ALTA REPRESENTANTE

DA UNIÃO PARA OS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E A

POLÍTICA DE SEGURANÇA

Para uma nova parceria entre a União Europeia e os países de África, das Caraíbas e do Pacífico após 2020

Documento de consulta conjunta

6 Outubro 2015

PT PT

COMISSÃO EUROPEIA

ALTA REPRESENTANTE DA UNIÃO PARA OS

NEGÓCIOS ESTRANGEIROS E A POLÍTICA DE SEGURANÇA

Estrasburgo, 6.10.2015

JOIN(2015) 33 final

DOCUMENTO DE CONSULTA CONJUNTA

Para uma nova parceria entre a União Europeia

e

os países de África, das Caraíbas e do Pacífico após 2020

2

I. Introdução: Uma parceria valiosa

O objetivo do presente documento é lançar uma ampla consulta pública sobre as questões

mais importantes relacionadas com a parceria e as relações pós-2020 entre a União Europeia

(UE) e o Grupo dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico 1(ACP). Neste contexto, é

importante proceder a um balanço do atual acordo de parceria a fim de avaliar se permanece

válido para o futuro e se proporciona uma plataforma para fazer avançar os interesses comuns.

Há que proceder a um reexame aprofundado dos pressupostos em que assenta a parceria, do

seu âmbito de aplicação, bem como dos instrumentos e métodos de trabalho. Os resultados

desse reexame serão uma componente importante da análise e contribuirão enquanto tal para

avaliar o acordo atual e definir as propostas estratégicas para as futuras relações.

A UE e os países ACP mantêm relações de longa data, que remontam a 1975 e à primeira

Convenção de Lomé. Esta última sucedeu à primeira Convenção de Yaoundé de 1963, que

vinculava a então Comunidade Económica Europeia e antigas colónias de alguns dos seus

Estados-Membros. Sucessivos acordos de parceria estruturaram as relações até ao presente.

O atual Acordo de Parceria ACP-CE foi assinado em 23 de junho de 2000 em Cotonu, no

Benim – daí a designação «Acordo de Parceria de Cotonu» (APC) – e revisto em 2005 e em

2010, em conformidade com as suas disposições. Foi celebrado por um período de vinte anos

que termina em 29 de fevereiro de 2020. A parceria é abrangente, incluindo uma dimensão

política, cooperação económica e comercial e cooperação para o financiamento do

desenvolvimento. É financiada maioritariamente pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento

(FED), um fundo plurianual extraorçamental constituído por contribuições diretas dos

Estados-Membros da UE e complementada, em parte, pelos instrumentos de financiamento

externo provenientes do orçamento da UE. O APC é um acordo juridicamente vinculativo;

estabelece instituições conjuntas e prevê um quadro de diálogo com cada um dos seus

membros. De facto, os acordos com os países ACP têm sido uma peça-chave da política

externa da UE ao longo de muitos anos.

Um contexto em rápida evolução

O presente reexame das relações ACP-UE terá lugar num mundo em rápida evolução e cada

vez mais multipolar. As forças que estiveram na origem da transformação global iniciada no

princípio da década de noventa do século passado estão a mudar a fisionomia do mundo de

forma cada vez mais rápida e profunda. O mundo de hoje está cada vez mais povoado,

interligado, interdependente e complexo e deve enfrentar novos desafios em matéria de

segurança. O comércio mundial aumentou e diversificou-se radicalmente. A crescente

importância económica e política da Ásia parece estar para continuar, ao mesmo tempo que

em África e na América Latina emergem novas potências económicas.

Ao longo das duas últimas décadas, a UE e o Grupo de Estados ACP sofreram transformações

e as suas relações registaram importantes desenvolvimentos. O Grupo de Estados ACP, cujo

número aumentou para 79, e a UE com os seus 28 Estados-Membros representam juntos uma

1 O Grupo dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico foi criado pelo Acordo de Georgetown em 1975.

3

maioria de Estados nas Nações Unidas e uma população total de cerca de 1,5 mil milhões de

pessoas. Há muito que as relações deixaram de se cingir à cooperação para o desenvolvimento

e ao comércio. A parceria com as três regiões que compõem o grupo ACP foi reforçada fora

do âmbito do Acordo de Cotonu, embora em sinergia com este. A Parceria Estratégica África-

UE2, a Estratégia comum para a Parceria Caraíbas-UE

3, bem como a estratégia para uma

parceria reforçada com as Ilhas do Pacífico4 refletem esta realidade. A cooperação com as

organizações regionais e sub-regionais também foi intensificada, em especial nos domínios

económico e da paz e da segurança. Foram celebrados Acordos de Parceria Económica (APE)

com grupos regionais de países ACP que definiram um novo quadro para as relações

comerciais.

A nível internacional, em setembro de 2015, foi adotado um novo quadro global relativo aos

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e respetivo financiamento que aborda

simultaneamente os desafios interligados da erradicação da pobreza e do desenvolvimento

sustentável. Este quadro assenta numa nova «parceria global» que mobiliza todos os meios de

execução e todos os intervenientes. Destinado a ser aplicado universalmente a todos os países,

reflete uma mudança drástica nas perspetivas de desenvolvimento e terá repercussões sobre as

futuras relações ACP-UE.

No que diz respeito ao desempenho económico, a situação no Grupo ACP é variável. Todos os

países das Caraíbas, com exceção do Haiti, atingiram o estatuto de país de rendimento médio

ou elevado, mas continuam a enfrentar grandes dificuldades, em especial em termos de

vulnerabilidade aos choques externos e às catástrofes naturais. Os Estados do Pacífico tiveram

um desenvolvimento económico muito heterogéneo e a maior parte deles enfrenta graves

limitações em virtude da sua dimensão e situação geográfica. Defrontam-se, além disso, com

vulnerabilidades idênticas às dos países das Caraíbas. Em termos globais, África registou um

forte desempenho económico e a maioria dos seus países beneficiou de pelo menos dez anos

ininterruptos de um forte crescimento económico. A luta contra a pobreza nos países ACP

avançou, como demonstram os progressos realizados na consecução dos Objetivos de

Desenvolvimento do Milénio (ODM). Subsistem, no entanto, problemas graves a nível do

desenvolvimento humano, da erradicação da pobreza e das desigualdades, que em algumas

zonas degeneraram em conflitos abertos, provocando maiores fragilidades, crise prolongadas

e um aumento dos fluxos migratórios a nível mundial. As ligações com as cadeias de valor

regionais e mundiais têm sido limitadas, em especial no que respeita aos países menos

desenvolvidos (PMD).

2 Com base na Estratégia Conjunta África-UE adotada pelos Chefes de Estado e de Governo na 2.ª Cimeira UE-África em

2007. O atual roteiro para 2014-2017 foi aprovado na 4.ª Cimeira UE-África em 2014. 3 Em novembro de 2012, o Conselho da UE aprovou a Estratégia comum para a Parceria Caraíbas-UE, que vinha a ser

desenvolvida com base na decisão da Cimeira UE-CARIFORUM realizada em maio de 2010, em Madrid. Os ministros

do CARIFORUM aprovaram a nova estratégia na sua reunião ministerial anual em novembro de 2012. 4 COM(2006) 248 final.

4

II. Princípios partilhados e interesses comuns («o quê?»)

Inicialmente, a parceria ACP-UE estava vocacionada para a ajuda ao desenvolvimento e para

o comércio, refletindo uma relação doador-beneficiário. À medida que as circunstâncias e as

relações foram mudando, a parceria passou a centrar-se gradualmente na perseguição de

interesses comuns. O APC assinado em 2000 reforçou significativamente o pilar político da

parceria, graças à inclusão de um diálogo político concreto com os países e regiões ACP, mas

não conseguiu aproximar completamente a UE e o grupo ACP na cena internacional como

parceiros associados. O APC introduziu ainda uma dimensão de paz e segurança que tem

evoluído mais rapidamente no âmbito da Parceria África-UE, ao passo que a cooperação

crescente com as Caraíbas em matéria de segurança dos cidadãos e sobre os riscos climáticos

e a igualdade de género com a região do Pacífico confirma esta evolução. A celebração de

acordos de parceria económica (APE) com a maioria dos Estados ACP transformou o pilar

comercial do APC numa relação multifacetada com uma série de agrupamentos regionais.

As futuras relações terão de se adaptar às novas realidades de uma parceria multidimensional

que associa diversas partes interessadas. Tendo presente que se obtêm melhores resultados

quando os objetivos da UE e dos parceiros ACP são verdadeiramente partilhados, a

identificação de fortes interesses comuns e valores partilhados é crucial para definir o futuro

da parceria. Uma avaliação preliminar aponta para os seguintes principais interesses comuns e

valores partilhados que requerem uma consulta e uma reflexão mais aprofundadas.

Interesses globais comuns num mundo multipolar

Alianças políticas sólidas fundadas em interesses comuns e valores partilhados são a chave

para o êxito da cooperação sobre as questões mundiais. Os países ACP e a UE têm um

interesse comum na promoção da gestão sustentável dos bens públicos mundiais e de desafios

globais como as alterações climáticas e a segurança do abastecimento de água, a energia ou a

segurança alimentar. Entre os outros problemas globais com repercussões a todos os níveis

para a UE e os países ACP figuram a paz e a segurança (incluindo o terrorismo, o extremismo

e a criminalidade internacional), o ambiente (em especial a biodiversidade), a migração, a

saúde e as questões financeiras (incluindo a arquitetura financeira internacional, os fluxos

financeiros e a fiscalidade).

As alterações climáticas constituem um bom exemplo de um domínio em que a UE ocupa

uma posição de vanguarda a nível mundial e no qual os países ACP têm um interesse especial,

uma vez que as suas consequências se farão sentir de forma dramática em algumas das suas

regiões. Um novo acordo global sobre as alterações climáticas deverá ser adotado em

dezembro deste ano e, a este respeito, é fundamental a participação ativa dos países ACP. Ao

mesmo tempo, muitos países ACP dispõem de um enorme potencial para a produção de

energias renováveis e o crescimento azul, domínios que requerem investimentos substanciais

do setor privado.

1. Em que medida a parceria tem sido eficaz em dar resposta aos desafios globais?

5

2. O que seria necessário para consolidar os resultados a este nível e a que desafios globais a

parceria poderia conferir maior valor acrescentado no futuro no quadro dos novos objetivos

de desenvolvimento sustentável (ODS) e das instâncias internacionais pertinentes?

Direitos humanos, democracia e Estado de direito, bem como boa governação

O respeito pelos direitos humanos, a democracia e o Estado de direito, bem como a boa

governação constituem o fundamento da parceria ACP-UE. Estes valores são cruciais para um

modelo de desenvolvimento sustentável. Não obstante os progressos realizados, subsistem

muitos desafios. O APC prevê diversas formas de diálogo político, incluindo um diálogo

político regular (artigo 8.º), assim como a intensificação do diálogo político e a abertura de

consultas ad hoc, caso se verifique uma violação dos seus elementos essenciais (direitos

humanos, princípios democráticos e Estado de direito) ou em casos graves de corrupção por

parte de um país parceiro. Neste contexto, o acordo preconiza a adoção de medidas

apropriadas, incluindo a suspensão da cooperação como medida de último recurso, se tal for

considerado necessário (artigos 96.º- 97.º). Desde 2000, realizaram-se consultas neste âmbito

em 24 casos, um dos quais relativo a corrupção.

3. Os mecanismos previstos no APC (ou seja, diálogo político, apoio financeiro, medidas

apropriadas, suspensão do acordo) traduziram-se em melhorias significativas em matéria de

direitos humanos, democracia, Estado de direito e boa governação, incluindo a luta contra a

corrupção? Deve a futura parceria fazer mais a este respeito? De que modo?

4. A participação na parceria das autoridades locais e dos intervenientes não estatais (ou

seja, organizações da sociedade civil, meios de comunicação social), dos parlamentos

nacionais, dos tribunais e das instituições nacionais para os direitos humanos tem sido

adequada e útil para promover os direitos humanos, a democracia e o Estado de direito, bem

como a boa governação? Poderiam estas entidades dar um maior contributo? De que modo?

Paz e segurança, luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada

Como reconhecido no artigo 11.º do APC, a paz e a segurança são indispensáveis para o

desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza, sendo o inverso igualmente

verdadeiro: os países frágeis ou atingidos por conflitos não foram, na maior parte dos casos,

capazes de atingir os ODM. Os conflitos interestatais violentos estão em recrudescimento.

Para resolver os conflitos e as situações de fragilidade é necessário adotar uma abordagem

global que combine instrumentos diplomáticos, de segurança e de desenvolvimento e colocar

a tónica na prevenção de conflitos, na consolidação da paz e nas atividades de edificação do

Estado. O apoio aos processos democráticos é também amplamente considerado como um

elemento de paz e de estabilidade. Estas questões gerais são parte integrante do diálogo

político entre os parceiros no âmbito do APC. Além disso, nos últimos anos a UE e os países

ACP têm-se defrontado com ameaças transregionais à segurança ligadas ao terrorismo e ao

extremismo violento, a todas as formas de tráfico, incluindo de seres humanos, de armas e de

droga, bem como à pirataria. Estes riscos são acentuados pelo forte crescimento demográfico

em África, acompanhado de problemas como a rápida urbanização, as desigualdades

persistentes ou crescentes e as elevadas taxas de desemprego, em especial entre os jovens.

6

Atendendo a que muitos destes desafios estão interligados e têm uma dimensão

intercontinental, para os enfrentar eficazmente a UE e os países ACP devem utilizar de forma

coerente a panóplia de instrumentos de que dispõem.

5. As disposições em matéria de paz e de segurança do APC são adequadas e úteis? O

equilíbrio entre o envolvimento regional e o envolvimentos de todos os países ACP foi eficaz?

6. A futura parceria deve contemplar uma ação conjunta mais efetiva em matéria de

prevenção de conflitos, nomeadamente um sistema de alerta rápido e de mediação, atividades

de consolidação da paz e de edificação do Estado, bem como em matéria de resolução dos

desafios transnacionais em matéria de segurança ? Tal deverá ter lugar no contexto UE-

ACP?

Crescimento económico sustentável e inclusivo, investimento e comércio

Promover um crescimento económico inclusivo e sustentável é essencial para garantir o

desenvolvimento económico a longo prazo e a redução da pobreza, bem como para enfrentar

os desafios demográficos. Embora os resultados difiram de país para país e ao longo do

tempo, o desempenho económico na região ACP tem sido notável, permitindo a criação de

mercados internos mais vastos e de novas oportunidades económicas. Por outro lado, a

industrialização, a digitalização e a diversificação económica têm sido limitadas em muitos

países ACP. A redução da pobreza e das desigualdades foi inferior às expetativas e os níveis

do subemprego e da economia informal permanecem demasiado elevados. Reforçar a

resiliência das populações mais vulneráveis continua a ser um desafio. Dado que a sua

população deverá duplicar até 2050 e que os recursos naturais são abundantes, o potencial

económico de África continua a ser, em termos globais, muito significativo. Uma utilização

sustentável dos oceanos, incluindo os ricos recursos haliêuticos, a aquicultura e as reservas de

minerais, pode gerar importantes oportunidades económicas e de investimento. Países como o

Brasil, a China e a Índia estão a posicionar-se estrategicamente nestas regiões, reforçando a

sua presença, aumentando os investimentos, intensificando as relações comerciais e

expandindo as suas atividades de cooperação.

7. Em que medida a parceria conseguiu promover um desenvolvimento sustentável e

inclusivo?

8. Tendo em conta o novo quadro dos ODS, a futura parceria deveria ir mais longe a este

respeito? Como?

A manutenção da estabilidade macroeconómica, incluindo a estabilidade do sistema

financeiro, é uma condição indispensável para um desenvolvimento sustentado e inclusivo.

Muitos países ACP melhoraram o seu quadro macroeconómico durante a última década,

caracterizada por taxas de crescimento elevadas, o que permitiu a alguns deles mobilizar mais

capitais nacionais e internacionais. A recente crise financeira e económica pôs a nu a

degradação das condições de vida e os efeitos colaterais que podem advir da instabilidade

macroeconómica. Isto é tanto mais relevante num mundo económico e financeiro cada vez

7

mais interligado, composto por numerosas economias emergentes e os mercados financeiros

correspondentes.

Não obstante as taxas de crescimento sustentado e a abundância de recursos naturais, muitos

países ainda não conseguiram obter as receitas nacionais necessárias para o desenvolvimento

sustentável. A instituição de autoridades de cobrança fiscal e de sistemas de fiscais equitativos

e eficientes estabelece as bases para a obtenção de receitas sustentáveis. Subsistem, no

entanto, desafios importantes como a fraude fiscal, a evasão fiscal e os fluxos financeiros

ilícitos.

9. Em que medida a parceria tem contribuído para apoiar a estabilidade macroeconómica e

financeira? Em que áreas a cooperação ACP-UE em matéria de estabilidade

macroeconómica e financeira poderia constituir uma mais-valia?

10. Em que medida a parceria tem permitido melhorar a mobilização das receitas nacionais,

promover sistemas fiscais equitativos e eficientes e combater os fluxos financeiros ilícitos? A

intensificação da cooperação ACP-UE nestes domínios permitiria obter valor acrescentado e

aumentar a eficácia?

As importantes potencialidades da participação do setor privado e das formas de economia

social, tradicional e cooperativa para a redução da pobreza e o desenvolvimento sustentável

são hoje amplamente reconhecidas. Os fluxos financeiros privados, como as remessas dos

emigrantes, o investimento estrangeiro e o financiamento proveniente de investidores

institucionais já são maiores do que a soma de todos os recursos públicos. Para aproveitar

plenamente as potencialidades do setor privado é necessário criar condições favoráveis à

iniciativa privada, ao comércio e às finanças, aos investimentos sustentáveis e à criação de

emprego digno, assim como transferir as atividades informais para o setor formal. É, além

disso, indispensável que as empresas se empenhem firmemente em atrair investimentos do

setor privado nas áreas em que existem lacunas de mercado e em adotar práticas responsáveis,

no âmbito das suas estratégias relativas às atividades principais.

A ajuda pública ao desenvolvimento (APD) pode funcionar como catalisador para

desbloquear financiamentos privados para o desenvolvimento sustentável. Para o efeito,

foram desenvolvidos novos instrumentos, tais como financiamento combinado, investimentos

em títulos de dívida e em capital próprio e outras formas de financiamento inovador, em

especial nas infraestruturas de transporte e energia. A sustentabilidade do setor energético é

essencial para o desenvolvimento sustentável.

O setor das tecnologias da informação e das comunicações pode desempenhar um papel

importante, ajudando a transpor a barreira do desenvolvimento, colmatar a fratura digital e

desenvolver sociedades do conhecimento, como já acontece com a inovação científica e

tecnológica numa ampla gama de setores.

Deve ser dada uma atenção especial ao setor agrícola e pecuário, que em muitas economias

ACP emprega a maioria da população, e que, nessa qualidade, constitui um setor com um

forte efeito multiplicador para o crescimento e o emprego e para a redução da pobreza rural.

8

Todavia, o desenvolvimento do setor agrícola enfrenta enormes desafios, como as alterações

climáticas, a instabilidade dos preços e o cumprimento das normas comerciais,

designadamente em matéria de segurança dos alimentos.

11. A parceria tem sido capaz de contribuir de forma substancial para a mobilização do setor

privado e para atrair o investimento direto estrangeiro?

12. De que forma poderão ser mais bem exploradas as potencialidades do setor privado da

UE e dos países ACP? Qual deveria ser a tónica principal da cooperação do setor privado da

UE e dos países ACP num quadro pós-Cotonu e qual poderá ser o papel da APD neste

âmbito?

13. Neste contexto, que possibilidades se anteveem para a nova economia digital?

14. Em que medida a parceria foi capaz de contribuir para incrementar o desenvolvimento

agrícola e comercial?

O comércio e a integração dos países ACP na economia mundial têm um efeito potencial enorme

sobre o desenvolvimento sustentável. A nível internacional, a Ronda de Doha para a

liberalização das trocas comerciais encontra-se num impasse. Na última década, os países

ACP, no seu conjunto, registaram um excedente comercial com a UE e esta continua a ser o

principal parceiro comercial e de investimento da maior parte desses países. A diversificação

das trocas e o comércio entre os países ACP mantiveram-se limitados. As economias

emergentes estão a reforçar rapidamente a sua presença. No contexto do APC, as relações

comerciais ACP-UE foram relançadas numa nova base, graças à negociação de APE

recíprocos – mas assimétricos – com a maioria dos países ACP. Os APE são inteiramente

compatíveis com as regras da Organização Mundial do Comércio. O APC mantém-se como

acordo-quadro para os APE, que remetem para os objetivos e elementos essenciais do APC.

Para além de definir os APE como os novos acordos comerciais ACP-UE, o APC contém

igualmente disposições em matéria de cooperação comercial, como por exemplo comércio de

serviços e matérias conexas, que dizem respeito a todos os Estados ACP. Para os países ACP

não signatários de acordos de parceria económica, as trocas comerciais com a UE são regidas

pelo Sistema de Preferências Generalizadas, incluindo a iniciativa «Tudo menos armas» para

os países menos desenvolvidos, ou pela cláusula da nação mais favorecida (países de

rendimento médio superior e elevado).

15. Qual tem sido a contribuição das preferências comerciais da parceria para a integração

dos países ACP na economia mundial e para os seus objetivos de desenvolvimento?

16. Serão ainda necessárias disposições específicas em matéria de cooperação comercial no

quadro pós-Cotonu, tendo também em conta os países ACP que não assinaram um APE? Em

caso afirmativo, que aspetos poderiam/deveriam abranger?

Desenvolvimento humano e social

O mundo de hoje enfrenta os grandes desafios interligados da erradicação da pobreza,

elemento central do APC e principal objetivo da cooperação para o desenvolvimento nos

9

termos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, por um lado, e da consecução

de um desenvolvimento sustentável nas suas três dimensões, por outro. Embora se registem

progressos na erradicação da pobreza, os resultados variam consideravelmente segundo a

região e o país. Em muitos países, as desigualdades entre homens e mulheres mantêm-se e a

violência contra as mulheres e as raparigas continua a minar os esforços envidados para

atingir todos os objetivos.

As situações de crise e de fragilidade recorrentes, bem como toda a espécie de choques

externos potenciais continuam a ser fatores intrínsecos de aniquilamento ou de regressão dos

efeitos positivos do desenvolvimento. A ligação entre ajuda ao desenvolvimento e ajuda

humanitária foi, portanto, reforçada. Se os mais pobres são vulneráveis, não é menos verdade

que as pessoas em risco de pobreza ou mesmo a nova classe média nos países emergentes

também o são; há pois que reforçar a resiliência destes grupos. Além disso, as desigualdade

em termos de riqueza e de rendimento estão a aumentar em todo o mundo. A relação negativa

entre as desigualdades (ou seja, em termos de rendimento, de acesso à saúde e aos serviços

sociais, de género e entre grupos populacionais) e o desenvolvimento humano mina a coesão

social e contribui para a instabilidade política e as tensões sociais. As alterações climáticas, o

elevado crescimento demográfico, o desemprego dos jovens, a urbanização, a migração e a

mobilidade humana são problemas cuja magnitude está a aumentar rapidamente e que deverão

ser combatidos para evitar a regressão e continuar a progredir. Impõe-se, por conseguinte,

uma coerência das políticas a todos os níveis para favorecer o desenvolvimento humano

sustentável.

17. A parceria alcançou o seu objetivo de desenvolvimento humano de forma eficaz e

eficiente, em especial no que respeita à erradicação da pobreza, mas também à igualdade de

género e à emancipação das mulheres? De que forma poderia ser melhorado este aspeto?

18. Tendo em conta o novo quadro dos ODS, quais são os principais desafios ligados ao

desenvolvimento humano que a futura parceria deveria privilegiar?

Migração e mobilidade

A migração e a mobilidade são questões extremamente importantes, tanto no interior dos

países ACP como entre estes e a UE. A UE aplica uma abordagem global para tratar as

questões ligadas à migração.

É necessário resolver os problemas relacionados com a migração irregular, bem como tratar as

causas profundas da migração, nomeadamente a pobreza, os conflitos, a pressão demográfica,

os problemas climáticos e ambientais, as violações dos direitos humanos, das liberdades

fundamentais e do Estado de direito, bem como a falta de oportunidades de trabalho digno e

de sistemas de proteção social de base. A problemática das deslocações forçadas, que atingiu

uma escala sem precedentes, tem de ser abordada de forma sistemática, tanto na ótica do

desenvolvimento como da ajuda humanitária.

Além disso, é importante apoiar as iniciativas dos países terceiros no sentido da elaboração de

políticas de migração eficazes. Há que explorar as oportunidades de migração através do

10

reforço da migração legal e da mobilidade, sobretudo para fins de educação ou de formação

ou para fins científicos, culturais ou profissionais, cujos efeitos são positivos para as

economias e as sociedades em geral.

O artigo 13.º do APC prevê um diálogo ACP-UE sobre a migração que está em curso. É

particularmente importante enfrentar com maior eficácia o fenómeno da migração irregular,

nomeadamente a luta contra as redes criminosas que lhe estão associadas, bem como o

regresso e a readmissão de pessoas que não têm o direito de permanecer na UE. Será essencial

garantir a proteção dos refugiados e dos requerentes de asilo, prestando uma atenção especial

aos grupos vulneráveis.

19. A parceria tem sido um meio útil para discutir as questões da migração e tem contribuído

positivamente para o debate? O artigo 13.º do APC foi integralmente aplicado?

20. Uma futura parceria deveria fazer mais neste campo? E em que aspetos específicos

deveria concentrar-se (migração legal e mobilidade, combater as causas profundas da

migração, regresso e readmissão, luta contra o tráfico de seres humanos e a introdução

clandestina de migrantes, proteção internacional)?

III. Para uma parceria mais eficaz («como?»)

O presente capítulo baseia-se nos ensinamentos retirados da relação de longa data entre os

países ACP e a UE, em especial, da aplicação do APC. As questões aqui suscitadas visam

procurar analisar de que forma a parceria pode tornar-se um meio mais eficaz para promover

os interesses da UE e dos países ACP.

Relações políticas mais fortes

O APC proporciona um quadro sólido de princípios fundamentais partilhados, consagrados

num acordo juridicamente vinculativo. Constitui a base da cooperação com os membros do

Grupo de Estados ACP no seu todo e com cada país, região ou sub-região separadamente. A

sua execução assenta num amplo diálogo político a diversos níveis: nacional, regional e no

quadro das instituições conjuntas ACP-UE. Os Estados-Membros da UE são partes no APC, o

que significa que as suas relações bilaterais com os países ACP são também regidas pelo

acordo.

21. Em que medida o diálogo político tem sido eficaz e a que nível foi mais eficaz (nacional,

regional ou no quadro das instituições conjuntas UE-ACP)? O âmbito do diálogo político

deve ser alargado ou limitado?

22. Uma maior participação dos Estados-Membros da UE, que associasse as suas políticas e

os seus instrumentos bilaterais ao diálogo político a nível nacional, ajudaria a reforçar a

eficácia e a eficiência do diálogo?

23. O facto de o acordo ser juridicamente vinculativo foi determinante para a sua execução

relativamente a outras parcerias regionais baseadas em declarações políticas?

11

Coerência do âmbito geográfico

O âmbito geográfico da parceria ACP-UE foi consideravelmente alargado ao longo do tempo.

Por razões de coerência e de eficácia da cooperação poderia ser interessante integrar no

quadro geral outros países confrontados com o mesmo tipo de desafios. O reforço da agenda

continental africana conduziu, em 2007, à criação da Parceria África-UE, que inclui os países

do Norte de África que não são partes contratantes no APC. A África do Sul é parte contratante,

mas nem todas as disposições lhe são aplicáveis. A maioria dos países menos desenvolvidos do

mundo fazem parte do Grupo de Estados ACP e a passagem para uma agenda de objetivos de

desenvolvimento sustentável mais «universal» favorece a adoção de uma abordagem

unificada para este grupo de países. Neste contexto, o reexame deve igualmente ter em conta

o atual âmbito geográfico da parceria e avaliar se as partes beneficiariam de um alargamento

desse âmbito a nível ACP aliado a uma ancoragem mais regional. Uma das principais

questões a examinar é o equilíbrio e a repartição de tarefas entre, por um lado, as relações da

UE com os Estados ACP no seu conjunto e, por outro, essas relações com os agrupamentos

regionais. O contexto regional pode envolver, em alguns casos, países vizinhos que não fazem

parte do quadro ACP. Os países das Caraíbas, por exemplo, são membros da Comunidade de

Estados da América Latina e das Caraíbas.

24. Seria útil abrir um eventual futuro quadro a outros países que não apenas os atuais

membros do Grupo de Estados ACP? Que países seriam esses?

25. Que tipo de quadro deve reger as relações entre a UE e os países ACP? Qual seria a

ligação entre o sucessor do atual quadro ACP-UE e as parcerias regionais mais recentes da

UE com os países de África, das Caraíbas e do Pacífico? Um futuro quadro ACP-UE poderia

incluir parcerias distintas com parceiros regionais?

26. Há margem para desenvolver relações mais estruturadas com a Ásia, a América Latina, o

Médio Oriente e o Norte de África?

Uma cooperação mais vocacionada para grupos de países com níveis idênticos de

desenvolvimento

Para assegurar que a ajuda ao desenvolvimento da UE é canalizada para onde é mais necessária e

onde o impacto é maior em termos de erradicação da pobreza, a UE reforçou recentemente o

princípio da diferenciação, o que permitiu a diversos parceiros da UE emanciparem-se da ajuda

bilateral ao desenvolvimento. As últimas duas décadas mostraram que o grupo ACP integra

uma diversidade de modelos de desenvolvimento cada vez maior, em especial entre os países

de rendimento médio em plena expansão e os países menos desenvolvidos e os Estados

frágeis. Cerca de metade dos 79 países ACP ainda fazem hoje parte da categoria de países

menos desenvolvidos, embora alguns tenham conquistado o estatuto de país de rendimento

médio inferior (11), rendimento médio superior (23) ou rendimento elevado (4). Tendo em

conta esta evolução, deve ser ponderada a possibilidade de os países ACP mais avançados

deixarem de beneficiar da ajuda bilateral ao desenvolvimento. A nível interno, continuam a

existir níveis elevados de desigualdade e de pobreza, mesmo nos países pertencentes às

categorias económicas superiores. Para dar resposta aos diferentes desafios que os parceiros

12

ACP enfrentam, em função do seu estádio de desenvolvimento, são necessárias formas de

cooperação mais ajustadas, tais como assistência técnica, transferência de conhecimentos e de

investigação, que permitam a criação e o desenvolvimento conjuntos de soluções.

27. O atual sistema de afetação de recursos para o desenvolvimento, com base nas

necessidades e capacidades, bem como nos resultados, é suficiente para canalizar os fundos

para os países em que o impacto pode ser maior? A afetação dos recursos deve continuar a

dar prioridade aos países mais carenciados, incluindo os Estados frágeis?

28. Que tipo de cooperação poderia ajudar a cobrir as necessidades específicas dos países

ACP mais desenvolvidos com vista a alcançar um crescimento mais equitativo e sustentável?

Reforçar as relações com os principais intervenientes

O APC proporciona um quadro para relações amplas e inclusivas que não se limitam aos

governos nacionais mas reconhecem o papel dos parlamentos, das autoridades locais e dos

intervenientes não estatais (sociedade civil, setor privado, sindicatos) no processo de

desenvolvimento. O acordo formalizou o seu papel tanto na condução do diálogo político

como na programação e execução dos programas de cooperação. Ainda assim, a participação

efetiva de muitos destes intervenientes foi modesta e o seu potencial não foi totalmente

explorado.

29. O atual modelo de participação das partes interessadas contribuiu para atingir os

objetivos da parceria de forma eficaz? Quais os intervenientes que poderiam desempenhar

um papel mais significativo na execução da parceria? De que modo tal poderia ser feito?

30. O que poderia ser feito para promover uma participação eficaz e eficiente do setor

privado, nacional e internacional, da sociedade civil, dos parceiros sociais e das autoridades

locais na parceria?

Um certo número de novos intervenientes, entre os quais economias emergentes como o

Brasil, a China, a Índia e a Indonésia, bem como os Estados árabes do Golfo Pérsico e

fundações privadas, tornaram-se muito ativos na região ACP nos campos económico e do

desenvolvimento. Além disso, embora confrontados com graves problemas em matéria de

desenvolvimento, alguns países ACP registam hoje RNB per capita superiores aos de alguns

Estados-Membros da UE. Alguns de entre eles, são eles próprios prestadores de ajuda ao

desenvolvimento a outros países ACP.

31. A parceria deve ser aberta a novos intervenientes como acima referido?

32. A este respeito, deve ser ponderada a possibilidade de abrir a parceria a «membros

associados» ou «observadores»?

33. De que forma poderia um novo quadro promover a cooperação triangular e a cooperação

Sul-Sul, nomeadamente uma maior participação de Estados ACP enquanto intervenientes no

processo de desenvolvimento em apoio de outros países ACP?

13

Racionalizar o quadro institucional e o funcionamento da parceria

Aquando do reexame da parceria importa também analisar a estrutura institucional e o seu

funcionamento em termos de uma maior eficácia do processo de tomada de decisões ao nível

adequado. Ao longo dos anos, foram sendo criadas novas instituições conjuntas,

designadamente no âmbito dos APE. Além disso, o reexame deve ter em conta o facto de

instituições como a União Africana e organizações regionais de África, das Caraíbas

(CARIFORUM) e do Pacífico (Fórum das Ilhas do Pacífico) terem reforçado a sua posição na

cena mundial e, em particular, no que respeita às suas relações com a UE.

34. A estrutura institucional conjunta (que inclui o Conselho de Ministros, o Comité de

Embaixadores e a Assembleia Parlamentar Paritária) permitiu debater e promover

efetivamente as opiniões e interesses comuns e proporcionar orientações políticas e

dinamismo à parceria UE-ACP e à execução do APC?

35. Qual é o valor acrescentado das instituições conjuntas ACP-UE relativamente a quadros

regionais e a quadros comunitários económicos regionais mais recentes em termos de diálogo

e de cooperação ?

36. Que disposições institucionais poderiam contribuir mais eficazmente para enfrentar os

desafios comuns e promover os interesses comuns?

37. Seria de prever um maior grau de autofinanciamento desse modo de funcionamento

(instituições conjuntas ACP-UE e Secretariado ACP) por parte dos Estados ACP?

Instrumentos e métodos de cooperação para o desenvolvimento mais ajustados e mais

flexíveis

Os instrumentos e os métodos de cooperação destinam-se a pôr em prática os princípios de

Cotonu, centrados nos resultados, na parceria e na apropriação. A programação e a execução

do FED são, pois, concebidas como uma responsabilidade conjunta. Foram desenvolvidos

procedimentos e sistemas para permitir a apropriação e o alinhamento com as políticas

governamentais, que assentam, em grande medida, na função de gestor orçamental

nacional/regional/intra-ACP. O gestor orçamental nacional é um alto funcionário

governamental nomeado pelo governo de cada Estado ACP para o representar e ser

solidariamente responsável por todas as operações financiadas pelo FED. Este sistema, que

permitiu uma plena apropriação por parte do governo/organização regional, nem sempre

permitiu, como demonstram algumas avaliações, o diálogo setorial eficaz e a aplicação

harmoniosa esperados, pelo que pode ser necessária uma atualização nesta matéria.

A execução do FED realiza-se através de programas nacionais, regionais e intra-ACP. Estão

igualmente previstas medidas especiais e flexíveis para as intervenções no domínio do

desenvolvimento e no domínio humanitário em caso de emergências e de acontecimentos

imprevisíveis.

Além disso, os países ACP parceiros beneficiam, a partir do orçamento da União, do

Programa Pan-Africano ou de programas temáticos financiados ao abrigo do Instrumento de

14

Cooperação para o Desenvolvimento.5 O Instrumento para a Estabilidade e a Paz

6 e o

Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos7 financiam ainda numerosos

projetos nos países ACP. Esta multiplicidade de instrumentos criou alguns problemas no que

respeita à concentração, coordenação e complementaridade da ajuda ao desenvolvimento da

UE. A expansão da programação conjunta da assistência da UE e dos Estados-Membros visa

conferir um maior impacto e melhorar a eficácia da ajuda da UE.

38. Um instrumento de financiamento específico para apoiar a parceria ACP-UE pode

constituir uma mais-valia? Em caso afirmativo, por que motivos e de que modo esse

instrumento seria diferente de outros instrumentos de financiamento externo financiados pelo

orçamento geral da União? Tal instrumento é suficientemente flexível, em especial quando se

trata de enfrentar situações de crise? Poderá ser mobilizado de forma diferente?

39. Qual é a mais-valia do sistema de cogestão do FED, que implica as autoridades

nacionais na programação e na gestão dos programas de ajuda, relativamente a outros

instrumentos de cooperação da UE em países não ACP?

40. A atual estrutura do processo de programação e de execução das atividades traduz-se

numa apropriação efetiva por parte dos beneficiários? Que aspetos poderão ser melhorados?

De que modo a UE e os Estados-Membros podem maximizar o impacto da programação

conjunta?

Em termos de execução, a cooperação da UE tem assumido várias formas, que vão da

abordagem por projeto ao apoio orçamental, com um aumento recente das operações de

financiamento combinado e o surgimento de fundos fiduciários da UE, sem esquecer a

cooperação delegada em favor das agências de desenvolvimento da UE e internacionais. Ao

ser ponderada uma nova parceria, é oportuno refletir sobre a justa combinação das

modalidades de execução (incluindo a concessão de empréstimos em vez de subvenções ou o

fornecimento de garantias para os investimentos), bem como sobre o modo de tornar o

enquadramento mais propício a um controlo financeiro e a um sistema de responsabilização

eficientes e eficazes.

Em muitos países ACP, diminuiu a importância relativa da APD no rendimento nacional

bruto. O instrumentário da cooperação financeira deve, pois, evoluir, permitindo que os

fundos da ajuda pública ao desenvolvimento da UE contribuam da forma mais eficiente para o

objetivo geral da cooperação para o desenvolvimento. As sinergias com outras fontes de

financiamento, mobilização de outras modalidades de execução (incluindo iniciativas e

investimentos privados) ou novos instrumentos como, por exemplo, o instrumento de

5 Regulamento (UE) n.º 233/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, que cria um instrumento

de financiamento da cooperação para o desenvolvimento para o período 2014-2020. 6 Regulamento (UE) n.º 230/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014 , que cria um instrumento

para a estabilidade e a paz. 7 Regulamento (UE) n.º 235/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, que cria um instrumento

financeiro para a democracia e os direitos humanos a nível mundial.

15

geminação8 ou o instrumento TAIEX9no domínio da transferência de conhecimentos

constituem opções a considerar.

41. A diversidade dos instrumentos existentes serve de forma adequada os princípios e os

interesses comuns da UE e dos países ACP? Há lacunas que devem ser colmatadas? Como

avalia a eficácia e a eficiência das diferentes modalidades de execução?

42. Seria oportuno um maior grau de autofinanciamento das atividades por parte dos Estados

ACP a fim de garantir a apropriação? Tal seria válido para todos os países? Em que

princípios se deveria basear?

43. De que forma podem ser mobilizadas mais eficazmente as competências da UE e dos seus

Estados-Membros, em particular nos países de rendimento médio?

8 A geminação é um instrumento que reúne competências técnicas do setor público dos Estados-Membros da UE e dos países

beneficiários com o objetivo de reforçar as atividades de cooperação. 9 O TAIEX é o instrumento de assistência técnica e intercâmbio de informações da Comissão Europeia nos países do

alargamento e da vizinhança. Dá apoio às administrações públicas em matéria de aproximação, aplicação e cumprimento

do direito da União e facilita a partilha da das melhores práticas da UE.