. E instituições que há muito

realizavam os serviços de atendimento e atenção aos migrantes, foram surpreendidas com

demandas burocráticas e documentais não exigidas anteriormente35.

33 Com base na Lei de Acesso à Informação, verificou-se cerca de 10 a 15 convênios por ano, no âmbito federativo brasileiro, para implementar ações de Favorecimento, apoio e contribuição na acolhida, assistência e integração local dos refugiados por meio da implementação do marco legal de proteção, de ações sócio-culturais. Vide anexo I. 34 Lei Federal 13.019, de 31/7/2014, que disciplinou parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferência e aporte de recursos. 35 A partir de então, é possível verificar que apenas quatro entidades foram selecionadas para realizar as atividades outrora concedidas a cerca de 10 a 15 entidades (como pode ser visto no anexo do texto). Contudo, a partir desse novo marco legal, é necessário fazer o Edital de Chamamento Público SNJ n° 02/2016, em que a União, por intermédio do Ministério da Justiça e Cidadania, torna público o presente Edital de Chamamento Público visando à seleção de organização da sociedade civil interessada em celebrar termo de fomento que tenha por objeto a execução de projeto voltado à promoção da inclusão social, laboral, produtiva e cultural para imigrantes, refugiados, solicitantes de refúgio e apátridas. Ver: http://www.justica.gov.br/noticias/mjc-lanca-edital-para-selecionar-projetos-voltados-aos-refugiados/edital-chamada-publica-refugiados-final-pos-conjur.pdf. A resposta ao chamamento pode ser verificada em: http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=3&pagina=116&data=25/11/2016

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Se os objetivos da regulação com o novo marco legal eram implementar a

transparência e horizontalidade na seleção de entidades para prestarem os serviços

públicos, bem como alcançar maior efetividade do controle administrativo e de matérias de

interesse coletivo, de outra banda trouxe a necessidade de apresentação de relatórios e

projetos que as instituições não estavam acostumadas, gerando um aumento considerável

de burocracia e dos procedimentos e rotinas, que são geralmente desconhecidos pelos

efetivos prestadores das ações de fraternidade.

Resta saber se tais organismos, associações, fundações sobreviverão aos

procedimentos instituídos já que suas estruturas são operacionais (e não necessariamente

jurídicas e aparelhadas para cumprir com requisitos burocráticos), estruturadas apenas para

dar conta dos atendimentos, ordenações e acomodações aos estrangeiros, preparar as

rotinas de empregabilidade, exercício de direitos e não simplesmente de atuação em gestão

e participação estatal.

Nesse sentido, importante ressaltar que, sobre políticas e intervenções mais

efetivas, cabe ao Estado a promoção de desburocratização do setor, não o inverso. Existe

uma separação formal de assuntos que são típicos dos contratos públicos e outros dos

contratos privados, administrados e geridos pelo governo. Por possuírem características

próprias da esfera dominial privada, alguns contratos administrativos são regidos por

normas e princípios do direito privado. De perguntar-se, então, por que o objeto parcerias,

fomentos, atividades de acolhida aos migrantes, de nítido interesse público precisam

receber o mesmo rigor dos contratos de obras, empreitadas e concessões? A hierarquia dos

contratos, as cláusulas exorbitantes, as penalidades administrativas quando destacadas nos

ajustes de parceria e fomento mais inibem do que permitem as atividades de cooperação.

Além disso, é preciso atentar para a criação de um verdadeiro “mercado

humanitário”, em que diversas organizações se digladiam buscando financiamento – ao

invés de incentivar a cooperação entre as diversas entidades.

Isso porque caridade, fraternidade e assistência aos desamparados não possuem

características que implicam um rigor a ser suportado pelo estabelecimento de cláusulas

exorbitantes, na apuração de regularidade dos contratos administrativos. De igual forma, a

seleção e a qualificação das entidades voltadas para executar as ações para esses fins,

geralmente serão ofertadas voluntariamente.

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Pior cenário se verifica, ainda, quando se enfrenta as análises de qualificação,

credenciamento ou seleção pelo prisma da discricionariedade absoluta (que espera ter a

administração pública governamental). A discricionariedade administrativa, deixou de ser

ilimitada e política, para vinculada e adstrita à lei. Os governantes não mais podem

livremente escolher ou deixar de fazê-lo, sem sopesar os critérios da razoabilidade,

proporcionalidade e de motivação, declinando sempre os fatos e fundamentos jurídicos da

escolha e decisão. Tais conceitos são fundamentais para que se visualize as políticas atuais

brasileiras de assistência, fomento e as parcerias com o Estado, no tocante ao refugiado,

migrante e apátrida.

Em síntese, há possibilidade de se estabelecer contratos administrativos entre

associações de colaboração e de fomento. As entidades de colaboração, por sua natureza,

desenvolverão (desde que chanceladas pelo Governo) suas atividades de apoio, acolhida e

gestão dos direitos dos assistidos migrantes sem haver, a rigor, qualquer implemento de

tributos ou contrapartida.

Já para os contratos de fomento, tais entidades firmarão contratos de gestão,

parceria e de fomento para repasse de recursos, com a contraprestação de contas, dentro

das regras de cunho orçamentário, fiscal e financeiro, as quais, como já dito antes, são

altamente procedimentais e burocratizadas.

Não houve ainda norma geral de fixação de diretrizes para diferenciar tais

iniciativas, o que tem inviabilizado, desde a entrada em vigor da norma de 2014, novas

parcerias e repasses para proteção e atendimento dessas demandas.

O cooperativismo – o qual, frise-se, é diverso do espírito paraestatal – não pode

ser tratado pelo ordenamento brasileiro com mesmo rigor jurídico, pois possui distintas

características e funções institucionais. Enquanto as associações paraestatais são

concorrentes do Estado, em melhores práticas e gestão dos serviços públicos, as entidades

de cooperação visam promover o acolhimento e orientação de refugiados e migrantes por

razões humanitárias, caridosas, globais e sem qualquer distinção.

Por fim, enquanto se encarar os instrumentos jurídicos de colaboração e repasse

pelo crivo destinado aos contratos administrativos puros, tendentes a regular a política de

cooperação ao migrante, as políticas de efetividade se perderão. As parcerias na área de

direitos fundamentais ou de cooperação internacional, devem, por sua natureza e demandas

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de políticas efetivas, serem dotadas de instrumentos rápidos e desburocratizantes, de

modelos mais singelos, próprias da iniciativa privada, institucional e assistenciais.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O aumento da intensidade e da complexidade das migrações contemporâneas pela

qual vem passando o Brasil (especialmente a sentida quando levado em conta o caso dos

haitianos, dos venezuelanos e outros em situação de vulnerabilidade social) demonstra que

o fenômeno da mobilidade humana enseja novas formas de parceria entre os entes públicos

e as associações privadas.

É de grande importância que se considere as várias distinsões entre os processos

migratórios, para se buscar as melhores respostas a questões que vão além das fronteiras

dos estados nacionais. Para tanto, é necessário superar a visão securitária e de proteção do

mercado nacional face às migrações, cujo primeiro passo já foi dado com a lei de

migrações, n. 13.445/2017 e que se encontra em vacatio legis.

Faz-se necessário, outrossim, deixar de tratar a migração apenas como circulação

de força de trabalho, de forma temporária e precária, controlando a entrada de migrantes no

território nacional, em função das demandas do mercado de trabalho e passar a entendê-la

como um processo social com variadas formas de intercâmbios, com direitos e deveres

recíprocos e que implica em buscar garantir maior acesso a direitos e serviços, promover a

integração cultural, a adesão ao sistema de previdência social, o exercício da cidadania

política e por meio de organizações sindicais e outras formas de associação que permita a

afirmação de identidades étnicas e culturais. Por fim, é crucial que se possibilite a inclusão

de imigrantes de baixa renda nas políticas públicas transversalmente, com a inserção de

seus nomes no CadÚnico, para possibilitar, por exemplo, a moradia pelo programa do

governo federal Minha Casa Minha Vida, é de fundamental importância para a inserção

social dos imigrantes no Brasil. Contudo, a burocracia tem sido a grande barreira para ter

acesso a programas sociais no Brasil, além do fato de que, para ter seu nome inserido na

lista de espera, é preciso ter a permanência no país já regularizada ou a condição de

refugiado já reconhecida.

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6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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