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Discutindo novas temáticas? Em questionamento a expansão da agenda pública através da
criação de Conselhos e Conferências Nacionais a partir de 2003
Fábio Simão da Cunha¹Cristina Caetano de Aguiar²
Rennan Lanna Martins Mafra³
Palavras-chave: Conferências Nacionais; Conselhos Nacionais; Agenda Setting; Instâncias Participativas.
Resumo
O presente estudo tem por objetivo discutir em que medida há uma relação entre a utilização de espaços participativosmotivados por diferentes temáticas, antes não discutidas pelo Estado com a ampliação da agenda pública nas diversasinstâncias da federação, por meio de políticas públicas específicas. Como base conceitual, utilizou-se as discussõessobre políticas públicas em contextos democráticos e definição de agenda. Como procedimento metodológico adotou-secomo técnicas de análises, a análise documental e a de conteúdo. A partir dos resultados gerados, foi possível inferir quealém de atender à pluralidade de temas presentes na sociedade, houve verdadeiramente uma preocupação em fazerdestas demandas alvo de políticas públicas, atendendo também, às proposições resultantes das Conferências eConselhos Nacionais. Entretanto, é necessária a produção de estudos futuros voltados a problematizar a qualidadedemocrática da implantação de tais políticas, em contextos específicos distribuídos pelo complexo e diverso territóriobrasileiro.
____________________________________
¹Mestrando em Administração pela Universidade Federal de Viçosa. [email protected]²Mestranda em Administração pela Universidade Federal de Viçosa. [email protected]³Doutor em Comunicação Social pela Universidade Federal de Minas Gerais, professor do Departamento deComunicação Social da Universidade Federal de Viçosa (UFV). [email protected].
I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 é considerada um marco na história democrática brasileira
ao instaurar os arranjos participativos como espaços propícios à intervenção social e como
instrumentos de interferência na gestão governamental, alterando assim a dinâmica do processo de
gestão das políticas públicas.
O Estado, até então detentor da responsabilidade pela elaboração, planejamento e execução
das políticas públicas e do direito de ordenação e deliberação sobre assuntos de natureza coletiva
(MATIAS PEREIRA, 2009), passa a dividir tal responsabilidade com a sociedade, ao descentralizar
o processo de decisão pública permitindo que conselhos gestores, orçamentos participativos,
audiências públicas, conferências nacionais, dentre outras instituições participativas, possam
expressar demandas sociais relacionadas às mais diversas áreas de políticas públicas.
Neste contexto de avanços e ampliação das possibilidades democráticas por meio da
realização de inovações institucionais participativas no Brasil, tem-se que, a partir de 2003, sobre o
mandato petista no governo federal, intensificou-se a utilização destes mecanismos, suscitando a
realização de inúmeros trabalhos relativos ao estudo dos efeitos destes na gestão pública.
Sobre o impacto das Conferências Nacionais na atividade pública, por exemplo, têm-se os
estudos de Petinelli e Progrebinschi e Santos, os quais comprovam a interferência destas instâncias
na gestão pública, variando de acordo com o grau de estruturação da sociedade civil, da política
pública e dos recursos disponíveis para a tomada de decisão (PETINELLI, 2011), e seu impacto na
atividade legislativa do Congresso Nacional (PROGREBINSCHI e SANTOS, 2011). Todavia, tais
estudos não aprofundam e não discutem as diversas temáticas que surgiram desde 2003 para
compor a agenda pública de discussão, bem como não se preocupam em investigar quais as
implicações efetivas destas novas demandas na rotina governamental.
Trabalhos recentes sobre agenda setting indicam um crescente foco na análise da influência
da mídia no processo de policy-making e no processo decisório de definição da agenda pública.
Diversas são as políticas públicas estudadas, tais como: de gênero (Varona e Gabarrón, 2015;
Patiño, 2014), saúde (Mourão e Bruheim, 2012; Caldas e Santos, 2012; Borges e Baptista, 2010;
Malinverni, Cuenca e Brigagão, 2012), transporte (Grôppo, 2012), tecnologia (Barbosa e Silva,
2014; Rauen, 2011; Serafim e Dagnino, 2011), dentre outras – ressaltando a atualidade e a
relevância desta temática nos campos científicos da ciência política, da administração pública, da
comunicação social dentre outros.
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Além destes, destaca-se ainda estudos que adotam tal viés de análise para a compreensão do
período de eleições (Alanis, 2013; Motta e Alencar, 2011), da formulação da agenda midiática
(Chené, 2012), da ampliação da questão ambiental (Barros, 2013), das discussões sobre
presidencialismo (Figueiredo, Canello e Vieira, 2012; Lemos e Power, 2013) e da relação entre
processos de agendamento e processos participativos – dentre os quais destaca-se relevante estudo
de Zapelini (2014) sobre a montagem de agenda no comitê Itajaí (Zapelini, 2014).
O que esse cenário rico e diverso de estudos revela, e considerando-se o volume de trabalhos
os quais a breve lista anterior representa somente uma pequena parte, é a múltipla aplicação da
teoria da agenda setting, tendo em seus pressupostos, a utilização do modelo dos múltiplos fluxos
de Kingdon (1984) em suas muitas versões, traduções e críticas. Entretanto, apesar da relevância
dos escopos teóricos e empíricos, tais trabalhos evidenciam uma lacuna ainda muito pouco coberta,
que dê conta de pensar a interferência na definição de agenda sobre a perspectiva da atuação das
inovações participativas vivenciadas pelo Brasil recentemente.
Tomando como base as lacunas evidenciadas pelos conjuntos de estudos sobre a relação
entre instâncias participativas e processos de agendamento, objetiva-se, com este trabalho, discutir
em que medida há uma relação entre a construção destes desenhos motivados por diferentes
temáticas, antes não discutidas pelo Estado em formatos participativos, e a possibilidade de que a
ampliação desta participação tenha colaborado também para a ampliação da agenda pública da
gestão nas diversas instâncias da federação, por meio de políticas públicas específicas.
Nesse sentido, para dar conta do desafio ora proposto, pretende-se (a) apresentar quais são
as novas temáticas discutidas especificamente em Conferências e Conselhos Nacionais a partir de
2003; (b) verificar quais enquadramentos possuem relação às áreas de políticas públicas as quais
tais temáticas fazem referência; e (c) verificar qual a inserção destas supostas novas políticas na
agenda governamental.
Sendo assim, duas hipóteses nortearam o percurso investigativo angariado nas próximas
linhas: a primeira confirma que a discussão de novas temáticas limitou-se a uma breve resposta ao
pluralismo de temas presentes na sociedade e ao ímpeto reformador de um partido, que até então,
carregava em si um histórico de lutas por causas sociais e se configurava a partir de diversos atores
da sociedade civil, não incidindo em ações mais efetivas relacionadas à gestão. Assim essa hipótese
acredita na capacidade destas novas temáticas em atribuir um caráter democrático à
governabilidade, no entanto, limitando-se a apenas discutir novos temas.
A segunda hipótese norteadora propõe que, além de um atendimento à expressão plural de
novos temas, houve verdadeiramente uma preocupação em fazer destas demandas a razão para
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implementação de políticas públicas, com estrutura, planos e metas de gestão incorporadas às ações
do Estado. Assim, essa hipótese acredita na capacidade destas novas temáticas em afetar a agenda
pública de gestão, e não apenas a agenda pública de discussão.
De tal sorte, partindo dessas hipóteses e dos objetivos e caminhos supracitados, esse artigo
se estrutura mediante algumas partes. Em primeiro lugar, será apresentada uma breve revisão de
literatura abordando algumas notas sobre políticas públicas, definição de agenda e pluralismo. Em
seguida, serão apresentados os procedimentos metodológicos que sustentaram a abordagem da
realidade empírica, de modo que, posteriormente, serão descritos os resultados e as reflexões
produzidas, mediante as análises do material coletado. Por fim, serão tecidas algumas considerações
sobre a temática e apontadas algumas necessidades sobre a realização de estudos futuros, voltados
ao aprofundamento de questões as quais esse trabalho não possui espaço para a devida abordagem.
Políticas Públicas e Agenda Setting
A discussão envolvendo a gestão de políticas públicas no Brasil ficou mais evidente a partir
da redemocratização do país na década de 1980 (GELINSKI e SEIBEL, 2008). Fatores como
política restritiva a gastos públicos, focalização das políticas sociais, necessidade de equacionar
recursos e demandas represadas da sociedade contribuíram para a crescente relevância do assunto e
o avanço dos estudos nesta área (SOUZA, 2006).
A gestão de políticas públicas tem íntima relação com problemas que possuem também um
caráter público. Estas situações que demandam intervenção do Estado podem ser manifestadas por
problemas em áreas como: saúde, educação, transporte, renda, habitação, dentre outros. Para que
estes problemas sejam reconhecidos, eles devem entrar na pauta governamental e ser alvo de
discussões dos diversos atores sociais que determinam a relevância e urgência de sua análise e
solução (SOUZA, 2006; RUA, 1997).
Rua (1997) indica que estes embates entre os atores são realizados para fundamentar as
decisões e ações relativas à alocação de valores e recursos públicos, envolvendo também, a criação
de diversas estratégias para a implementação das decisões tomadas.
Sendo assim, a política pública segue um ciclo, desde sua concepção até a execução da
proposta, o qual autores da área denominam ciclo político (RUA, 1997; SOUZA, 2006; PETERS,
1994). Frey (2000) compõe o ciclo político em cinco etapas: percepção e definição de problemas;
“agenda-setting”; elaboração de programas e decisão; implementação de políticas e por fim, a
avaliação da política pública. Em cada fase do ciclo, um conjunto de atores influencia a condução
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da política e de forma geral, atuam na determinação do problema e das alternativas a serem
administradas para solucionar tal situação.
Uma destas fases, analisada neste estudo, consiste em uma etapa crucial no ciclo da política
pública, qual seja, a definição de agenda. Seu caráter de importância é justificado por Peters (1994)
ao descrever que, por definição, nenhuma política pública pode ser discutida e executada antes de
ser colocada na agenda do governo. Assim, Souza (2006) conclui que a análise sobre a
determinação de agenda possibilita entender o porquê algumas questões entram na pauta de
discussão do governo enquanto outras não.
“Formar agenda significa influenciar a lista de prioridade de algum ator político” (SECCHI,
2012, p. 35). Considerando a escassez dos recursos financeiros, de tempo e organizacionais, Secchi
(2012) aponta a ação de grupos de interesses buscando chamar a atenção para suas demandas com
vista a serem atendidas pelo ente público. Estes grupos compõem os policy advocacy e problem
advovacy.
Para Frey (2000), os problemas públicos são avaliados quanto o grau de importância que
atinge na arena política, aos custos e benefícios da sua resolução e a importância destes, para a
sociedade. Analisados estes quesitos, decide-se sobre a entrada ou não do problema para a agenda.
Peters (1994) considera que a construção social e o conteúdo da política em questão a ser
colocada na agenda é tão importante quanto a decisão por sua consideração. Segundo o autor, é
necessário examinar como questões são identificadas, definidas e como são processadas pelo
sistema político. Capella (2006), corroborando com Peters, afirma que a definição do problema é
fundamental para o sucesso de uma questão e sua posterior consideração na agenda-setting,
afirmando-se assim, a importância da construção ideológica, social e política do problema público.
Tratando-se de importante referência sobre o assunto, John Kingdon propõe um modelo de
três fluxos para compreender a formação de agenda. Capazes de influenciar a consideração por
dado tema de política pública pelos agentes governamentais, estes fluxos compreendem: os fluxos
de problemas (problems); soluções ou alternativas (policies); e fluxos de política (politics)
(CAPELLA, 2006). De modo mais específico, o fluxo de problemas é composto por demandas que,
ao serem reconhecidas pelos formuladores de políticas, passam a integrar a agenda governamental;
o fluxo de soluções compõe-se das alternativas para solucionar determinado problema público
condicionadas à sua viabilidade técnica, à aceitação pela comunidade e aos custos da ação; e, por
último, o fluxo de política pode ser compreendido por meio de três elementos constitutivos: humor
nacional, forças políticas organizadas e mudanças no governo (FARIA, 2003; CAPELLA, 2006).
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Segundo o modelo, as mudanças na agenda podem ser decorrentes da convergência entre os
fluxos o que contribui para a criação de uma janela de oportunidade (Policy Windows), por meio da
qual a entrada e a saída de temáticas da agenda de políticas públicas são dadas a cada abertura da
janela. A abertura ou fechamento da janela depende de situações que envolvem troca de governos,
troca de cargos de confiança, dificuldade ou ineficiência no combate aos problemas, força política
de algum grupo de pressão e mudança de pessoas em posições estratégicas na estrutura
governamental (CAPELLA, 2006).
Caldas (2007) aponta que dentre as motivações que levam um assunto a entrar na agenda
governamental estão: os efeitos sociais do problema, a importância simbólica deste, a ausência do
setor privado como ofertante de um bem ou serviço e a disponibilidade da estrutura governamental
de executar a política. Segundo o autor, os principais atores que formulam as políticas são: os
institutos de pesquisa, o sistema burocrático constituído, os grupos de pressão, os
prefeitos/governadores e os demais participantes da administração pública. Sendo assim, as
questões passam por um intenso crivo até chegarem a entrar para a agenda do governo, sofrendo
influência dos atores sociais e sendo permeadas pelos interesses de cada grupo na sociedade.
O conjunto de motivações e de atores presentes na dinâmica pública interfere diretamente na
condução do ciclo da política. Na determinação de agenda, Calmon e Costa (2007) destacam o
papel do presidente como um ator importante no processo devido ao seu poder de vetar proposições
de determinado assunto e à faculdade de fazer indicações para o Poder Executivo. Para Calmon e
Costa (2007), os indicados pelo presidente atuam na determinação da agenda ao difundirem ideias e
influenciar na sua vocalização, bem como decidindo em favor de determinados temas.
Considerando as proposições de Birkland (2001), Calmon e Costa (2007) destacam a
importância também do Poder Legislativo, através do qual as leis que normatizam as políticas
públicas são criadas ou alteradas e é dada publicidade a determinadas questões – momento
fundamental no qual os ocupantes de cargos eletivos se comprometem (ou deveriam se
comprometer) a atender às demandas da sociedade, em troca da sua confiança e voto.
Retomando as proposições de Peters (1994) e Capella (2006) que afirmam a importância de
considerar a construção ideológica, social e política dos problemas públicos, tem-se que, diante de
uma sociedade diversa e com uma variedade de traços culturais, sociais e econômicos, como a
brasileira, a construção de um conhecimento acerca da agenda de políticas públicas compreende um
grande desafio.
Politicamente, podemos dizer que a sociedade plural é aquela que admite em sua formação a
presença de vários grupos ou centros de poder, que seja capaz de harmonizar os interesses
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conflitantes, e que se caracteriza por uma espécie de descentralização da sua administração (PINTO
JÙNIOR, 2011). Para Diniz (2005), o pluralismo é a teoria pela qual os seres componentes do
mundo são múltiplos, individuais e independentes, logo, não podem ser considerados como
fenômenos de uma única realidade.
Em contextos plurais, a participação de grupos sociais na gestão da Administração Pública
torna-se demanda fundamental de inúmeros grupos, no intuito de evitar que decisões sejam tomadas
de forma unilateral e atendam apenas os interesses de um grupo dominante. Ademais, a participação
desses grupos gera pressão para que suas demandas sejam tema de debate de uma agenda pública, e
passem a se constituírem como objetos de políticas públicas concretas. É partindo desse
entendimento que pretendemos, a seguir, descrever a realidade empírica aqui erigida para produção
de questões e de reflexões sobre políticas públicas, novas temáticas e ampliação da agenda em
contextos de pluralismo.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Objeto de estudo
O objeto do estudo aqui proposto compreende os arranjos participativos que são parte das
iniciativas do sistema descentralizado e participativo institucionalizado na gestão pública a partir da
Constituição de 1988, dentre eles os conselhos nacionais de políticas públicas e as conferências
nacionais.
As Conferências de Políticas Públicas foram criadas no governo Vargas na década de 1930
com objetivo de produzir informações sobre as atividades das áreas da saúde e da educação
(FARIA, SILVA e LINS, 2012). Para Souza et al (2013), embora a sua criação tenha sido no período
varguista, somente a partir de 1980 elas começaram a ser mais utilizadas como alternativas para
integrar a participação social no ciclo de gestão de políticas públicas, fato instituído pela
Constituição Federal de 1988.
Avritzer e Souza (2013) classificam-nas como uma forma de participação com intuito de
criar uma agenda comum entre Estado e sociedade. Para alcançar esta interação, as conferências
reúnem representantes do Estado e da sociedade civil para agendar questões, avaliar realidades e
formular propostas para as políticas públicas (SOUZA, 2013). Nas conferências são debatidos
temas relevantes da política pública e social com intuito de informar as instâncias decisórias -
ministérios, secretarias de governo e o Poder Legislativo – sobre as preferências dos diversos atores
participantes dos encontros (IPEA, 2010).
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Já os conselhos são espaços para incorporar pautas e interesses da sociedade buscando a
melhoria da qualidade e a universalização da prestação de serviços públicos (BRASIL, 2014). Eles
estão distribuídos pelos três níveis de governo e buscam auxiliar o poder público a planejar,
formular e controlar a execução de políticas (IPEA, 2010).
Caracterização da pesquisa
Quanto à sua abordagem, o estudo se caracteriza como qualitativo. A pesquisa qualitativa
consiste em um conjunto de práticas materiais e interpretativas que possibilitam visualizar o que as
coisas representam em seus cenários naturais e o significado que as pessoas as conferem através da
coleta e análise de uma ampla gama de materiais empíricos (DENZIN e LINCOLN, 2006).
Classifica-se ainda, este estudo, como descritivo. Os estudos descritivos têm como propósito
mostrar como as coisas se relaciona ou montar quadros analíticos de indivíduos, eventos ou
situações (GRAY, 2012).
Coleta de dados e técnica de análise
Para alcance dos objetivos (a) e (b) – quais sejam (a) apresentar quais são as novas temáticas
discutidas especificamente em Conferências e Conselhos Nacionais a partir de 2003 e (b) verificar
quais enquadramentos possuem relação às áreas de políticas públicas as quais tais temáticas fazem
referência –, foi realizado um levantamento de todas as Conferências ocorridas até 2014 e de todos
os Conselhos Nacionais existentes, segundo dados oficiais do governo brasileiro. Tais dados foram
organizados de acordo com o período de sua ocorrência e, correspondendo aos intentos desse
estudo, foram escolhidos para análise apenas os Conselhos e Conferências criados ou reestruturados
a partir de 2003. Quanto a isso, é importante ressaltar que os dados foram coletados a partir de
fontes secundárias, dentre elas: o Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA); o site oficial
do Planalto; os portais da Secretaria Geral da Presidência da República, dos Conselhos e das
Conferências; bem como dados dispostos em publicações acadêmicas, as quais serão citadas em
momento oportuno.
Para inferir sobre o objetivo (c) – qual seja verificar qual a inserção destas supostas novas
políticas na agenda governamental – foram coletadas as propostas legislativas agrupadas na base de
dados ISEGORIA, disponibilizada no portal do Ministério da Justiça. Tal base de dados é resultado
de um trabalho desenvolvido por Progrebinschi e Santos (2011), cujo objetivo era discutir sobre
participação e representação no Brasil, com foco em experiências participativas recentes, como as
Conferências Nacionais.
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Esta base de dados conta com algumas limitações para os intuitos desse artigo. A principal
dela refere-se ao fato de que a ISEGORIA apresenta as proposições com pertinência temática
vinculada às Conferências que ocorrerão somente até o ano de 2008. No entanto, acredita-se que as
contribuições dos dados angariados no ISEGORIA, apesar de tais limitações, ainda assim permitem
inferir sobre o impacto das Conferências Nacionais ocorridas a partir de 2003 na agenda pública de
gestão de políticas.
Seguindo os mesmos procedimentos adotados por Progrebinschi e Santos (2011), os quais
subsidiaram a criação da base de dados, não se considerou toda conferência nacional nomeada
como tal. Para classificá-las como conferência, Progrebinschi e Santos (2011), avaliam se há
indícios que comprovam o caráter deliberativo, normativo e nacional da conferência. Assim,
analisa-se se há a presença de discussão e debate em torno do tema a fim de gerar diretrizes para as
políticas públicas, se houve a elaboração de documento final contendo as deliberações resultantes
do processo participativo e se houve a ocorrência de etapas intermediárias até culminar com a etapa
nacional.
Seguindo as determinações metodológicas do estudo de 2011, excluem-se do rol de
conferências a se analisar àquelas ocorridas a partir de 2003 e cuja realização tenha sido a primeira
vez. Assim, por não satisfazerem aos critérios mencionados, não foram abordadas as seguintes
conferências:
Conferência Nacional de Arranjos Produtivos Locais (2004, 2005, 2007, 2009, 2011 e
2013); Conferência Nacional de Imunodeficiências primárias (2006); Conferência Nacional de Aprendizagem profissional (2008) Conferência Nacional de Infanto-Juvenil para o Meio Ambiente (2003, 2006 e 2009 e
2013) Conferência Nacional de Recursos Humanos da Administração Pública Federal (2009) Conferência Nacional Comunidades Brasileiras no Exterior (2008, 2009, 2010 e 2013) Conferência Nacional sobre Migrações e Refúgio (2014).
Na seção seguinte, as conferências abordadas serão apresentadas e entremeadas pelas análise
aqui propostas.
Por fim, cabe destacar que, como técnica de análise foi utilizada a Análise de Conteúdo.
Conforme Chizzotti (2006), a análise de conteúdo tem por objetivo a compreensão crítica do
sentido das comunicações, do seu conteúdo manifesto ou latente, bem como as significações
explícitas ou ocultas. Constitui também, uma forma para descrever e interpretar uma série de
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documentos e textos, em prol da compreensão de significados das descrições qualitativas
(MORAES, 1999).
RESULTADOS E DISCUSSÕES
Buscando revelar os achados deste trabalho e satisfazendo ao primeiro objetivo proposto
(apresentar quais são as novas temáticas discutidas especificamente em Conferências e Conselhos
Nacionais a partir de 2003), destacam-se, nas Tabelas 1 e 2, as temáticas discutidas em
Conferências e Conselhos Nacionais pela primeira vez a partir de 2003.
Tabela 1. Conselhos Nacionais criados ou reestruturados a partir de 2003Conselho Ano de CriaçãoConselho das Cidades 2003Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca 2003Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável 2003Conselho Nacional de Economia Solidária 2003Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial 2003Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2003Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social 2003Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção 2003Conselho Nacional dos Direitos do Idoso 2004Conselho Nacional de Juventude 2005Conselho Nacional de Política Cultural 2005Conselho Nacional de Turismo 2008Conselho Curador Empresa Brasil Comunicação 2008Conselho Nacional de Combate à Discriminação 2010Conselho Nacional de Segurança Pública 2010Conselho de Relações do Trabalho 2010Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil 2012Fonte: Elaborado pelos autores a partir da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2014) e IPEA(2010).
Com relação aos conselhos, e, a partir de dados da Secretaria Geral da Presidência da
República, destaca-se o dado que revela a existência de 35 (trinta e cinco) Conselhos Nacionais no
Brasil, atuando nas diversas áreas de políticas públicas.
As atribuições dos Conselhos Nacionais envolvem o debate e a deliberação sobre políticas
públicas setoriais buscando a interlocução entre os diversos níveis de governo e a sociedade. Podem
ser entendidos também como espaços públicos vinculados a órgãos do Poder Executivo com a
incumbência de permitir a participação da sociedade na definição de prioridades para a agenda
política, possibilitando a inserção de novos temas e atores sociais nos processos de agendamento
(IPEA, 2012).
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O primeiro Conselho Nacional foi criado no ano de 1964, sendo este o Conselho de Defesa
dos Direitos da Pessoa Humana. O último Conselho criado, considerando-se o recorte temporal
desta pesquisa, foi o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil em 2012 (BRASIL, 2014).
Até 1988, ano de instituição da Constituição Federal Brasileira e dos arranjos participativos,
apenas 5 (cinco) Conselhos Nacionais haviam sido criados: Conselho de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana (1964); Conselho Nacional de Imigração (1980); Conselho Nacional de Política
Criminal e Penitenciária (1980); Conselho Nacional do Meio Ambiente (1981); Conselho Nacional
dos Direitos da Mulher (1985) (BRASIL, 2014). À exceção do primeiro, todos os outros foram
criados na década de oitenta, período que, de algum modo, corroborava para a abertura da
participação da sociedade civil, tendo em vista o esgotamento do regime militar.
Entretanto, após a redemocratização, a criação dos conselhos foi muito mais expressiva, com
as possibilidades formalizadas de livre-associação dispostas na Carta Magna de 88. Na década de
1990 foram criados 12 (doze) Conselhos e na década posterior, até 2014, 17 (dezessete) Conselhos
Nacionais foram instituídos. Importante destacar que apenas no ano de 2003, como aponta a Tabela
1, 8 (oito) Conselhos foram estabelecidos, trazendo áreas como aquicultura e pesca, economia
solidária, igualdade racial, política urbana (Cidades), transparência pública e combate à corrupção,
dentre outras, como novidades para o debate público.
Entre as temáticas abordadas pelos Conselhos formalizados a partir de 2003 é possível
observar uma grande diversidade, destacando-se àquelas afeitas às minorias e às políticas sociais.
Em relação às Conferências Nacionais, de 1941 a 2013 foram realizadas 138 encontros.
Após o ano de 2003, 99 Conferências Nacionais foram realizadas no Brasil, sendo que, somente ao
longo do governo Lula (2003-2010) ocorreram 74 encontros.
Desde sua criação na década de 1940, 41 políticas foram discutidas. Destas, 26 entraram
para o rol de temas debatidos pelo governo somente a partir de 2003. Estes encontros estão listados
na Tabela 2.
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Tabela 2. Conferências Nacionais cujas primeiras edições ocorreram a partir de 2003*
ConferênciaAno de realização
1ª 2ª 3ª 4ª 5ª
Aquicultura e Pesca 2003 2006 2009
Assistência Técnica e Extensão Rural 2012
Cidades 2003 2005 2007 2010 2013
Comunicação 2009
Cultura 2005 2010 2013
Defesa Civil e Assistência Humanitária 2010 2014
Desenvolvimento Rural Sustentável 2008 2013
Direitos da Pessoa com Deficiência 2006 2008 2012
Direitos da Pessoa Idosa 2006 2009 2011
Economia Solidária 2006 2010
Educação 2010
Educação Básica 2008
Educação Escolar Indígena 2009
Educação Profissional tecnológica 2006
Emprego e Trabalho Decente 2012
Esporte 2004 2006 2010
Gays/ Lésbicas/ Bissexuais/ Travestis e Transexuais 2008 2011
Juventude 2008 2011
Medicamentos e Assistência Farmacêutica 2003
Meio Ambiente 2003 2005 2008 2013
Políticas de Promoção da Igualdade Racial 2005 2009 2013
Políticas para as Mulheres 2004 2007 2011
Povos Indígenas 2006
Saúde Ambiental 2009
Segurança Pública 2009
Transparência e Controle Social 2012 Fonte: Elaborador pelos autores a partir da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2015) e IPEA(2010).*Não constam nesta tabela as Conferências Nacionais de Arranjos Produtivos Locais, Aprendizagem Profissional,Infanto Juvenil para o Meio Ambiente, Recursos Humanos da Administração Pública, Comunidades Brasileiras noExterior e Migrações e Refúgio, por não satisfazerem os critérios de classificação adotados na pesquisa.
Dos 26 temas apresentados na Tabela 2, 14 tiveram novos encontros, chegando a 3 ou mais
Conferências os temas: Aquicultura e Pesca, Cidades, Cultura, Direitos da Pessoa com Deficiência e
da Pessoa Idosa, Esporte, Meio Ambiente, Políticas de Promoção da Igualdade Racial e Políticas
para Mulheres, perfazendo um total de 9 temas que tiveram certa institucionalização ou,
aproximadamente 35% do total de Conferências.
Fazendo uma breve aproximação entre o período de criação ou reestruturação dos Conselhos
Nacionais com as edições das Conferências nota-se que alguns Conselhos foram
criados/reestruturados pouco antes da ocorrência da Conferência Nacional do setor ou são
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resultantes das deliberações desta, bem como da criação de Secretarias específicas para cada área de
política, o que fortaleceu os debates acerca destes temas. A Tabela 3 evidencia alguns destes casos.
Tabela 3: Relação entre o ano da primeira edição da Conferência e o ano de criação do Conselho Nacional
ConferênciaAno de realização da
1º ConferênciaAno de Criação/Reestruturação
do Conselho NacionalAquicultura e Pesca 2003 2003Cidades 2003 2003Cultura 2005 2005Defesa Civil e Assistência Humanitária 2010 2012Direitos da Pessoa Idosa 2006 2004Desenvolvimento Rural Sustentável 2008 2003Economia Solidária 2006 2003Esporte 2004 2002Gays/ Lésbicas/ Bissexuais/ Travestis e Transexuais 2008 2010Juventude 2008 2005Políticas de Promoção da Igualdade Racial 2005 2003Segurança Pública 2009 2010Fonte: Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2014) e Base de dados IPEA, 2013.
O Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), por exemplo, teve sua composição inicial
determinada na 1ª Conferência Nacional das Cidades em 2003, onde foi estabelecido também, seu
caráter consultivo (SERAFIM, 2013). Segundo o Ministério das Cidades, o ConCidades funciona
buscando a construção de políticas públicas referenciadas nas deliberações advindas das
Conferências Nacionais das Cidades.
O Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca constitui-se outro exemplo em que
Conferência e Conselho foram criados no mesmo período. O Conselho, órgão colegiado de caráter
consultivo foi criado em 2003 e regulamentado em 2004 pelo Decreto 5.069, de 5 de maio de 2004,
vindo a fazer parte do Ministério da Pesca e Aquicultura posteriormente (IPEA, 2015). Uma das
atribuições do Conselho, além de fomentar o desenvolvimento das atividades da aquicultura e
pesca, compreende a organização da Conferência Nacional da Aquicultura e da Pesca.
Nos outros casos, o Conselho Nacional já existia, no entanto, tem-se que com a realização
da 1ª Conferência setorial a partir de 2003, alguns destes arranjos foram reestruturados para dar
maior oportunidade de participação da sociedade. Nestas circunstâncias se encontram os Conselhos
Nacionais dos Direitos do Idoso (CNDI), de Segurança Pública (CONASP), de Combate à
Discriminação (CNCD/LGBT) e de Desenvolvimento Rural Sustentável (CNDRS).
O Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) foi instituído em 2002 na estrutura
básica do Ministério da Justiça, por meio do decreto nº 4.227. O conselho foi inicialmente instituído
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com caráter consultivo, permanente e sem paridade. A partir de 2004, integra a estrutura da
Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH/PR).
O primeiro registro do Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP) data de 1989,
através de sua Ata de criação. O Decreto nº. 98.936 de 1990 aprovou o Protocolo de Intenções que o
institucionalizou e em 2010 sua estrutura, composição e competências foram estabelecidas através
do Decreto Nº 7.413, de 30 de dezembro (BRASIL, 2015).
Sobre o Conselho de Combate à Discriminação e Promoção dos Direitos de Lésbicas, Gays,
Bissexuais, Travestis e Transexuais (CNCD/LGBT) tem-se que sua criação foi determinada pela
Medida Provisória 2216 -37 de 31 de Agosto de 2001. Em 2010 o Governo Federal instituiu nova
competência e estrutura ao CNCD/LGBT, por meio do Decreto nº 7388, de 9 de dezembro com o
objetivo de potencializar as políticas públicas para a população LGBT (BRASIL, 2015).
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CNDRS) foi criado em 1999
e faz parte da estrutura básica do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Em 2003 foi
instituída uma nova composição do Conselho e mudou-se a sua sigla incorporando as letras iniciais
que identificam as principais políticas públicas sob a responsabilidade do MDA: Reforma Agrária e
Agricultura Familiar (BRASIL, 2015).
Ainda, existem políticas que realizaram uma Conferência pela primeira vez, mas que
possuíam Conselhos Nacionais a mais tempo, como é o caso da área temática de Políticas para
Mulheres a qual conta com um Conselho Nacional desde 1985.Vinculado ao Ministério da Justiça, a
atribuição do Conselho era promover políticas que visassem eliminar a discriminação contra a
mulher e assegurar sua participação nas atividades políticas, econômicas e culturais do país. A partir
de 2003 foi criada a Secretaria de Políticas para Mulheres tendo o conselho da área se vinculado à
secretaria ampliando significativamente o processo de controle social sobre as políticas públicas
para as mulheres (BRASIL, 2015). O mesmo ocorre com os Conselhos de Meio Ambiente, Direitos
da Pessoa com Deficiência e Transparência e Controle Social, formalizados em 1999,1981 e 2003,
respectivamente.
Perfazendo o segundo objetivo proposto buscou verificar quais enquadramentos, segundo as
áreas de políticas públicas, as temáticas discutidas remetiam. Usando como referência a
classificação proposta na base de dados sobre Conferências Nacionais do IPEA (IPEA, 2013),
agrupou-se às Conferências em 4 grupos, de acordo com a área de política pertinente. São elas:
Desenvolvimento econômico, Garantia de Direitos, Infraestrutura e recursos naturais e Políticas
Sociais. Na tabela 4 têm-se os resultados do enquadramento.
Tabela 4. Enquadramentos segundo as áreas de políticas públicas
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Nome da ConferênciaAno de realização
Área de política Tema
sConferê
ncias
Aquicultura e Pesca2003/ 2006/
2009
Desenvolvimentoeconômico
5 9Assistência Técnica e Extensão Rural
2012
Desenvolvimento Rural Sustentável2008
2013
Economia Solidária 2006/2010
Emprego e Trabalho Decente
2012
Educação Escolar Indígena 2009
Garantia de direitos 8 18
Gays/ Lésbicas/ Bissexuais/ Travestis e Transexuais2008
2011
Políticas de Promoção da Igualdade Racial2005/ 2009
2013
Políticas para as Mulheres2004/ 2007
2011
Direitos da Pessoa com Deficiência2006/ 2008
2012
Direitos da Pessoa Idosa2006/ 2009
2011
Juventude2008
2011
Povos Indígenas 2006
Cidades2003/ 2005/2007/ 2010
2013
Infraestrutura erecursos naturais
3 11Defesa Civil e Assistência Humanitária
20102014
Meio Ambiente2003/ 2005/
20082013
Comunicação 2009
Políticas sociais 10 14
Cultura2005/ 2010
2013
Educação 2010
Educação Básica 2008
Educação Profissional tecnológica 2006
Esporte2004/2006/201
0Medicamentos e Assistência Farmacêutica 2003
Saúde Ambiental 2009
Segurança Pública 2009
Transparência e Controle Social
2012
Fonte: Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2015) e Base de dados IPEA, 2013. Nota: * AsConferências de Direitos da Pessoa com Deficiência e da Pessoa Idosa, e da Juventude foram enquadradas na categoria"Garantia de Direitos" divergindo da classificação do IPEA, a qual as enquadra na categoria "Políticas Sociais".
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Dentre os temas debatidos especificamente pela primeira vez a partir de 2003,
tem-se destaque para Conferências vinculadas às políticas sociais e garantia de direitos.
Dos 26 temas, 8 ou aproximadamente 31% discutiram sobre políticas de garantia de
direitos, dentre elas, vinculadas às minorias sociais como o Movimento LGBT,
Mulheres, Povos Indígenas, Direitos de Pessoas com Deficiência e Idosos, dentre
outras. Estes 8 temas desdobraram-se em 18 Conferências ocorridas de 2003 a 2013,
onde somente às vinculadas à população indígena, tiveram apenas uma Conferência, a
de Educação Escolar Indígena em 2009 e a de Povos Indígenas em 2006. As demais
ocorreram de 2 a 3 vezes.
Progrebinschi (2012) aponta que as temáticas de conferências que tratam de
políticas para grupos minoritários, vinculadas ao enquadramento “Garantias de
Direitos”, antes de 2003, eram discutidas nas conferências nacionais de direitos
humanos, fato o qual se confirma ao verificar que já no relatório da 1º Conferência
Nacional de Direitos Humanos (1996), grupos como Crianças e Adolescentes,
Mulheres, População Negra, Indígenas, Homossexuais e Estrangeiros, Migrantes
Brasileiros e Ciganos eram considerados segmentos vulneráveis e demandantes de
políticas públicas. Entretanto, é interessante constatar que este mesmo relatório destaca
a importância e a necessidade de se dar contornos mais específicos a cada área temática
vinculada a grupos minoritários:
“A proposta do Plano examinada pela Conferêncianão contempla os grupos minoritários em suasquestões específicas. Entendemos que existemquestões e necessidades sociais que devem serinseridas de forma mais específica no Plano, umavez que, colocadas de forma genérica, nãodeterminam garantias claras contra os abusosfrequentemente cometidos. Sua redação finalpadece de questões de forma, o que conduz àsvezes à imprecisão” (CÂMARA DOSDEPUTADOS, 1996, p. 15).
Assim, a realização de uma Conferência específica para debater sobre cada
segmento demonstra a relevância confiada a cada tema e possibilidade de abertura para
o diálogo.
Outro agrupamento de destaque na montante de Conferências estudadas são os
temas voltados para políticas sociais, sendo que 38% ou 10 temas foram classificados
neste grupo, perfazendo um número de 14 Conferências. No entanto, apenas 2
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Conferências deste grupo tiveram mais de um encontro sendo elas: a de Cultura e de
Esporte, com 3 edições cada.
Se analisarmos a quantidade de eventos ocorridos desde 2003 e qual tema foi
mais acionado desde então, têm-se as Conferências vinculadas à área de infraestrutura e
recursos naturais. A Conferência Nacional das Cidades, por exemplo, teve sua 5º edição
no ano de 2013, apresentando uma regularidade de aproximadamente 2 anos, de
intervalo entre cada evento. Junto à Conferência das Cidades, a Conferência de Meio
Ambiente teve 4 edições desde a primeira em 2003.
Passando neste momento a considerar o terceiro objetivo estabelecido neste
artigo, qual seja, o de verificar qual a inserção destas supostas novas políticas na agenda
governamental, através das proposições do trabalho de Progrebinschi e Santos (2011) e
da coleta de informações na base de dados ISEGORIA, criou-se a Tabela 5.
Tabela 5. Sistematização das proposições resultantes das conferências nacionaisrealizadas a partir de 2003
Conferência
1ªConferência
2ªConferência
3ª Conferência4ª
Conferência5ª
ConferênciaAno
PL/PEC
Leis/EC
Ano
PL/PEC
Leis/EC
Ano
PL/PEC
Leis/EC
Ano
PL/PEC
Leis/EC
Ano
PL/PEC
Leis/EC
Aquicultura e Pesca
2003
40 3
2006
26 22009
- -
Cidades
2003
42 12
2005
39 102007
35 7
2010
- -
2013
- -
Cultura
2005
57 6
2010
- -2013
- -
Desenvolvimento RuralSustentável
2008
7 2
2013
- -
Direitos da Pessoa com Deficiência
2006
62 3
2008
43 22012
- -
Direitos da Pessoa Idosa
2006
86 4
2009
- -2011
- -
Educação Básica
2008
46 12
Educação Profissional tecnológica
200
32 8
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6
Esporte
2004
16 2
2006
13 22010
- -
Gays/ Lésbicas/ Bissexuais/ Travestis e Transexuais
2008
8 -
2011
- -
Juventude
2008
11 2
2011
- -
Medicamentos e Assistência Farmacêutica
2003
94 6
Meio Ambiente
2003
287 18
2005
171 122008
97 2
2013
- -
Políticas de Promoção da Igualdade Racial
2005
14 2
2009
- -2013
- -
Políticas para as Mulheres
2004
64 6
2007
53 52011
- -
Povos Indígenas
2006
25 1
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de ISEGORIA (2015) e Progrebinschi e Santos (2011) *PL/PEC: Projetos de Leis/Projetos de Emenda à Constituição* EC: Emenda Constitucional
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Por meio da sistematização das proposições resultantes das conferências
nacionais realizadas a partir de 2003, observou-se que áreas temáticas como Aquicultura
e Pesca, Direitos da Pessoa com Deficiência e da Pessoa Idosa e Políticas para
mulheres, subsidiaram projetos de lei com objetivo de atender às demandas destes
grupos sociais.
Ainda que dos 26 temas debatidos em Conferências Nacionais, apenas 16
puderam ter suas diretrizes relacionadas às proposições legislativas afins pelo fato da
base de dados ISEGORIA possuir dados somente até o ano de 2008, é possível inferir
que as Conferências realizadas no período motivaram a criação de proposições
pertinentes com as temáticas debatidas nos encontros com destaque para a área de Meio
Ambiente, a qual contou com expressivo número de projetos de lei e leis vinculadas ao
tema.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme relata Avritzer (2002), o sistema político brasileiro foi altamente
instável durante a maior parte do século XX, gesto este decorrente de interesses
antidemocráticos que constantemente ameaçavam a estrutura estatal. Entre 1930 e 1980,
segundo o autor, ocorreram diversos conflitos atentando contra a ordem democrática,
dentre eles a ditadura militar vivenciada pelo país entre o período de 1964 a 1985. Esta
característica política do país suscitou inúmeras mobilizações em apoio à participação
social nas decisões do Estado, o que contribuiu com a institucionalização dos arranjos
participativos na Constituição Federal de 1988.
Nesse sentido, desenhos institucionais participativos tais como conselhos
gestores de políticas públicas, orçamento participativo, audiências públicas,
conferências, dentre outros, passaram a se apresentarem como canais nos quais a
sociedade civil pode canalizar suas demandas e influir nos processos decisórios de
políticas públicas (ROCHA, 2008). Assim, mais do que arenas para debates e encontros
para discussão e problematização de questões e soluções para os problemas públicos,
Luchmann (2007) indica que os espaços participativos compreendem espaços públicos
institucionalizados e passam a apresentar importante representatividade na estrutura
estatal.
Neste contexto, dando enfoque a análise sobre a criação e utilização de
Conselhos e Conferências proposta por este trabalho, infere-se que houve certa
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dinamização da agenda do governo impulsionada por estes arranjos participativos,
indicando o compromisso do Estado em dialogar com grande parte dos segmentos da
sociedade, ainda que seja necessário mensurar os impactos específicos em cada área de
política pública. Sendo assim, acredita-se ser necessária a produção de estudos futuros
voltados a problematizar a qualidade democrática da implantação de tais políticas, em
contextos específicos que compõem o múltiplo e complexo território brasileiro.
Mesmo que alguns dos temas tenham sido discutidos em Conferências
anteriores, deve-se considerar que segmentá-los em debates específicos, como ocorrido
em Conferências e Conselhos Nacionais a partir de 2003, pode ter contribuído para uma
maior compreensão dos desafios de cada política setorial e para o diálogo focado nas
manifestações de demandas propostas por grupos específicos da sociedade civil.
Retomando a proposição de Capella (2006), destaca-se que o Modelo dos
Múltiplos Fluxos (Multiple Streams) de Kingdon, demonstra que a abertura ou
fechamento da janela é dependente de situações que envolvem a troca de governos,
troca de cargos de confiança, dificuldade ou ineficiência no combate aos problemas,
força política de algum grupo de pressão e mudança de pessoas em posições estratégicas
na estrutura governamental, dentre outros fatores. Dessa maneira, acredita-se que a
entrada do Partido dos Trabalhadores no governo federal em 2003 possa ser considerada
como um fator importante na abertura da agenda governamental, possibilitando que
novos temas pudessem ganhar notoriedade, sendo discutidos e reconhecidos na arena
política através das Conferências e Conselhos Nacionais.
Assim pode-se inferir que a criação de Secretaria e Ministérios para cada área
temática, tenha contribuído para o desenvolvimento dos debates a respeito, ainda que
esta ação possa ter sido motivada por pressões partidárias cuja função seja sustentar a
governabilidade.
Utilizando as proposições sobre o fluxo político de Kingdon, acredita-se que um
dos seus elementos, o humor nacional, era favorável às novas demandas, já que o
partido que acabara de entrar no governo federal a partir de 2003, possuía estreita
relação com movimentos sociais e, ajudado também pela estabilidade da economia,
coisa que ao longo do mandato subsequente não se replicou a mesma situação.
Assim, infere-se que além de buscar atender ao universo plural de demandas por
políticas públicas, houve verdadeiramente uma preocupação em fazer destas demandas,
alvo de políticas. Como afirma Progrebinschi (2012, p. 9) e fazendo alusão também ao
papel dos Conselhos Nacionais, as Conferências Nacionais passaram a propiciar aI Seminário Internacional de Ciência Política
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participação direta de grupos minoritários na formulação de políticas públicas ao
permitir que mulheres vocalizem as demandas de mulheres, que índios expressem as
preferências de índios, negros, jovens, a população LGBT, dentre outros grupos,
expressem também suas demandas, extrapolando uma representação que por vezes não
cabe somente nos partidos políticos ou em cotas nos parlamentos.
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