Universidade do Vale do Itajaí CEJURPS – Centro de Ciências Sociais e Jurídicas

Curso de Relações Internacionais

Os efeitos da Resolução 13/2012 do Senado Federal da República sobre

o setor importador de Santa Catarina

Trabalho de conclusão de curso apresentado

como requisito final para obtenção do grau

de Bacharel em Relações Internacionais pela

Universidade do Vale do Itajaí.

ACADÊMICO: Mario José Lima Becker

Orientador: MSc. Paulo Jonas Grando

Balneário Camboriú (SC), junho de 2015

RESUMO

Palavras-chave: Benefícios Fiscais, Importação, Resolução 13/2012, Guerra Fiscal, Guerra

dos Portos.

ABSTRACT

Keywords: Tax Benefits, Imports, Resolution 13/2012, Fiscal War, War of the Ports

O objetivo desse estudo foi verificar se, na prática, a Resolução do Senado Federal 13/2012 obteve

êxito em seu intuito de alterar o ordenamento tributário para produzir isonomia entre o produto

nacional e o importado, no que se refere ao Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços –

ICMS, e diminuir a importação tida como predatória aos produtores nacionais. A metodologia da

investigação baseou-se na adoção de uma variável independente (a aprovação da Resolução

13/2012) e como variáveis dependentes fatores como o comportamento das importações e sua

evolução no período fiscal posterior a edição da norma legal, que passou a vigorar a partir de 2013.

Neste sentido, o trabalho levantou dados e informações em termos de valores transacionados entre o

País, o estado de Santa Catarina e o mercado internacional, cujas mercadorias trafegam pelos portos

locais, da arrecadação tributária do Estado, o comportamento do nível de emprego e do número de

empresas instaladas que importam mercadorias em Santa Catarina, antes da promulgação da norma

legal e nos anos posteriores a vigência da lei. Com base nos dados analisados, as importações através

de Santa Catarina aumentaram na ordem de 1,95% em 2013, tendência que se manteve em 2014,

onde foi registrado um acréscimo de 8,39%, em relação ao respectivo ano anterior. Importa ressaltar

que esse aumento ocorreu mesmo com a desvalorização concomitante do real em relação ao dólar.

Portanto, no processo de aprovação da Resolução 13/2012 ficou evidente que houve uma tentativa

de remediar uma consequência, e não a causa efetiva de um problema. O aumento do volume de

importação se demonstrou mais sensível à cotação da moeda americana, resultado da confluência de

fatores macroeconômicos internos e externos ao longo dos últimos 13 anos, do que a uma situação

produzida pela concessão de benefícios fiscais para instalação de empresas de comércio

internacional por parte de alguns estados da federação como foi o caso de Santa Catarina.

The objective of this study was to verify, in fact, if the Resolution 13/2012 of the Federal Senate have

succeeded on the intention of changing the tributary regulations in order to produce isonomy

between national and the imported products, regarding the Tax Over the Circulation of Goods and

Services – ICMS, and reduce the imports of goods, considered as predatory by the national

producers. The research methodology considers the adoption of one independent variable (the

Resolution 13/2012 approval) and as dependent variables some factors like the behavior of the

imports of goods and its evolution in the subsequent fiscal period to the issue of legal regulation,

which became effective from 2013. In this sense, the research raised data and information in terms

of traded values among the country, the state of Santa Catarina and the international market, whose

goods transited by the local ports, the tax revenue of the state, the behavior of the level of

employment and the number of installed companies that import goods in Santa Catarina, before the

enactment of legal regulation and the years after the rule of law. Based on the analyzed data,

imports through Santa Catarina increased in the order of 1.95% in 2013, a trend that continued in

2014, which registered an increase of 8.39% compared to the respective previous year. It is

noteworthy that this increase occurred even with the concomitant depreciation of the real against

the dollar. Therefore, in the process of adoption of Resolution 13/2012 it was evident that there was

an attempt to remedy a consequence, not the actual cause of a problem. The increase in import

volume was shown more sensitive to the exchange rate, result of the confluence of internal and

external macroeconomic factors over the past 13 years, than to a situation produced by granting tax

benefits for installing international trading companies by some states of the federation as was the

case of Santa Catarina.

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Os efeitos da resolução 13/2012 do Senado Federal da República sobre

as empresas importadoras de Santa Catarina

Mario José de Lima Becker

Sumário Introdução. 1. O cenário político e econômico que condicionou a Resolução 13/2012. 2. A

Resolução 13/2012: influências e ameaças alegadas sobre o setor importador catarinense. 3.

Efeitos da Resolução 13/2012 sobre a importação e a Economia de Santa Catarina: Balança

comercial, estabelecimentos, arrecadação tributária e emprego. Considerações Finais.

Referências Introdução

O processo de importação, por ser um movimento de aquisição de mercadorias que

frequentemente competem com um produto nacional, tende a ser alvo de políticas

protecionistas em praticamente todos os países. No Brasil isso não é diferente.

Acompanhando a escalada no comércio global através dos fluxos da globalização iniciados na

década de 90, o Brasil multiplicou seu volume importado em aproximadamente 4 vezes nos

últimos 10 anos, conforme dados da balança comercial apurados pelo Ministério do

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC (BRASIL, 2015a).

Aliado a esse fator, e muitas vezes colocado como uma das causas do crescimento

deste setor da economia, estão os benefícios fiscais concedidos às empresas que atuam com o

comércio internacional. No caso brasileiro, estes incentivos ao setor importador foram criados

pelos governos estaduais com o intuito de promover o desenvolvimento regional e são

compostos basicamente por descontos em impostos estaduais e municipais, especialmente o

ICMS – Impostos sobre Circulação de Mercadorias. Contudo, em meados de 2011 e 2012 esta

política tornou-se o centro da discussão no que se refere à reforma tributária sob a alcunha de

“Guerra dos Portos”.

Esse embate teve como palco o Senado da República, o qual acabou por promulgar a

Resolução do Senado Federal n0. 13 de 2012, que, dentre as polêmicas sobre a legitimidade e

constitucionalidade dos incentivos estaduais à importação, estabeleceu um diferencial de

alíquotas do ICMS entre produtos nacionais e importados. A finalidade desta norma era tornar

os benefícios fiscais nulos, desconfigurando assim uma possível concorrência desleal entre os

estados da federação. Com isto, os legisladores buscavam, ao mesmo tempo, evitar que alguns

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estados agissem de forma a produzir vantagens em seu âmbito territorial, mas que poderiam

gerar custos para os outros entes semelhantes que compõem a federação.

Dada a colocação da temática e da problemática a ela adstrita, o objetivo desse estudo

foi verificar se, na prática, a Resolução do Senado Federal 13/2012 obteve êxito em seu

intuito de alterar o ordenamento tributário para produzir isonomia entre o produto nacional e o

importado, no que se refere ao Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços –

ICMS, e diminuir a importação tida como predatória aos produtores nacionais. Dado o

objetivo, o artigo expõe elementos do reflexo dessa medida no âmbito do mercado catarinense

e das empresas que atuam por meio da aquisição de produtos no mercado internacional. Neste

sentido a pesquisa se concentrou nos efeitos da Resolução 13/2012 sobre o setor importador

catarinense, que engloba a totalidade das empresas que efetuaram importações formais,

relacionadas nos registros do MDIC, nos períodos analisados.

A importância da abordagem desse tema gira em torno da desmistificação do processo

de importação no Brasil. Existe uma crescente utilização dessa modalidade por parte do

empresariado nacional que busca por baixos custos de materiais, bens de capital e novas

tecnologias, a fim de ampliar seus ganhos de eficiência. Por outro lado, deve-se colocar em

evidencia o quanto o nosso país tem perdido em competitividade nos últimos 10 anos

(CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2015) em relação aos seus principais

concorrentes.

A metodologia da investigação baseou-se na adoção de uma variável independente – a

aprovação da Resolução 13/2012 – e como variáveis dependentes fatores como o

comportamento das importações e sua evolução no período posterior a edição da norma legal

que passou a vigorar a partir do ano fiscal de 2013. Neste sentido, buscou-se levantar dados e

informações em termos de valores transacionados entre o estado de Santa Catarina e o

mercado internacional, cujas mercadorias trafegam pelos portos locais, da arrecadação

tributária do Estado, o comportamento do nível de emprego e do número de empresas

instaladas que atuam com importação em Santa Catarina, antes da promulgação da norma

legal e nos anos posteriores a vigência da lei. Os dados em que a pesquisa se baseou foram

coletados em relatórios de instituições de reconhecida relevância no assunto ora tratado,

compilados em planilha Excel, e utilizados para elaboração dos gráficos e tabelas presentes ao

longo do artigo, os quais têm como indicação a expressão “Elaborado pelo autor”.

Inicialmente, o artigo contextualiza a formação do cenário político e econômico que

levou os representantes do legislativo brasileiro a discutir e colocar em vigor a Resolução

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13/2012. Em um segundo momento é abordado o processo de tramitação do Projeto de

Resolução no Senado e os aspectos que são estabelecidos pela nova legislação. Por fim, é

abordado de que maneira a Resolução influi na prática comercial das empresas e os efeitos e

ou resultados que, de fato, acabaram resultando da promulgação da Resolução 13/2012.

1. O cenário político e econômico que condicionou a Resolução 13/2012

Nesta seção, busca-se apontar os principais fatores que envolveram as discussões

sobre uma proposta de lei que pudesse regular a “guerra fiscal” que os Estados da federação

estavam a esgrimir em relação aos incentivos que estimulavam a instalação de empresas de

importação em seus territórios. Nesse sentido, inicialmente, apresenta-se as características e a

evolução desta legislação de incentivo em Santa Catarina e alguns de seus resultados; em

seguida aborda-se os estados que promoveram esta “política de incentivos tributários”, com

enfoque ao caso do Fundap, no Espírito Santo. Para finalizar a seção, é introduzida a crítica

dos setores ou de estados da federação que passaram a questionar esta prática.

Os benefícios fiscais na importação de Santa Catarina iniciaram formalmente em 2004

com o Decreto Estadual 1.721 de 20 de abril de 2004. Assinado pelo Governador Luiz

Henrique da Silveira, esse decreto instituiu dentro do Regulamento do ICMS de Santa

Catarina (RICMS/SC) o Programa de Modernização e Desenvolvimento Econômico,

Tecnológico e Social de Santa Catarina (COMPEX). O objetivo era “[...] promover o

incremento da geração de emprego e renda e o desenvolvimento tecnológico” (SANTA

CATARINA, 2004). Nesta perspectiva, o foco do COMPEX era apoiar a iniciativa privada já

existente no estado (nos casos de reativação, expansão e/ou modernização tecnológica), novas

empresas com interesse em instalar-se em Santa Catarina e empreendimentos com finalidades

exportadoras, desde que atendessem aos interesses e favorecessem o desenvolvimento do

estado.

O pedido para participar do programa deveria ser instruído por um projeto que

englobasse uma previsão semestral dos investimentos físico-financeiros e de metas de receita

e geração de empregos durante todo o período de vigência do benefício, limitado a 36 meses.

O Secretário de Estado da Fazenda deveria “observar a conveniência, oportunidade e

conformidade legal do projeto com vistas ao desenvolvimento econômico, social e

tecnológico do Estado” (SANTA CATARINA, 2004), pois cabia a ele (juntamente com sua

Consultoria Técnica) estabelecer o tratamento tributário diferenciado que seria concedido às

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empresas que estavam instaladas ou viriam a se estabelecer em SC em conformidade com a

referida legislação.

Dentre os benefícios concedidos estão a transferência de créditos de ICMS oriundos de

exportações para outras empresas catarinenses, ou sua utilização para o pagamento dos

impostos na importação; o diferimento (postergação do recolhimento) do imposto nas

operações de importação de bens destinados ao ativo permanente ou uso e consumo, com

apropriação do crédito a razão de 1/10 por mês; redução do ICMS a recolher na importação de

12% para 3% do valor faturado; dilação de prazo para pagamento do ICMS em 30 meses,

desde que recolhidos juntamente com os acréscimos legais. (SANTA CATARINA, 2004)

Em 2006 o COMPEX foi extinto através do Decreto Estadual 4.802, de 25 de outubro

de 2006, que revogou1 os artigos incluídos no RICMS/SC (SANTA CATARINA, 2006). Mas,

para dar continuidade à concessão de benefícios o governo de Santa Catarina lançou o

Programa Pró-Emprego, que apresenta uma diferença evidente em relação ao regime anterior,

pois este foi feito por força da Lei nº 13.992, de 15 de fevereiro de 2007, enquanto o

COMPEX tinha sido instituído por força de um decreto. Basicamente, o Pró-Emprego

apresenta as mesmas características no que se refere aos benefícios à importação, porém traz

inovações em seus objetivos, como promover a desconcentração econômica e espacial dos

empreendimentos no estado, dar prioridade às indústrias não-poluentes ou voltadas à

preservação do meio ambiente, e cria o Fundo Pró-Emprego, uma maneira de arrecadar

recursos de uso exclusivo do Estado. (SANTA CATARINA, 2007)

Em janeiro de 2011, início do mandato do governador Raimundo Colombo, foi

suspensa a concessão de novos benefícios fiscais baseados no Pró-emprego. Essa medida, que

teria efeito por 120 dias, foi administrada através do Decreto 002, de 3 de janeiro de 2011

(SANTA CATARINA, 2011a), e fazia parte de uma série de iniciativas que visavam ajustar

as contas do Estado naquele momento (OGEDA, 2011b). A intensão do governo em relação

aos benefícios era de avaliar possíveis adequações (KAFRUNI, 2011), mas também,

responder à pressão exercida por outros Estados, inclusive processos de Ações Diretas de

Inconstitucionalidade (ADI) ajuizados no Supremo Tribunal Federal, e da própria Federação

das Indústrias (FIESC) do Estado (OGEDA, 2011a). Nesse interim, em fevereiro do mesmo

ano o Decreto Estadual 34, de 4 de fevereiro de 2011 (SANTA CATARINA, 2011b),

estabeleceu a obrigatoriedade de inclusão de todos os Atos Concessórios de Benefício Fiscal

1 Um dos motivos atribuídos à extinção do Compex foi a existência de um esquema de fraude e sonegação fiscal

envolvendo o benefício, que levou à prisão de 95 pessoas, incluindo um funcionário comissionado da Secretaria

da Fazenda de Santa Catarina. (JUSTIÇA..., 2010)

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no Módulo de Tratamento Tributário Diferenciado (TTD) do Sistema de Administração

Tributária (SAT)2. Esse procedimento estabeleceu as bases do processo pelo qual os

benefícios são concedidos até hoje, como pode ser visto mais à frente.

Esse processo de transição e adaptação dos benefícios fiscais faziam parte de uma

estratégia do Governo do Estado. A lei do Pró-Emprego tem uma redação ampla e estabelece

critérios e benefícios para vários segmentos da economia catarinense3. Entretanto, o artigo 8º

era, em específico, o instrumento jurídico que estabelecia os benefícios fiscais da área de

importação, e, portanto, era o objeto de contestação das ADI’s ajuizadas no Supremo Tribunal

Federal. Conforme o próprio Governador Raimundo Colombo afirmou em maio de 2011,

“Estamos nos antecipando ao que virá com as Adins [sic] que questionam os nossos

programas de incentivos fiscais” (RAIMUNDO..., 2011), possivelmente referindo-se à

manobra para cancelar o Pró-emprego nas importações, o que anulava o objeto das ações

judiciais (PITTHAN, 2011). Sendo assim, o artigo 8° da Lei nº 13.992/2007 foi revogado em

20 de junho de 2011 (SANTA CATARINA, 2011c), devido ao limiar do julgamento das

Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) 4 contra Santa Catarina.

Desde então os benefícios continuaram a ser concedidos, porém baseados na própria

discricionariedade do estado em estabelecer acordos com o contribuinte. A mudança que fica

evidente, a partir de 2011, é que não há um texto jurídico formal inserido no Regulamento do

ICMS ou outro instrumento do Ordenamento catarinense, tratando especificamente de

benefícios fiscais destinados à importação para comercialização, baseados na renúncia fiscal

do ICMS. Com o Decreto 34/2011 mencionado anteriormente, todas as solicitações passaram

a ser protocoladas por via eletrônica, através do Sistema de Administração Tributária (SAT),

utilizando o módulo TTD - Tratamentos Tributários Diferenciados. Portanto, a partir desse

momento a concessão dos Benefícios passou a ser um procedimento administrativo, haja vista

que não encontrava mais amparo em legislação5.

2 Sistema informatizado implantado em 2003 que controla a rotina administrativa do Secretaria da Fazenda de

Santa Catarina. (JUNIOR; LACERDA, 2010, p228) 3 Em 2012 foram inseridos os artigos 16-A e 16-B que tratam dos benefícios concedidos à indústria automotiva.

Essas novas normas vêm ao encontro do programa federal Inovar Auto, que estabelece critérios e benefícios

para instalação de montadoras no país, e tem ligação com o estabelecimento da fábrica da BMW em SC.

(SANTA CATARINA, 2007) 4 Sobre o artigo 8º do Pro-Emprego pesam ainda duas ADIs: a 4383 requerida pela Associação Brasileira da

Indústria Química (Abiquim), e a 4479, requerida pela Confederação Nacional da Indústria (CNI). De fato, na

metade do ano de 2011, especialmente no dia 1º de junho, sucederam-se vários julgamentos de Ações Diretas de

Inconstitucionalidade, quatorze no total, porém sem que Santa Catarina tivesse sido incluída. (CAMPOS, 2014) 5 Em resposta à Consulta 053/2012, publicada em novembro de 2012, a Secretaria da Fazenda orienta um

contribuinte a continuar utilizando as base legais do Pró-emprego, mesmo um ano depois de sua revogação, visto

que “aqueles que são detentores do referido regime especial, podem continuar a utilizá-lo enquanto não expirar o

seu prazo. ” (SANTA CATARINA. 2012)

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O crescimento do volume de importação através de Santa Catarina foi um dos

resultados evidentes dessa política. O montante de mercadorias importadas pelos portos,

aeroportos e fronteiras Catarinenses apresentou, entre 2003 (ano que antecedeu o início da

concessão de benefícios) até 2012 (ano anterior a entrada em vigor da Resolução 13/2012),

um aumento de 1.364%, quantia que excedeu o crescimento a nível nacional em mais de

1.000%. O valor importado a preço FOB passou de US$ 993 milhões, que representava 2,1%

das compras estrangeiras nacionais, para US$ 14,5 bilhões, o que fez, portanto, com que Santa

Catarina chegasse a representar 6,5% do total das importações do país (BRASIL, 2015a).

Como pode ser visto nas figuras 01 e 02, respectivamente à mudança ocorrida em 2009

quando o estado passou de superavitário para deficitário em sua balança de pagamentos

externa, e a evolução das importações no Brasil no mesmo período.

Figura 01: Importação e Exportação em Santa Catarina, em bilhões de dólares FOB.

Fonte dos Dados: MDIC

Elaborado pelo autor

Figura 02: Importação no Brasil, em bilhões de dólares FOB.

Fonte dos Dados: MDIC

Elaborado pelo autor

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Essa evolução em termos de valores também pode ser verificada quanto a

movimentação portuária. O embarque e desembarque de containers nos portos de Santa

Catarina praticamente dobrou entre 2003 e 2012. De acordo com os dados da Agência

Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), a quantidade de containers saltou de 722 mil

teus6 para 1,4 milhão de teus. Esse crescimento de 95,16% em SC ficou um pouco abaixo do

apurado no restante do país, que foi de 96,45% (BRASIL, 2014). Entretanto, essa ascensão

somente foi possível devido aos grandes investimentos ocorridos no setor portuário do estado,

que, além dos complexos de Itajaí, Imbituba e São Francisco do Sul, contou com a construção

dos portos de Navegantes e Itapoá. Com o início das atividades em 2007 (NOVO..., 2007) e

2011 (PORTO..., 2011) respectivamente, juntos representaram investimentos na ordem de

aproximadamente R$ 1 bilhão.

Outro aspecto que chama a atenção no período pós criação dos benefícios foi o

aumento no número de empresas que atuam na importação instaladas em Santa Catarina. O

acréscimo apurado foi de 95,65%, ou seja, praticamente dobrou entre 2003 e 2012, passando

de 1.286 para 2.516 empresas (BRASIL, 2015b). Isso representa uma média de crescimento

anual de 7,74%. Através dos relatórios de empresas importadoras do Ministério do

Desenvolvimento Indústria e Comércio (MDIC), é possível definir a capacidade das empresas

importadoras na série histórica, o que evidencia o perfil das empresas instaladas no estado. De

acordo com o Ministério, elas foram agrupadas em faixas de valor importado: a) Até US$ 1

milhão; b) Entre US$ 1 e 10 milhões; c) Entre US$ 10 e 50 milhões; e d) Acima de US$ 50

milhões.

2003 2004 2005 20067 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Até US$ 1 milhão 1128 1149 1185 1287 1462 1470 1515 1615 1696 1711 1746 1770 Entre US$ 1 e 10 milhões 140 169 213 265 267 320 319 433 468 551 592 642 Entre US$ 10 e 50 milhões 17 22 41 58 88 113 123 145 184 198 209 222 Acima de US$ 50 milhões 1 3 4 15 20 39 26 49 63 56 57 62

TOTAL 1286 1343 1443 1625 1837 1942 1983 2242 2411 2516 2604 2696 Figura 03: Quantidade de empresas importadoras em Santa Catarina, por faixa de valor importado.

Fonte dos Dados: MDIC

Elaborado pelo autor

6 Na logística de transportes, a sigla TEU (Twenty Foot Equivalent Unit) refere-se à Unidade Equivalente de

Transporte. Esta unidade de transporte possui um tamanho padrão de contêiner intermodal de 20 pés. (TEU...,

2015 7 Em 2006 o MDIC utilizou faixas de valor diferentes para classificar as empresas, de modo que foi necessária

uma adaptação na Figura 03: os dados da faixa “Entre US$ 10 e 50 milhões” tratam-se de fato Entre US$ 10 e 40

milhões, e a faixa “Acima de US$ 50 milhões” trata-se de Acima de US$40 milhões.

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Conforme pode ser verificado na figura 03, o maior crescimento proporcional se deu

nas faixas de maior valor importado. Esse comportamento é flagrante especialmente na

categoria acima de US$50 milhões, que cresceu na média de 56,40% ao ano no período,

partindo de apenas 1 empresa em 2003, para 56 em 2012. Isso evidencia o aumento dos

grandes e médios players importadores no Estado, sejam eles industriais ou comerciais, em

nossa opinião, motivados pela concessão dos benefícios fiscais. Como pode ser visto na

sequência, tabela da figura 04, os valores FOB importados pelas 10 maiores empresas

importadoras do Estado em 2012 estavam muito acima da classificação de US$50 milhões do

MDIC. (BRASIL, 2015b)

POSIÇÃO EMPRESA VALOR IMPORTADO

1 COPPER TRADING S/A US$ 831.134.743

2 SAINTE MARIE IMPORTACAO E EXPORTACAO LTDA US$ 432.722.561

3 COLUMBIA TRADING S/A US$ 400.628.674

4 CAPITAL TRADE IMPORTACAO E EXPORTACAO LTDA US$ 374.162.943

5 KOMPORT COMERCIAL IMPORTADORA S.A. US$ 333.298.538

6 DOW BRASIL S.A. US$ 327.897.447

7 AC COMERCIAL IMPORTADORA E EXPORTADORA LTDA US$ 259.880.597

8 SERTRADING (BR) LTDA. US$ 244.307.054

9 PIRELLI PNEUS LTDA. US$ 235.083.796

10 FIRST S/A US$ 228.837.009 Figura 04: Lista das 10 maiores empresas importadoras de Santa Catarina em 2012

Fonte dos Dados: MDIC

Elaborado pelo autor

Além de Santa Catarina, ao menos outros 098 estados da federação mantêm projetos de

renúncia fiscal que visam favorecer as importações (FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DE

SÃO PAULO, 2012). Um caso emblemático é o Espírito Santo. Criado pelo governo capixaba

através da Lei 2.508, de 22 de maio de 1970, o Fundo para o Desenvolvimento das Atividades

Portuárias (FUNDAP) é um dos benefícios fiscais da importação mais antigos do país. Seu

objetivo é de “ampliar a renda do setor terciário do Estado, através do incremento e

diversificação do intercâmbio comercial com o exterior” (BANCO DE

DESENVOLVIMENTO DO ESPÍRITO SANTO, 2014), mas também, como visto no caso de

Santa Catarina, esta legislação buscava:

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Ampliar a renda dos setores primário, secundário e terciário do Estado, através da

promoção de novos investimentos em projeto industrial, agropecuário, de pesca, de

turismo, de florestamento e reflorestamento, de serviço, de saúde, de educação,

social, de transporte, de infra-estrutura não governamental, de construção, de

natureza cultural ou de comércio previamente aprovado pelo Banco de

Desenvolvimento do Espírito Santo. (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DO

ESPÍRITO SANTO, 2014)

O FUNDAP atua como uma espécie de financiamento através do Banco de

Desenvolvimento do Espírito Santo (BANDES), pelo qual até 8% do total do faturamento é

financiado por um prazo de 25 anos (05 anos de carência e 20 anos para amortização) com

juros de 1% a.a.9. A operação se parece muito com um financiamento de fato, porém, caso a

empresa decida antecipar o pagamento da dívida, o programa concede um desconto de 90%

do total financiado (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DO ESPÍRITO SANTO, 2014).

Dessa forma, se considerarmos uma alíquota de 12% de ICMS na operação interestadual

(Situação que ocorria antes da entrada em vigor da Resolução 13/2012), o efeito fiscal do

FUNDAP é uma alíquota efetiva de 4,8%. Essa vantagem fez com que o porto de Vitória-ES

figurasse entre os mais relevantes do país, e a participação da importação chegasse a 43% do

total da receita de ICMS, conforme comunicação feita oralmente por Maurício Cesar Duque,

Secretário da Fazenda do Estado em audiência pública na Comissão de Assuntos Econômicos

do Senado em 26 de abril de 2011 (BRASIL, 2011).

Indiferentemente à forma do benefício ou ao estado que o colocou em operação, na

prática esses sistemas receberam críticas e foram perseguidos com afinco por outros estados e

entidades da federação. Afinal, é de se perguntar porque benefícios voltados para empresas

instaladas dentro de um determinado estado, são capazes de causar uma discussão a nível

nacional, a ponto de ser chamada de “Guerra dos Portos”.

Uma das iniciativas mais contundentes contra os Benefícios Fiscais de Santa Catarina

foram as Ações Direta de Inconstitucionalidade (ADIs). Ajuizadas no Supremo Tribunal

Federal em 2010 pela Associação Brasileira da Indústria Química (Abiquim) (BRASIL,

2010b) e pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) (BRASIL, 2010c), essas ações têm

como objetivo extinguir os incentivos catarinenses juridicamente por meio da denúncia de

agressões à Constituição Federal. A justificativa de ambas entidades é a de defender os

8 Os benefícios mais visados são 10 no total: Santa Catarina, Paraná. Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Goiás,

Tocantins, Alagoas, Sergipe, Pernambuco e Maranhão. 9 O BANDES retém 9% do valor do financiamento a título de compulsório, para garantir os investimentos que a

empresa deve fazer no estado. Porém, esse valor pode ser resgatado pela própria empresa optante do FUNDAP

desde que atenda as condições do programa, com pagamento do financiamento do próprio programa e despesas

ligadas a serviços de transporte internacional. (BANCO DE DESENVOLVIMENTO DO ESPÍRITO SANTO,

2014). Tecnicamente esses 9% não ficam para o programa.

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interesses dos seus associados, no caso o setor químico e das indústrias de transformação,

devido à concorrência desleal que seus produtos vinham sofrendo em relação ao produto

importado. De acordo com as peças apresentadas ao STF, todo e qualquer benefício fiscal

concedido pelos Estados da federação devem ser tema de convênio celebrado e ratificado no

âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz). Essa disposição é pautada no

artigo 1º, parágrafo único, inciso IV, da Lei Complementar nº 24 de 1975, instrumento que,

por sua vez, tem seu poder outorgado pela Constituição no artigo 155, § 2º, inciso XII, alínea

“g”. É inegável a importância dessas ações para o processo de modificação e adaptação dos

benefícios catarinenses, mas também atuam como um instrumento adicional de pressão junto

às esferas do governo federal, com o intuito de buscar soluções contra à guerra fiscal do

ICMS.

A Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) foi outro estandarte das

críticas levantadas contra os benefícios fiscais concedidos às empresas importadoras. A

FIESP lançou em fevereiro de 2012 um documento chamado Custos Econômicos e Sociais da

Guerra Fiscal do ICMS na Importação, que sintetiza essa oposição trazendo dados sobre as

implicações dos programas e que serviam para municiar as discussões sobre o tema em

Brasília. De acordo com o estudo, a soma do aumento das importações de bens

industrializados pelos estados que concedem benefícios fiscais, ocorridas entre os anos de

2001 e 2011, é de 11,5 % em relação ao total das importações brasileiras. Se aplicado esse

fator de aumento ao total de produtos industrializados importados pelo Brasil em 2011 (US$

193,2 bilhões), resulta que aproximadamente US$ 22,2 bilhões10 podem ter sido importados

por intermédio de benefícios estaduais de favorecimento à importação (FEDERAÇÃO DAS

INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2012).

Ainda segundo o raciocínio da FIESP, nos valores da época, se esse montante de US$

22,2 bilhões (R$ 37,1 bilhões) fosse produzido pela indústria nacional, a cadeia à montante na

indústria de transformação seria responsável por um adicional de R$ 43,3 bilhões. “No total,

portanto, a atividade econômica teria um incremento de R$ 80,4 bilhões, o que significaria

para economia uma geração de 915 mil novos postos de trabalho”, que deixaram de ser

criados em favor de trabalhadores estrangeiros. Projetando esses números para o futuro, o

documento afirmava que:

Supondo que nos próximos cinco anos, ou seja, entre 2011 e 2016, o produto

importado continue entrando no país se aproveitando dos benefícios garantidos

10 De acordo com o estudo, essas importações não ocorreriam na ausência das medidas de estímulo.

13

13

pelos Estados, e que isso se dê na mesma proporção (1,6 p.p. ao ano – ou 8,0 p.p.

nos próximos cinco anos), as penas para a economia brasileira serão ainda maiores.

Como, segundo o Relatório FOCUS, do Banco Central, as importações devem

aumentar 57,2% entre 2011 e 2016, o impacto das medidas de incentivo às

importações sobre a indústria nacional se torna ainda mais significativo, devendo

atingir uma perda adicional de R$ 40,7 bilhões diretamente. Isso significa que a

indústria nacional deixará de produzir direta e indiretamente mais R$ 88,1 bilhões

e, consequentemente, seriam deixados de ser gerados, além dos postos de trabalho

já perdidos, mais 1 milhão de empregos nos próximos cinco anos. (FEDERAÇÃO

DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2012)

Portanto, em que pese a discussão ora apresentada, importa ressaltar que utilização de

benefícios fiscais é uma prática comum e disseminada no Brasil, mesmo que frequentemente

contestada jurídica e administrativamente. Entretanto, sua utilização com fins específicos de

incentivar a importação de mercadorias repercutiu de modo extremamente negativo, uma vez

que se sucedem à custa do desempenho da própria indústria nacional, à despeito dos efeitos

benéficos gerados nos Estados que os concedem. A comoção gerada pelas entidades de classe,

políticos e pela mídia, levou essa discussão para dentro do congresso nacional como mais um

aspecto da reforma tributária, através do Projeto de Resolução do Senado nº 72/2010.

2. A Resolução 13/2012: influências e ameaças alegadas sobre o setor

importador catarinense

Aborda-se neste ponto, o caminho pelo qual o Projeto de Resolução do Senado

(72/2010) foi aprovado naquela casa legislativa. A discussão envolve os debates desde a

contestação desta proposta de legislação por parlamentares de estados como SC, ES, GO, MT

e as ações dos parlamentares, secretários de estado e de representantes de classe oriundos dos

estados contrários aos benefícios fiscais. Também são apresentadas as propostas de alteração

da legislação e, neste mesmo sentido, também são abordados os aspectos centrais da resolução

13/2012, a fim de explicitar de que maneira a nova norma legal modificou o modo de trabalho

das empresas catarinenses que detinham benefícios.

O processo que levou à criação da Resolução 13/2012 iniciou-se em 22/12/2010

quando o Senador e líder do governo Romero Jucá (PMDB-RR) protocolou o Projeto de

Resolução do Senado11 nº 72/2010. Esse projeto previa a redução do ICMS Interestadual de

11 A Resolução do Senado é um instrumento do Processo Legislativo destinado ao exercício das competências

privativas constitucionais do Senado Federal. Sua utilização é bem-vinda nesse caso pois os debates ocorrem na

casa legislativa que representa os Estados, mas também, e principalmente, em virtude da previsão Constitucional

que atribui ao Senado discorrer sobre o ICMS, conforme dispõe o inciso IV do § 2º do artigo 155 da

Constituição Federal. (BRASIL, 1988)

14

14

12% e 7%12 para 0% no caso de bens e mercadorias importados do exterior que após o

desembaraço aduaneiro13 não tivessem passado por processo de industrialização ou

enfrentassem apenas a troca de embalagens.

Na justificação da proposta apresentada ficava clara a oposição aos benefícios fiscais

concedidos com base na redução do ICMS, que Santa Catarina e outros estados praticavam

até então. A justificativa argumentava sobre os aspectos negativos desta prática sobre a

economia do país, entre estes o projeto 72/2010 destacava o aumento do consumo de bens

estrangeiros em detrimento dos nacionais; a não geração de empregos no território brasileiro;

prejuízos ao equilíbrio da concorrência entre os estados da federação na instalação de

empresas; estruturação de operações apenas para o aproveitamento de benefícios fiscais;

insegurança nas decisões de investimento com base na produção nacional e redução de

receitas que poderiam ser convertidos em benefícios para a população, como saúde e

educação, em todas as esferas de governo (BRASIL, 2010a).

As críticas aos incentivos fiscais que eram dados por Santa Catarina, Goiás, Espirito

Santos e outros estados para atrair empresas foram bastante severas. Portanto o objetivo do

projeto 72/2010 era eliminar esta prática, aspecto que pode ser ilustrado a partir do seguinte

argumento:

Com essa medida [redução da alíquota do ICMS], a mercadoria de procedência

estrangeira com potencial para receber benefício da guerra fiscal em determinado

Estado passará a ser transferida ao Estado de destino sem carga de ICMS,

praticamente eliminando a possibilidade de concessão de incentivos fiscais para os

produtos importados pelo Estado da importação. Isso contribuirá decisivamente

para reduzir ou mesmo eliminar o tratamento vantajoso proporcionado para as

mercadorias importadas, restabelecendo a requerida isonomia para o produto

nacional com o importado, com vistas a manutenção de parâmetros adequados de

competitividade. (BRASIL, 2010a)

Em outras palavras, a aprovação de uma Resolução do Senado diminuindo a alíquota

do ICMS dos produtos importados nas operações interestaduais deveria anular os efeitos dos

incentivos fiscais. Em uma relação mercantil comum, ao se enviar uma mercadoria de um

12 As alíquotas de ICMS são variáveis de acordo com o estado remetente e o estado receptor de mercadorias e

serviços. Para facilitar o entendimento e consulta, a prática das empresas e da contabilidade desenvolveu uma

tabela que pode ser acessada em <http://www.boletimcontabil.com.br/tabelas/icms_orig.pdf> 13 “O despacho aduaneiro tem por finalidade verificar a exatidão dos dados declarados pelo exportador ou

importador em relação à mercadoria exportada ou importada, aos documentos apresentados e à legislação

vigente, com vistas ao desembaraço. Em virtude do desembaraço é autorizada a saída da mercadoria para o

exterior, no caso de exportação, ou a entrega da mercadoria ao importador, no caso de importação”. (BRASIL,

2015c)

15

15

estado para outro, a empresa no estado remetente é taxada em 12%14 de ICMS sobre a nota

fiscal da venda, valor que a empresa que receber essa mercadoria (o comprador) não precisará

recolher ao estado em que se situa e por isso se torna um crédito. Assim, essa última precisará

apenas recolher a diferença de impostos da sua nota fiscal de revenda, com alíquota interna de

ICMS correspondente e incluindo sua margem de lucro e outras despesas operacionais.

No caso das operações incentivadas, a empresa vendedora não recolhe integralmente

os tributos ao estado remetente, em alguns casos chegando a menos de 3%, criando assim uma

redução no custo do produto. Porém, o estado receptor é obrigado mesmo assim a conceder os

12% integrais de crédito à empresa compradora, por força do princípio da não-cumulatividade

do ICMS, previsto no Inciso I, § 2, Artigo 155 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Por

esse motivo, a redução do ICMS interestadual para 0%, de acordo com o projeto, seria a

maneira mais eficiente para conter a amplitude dos benefícios, pois reduziria sua margem de

operação, como pode ser visto no comparativo da figura 05.

ICMS Recolhimento Benefício

Faturamento Efetivo (Margem de Operação)

Operação com Benefício 12% 3% 9%

Projeto de Resolução 72/2010 0% Não há 0%

Figura 05: Comparativo de Alíquotas, entre a operação beneficiada e o PRS 72/2010.

Fonte dos Dados: Secretaria da Fazenda de Santa Catarina e Senado Federal.

Elaborado pelo autor

A partir da colocação da proposta de uma nova legislação que reduzisse a alíquota do

ICMS interestadual sobre os produtos importados para 0% em todo território nacional,

observou-se o surgimento de duas posições sobre o assunto, sobretudo nas discussões que se

seguiram em audiências públicas na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado.

No caso dos representantes de estados que praticavam a concessão de benefícios, estes

adotaram uma postura contrária ao Projeto de Resolução 72/2010, argumentando que a

adoção de políticas de renúncia fiscal foram os meios necessários encontrados para suprir a

falta de políticas de desenvolvimento regional por parte do governo federal. “A falta de uma

política de desenvolvimento desequilibrou a federação. Nós temos uma federação esfarrapada,

desequilibrada, e os estados não podem ser os bodes expiatórios dessa ‘despolítica’”

(BRASIL, 2011), afirmou o Senador Luiz Henrique da Silveira (PMDB-SC).

14 Cf. nota 12. A alíquota em Santa Catarina é 12%, porém ela pode variar entre 12% ou 7% dependendo do

estado remetente e/ou receptor das mercadorias.

16

16

De acordo com esse grupo, a eliminação dos benefícios fiscais traria um prejuízo

enorme para os cofres daqueles estados, tanto em termos da redução de arrecadação, mas

também pela fuga de investimentos. O Secretário da Fazenda do Estado de Goiás, Sr. Simão

Cirineu Dias apontava que: “Há vários Estados que terão prejuízos enormes nessa mudança de

alíquota [...]. É preciso ver quais são esses desequilíbrios – e sei que há Estados que perdem

quase toda a sua arrecadação. Talvez o Amazonas; talvez Mato Grosso do Sul perca muito;

Goiás certamente perderá e vários outros perderão” (BRASIL, 2011).

Alguns representantes e parlamentares que criticavam a concessão dos benefícios se

aproximaram do grupo dos que defendiam os benefícios, mas, contudo, afirmavam a

necessidade de analisar as medidas de ajuste tributário de modo sistêmico. Para isto,

defendiam a proposta de promover alterações em todo sistema tributário brasileiro para

corrigir distorções nos sistemas de recolhimento e repasse de todos os impostos do pacto

federativo. Nesta perspectiva, tal posição se colocava contrária a uma “reforma fatiada” e

propunha alterações em assuntos tributários como o ICMS do comércio eletrônico, repasse de

tributos da Lei Kandir, na questão das dívidas dos estados e municípios, a desoneração da

folha de pagamento e outras (BRASIL, 2011).

Do outro lado, em relação aos representantes dos estados e entidades favoráveis à

aprovação do projeto (Entidades do governo federal, dos estados mais intensamente

industrializados como SP, RJ e RS, e entidades de classe industrial), reafirmava-se a

necessidade de reduzir os percentuais de ICMS para anular os benefícios concedidos aos

importadores. De acordo com eles, os incentivos fiscais apenas subsidiavam a entrada de

produtos manufaturados do exterior e isto afetava a competição com os produtores nacionais.

Estes não dispunham de condições de produção semelhantes aos produtores estrangeiros

(crédito mais baixo, estímulos para exportar, custos laborais menores, entre outros) e que,

ainda, entravam no Brasil via empresas que recebiam incentivos fiscais (créditos no

pagamento de ICMS) para se estabelecer em alguns estados da federação. Desta forma,

argumentavam que a prática favorecia a criação de empregos em outros países em detrimento

da indústria nacional (BRASIL, 2011).

O então Secretário-Executivo do Ministério da Fazenda, Nelson Barbosa, ao conduzir

a sua exposição na primeira sessão da Comissão, afirmou que “não é a questão de indagar se o

Estado [que concede benefícios] está certo ou errado, mas tomado como um todo, essas

iniciativas individuais estão gerando uma perda de competitividade para o Brasil como um

todo” (BRASIL, 2011). Como defensor da posição governista (produzir mais, empregar mais,

17

17

arrecadar mais e diminuir os gastos com o exterior) Barbosa deu enfoque na aprovação do

Projeto e sugeriu uma proposta de redução gradual do ICMS, durante um prazo de três anos.

Ainda nesta perspectiva, por ser contrário a prática dos Beneficios fiscais, reafirmou que

“nesse contexto atual de maior concorrência internacional e apreciação cambial chegamos a

um ponto em que esses incentivos estão começando a gerar efeitos nacionais prejudiciais”

(BRASIL, 2011).

Para Flávio Castelo Branco, presidente da Confederação Nacional da Indústria, ao

fundamentar a posição da CNI de entrar no STF com Ações Diretas de Inconstitucionalidade

contra os benefícios fiscais, advogou que:

A insegurança jurídica gerada por essas políticas pode provocar depois problemas

bastante graves, e é evidente que essa é mais uma razão por que devemos começar

a desmontar os mecanismos baseados em sistemas não perfeitamente legais ou de

arguições de ilegalidades, fundamentalmente baseados em distorções. (BRASIL,

2011)

No Senado, os debates foram acalorados. Na comissão de Assuntos Econômicos

(CAE) ocorreram duas sessões de audiência pública com especialistas e uma sessão conjunta

na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Assim, em 24/04/2012, o projeto foi

encaminhado ao Plenário para votação das emendas parlamentares, quando teve a redação

final aprovada. Sua promulgação ocorreu no dia seguinte, já então formalizada como

Resolução do Senado Federal nº 13 de 2012, o qual entraria em vigor a partir de 01/01/2013.

Dentre as alterações ocorridas do projeto, a mais importante foi em relação à alíquota

do ICMS, que passou de 0% para 4%. Além disso, para evitar que produtos sofram apenas

troca de embalagens, se estabeleceu um coeficiente máximo de 40% de Conteúdo de

Importação no valor do produto final para a venda interestadual15, e colocou-se a

responsabilidade de estabelecer normas adicionais sob o Conselho Nacional de Política

Fazendária – Confaz. Também foram previstas exceções à regra, como bens importados sem

similar nacional, definidos em lista do Conselho de Ministros da Câmara de Comércio

Exterior – Camex, bens produzidos sob Processo Produtivo Básico (PPB) regulamentados, e

também operações com Gás Natural importado. (BRASIL, 2012)

Foi, portanto, vencida a perspectiva dos Estados que concediam benefícios fiscais com

base na redução do ICMS, em relação ao Governo Federal e os demais Estados que se sentiam

15 Ná prática, considerando que um produto importado por um Estado seja vendido para outro pelo valor de

R$100,00, e o valor equivalente de itens importados que compõem esse produto fosse maior que R$ 40,00, ele

deveria ser tributado pela mesma alíquota de um produto importado – nesse caso, 4%.

18

18

prejudicados pelos mesmos benefícios. Conforme pode ser verificado ao longo dos extensos

debates gerados no Senado, acabou prevalecendo a noção de que uma alteração da alíquota do

ICMS interestadual, diferenciando assim o produto importado do nacional, faria com que

houvesse uma redução nos índices de importação, tidos como predatórios.

3. Efeitos da Resolução 13/2012 sobre a importação e a Economia de Santa

Catarina: Balança comercial, estabelecimentos, arrecadação tributária e emprego

Nesse segmento é demonstrado de que maneira a Resolução 13/2012 do Senado

Federal que modificou na prática o sistema tributário, afetou as operações das empresas

importadoras sediadas em Santa Catarina. Neste mesmo sentido também é tratado a maneira

como o empresariado e o governo catarinenses receberam as mudanças normativas em relação

a esta questão. Por fim, são apresentados os principais resultados que buscam demonstrar os

efeitos da Resolução 13/2012 sobre alguns índices da economia de Santa Catarina durante o

ano de 2013. Entre estes, são ressaltados os resultados sobre a Balança Comercial, a

quantidade de empresas importadoras, a arrecadação do estado e o comportamento do

mercado de trabalho como aspectos mais expressivos para examinar se a nova legislação

afetou este setor da economia estadual.

Em uma primeira observação, ficava evidente a redução do efeito do benefício, tanto

para as comerciais importadoras prestadoras de serviço (tradings), como para distribuidoras

ou indústrias que se utilizavam de compras internacionais feitas por empresas de importação

subsidiadas pelo Estado de Santa Catarina. Considerando um faturamento comum para outro

Estado, que até o início da vigência da Resolução 13/2012 seria faturado pela alíquota de

12%, este passou então a ser faturado em 4%. Como a empresa que detinha o benefício

acabava recolhendo, via de regra, apenas 3% para o Estado de Santa Catarina, a margem de

operação efetiva do benefício fiscal foi reduzida de 9 pontos para 1, o que representa uma

variação na ordem de 89%. Este aspecto pode ser melhor observado com base nos dados da

Figura 06, a seguir.

ICMS Recolhimento Benefício

Faturamento Efetivo (Margem de Operação)

Antes da Resolução 13/2012 12% 3% 9%

Depois da Resolução 13/2012 4% 3% 1%

Figura 06: Comparativo de Alíquotas, antes e depois da aprovação da Resolução 13/2012.

Fonte dos Dados: Secretaria da Fazenda de Santa Catarina e Senado Federal

Elaborado pelo autor

19

19

As vantagens práticas dos benefícios acabaram sendo significativamente reduzidas

após a aplicação da Resolução 13/2012, conforme previam seus defensores. Para ilustrar este

aspecto introduziu-se a avaliação de um caso hipotético, com base na suposição do

faturamento de uma mercadoria no valor de R$ 100 mil de SC para um comprador no estado

de SP. O montante referente ao desconto no recolhimento do ICMS que a empresa detentora

do benefício teria direito passou de R$ 9 mil para R$ 1 mil com a aprovação da medida. Essa

diferença viria de fato a representar um impacto significativo para a formação de preço de

venda das empresas importadoras, fossem elas tradings prestadoras de serviço, distribuidoras

ou consumidoras industriais dos produtos importados.

A redução da alíquota do ICMS para as empresas catarinenses foi recebida com muita

preocupação pelos empresários de importadoras catarinenses. Uma projeção divulgada logo

após a aprovação da Resolução 13/2012, durante uma reunião do Sinditrade SC (Sindicato das

Empresas de Comércio Exterior de Estado de Santa Catarina), em maio de 2012, revelou que

naquele momento aproximadamente 20% das 300 empresas de comércio exterior do Estado

que estavam ligadas a esta instituição cogitavam deixar Santa Catarina devido à redução do

ICMS dos produtos importados, interposto pela nova legislação. A insegurança causada pela

medida já apresentava impactos sobre as projeções de investimento das empresas aqui no

Estado, bem como a possibilidade de demissões, na medida em que as operações que

poderiam vir para Santa Catarina teriam como destino outros Estados da federação, como por

exemplo São Paulo, estado mais populoso e maior mercado consumidor do país (PEREIRA,

2012b).

Os líderes do Estado e dos municípios, onde estas empresas estão sediadas, também

demonstraram preocupação. Em reunião para o estabelecimento de um grupo de trabalho, o

governador Raimundo Colombo juntamente com senadores, deputados, prefeitos, empresários

e gestores de portos, discutiram soluções e alternativas para Santa Catarina se manter

competitiva diante do novo quadro que a mudança na alíquota do ICMS Interestadual

produziu. Foram traçados compromissos, tais como a melhoria da infraestrutura dos portos e

terminais com recursos do BNDES; redução das alíquotas do ISS (imposto municipal sobre

serviços) das cidades portuárias; flexibilização de tarifas dos terminais portuários; e o

desenvolvimento de um conjunto de trabalhos no Congresso Nacional por parte dos

congressistas catarinenses, para garantir empréstimos e investimentos em infraestrutura por

parte do Governo Federal. Acreditava-se que com essas medidas, poderiam ser minimizados

os impactos sobre a economia catarinense, e principalmente sobre as cidades portuárias, como

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20

o exemplo de São Francisco do Sul, município em que 70% de sua atividade econômica é

vinculada às atividades portuárias (PEREIRA, 2012a).

A insegurança sobre as mudanças no regime do ICMS interestadual e a possibilidade

destas afetarem as importações em SC esteve na ordem do dia. Sobre isto, a priori não foi

possível determinar uma relação causal, mas o volume de importações no ano de 2012 se

reduziu em 1,95% em relação ao ano anterior. Esta queda interrompeu um aumento

consistente das importações que vinha ocorrendo nos últimos anos – série que, até então,

somente fora afetada pela crise de 200916, quando houve uma queda de 8,22%. A figura 07

ilustra a variação do volume de importações ao longo de 2012, e a maneira como estes efeitos

correspondem aos resultados da aprovação da Resolução 13/2012.

Figura 07: Comparativo mensal da Importação em Santa Catarina, entre 2011 e 2012, em FOB US$ 1.000

Fonte dos Dados: MDIC

Elaborado pelo autor

A partir de abril o volume importado assume uma média constante, abaixo do volume

verificado em 2011, o que justifica um comportamento mais conservador dos importadores

diante das incertezas do período. Contudo, no aspecto qualitativo deve-se ressaltar a atuação

do Governo do Estado que se antecipou à entrada em vigor da Resolução 13/2012 e buscou

reformular o sistema do Benefício Fiscal. Em 11 de dezembro de 2012, através dos Correios

Eletrônicos Circulares 44 e 45, a Secretaria da Fazenda de SC informou aos contribuintes e

contabilistas das empresas que detinham benefício fiscal a necessidade de migração para um

novo Tratamento Tributário Diferenciado (SANTA CATARINA, 2014a). Esse procedimento

estava detalhado na própria comunicação e deveria ser conduzido unicamente por via on-line

16 A crise que atingiu o Brasil entre 2008-2009 foi originada no centro do sistema capitalista mundial. O

fenômeno foi caracterizado pelo ex-presidente da República Luis Inácio Lula da Silva como uma “marolinha”,

mas que muitos autores consideram como uma crise capitalista somente menor do que àquela da década de 1930,

fazendo com que a recessão ainda seja um problema para muitos países.

21

21

no sistema da Sefaz. A mudança proposta tinha como único intuito adequar o recolhimento de

ICMS das empresas beneficiadas à nova realidade tributária que passaria a vigorar a partir do

ano de 2013, de modo a que o Benefício Fiscal se mantivesse competitivo, e assim evitar que

empresas deixassem o Estado.

Como resultado do procedimento de migração do Tratamento Tributário Diferenciado

(TTD), o contribuinte ou contabilista tinha acesso a um documento que registrava as novas

condições do Benefício Fiscal. O documento é formado pelo Quadro Resumo, uma tabela

onde eram representadas as novas alíquotas de ICMS, e a Minuta do Termo de Concessão,

instrumento que regulamenta a utilização do benefício17. A figura 08 reproduz parte do

Quadro Resumo que ressalta a regra atualizada que deve ser aplicada nos casos de saídas

interestaduais destinadas a contribuintes do ICMS. A Tributação Efetiva, que antes era de 3%

passou então para 1,4%18, o que acentua o nível de renúncia fiscal do Estado por operação,

mas em contrapartida faz com as empresas detentoras dos benefícios tivessem uma vantagem

mais significativa diante da nova realidade tributária imposta pela Resolução 13/2012. Na

figura 09 pode ser vista a comparação entre a expectativa da entrada em vigor da Resolução

13/2012, e sua relação com o benefício antigo, e a alíquota vigente após a migração do TTD.

Figura 08: Excerto do Quadro Resumo da Migração do Benefício.

Fonte: Secretaria da Fazenda de Santa Catarina

ICMS Recolhimento Benefício

Faturamento Efetivo (Margem de Operação)

Antes da Migração 4% 3% 1%

Depois da Migração 4% 1,4% 2,6%

Figura 09: Comparativo de Alíquotas, antes e depois da migração do benefício fiscal.

Fonte dos dados: Secretaria da Fazenda de Santa Catarina

Elaborado pelo autor

17 O Quadro Resumo e a Minuta do Termo de Concessão não são documentos públicos, e por esse motivo não há

uma fonte oficial de acesso. O autor obteve cópia desses documentos através do exercício de sua função como

Gerente de Importação. Uma cópia do Quadro Resumo pode ser acessada em:

<http://www.portalicms.com.br/index.php/2007/Dec_07_105.htm%20/?pag=conteudo&id=1707> 18 Tal como no Pró-Emprego, à tributação efetiva do benefício é adicionado 0,4%, que incide juntamente sobre a

base de cálculo. Essa diferença é uma condição para concessão do benefício, e se destina a três fundos diversos:

Fundo Estadual de Defesa Civil, instituído pela Lei nº 8.099 de 1990; Fundo de Apoio à Manutenção e ao

Desenvolvimento da Educação Superior no Estado de Santa Catarina, instituído pela Lei Complementar nº 407

de 2008; Fundo Pró-Emprego, instituído pela Lei Complementar nº 249 de 2003.

22

22

O ano de 2013 foi importante para avaliar até que ponto as medidas da Resolução

13/2012 foram efetivas. Conforme dados da Figura 10, a seguir, no ano em que a resolução

entrou em vigor foi constatado um aumento nos valores importados por Santa Catarina, ao

contrário do que esperavam os defensores da medida. Apesar de ser um aumento menos

expressivo em relação à série histórica anterior a 2012, o aumento de 1,95% nas importações

demonstrou que a redução da alíquota do ICMS para acabar com as importações predatórias

não se mostrara eficiente. Ainda, é importante mencionar que esse incremento no volume de

mercadorias importadas ocorreu mesmo com o aumento concomitante da taxa de câmbio

média.

ANO

IMPORTAÇÃO-SC FOB US$ 1.000,00

VARIAÇÃO

IMPORTAÇÃO-BR FOB US$ 1.000,00

VARIAÇÃO MEDIA DOLAR NOMINAL

2012 14.551.953 -1,95% 223.183.477 -1,35% 1,95

2013 14.779.464 1,56% 239.747.516 7,42% 2,16

2014 16.019.844 8,39% 229.060.058 -4,46% 2,35 Figura 10: Comparativo da Importação em Santa Catarina e no Brasil, em Relação ao Dólar, em FOB US$ 1.000

Fonte dos Dados: MDIC e IPEA

Elaborado pelo autor

Pelo exame dos dados da figura 10, observa-se que tanto o Brasil (-1,35%) como SC (-

1,95%) tiveram redução de importações em 2012. Em 2013, ano da entrada em vigor

Resolução 13/2012 do Senado, as importações de SC cresceram 1,56% enquanto que as do

Brasil aumentaram 7,42% (BRASIL, 2015a). Este dado se torna importante porque em 2012,

a taxa média anual do dólar em relação ao real, de acordo com o Ipea ficou em R$1,95

ligeiramente menor que 2013, quando foi apurada em R$2,16 (INSTITUTO DE PESQUISA

ECONÔMICA APLICADA, 2015). Por outro lado, em 2014 o valor médio do dólar foi de R$

2,35 e as importações por SC, já no cenário da vigência da Resolução 13, mostraram um

crescimento de 8,39% enquanto que os dados para o Brasil mostraram uma queda de 4,46.%

no valor FOB das importações. Por este indicador pode inferir que, ao contrário do que foi

apregoado pelos que combateram a medida legal para anular os benefícios fiscais, esta

legislação não diminuiu, a vista dos dados disponíveis, as importações por SC.

Em relação ao número de estabelecimentos que atuam com importação, as previsões

iniciais eram de que o número de empresas instaladas iria diminuir. A figura 11 insere os

23

23

dados a este respeito observado o período de 2012 (antes da aprovação da Resolução), o ano

de 2013 (entrada em vigor da Resolução) e os dados de 2014.

2011 2012 2013 2014 Qtde. Qtde. V. % Qtde. V. % Qtde. V. %

Até US$ 1 milhão 1.696 1.711 0,88% 1.746 2,05% 1.770 1,37% Entre US$ 1 e 10 milhões 468 551 17,74% 592 7,44% 642 8,45%

Entre US$ 10 e 50 milhões 184 198 7,61% 209 5,56% 222 6,22% Acima de US$ 50 milhões 63 56 -11,11% 57 1,79% 62 8,77%

TOTAL 2.411 2.516 4,36% 2.604 3,50% 2.696 3,53% Figura 11: Evolução na quantidade de empresas importadoras em Santa Catarina, por faixa de valor importado.

Fonte dos Dados: MDIC

Fonte: Elaborado pelo autor

Os dados da figura 11 mostram que a quantidade de empresas importadoras em SC

também apresentou leve alta. De acordo com os dados do MDIC (BRASIL 2015b), a

quantidade de empresas catarinenses que atuam na importação cresceu em 3,50% em 2013 em

relação a 2012. O número das importadoras evoluiu de 2.516 (2012) para 2.604 em 2013 e

para 2.696 empresas em 2014. Chama a atenção o fato de que em 2012 houve uma queda de

11,11% em relação a 2011 na quantidade de empresas que importam acima de US$ 50

milhões. Isso poderia, talvez, indicar que a insegurança causada pela aprovação da medida em

2012 fez com as maiores empresas atuassem de forma mais conservadora. Mas, a partir de

2013 também as empresas situadas nesta classe apresentam um leve crescimento. Por outro

lado, o número de empresas situadas em outras faixas de valor cresceu de forma continua no

período.

Outros indicadores apurados também contrariam as previsões pessimistas. Os

argumentos mais utilizados no Senado, especialmente pelos defensores dos benefícios fiscais,

eram relacionados à diminuição da receita de ICMS do Estado, devido à fuga das empresas

importadoras, e a redução do nível de emprego. Sobre o primeiro aspecto, o relatório

elaborado pela Federação das Indústrias de Santa Catarina - FIESC, intitulado Santa Catarina

em Dados 2014, onde é apresentada a evolução econômica do Estado ao longo de 2013, isso

não ocorreu. No que se refere à arrecadação do ICMS, houve um incremento de 10,44%, com

a arrecadação passando de R$ 12,7 bilhões em 2012 para R$ 14 bilhões, de acordo com a

figura 12 (FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA,

2014).

24

24

Figura 12: Arrecadação do ICMS em Santa Catarina ao longo dos anos.

Fonte: FIESC

O nível de emprego também apresentou elevação, conforme o relatório da Secretaria

de Estado da Assistência Social, Trabalho e Habitação – SST, de Santa Catarina. O

documento de mês de referência dezembro de 2013 atesta que foram criadas 68.782 novas

vagas de trabalho formal no Estado, aumento de 28% se comparado ao mesmo período de

2012, que contou com a criação de 53.840 postos de trabalho. Quanto ao saldo acumulado de

empregos com ajustes, o saldo de empregos celetistas em 2013 representou um crescimento

de 4% no estoque de assalariados – resultado superior ao verificado na Região Sul, de 3,64%,

e no País, de 2,82%. Quanto ao nível de emprego das cidades que dependem diretamente da

economia dos complexos portuários, todos apresentaram saldo positivo na criação de vagas

em 2013, conforme a figura 13. (SANTA CATARINA, 2014b)

2013

Município Saldo Variação

IMBITUBA 647 8,93%

ITAJAÍ 2.667 3,71%

ITAPOÁ 19619 0,30%

NAVEGANTES 1.868 11,32%

SÃO FRANCISCO DO SUL 282 3,07% Figura 13: Evolução do emprego formal nos municípios portuários de SC em 2013

Fonte dos Dados: Secretaria de Estado da Assistência Social, Trabalho e Habitação de Santa Catarina

Fonte: Elaborado pelo autor

19 Os dados relacionados ao desempenho do emprego em Itapoá foram coletados do documento Comportamento

das admissões e demissões em Jaraguá do Sul no ano de 2013, do Instituto Jourdan (INSTITUO JOURDAN,

2014).

25

25

Os dados disponíveis se referem apenas a variação entre os anos 2012-2013. Neste

aspecto cabe destacar o desempenho dos municípios de Itajaí, pela quantidade de vagas

criadas, e Navegantes que ampliou as vagas em 11,32%. Contudo, em todos os municípios

portuários o emprego cresceu.

Ainda, a arrecadação dos municípios também não foi afetada pela entrada em vigor da

Resolução 13/2012. A figura 14, com base em informações obtidas através do Portal da

Transparência de cada prefeitura demonstra um crescimento médio de 17,83% na soma da

arrecadação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), nos 5 municípios que

detêm complexos portuários.

2011 2012 2013

Município Valor Valor V. % Valor V. %

IMBITUBA 12.367.176 8.887.560 -28,14% 9.603.130 8,05%

ITAJAI 58.411.367 73.070.296 25,10% 84.050.816 15,03%

ITAPOA 2.090.031 3.156.069 51,01% 8.756.440 177,45%

NAVEGANTES 13.034.291 16.113.363 23,62% 18.154.826 12,67%

SÃO FRANCISCO DO SUL 20.341.976 19.367.552 -4,79% 21.533.532 11,18%

TOTAL 106.244.841 120.594.840 13,51% 142.098.744 17,83% Figura 14: Evolução da arrecadação de ISSQN nos municípios portuários de SC

Fonte dos Dados: Portal da Transparência de cada município

Fonte: Elaborado pelo autor

Os dados da figura 14 mostram que, com exceção de Imbituba que diminuiu em 2012

e obteve recuperação em 2013, pode ser observado que a arrecadação do ISS de modo geral é

crescente. Este indicador é indireto, mas pode indicar que não houve abandono das empresas

que dependem de serviços portuários nestes municípios.

Por fim, com base nos dados levantados pode-se avaliar que o movimento das

importações através de Santa Catarina, e do Brasil de modo geral, depende menos dos

Benefícios Fiscais do que aquilo afirmado pelos opositores desses programas. O que se pode

apontar é, talvez, uma redução no ritmo de crescimento, que implicou em uma estabilidade

entre 2012 e 2013. Contudo, a dinâmica cambial provavelmente tenha maior peso na decisão

de importar ou de exportar. Os dados a este respeito são apresentados na Figura 14, a seguir.

26

26

Figura 14: Comparativo entre o índice da taxa de câmbio real em relação ao dólar dos estados unidos (deflator:

dez/2003 IPC/FGV) e o valor das importações no Brasil, em FOB bilhões, ao longo dos últimos 17 anos.

Fonte dos Dados: FuncexData e MDIC

Fonte: Elaborado pelo autor

Ao relacionar o fluxo das Importações com a cotação do real e o momento da

economia brasileira, na análise do gráfico da figura 12 é possível identificar que o

crescimento das Importações apresenta um comportamento inverso ao índice da taxa de

câmbio real do Real em relação ao Dólar Americano. A valorização do real é um processo que

vem ocorrendo quase que continuamente desde 2002. Naquele momento, o Real perdera valor

devido à desconfiança dos investidores estrangeiros, que retiraram suas posições do país

devido ao momento político. Esse quadro mudou gradualmente devido alguns elementos

centrais como: a) sequência de superávits comerciais, que desde 2003 ampliaram a entrada de

dólares no país; b) melhoria dos fundamentos macroeconômicos que contribuíram para

retomada da confiança dos investidores estrangeiros, que ampliaram o Investimento

Estrangeiro Direto (IED); c) ampliação e manutenção da taxa básica de juros SELIC alta, que

favorece o capital especulativo de curto prazo, pressionando a cotação da moeda (CURADO;

NAKABASHI, 2007).

Ao concluir é necessário apontar mais alguns poucos elementos. Com a crise

internacional de 2008, a reação do governo brasileiro foi estimular o consumo. Isto acorreu

com a redução da taxa de juros, estímulos fiscais para setores industriais e a ampliação dos

gastos do governo. Como o Brasil foi um dos países que saiu da crise mais rapidamente,

tornou-se destino dos investimentos que fugiam dos Estados Unidos e Europa, devido a

aversão ao risco. Isso, por sua vez, contribuiu para a subida dos preços das commodities, o

que ampliou os ganhos em termos de troca na balança comercial (PASTORE; GAZZANO;

PINOTTI, 2012). Com isto, este momento da economia brasileira foi de encontro à

27

27

necessidade de exportação da economia mundial e, com uma situação próxima ao pleno

emprego, de elevação dos salários reais e ampliação no crédito, a população brasileira passou

a consumir mais. Assim, em um contexto em que, devido à crise nas economias mais

desenvolvidas, os preços dos importados eram reduzidos, as importações no Brasil se

ampliaram (PASTORE; GAZZANO; PINOTTI, 2012).

Considerações finais

Decorrente do que foi exposto ao longo do trabalho, se torna claro no processo de

aprovação da Resolução 13/2012 que houve uma tentativa de remediar uma consequência, e

não a causa efetiva de um problema. O aumento do volume de importação que se intensificou

no país a partir de 2005 demonstra corresponder muito mais à uma confluência de fatores

macroeconômicos internos e externos, do que uma situação produzida pela utilização de

benefícios fiscais por parte de alguns estados da federação. A conjuntura de crise

internacional levou à redução dos preços dos produtos internacionais no mercado externo, ao

passo em que no mercado interno vivíamos um momento de grande crescimento do consumo

com oferta abundante de moeda estrangeira, o que valoriza a moeda nacional em detrimento

da unidade de conta internacional, o que levou invariavelmente à absorção do excedente

internacional. A principal maneira de corrigir essa tendência seria através de uma política

econômica voltada essencialmente para o aumento da competitividade da indústria brasileira,

passando por investimentos em infraestrutura, redução de impostos sobre a produção e

redução dos custos de capital para atividade econômica.

Nesse mesmo sentido, quanto ao mérito da Resolução 13/2012, acredita-se foi a coisa

certa a se fazer, mas talvez da maneira errada, uma vez que se propunha apenas a discutir um

aspecto “fatiado” da reforma tributária. Deve-se ter em questão que o sistema tributário

brasileiro é considerado um dos mais complexos e sobretaxados do mundo, e apresenta

inúmeras distorções quanto aos sistemas de arrecadação e repasse de tributos aos estados e

municípios, conforme observado nas discussões do Senado. É possivelmente a configuração

desse quadro que condiciona os agentes públicos com poder de tributar (municípios, estados e

a união) a buscar alternativas, nem sempre ortodoxas, para complementar a necessidade de

recursos para os cofres públicos.

28

28

A iniciativa de dar incentivos fiscais com base na renúncia de arrecadação de ICMS

por alguns dos estados da federação para empresas que atuam com o comercio internacional

foi algo positivo e eficiente na tentativa de modificar o processo de concentração econômica

que orbita em torno das grandes metrópoles do país, como São Paulo, Rio de Janeiro, Porto

Alegre e Belo Horizonte. No caso de Santa Catarina, durante a pesquisa, ficou evidente que a

prática de dar incentivos ampliou a quantidade de empresas instaladas no estado, ampliou a

movimentação portuária e a arrecadação, fortalecendo o Estado como um polo logístico e de

referência em negócios de importação e exportação. Entretanto, é flagrante a existência de um

desequilíbrio acentuado entre o produto nacional e aquele importado, no qual, já não bastasse

em muitos casos o produto estrangeiro ser mais barato, ainda conta com uma redução na

alíquota do imposto ao entrar no mercado interno do país.

Foi observado que ainda se faz necessária uma avaliação técnica mais consistente

sobre esse procedimento. Informações sobre o programa, tais como análise dos custos e

benefícios, investimentos públicos e privados, criação de riqueza, empregos gerados, entre

outros, que precisam ser computados objetivamente e disponibilizados à sociedade, foram

fatores limitadores da pesquisa. Após o trabalho efetuado, pode-se apontar que faltam

avaliações qualitativas sobre os benefícios fiscais e informações como o nível de arrecadação,

quantidade de empresas que utilizam incentivos e quantos empregados atuam nessas

empresas, o que pode servir de objeto para futuras pesquisas, e orientar a aplicação desses

incentivos aos setores que precisam de apoio.

Por fim, vale destacar que, mesmo continuando, esses programas ainda aguardam o

julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal.

Especialmente agora, que o incentivo se configura em um processo basicamente

administrativo, isso representa um novo desafio nessa discussão, e tende a compor novos

capítulos na história do federalismo brasileiro.

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