16.334.56

rie l'úlki.l e Sociedade l OrganiuçJo: Nancy Cardia

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Coordtnador do Programa dt Paulo Sérgio Pinheiro PtUjlli.sa (af,mado)

Coordtnaior (tm exercttio] e Coordtnador Sérgio Adorno do Programo dt Disseminaplo Coordenadora do Prosrama dt Nancy Cardia Tranrfulnrià de Conhtâmt11to

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UNl\'E.RSIOADE! DE SÁO PAULO

Reitor Vict-reirur

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COM lSSÃO F.DITORIAL PreJideme José Míodlia

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DirttiJru Admü1/11ru1iva Aneefa Maria Concelção Torres Edit1Jra-auiue11te Marilena Vizentin

David H. Bayley

PADRÕES DE POLICIAMENTO Uma Análise Comparativa Internacional

TRADUÇÃO

Renê Alexandre Belmonte

FORO FOUNDATIDN

NEV - Núcleo ao Estudos d~ Viohlncia-USP

Tnulo do original em inglês Pattems of A,/ioirg: ti C>m~rrMi,•e lnt,•rn.r1io1ial ).,i11lysis

Copyright © 1985 b)' Rutgers, The Statc Unimsity

Dados Internacionais de Caralcgação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

B.l)'le)', David I J. Padrões de Policiamento: Uma Análise Internacional

Comparativa / David H. Bayley; tradução de Renê Alexandre Belmonte, - 2. ed, - São Paulo: Editora da Universidade de lo Paulo, 1002. - {Polícia e Sociedade; n. 1)

Titulo do original; Panerns of Policing: A Comparative inter­ national Analysis

Bibliografia ISBN 85-314 -0616-6

1. Polícia - Estudos interculturais L Titulo. li. Série.

01-3055 CDD-363.2

Índices para catálogo sistemático: 1. Policiamento: Serviços sociais 363.2

Direitos em língua portuguesa reservados à

Edusp- Editora da Universidade de São Paulo Av. Prof. Luciano Gualberto, TravC$Sa J, 374 60andar-Ed. da Antiga Reitoria-Cidade Universitária 0S508-900 - São Paulo - SP - Brasil - Fax (On 11) 3091-4 151 ra (Oxxl 1) 3091-4008 / 3091-4150 www.usp.br/edusp- e-mail: cdusp@cdu.usp.br

Printed in Brazil 2002

Foi feito o depósito legal

Dedicado aos meus colegas no Police Studies Wordwide

SUMÁRIO

Lista de Figuras e Tabelas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Prefácio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

PARTEI-INTRODUÇÃO

l. Criando uma Teoria de Policiamento ............................. 15

PARTÊ II-EVOLUÇÃO

2. O Desenvolvimento da Polícia Moderna..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3. A Estrutura do Policiamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4. O Poder da Polícia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

PARTE III - FUNÇÃO

5. O Trabalho Policial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6. Uma Teoria dos Confrontos 145

PARTE IV - PoUTICA

7. O Controle da Polícia 17 8. A Polícia na Vida Política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

p ARTE V - CONCLUSÃO

9. O Futuro do Policiamento 229

7

APfNDICF.

Descrição de Locais de Pesquisa Utilizados na Análise do Trabalho Policial 247

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Índice Remissivo 261

8

LISTA DE FIGURAS E TABELAS

FIGURAS

1. Conceitos Básicos................................................................................................ 26 2. Tipologia de Atribuições, Situações e Resultados 121 3. Determinantes Sociais do Trabalho Policial 154 4. Um Modelo Completo do Trabalho Policial 158 5. Relações Empíricas entre Atribuições, Situações e Resultados 159 6. Fatores Determinantes para o Equilíbrio entre os Controle Interno e

Externo da Policia 202

TABELAS

1. Tipologia das Estruturas Policiais 69 2. Classificação Mundial dos Tipos de Estrutura Policial 74 3. Associações Estatísticas entre o Poder da Polícia em 1965 e Variável

Selecionadas........................................................................................................ 93 4. O Poder da Polícia e Medidas de Tumulto Doméstico..................................... 95 5. Associação Estatística entre Mudanças no Poder da Polícia e

Totalidade de Crimes 99 6. Associação Estatística entre Mudanças no Poder da Polícia

e Assassina tos l 00

9

PADRÕES DE POLICIAMENTO

7. Associação Estatística entre Mudanças no Poder da Polícia e Roubos 101 ociação Estatística entre Mudanças no Poder da

Polícia e Seqüestros l 02 9. Associação Estatística entre Mudanças no Poder da

Polícia e Tumultos 107 10. Modo de Instigação 131 11. Análise Estatística do Efeito da Instigação na Natureza das

ituações Encontradas 132 12. Tipos de Situações de Confrontos Policiais 136 13. Proporção entre Situações Criminosas e Não-Criminosas 139 14. Quantidade de Confrontos entre Polícia e População em Localidades

Internacionais Selecionadas 160 15. Comparação das Diferenças em Situações Consideradas como

Criminalmente Relacionadas e Não-Criminalmente Relacionadas em Áreas Rurais e Urbanas 163

16. Comparação das Diferenças em Todas as Situações em Áreas Rurais e Urbanas 164

17. Diferenças Significativas entre Áreas Similares na Proporção de Situações de Crime e de Não-Crime em Regiões do Mundo 167

18. Porcentagem de Incidência de Situações Ligadas à Criminalidade e Não-Ligadas à Criminalidade em Regiões do Mundo 168

19. Tipos de Estratégias Policiais 239

10

PREFÁCIO

Este estudo representa o coroamento de quase vinte anos de pesquisa pessoal sobre instituições nacionais de polícia. O esforço mais concentrado foi dedicado à índia, Japão e Estados Unidos, cujos resultados estão disponíveis em outras publica­ ções. Com o passar dos anos, tornou-se cada vez mais claro para mim que nem os estudiosos nem os profissionais estavam fazendo tentativas sistemáticas para anali­ sar o desenvolvimento da polícia internacionalmente. De fato, não havia quase ne­ nhuma descrição abrangente sobre o policiamento ao redor do mundo. Tentando descobrir, então, se as conclusões que eu havia desenvolvido sobre o policiamento através de intensivos estudos de casos fariam sentido quando aplicadas de um modo mais abrangente, em 1976 me inscrevi para uma bolsa no National Science Foundation para estudar o funcionamento contemporâneo da polícia numa amostra representativa de países. O National Science Foundation generosamente aceitou minha proposta e o número da permissão dada foi SOC 76-15474. O apoio adicional da Earhart Foundation e da Gradua te School of International Studies, da Universidade de Denver, forneceram-me o tempo e a assistência necessários para que eu pudesse analisar o material recolhido e, finalmente, escrevesse este livro.

É impossível citar todos os favores prestados em quase vinte anos de esforço acadêmico. Conselhos, hospitalidade, amizade e total assistência me foram presta­ dos por um grande número de pessoas em todo o mundo. Não posso mencionar nomes sem inconscientemente esquecer algum e certamente abusar da paciência do leitor. Devo, por esta razão, mencionar apenas aqueles que se comprometeram pes­ soalmente em fornecer algumas das informações utilizadas neste livro. O suor de seu

11

PADROE:S DE POLICIAMENTO

esforços se confunde com o meu. São eles: Lewis J. Alverson, John A. Bishop, Prem Chand, Gale Davey, Art Dill, Pierre Gabrielli, N. Krishnaswamy, René Kuhn, Grant Lappin, Jackson Loy, Howard Mann, Isarnu Nina, A. R. Nizamuddín, Eric E. ordholt, Leif Petter Olaussen, R. N. Pande, Leonard Post, K. F. Rustumji, Jon S. T.

Quah, Gilbert Raguidcau, K. G. Ramanna, Rudra Rajasingam, T. Rajasingam, Roy Rushmore, Mahesan Selvaratnarn, Harbans Singh, Takashi Suctsuna, Harold Thonoff, Richard Wilson, Paul A. Zolbe e Jane Zoll.

O simples fato de que este livro possa ter sido escrito é a prova de que existem, no mundo, sociedades e forças policiais abertas e flexíveis. Posso confirmar pessoalmen­ te que isso é verdade na França, Grã-Bretanha, Índia, Japão, Noruega, Cingapura e Estados Unidos. Ao invés de acharem desculpas para negar meu acesso, o governo e a polícia destes países me receberam bem, forneceram assistência para obter informa­ ções, abriram registros e me permitiram examinar suas instalações e observar suas operações. Ao fazê-lo, não apenas agiram de acordo com os ideais das sociedades democráticas: também mostraram que é possível criar ligações profissionais acima das barreiras dos costumes e da política, mesmo numa área bastante sensível. Há outros países no mundo, além destes, onde uma pesquisa semelhante pode ser feita, mas de um modo geral esse número não é grande. A existência desse grupo deve gerar muita satisfação a todas as pessoas que valorizam a liberdade política e intelectual.

o âmbito mais restrito, tive a sorte de poder trabalhar com seis assistentes de pesquisa da graduação pacientes, conscienciosos, trabalhadores e extremamente com­ petentes. Agora seguindo suas próprias carreiras, eles são Iennifer Bailey, Beth Byerly, Carla Foote, John Graham, Steven Lamy e Reuben Miller. Coube a eles a dolorosa tarefa de organizar os dados estatísticos que eu havia trazido do exterior, transfor­ mando-os em dados computáveis e realizando a análise estatística. Agradeço pela sorte de termos sobrevivido ao computador com profundo respeito mútuo e cari­ nho. O manuscrito foi preparado por uma paciente, eficiente e confiável Liz Isaacson.

Sou especialmente grato pelos valiosos comentários a respeito de todo o livro feitos por Peter K. Manning e Clifford W. Shearing. Embora eu tenha incorporado árias de suas sugestões, também preferi ignorar outras, aceitando que discordamos

em vários pontos empíricos e conceituais importantes. Que o debate comece. Uma tese académica comparativa realizada no exterior, especialmente quando

feita com pequenos intervalos em muitos lugares diferentes, exige que fiquemos afas­ tados da família. Solidão é uma parte inevitável deste tipo de trabalho. O único as­ pecto compensador é o reconhecimento, reacendido muitas e muitas vezes, do va­ lor, acima de quaisquer palavras, de ter uma família como Chris, Jenny e Tracy.

12

Parte I

INTRODUÇÃO

2 Ü DESENVOLVIMENTO

DA POLÍCIA MODERNA

O policiamento nos dias de hoje é dominado por agências públicas, especia­ lizadas e profissionais. De fato, a maioria das pessoas acredita que estas característi­ cas definem parcialmente a atividade policial e certamente facilitam seu reconheci­ mento. Acredita-se que os policiais são funcionários do governo, selecionados e treinados para esta carreira, cuja responsabilidade é o cumprimento da lei através do uso da força. Esta é uma visão limitada, como mostrou a discussão no Capítulo 1. O policiamento pode ser feito de modo privado e particular, sem nenhuma atenção es­ pecial quanto à racionalidade de sua atividade.

Este capítulo examinará o surgimento da combinação entre agência pública, es­ pecialização relativa e atividade racional no mundo policial. Em cada caso, serão descritos a cronologia de seu desenvolvimento e os fatores que parecem ter impul­ sionado esse desenvolvimento. Tendo como base as evidências disponíveis, serão construídas proposições teóricas sobre a evolução da polícia moderna. Essas propo­ sições serão oferecidas para estimular novos estudos> mas especialmente para testar sua validade.

A NATUREZA DA POLICIA PÚBLICA

As comunidades autorizam o uso da força para regular assuntos internos e até mesmo criam instituições formais de lei e governo sem desenvolver uma força poli­ cial pública. A polícia se torna "pública", como usarei o termo daqui para a frente,

35

PADROES OE POl.lCIAM ENTO

quando se torna paga por e controlada pelas comunidades, agindo coletivamente. Tanto pagamento quanto orientação são necessários para distinguir caráter público de caráter privado. A policia tem sido controlada pelo governo mas paga privada­ mente através da história. Antes do século dezenove, os policiais ingleses eram con­ trolados pelos magistrados escolhidos pela coroa mas pagos privadamente, normal­ mente pelas pessoas que evitavam o serviço obrigatório (Spitzer e Scull, 1977). Os xerifes das posses (grupos armados, com autoridade legal), famosos nos filmes de faroeste americanos, eram voluntários não remunerados, organizados para uma ati­ vidade oficial. Eram mantidos privadamente mas controlados por um oficial do go­ verno (a posse, por sinal, é uma invenção antiga, que vem de uma abreviação da frase em latim posse comitatusi. Por outro lado, às vezes os governos utilizam bens públi­ cos para manter serviços com controle privado. Isso é raro no caso do policiamento, embora guardas de segurança privados trabalhando em edifícios públicos sejam um exemplo; isto é mais comum em serviços médicos, limpeza das ruas e saneamento público. A insistência de que o status público do policiamento depende da natureza tanto do pagamento quanto da orientação limita o número de casos em que ele pode ser encontra.do historicamente, mas evita o problema de se comparar sistemas que são públicos sob um determinado aspecto, mas não em outro. Agora é possível defi­ nir claramente sistemas parcialmente públicos1•

Lembrando que um elemento essencial da definição de polícia é a autorização em nome da comunidade, qual a probabilidade de um sistema policial vigoroso não ser público? Não seria lógico esperar que a autorização da comunidade traria atrela­ dos a ela orientação e apoio público? Se fosse assim, então o policiamento privado acabaria sendo bastante raro. Mas não é isso que acontece. Muitas comunidades, até mesmo diversos Estados, apoiaram-se exclusivamente em policiamento privado. Em Atenas, até o século seis antes de Cristo, apenas as pessoas prejudicadas podiam insti-

J. Não se deve confundir orientaç.,o do policiamento e instigação do policiamento. Um sistema público - pago e dirigido pela coletividade - não é incompatível com a instigação privada da ação policial. Os oficiais nos siste­ mas modernos raramente agem baseados em sua própria iniciativa mas esperam até serem contatados por al­ gu!m nece5$itando de ajuda. Não é a natureza da instigação - proativa= ou reativa - que diferencia o policia­ mento público do privado, e sim a natureza dai instituições a que se apela. Tanto para 3$ forças privadas quanto para as públicas, a quantidade de instigação individual - ao contrário de oficial - deve ser determinada empiricamente. r~A ação policial é proativa quando é iniciada e direcionada pela própria policia ou pelos pró­ prios policiais, independentemente da demanda dos cidadãos e até mesmo em conflito com uma demanda de cidadãos. A ação policial é reativa quando é iniciada e direcionada por uma solicitação dos cidadãos. Todas as policias atuam de forma proativa e reativa. O que varia de uma polícia para outra é a forma de combinar ações e csmitégía.!l proatrvas e reativ:is: enquanto algumas polícias privilegiam estratégias proatívas, outras prívílegíam estra­ tégias reativas. (Cf. Lawrence W. Sherman, publicado no livro Modem Policing, editado por Morris Nerval & Michael Tonry, Chicago and London, Toe Universíty (Chicago Press]. N. do T.)

36

O DESENVOLVíMENTO DA POLICIA MODERNA

tuir processos criminais; as pessoas não envolvidas, incluindo o Estado, não podiam fazê-lo. O Estado processava pessoas por decisão própria apenas nos casos de alguns poucos crimes de subversão e sacrilégio (Bonner e Smith, 1928, vol. 2, cap. 11 ). Em­ bora as evidências históricas não sejam totalmente claras, a atuação executiva da jus­ tiça, até Sólon, provavelmente cabia apenas à iniciativa privada. Roma mantinha or­ dem pública de um modo semelhante sob o Ius Civile e a Lei das Doze Tábuas até meados do século três antes de Cristo (Kunkel, 1973). Cabia aos indivíduos levar os malfeitores até os magistrados, normalmente com a ajuda de amigos e parentes. Os magistrados decidiam a cu] pa do acusado e em seguida o devolviam a seus captores, para a aplicação de qualquer que fosse a punição permitida pela lei- incluindo mor­ te, escravidão e pagamentos financeiros. Até recentemente, o jir da tribo Tiv, na Áfri­ ca, era a única agência pública da comunidade para dministrar a justiça. Como os magistrados romanos, eles apenas julgavam, deixando a ação policial executiva nas mãos dos indivíduos (Bohannan, 1957, cap.10). Em todos esses casos, o policiamen­ to era realizado no sentido de restrição física aplicada legitimamente em nome da comunidade, mas não com apoio público.

Durante o feudalismo, normalmente a comunidade que criava as leis e a comu­ nidade que as executava eram distintas. O desenvolvimento da soberania política territorial, assim como o sentimento de nacionalidade não levaram automaticamen­ te à criação de um sistema policial pelo governo central. De fato, a insistência em uma autoridade descentralizada responsável por manter a ordem pública era, às vezes, uma condição explícita para a criação de uma comunidade política maior. O desen­ volvimento de uma capacidade jurídica do Estado também não levou ao desenvolvi­ mento de forças policiais estatais. Reinos europeus na Idade Média tornaram-se "Estados legais" antes de se tornarem Estados policiais (Strayer, 1970, p. 61). A con­ clusão, então, é que as comunidades podem autorizar a aplicação executiva da lei sem controlar ou manter uma força policial.

A aplicação da lei na Inglaterra, durante o princípio da Idade Média, por exem­ plo, era mantida por lordes com títulos sobre extensões territoriais - "thames", du­ rante os reinados de Alfredo (871-900) e Edgar (959-975) - ou cidadãos sem-terra que se organizavam em Tythings (dez famílias) e Hundreds (dez Tythings), no que era conhecido como o sistema Frankpledge. Embora a ordem fosse mantida em nome do rei, e os crimes considerados contrários à "Paz Real': não havia oficiais para apli­ car suas próprias leis (Bloch, 1961, cap.30; Bopp e Schultz, 1972, pp. 9-10; Keeton, 1975, cap. I; Lee, 1901 [ 1971], cap. l). Um acordo similar existia na França. Por exem­ plo, a carta de direitos concedida ao povo de St. Omer por William, conde da

37

PADRÕES DE POLICIAMENTO

Normandia, em 1127, dizia que o senhor do castelo, sua esposa, ou seu responsável tinham autoridade para emitir ordens de prisão quando um crime era cometido. Se os suspeitos fossem presos em menos de três dias, eles eram entregues ao senhor; após esse período podiam ser punidos pelos cidadãos presentes. Os cidadãos não ram responsabilizados por danos à propriedade, danos corporais ou mortes resul­

tantes (Herlihy, 1968, pp. 18] -184). Autoridades judiciais e executivas ligadas a titu­ las de terra concedidos por soberanos existiram historicamente até uma época bem recente. O direito dos proprietários de terra da Prússia (Junkers) de aplicar a justiça não foi abolido até 1872, enquanto que a do proprietariado russo, ainda que atenua­ do após a emancipação dos servos em 1864, durou até a revolução de 1918 (Florinsky, 1953, p. 572; Holborn, 1969, p. 401). Na Índia e na China o poder policial dos proprie­ tários de terra oscilou de acordo com a força dos impérios, dos tempos imemoriais até meados dos séculos dezenove e vinte, respectivamente.

A conclusão, então, é que as comunidades podem autorizar o emprego executivo da lei sem dirigir ou manter uma força policial.

Mas isso levanta um ponto conceitua! crucial. É correto chamar de funcionários privados, ao invés de públicos os proprietários de terra feudais que mantêm a ordem? Uma vez que os grupos sociais podem ser incluídos dentro de outros, como é possí­ vel saber que apoios são públicos? Se as Casas são consideradas a unidade básica de governo efetivo durante a época medieval na Europa, então servos como os senchals, prevots; cavaleiros e bailiffs (administradores das propriedades) deveriam ser consi­ derados oficiais de polícia públicos, embora eles certamente não atuassem como agentes policiais durante todo o tempo.

O caráter público pode ser facilmente determinado após a instituição dos Esta­ dos. Mas associar caráter público apenas com comunidades políticas do Estado é mui­ to limitado. Os Estados não são as únicas comunidades humanas importantes onde pode ser feita uma distinção inteligente entre instrumentos coletivos e não-coletivos. Todos os tipos de comunidades, incluindo muitas que não podem ser definidas em termos territoriais - como tribos, igrejas e castas - podem ter um sistema de governo enquanto autoridade que age pela comunidade. O reconhecimento dos papéis dis­ tintos dos governantes e governados existe em comunidades grandes e pequenas, tan­ to territoriais quanto não-territoriais. A diferença entre os papéis públicos e privados é comumente reconhecida nas comunidades humanas; associar caráter público ape­ nas com Estados atrapalha uma distinção quase universal". As agências públicas já

2. Para um argumtnto contr~rlo, ver Strayer, 1970, pp. 7-8.

38

O DESENVOLVIMENTO DA POL!CIA MODERNA

existiam antes do desenvolvimento das Nações-Estado. E agências policiais públicas podem ser anteriores à formação dos Estados, assim como podem não existir neles.

Um rumo alternativo normalmente escolhido é alargar a definição de Estado, identificando-o com a capacidade de governar, independente da natureza da comu­ nidade. A proteção pública permanece ligada aos Estados, mas a definição de Estado passa a se referir à capacidade coletiva de governar. Uma vez que esta capacidade é quase universal, o caráter público torna-se uma característica comum da experiência social organizada. O problema com esta formulação é que o Estado deixa de delinear uma comunidade política organizada de modo único. Em minha opinião, é mais sim­ ples e mais correto associar Estado a comunidades soberanas estabelecidas sobre o controle de território. Essa é, com certeza, a conotação de palavras como Cidade­ Estado e Nação-Estado. O público e o privado deveriam ser diferenciados sempre que apoios que não sejam da comunidade possam ser distinguidos do apoio que ela pró­ pria gera, independente do contexto social da comunidade. Na prática, é claro, quan­ to menor a comunidade, mais difícil será fazer esta distinção: domínios públicos e privados tornam-se complementares, ação da comunidade e ação individual tornam­ se inseparáveis.

Então, a polícia é pública se for paga e dirigida pela comunidade que também autoriza o policiamento. A polícia é privada se a comunidade que a autoriza não paga por ela nem a direciona. Essa formulação é compatível com uma realidade impor­ tante do ato de governar: a delegação de autoridade para agir pela comunidade. As polícias de Maryland nos Estados Unidos, de Uttar Pradesh na Índia e do Azerbaijão na antiga União Soviética não são privadas. Por que não? Porque são dirigidas pelo governo, por agentes da comunidade maior. Algumas sub-unidades das comunida­ des são públicas, enquanto outras são privadas, dependendo de serem ou não agen­ tes do poder soberano. Assim, as Casas medievais são entidades públicas, não apena porque a autoridade do rei era, normalmente, mínima, mas também porque eram visivelmente unidades derivadas do reino. A vassalagem significava dividir com o rei o direito de governar. De um modo similar, sub-unidades geográficas das Nações­ Estado modernas recebem sua autoridade da comunidade política a que pertencem. Partilham a autoridade, embora com poderes diferentes.

Uma vez que as comunidades funcionam próximas umas às outras, competindo por superioridade política, determinar se a polícia é pública ou privada depende da visão que se tem da soberania. Se os índios Cheyennes eram considerados soberano durante o século dezenove, então seus bandos de soldados-policiais eram públicos; se os Estados Unidos são considerados uma nação soberana, então os soldados-poli-

39

PADRÕES DE POLICIAMENTO

iais Cheyennes eram privados. A força policial da Companhia das índias Orientais, no século dezoito, era considerada privada do ponto de vista dos ingleses que mora­ am na Inglaterra, mas pública do ponto de vista dos indianos e ingleses que viviam

na Índia. A aplicação dessa dicotomia entre agência pública e privada só pode ser fei­ ta de um modo razoável quando a relação entre as comunidades respectivas, espe- ialmente quando uma é subordinada à outra, é especificada. A inclusão de uma

comunidade em outra freqüentemente se traduz em competição no que se refere à autonomia. A menos que as unidades policiais sejam especificadas, de modo que os julgamentos quanto à soberania fiquem explícitos, as mudanças no caráter do poli­ ciamento podem ser confundidas com mudanças na supremacia das comunidades políticas. A substituição da polícia de urna unidade soberana pequena pela de uma unidade soberana maior não é uma mudança no caráter do policiamento. Ambas são públicas. Por outro lado, quando uma comunidade política substitui agentes policiais pagos e dirigidos por ela por agentes policiais de grupos que não foram criados por ela, como tribos ou empreendimentos empresariais, então houve uma mudança no caráter da polícia.

O DESENVOLVIMENTO DO POLICIAMENTO PÚBLICO

O policiamento público é uma evolução antiga, não moderna. É tão antigo quan­ to a existência de comunidades soberanas que autorizam a coerção física e criam agentes dirigidos e mantidos por elas. Isso foi trazido à tona pelo trabalho de Richard Schwartz e James Miller (1964), que é a única pesqui-a sistemática das instituições policiais nas sociedades primitivas. Eles descobriram q·ue vinte, das cinqüenta e uma sociedades primitivas estudadas, tinham um policiamento público, incluindo os Maori, Lapps, Riffians, Thonga, Sírios, Ashantí, Cheyenne, Creek, Cuna, Crow e Hopí". Um dos primeiros casos bem-documentados do desenvolvimento do policia· mento público foi encontrado em Roma, começando no ano 27 a.C., quando C. Octavíus se tornou princeps; adotando o nome Augusto. Um de seus primeiros atos foi liberar o Senado da responsabilidade da administração civil em Roma e assumi-la

3. Schwartz e Miller ficariam surpresos com esta conclusão, mas apenas quanto à terminologia. Seus critérios para eJp«ializaçãoslo os queutiliui para caráterpúl,lico. Embora eles definam polícia como "forças armadas especia­ lizadas, utilizadas parcial e completamente para a aplicação das normas'; eles continuamente se referem à policia como representando uma capacidade do governo formal {1964, p. 161 ). Eles confundem especialízap'locom agén­ eia pública.

40

• 1111111

O DESENVOLVIMENTO DA POLfCIA MODERNA

ele mesmo. Desde o século quinto a.C., a administração civil havia estado nas mãos de diversos graus de magistrados indicados pelo Senado, alguns dos quais, como o questor, possuíam um poder regulador geral para a manutenção da ordem em mer­ cados e passagens públicas. Estes magistrados não eram pagos e seus servos pessoais eram usados como profissionais. Augusto havia percebido que uma cidade em cres­ cimento e movimentada com quase um milhão de pessoas, dividida rigorosamente em classes sociais e carregada de hábitos violentos, precisava de um sistema de policia­ mento mais eficiente". Ele criou o cargo de praefectus urbi, preenchido por indicação dos postos mais altos do Senado, com a responsabilidade de manter a ordem pública executiva e judicialmente. A equipe do praefectus urbi, incluindo o praefeaus vigilium - chefe de polícia - era paga por Augusto (Kunkel, 1973, caps. l, 3 e 4). Pela primeira vez, Roma tinha uma policia verdadeiramente pública - agentes executivos da coer­ ção física pagos e dirigidos pela autoridade política suprema.

Devido às razões conceituais já discutidas, é um erro achar que a polícia pú­ blica havia morrido na Europa durante o interregno entre a queda de Roma e a ascensão das Nações-Estado modernas. O policiamento havia se tornado extrema­ mente descentralizado, mas o mesmo havia acontecido com a soberania política e a autoridade para criar as leis. Gradualmente, novos reinos foram formados, dele­ gando o poder para montar uma força policial, mas mantendo o direito de criar as leis. Mais tarde foram criados oficiais de polícia públicos, diretamente respon­ sáveis junto ao poder soberano. Na Inglaterra este era o xerife, um termo derivado de shire-reeve (prefeito de distrito), que era nomeado oficial real pelos reis nor­ mandos no século doze e recebia poder para cobrar impostos dos criminosos e dos Hundreds que não capturavam os criminosos (Bopp e Schultz, 1972, pp. 9-10; Lee, 1901 [1971), cap.l ). Ele era responsável por organizar os Tythings e Hundreds, inspecionar suas armas e agrupar os posse comitatus, que consistiam em todos o homens saudáveis com mais de quinze anos. Reclamações contra a cobiça e a bru­ talidade dos xerifes, tais corno fazer falsas acusações contra os Hundreds, eram co­ muns, como a história de Robin Hood mostra. Até o século dezesseis os Hundred. ainda pediam à Coroa para que ela extinguisse esses impostos (Lcc, 1901 (1971), cap.I).

Os xerifes ingleses eram oficiais de polícia públicos, mas não recebiam pagamen­ tos como é comum hoje - um salário pelos serviços prestados. Na verdade, eles fica-

4. Michael G. Mulhall ( 1903, p. 444) calcula que a população de Roma em 14 D.C. era de aproximadamente 900.000 pessoas.

41

PADROES DE POLICIAMENT

vam com uma porcentagem do dinheiro coletado em nome do rei- daí a tentação d impor a lei. Mas o dinheiro que mantinha seu funcionamento era, ainda assim, pú­ blico, uma vez que o xerife agia como um agente de coleta oficial do rei. O mesmo ale para os célebres "juízes comerciais" de Londres, durante os séculos dezessete e dezoito. Eles também devem ser considerados agentes públicos. Transformá-los em assalariados em 1792 contribuiu bastante para elevar o nível da prática judiciária, mas não alterou seu status (Keeton, 1975, cap. 3).

O constable é outra invenção medieval inglesa importante para o cumprimento da lei, mas não pode ser considerado como um oficial de polícia público. De acordo com o Estatuto de Winchester, 1285, dois constables deveriam ser indicados por cada Hundred; seus deveres eram inspecionar as armas dos Hundreds, como definido no Julgamento das Armas e agir como agentes do xerife (Lee, 1901 (1971], caps. 2 e 3). A medida que o sistema Frankpledge entra em decadência, entretanto, os Hundreds não podiam mais indicar constables; e a autoridade para fazê-lo foi sucessivamente trans­ ferida para a paróquia, vila, condado, e eventualmente para a "autoridade policial". Até o século dezenove o constable ainda era um agente executivo da lei, agindo em nome do rei, mas sem ser pago pelos fundos públicos. Em Londres, no ano de 1829, os cot1Stables começaram a ser pagos, o que transformou fundamentalmente seu ca­ ráter, embora quase um século tenha se passado até que esta mudança fosse imple­ mentada em todo o país. O oficial de polícia inglês dos dias atuais é o homem de Tything medieval, ainda agindo sob autoridade real, mas agora servindo às custas dos cofres públicos na carreira que ele escolheu.

Deixando de lado a confusão conceitua! sobre quem era a polícia durante os tem­ pos feudais, os únicos agentes de manutenção da lei na Inglaterra, antes do século dezoito, que podiam ser considerados públicos eram os xerifes e os "juízes comer­ ciais" londrinos. Em 1735 começou o primeiro de uma série de experimentos para a nacionalização da polícia. Duas paróquias londrinas foram autorizadas, através de um estatuto, a pagar por uma vigília através dos impostos locais (Tobias, 1972). Mais tarde, na metade do século, John e Henry Fielding, magistrados da Bow Street, come­ çaram a pagar homens para que trabalhassem como constables e patrulhassem à noi­ te (Arrnitage, s.d., p. 123). Embora fossem aparentemente pagos privadamente pelos Fielding, as despesas existentes eram parcialmente pagas por fundos do governo. Em 1792 os novos magistrados assalariados de Middlesex foram autorizados a pagar os constables com fundos públicos (Reith, 1948, cap. 5). Em 1800, a Polícia do Rio Tâmi­ sa, fundada em 1798 pelos mercadores das índias Ocidentais, tornou-se o Estabeleci­ mento do Rio Tâmisa, mantido através da receita pública (Spitzer e Scull, 1977). Até

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O DESENVOLVIMENTO DA POLICIA MODERNA

1829 Londres havia se tornado uma colcha de retalhos de forças policiais públicas e privadas. A City de Londres tinha uma força policial municipal, enquanto que nos demais lugares havia forças policias mantidas por igrejas, comissões fiduciárias, co­ missários, paróquias, magistrados e cortes legais (Hart, 1951, pp. 26-27). Uma vez que a experimentação era tão fértil e o conceito de polícia pública ainda tão vago, os historiadores raramente concordam sobre quais agentes policiais merecem ser consi­ derados a primeira policia pública. O ponto que quero sublinhar, entretanto, é que a Inglaterra desenvolveu um oficial de polícia especializado na figura do constable sete séculos antes de ele se tornar um funçionãrio público no sentido de ser tanto dirigi­ do quanto mantido através do dinheiro público.

A primeira polícia pública da França pode ter sido o superintendente de Paris, um cargo criado por São Luís no século treze. Com sede no Chatelet, que era tam­ bém a prisão da cidade, o superintendente era auxiliado por uma equipe de comissá­ rios investigadores e "sargentos" (Stead, 1957, cap. l). Além disso, o superintendente comandava uma pequena divisão de tropas militares montadas e uma patrulha no­ turna, cuja participação era obrigatória a todos os cidadãos do sexo masculino (Tuchman, 1979, p.158). João II (1350-1364) criou uma força militar maior para pa­ trulhar as estradas e reprimir os bandos de saqueadores formados por cavaleiros desempregados, mercenários estrangeiros e desertores do exército que pilhavam a terra (Tuchman, 1979, cap.10). Suas responsabilidades cresceram com o tempo, para abranger o combate ao crime normalmente nas vias públicas do Reino5• Três séculos depois, o Cardeal Richelieu (1585-1642) aumentou muito a capacidade administra­ tiva do Estado ao criar o intendente, um oficial indicado pago pelo rei para manter a ordem, administrar a justiça e coletar impostos nas trinta e duas províncias (gene­ ralite') da França. Em 1667 um representante especializado em lei e ordem, o tenente­ geral da polícia, foi criado em Paris (Arnold, 1969, p. 12-13; Stead 1957, cap.I). Ele comandava a Garde, composta inicialmente por uma tropa montada. Por volta de 1699 havia tenentes gerais em todas as grandes cidades.

A Prússia, pedra angular da unificação alemã em 1871, desenvolveu uma buro­ cracia paga pouco depois de Frederico I, o Grande Eleitor, tornar-se o primus inter pares dentre os demais [unkers cm meados do século dezessete. Empregados civis de alto nível, como o Landrate o Steuerat, tinham poderes policiais, embora fossem ape-

5. William Mildmay (1763, p. 23). Doze artigos estabelecendo a m11r«h11usée foram apresentados em 1356. Para urna excelente descrlção destas gangues sem lei, ver o livro de Barbara W. Tuchrnan, A Dist1111t Mirror: Tlr C11/amito11s Fourteentl, Century ( Um Espelho Distante: O Colamitos« Sim/o C11toru), London, Penguin Books, 1979, cap, J O.

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•• PADROES DE POLICIAMENTO

nas parte de uma autoridade administrativa geral. O primeiro oficial de polícia pú­ blica especializada foi o diretor de polícia de Berlim, indicado em 1742 (Emerson, 1968, pp. 4-5). Quanto aos demais países europeus no continente, a maior parte dos grupos de polícia pública não surgiram até o século dezenove. Ao mesmo tempo, os [unkers podiam manter forças policiais em seus Estados. Assim, instituições policiais modernas, em sua maioria nas cidades, coexistiam com instituições feudais. Uma vez que ambos os sistemas eram parte constituída da autoridade soberana, a Prússia deve er descrita como detentora de um sistema duplo de policiamento público.

Ivan, o Terrível criou a primeira policia pública estatal da Rússia, a temida Oprichniki, em 1564 (Plorinsky, 1953, pp. 200-202). Vestidos com mantos negros encapuçados, com penachos presos às cabeças de seus cavalos, seus membros cons­ tituíam um grupo militar montado que flagelou o interior do país, acabando com a resistência dos boiardos ao domínio de Ivan. Os Oprichniki tornaram-se a polícia secreta do Czar, além de controlar mercados, estradas e outros locais públicos. Pedro, o Grande, criou oficialmente uma polícia pública especializada em São Petersburgo em 1718. Esse sistema foi ampliado para o resto do país através de decretos de Cata­ rina I em 1775 e 1792 (Abbott, 1972, sec. I: Monas, 1961, pp. 24-29). Nas cidades, os postos policiais eram pagos, ao contrário das áreas rurais, onde as pessoas das clas­ ses mais baixas eram contratadas e pagas por aqueles que queriam evitar esse servi­ ço, como os ingleses na mesma época. Como na Prússia, os proprietários de terra mais abastados podiam manter seu próprio sistema policial em conjunto com o do Estado. Os proprietários de terra mantiveram sua própria lei mesmo após a eman­ cipação dos servos em 1864 (Florinsky, 1953, p. 101; Monas ,1961, p. 274; Seton­ Watson, 1967, p. 26).

Os altos e baixos do policiamento público na China e Índia se estenderam por mais de mil anos. Quando dinastias poderosas criavam grandes impérios, invariavel­ mente surgiam oficiais de polícia pagos - em cidades, como fizeram os Mauryas e Moguls, em distritos (hsien),como fizeram os Tangs e Mings (Basham, 1954, pp. 118- 121; Starkarum, 1963, pp. 91 e ss.; Cox, s.d., caps. 2 e 3). Quando o poder imperial declinava, voltavam as instituições policiais não-oficiais, baseadas em pequenas co­ munidades voluntárias ou em obrigações de colonização". O fluxo na escala de go­ verno mais uma vez confunde o julgamento sobre policiamento público. Como na Europa feudal, dois sistemas existiam lado a lado, ambos afirmando serem públicos,

6. Sybill~ van der Sprenkel, 1977. Para urna c:kscrição em primeira mão do Sul da China durante o período do dedlnio imperial, 1908, ver René Onraet, Síngap(>rt: A Police Background ( Cingapurn: um Panorama da Potkio), London, Dorothy Crisp, 1945, p. 47).

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O DESENVOLVIMENTO DA POLICIA MODERNA

dependendo da soberania a que respeitavam. Uma inequívoca policia pública não era dominante na Índia até a aceitação da Lei da Polícia Indiana em 1862 e a abolição dos Estados principados cm 1948-1949, e na China até o Partido Comunista criar um novo e eficaz centro imperial em 1949.

O policiamento público chegou aos Estados Unidos com os primeiros coloniza­ dores. Nova Amsterdã, que mais tarde se tornaria Nova Iorque, criou uma vigília bur­ guesa em 1643, um ano depois de ter sido fundada, mas não pagava por seus serviços até 1712 (Bopp e Schultz, 1972, cap. 2). Constables, delegados e vigilantes eram indi­ cados ou eleitos em todos os assentamentos, já com a noção de que seria necessário pagamento para garantir um desempenho eficiente. Comparando com os outros paí­ ses examinados, a polícia pública tornou-se importante nos Estados Unidos quase ao mesmo tempo que na Inglaterra, um pouco depois da França, muito depois da índia ou China, e aproximadamente na mesma época que na Prússia e Rússia. No Oeste Americano as posses (grupos mantenedores de ordem) não remuneradas permane­ ceram como o principal suporte da manutenção da lei até o século vinte.

Esses exemplos demonstram como é possível determinar se um policiamento público existe numa determinada era ou local. O caráter público, uma característica das forças que dominam o policiamento nos dias de hoje, não é uma invenção mo­ derna. Sua antigüidade não é normalmente reconhecida, especialmente devido à con­ fusão a respeito do conceito em si. Há também outra razão. A história tende a dimi­ nuir o valor dos sistemas políticos antigos, sistemas que deram lugar a outros centros de poder, especialmente se estes novos centros ainda existem nos dias atuais. O su­ cesso histórico faz parecer que Roma tinha urna polícia pública, mas o Duque da Britânia não, que o Imperador Asoka tinha, mas os zamindars não, que o Estado do Colorado tinha, mas a nação Cheyenne não. Já que Inglaterra e França surgiram de um emaranhado de Estados e propriedades rurais, o xerife e a ,narechauséeaparecem como sua primeira polícia pública. Entretanto, se esse amálgama não tivesse ocorri­ do, então os homens de Tything e os reeves indicados pelos distritos poderiam ser vistos como a primeira polícia pública. No Japão, a soberania do imperador foi res­ taurada em 1868. Ainda assim, seria errado dizer que os samurais que aplicavam a lei e a ordem para o daimyo antes disso formavam uma polícia privada. Os samurais eram agentes das únicas unidades de governo efetivo e legitimo que as pessoas reco­ nheciam. Eles eram considerados tão públicos para os japoneses quanto os xerifes do Rei João ou os tenentes gerais de polícia de Luís XIV. O policiamento público só pa­ rece ser uma decorrência moderna quando se desconta a vitalidade dos poderes so­ beranos não-contemporâneos.

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PADROES DE POLICIAMENTO

Além disso, embora seja verdade que a polícia dos dias atuais é, em sua grande parte, paga e dirigida pelos governos, seria um erro concluir que o caráter privado do policiamento é inevitavelmente decadente. Não há nenhuma necessidade histórica na mudança de polícia privada para pública. Por exemplo, o colapso do Império Ro­ mano destruiu o policiamento do Estado e forçou as pessoas a uma confiança deses­ perada nos mecanismos privados para garantir sua segurança. Os vizinhos se agru­ pavam em Tythings e Hundreds na Inglaterra; o clero proclamava dias de paz e tentava eliminar a violência de determinados lugares e pessoas; os lordes formavam alianças transitórias para dominar os rivais que rompiam a paz; e as Ligas de Paz entraram em ação contra barões criminosos (Bloch, 1961, cap. 30). Mesmo nos dias de hoje, o policiamento privado cresce enormemente, especialmente em países in­ dustriais avançados. As formas de policiamento público não suplantam permanente­ mente as privadas; este processo é reversível.

CAUSAS DO DESENVOLVIMENTO DO POLICIAMENTO PÜBLICO

Considerando a extensa presença da forma pública de policiamento na história, deve-se evitar afirmar que são necessárias determinadas condições sociais e políticas para que ela possa existir. O policiamento público existiu em sociedades tão diferen­ tes quanto a Síria antiga, a Roma clássica, a França absolutista, a Grã-Bretanha indus­ trial, a Rússia feudal e a América contemporânea. Certamente nenhuma das caracte­ rísticas normalmente associadas com a modernidade - industrialização, urbanização, tecnologia, alfabetização, riqueza-parece ser necessária para a criação de um policia­ mento público. Teoricamente é menos interessante que todas as sociedades indus­ triais avançadas tenham sistemas de policiamento público substanciais, até mesmo dominantes, do que o fato de que muitas sociedades tenham desenvolvido sistemas públicos de polícia muito antes de se tornarem modernas.

Tendo como base seu estudo de cinqüenta e uma sociedades primitivas, Schwartz e Miller (1964) sustentam que é necessária uma certa complexidade social antes que surja o policiamento público- especificamente, circulação oficial de moeda, especia­ lização funcional em algumas áreas não-policiais, tais como educação e religião, e a criação de secretarias de governo não ligadas ao governante. Os autores enfraquecem a importância de sua descoberta quando notam que estas características freqüente­ mente existem antes da criação de uma polícia pública. Complexidade social, então, é apenas uma condição minimamente necessária para a sua criação. O mesmo se apli-

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O DESENVOLVIMENTO DA POLICIA MODERNA

ca a medidas envolvendo restituições, como mediação e avaliação de danos, que, eles concluem, antecedem a criação do policiamento público. Complexidade social e me­ didas envolvendo restituições são tão comuns na história da humanidade que não ajudam a explicar se determinadas sociedades irão se basear ou não em um sistema de policiamento.

O policiamento público substitui o policiamento privado quando a capacidade dos grupos de prover uma ação protetora eficiente torna-se inferior à insegurança na sociedade em que estão inseridos. Esta mudança pode ocorrer em sociedades bem diferentes. Do mesmo modo, urbanização, aumento de riqueza e industrialização não geram, inevitavelmente, um sistema de policiamento público. Isto acontece apenas quando ocorre em conjunto com o aumento de insegurança social a um nível ina­ ceitável, como o resultado percebido da queda de vitalidade das bases tradicionais da proteção da comunidade. Na Inglaterra, a industrialização destruiu a eficácia das paróquias enquanto unidades de organização da comunidade (Silver, 1967). Isto pode ter sido, em parte, resultado da mudança de percepção das necessidades de or­ dem públicas, refletidas especialmente numa preocupação crescente com com­ portamento imoral, como bebedeiras e molestarnento, bem como falta de decoro, tal como vagabundagem e brigas (Phillips, 1977). Em qualquer caso, em meados do século dezenove as paróquias não comandavam mais as riquezas ou fidelidade ne­ cessárias para manter um regimento policial confiável. O mesmo aconteceu na Prússia, Rússia e América do Sul quando os grandes proprietários de terra descobri­ ram que não podiam mais se proteger contra a desordem geradas por seus emprega­ dos reprimidos. Em Roma foi o crescimento comercial, escala urbana e heterogenei­ dade da população que enfraqueceram o policiamento da família ou das vizinhanças. Em resumo, quando a proteção tradicional privada mantenedora da ordem se en­ contra enfraquecida, então ou grupos privados devem se tornar centros eficazes de mobilização regulatória ou a comunidade, como um todo, deve assumir essa respon­ sabilidade.

A transição da proteção policial privada para o desenvolvimento de instituiçõe policiais mantidas e dirigidas pelo governo, até o máximo nível de identificação polí­ tica, não ocorre da noite para o dia. Reis normandos, rainhas Tudor e os governos Whig na Inglaterra tentaram, por séculos, trazer um fôlego novo para as instituiçõe policiais locais. Os xerifes foram criados inicialmente para supervisionar o sistema Frankpledge, cobrando multas dos Hundreds que falhavam com suas obrigações. Incontáveis diretrizes foram emitidas por Londres ao longo de vários séculos, conclamando juízes de paz a aumentar a qualidade d

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PADROES DE POLICIAMENTO

pública e privada.assim, coexistem às vezes, ambas numa escala substancia]. Mudan­ ças em proporções relativas tomam lugar lentamente, em ambas as direções.

O fator que impele a mudança do policiamento de privado para público não implesmcnte o crescimento da insegurança, mas um crescimento de insegurança ligado ao declínio da eficácia da proteção estabelecida. Uma alta incidência de cri­ mes, por si só, não é suficiente. Com certeza, a mudança para um policiamento público será justificada em termos de necessidade de segurança, mas isso também se aplica à regeneração do policiamento privado. Embora índices de criminalidade sejam completamente inadequados para os períodos discutidos aqui, evidências impressionistas sugerem que o policiamento público não tomou o lugar do priva­ do em épocas de criminalidade exagerada (Lodhi e Tilly, 1970). O policiamento privado persistiu cm Londres no século dezoito, apesar da criminalidade crescen­ te, enquanto o policiamento público foi criado na Rússia e na França nos séculos dezessete e dezoito sem o aumento das taxas de criminalidade. A violência era um aspecto comum da vida romana pelo menos desde 131 a.C., em grande parte ins­ pirada pelos políticos. Cortes e assembléias freqüentemente eram interrompidas por multidões, coagindo os julgamentos. Os mais ricos contratavam bandos de servos - escravos e gladiadores - para defenderem tanto eles próprios como suas propriedades. Diz-se que Cícero, por exemplo, mantinha trezentos brutamontes em sua folha de pagamento em 61 a.C., a maioria para intimidar seus adversários políticos (Lintott, 1968, caps. 5 e 6). Ainda assim, Roma não desenvolveu um poli- iamento público, se não contarmos as intrusões periódicas das legiões até Augusto.

Pelo contrário, o aumento do crime pode, na verdade, contribuir para o fortaleci­ mento do policiamento privado se o público aparenta não ser suficientemente efi­ caz. O vígilantisrno nos Estados Unidos no século dezenove é um exemplo disso, assim como o impressionante aumento do policiamento privado em todos os pai­ ses industriais desde meados de 1960.

Uma mudança na proteção policial de privada para pública representa um au­ mento da capacidade reguladora da comunidade máxima. Sendo assim, seria lógico esperar que a dinâmica de encapsuJamento político - o crescimento de novos cen­ tros políticos - resultaria, por sua vez, em policiamento. A priori pareceria que o aumento de uma hegemonia política eficaz seria associada à criação de uma polícia pública. Surpreendentemente, não é isto que ocorre, por duas razões. Primeiro, as unidades sociais cuja capacidade de policiamento é extinta podem ter tido, elas mes­ mas, policiamento público. A conquista da India pelo Império Britânico não criou um policiamento público; apenas mudou o controle de um lugar para outro. Se-

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O DESENVOLVIMENTO DA POUC!A MODERNA

gundo, a comunidade política maior não possui nenhuma necessidade de estabele­ cer instituições de policiamento público, a menos que seus próprios interesses este­ jam ameaçados. Os monarcas Tudor na Inglaterra e Frederico, o Grande, na Prússia, criaram poderosas burocracias nacionais, mas ambos deixaram a organização poli­ cial tradicional praticamente intocada (Rosenberg, 1958, pp. 35-38). A preservação da proteção policial local era parte do ajuste político sustentando o crescimento ini­ cial tanto da Prússia quanto da Inglaterra. Novos centros políticos podem se apoiar na cobrança de impostos, feitos militares e na resolução de disputas sem desenvol­ ver uma capacidade policial forte (L. Tilly, 1971). O policiamento público não é o cerne das Nações-Estado de hoje. Este ponto normalmente não é reconhecido por­ que os Estados têm sido definidos em termos de sua capacidade de manter o mono­ pólio da força dentro da comunidade. O fato, entretanto, é que as comunidades po­ líticas podem ter um governo eficaz e com autoridade sem manter e dirigir agências policiais.

A única ocasião em que a formação de uma nova comunidade política gera a mudança de uma proteção privada para pública é quando as unidades constituintes resistem ao processo com violência. Uma parte da nobreza francesa - a Fronda - re­ sistiu ao governo monárquico centralizado em 1649, o que custou seus privilégios feudais e a monopolização do policiamento pelo rei através de intendentes e tenen­ tes-gerais da polícia. O Estado inglês, por outro lado, desenvolveu-se administrativa­ mente sem resistência dos nobres proprietários de terra e gentis-homens. Estes divi­ diam a responsabilidade com o rei na aplicação da Lei Comum. Atuavam como agentes reais e juízes de paz, e em troca o rei permitia que eles governassem executi­ vamente suas regiões. Centralização legislativa e judicial era combinada com a descentralização policial sob proteção pública. Com esta fórmula política o governo inglês cresceu em poder de forma constante até meados do século dezenove (Bloch, 1961, pp. 425-426).A exceção que confirma a regra é a experiência de Oliver Cromwell com uma Polícia Militar nacional, de 1655 a 1657. A Polícia Militar foi a única tenta­ tiva do governo central de criar uma polícia pública, além dos xerifes, nos novecento anos desde a conquista pelos normandos até a reforma de Peel. E só surgiu porque o país estava polarizado por questões religiosas. Protestantes e católicos disputavam violenLamente o arranjo político existente, nenhum. dos lados disposto a aceitar um go­ verno central mantido pelo outro. A Polícia Militar, composta por uma milícia monta­ da de cerca de seis mil e quatrocentos soldados, impingiu a Lei Puritana após a Guerra Civil, sua área de atuação indo até estilos de vida e segurança política. Embora a ani­ mosidade religiosa tenha causado tensões na política inglesa por muito tempo depois d

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PADRO!iS DE l'OLJClAMENT

Cromwell, a ascensão de William e Mary ao trono, em 1688, confirmou o domínio protestante e reunificou a coroa e os proprietários de terra, proporcionando mais uma vez uma base para um policiamento privado e descentralizado. Este sistema per­ maneceu funcionando ainda por mais cento e cinqüenta anos.

Em resumo, o policiamento público nunca substitui permanentemente o poli­ iamento privado. Além disso, o policiamento público é difícil de ser explicado, por­ que ocorre em todos os tipos de circunstâncias sociais. Se o policiamento público fos- e mais raro na história ou exclusivamente moderno, a busca por uma explicação

seria mais fácil. Dois fatores parecem ser mais importantes na mudança de polícia privada para pública: mudanças sociais que enfraquecem a capacidade dos grupos privados para manter níveis aceitáveis de segurança e a formação de comunidades políticas maiores, que enfrentam uma resistência violenta dos grupos que pretendem abranger.

POLfC1A ESPECIALIZADA

Especialização é um termo relativo, referente à exclusividade em se desempenhar uma tarefa. Em policiamento, esta tarefa é a aplicação de força física dentro da comu­ nidade. Uma policia especializada dedica toda a sua atenção à aplicação de coerção física; uma polícia não-especializada faz muitas outras coisas além disso. O intendente na França do século dezessete era um agente pai icial não-especializado; o constable na Inglaterra era um agente policial especializado. O magistrado distrital no Pa­ quistão dos dias de hoje é não-especializado, responsável por desempenhar tarefas administrativas, judiciais e policiais; o superintendente distrital de polícia é especia­ lizado. Uma vez que a polícia raramente é totalmente especializada, as avaliações de especialização devem ser feitas comparativamente. Ou seja, devem ser comparadas a um determinado padrão. Além disso, haver uma força policial especializada na socie­ dade não é o mesmo que haver uma única força policial. Especialização em uma fun­ ção e monopólio dessa função são coisas diferentes. Os países podem ter mais de uma agência cuja função primária seja a manutenção de ordem pública. A Itália, por e­ xemplo, possui três forças policiais, a Espanha duas, e os Estados Unidos um número incontável. Por outro lado, uma força que monopoliza a aplicação de força física den­ tro da comunidade pode não ser especializada; pode fazer outras coisas também. A estrutura organizacional do policiamento na sociedade, na qual a monopolização é uma das formas, será discutida no Capitulo 3.

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O DESENVOLVIMENTO DA POtlCJA MODF.RNA

O DESENVOLVIMENTO DA POLfCTA ESPECIALIZADA

A polícia especializada mais antiga era composta pelos vigilantes, encontrados quase universalmente nas sociedades, dos chowkidars nos vilarejos do sul da Ásia até a vigília noturna na Europa medieval. Entretanto, embora sua função fosse certamen­ te especializada, nem sempre se tratava de policiamento. Muito freqüentemente eles agiam apenas como sentinelas, responsáveis por convocar outros para prender cri­ minosos, repelir ataques ou acabar com incêndios. Na medida em que os vigilantes usavam, de fato, força física, representavam uma polícia especializada.

A polícia especializada normalmente se desenvolvia como parte do aparato ad­ ministrativo da maioria dos grandes impérios mundiais. Detetives, espiões e mante­ nedores da ordem pública são encontrados nos registros imperiais dos Mauryas (c. 321-c.184 a.C.), dos Guptas (320-c.535) e dos Moguls (L526-1858) na Índia, dos Mings (1368-1644) na China e dos Heyans (794-1185) no Japão7• Os romanos de­ senvolveram uma polícia especializada conhecida como as Vigílias no ano 6 d.C; que por volta do século terceiro d.C. foi instalada em postos policiais e patrulhava as ruas noite e dia (Reynolds, 1926). Até onde os registros indicam, a polícia especializada mergulhava na poeira da história quando o vigor imperial declinava, desaparecendo de cena para emergir um pouco mais tarde.

Entre os Estados da Europa atualmente existentes, a Grã-Bretanha foi prova­ velmente a primeira a desenvolver agentes especializados de lei e ordem. Eles eram o posse comitatus e o constable da Idade Média. O sargento francês, por outro lado, que surgiu mais ou menos na mesma época que o constable, era um oficial de ati­ vidades múltiplas, que fazia tudo, desde entregar ordens judiciais até envolver-se em operações militares (Str ayer, 1970, p. 78). Ao mesmo tempo, a Dinamarca, Noruega e Suécia criaram o Lensman, que aplicava as leis em nível local e coletava impostos para o rei. Na Noruega ele era eleito pelos camponeses, mas servia sob o comando do representante territorial do rei, conhecido como syssler. Os Lensman ainda existem no interior da Noruega. Na Dinamarca os Lensmen evoluíram até uma espécie de xerife do interior e seus privilégios tornaram-se hereditários. partir do final do século doze as cidades escandinavas eram administradas para o rei pelos gjaldkere, que coletavam impostos, aplicavam a lei, processavam

7. No Japão, por exemplo, na região de Sag.i, por volta de 820 D.C., um departamento de polícia foi criado em Kioto com o propósito de prender os criminosos e levá-los a julgamento. Em 1186 ~!in,nnoto·no Yoritomo assumiu o título de sotsuíhosí, ou superintendente chefe de pollcia (Ogawa e Tomeoka, 1909).

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PA DRôES OE POLICIAM ENT

os criminosos, efetuavam prisões e designavam pessoas para a vigília noturna

(Hjellemo, 1979). Desde a Idade Média, o policiamento no continente europeu tem sido menos

especializado do que na Inglaterra. Certamente isso valia para os oficiais de polícia de nível médio. ln tendentes, prevots, Lonârat, Steuerate Le11sme11 continentais faziam muito mais do que apenas aplicar a lei e manter a ordem pública. Eles possuíam autoridade ilimitada, servindo como representantes do rei em todas as questões ofi- iais. O equivalente inglês mais próximo era o juiz de paz, desenvolvido no século treze; mas ele, como o nome implica, estava um pouco mais envolvido com as ques­ tões de ordem e justiça públicas (Keeton, 1975, cap. 3). Os oficiais administrativos do continente cujas responsabilidades incluíam policiamento podem ter tido mais subordinados especializados, corno os constables ingleses. Se isto é verdade, o grau de especialização na Europa era estratificado por cargo. O policiamento dentro da estrutura do Estado emergente era visto no continente como uma parte inseparável da administração da coroa. A palavra polícia originalmente implicava todas as fun­ ções administrativas que não eram eclesiásticas. Na Inglaterra, por outro lado, a ma­ nutenção da paz real era uma responsabilidade distinta, antecedendo o aumento da capacidade administrativa em outras áreas. Curiosamente, a Inglaterra original­ mente parece ter sido um Estado policial em relação à especialização mais do que os reinos no continente. A primazia e especialização precoce da aplicação da lei na In­ glaterra junto às administrações locais podem ter funcionado, na verdade, como um reduto da tradição, em oposição ao crescimento do Polizeistaat no continente eu- ropeu.

Outra diferença entre o desenvolvimento inglês e o restante do continente euro- peu foi a ligação do caráter público com a especialização. Falando apenas das institui­ ções do Estado, em contraste com as feudais, a polícia inglesa tornou-se especializada antes de tornar-se pública; a polícia continental tornou-se pública antes de se tornar especializada. Até mais ou menos a metade do século dezoito, uma polícia real espe­ cializada havia se estabelecido nas maiores cidades européias. Copiando o modelo do tenente geral da polícia francesa, o Czar Pedro I criou um chefe de polícia em São Petersburgo em 1718; o imperador Frederico II, em Berlim, em 1742 e a imperatriz Maria Teresa em Viena, em J 751 (Emerson, 1968, pp. 4-5). Embora esses oficiais ti­ vessern responsabilidades reguladoras maiores do que as do juiz de paz inglês, eles comandavam uma força especializada em patrulhamento, prísões e espionagem. Em 1760 Paris possuía uma grande variedade de pessoal especializado -detetives em cada bairro; uma patrulha de guarda, tanto montada como a pé; esquadrões de soldados

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O DESENVOLVIMENTO DA l'OL{CIA MODERNA

servindo como sentinelas; e arqueiros encarregados de livrar as ruas dos mendigos e vagabundos (Radzinowicz, 1957, pp. 540-541). Esse sistema tornou-se tão elaborado que um viajante inglês comentou ironicamente que, na França, os tenentes gerais ordenam, os inspetores informam, os exemts prendem, os arqueiros conduzem, os comissários comprometem-se, os chatelets condenam e os padres concedem absolvi­ ção (Mildmay, 1763, p. 6). Os outros regimes absolutistas sem dúvida também de­ senvolveram agentes especializados, mas pouco foi escrito a esse respeito.

A polícia americana, assim como a inglesa, especializou-se relativamente cedo no desenvolvimento nacional. Constables e delegados fizeram parte da sociedade colonial americana desde os tempos das primeiras colônias. Ao longo da história americana, sempre que reforços eram necessários, o governo criava outros oficiais especializados. Isso aconteceu tanto nacionalmente quanto localmente. Delegados federais especia­ lizados foram criados em 1789, um dos primeiros atos do novo governo nacional. O FBI, criado em 1924, continuou esta tradição, concentrando-se mais exdusivamente na aplicação da lei do que qualquer outra força, com a possível exceção de algumas patrulhas estaduais. Comparando as experiências americanas e inglesas com as do con­ tinente europeu, é justo dizer que a polícia anglo-saxã tendeu a ser mais especializada quando a área territorial de sua ju~isdição era maior; a polícia européia tendeu a ser menos especializada quando a extensão de sua jurisdição era maior.

Um aspecto importante da especialização da polícia foi a remoção dos militares da manutenção da ordem interna. Uma vez que as unidades militares também defen­ dem as comunidades externamente, seu uso dentro do país, que ocorreu historica­ mente em praticamente todos os lugares, representa uma especialização imperfeita do policiamento. Este tipo de especialização imperfeita tem sido uma característica constante no continente europeu, representado pelo sistema da gendarmerie. Desen­ volvidas inicialmente na França, as gendarmes eram compostas por militares desig­ nados para manter a lei e a ordem em áreas rurais e ao longo das vias principais, Gendarmerie foi o nome dado durante a Revolução Francesa para o velho ma­ rechausée, que por sua vez surgiu a partir das compagnies d'ordonnance. A Gen­ darmerie tornou-se padrão nos países europeus durante a primeira metade do sécu­ lo dezenove: Prússia em 1812, Piedmont em 1816, Países Baixos em 1814, Espanha em 1844 e Áustria cm 1849 (Brahmshill Police College, 1874; Carr, 1966, pp. 233- 234; Crarner, 1964, pp. 327-329; Fried, 1963, cap. 2; Keppler, 1974; Jacob 1963, pp. 11- 12). Alguns descendentes contemporâneos dessa gendarmerie são os Carabinieri da Itália, a Guardia Civil da Espanha, a Gendarmerie da França, o Rijhpolitie da Holanda e a Landespolizei da Alemanha Ocidental. Gradualmente, o comando operacional foi

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PAD ROES DE POLICIAM ENT

passado para os ministros civis, mas os militares freqüentemente mantiveram o con­ trole sobre o orçamento, recrutamento e até mesmo treinamento. Ligações com o militares ainda são fortes na Itália e Espanha, fracas na Alemanha e França e quase inexistentes na Holanda. Onde elas continuam a existir, a especialização policial per­ manece incompleta.

a Inglaterra e suas colônias, a participação militar no policiamento nunca foi institucionalizada. O exército freqüentemente era usado para reprimir erupções de vio­ lência interna, mas sua participação era considerada anormal, uma quebra na admi­ nistração correta da lei e da ordem. A exceção mais dramática foi a Polícia Militar de Cromwell, entre 1655 e 1657, e nos Estados Unidos a ação militar para preservar a lei e ordem a oeste do rio Mississipi durante o século dezenove. Considerar o exército dos Estados Unidos uma força "policial" é um exemplo interessante de julgamento tardio sobre soberania. Do ponto de vista dos índios americanos, não era, de modo algum, uma força policial, mas um exército de ocupação causando uma guerra sangrenta. Assim como a Policia Militar de Cromwell, o exército americano foi suplantado rapi­ damente pelos agentes policiais civis, tais como os delegados e xerifes. Mesmo nas re­ servas para as quais os índios foram enviados, foi criada uma força especializada não­ militar: a Polícia Indígena, criada pelo Congresso Americano em 1878 e controlada por agentes índios para o Departamento do Interior (Hagan, 1966, pp. 2-5).

Uma forte razão para a participação militar continua no policiamento em todos os lugares foi a necessidade de se lidar com erupções prolongadas, severas ou genera­ lizadas de violência cometidas por um grande número de pessoas. Mas a especializa­ ção eventualmente também prevaleceu neste caso, de modo que, por volta do século vinte, a intervenção militar para ajudar a polícia civil havia se tornado rara. Este ato final de exclusão da força militar do policiamento seguiu padrões diferentes de lugar para lugar. Envolveu um jogo entre três forças: exército, polícia e milícia.

Durante os duzentos anos entre 1650 e 1850, tumultos, rebeliões e insurreições afligiram os países europeus e foram confrontados por forças militares. O expediente militar foi bem sucedido enquanto a violência era localizada e em pequena escala, envolvendo as questões locais de fornecimento de comida, preços e emprego. Mas grandes mudanças sociais estavam em ação para mudar as características da agitação. Como resultado da comercialização da agricultura e destruição das indústrias casei­ ras, as pessoas foram forçadas a ir para as cidades. O controle das elites proprietárias de terras, baseado numa deferência de classes, enfraqueceu, e em alguns países as clas­ ses hereditárias caíram. Os protestos envolveram cada vez mais um grande número de pessoas, freqüentemente lideradas pelas massas urbanas, e eram dirigidos contra a

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O DESENVOLVIMENTO DA POLICIA MODERNA

autoridade política geral, e não aos infratores locais (Tilly; Tilly e Tilly, 1975). Nestas circunstâncias, a chegada de um exército tornava-se um ato político, não apenas uma solução técnica para um problema de lei e ordem. Além disso, unidades militares, freqüentemente montadas e portando sabres, usavam força demasiada, matando e ferindo indiscriminadamente. Eles criaram mártires e conquistaram um ódio justifi­ cado da população. Como resultado, os líderes militares tornaram-se relutantes antes de agir com poderes policiais. Seu desgosto era reforçado por uma preocupação com a confiabilidade do exército em si. A lealdade de muitos soldados freqüentemente es­ tava com os agitadores, bem como a dos oficiais não-aristocráticos. Estas tensões tor­ naram-se especialmente agudas na Europa com o surgimento de grandes exércitos recrutados no começo do século dezenove, representando uma irrupção das classes sociais que substituíram os exércitos mercenários a soldo dos reis e proprietários de terras. Assim, as exigências por um aumento da participação política e maior igual­ dade econômica ameaçaram os exércitos que mal conseguiam lidar com seus pró­ prios problemas de mobilização das massas. Logo, nem os oficiais militares profissio­ nais, nem os políticos civis estavam dispostos a utilizar o exército como polícia - em parte preocupados com a integridade da estrutura militar, em parte preocupados com a legitimidade do governo.

Outra força foi bastante usada em toda a Europa para lidar com as erupções de violência coletiva. Essa era a milícia - forças voluntárias irregulares recrutadas local­ mente, que recebiam armas e normalmente eram montadas. Eram uma reação de­ fensiva das elites aos ataques violentos ao status quo. Na Inglaterra, a milícia foi criada em 1660 após a Guerra Civil; na França, após a revolução de 1789, embora a Garde Bourgeoisc no século dezessete tenha sido um precedente (Bayley, 1975). Onde as instituições feudais eram fortes, como na Prússia e na França, as milícias eram uma extensão do poder do senhor do castelo. As milícias se tornaram mais freqüentes na Europa à medida que as exigências por um aumento na participação política no sé­ culo dezenove espalharam-se por toda a Europa, da costa do Atlântico até os monte Urais. O problema com as milícias era que elas refletiam os interesses políticos de seus guerrilheiros. Não possuíam legitimidade geral, o que explica por que os regi­ mes revolucionários sempre os reorganizaram junto a linhas mais democráticas, en­ quanto que os governos restauradores os reconstruíram a partir dos proprietários de terra rurais e do liaute bourgeois (Carr, 1966, pp. 233-234, 283; Langer, 1969, pp. 332, 391-392). As milícias não eram um substituto eficaz para os exércitos na manutenção de ordem doméstica. De fato, sua presença tendia a aumentar os problemas, tornan­ do a aplicação da lei visivelmente política.

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Diante de exércitos relutantes, mas violentos demais, e milícias entusiasmadas mas pouco confiáveis, os governos europeus no século dezenove retiraram os exérci­ tos dos conflitos domésticos, aboliram as milícias e desenvolveram uma polícia pú­ blica e especializada. A Inglaterra estava à frente. Em 1829 o governo criou em Lon­ dres um regimento policial civil, mantido com recursos públicos, grande o bastante para conter e dispersar multidões urbanas. Agindo sabiamente, o Duque de Welling­ ton, a principal autoridade militar da Inglaterra, forneceu um apoio crucial a Sir Ro­ bert Peel para a criação da "nova pollcia'". A substituição das milícias e dos militare por uma polícia civil treinada se espaJhou por toda a Europa no restante do século, embora os militares tenham continuado a desempenhar um papel mais importante no continente do que na Inglaterra, devido à existência de forças importantes nas gendarmes.

No começo do século vinte, entretanto, a inquietação urbana em toda a Europa foi enfrentada, em grande parte, pelas unidades armadas da polícia civil, treinadas especialmente para este propósito. Já as polícias da Inglaterra e Noruega despreza­ ram completamente o uso de armas. O mesmo cenário histórico ocorreu no Japão por volta de 1870. O exército recrutado criado em 1872 como instrumento de revitalização nacional ficou abalado ao ter que suprimir violentas manifestações re­ gionais que eram uma reação à destruição do sistema feudal descentralizado dos Tokugawas, Em 1878 a responsabilidade pela manutenção da ordem interna foi for­ malmente transferida do exército para a força policial recentemente criada com base na polícia da França e Prússia (Tsurumi, 1970, p.85).

Os Estados Unidos desenvolveram uma solução própria para o problema de con­ ter agitações internas em grande escala. Desde os tempos coloniais, as milícias - às vezes voluntárias, às vezes recrutadas - eram usadas para acabar com as rebeliões. De fato, até o começo do século vinte, elas eram as únicas forças armadas importantes disponíveis, além da polícia. A Guerra Civil Americana foi combatida essencialmente pelas milícias estaduais e não por exércitos nacionais, tanto no caso da União quanto dos Confederados. Unídades de milícia foram usadas ao longo de todo o século dezenove para conter agitações populares, muitas delas associadas, mais no final do século, a disputas trabalhistas cada vez mais violentas e organizadas (Smith, 1925, pp. 29-32). Como em outros países, os Estados Unidos aprenderam as desvantagens de

8. Como primeiro senet.irio da Irlanda, Peel já havia experimentado o policiamento quando, em 1814, criou as Forças de Preservação da Paz. ElaJ se tomaram o Regimento da Guarda da Irlanda e, depois, Regimento Real da Guarda da Irlanda. Os Peelers eram uma patrulha armada, não fixa, mas movendo-se de um local problemático para outro (Brady, 1974, cap. 1 ),

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O DESENVOLVIMENTO DA POLICIA MODERNA

se utilizar unidades militares nestas situações. Começaram a se apoiar cada vez mais em forças policiais especializadas, mantendo a milícia em segundo plano. Em 1903 as milícias foram nacionalizadas, tornando-se uma reserva militar voluntária, e passa­ ram a se chamar Guarda Nacional (Hill, 1969).

O policiamento moderno é dominado por organizações que se tornaram cada vez mais especializadas durante os últimos dois séculos. Nos países anglo-saxões, a especialização envolveu, num primeiro momento, a substituição de unidades civis por militares para lidar com a violência interna; nos países do continente europeu, assim como na América Latina, a especialização ocorreu basicamente dentro da ad­ ministração civil do Estado, envolvendo, numa escala menor, a remoção formal dos militares do policiamento. De um modo geral, nos Estados modernos, a aplicação de força física para a manutenção da ordem interna tem sido confiada a organizações especializadas não-militares. Isso não quer dizer que a polícia moderna não faz nada além de manter o comportamento público através da força; mas a diversidade de ta­ refas desempenhadas pela polícia nos dias de hoje é, como veremos no Capítulo 5, mais o resultado de sua própria adaptação aos requisitos de manutenção da ordem e menos o resultado da mistura de tarefas policiais e não-policiais.

Nos países contemporâneos, a mudança da forma de policiamento, de não-es­ pecializado para especializado, ainda não ocorreu, ao contrário do que aconteceu com o caráter público e privado do policiamento. Num palco histórico mais amplo, tem havido retornos ao policiamento não-especializado, quase sempre como parte do co­ lapso dos sistemas políticos e a criação de novos apoios policiais. Isso ocorreu duran­ te os interregnos imperiais na China e Índia, e após a queda do Império Romano.

AS CAUSAS DA ESPECIALIZAÇÃO

É difícil construir uma explicação convincente para o aumento da especializa­ ção da polícia. Fica tentador argumentar que surge do aumento da complexidade social, na forma de estratificação e diferenciação, especialmente porque ambas são características dos países contemporâneos que possuem forças especializadas. O problema é que a especialização também ocorria no passado, tanto nas institui­ ções feudais, como o sistema Prankpledge, quanto no surgimento do Estado, com a criação do xerife e do constable. E a experiência inglesa não é a única. Os Estado Unidos, conscientemente seguindo a tradição inglesa, tinham uma polícia especia­ lizada muito antes da era industrial. Oficiais de polícia especializados - sendo dis-

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PADROF.S DE POLICIAMENT

utível o grau exato de especialização - também são encontrados em impérios tais como o Mauryian, Heian e Ming. Vigílias noturnas e diurnas surgiram em quase todas as sociedades humanas e, na medida em que detinham poderes de aplicação da lei, devem ser consideradas polícias especializadas. A conclusão, então> é que a circunstâncias sociais modernas podem facilitar a especialização, mas não são ne­ cessárias para isso.

"E igualmente díflcil encontrar uma explicação na política. Definitivamente os regimes não são automaticamente associados com especialização. Nos tempos mo­ dernos tanto os regimes democráticos quanto os autocráticos simplificaram o cam­ po de atuação de seus agentes policiais primários. Embora o poder e centralização do Estado, associados com o absolutismo europeu, tenham produzido "polícias do Estado': não criaram oficiais de polícia especializados tão cedo quanto a Inglaterra, que era mais descentralizada e consensual. Na J nglaterra, na verdade, a especialização antecedeu o surgimento do Estado burocrático moderno, com o grau de especializa­ ção permanecendo praticamente intocado do século treze ao vinte. O crescimento do poder burocrático centralizado, uma característica dos Estados modernos, pode na verdade ter até retardado a especializaçã.o. É isso que parece ter ocorrido nos ní­ veis médios de responsabilidade administrativa nas monarquias absolutistas da Eu­ ropa. Além disso, quando a necessidade de poderes absolutos e controle unificado do governo de fato confrontaram os ingleses em suas colônias distantes, o comando policial tomou-se menos especializado, não mais, e concentrou-se nas mãos dos ma­ gistrados e cobradores distritais com funções múltiplas (Bayley, 1969, cap. 2). O Polizeistaatnão é, portanto, um Estado policial especializado (Raeff, 1975). Não ape­ nas o crescimento do poder estatal centralizado não é necessário para a especializa­ ção da polícia, como na verdade ele até mesmo a dificulta.

As diferenças na especialização na Europa, mais visíveis nos níveis médios da administração do Estado, são associadas com as tradições contrastantes entre a Lei Romana e a Lei Comum. Uma herança das leis romanas atrapalha o desenvolvi­ mento de agentes policiais especializados. Mesmo hoje, como veremos mais tarde, os países do continente europeu tendem a atribuir um número maior de respon­ sabilidades à sua polícia do que os países anglo-saxãos.

A remoção dos militares do policiamento é um aspecto da especialização em que os registros históricos não atrapalham a busca por explicações. Um papel militar do policiamento permanece, representando uma especialização imperfeita, quando um grande exército permanente é criado no princípio do desenvolvimento do Estado e quando o desenvolvimento das capacídades do Estado passa por confrontos civis pro-

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O DESENVOLVIMENTO DA POLfCIA MODERNA

longados ou severos9• Os sistemas policiaís da gendarme desenvolveram-se na Fran­ ça, Prússia, Itália, Espanha e Holanda, quando surgiram essas condições. Eles não se desenvolveram na Grã-Bretanha, Estados Unidos, Japão ou Escandinávia, porque es­ tes países foram poupados da necessidade de desenvolver um exército permanente forte até que sua experiência como nação estivesse mais definida. Além disso, em cada um desses países a identidade nacional não foi forjada pela conquista de parte de uma região de seus adversários, nem a autoridade do governo nacional contestada com o uso de força. Embora todos tenham conhecido conflitos civis, estes foram bre­ ves ou aconteceram após as tradições que regem as relações entre os papéis dos mili­ tares e da polícia já terem sido estabelecidas.

Os militares abandonaram o policiamento como resposta a dois fatores: o de­ senvolvimento de exércitos baseados no alistamento compulsório e mudanças na tec­ nologia militar que tornaram o uso indiscriminado da força difícil de ser evitado. É importante perceber que os conflitos civis desempenharam um papel importante, tanto de trazer os militares para o policiamento quanto de afastá-los do mesmo. O importante, aqui, não são os conflitos, mas o momento em que ocorreram em rela­ ção a outros eventos, especialmente a existência e natureza de um exército perma­ nente. Quando a violência interna ocorre durante o processo inicial da formação do Estado, acaba aumentando a penetração militar no policiamento; a violência interna enfraquece a penetração militar quando esta ocorre mais tarde na formação do Esta­ do e existe pelo menos uma de duas condições. A agitação interna violenta sempre tende a trazer o exército para auxiliar na manutenção da lei, mas essa intrusão torna­ se mais rara à medida que o conflito requer mobilização popular e tecnologias de destruição de massas.

A especialização da polícia não pode ser contabilizada em termos de mudanças políticas e sociais, exceto nos casos de participação militar, porque a especialização, embora seja uma característica do policiamento moderno, não é peculiar a este. Nem os aumentos na segurança e da necessidade de ordem proporcionam o ímpeto essen­ cial para o aumento da especialização. A especialização da polícia, em parte, parece ter crescido porque a filosofia administrativa nas Nações-Estado modernas assim exi­ giu; acredita-se que a especialização seja útil, tanto em termos de garantir não só con­ trole adequado quanto aumento de eficiência. O mesmo se aplica, como vimos, aos atributos de caráter público. A análise da especialização é atrapalhada especialmente pela falta de informações sobre o trabalho dos policiais, especialmente nos postos

9. Uma formulação anterior aparece em Bayley, 1975.

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PAOROES DE POLICIAMENT

mais baixos, em todas as épocas com exceção da atual. Freqüentemente elas parecem não existir. Acredito que essa ausência é mais aparente do que real. Onde existiram estudos históricos detalhados, como na Inglaterra, foi encontrada polícia especializa­ da. Se pesquisas futuras confirmarem a suposição de que a policia especializada era tão comum que nem havia necessidade de ser mencionada pelas autoridades locais então as comparações entre a Inglaterra (e suas colônias) e outros países não serão mais anômalas. Pelo contrário, a hipótese de que a especialização não é exclusiva­ mente moderna será reforçada.

O DESENVOLVIMENTO DA PROFISSIONALIZAÇÃO

A profissionalização é um atributo moderno da polícia mais claro do que o cará­ ter público ou a especialização. Também é urna característica mais complexa. A profissionalização conota uma atenção explícita dada à conquista da qualidade no desempenho. Indicadores mínimos de uma polícia profissional são o recrutamento de acordo com padrões específicos, remuneração alta o suficiente para criar uma car­ reira, treinamento formal e supervisão sistemática por oficiais superiores. De certo modo a palavra profissio11alização transformou-se num tipo de arte nos círculos poli­ ciais dos dias de hoje, abrangendo características como a especialização funcional dos policiais, uso de tecnologia moderna, neutralidade na aplicação da lei, uso responsá­ vel de discrição e uma certa medida de autonomia. Esses elementos são controversos, parte da bagagem honorifica do termo, e serão ignorados.

Especificar o momento em que se deu a profissionalização da força policial é problemático por várias razões. Primeiro, mesmo em sua denominação mais sim­ ples, a profissionalização constitui-se de diversas partes. Na Inglaterra, os Bow Streel Runners, criados por John e Henry Fielding em meados do século dezoito, eram es­ colhidos dentre os constables com um ano de experiência, treinados e supervisiona­ dos pelos Fieldings e pagos através do erário público, ainda que na forma de recom­ pensas a partir das multas recolhidas mais do que através de salários. Podiam ser considerados uma polícia profissional primitiva (Reith, 1948, p. 31; Pringle, s.d.). Ou­ tras experiências parciais de profissionalização foram a Polícia do Rio Tâmisa, em 1798, e a com o curioso nome de Unmounted Horse Patrol [Patrulha Desmontada J, 1821 (Critchley, 1967, pp. 42-45). A grande virada aconteceu, evidentemente, com a cria­ ção da Polícia Metropolitana de Londres, em 1829. O recrutamento era feito com base em sexo, altura, peso, personalidade e habilidade em ler e escrever. O treinamento

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l)ESENVOLVIMENTO DA POLíCIA MODERNA

era obrigatório, embora consistisse quase exclusivamente na repetição das ordens (Gorer, 1955).

Segundo, tentativas em se estabelecer profissionalismo podem ser irregulares. Na Rússia, por volta de 1860, foi feito um grande esforço para melhorar o nível do traba­ lho burocrático, especialmente eliminando corrupção, preguiça e incompetência. Avaliações feitas cerca de dez anos depois, entretanto, mostraram que as reformas tinham praticamente fracassado (Abbott, 1972, pp. 257-258; Abbott, 1973). Nos Esta­ dos Unidos, o controle dos departamentos de polícia pelos partidos políticos não foi eliminado até meados do século vinte, embora algumas cidades tenham tido sucesso em profissionalizar sua administração ao final do século dezenove. O famoso "siste­ ma de pilhagem" garantia que a indicação para um cargo policial dependia de lealda­ de partidária. A extrema fragmentação da autoridade policial nos Estados Unidos fez com que a questão da profissionalização fosse descoberta e aplicada em todo o país. Mesmo hoje os oficiais no comando, como os xerifes, são escolhidos em muitas áreas rurais através do voto, ao invés de através da indicação por mérito (Lane, 1979).

Uma exceção notável ao padrão oscilante da profissionalização aconteceu no Ja­ pão. Corajosamente copiando o sistema europeu, o governo Meiji criou uma polícia profissional nacional em cerca de uma década, começando com a criação do Depar­ tamento de Polícia Metropolitana de Tóquio (Keishicho) em 1878. Em 1887 os poli­ ciais de todo o país eram selecionados rigorosamente, em sua grande parte dentre os antigos samurais, e treinados nas escolas policiais das prefeituras (Hackett, 1971, pp. 103 e ss.; Oura, 1909). A índia também passou por um processo de profissionaliza­ ção sistemático, ainda que com o mínimo de custos possível, sob o Império Britâni­ co, após o choque do Mutiny ( 1857) ter feito com que a responsabilidade de governar fosse transferida da Companhia das índias Orientais, uma concessionária privada, para o Parlamento de Londres. A Lei Policial de 1862 criou um sistema de policia­ mento nacional onde gradualmente foram introduzidas diretrizes sobre recrutamen­ to, treinamento, supervisão e disciplina para todos os postos. A lição que existe para ser tirada do Japão e da Índia, confirmada pela experiência dos países que se torna­ ram independentes após a Segunda Guerra Mundial, é que quanto mais recente for a reforma feita na instituição policial, maior a probabilidade de que esta envolva profissionalização numa escala nacional.

Terceiro, a profissionalização ocorre cm velocidades diferentes em diferentes ní­ veis hierárquicos. A França e a Prússia começaram a criar uma burocracia não­ amadora nos níveis administrativos mais altos no século dezessete. A Inglaterra per­ mitia que escritórios públicos, incluindo comissões militares, fossem comprados e

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PADROES DE f>OLICIAMf:NT

vendidos até meados de 1870 (Rosenberg, 1958, pp. 51-52; Vlebb e Webb, 1963, pp. 1- 67). No continente europeu, a profissionalização foi se infiltrando lentamente num período de quase duzentos anos. Na Inglaterra isso aconteceu num período muito menor e abrangeu todos os níveis hierárquicos,

Quarto, devem ser feitos julgamentos qualitativos para se determinar se é possí­ vel dizer que tenha ocorrido qualquer tipo de profissionalização. Por exemplo, a ava­ liação baseada no peso e altura dos candidatos pode ser considerada como seleção de recrutamento? A Índia a utilizava há mais de um século, mas a alfabetização era algo tão raro que a definição "delegado escritor" possuía um significado importante du­ rante a época de independência. De modo semelhante, há uma diferença enorme entre um salário que atrai pessoas capazes e um salário que garanta emprego para os incompetentes e desajustados. Embora na Inglaterra de 1829 os constables tenham começado a ser pagos através do erário público, seus salários não eram tão bons quan­ to os pagos aos trabalhadores experientes até meados de 1890 (Martin e Wilson, 1969, cap. 2). Hoje os constables indianos recebem tanto quanto os funcionários de baixo escalão do governo, os mensageiros e serventes dos escritórios indianos.

Reconhecendo que estabelecer uma data para o estabelecimento da polícia profissional seria impreciso e opinativo, a grande era da profissionalização foi o sécu­ lo dezenove. Durante os cem anos decorridos entre 1815 e 1915, a profissionalização ocorreu nos principais países do mundo aproximadamente nesta ordem: Japão, Fran­ ça e Alemanha, Grã-Bretanha, Índia, Estados Unidos e Rússia. Isso não significa que a qualidade do desempenho possa ser avaliada nessa ordem. Indica, apenas, que os pro­ blemas de recrutamento, treinamento, pagamento e supervisão foram explícitamen­ te abordados e tratados sistematicamente. A prioridade é do Japão, porque não ape­ nas profissionalizou sua polícia como os outros países europeus, mas também foi o primeiro país a desenvolver escolas de treinamento para os policiais de todos os ní­ veis'", Essa onda de profissionalização chegou ao seu auge no século vinte, mas ainda é possível que retroceda. É bastante provável que isso possa ocorrer quando os recur­ sos chegarem ao limite. Também pode acontecer devido a mudanças nas circunstân­ cias nas quais a polícia se apóia atualmente. As forças de segurança privadas são, em geral, menos profissionais do que suas contrapartes. O policiamento de auto-defesa, feito por organizações voluntárias de cidadãos, também inevitavelmente reduzem o profissionalismo. Isto pode ser visto em associações de bairros na Europa Ocidcn tal,

10. Tóquio tinha um programa de treinamento de tempo integral para os postos mais baixos em 1880, Paris só após 1883, e mesmo então apenas em meio período, alternado com outras tarefas. A Escola de Treinamento da Policia de Londres foi fundada cm 1907 (Stead, 1957, p. 139; Fosdick, 1915 [1975], pp. 211 e ss.).

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O DESENVOLVIMENTO DA POLICIA MODERNA

América do Norte e China, e na "Polícia do Povo" da Rússia, Europa Oriental e Cuba. o futuro do profissionalismo pode estar menos assegurado do que a experiência nos últimos cem anos nos sugere.

AS CAUSAS DA PROFISSIONALIZAÇÃO

Explosões perceptíveis de profissionalismo ocorrem historicamente após uma mudança do policiamento de privado para público, na maioria das vezes após comu­ nidades territoriais terem assumido a responsabilidade pelo policiamento. A profis­ sionalização ocorre, então, quando surge a necessidade de instrumentos confiáveis de controle através do uso de força, seja porque as comunidades perderam sua vitali­ dade, ou porque a autoridade de um novo regime está sendo questionada. A percep­ ção desta necessidade pode ocorrer em comunidades de diversos tamanhos, tanto demográfica quanto territorialmente. Não parece existir um número mínimo para isso11• Nem mesmo a riqueza tributável disponível para o governo afeta a profissio­ nalização. Autoridades policiais sem muito poder, como os condados americanos ou as vilas inglesas, profissionalizaram-se sob alguns aspectos sem possuírem nenhuma grande riqueza, embora no caso da Inglaterra isso só tenha ocorrido após o governo inglês pagar parte desse custo (Phillips, 1977, cap. 2; Tilly et ai., 1974). A França e a Prússia, por outro lado, não profissionalizaram sua polícia em todos os níveis até te­ rem desenvolvido a capacidade de cobrar impostos, regular o comércio, administrar a justiça e montar exércitos. Embora a mobilização de recursos seja necessária para a profissionalização, a quantidade de riqueza disponível para os governos, acima de um nível mínimo, não é um fator determinante.

No período moderno, a profissionalização tem sido considerada essencial para uma administração eficiente. Era um axioma da reforma progressiva. Os governos estudavam inovações feitas em outros lugares e as copiavam em seus próprios países. Prússia, Áustria e Rússia estudaram de perto a experiência francesa no século dezoi­ to. Os ingleses e americanos conheciam o desenvolvimento do continente europeu e criticavam a ineficiência da administração de seus próprios países. O Japão impor-

11. A profissionalização começou em Londres em 1829, quando n cidade tinha urna população de 1,8 milhões de pes­ soas; em Estocolmo, 1850, 92.000 pessoas: cm Sidney. 1862, 100.000 pessoas; e em Calcutá, 1864, 365.000 pessoa (Gurr; Grabosky e Hula, 1977, p. 705).Ao mesmo tempo, Eric Monkkonen (1981) argumenta quea.s cidades ame­ ricanas desenvolveram urna polícia uniformízado em tempo integral de 100.000 pessoas após a Guerra Civil como uma consequência da quantidade de soldados. Sugiro que, se há delimitações para o tamanho, como Mon! sugere, elas ocorrem cm condições locais de opinião sobre a necessidade de proflssionahzação.

6.

PADROE ' POLICIAMENT

tou conscientemente muitas fórmulas da Prússia e da França, enquanto as potências européias exportavam profissionalismo para suas colônias. A profissionalização pro­ metia aumentar a eficácia e a confiabilidade da polícia, a despeito da natureza dos istemas políticos. Isso explica por que a profissionalização aconteceu no século dezenove em países tão radicalmente diferentes, tanto em termos das características de seus regimes quanto da organização nacional da polícia. Os Estados Unidos, a Grã­ Bretanha, a Índia, a Prússia, a Suécia, o Japão e a Holanda atingiram níveis médios de profissionalismo aproximadamente na mesma época, apesar de politicamente terem muito pouco em comum, apenas a crença de que um governo territorial deve serres­ ponsãvel pela lei e pela ordem.

A pressão para o aumento da segurança, através do apoio do Estado, veio da elas- e média, como na Inglaterra, mas também de outros grupos sociais importantes, tais como aristocracias, artesãos, entidades comerciais e exércitos (Field, 1981; Harring, 1983; Lofland, 1973, p. 65; Weinberger, 1981). A resposta a esta pressão foi facilitada pelas tradições de interferência administrativa governamental. Os franceses e prus­ sianos estavam acostumados com uma administração governamental profissional antes de sentirem ser necessário fazer o mesmo com o policiamento. Os ingleses, por outro lado, resistiram em fazê-lo, porque acreditavam que a intervenção do Estado era perigosa para a liberdade (Langrod, 1961, pp. 6-7). O Estado administrativo, cujo exemp]o mais perfeito é a França, era rejeitado pelos ingleses, e eles se apegaram ao amadorismo mesmo às custas da segurança.

A experiência internacional, então, nem sempre produziu imitação. Entretanto, uma vez que as inibições tradicionais a respeito do papel que o governo deveria de­ sempenhar no policiamento eram removidas, a experiência internacional fazia com que a profissionalização chegasse a um formato comum.

Finalmente, a profissionalização não está ligada a ondas de crime ou violência. Embora as mudanças no policiamento, em qualquer grau, sejam justificadas em ter­ mos de insegurança e perturbação, é difícil achar uma ligação de causa e conseqüência entre crime e profissionalismo. A profissionalização é qualitativa e complexa demais para que possa ser apenas uma conseqüência de a criminalidade atingir níveis críticos.

CONCLUSÃO

O policiamento no mundo moderno é dominado por organizações públicas, especializadas e profissionais. O que é novo em matéria de policiamento é a combi-

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O DESENVOLVIMENTO DA POLíCIA MODERNA

nação desses atributos, mais do que os atributos cm si mesmos. Agências públicas e especialização podem ser encontradas em muitos lugares antes do período moderno; só a profissionalização é mais rara nos períodos anteriores, embora mesmo ela tenha precedentes históricos. A evolução rumo a essa combinação única, que se confirmou apenas nos últimos cem anos, aconteceu lentamente ao longo de vários séculos. Uma policia especializada desenvolveu-se na Inglaterra durante a Idade Média, mas agên­ cias públicas não se tornaram característica do policiamento inglês senão setecentos anos mais tarde. A França tornou o policiamento público nos séculos dezessete e de­ zoito, mas não o especializou, como fez a Inglaterra, até o dezenove. Os Estados Uni­ dos Liveram uma polícia pública e especializada no século dezessete, mas retardaram a profissionalização até o século vinte. Mais ainda, a ordem na qual os três atributos foram combinados variou de país para país, exceto que a profissionalização geral­ mente surgiu após uma mudança para a tutela pública. Não existe razão a priori pela qual um sistema profissional de policiamento com extensão nacional não poderia ser criado sob tutela privada, mesmo que historicamente isso não tenha acontecido.

65

PADROES DE POLICIAMENTO

principalmente do Livro de Informações sobre Reclamaçoes Graves, do Livro de In­ formações sobre Ofensas Leves e do Livro de Informações sobre Reclamações Leves. Deve ser mencionado também que havia ainda o Livro de Informações sobre Tráfe­ go, o Livro de Informações sobre Investigações e o Registro Telefônico.

VII. Estados Unidos

Os dados americanos vieram de cinco locais no Estado do Colorado. A maior força policial se encontrava na cidade de Denver, capital, com uma população de aproximadamente 1,5 milhões de pessoas na grande área metropolitana. A força po­ licial de l 383 oficiais cobria a parte principal da cidade, com uma população de 520 000 pessoas numa área de 43,4 quilômetros quadrados. Informações sobre o tra­ balho policial em todos os cinco locais vieram das Folhas de Atividades mantidas por cada oficial durante a patrulha, nas quais ele registrava todos os despachos e conta­ tos. Estas folhas eram entregues a seus supervisores no final da patrulha.

O restante dos dados do Colorado vieram de dois departamentos de xerifes e dos departamentos de polícia de cada condado. O Condado de Chaffee, com uma população de 11 400 pessoas, cobrindo 401 quilômetros quadrados, se localizava a cerca de 160 quilómetros a sudoeste de Denver, no declive ocidental das Montanhas Rochosas. O Departamento do Xerife tinha 8 oficiais. A força policial da cidade de Salida possuía 9 oficiais, abrangendo uma população de 4 500 pessoas. O Condado de Fort Morgan se localizava numa planície de cultura de trigo a 100 quilômetros a nordeste de Denver, Sua população era de 20 105 pessoas, numa área de 484 quilô­ metros quadrados. O Departamento do Xerife possuía 9 oficiais. A cidade de Fort Morgan tinha 16 oficiais de polícia, com uma população de aproximadamente oito mil pessoas.

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