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COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Bruxelas,SEC(2003)

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Para uma reforma da política açucareira da União Europeia

Síntese dos trabalhos de análise de impacto

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ÍNDICEPreâmbulo ...................................................................................................................................4

1. Açúcar e política açucareira .........................................................................................6

1.1. Factos dominantes da economia açucareira..................................................................6

1.2. A OCM « açúcar »........................................................................................................8

2. Factores de tensão e de mudança..................................................................................8

2.1. Uma OCM à parte das reformas da PAC .....................................................................9

2.2. Um balanço de aprovisionamento sob alta tensão........................................................9

2.3. Uma OCM controversa...............................................................................................11

3. Orientações para a reforma.........................................................................................14

3.1. Objectivos da futura OCM .........................................................................................15

3.2. Questões e apostas essenciais .....................................................................................15

4. As quatro famílias de opções e os seus impactos .......................................................16

4.1. Abordagem pelas famílias de opções .........................................................................17

4.1.1. « Statu quo »...............................................................................................................17

4.1.2. « Quotas fixas » ..........................................................................................................19

4.1.3. « Baixa dos preços »...................................................................................................20

4.1.4. « Liberalização ».........................................................................................................24

4.2. Abordagem pelos pilares do desenvolvimento sustentável ........................................25

4.2.1. Impactos económicos .................................................................................................25

4.2.1.1. Situação prevista para 2010 - 2015.............................................................................25

4.2.1.2. Preços e equilíbrio do mercado ..................................................................................26

4.2.1.3. Impacto nas despesas ligadas à OCM e nas receitas de exportação dos paísesACP 30

4.2.2. Impactos sociais..........................................................................................................30

4.2.3. Impactos ambientais ...................................................................................................33

5. Síntese das vantagens e inconvenientes......................................................................34

5.1. Avaliação das opções à luz dos objectivos.................................................................35

5.2. Avaliação das opções pelas partes consultadas ..........................................................39

5.3. Impacto nos principais intervenientes ........................................................................40

5.4. Quadro-resumo das vantagens e inconvenientes ........................................................41

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ANEXO I CONSULTAS E CONTRIBUTOS RECEBIDOS.................................................................42

ANEXO II CONTRIBUTOS TEMÁTICOS DO GPI.........................................................................44

ANEXO III MANDATO DO GRUPO............................................................................................45

ANEXO IV GRUPO DE PILOTAGEM INTERSERVIÇOS (GPI)......................................................49

ANEXO V BIBLIOGRAFIA........................................................................................................50

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PREÂMBULO

Em 2001, ao reconduzir por cinco anos o regulamento relativo à organização comum demercado (OCM) no sector do açúcar, o Conselho mandatou a Comissão para apresentar, em2003, um relatório sobre o funcionamento do regime, acompanhado, se necessário, depropostas de revisão1.

Além da avaliação da OCM2 realizada em 2000, e tendo em vista a preparação desse relatório,a Comissão encomendou a entidades externas a elaboração de três estudos de avaliação doimpacto de diferentes cenários de reforma3 e de análise comparativa das condições deconcorrência e de concentração4, bem como dos mecanismos de transmissão dos preços5, emquatro sectores agro-alimentares, incluindo o do açúcar.

Em conformidade com a comunicação de Junho de 20026, a Comissão decidiu tambémsubmeter a preparação do relatório a uma análise de impacto aprofundada. Tendo em conta asincidências e as relações da OCM do açúcar com outras políticas comuns, a Comissão confioua condução dessa análise a um grupo de pilotagem interserviços (GPI), onde estiveramrepresentados catorze das suas direcções-gerais e serviços. A análise das dimensõeseconómicas, sociais e ambientais do regime do açúcar e dos impactos de diferentes cenáriosde reforma sobre as partes interessadas, na União e nos países terceiros, pôde, assim,beneficiar de uma diversidade de competências.

De Janeiro a Julho, o percurso adoptado pelo GPI seguiu as etapas previstas para a realizaçãodas análises de impacto6. As diferentes partes do presente relatório correspondem a essasetapas. São precedidas de uma introdução, que passa em revista as características dominantesda economia açucareira e da OCM do açúcar (Parte 1).

A segunda parte do relatório recorda os factores de mudança e de tensão com que a OCM éconfrontada, assim como as críticas que lhe são dirigidas por diferentes organismos e partesinteressadas7 (Parte 2).

Os objectivos da OCM são depois reconsiderados à luz dos novos compromissos da União, daestratégia europeia de desenvolvimento sustentável e das orientações definidas no quadro dareforma da política agrícola comum (Parte 3).

São identificadas quatro famílias de opções, que reflectem as diferentes tendências relativas àreforma do regime do açúcar. A família « statu quo », sem mudanças de política, e a família« quotas fixas » caracterizam-se por um nível de preços elevado e baseiam-se na regulação domercado através de quotas variáveis ou fixas. As famílias « baixa dos preços » e «liberalização » assentam numa regulação conseguida através do equilíbrio entre os preços e oscustos, com ou sem protecção pautal (Parte 4). Os impactos respectivos no nível e localização

1 Nº 2 do artigo 50º do Regulamento (CE) n° 1260/2001.2 NEI (2000), Evaluation of the Common Organisation of the Markets in the Sugar Sector,

http://www.europa.eu.int.3 Study to Assess the Impact of Options for the Future Reform of the Sugar Common Market

Organisation, http://www.europa.eu.int.4 Study on the Structure of Competition and the Degree of Concentration in the Agro-Food Sector,

http://www.europa.eu.int.5 Study on Price Transmission in the Agro-Food Sector, http://www.europa.eu.int.6 COM(2002) 276, de 5.6.2002, sobre a análise de impacto.7 Desde as indústrias agro-alimentares utilizadoras de açúcar ou as ONG empenhadas na cooperação para

o desenvolvimento até ao Tribunal de Contas europeu, passando pelas organizações internacionais,como a OCDE, o pelo Brasil e pela Austrália, que apresentaram uma queixa à OMC.

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da produção, nos preços, no rendimento dos agricultores, na indústria açucareira, no emprego,no ambiente, no nível de concorrência e de concentração, nos fluxos de importaçãoprovenientes dos países terceiros produtores de açúcar e no orçamento são, primeiro,discutidos do ponto de vista qualitativo (ponto 4.1). Os impactos são depois quantificados porrecurso a diferentes simulações modelizadas e mais amplamente discutidos no ponto seguinte(ponto 4.2), onde são agrupados em função das dimensões económica, social e ambiental dodesenvolvimento sustentável.

Na última parte do relatório é apresentada, de forma sintética, uma perspectiva das vantagense inconvenientes dos diferentes cenários. As opções que os mesmos oferecem são avaliadas àluz das suas respostas aos desafios identificados, do grau de consecução dos diferentesobjectivos e dos seus efeitos nas partes interessadas, no orçamento e no bem-estar global(Parte 5).

Em Março, os cenários formalizados pelo GPI e um esboço dos seus impactos foramapresentados ao grupo permanente « Açúcar » do comité consultivo para a política agrícolacomum. Foram também apresentados ao secretariado do grupo dos países ACP (África,Caraíbas e Pacífico), assim como a outros grupos relevantes. As diferentes partesrepresentadas foram convidadas a apresentar os seus pontos de vista e comentários com basenessa informação.

Por outro lado, o GPI organizou, de Abril a Junho, cinco reuniões de trabalho com asorganizações de cultivadores de beterraba, os industriais de fabricação e refinação de açúcar,as indústrias utilizadoras, as organizações de consumidores, as ONG empenhadas nacooperação para o desenvolvimento e na protecção do ambiente e ainda com representantesdos países ACP. A lista das organizações consultadas e dos contributos recebidos éapresentada em anexo (anexo I). O essencial das posições sustentadas nos contributos sobrediversos aspectos da OCM e as opções de reforma é apresentado nas partes correspondentesdo relatório. Os contributos temáticos elaborados sob a responsabilidade dos membros do GPIsão indicados em anexo (anexo II). Também em anexo são apresentados o mandato e acomposição do GPI, assim como a bibliografia dos trabalhos utilizados durante o exercício(anexos III a V).

O GPI também tomou conhecimento de um estudo de impacto realizado pela LMCInternacional, por conta do Comité Europeu dos Fabricantes de Açúcar (CEFA), cujos termosde referência retomam os do estudo de opções encomendado pela Comissão, mas segundooutra metodologia. O relatório desse estudo foi posto à disposição do GPI pelo CEFA.

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1. AÇÚCAR E POLÍTICA AÇUCAREIRA

Iniciada apenas no começo do século XIX no norte de França, para acabar com a dependênciaem relação ao açúcar de cana das colónias, única fonte de aprovisionamento de açúcar naépoca, o que dele fazia um género raro e dispendioso, a cultura da beterraba estendeu-se,pouco a pouco, a toda a Europa. A partir dos anos 20 e do desenvolvimento do transportemarítimo, face à concorrência do açúcar de cana, esta produção só pôde manter-se ao abrigode uma protecção pautal constantemente reforçada.

1.1. Factos dominantes da economia açucareira

Actualmente, o cultivo de beterraba cobre 1,8 milhões de hectares na UE-15, ou seja, 1,2 %da superfície agrícola utilizada, e assegura 1,6 % a 1,8 % da produção agrícola. A beterraba écultivada em cerca de 230.000 explorações agrícolas, a par de outras culturas arvenses, comoos cereais. De um modo geral, as explorações que cultivam beterraba apresentam umasuperfície superior à média, de 70 ha, dos quais 8 ha de beterraba, face aos 20 ha médios detodas as explorações. Essas explorações têm também rendimentos superiores. Com base nosdados da rede de informação contabilística agrícola (RICA), o rendimento, por unidade anualde trabalho agrícola, das explorações que cultivam beterraba é 1,7 vezes superior ao doconjunto das explorações.

A produção de açúcar da UE-15 oscila entre 15 e 18 milhões de toneladas. É assegurada por30 empresas, que possuem 135 fábricas de açúcar e 6 refinarias, repartidas por todas asregiões de cultivo da beterraba (fábricas de açúcar) ou junto de zonas portuárias (refinarias).A localização das fábricas de açúcar junto dos locais de cultivo explica-se pelo facto de abeterraba ser pesada, o que torna especialmente onerosos os custos de transporte paradistâncias superiores a 100 km.

REGIÕES DE CULTIVO DE BETERRABA, FÁBRICAS DE AÇÚCAR E REFINARIAS NA UE-25 +

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Devido à natureza perecível da beterraba, as fábricas de açúcar funcionam apenas durante aépoca da campanha, ou seja, durante cerca de 3 meses. Por conseguinte, as fábricas devemdispor de uma capacidade de tratamento diário suficiente, o que representa um pesadoinvestimento. O custo de substituição de uma unidade de capacidade óptima (>10.000 t/dia)está, neste momento, estimado em 200 milhões de euros.

Todos os Estados-Membros produzem açúcar, com excepção do Luxemburgo. A França e aAlemanha totalizam mais de metade da produção dos Quinze. Seguem-se-lhes o Reino Unidoe a Itália, cada um deles com 8 %. Com os dez novos países candidatos, a superfície debeterraba aumentará 30 % e a produção de açúcar registará um crescimento de 15 %. Destesnovos Estados-Membros, seis são produtores de açúcar, sendo a Polónia o principal, com umaprodução média de 2 milhões de toneladas, face a 3 milhões de toneladas para a totalidade dosseis países.

Simultaneamente importadora e exportadora, a União Europeia é, definitivamente, umaexportadora líquida de açúcar, representando o açúcar 2 % a 3,5 % das exportaçõesagro-alimentares da União. Durante os anos 90, as suas exportações elevaram-se, em média, a5,3 milhões de toneladas e as importações a 1,8 milhões de toneladas. O saldo líquido deexportação representa, assim, entre 15 % e 20 % da produção. Entre os novospaíses-membros, a Polónia é igualmente um exportador importante. Após o alargamento, aUnião Europeia continuará, portanto, a ser exportadora líquida.

A União Europeia é um interveniente fundamental no mercado mundial do açúcar. Representa13 % da produção, 12 % do consumo, 15 % das exportações e 5 % das importações mundiais.No entanto, estas percentagens têm baixado, enquanto as dos países do hemisfério sul têmvindo a crescer regularmente. A partir de 1996, o Brasil e a Índia arrebataram-lhe a liderançaque mantinha há décadas na produção de açúcar. Juntos, estes países totalizam 30 % da ofertamundial. A Índia ultrapassou também o consumo da UE-15.

Embora os países grandes produtores sejam igualmente grandes consumidores, o açúcar é umproduto largamente comercializado. O comércio internacional, que atinge um volume de40 milhões de toneladas, representa, em média, 30 % da produção mundial, que ascende acerca de 135 milhões de toneladas, em equivalente açúcar refinado. O Brasil domina hoje omercado, com uma percentagem correspondente a um quarto das exportações mundiais. Ospreços no mercado mundial têm, portanto, uma grande importância.

Os preços do açúcar no mercado mundial são extremamente voláteis. Evoluem de uma formaerrática e podem atingir níveis excepcionalmente elevados ou baixos. Depois de atingiremníveis historicamente elevados em 1974 e 1981, durante os anos 90 flutuaram entre 115 e260 €/t. Depois de 1995, os preços entraram em queda, devido, principalmente, a umaprodução superior ao consumo, que se traduz no aumento das existências relativamente àutilização.

Entre os factores que explicam a evolução dos preços, o consumo cresce de forma regular edesempenha um papel motor sobre o mercado. No entanto, existem diferenças de um grupo depaíses para outro e o aumento do consumo é claramente mais acentuado nos países emdesenvolvimento. As importações de açúcar dependem de factores macro-económicos epolíticos. A produção não é muito sensível à variação dos preços. Isto reflecte, não só anatureza perene da cultura da cana-de-açúcar, cujo ciclo de plantação é, em média, de 6 anose que representa 75 % das superfícies com culturas açucareiras, mas também o horizonteparticularmente largo dos investimentos na indústria do açucareira. Em contrapartida, a ofertaestá especialmente dependente do clima e as revisões das previsões de produção provocamajustamentos significativos dos preços internacionais. Além disso, as exportações de açúcar

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dependem de um número limitado de países, que são também grandes produtores mundiais –o Brasil, a UE, a Austrália, a Tailândia e Cuba respondem, assim, por 70 % das exportaçõesmundiais. Finalmente, em todos os países, tanto a oferta como a procura são influenciadaspela intervenção pública, que atenua ou retarda as necessidades de ajustamento estrutural.

1.2. A OCM « açúcar »

Ao ser criada em 1968, a OCM do açúcar8, da Comunidade, tinha como objectivo principalgarantir um rendimento equitativo aos seus produtores e abastecer o mercado com a suaprópria produção. Os direitos niveladores de importação garantiam uma protecção sólida emrelação à concorrência dos países terceiros, enquanto o apoio ao sector era feito com base empreços remuneradores a cargo dos consumidores. O regime não exigia muitas despesasorçamentais. A produção comunitária era solidamente enquadrada por quantidades garantidas(vulgarmente designadas por « quotas »), correspondentes à procura interna. Pretendia-se queas quotizações cobradas aos produtores e lançadas no orçamento da Comunidade cobrissemos custos da exportação dos excedentes da produção em relação ao consumo (restituições àexportação).

A primeira modificação ocorreu em 1975, em consequência da adesão do Reino Unido. AOCM integrou então uma parte dos seus compromissos, nomeadamente com os países ACP.O « Protocolo do Açúcar » abriu o mercado comunitário a um contingente de açúcar de canaproveniente de 19 países ACP que beneficiam deste acesso preferencial, ao nível dos preçoscomunitários. A entrada dessas quantidades suplementares resultou na necessidade deexportar uma quantidade equivalente de açúcar, ficando as restituições, nesse caso, a cargo doorçamento comunitário. Esta abertura do mercado para satisfazer as necessidades dasrefinarias comunitárias foi reforçada – embora limitada quantitativamente – com a adesão dePortugal, e depois da Finlândia.

Em 1995, ocorreu uma modificação mais recente do regime, na sequência do Uruguay round,com a limitação das restituições à exportação. A OCM teve de adaptar-se, prevendo umaredução das quotas quando o limite das restituições já não permitisse exportar, comrestituição, o excedente disponível no mercado comunitário. A partir daí, na prática, no casode um aumento das importações, o equilíbrio do mercado é restabelecido através da reduçãodas quotas comunitárias (mecanismo de desclassificação). Esta disposição foi inconsequentedurante alguns anos. Não obstante, a limitação imposta pelo acordo agrícola da OMC e aabertura do mercado comunitário, designadamente aos Balcãs, em 2001, traduziram-se numadisponibilidade cada vez maior de açúcar e em reduções de quotas.

A OCM rege-se pelo Regulamento (CE) n° 1260/2001, que expira em 30 de Junho de 2006.

2. FACTORES DE TENSÃO E DE MUDANÇA

No essencial, o regime do açúcar manteve-se à parte do movimento de reforma da PAC,iniciado em 1992 e continuado posteriormente, e foi pouco afectado pelo ciclo de negociaçõescomerciais do Uruguay Round. Esta relativa longevidade é prova de um certo êxito,conseguido com um custo elevado, quanto à consecução dos objectivos iniciais que lhe foramatribuídos. Hoje, está sujeito a pressões que modificam profundamente as perspectivas dosector. É também alvo de críticas, por vezes antigas, de múltiplas e variadas origens.

8 Regulamento n° 1009/67/CEE do Conselho, JO B 308 de 18.12.1967, p. 1.

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2.1. Uma OCM à parte das reformas da PAC

A partir do início dos anos 90, a reforma da PAC traduziu-se na passagem do apoio aospreços para o apoio directo aos agricultores. A nível internacional, este movimento fez-seacompanhar de um processo de harmonização das condições de apoio interno à agricultura edos regimes que condicionam a comercialização dos produtos agrícolas.

A OCM do açúcar não foi envolvida nesta mudança.

Em quase todos os países, a produção de açúcar beneficia de regimes de apoio especiais,enquanto os países ACP, graças ao Protocolo, beneficiam igualmente do regime comunitário.Durante muito tempo, a pressão internacional no sentido de uma mudança fez-se, portanto,sentir menos acentuadamente no sector do açúcar do que noutros sectores. Neste momento,isso já não acontece.

Mantendo intactos, no essencial, os seus princípios de organização, o regime soube tambémadaptar-se às mudanças do contexto externo, nomeadamente a cinco alargamentos sucessivose à conclusão do Acordo agrícola do Uruguay Round.

No entanto, esta exclusão das reformas favoreceu uma evolução do apoio ao sector que criadistorções de concorrência entre os agricultores. A generalização da ajuda dissociada namaior parte dos sectores agrícolas e a introdução da degressividade ameaçam exacerbar essasdistorções. Sem uma reforma, o sector do açúcar ficaria afastado do movimento no sentido deuma agricultura sustentável orientada para o mercado.

2.2. Um balanço de aprovisionamento sob alta tensão

Com um consumo estabilizado, importações sujeitas a contingentes e uma produção de açúcarcujo nível varia ligeiramente segundo as campanhas, as exportações constituíram, durantemuito tempo, a variável de ajustamento de um balanço de aprovisionamento da UniãoEuropeia, particularmente estável.

Os compromissos decorrentes do acordo do Uruguay Round sobre a agricultura poucoafectaram esta situação. A diminuição global do apoio interno não atingiu o açúcar, uma vezque este compromisso pôde ser satisfeito através de fortes reduções dos preços noutrossectores, como o dos cereais. A obrigação de acesso mínimo foi largamente coberta pelasimportações preferenciais. Os direitos aduaneiros continuaram particularmente elevados,graças à escolha de referências históricas favoráveis. Além disso, a cláusula especial desalvaguarda tem sido ininterruptamente aplicada, porquanto o preço de desencadeamento émais do dobro do preço no mercado mundial das trocas comerciais não-preferenciais. Aprotecção em vigor impediu, na prática, qualquer importação não-preferencial. Apenas alimitação das exportações com restituições teve efeitos restritivos, tendo exigido a introduçãode um mecanismo de redução das quotas, posto em prática a partir de 2000.

A estabilidade do equilíbrio do balanço de aprovisionamento da União Europeia, prestes aalargar-se a novos países-membros, está agora seriamente ameaçada. Sob o efeito acumuladodos compromissos negociados no quadro multilateral da OMC, das concessões unilaterais aospaíses menos avançados (PMA) e aos países dos Balcãs e da eventual ameaça ao regime dasexportações devido à queixa apresentada à OMC pelo Brasil, pela Austrália e pela Tailândia,o saldo da balança comercial no sector do açúcar poderá inverter-se rapidamente e prejudicarbastante as possibilidades de produção. Esta última tornar-se-ia, então, a nova variável deajustamento do balanço de aprovisionamento da União Europeia.

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2.2.1. Redução das possibilidades de exportação

A União Europeia propõe à OMC uma diminuição substancial do volume das exportaçõescom restituições, assim como uma redução do seu peso orçamental, da ordem dos 45 %. Aocusto médio actual das restituições (480 €/t), estas propostas levariam a uma redução dovolume das exportações para um valor abaixo de 0,6 milhões de toneladas. Mais ambiciosas,as propostas Harbinson prevêem a eliminação total das restituições no prazo de 5 a 9 anos.Essas propostas anulariam a possibilidade de exportar um volume da ordem de 1 milhão detoneladas.

As obrigações de redução das restituições não incluem a reexportação de açúcar da Índia edos países ACP, em relação à qual a Comunidade não assumiu qualquer compromisso deredução. Todavia, em queixa apresentada à OMC, o Brasil, a Austrália e a Tailândia requerema supressão desta isenção, a qual poderá provocar uma diminuição suplementar de1,6 milhões de toneladas do volume exportável.

Uma resposta desfavorável à queixa apresentada pelo Brasil, pela Tailândia e pela Austráliapoderia significar também a supressão das exportações de açúcar C, exportado semrestituições. Os queixosos consideram que esse açúcar é exportado a um preço inferior aocusto de produção, graças ao forte apoio ao açúcar A e B. O potencial de exportaçãocontestado é de aproximadamente 3 milhões de toneladas.

A manter-se, no restante, a situação actual – nomeadamente a diferença entre o preço internoe o preço mundial, que torna o mercado europeu muito atractivo –, se o conjunto destasperspectivas desfavoráveis às oportunidades de exportação se confirmasse, a União Europeiadeixaria de ter condições para exportar.

2.2.2. Um afluxo potencial de importações considerável

No plano das importações, as concessões atribuídas aos países dos Balcãs Ocidentaisautorizam já, mediante certas reservas, o livre acesso de toda a sua produção ao mercadoeuropeu. No tocante aos países menos avançados (PMA), esta liberdade de acesso foiconcedida no quadro da iniciativa « Tudo excepto armas » (EBA). Introduzidaprogressivamente a partir de 2001, através do aumento dos contingentes preferenciais, sóproduzirá efeitos significativos a partir de 2009, altura em que o livre acesso se tornaráefectivo. Nestas condições, enquanto os preços europeus forem atractivos, podem prever-setrês tipos de reacções :

– a reorientação, para a UE, das exportações até então destinadas ao mercado mundial;

– operações de arbitragem que canalizem a produção local para a UE, à qual sesubstituiria, no consumo interno, açúcar comprado no mercado mundial. Os paísesdos Balcãs já se colocaram nesta situação;

– o aumento das capacidades de produção dos países de produção mais concorrencial(Moçambique, Sudão), para o fornecimento do mercado europeu.

Com base nos actuais fluxos comerciais, nas capacidades e nos projectos de investimentoconhecidos, o potencial de exportação dos PMA está calculado em 0,9 a 2,7 milhões detoneladas e o dos países dos Balcãs entre 0,5 e 0,9 milhões de toneladas. Não considerando aspossibilidades de reexportação, após um tratamento que justifique a aquisição, de produtoproveniente dos PMA ou dos Balcãs, os especialistas situam o potencial total entre 1,5 e3,5 milhões de toneladas, entre 2010 e 2015.

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Neste momento, apenas alguns países ACP beneficiam de contingentes com isenção dedireitos e a preços garantidos, no âmbito do Protocolo do Açúcar. Está prevista a reavaliaçãodesse protocolo, no quadro dos novos acordos de parceria económica (EPA) em negociação.Neste contexto, o livre acesso ao mercado europeu poderá ser alargado. A reorientação dasexportações de açúcar dos países ACP para a União Europeia poderá atingir 3,5 milhões detoneladas e a da totalidade da sua produção 6 milhões de toneladas. Além disso, asnegociações em curso com o Mercosur poderão representar outra fonte de crescimento dopotencial de importações.

Sem nos anteciparmos à análise da pressão que exerceriam os edulcorantes, concorrentes doaçúcar, que seriam produzidos na Europa na hipótese de uma revisão da actual política derestrição, são também de referir as concessões atribuídas à Turquia e a Israel no quadro dosacordos Euro-Mediterrânicos para a importação de frutose. As capacidades de produçãodesenvolvidas na sequência desses acordos poderiam desviar do mercado interno cerca de0,3 milhões de toneladas suplementares de açúcar.

2.2.3. Uma diminuição provável da protecção do mercado interno

Entretanto, as propostas da Comunidade em matéria de redução pautal (- 36 % em média)poderão implicar uma diminuição da protecção pautal, do nível actual de 419 €/t para 268 €/t,ou mesmo 168 €/t, no caso das propostas Harbinson (- 60 %, em média). Os negociadoresconsideram também pouco provável que a cláusula de salvaguarda especial possa continuar aser aplicada de forma permanente.

Nestas circunstâncias, embora seja difícil avaliar com exactidão as principais componentes dobalanço de aprovisionamento da União Europeia, o sentido da sua evolução e a dimensão dasmesmas são relativamente claros. Em 2010 - 2015, a próxima OCM deverá fazer face a:

– uma redução inevitável dos preços internos e uma redução da protecção externa;

– uma diminuição das oportunidades de exportação, mesmo das exportações comrestituições;

– um crescimento expressivo das importações preferenciais;

– uma pressão acrescida sobre o mercado europeu por parte de produtos concorrentes.

Daí resultará uma limitação do espaço para a produção de açúcar europeu, que deveránecessariamente diminuir.

2.3. Uma OCM controversa

Sujeita a fortes pressões externas, a OCM é também contestada internamente. Já em 1975, oTribunal de Justiça manifestou sérias reservas quanto à OCM e ao seu impacto naconcorrência9. Em 2000, o funcionamento da OCM foi objecto de uma avaliação global porperitos independentes10. No mesmo ano, o Tribunal de Contas europeu dedicou-lhe umrelatório especial11. Outros organismos nacionais e internacionais elaboraram igualmenteestudos sobre a OCM12. Os autores desses trabalhos comparam os resultados da OCM com osobjectivos que lhe foram legalmente atribuídos. Procuram também analisar os impactos dofuncionamento da OCM noutros domínios e objectivos públicos, na Europa e nos países

9 Acórdão do Tribunal, Suiker Unie e.a. / Comissão.10 NEI (2000).11 Tribunal de Contas (2000).12 Swedish Authority for Competition (2002) ; OCDE (2002).

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terceiros. As posições expressas nos contributos e consultas organizados pelo GPI confirmamlargamente as questões referidas e os pareceres emitidos nesses trabalhos.

A segurança, a estabilidade e a qualidade do aprovisionamento do mercado europeu sãounanimemente apreciadas. As indústrias utilizadoras, das mais críticas da OCM e que estãobem posicionadas para o avaliar, reconhecem a qualidade excepcional do aprovisionamentoassegurado pelos fabricantes de açúcar europeus, tanto a nível de produtos como de serviços,embora denunciem o custo dos mesmos, na sua opinião excessivo e injustificado.

O contributo da OCM para a manutenção da estabilidade dos preços é igualmentereconhecido, embora a protecção contra a volatilidade dos preços no mercado mundial sejapaga com um preço interno consideravelmente mais elevado e por um contexto comercialnão-concorrencial.

O contributo da OCM para a manutenção do nível de vida dos agricultores é comprovadopelo nível de rendimento dos cultivadores de beterraba, que continua a ser superior ao damaioria das outras categorias de agricultores. No entanto, este aspecto desperta algumascríticas, quer porque pode dar origem a distorções de concorrência entre agricultores, quer porrazões de equidade. Efectivamente, o benefício do apoio da OCM é partilhado pelosindustriais do açúcar e por uma minoria de agricultores, muitas vezes mais abastados do que ocontribuinte médio, em detrimento de outras categorias sociais.

Em contrapartida, a OCM é severamente criticada porque organiza uma produção de açúcarlargamente excedentária, que é escoada para o mercado mundial em detrimento dosprodutores mais competitivos, com a ajuda de restituições imputadas, em última instância, aoscontribuintes e aos consumidores. Exceptuando os agentes do sector, todas as partesconsultadas e todos os estudos convergem na condenação do sistema de restituições àexportação. E são vários - além do Brasil, da Tailândia e da Austrália -, a pôr também emcausa a exportação do açúcar C.

Em associação a estas críticas, as partes interessadas e os estudos efectuados evocamsistematicamente as importações preferenciais, a preço garantido, a favor dos países ACP e,progressivamente, de outros países do grupo PVD. Embora essas importações estejam maisrelacionadas com a política de desenvolvimento do que com a PAC, o seu futuro está ligadoao da OCM.

A maior parte dos países ACP beneficiários do Protocolo do Açúcar manifesta o seu apreçopela actual OCM e deseja a sua continuidade, temendo porém os efeitos da extensão daspreferências a novos países. Esses países justificam a sua posição pelo carácter multifuncionalda sua produção de açúcar e pelos benefícios sociais, directos e indirectos, daí decorrentes,que não poderiam ser assumidos pelos orçamentos públicos. Certos países argumentam que ocultivo de cana-de-açúcar desempenha um papel insubstituível na preservação do seuambiente. Alguns assinalam, também, a falta de alternativas realistas de diversificação, dadoque as suas economias se encontram numa situação de verdadeira dependência em relação aosector açucareiro. No entanto, outros países ACP preconizam uma modificação da OCM.

Algumas ONG empenhadas na protecção do ambiente e na cooperação para odesenvolvimento questionam, porém, a eficácia do sistema de preferências actual e doscritérios de escolha dos beneficiários deste. Acusam-no de não fazer distinção entre assituações dos países e entre as categorias de produtores. A exemplo das agências multilateraisde desenvolvimento, essas ONG consideram que o sistema contribui para distorcer aafectação dos recursos e para arrastar alguns países para a monocultura e para actividades queacabam por agravar a dependência dos mesmos de modalidades comerciais não sustentáveis,sem conseguir gerar uma dinâmica de desenvolvimento.

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O preço elevado do açúcar na Comunidade é severamente criticado pelas indústriasutilizadoras e pelas organizações de consumidores, aos quais é imposto. Os consumidoresdenunciam o preço elevado que têm de pagar por causa da OCM, com benefício apenas paraos produtores de açúcar. Enquanto forma de apoio aos agricultores, é também criticado peloseconomistas, pela sua falta de eficácia e pelas distorções que introduziu no mercado.Calculado em paridade de poder de compra, o custo do açúcar no mercado europeu situa-se namédia dos países industrializados e é inferior ao custo pago nos PVD. Directamentecomparado com o preço no mercado mundial, é, no entanto, duas a três vezes superior. Asindústrias utilizadoras consideram que esta diferença se reflecte na sua competitividade. Emtodo o caso, sustentam que o diferencial de preço deverá continuar a ser coberto porrestituições à produção e exportação de produtos derivados do açúcar. De contrário,consideram que seriam implicitamente obrigadas a financiar parte da OCM no sector doaçúcar.

O impacto de um preço elevado na intensificação dos métodos agrícolas e na produção dequantidades excedentárias é igualmente criticado pelos defensores do ambiente e peloTribunal de Contas. A esse nível, o sector defende-se, invocando os progressos significativosdos últimos anos na melhoria das práticas culturais, que permitiram racionalizar a utilizaçãodos factores de produção, e a crescente eficácia energética das fábricas de açúcar13.

A indústria agro-alimentar queixa-se dos limites impostos pela OCM aos edulcorantescalóricos concorrentes do açúcar, cuja produção se mantém muito aquém do seu potencial deutilização, aos preços actuais.

Num plano ainda mais fundamental, as autoridades de controlo da concorrência, incluindo aprópria Comissão e as autoridades nacionais, o Tribunal de Justiça, o Tribunal de Contas, aOCDE, as indústrias utilizadoras de açúcar e os representantes dos consumidores criticam afalta de concorrência no mercado europeu e a garantia de margens elevadas que o regimeproporciona aos fabricantes de açúcar.

A falta de concorrência é geralmente atribuída às condições de base da OCM, que produzemos seguintes efeitos directos :

– as quotas de produção limitam as capacidades de desenvolvimento dos produtoresmais eficazes, impõem limites à produção dos produtos concorrentes, criam barreirasà entrada de novos produtores e constituem um factor de concentração, uma vez queos produtores mais competitivos são sustidos no seu desejo de expansão;

– a repartição da produção, gerida por quotas nacionais, favorece a compartimentaçãodos mercados nacionais;

– a manutenção do preço de intervenção a um nível elevado constitui uma barreira auma política de preços concorrenciais; o regime aplicável às relações com os paísesterceiros protege, em larga medida, o mercado comunitário da concorrência externa.

Indirectamente, a OCM cria condições que colocam as indústrias açucareiras no mercadoeuropeu numa situação de « conluio tácito », que favorece a fixação de preços de mercado aum nível muito superior ao preço garantido, sem necessidade de formação de cartéis14.

13 Relatório conjunto CIBE-CEFS sobre o ambiente.14 Ver, por exemplo, o relatório da autoridade sueca para a concorrência, já referido.

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É de salientar que o elemento fundamental sobre o qual assentam muitas destas críticas é aregulação da oferta pela imposição de quotas fixadas por Estado-Membro. Ora, a imposiçãode quotas nacionais está dependente de uma opção política no sentido da manutenção daprodução de açúcar em todos os Estados-Membros da União Europeia, privilegiando, assim,uma lógica de repartição em relação a uma lógica de especialização, de acordo com asvantagens comparativas no mercado interno. Esta opção inicial do legislador, regularmenteconfirmada em cada alargamento, teve como corolário a necessidade de manter o preço doaçúcar a um nível que permitisse cobrir os custos dos produtores instalados em regiões menospropícias ao cultivo da beterraba e, portanto, menos competitivos. Essa escolha garante,indirectamente, margens confortáveis aos produtores mais eficazes. O regime implica,também, o financiamento de restituições às exportações dos agricultores mais produtivos,através de uma quotização partilhada por todos os agentes sectoriais, mas que acaba por serrepercutida no preço pago pelos consumidores. Uma maior concorrência aproximaria, semdúvida, o preço de mercado do preço de intervenção, do qual, durante muito tempo, tevetendência a manter-se afastado. O ganho daí decorrente poderia ser apreciável. Acontece queo nível elevado do preço de intervenção continua intrinsecamente ligado à opção a favor dacontinuidade da produção de açúcar em todo o território da União Europeia.

O Tribunal de Contas e as indústrias utilizadoras também criticam a margem das indústriasaçucareiras, cujo nível seria garantido pela diferença entre o preço de intervenção do açúcar eo preço mínimo da beterraba, independentemente da variação dos custos e dos ganhos deprodutividade. Denunciam, igualmente, a vantagem concedida à indústria açucareira pelaatribuição de quotas aos industriais de açúcar e não aos agricultores15.

3. ORIENTAÇÕES PARA A REFORMA

As orientações para a reforma da OCM no sector do açúcar derivam das premissas queacabam de ser descritas (Parte 2). Têm a ver com as prioridades da estratégia europeia dedesenvolvimento sustentável, transpostas para os objectivos da reforma da PAC. Resultam,também, da necessidade de prever as mudanças decorrentes dos compromissos da UniãoEuropeia no que se refere à organização dos mercados. Finalmente, têm em conta anecessidade de resolver os problemas e satisfazer as expectativas referidas pelas partesinteressadas ou nos relatórios e estudos indicados.

A reforma da OCM deverá ajudar o sector europeu do açúcar a reestruturar-se, de forma atornar-se mais competitivo. Num horizonte que já não está distante, este sector deverá tercondições para abdicar, pelo menos em grande parte, das restituições à exportação e do nívelelevado de apoio interno de que beneficia. Deverá ainda ser capaz de fazer face àconcorrência acrescida que se seguirá à redução da protecção aduaneira.

Tendo em conta as perspectivas de aumento das importações no quadro das iniciativas e dosacordos vigentes ou previsíveis (ACP-EPA, Índia, MFN, EBA, Balcãs), a reforma deveráigualmente procurar criar condições favoráveis a um equilíbrio sustentável dos mercados, quegaranta a regularidade e segurança dos aprovisionamentos.

A nova OCM deverá ainda incitar o sector do açúcar a contribuir para a estratégia europeia dedesenvolvimento sustentável. Para isso, a reforma deverá tentar harmonizar os objectivosespecíficos do sector com os objectivos e modalidades de intervenção da PAC reformada.

15 O alcance desta última crítica diminui à medida que um volume significativo de indústrias açucareiras

se torna propriedade de cooperativas agrícolas. Mais de um terço das empresas açucareiras são hojepropriedade de cooperativas agrícolas.

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3.1. Objectivos da futura OCM

Reformulados e enriquecidos, os sete objectivos seguintes inspiram-se directamente nosobjectivos que presidiram às últimas reformas da PAC :

– garantir o aprovisionamento regular de açúcar, protegendo o mercado europeu deflutuações extremas de preços;

– aumentar a competitividade do sector para fazer face à concorrência internacional;

– assegurar um nível de vida equitativo aos agricultores, bem como a vitalidade dascomunidades rurais, através da passagem do apoio aos preços para um sistema deajuda ao produtor, condicionado ao cumprimento de normas;

– aumentar a concorrência, assegurar um preço razoável aos utilizadores e aosconsumidores e diversificar a oferta de edulcorantes;

– reduzir a pressão da produção de açúcar sobre o ambiente;

– simplificar a OCM e aumentar a sua transparência;

– limitar o custo orçamental da OCM e servir os objectivos subsidiários desta noquadro das políticas comuns adequadas.

3.2. Questões e apostas essenciais

Os objectivos referidos definem um enquadramento para a futura OCM, mas não sãosuficientes para configurar todos os seus elementos. Ou melhor, não permitem formar umaopinião sobre uma série de questões e dilemas essenciais. Por exemplo, não indicam oequilíbrio desejável entre as exigências da liberalização das trocas comerciais e a preferênciacomunitária. Não fazem desaparecer a tensão entre a lógica do mercado interno, queprivilegiaria a concentração nas regiões mais produtivas, e a decisão política de manter umaprodução de açúcar, embora em quantidades mais reduzidas, nas zonas actualmenteprodutivas da União Europeia e dos novos Estados-Membros.

Estes objectivos deixam também em aberto a questão do ritmo da transição, assim como aquestão do acompanhamento da reestruturação necessária, em função do seu impacto ao níveldas regiões da UE. Uma transição a passo lento, que possa tornar-se hesitante, ou umatransição rápida, acompanhada de sinais claros sobre a situação em vista, afectariamdiferentemente os agentes sectoriais e poderiam influenciar o desenrolar e os resultados dareestruturação. Em matéria de acompanhamento, os objectivos definidos dão indicação doapoio assegurado aos produtores de beterraba, mas não indiciam qualquer atitude em relação àreestruturação industrial e, principalmente, não dão indicação sobre as consequências para ospaíses terceiros que beneficiam do preço actual do açúcar no mercado europeu.

Para cumprir o seu mandato, respeitando os seus limites, o GPI optou por explorar quatrofamílias de opções. Todas elas podem responder às orientações da reforma, ponderando, deforma diferente, as prioridades atribuídas aos diferentes objectivos e posicionando-sediferenciadamente em relação às questões essenciais. É especialmente através desteposicionamento diferenciado que são avaliadas na última parte deste relatório (Parte 4).

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4. AS QUATRO FAMÍLIAS DE OPÇÕES E OS SEUS IMPACTOS

Para dar resposta aos objectivos e condicionalismos da reforma foram identificadas quatrofamílias de opções, que representam as tendências das diferentes partes interessadas e sedistinguem pelos instrumentos de regulação do mercado a privilegiar (preços ou quotas), pelasituação de equilíbrio perspectivada (nível dos preços e fontes de aprovisionamento) e peladimensão dos impactos respectivos nas diferentes categorias de agentes e de objectivos. Asfamílias consideradas abrangem as diferentes opções analisadas nos estudos realizados porentidades independentes no quadro da reforma16 ou noutros estudos elaborados nos últimosanos17. A avaliação quantitativa dos impactos respectivos pôde, assim, beneficiar dessestrabalhos.

No seu conjunto, estas quatro famílias de opções balizam os futuros possíveis e constituemuma ajuda na exploração sistemática dos impactos. Cada uma delas configura, de formadiferente, os principais elementos de uma OCM no sector do açúcar. Dispõe também devariantes que definem, de modo diferente, os parâmetros de instrumentos eventualmentecomuns, como o apoio directo aos agricultores ou as quotas de produção dos edulcorantesalternativos.

A escolha dos instrumentos e dos parâmetros que especificam as variantes reflectir-se-á nonível quantitativo dos equilíbrios e nos impactos da reforma. Essas escolhas são, por vezes,inevitáveis no quadro das opções apresentadas, mas, no essencial, a presente síntese limita-seàs grandes famílias. Quando evoca escolhas ao nível das variantes, fá-lo a título de ilustraçãoou por razões de quantificação através de modelizações. Essas escolhas não pressupõem avariante que, no final dos trabalhos preparatórios, parecerá reflectir melhor o equilíbrio dosinteresses e apostas em jogo. A variante final deverá, portanto, ser ainda configurada, a partirdas indicações que o debate previsto pela Comissão não deixará de produzir.

Nas famílias de opções que adoptam uma regulação do mercado essencialmente através dasquotas de produção, a família « statu quo » baseia-se numa abordagem de ajustamento anualdessas quotas à evolução do volume das importações. A família de opções designada por« quotas fixas » pressupõe a redução das quotas de produção para um nível a acordar e aconversão das concessões de livre importação em contingentes preferenciais. Obriga, noentanto, a renunciar aos compromissos internacionais da Comunidade, como o programa« Tudo excepto armas ».

Nas famílias que adoptam uma regulação do mercado principalmente através dos preços, afamília « baixa dos preços » pressupõe um sector do açúcar contraído e mais competitivo. Emconsequência, pressupõe também um mercado europeu menos atractivo, mantendo embora ascondições necessárias para um sistema de importações preferenciais. As opções da« liberalização » pressupõem o abandono de qualquer regulação da produção, dos preços edas trocas comerciais.

16 EuroCARE (2003) e LMC International (2003).17 Ver, em anexo, a lista dos trabalhos consultados.

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Confrontado com a complexidade da análise dos impactos no quadro de cada família deopções, o GPI optou por completar a sua exploração com a análise de seis temastransversais18. Este método de abordagem de dupla entrada, por opção e por tema, também éadoptado aqui, na exposição dos resultados. Em primeiro lugar, são apresentadas e discutidas,sob o ponto de vista qualitativo (ponto 4.1), as quatro famílias de opções e os seus impactos.Em seguida, são apresentados os principais resultados quantitativos previstos para 2010-2015e os seus impactos são explorados no quadro das análises temáticas, segundo as trêsdimensões do desenvolvimento sustentável : económica, social e ambiental (ponto 4.2).

4.1. Abordagem pelas famílias de opções

Relativamente a cada família de opções, são descritos os instrumentos de regulação e asituação de equilíbrio prevista para 2010-2015, assim como os principais impactos, vantagense inconvenientes esperados.

4.1.1. « Statu quo »

A chamada opção « statu quo » corresponde à prorrogação do regime actual para lá de 30 deJunho de 2006, registando, apesar de tudo, a situação do mercado uma evolução considerável.

Os preços no mercado comunitário, embora mais baixos em consequência das reduçõesnegociadas na OMC, continuariam a ser garantidos a um nível próximo do triplo dos preçosno mercado mundial. Com essa diferença, a concessão de livre acesso aos PMA, efectiva apartir de 2009, tem todas as hipóteses de funcionar como uma bomba aspiradora queprovoque a reorientação e o desenvolvimento das produções dos países terceiros em causa, deforma a fornecer o mercado europeu. A experiência dos últimos dois anos com os BalcãsOcidentais mostra também que, com esta diferença, há sempre operadores que consideramvaler a pena correr o risco de incumprimento das regras de origem. O controlo, já de si difícil,complica-se ainda mais com o estabelecimento de relações de comércio livre entre algunsPMA e países terceiros grandes produtores.

Nestas condições, o apoio do regime comunitário à produção (preços e protecção pautal)assemelha-se a uma consequência do volume efectivo das importações preferenciais e daredução do apoio às exportações, que deverá ser acordado no quadro da OMC. No caso de umresultado negativo, para a União Europeia, da queixa apresentada à OMC pelo Brasil, pelaAustrália e pela Tailândia, o « statu quo » equivalerá a um cenário de redução drástica daprodução de açúcar na Europa. A diminuição do número de fábricas de açúcar que resultariadessa redução poderia ser mais que proporcional, sabendo-se que as fábricas só são viáveispara lá de um certo limiar de capacidade de produção. O « statu quo » implicaria umadiminuição do número de fábricas de açúcar equivalente à registada quando do processo deracionalização da indústria, que levou ao encerramento de 25 % das fábricas entre 1992 e2000. Uma pequena parte das capacidades de produção poderia ser convertida em capacidadede refinação de açúcar bruto importado. O « benefício » do apoio comunitário, que acaba porser pago pelo consumidor da União Europeia, seria progressivamente transferido para ospaíses terceiros e para os intermediários.

18 O anexo II apresenta a lista dos contributos produzidos no quadro das seis análises temáticas.

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Repartida de acordo com os coeficientes estabelecidos no Regulamento (CE) nº 1260/2001, aredução das quotas de produção aplicar-se-ia a todos os países-membros, independentementedas suas vantagens comparativas. Isso deixar-lhes-ia margem para optimizar a repartição daredução das capacidades de produção nos seus territórios. Não obstante, para lá de um certonível, a redução das quotas pesaria, de forma desproporcionada, sobre a competitividade dosprodutores mais eficazes e entravaria seriamente a reestruturação19. Um resultado negativo daqueixa apresentada poderia então precipitar o momento em que uma ruptura da solidariedadeconduziria à contestação da OCM pelos agentes sectoriais.

Naturalmente que a prorrogação do regulamento não teria um efeito correctivo nos aspectosmais controversos da OCM e não responderia, portanto, às inúmeras críticas formuladas (vero ponto 2.3 acima), nomeadamente no que se refere à falta de concorrência.

As distorções resultantes dos preços muito remuneradores da cultura da beterraba, em relaçãoa outras culturas, persistiriam entre os agricultores.

Se os excedentes de produção comunitária em relação ao consumo diminuíssem, o mesmosucederia às quotizações correspondentes ao financiamento das restituições. Essa situaçãoteria como resultado um aumento do preço líquido da beterraba. O efeito final sobre asreceitas dos agricultores seria pouco expressivo e dependeria do grau de redução da produçãode beterraba e das actividades alternativas.

Num contexto pouco concorrencial, as margens da indústria açucareira continuariam tambéma ser garantidas pelos preços fixados, independentemente da evolução real dos custos deprodução. Os preços de mercado poderiam até aumentar, dado que os produtores procurariammaximizar os seus lucros, a partir de quotas cujo volume seria reduzido.

O custo para o consumidor continuaria a ser elevado.

O desaparecimento dos excedentes de produção ocasiona o desaparecimento das exportaçõescomunitárias subvencionadas de açúcar de quotas e a supressão das quotizações. Assubvenções concedidas às exportações geradas pelas importações preferenciais continuam aser suportadas pelo orçamento comunitário. Se a OMC impusesse, além disso, uma reduçãodas exportações comunitárias sem restituição, haveria uma redução acrescida da produçãocomunitária, em benefício das parcelas de mercado dos países terceiros produtores,principalmente do Brasil.

A prorrogação do regime levaria à evolução dos contingentes de edulcorantes alternativos,paralelamente aos do açúcar. Por conseguinte, as possibilidades de escolha dos utilizadores edos consumidores não melhorariam.

A manter-se, no restante, a situação actual, a redução da produção atenuaria provavelmente aspressões sobre o ambiente e o mercado mundial, relacionadas com a oferta comunitáriaexcedentária.

19 Devido, nomeadamente, à diferente proporção das quotas A e B de Estado-Membro para

Estado-Membro.

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4.1.2. « Quotas fixas »

A ideia de um regresso a uma situação mais previsível que permita de novo investir, à custade uma séria redução do nível de actividade, seduz inúmeros agentes sectoriais. De facto,esses agentes começaram a sentir os efeitos do ajustamento automático das quotas deprodução à evolução do nível das importações preferenciais, algumas das quais já não seencontram sujeitas a contingentes (Balcãs Ocidentais). Em apoio da sua proposta, quecontradiz o compromisso assumido pela União Europeia a favor dos PMA, invocam oisolamento da iniciativa europeia EBA, até ao anúncio recente da Austrália, da Nova Zelândiae do Canadá, assim como as dificuldades práticas na prevenção da fraude às regras de origem.

A opção por um regresso a quotas fixas exigiria que a Comunidade renunciasse aos seuscompromissos internacionais, como a iniciativa « Tudo excepto armas », que abre o mercadocomunitário a todos os produtos provenientes dos países menos avançados (PMA). Ainiciativa « Tudo excepto armas » representa um dos pilares da proposta agrícola sobre oacesso ao mercado no âmbito da OMC e de outras organizações internacionais. Areintrodução de contingentes pautais implicaria um preço político elevado e prejudicaria acredibilidade da Comunidade. No entanto, os próprios PMA também pretendem umanegociação no sentido de evitar uma baixa dos preços, que excluiria alguns deles do benefíciodo livre acesso e reduziria seriamente as suas vantagens. Também os países ACP signatáriosdo Protocolo do Açúcar se pronunciaram a favor desta opção de regresso às quotas fixas.

No caso dos países dos Balcãs Ocidentais que são, ou serão provavelmente, candidatos àadesão à União Europeia, seria incoerente estimular o crescimento da sua produção e das suasimportações para consumo interno, quando irá ser necessário absorver as quantidades emcausa a partir do momento em que aderirem à União Europeia e compensar os países terceirosfornecedores.

O regresso a quotas fixas corresponderia, inevitavelmente, a uma redução considerável dasquotas de produção em relação às quotas actuais. As importações preferenciais seriam denovo contingentadas, mas esses contingentes, a negociar, deveriam, sem dúvida, consolidar osníveis mais elevados de exportação atingidos, atentos os investimentos iniciados por algunsparceiros na perspectiva do livre acesso ao mercado europeu pós-2009.

Inserindo-se numa óptica de renegociação do regime, a opção do regresso às quotas fixaspoderia prever um quadro comunitário para a regulação da transferência das quotas deprodução entre zonas de cultivo, procurando, assim, instaurar um mecanismo descentralizadode arbitragem entre a lógica de coesão e uma repartição das quotas segundo as vantagenscomparativas. Em certas condições, os recursos resultantes da venda de quotas poderiamcontribuir para o financiamento do desenvolvimento rural e para atenuar as consequências dacontracção da produção. No entanto, um sistema como esse poderia também sobrecarregar osesforços de reestruturação das indústrias competitivas, afectaria diferentemente os produtores,segundo a sua capacidade de financiamento, e poderia levar a um reforço dos movimentos deconcentração.

Sustentados por uma certa protecção pautal, os preços no mercado interno manter-se-iamrelativamente elevados e remuneradores, nomeadamente no que se refere à partecontingentada das importações preferenciais. A lógica da opção não impede, no entanto, quese preveja, também, uma baixa dos preços garantidos em condições próximas de algumascondições visadas pela família de opções c).

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Para lá das consequências orçamentais, evocadas a propósito da opção « statu quo », asconsequências da opção « quotas fixas » dependerão da decisão ou não de uma baixa dospreços, associada à introdução de ajudas directas ou a recursos eventualmente necessáriospara compensar a renegociação dos acordos comerciais e acompanhar a reestruturação nospaíses em desenvolvimento.

Um alargamento do contingente de edulcorantes alternativos inserir-se-ia na lógica derenegociação da família de opções considerada, por terem evoluído as condições subjacentesà primitiva decisão de fixar contingentes.

Os reflexos desta opção no ambiente dependeriam das escolhas feitas quanto às alternativasde utilização das terras e à localização das mesmas, mas a redução das quotas de produção é,a priori, bastante favorável.

4.1.3. « Baixa dos preços »

A opção « baixa dos preços » pressupõe o apoio aos preços no mercado interno através dafixação de um nível adequado de protecção pautal. Deste modo, o equilíbrio quantitativo domercado seria conseguido pelo ajustamento da oferta (europeia e preferencial) aos preços,sem quotas de produção, pelo menos a prazo.

O mecanismo de intervenção, que, no caso do açúcar, não foi utilizado nos últimos quinzeanos, seria, se fosse necessário, utilizado como uma autêntica rede de segurança, no caso deuma redução extrema dos preços internos, abaixo de um certo limiar. Poderia, até, sereliminado e o seu papel de referência poderia então ser desempenhado por um preçoindicativo e o de rede de segurança por um mecanismo apropriado. Num contexto decrescimento das importações preferenciais não-contingentadas, os preços de mercadotenderiam então a ajustar-se ao preço de entrada das importações não-preferenciais, ao qual seaplicaria a protecção pautal resultante das negociações na OMC, eventualmente reduzido paraequilibrar o mercado.

A redução do preço interno permitiria satisfazer os compromissos externos pesando menossobre a produção comunitária. A atractividade do mercado europeu diminuiria, para umapercentagem maior ou menor de exportadores com custos de produção elevados, entre osquais uma parte significativa dos países ACP.

Para compensar, tanto quanto necessário, os efeitos da redução do preço da beterraba, seriaintroduzido um apoio directo ao rendimento dos agricultores, segundo a lógica da reforma daPAC. As modalidades de fixação desse apoio poderiam tentar atenuar a diversidade dos níveisde apoio entre as diferentes categorias de agricultores. Por razões de equidade e para diminuiro seu custo orçamental, as ajudas directas poderiam ser concedidas em relação a um númerolimitado de hectares.

As quotas de produção seriam abolidas quando os níveis das importações e da produçãoestabilizassem. Poderiam até ser suprimidas imediatamente, se uma parte das ajudas directasfosse atribuída por hectare até um determinado limite máximo de superfície. Essa supressãoresultaria no reforço da concorrência e das trocas comerciais intracomunitárias, com benefíciopara os produtores mais competitivos. Segundo o nível de preços estabelecido, abririaoportunidades de desenvolvimento às produções de edulcorantes alternativos (isoglucose).

É previsível que os efeitos da baixa dos preços se fizessem sentir mais nas regiões que nãodisponham de vantagens comparativas, sobretudo após a abolição das quotas. Ora, ascompensações concedidas aos agricultores, assim como eventualmente aos países ACP,através de instrumentos alheios à PAC, poderiam ter efeitos orçamentais significativos.

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As consequências no ambiente dependeriam, também neste caso, das utilizações alternativasdas terras. No entanto, a introdução de ajudas directas permitiria a aplicação dacondicionalidade e deverá favorecer métodos de cultivo menos intensivos.

Nesta fase, é difícil prever com precisão o efeito nos preços do açúcar a retalho e dos produtoscom açúcar. Mais de 30 % do açúcar consumido na Europa é açúcar de consumo (consumodirecto), para o qual é previsível uma redução dos preços, tendo em conta, sobretudo, aconcorrência na venda a retalho. O restante açúcar consumido na Europa é incorporado emprodutos transformados. O efeito da baixa do preço do açúcar depende do custo destamatéria-prima no preço final do produto, bem como das condições de concorrência nosmercados a jusante.

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EXEMPLO DE CENÁRIODE TRANSIÇÃO

A apresentação das famílias de opções descreve assituações de equilíbrio pretendidas e as abordagensde regulação e discute os seus impactos principais,sob o ponto de vista qualitativo. No entanto, trata-sede descrições de situações « à chegada ».

No caso da família « baixa dos preços »,particularmente complexa e diversificada, parafacilitar a reflexão, o percurso para uma novasituação de equilíbrio, caracterizada por níveis deprodução e de importações preferenciais semexcedentes nem défice, é ilustrado por um cenáriode transição que conduzirá, até 2013, a uma OCMem que já não existirão quotas nem preços deintervenção, assim como a um preço do açúcarbranco reduzido em cerca de 40 %, em relação aonível registado actualmente.

É evidente que outros cenários, conducentes a esseequilíbrio, nomeadamente cenários mais rápidos,são igualmente possíveis, mas a dimensão dasreestruturações necessárias não deve sermenosprezada.

Primeira fase

Com base no regime actual, os preços seriam logoreduzidos em 15 % a 20 %, de forma a chegar-se aum preço médio de mercado do açúcar branco, naComunidade, de cerca de 600 €/t. O preço deintervenção seria suprimido.

Os direitos aduaneiros, incluindo os direitosadicionais relativos a uma cláusula de salvaguardaindispensável, seriam reduzidos de forma a mantero preço de entrada do açúcar não-preferencial aonível do preço visado na Comunidade, comsatisfação (de um modo geral antecipadamente) dasnecessidades do futuro acordo OMC.

O actual regime de quotas, variáveis em função doequilíbrio do mercado, seria mantido, enquanto asexportações com restituição seriamprogressivamente reduzidas em função dosimperativos do futuro acordo OMC. No entanto, emcaso de redução de quotas, o quantitativo dasquotas relativas aos edulcorantes poderia manter-seestável.

Para favorecer a reestruturação da produçãoaçucareira, as quotas de produção poderiam sertransferidas (vendidas ou alugadas) entre regiões oupaíses-membros. Se essas transferências não fossempossíveis, a redução da produção em 2,5 a3,5 milhões de toneladas nas regiões menoscompetitivas daria origem a pedidos de

compensação que poderiam ser bastante onerosospara o orçamento comunitário e prejudiciais aonível das economias regionais.

A fim de que a reafectação das quotas seja amelhor, sob o ponto de vista económico, énecessário que a transferência possa realizar-se emfunção de perspectivas claramente decididas, emmatéria de preços comunitários, em cadaEstado-Membro e também entre os 25Estados-Membros. Essa transferência deverá serorganizada de modo que o comprador/locatárioesteja livre de compromissos e o vendedor/locadorsó possa agir a título de um acordo interprofissionalque implique uma unidade de produção completa, odetentor dessa unidade e, pelo menos, uma maioriade produtores de beterraba com direitos de entregana mesma.

Do mesmo modo, para não se correr o risco deatrasar excessivamente a eficácia da baixa dospreços na regulação da oferta, por eventual aumentoda produção de açúcar C por parte dos produtoresque adquirissem novas quotas, a transferênciapoderia ser acompanhada de obrigações delimitação da produção de açúcar C.

Não obstante, a transferência das quotas sóconstituiria um instrumento de reestruturação eficazse, durante alguns anos, subsistisse um regime dequotas com preços relativamente elevados. A fimde se poder pôr em prática a organização requerida,nomeadamente jurídica, assim como decisões eacordos comerciais que impliquem relaçõesinterprofissionais, parece ser necessária umatransição de 5 anos, com preços relativamenteelevados e estáveis, partindo do princípio de que aspartes disporiam já do período de aplicação doRegulamento (CE) n° 1260/2001 ainda nãodecorrido para preparar a sua adaptação.

As necessidades máximas de refinação fixadas para5 Estados-Membros, incluindo a Eslovénia, seriamreduzidas como as quotas de produção. Nestascircunstâncias, as novas refinarias tornadasnecessárias por um maior volume de importaçõesteriam liberdade para se orientar para as regiõesdeficitárias em produção de açúcar, que,frequentemente, são também as primeiras a ter deceder as suas quotas de produção de beterraba.

O preço garantido do açúcar preferencial ACP eÍndia seria reduzido, proporcionalmente ao preço demercado interno, para 435 €/t de açúcar bruto,assim como a ajuda à refinação.

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Não haveria necessidade de qualquer compensaçãofinanceira, por parte do FEOGA, aos produtores debeterraba dos Estados-Membros, dado que ascompensações seriam asseguradas pela supressãodas quotizações, a venda ou a locação de quotas, aredução do açúcar C, etc. Em contrapartida, poderiaser necessário prever e aplicar progressivamentemedidas de apoio financeiras e/ou comerciais paraacompanhar as adaptações indispensáveis nospaíses ACP beneficiários do Protocolo do Açúcar.

No final desta primeira fase transitória, a produçãocomunitária terá sofrido uma profundareestruturação e deverá situar-se em cerca de17,5 milhões de toneladas, das quais 15,5 a16 milhões de toneladas seriam de açúcar dequotas. As importações preferenciais deverãosituar-se entre 2 e 2,5 milhões de toneladas e asexportações em 3,5 milhões de toneladas.

Segunda fase

Os preços de mercado da Comunidade deveriamainda sofrer uma redução até 450 €/t, o equivalentea um pouco menos de 40 % do seu nível inicial.Esta evolução far-se-ia por uma baixa gradual dopreço de entrada do açúcar não-preferencial e, porconseguinte, dos direitos aduaneiros (incluindo acláusula de salvaguarda indispensável) e pelocorrespondente ajustamento dos preçosinstitucionais. Esta etapa deveria prolongar-se pordois ou três anos.

Ao novo preço de mercado do açúcar branco, aviabilidade das fábricas de açúcar competitivasimplicaria um preço médio da beterraba da ordemdos 25 €/t. Seria necessário atribuir compensaçõesaos produtores de beterraba. Poderiam ser ajudasdissociadas ou, de preferência, durante um certotempo, para melhor garantir a utilização do parqueindustrial e manter um domínio mínimo daorganização da produção, pelo menos uma parte daajuda sob a forma de ajuda por hectare, com umasuperfície máxima a fixar.

As quotas de produção seriam reduzidas, como noregime actual, em função do equilíbrio do mercado,que se obteria com restituições à exportação, queacabariam por ser eliminadas, e com preços demercado a reduzir progressivamente. As quotasseriam finalmente suprimidas quando, na fase final,o preço de mercado, reduzido em cerca de 40 %,tivesse permitido atingir a situação de equilíbriopretendida.

O preço garantido ao açúcar preferencial, aplicávelunicamente ao açúcar abrangido pelo protocoloACP e pelo acordo com a Índia, sofreria uma novaredução, tal como a ajuda à refinação, nas mesmasproporções que a margem dos produtores de açúcar.

Nestas condições, seria de aproximadamente290 €/t.

Prevendo uma compensação equivalente a metadedas perdas de receitas dos produtores de beterrabacausadas pelas baixas de preços da segunda fase, oorçamento necessário atingiria finalmente o valoraproximado de mil milhões de euros. Areestruturação da produção dos países ACPnecessitaria igualmente de medidas deacompanhamento.

Na fase final, isto é, por volta de 2013, aComunidade de 25 Estados-Membros produziriacerca de 14 milhões de toneladas de açúcar eimportaria aproximadamente 2,5 milhões detoneladas através dos seus acordos preferenciais. Jápraticamente não exportaria açúcar. A produção deisoglucose só já seria determinada pela suacompetitividade.

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4.1.4. « Liberalização »

A opção « liberalização » implicaria a abolição do apoio aos preços internos do açúcar e dabeterraba, assim como a eliminação das quotas de produção e das restrições quantitativas epautais nas trocas comerciais. Enquanto tal, é preconizada pelos exportadores maiscompetitivos de açúcar de cana, por uma parte das indústrias agro-alimentares utilizadoras deaçúcar, por algumas ONG empenhadas na cooperação para o desenvolvimento, pelosrepresentantes dos consumidores e por aqueles que, como a OCDE, criticam a falta deconcorrência e a ineficácia da afectação de recursos associada à actual regulação dosmercados.

Não existindo qualquer protecção, os preços internos do açúcar seriam estabelecidos emfunção do nível dos preços no mercado mundial. Com esse nível de preços, o mercadoeuropeu continuaria a atrair os exportadores mais competitivos, como o Brasil. As suasexportações viriam substituir a maioria das exportações preferenciais dos países ACP, daÍndia e dos PMA, cujos custos de produção são claramente mais elevados. Um dos aspectoscaracterísticos da opção liberal no sector do açúcar é o facto de poder conduzir, muitoprovavelmente, a uma redução das fontes de aprovisionamento, o que exporia maisdirectamente o mercado europeu e o mercado mundial às consequências dos imprevistosclimáticos, económicos e políticos de um único grande país exportador.

Apesar da eficácia do seu parque industrial, os fabricantes europeus veriam a suarentabilidade seriamente comprometida e poderiam ter dificuldade em manter-secompetitivos. A curta duração das campanhas da beterraba (três meses, no máximo)relativamente à duração da campanha da cana-de-açúcar (superior a nove meses) é,efectivamente, uma desvantagem estrutural para a valorização dos investimentos da indústriaaçucareira europeia.

Na falta de instrumentos de regulação, a redução das capacidades de produção afectaria,prioritariamente, as instalações dos fabricantes menos rentáveis. Na ausência de mercadosalternativos, o encerramento de unidades de produção isoladas poderia também levar àcompleta suspensão do cultivo de beterraba em certas zonas, com consequências por vezesgravosas para a rentabilidade das explorações agrícolas.

Como acontece com as outras opções que resultariam numa redução drástica da produção,seriam provavelmente necessárias medidas para facilitar a reestruturação do sector e asseguraro acompanhamento social e regional do encerramento das fábricas de açúcar.

Ao prever compensações para cobrir a perda de rendimento dos agricultores, no espírito dasreformas da PAC, a opção liberal perderia, indubitavelmente, em pureza original o queganharia em credibilidade política. Nesse caso, face à dimensão da redução dos preços, ocusto orçamental das ajudas directas seria elevado (ver, mais adiante, o ponto 4.2.1).

Também seria necessário avaliar a necessidade de medidas que atenuassem os efeitos daqueda brutal das receitas extraídas pelos países ACP e PMA das importações preferenciais apreços garantidos.

No entanto, se a liberalização fosse introduzida gradualmente, com um período de transiçãosuficientemente longo, as medidas de acompanhamento poderiam ser mais limitadas e, emespecial, poderiam incluir menores compensações financeiras.

O efeito benéfico sobre a diversidade oferecida aos utilizadores e consumidores pelasupressão das restrições à produção dos edulcorantes alternativos seria parcialmentecontrariado pela nova pressão concorrencial exercida pelo açúcar a baixo preço.

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O efeito sobre os preços a retalho seria semelhante e dependeria de condições idênticas às deuma baixa do preço mais limitada, analisada na opção « baixa dos preços ».

Do ponto de vista das suas consequências para o ambiente na Europa, a opção« liberalização » poderia aproximar-se da opção « statu quo ». O impacto ambiental ao níveldas explorações agrícolas dependeria da utilização das terras alternativa ao cultivo dabeterraba. A manterem-se inalteradas as condições de produção, o reforço do sectoraçucareiro brasileiro poderia acarretar, em contrapartida, uma degradação do ambiente.

4.2. Abordagem pelos pilares do desenvolvimento sustentável

Este ponto quantifica os impactos das diferentes famílias de opções e dá informação sobre osresultados das investigações conduzidas pelo GPI no quadro de análises temáticas sobre asdimensões económica, social e ambiental do desenvolvimento sustentável20. O nível dosconhecimentos e dos instrumentos de modelização disponíveis nem sempre permitiu chegar aresultados suficientemente sólidos ou concludentes, que permitisse uma diferenciação entre asvárias famílias de opções.

4.2.1. Impactos económicos

A discussão dos impactos económicos começa por uma apresentação das componentes dobalanço de aprovisionamento para 2010-2015. Em seguida, são analisadas diversas situaçõesde equilíbrio entre a oferta e a procura, segundo o nível de preços e sem intervenção nomercado, análise que permite definir o nível (cerca de 475 €) que reduziria ao mínimo osexcedentes sem criar necessidades de importações não-preferenciais. A última parte apresentao impacto das diferentes famílias de opções nas diferentes componentes orçamentais.

4.2.1.1. Situação prevista para 2010 - 2015

Com base em resultados fornecidos pelos estudos de impacto e pelas simulações modelizadas,o quadro I apresenta uma panorâmica sintética e aproximada do balanço de aprovisionamentoda União Europeia, dos níveis de preços do açúcar e da beterraba e dos seus efeitosorçamentais, segundo as quatro famílias de opções, previstos para 2010-2015. Os resultadosdos modelos referem-se, proporcionalmente, a uma Comunidade de 25 Estados-Membros epartem de um preço médio de mercado estimado em cerca de 725 €/t de açúcar branco à saídada fábrica.

Em caso de liberalização total, observar-se-ia que a produção da Comunidade não seextinguiria, o que prova uma certa competitividade. Apesar disso, a custos constantes, essaprodução sofreria uma redução de cerca de dois terços e concentrar-se-ia em algumas poucasregiões do Reino Unido, França, Alemanha e Áustria, assim como da Polónia, no que serefere aos novos Estados-Membros.

As flutuações dos preços da beterraba em função dos preços mundiais do açúcar e dos preçosdas culturas alternativas prejudicariam a estabilidade necessária à sobrevivência da indústriaaçucareira conexa, caracterizada por investimentos bastante pesados.

20 As oito vertentes da análise são: preço e equilíbrio de mercado; compensações; perspectivas dos

edulcorantes; concorrência; ambiente e transportes; bioenergia; reestruturações e emprego; paísesterceiros.

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No plano internacional, quase dois terços das necessidades da Comunidade em termos deaçúcar dependeriam, em cerca de 80 %, de um único país, o que levanta algumas questõessobre os riscos de aprovisionamento a longo prazo e afectaria fortemente as relações com osPMA e com os parceiros tradicionais da Comunidade neste domínio, os países ACP.

As opções que mantêm um regime de quotas a longo prazo permitem salvaguardar umaprodução comunitária maior do que as opções sem quotas e, sobretudo, possibilitam preços dabeterraba superiores. Uma reforma nesse sentido diminuiria ligeiramente as despesasorçamentais da Comunidade relacionadas com o funcionamento da OCM. Em contrapartida, ocusto a pagar pelos consumidores e pelos utilizadores continuaria a ser muito elevado.

No entanto, esses regimes seriam instáveis a longo prazo, porquanto pouco reduziriam asoposições actuais e a pressão da concorrência. Continuariam a ser controversos edependeriam totalmente das negociações internacionais.

O regime escolhido dependeria das importações de açúcar no quadro do acordo EBA, dasimportações de frutose cristalizada, etc. e das negociações na OMC, nomeadamente sobre odiferendo que opõe a Comunidade ao Brasil, à Austrália e à Tailândia.

A mais longo prazo, não se podem ignorar as novas negociações internacionais que deverãoser concluídas com o Mercosur ou no quadro da parceria económica com os países ACP outalvez ainda com outros grandes produtores de açúcar. São cenários no âmbito dos quais aprodução comunitária seria cada vez mais reduzida.

As opções de um equilíbrio do mercado sem quotas, mas através de uma redução dos preços,são mais radicais, podendo justificar a necessidade de uma transição. Por definição, oequilíbrio atingido deverá ser uma solução bastante estável para o nível de produçãocomunitário.

Não obstante, os esforços a despender para passar da situação actual para essa situação deequilíbrio são bastante consideráveis e implicariam perdas de rendimento para os produtoresde beterraba, dificuldades para as regiões ultra-periféricas e perdas de receitas para osbeneficiários das importações preferenciais ACP e Índia. Essa situação poderia dar lugar apedidos de compensação e, por conseguinte, em certos casos, a encargos orçamentais para aComunidade.

4.2.1.2. Preços e equilíbrio do mercado

O nível do preço do açúcar na Comunidade regula a capacidade de produção de beterraba, apossibilidade de importação preferencial e a concorrência dos edulcorantes alternativos. Oequilíbrio do mercado e as consequências que dele resultam são, é certo, profundamenteinfluenciados pela escolha do regime regulador do mercado, embora também dependam deinúmeros outros factores e eventualidades. Mas o equilíbrio fundamental, a ajustar, senecessário, deverá ser regulado pelos preços e pelos custos.

O quadro II ilustra diversas situações de mercado, sem compensações e com os preços demercado do açúcar branco na UE-25 a agir como reguladores. Todas as situações queapresentam excedentes ou défices pressupõem ajustamentos. Estas simulações assentam emvalores médios de custos de produção, regionais ou nacionais. Não se exclui, portanto, que,num dado mercado, em média pouco competitivo, certos produtores mais competitivospossam manter-se, o que confere uma grande incerteza aos níveis de produção estimados.

Para um preço do açúcar branco de cerca de 525 €/t, e com base em estimativas dos custosmédios de produção, dez dos 21 Estados-Membros actualmente produtores suspenderiam a

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sua produção de beterraba21. Cerca de 25 % da produção seria, assim, suprimida. A partir de400 €/t, a produção comunitária sofreria uma forte redução.

Fazendo corresponder a cada redução do preço comunitário do açúcar branco uma reduçãoproporcional do preço de custo do açúcar bruto preferencial importado22, a produção total« importável » passaria de cerca de 5 milhões de toneladas a 500 €/t de açúcar bruto para3 milhões de toneladas a um preço na ordem dos 400 €/t.

O valor aproximado de 400 €/t de açúcar bruto, ou seja, 575 €/t de açúcar branco, constituium limiar importante, atingido o qual, entre os beneficiários do acordo EBA, apenas osprodutores a custos baixos subsistirão. A produção de Maurícia, que representa cerca de umterço do açúcar preferencial ACP, enfrenta problemas de rentabilidade em relação ao mercadocomunitário. Os mercados regionais dos países que produzem a baixos preços podemtornar-se mais atractivos do que a Comunidade.

A produção de isoglucose desempenha um papel primordial no quadro de um mercadoorientado pelos preços e pelos custos de produção comunitários. Para um preço de açúcarbranco superior a 500 €/t, num regime sem quotas, a isoglucose ocuparia 3,5 a 4 milhões detoneladas do mercado, ou seja, perto de um terço. Abaixo de 450 €/t, essa produçãodesmorona-se e todas as actividades sectoriais ligadas ao amido correm o risco de serafectadas.

Em termos globais, constata-se que a relação entre o açúcar de beterraba produzido naComunidade e as importações preferenciais atinge o seu equilíbrio, praticamente semprodução de isoglucose, perto de um preço de 475 €/t de açúcar branco, isto é, 325 €/t deaçúcar bruto. A concessão de ajudas directas, para consolidação dos rendimentos dosprodutores de beterraba, poderia ter de se situar mais próximo dos 450 €/t, para ajustar oequilíbrio do mercado. As eventualidades que pesam sobre estes resultados não possibilitammodelizações exactas e permitem apenas esboçar as características gerais de situações comfronteiras ténues.

O preço de equilíbrio de 475 €/t é arriscado e incerto, porque se trata de um limiar deoscilação de rentabilidade para:

– a produção de açúcar de beterraba em dez Estados-Membros : Áustria, Bélgica,República Checa, Alemanha, Dinamarca, Hungria, Países Baixos, Polónia, Suécia eReino Unido;

– a produção de isoglucose;– o fornecimento de açúcar preferencial por importantes beneficiários do protocolo

ACP (o limiar de Maurícia situa-se a um nível de preços superior).

21 As empresas com custos de produção inferiores à média poderiam, evidentemente, resistir melhor à

diminuição dos preços, desde que conseguissem abastecer-se de beterraba, o que pressupõe amanutenção das margens de exploração por hectare de beterraba ao nível das margens das culturasconcorrentes mais vantajosas.

22 No caso do açúcar do Protocolo ACP e do acordo com a Índia, do preço de intervenção do açúcar brutodeduzido da ajuda à refinação.

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Quadro I – Principais resultados das opções tomadas na UE-25 previstos para 2010–2015

PRODUÇÃO EXPORTAÇÃO PREÇO DABETERRABA

QUOTAS TOTAL

IMPORTAÇÃO

RESTITUIÇÕES TOTAL

PREÇODO

AÇÚCARBRANCO

UE

BAIXA DOSDIREITOS

ADUANEIROS

QUOTAS AÇÚCAR C

BAIXADAS

RECEITAS

ACP

DESPESASLÍQUIDAS

COM OAÇÚCAR23OPÇÃO

Mton Mton Mton Mton Mton €/t % €/t €/t

AJUDADIRECTA

PRODUTORES

Mton Mton

ESTADOS--MEMBROS

QUE CESSAM /REDUZEM

CONSIDERA-VELMENTE A

SUAPRODUÇÃO

Hoje 17,5 20,0 1,9 2,8 5,3 725 0 % 48 17 não 1000 - 120024

« Statu quo »2010 - 2015 13,5 16,0 4,0 1,5 4,0 600 < –36 % 40 20 não 150 600 - 800

EL-IR-IT(ES-FI-LV-LT-P-SK-

SV)

« Quotas fixas »2010 – 2015 14,0 16,0 3,5 1,5 3,5 600 < –36 % 40 20 não 150 600 - 800

EL-IR-IT(ES-FI-LV-LT-P-SK-

SV)

« Baixa dospreços »

2012 - 20150,0 14,0 2,5 0,0 0,5 450 < –60 % - 25 sim 300 800 - 1000

EL-IR-IT(ES-FI-LV-LT-P-SK-

SV)Situação

transitória2006 – 2011

15,5 17,5 2,0 1,5 3,5 600 < –36 % 40 20 não 150 600 - 800 EL-IR-IT

« Liberalização »2010 –2015 0,0 6,0 10,0 0,0 0,0 350 - - 21 sim 350 1150 - 1350

Todos,excepto,

talvez, AT-DE-FR-UK

23 Os montantes que figuram nesta coluna não representam necessariamente as despesas a inscrever no orçamento.24 Após dedução da receita das quotizações.

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Quadro II – Evolução do mercado em função das reduções do preço do açúcar na UE-25Os resultados apresentados baseiam-se em ordens de grandeza dos custos de produção totais e dos custos detransporte, na aplicação dos actuais acordos de importação preferencial até 2010-2015 e na ausência dequalquer compensação aos produtores. Em caso de excedente positivo ou negativo, é possível

restabelecer o equilíbrio do mercado sem alterar o preço, recorrendo, por exemplo, à redução doexcedente através de exportações com restituição e/ou da diminuição das quotas de produção da UE-25,ou compensando o défice com novas importações e/ou encorajando a produção por meio de ajudas.

Reduções pautais no âmbito da OMCPreço de mercado naUE

Preçode

venda

Custolíquido

Com quotas eexportações

Sem quotas nemexportações

ProduçãoUE

ImportaçõesEBA

Outrasimportações

ProduçãoUE

Importação Isoglucose Total Excedente

€/t deaçúcarbranco

€/t deaçúcarbruto

Baixa(%)

Salvaguardacom sem

Salvaguardacom sem

Estados-Membrossusceptíveis de cessar

a sua produção

Mton

PMA susceptíveisde cessar as suas

exportações

Mton

Outros parceirosque cessarão assuas exportações

Mton Mton Mton Mton Mton Mton725 498 0 -15 % 20,0 4,7 4,0 28,7 12,7700 481 -3% -15% 20,0 4,7 4,0 28,7 12,7675 464 -7% -15%

20 2,520,0 4,7 4,0 28,7 12,7

650 446 -10% -36%

+ BangladecheR. D. do Congo

JamaicaMadagáscar

2,2

18,5 4,2 4,0 26,7 10,7625 429 -14% -15%

+ EL IR IT

18,518,5 4,0 4,0 26,5 10,5

600 412 -17% -36% -45% -36%2,0

218,0 4,0 3,5 25,5 9,5

575 395 -21% -45%18

18,0 2,9 3,5 24,4 8,4550 378 -24% -60% -45%

+ Burquina FasoTanzânia

1,2

+ Costa do MarfimMaurícia

1,717,0 2,9 3,5 23,4 7,4

525 361 -28% -36%

+ ES FI LA LTPT SK SL

1717,0 1,9 3,0 21,9 5,9

500 343 -31% -60% -45% -60% 16 16,0 2,6 3,0 21,6 5,6475 326 -34%

+ BE CZ DK HU NL14

0,7+ Cuba

Congo Br.Guiana

1,214,0 2,6 1,0 17,6 1,6

450 309 -38% -60% 11,5 11,5 0,9 0,5 12,9 -3,1425 292 -41%

+ AT DE PL SV UK8 8,0 0,9 0,5 9,4 -6,6

400 275 -45% FR 8

+ MalawiSenegal

Suazilândia0,4

+ BalcãsBelizeÍndiaFiji

0,5

8,0 0,9 0,5 9,4 -6,6375 258 -48% 6 6,0 0,3 0,0 6,3 -9,7350 240 -52% 6 6,0 0,3 0,0 6,3 -9,7325 223 -55% 6 6,0 0,3 0,0 6,3 -9,7300 206 -59% 0 0,0 0,3 0,0 0,3 -15,7275 189 -62% 0,0 0,3 0,0 0,3 -15,7250 172 -66%

EtiópiaMoçambique

SudãoZâmbia

Zimbabué

0,2 Brasil 0,1

0,0 0,3 0,0 0,3 -15,7

Fonte : DG AGRI

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4.2.1.3. Impacto nas despesas ligadas à OCM e nas receitas de exportação dos países ACP

O quadro I apresenta uma estimativa das despesas orçamentais líquidas para 2010-2015,segundo as diferentes famílias de opções. A estimativa baseia-se num preço mundial doaçúcar branco, em 2010-2015, de 300 $/t e numa relação cambial de 1 € = 1,03 $, entre o euroe o dólar americano.

Para o período 2010-2015, a situação final da família « baixa dos preços » prevê um preçointerno do açúcar de 450 €/t, correspondente a uma baixa de 38 % em relação à situaçãoinicial. O preço previsto para a beterraba é de 25 €/t.

Até uma baixa do preço da beterraba de 40 €/t, a estimativa das despesas não inclui qualquercompensação pela perda de rendimento dos agricultores, tendo em conta o aumento do preçolíquido da beterraba (diminuição das quotizações e diminuição da produção de beterraba C) eas eventuais receitas resultantes da transferência de quotas. Aquém desse nível de preços, aestimativa prevê a hipótese de uma compensação pela diminuição do preço, da ordem de50 % da diminuição da receita (com exclusão da beterraba C). Para um preço da beterraba de25 €/t, o montante das compensações corresponderia a cerca de 900 milhões de euros. Adespesa líquida ligada ao funcionamento da OCM situar-se-ia, então, ligeiramente abaixo doseu nível actual. A estimativa das despesas para a família « liberalização » prevê igualmente ahipótese dessa compensação.

As estimativas orçamentais para as duas famílias de opções com baixa dos preços nãoincluem despesas ligadas à reestruturação ou a compensações destinadas a outras categoriasde agentes eventualmente afectadas.

Qualquer redução do preço interno implicará uma redução das receitas de exportação dospaíses ACP, igualmente referida no quadro. Será tanto mais acentuada quanto maior for ograu de liberalização e afectará mais os países que obtêm uma parte significativa das suasreceitas em divisas com a exportação de açúcar.

4.2.2. Impactos sociais

4.2.2.1. Impacto na indústria açucareira e no emprego

O impacto das diferentes opções no emprego é ilustrado no quadro seguinte, que estima asreduções de postos de trabalho em consequência da diminuição da produção no sector doaçúcar. Os postos de trabalho são divididos em agrícolas, industriais e indirectos, emactividades conexas.

Em comparação com o impacto no volume de emprego na indústria, a redução do empregoagrícola é pouco significativa. As reduções devem-se aí, principalmente, à substituição dabeterraba por culturas alternativas menos intensivas em mão-de-obra.

Estimativa dos postos de trabalho e do número de fábricas de açúcar segundo as opções

agrícolas industriais indirectos nº de fábricasde açúcar

Statu quo - 4 500 - 24 500 - 49 000 57

Quotas fixas - 4 500 - 24 500 - 49 000 57

Baixa dos preços - 6 500 - 25 500 - 51 000 54

Liberalização - 7 500 - 29 000 - 58 000 37

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O impacto no emprego nas fábricas de açúcar e nas actividades ligadas à produção de açúcarafigura-se comparativamente maior do que na agricultura. As reduções são, no entanto,próximas das registadas nos últimos anos no quadro da racionalização do sector, que setraduziu no encerramento das unidades de dimensão reduzida e na concentração da produçãoem unidades de maior capacidade (superior a 8 000 t/dia).

Racionalização da indústria açucareira na UE-15, de 1992 a 2000

Capacidade(toneladas / dia) 1992 2000

< 5 000 51 9

5 000 – 8 000 59 28

8 000 – 12 000 46 51

12 000 – 15 000 27 26

> 15 000 0 21

Total de fábricas 183 135

Até 2012, a continuação do processo de racionalização já iniciado conduzirá à supressão de60 unidades suplementares e de cerca de 15.000 postos de trabalho. O impacto directo dasoutras famílias de opções no emprego, referido nas estimativas, afigura-se bastante fraco, peloque não deverá ser um factor determinante de decisão.

Entre 1992 e 2000, a redução de 17.000 postos de trabalho, em consequência daracionalização, não causou grandes problemas de reconversão. No entanto, nas regiões emcausa e em certas zonas isoladas, o impacto de um encerramento pode, por vezes, atingir atéum terço das famílias e acarretar consequências mais graves. Quando se justificar, asnecessidades de reconversão correspondentes poderão ser cobertas por uma subvençãoespecial, no quadro do próximo pacote financeiro, e/ou pela criação de um fundo dereconversão. Esse fundo poderá ser financiado por contribuições dos produtores e/ou por umaparte das receitas obtidas na transferência (venda ou leasing) de quotas, no quadro dareestruturação.

A conversão das fábricas de açúcar em refinarias de açúcar importado poderia reduzir asperdas de postos de trabalho, embora numa percentagem limitada. Para um volume deprodução idêntico, uma refinaria requer menos postos de trabalho. A sua actividadedesenrola-se ao longo de 12 meses, enquanto uma fábrica de açúcar só funciona durante operíodo de campanha, ou seja, cerca de três meses. A manter-se, no restante, a situação actual,a retoma da actividade de uma fábrica de açúcar por uma refinaria de capacidade idênticaocuparia um trimestre. Por outras palavras, uma refinaria pode substituir quatro fábricas deaçúcar, em termos de volume de produção.

4.2.2.2. Impacto no rendimento dos agricultores e nas compensações

A diminuição da produção e dos preços terá impacto no rendimento dos agricultores. Esseimpacto será claramente mais significativo em caso de equilíbrio do mercado pela baixa dospreços, do que em caso de redução das quotas.

Uma redução do preço líquido médio da beterraba recebido pelo agricultor resultará numatendência de transferência para culturas concorrentes quando a margem sobre os custosvariáveis da beterraba for inferior à das culturas de substituição (geralmente cereais).

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Segundo as simulações realizadas a partir dos dados da rede de informação contabilísticaagrícola (RICA), a diminuição do rendimento em explorações de beterraba, na sequência deuma redução de 50 % do preço líquido médio da beterraba, após eventual substituição porculturas concorrentes, não deverá ultrapassar 15 %.

Uma compensação correspondente, por exemplo, a 50 % da baixa do preço, como aconteceucom os cereais, faria com que o valor médio máximo da redução fosse de 4 %. No entanto,em certos casos, esse nível de compensação poderia revelar-se excessivo.

A diminuição efectiva do rendimento dependerá do grau de especialização das explorações edo seu potencial de diversificação. As explorações mais dependentes são as exploraçõesespecializadas. Trata-se, em geral, de pequenas explorações, com uma superfície média debeterraba inferior a 5 hectares. Esta categoria corresponde a 55 % do número total deexplorações de beterraba.

Mais de 50 % das superfícies cultivadas com beterraba pertencem a 13 % das explorações,com superfícies médias superiores a 120 ha e 15 hectares, em média, destinados à cultura dabeterraba. A base de diversificação dessas grandes explorações é claramente mais importanteque a das explorações especializadas, de dimensão muito mais reduzida. Isso permitir-lhes-ápassar mais facilmente para culturas concorrentes que já existam na exploração. A baixa derendimentos decorrente da baixa do preço da beterraba será, assim, mais facilmente absorvida.

Para ter em conta estas diferenças, a compensação pela baixa de rendimentos poderá sermodulada. Poderá, por exemplo, corresponder a 50 % da baixa do preço da beterraba, até5 hectares, ou ajustar-se ao nível da ajuda aos cereais, até 10 hectares.

4.2.2.3. O caso especial das regiões ultra-periféricas

O impacto das racionalizações e das reduções de actividade será também significativo emcertas regiões ultra-periféricas, onde o cultivo e o tratamento da cana-de-açúcar representamuma parte considerável da actividade económica local, embora os custos de produção doaçúcar sejam elevados, devido ao afastamento do centro e às estruturas de produção e àlimitação dos mercados locais.

Os Açores produzem beterraba e refinam açúcar essencialmente para consumo local (de 6 a10.000 toneladas). A cultura da beterraba é condicionada pela concorrência de produçõesmais lucrativas e os Açores importam açúcar bruto para refinação no quadro do regimeespecial de aprovisionamento.

Os DOM franceses produzem açúcar de cana apreciado localmente, em especial pelo sectordo rum, mas sobretudo para a refinação na França metropolitana, que fornece o essencial dosmercados para uma produção de 200.000 a 250 000 toneladas. A principal região produtora éa Ilha da Reunião, onde a cana, devido à área que ocupa, desempenha um papel importante,ao nível da agricultura da ilha e do desenvolvimento sócio-económico da mesma. Os custosde produção são elevados, apesar dos esforços realizados para melhorar as estruturas e aprodutividade. Qualquer diminuição dos preços que viesse a reduzir a produção de açúcar,não só afectaria profundamente a economia, como afectaria também as condições ambientaisda ilha.

Estas diferenças de situação em relação às condições de produção do continente deverãoconduzir a um tratamento diferenciado das regiões ultra-periféricas, no quadro da reforma dosinstrumentos de apoio à economia regional. As eventuais necessidades de reestruturação e, sefor caso disso, de reconversão poderão ser cobertas por uma subvenção especial no quadro dopróximo pacote financeiro.

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4.2.2.4. Impacto nos países ACP

Todas as opções que prevêem uma redução dos preços terão influência nos países quebeneficiam do Protocolo do Açúcar, diminuindo o rendimento proveniente das exportaçõespara a Comunidade. O quadro I apresenta estimativas da diminuição das receitas deexportação segundo as diferentes opções. Para diferentes níveis de preços, o quadro II indicaos países ACP e PMA que seriam prioritariamente afectados, em função do nível médioestimado dos custos de produção respectivos.

No plano social, as consequências serão tanto maiores quanto mais forte for a dependência dosector do açúcar. Na audição que lhes foi reservada, alguns países ACP defenderamveementemente a natureza multifuncional do seu sector açucareiro e os efeitos sociaisbenéficos indirectos directamente ligados à organização do mesmo. No entanto, a situaçãovaria muito de país para país. A sua avaliação exigiria estudos específicos, que analisassemmais detalhadamente a estrutura da produção e as perspectivas do sector em cada país.

O acompanhamento da transição dos países beneficiários do Protocolo do Açúcar para umanova OCM deveria apoiar-se sempre nesse tipo de análises, que teriam em conta o impactoeconómico, social e ambiental de uma diminuição do preço europeu do açúcar e das suasconsequências no rendimento dos agricultores, nas perspectivas do sector açucareirorespectivo e nas alternativas possíveis.

Uma parte do custo anual da reexportação do açúcar preferencial poderia ser reorientada, comvantagem, para o apoio de medidas de reestruturação e de acompanhamento nos países ACP ePMA.

4.2.3. Impactos ambientais

As diferentes famílias de opções influenciarão o nível e a localização da produção debeterraba, as culturas de substituição e a actividade das fábricas de açúcar e a substituição dasmesmas por refinarias, bem como os meios de transporte utilizados no encaminhamento doaçúcar e da beterraba. Cada um destes elementos tem impactos no ambiente.

4.2.3.1. Solos, água e biodiversidade

Com base em inúmeros estudos e monografias, foi realizada uma avaliação qualitativa e, porvezes, quantitativa, que compara os impactos da cultura da beterraba e das culturasconcorrentes nos solos, na água e na biodiversidade e permite tirar algumas conclusões úteispara a apreciação das diferentes famílias de opções, sob o ponto de vista ambiental.

A manter-se, no restante, a situação actual, a redução das superfícies cultivadas com beterrabaem benefício das culturas de substituição mais prováveis (atendendo à localização e ànatureza das explorações de beterraba), ou seja, os cereais, as oleaginosas e as proteaginosas,diminuirá os efeitos negativos no ambiente, como a erosão e a compactação dos solos, aremoção e o transporte inútil de terra (tara de terra), a contaminação da água por pesticidas e aquantidade de água de irrigação em certas regiões. Em contrapartida, o efeito de umadiminuição da produção de beterraba na poluição da água por nitratos deverá serinsignificante. A beterraba também tem efeitos positivos no ambiente, como a preservação decertas espécies animais nos locais de produção e a melhoria da qualidade agronómica dossolos no quadro da rotação das culturas. Em suma, o balanço depende da cultura desubstituição e das condições agronómicas. De um modo geral, uma redução do cultivo debeterraba seria favorável, do ponto de vista da preservação do ambiente.

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O impacto ambiental da substituição da actividade das fábricas de açúcar pelo tratamentoindustrial das culturas alternativas e por refinarias de açúcar é difícil de avaliar e está longe deser concludente.

Com base nestas indicações qualitativas, a influência das quotas na localização do cultivo debeterraba e, especialmente, na manutenção da produção nas regiões menos adaptadas, pareceter um impacto sobretudo negativo no ambiente. Pelo contrário, a dissociação das ajudasdirectas que poderiam ser concedidas no quadro das opções da família « baixa dos preços », asubordinação das mesmas a condições de condicionalidade e a redução das margens porhectare, favorecendo a inclusão da beterraba nos programas agro-ambientais, deverão ter umimpacto favorável no ambiente.

4.2.3.2. Energias renováveis

A evolução da produção e dos preços influenciará também o contributo potencial da beterrabapara a produção de energias renováveis25. Tendo em vista a consecução dos objectivos daUnião Europeia em matéria de produção de energias renováveis, deveria ser destinada àprodução energética uma quantidade suplementar de biomassa. Tecnicamente, a produção debioetanol a partir da beterraba está pronta a funcionar e o balanço energético é positivo. Nestaaltura, o mercado bioenergético não representa uma alternativa viável que justifique, por si só,a manutenção da produção de beterraba. A viabilidade económica do sector do bioetanoldepende, antes de mais, das condições fiscais e regulamentares que incidem na composiçãodos combustíveis. Uma redução do preço da beterraba destinada à fabricação de açúcar podefavorecer a utilização da mesma para fins energéticos.

4.2.3.3. Transporte

O impacto do transporte de beterraba e de açúcar no ambiente é difícil de avaliar. Otransporte, para as fábricas de açúcar, de um produto pesado como a beterraba, onde o açúcarrepresenta menos de 17 %, constitui uma parte significativa dos custos de produção e deconsumo de energia que não parece muito favorável. Um aprovisionamento a partir de centrosportuários, e não de uma base de produção fragmentada, poderia favorecer a substituição dotransporte rodoviário pelo transporte ferroviário ou fluvial. Também o efeito líquido de umadiminuição dos preços nos volumes transportados para a Comunidade e a partir dela teria umimpacto favorável, apesar do aumento das importações (pelo menos enquanto a produção nãodiminuísse para menos de 60 %). Não obstante, apesar de uma tendência favorável às famíliasde opções « baixa dos preços » e « liberalização », a relação transporte – ambiente tambémnão constitui um elemento de diferenciação entre as diferentes hipóteses.

5. SÍNTESE DAS VANTAGENS E INCONVENIENTES

O modo como os objectivos identificados na Parte 2 são servidos pelas diferentes famílias deopções encontra-se aqui resumido de forma sucinta (ponto 5.1) e é sinteticamente apresentadono quadro inserto no final do ponto 5.1. As vantagens e inconvenientes de cada família deopções para as diferentes categorias de agentes são igualmente avaliados pelos próprios, apartir das indicações fornecidas nos seus contributos (ponto 5.2), e pelo GPI (ponto 5.3).Finalmente, é apresentado um quadro-resumo das principais vantagens e inconvenientes decada família de opções (ponto 5.4).

25 Os contributos relativos a estes temas são referidos no anexo 2.

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5.1. Avaliação das opções à luz dos objectivos

Entre as diferentes famílias de opções, só a da « liberalização » alteraria profunda erapidamente as condições de aprovisionamento de açúcar da União Europeia. Esta opçãoteria como resultado uma redução da produção comunitária para um terço do seu nível actual,ou mesmo o seu desaparecimento, e também uma concentração dos aprovisionamentos emalguns países grandes exportadores muito competitivos, sendo o Brasil o que detém o maiorpotencial de expansão. Numa situação dessas, a regularidade do aprovisionamentoencontrar-se-ia directamente exposta às consequências das eventualidades climáticas,económicas e políticas que pudessem afectar esse país. No entanto, mesmo nessas condições,com um consumo mundial que evolui de forma previsível e estabilizada, uma produçãoregularmente excedentária e uma multiplicidade de países exportadores, a segurança dosaprovisionamentos não corre o risco de ser seriamente posta em causa.

Todavia, não deverão subestimar-se as dificuldades, ou os inconvenientes, de uma passagempara uma situação em que a maior parte do açúcar utilizado na Europa seria importada.Actualmente, os produtores europeus garantem uma variedade de normas de qualidade, quesão difíceis de respeitar quando o açúcar é transportado a longas distâncias, mas sãoimportantes para certos tipos de utilização. Os produtores assumem também o essencial deuma logística de aprovisionamento eficiente, através de uma gestão integrada desde asfábricas de açúcar até às indústrias utilizadoras e à grande distribuição. Estas condições dequalidade do produto e de serviço poderiam, sem dúvida, ser também asseguradas de formadiferente no quadro de um sistema de aprovisionamento alimentado principalmente poraçúcar importado. Teriam então, também, um custo que, muitas vezes, permanece oculto nascomparações directas de preço (porto europeu) com o preço pago pelos utilizadores.

A protecção do mercado europeu em relação às flutuações dos preços no mercado mundialseria mais eficientemente assegurada pelas opções com quotas, mas a um custo elevado paraos utilizadores. Essa protecção desapareceria completamente no caso da « liberalização » ediminuiria no quadro da família de opções « baixa dos preços », à medida que se fosseestreitando a protecção pautal e reduzindo a diferença entre o preço interno e o preço nomercado mundial. As consequências de uma redução extrema dos preços no nível de vida dosagricultores deverão ser tidas em conta no contexto mais alargado da análise da gestão dascrises, que a Comissão deve realizar até finais de 2004, em conformidade com as conclusõesdo Conselho “Agricultura” de Junho de 2003.

Ao assegurarem um preço elevado para a beterraba, as opções assentes em quotas garantiriamum rendimento confortável, por hectare, aos cultivadores de beterraba. Essas opçõesmanteriam, no entanto, as distorções de concorrência e as desigualdades de rendimentoentre os agricultores, a não ser que fossem previstos uma baixa concomitante dos preços emecanismos de redistribuição de quotas entre regiões. Em contrapartida, a família de opções« baixa dos preços » harmonizaria o sector do açúcar com os outros sectores agrícolas eatenuaria estas distorções com a concessão de ajudas directas dissociadas, a prazo, aorendimento.

No quadro da opção « statu quo » a produção continuaria a ser repartida por todas as regiõesde produção actuais, contribuindo, assim, para a manutenção da vitalidade das comunidadesrurais. No entanto, há que matizar esta vantagem. As regiões agrícolas em causa possuem, amaior parte das vezes, as melhores terras, pelo que já se encontram numa posição de relativavantagem para fazerem conversões para outras actividades agrícolas. A mesma vantagempoderá ser encontrada no quadro da família « quotas fixas », ou até na fase de reestruturaçãodas famílias « baixa dos preços » ou « liberalização », graças aos recursos obtidos com avenda ou locação de quotas, que seriam reafectados à manutenção do rendimento ou à criação

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de actividades alternativas. Além disso, a baixa dos preços far-se-ia acompanhar da concessãode ajudas directas, que reforçariam o poder de compra das comunidades rurais.

A redução da actividade em todo o território, no quadro do « statu quo », seria, emcontrapartida, um sério obstáculo à reestruturação do sector e à melhoria da competitividadedo mesmo. A transferência ou a eliminação de quotas no quadro das outras opções suprimiriaesse obstáculo. Representaria, no entanto, um custo para os produtores que as adquirissem,afectando-os diferenciadamente consoante a capacidade financeira de cada um.

Num contexto de liberalização das trocas comerciais, as opções sem quotas favoreceriam umaespecialização segundo as vantagens comparativas e acabariam com a compartimentação domercado interno. Essas opções possibilitariam o desenvolvimento das potencialidades dosprodutores mais competitivos, permitindo-lhes considerar a conquista de parcelas de mercadolibertadas. Nessa perspectiva, a intensidade, o ritmo e os meios de acompanhamento previstosdurante a transição para o novo equilíbrio de mercado com preços reduzidos teriam umainfluência determinante na reestruturação e na competitividade a longo prazo.

A eliminação do açúcar C e a supressão da cláusula de salvaguarda poderiam perturbarseriamente o equilíbrio do mercado, especialmente no quadro das famílias de opções comquotas.

Do ponto de vista da concorrência, apenas as opções sem quotas permitiriam uma melhoria,por redução das barreiras à entrada de novos produtores e novos produtos. A pressãoconcorrencial seria mais convenientemente assegurada se as importações de açúcar brancopermitissem evitar o ascendente actual da indústria de refinação.

Mesmo na hipótese da redução das fontes de aprovisionamento a uma única fonte, o Brasil,que poderia ocorrer no quadro da opção « liberalização », a concorrência não serianecessariamente menor. As regras de concorrência continuariam a aplicar-se,independentemente da localização das empresas. No Brasil, as fontes continuariam a servariadas, tendo várias empresas passado, nos últimos anos, a ser controladas de produtoreseuropeus.

Do ponto de vista dos utilizadores e dos consumidores, o melhor preço seria obtido noquadro da « liberalização ». Em contrapartida, correria o risco de ter muito mais oscilações.

Ao manterem a produção de beterraba nas regiões menos adaptadas ao seu cultivo, as opções« com quotas » teriam, globalmente, uma influência tendencialmente negativa no ambiente,excepto nos casos de autorização de transferência. Inversamente, a dissociação das ajudasdirectas no quadro da opção « baixa dos preços » permitiria subordinar a concessão dasmesmas às condições de condicionalidade. Sem ser suficiente, a baixa dos preços da beterrabano quadro das famílias de opções sem quotas aproximá-la-ia igualmente das condições deviabilidade económica do sector do bioetanol.

A introdução de uma ajuda única dissociada aumentaria a simplicidade e a transparência dosistema. Mais radical, a opção « liberalização » assemelhar-se-ia mais a uma supressão, pura esimples, do regime.

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No conjunto das opções consideradas, a redução da produção e das exportações comrestituições teria efeitos benéficos no orçamento. Esses efeitos seriam, no entanto,parcialmente contrabalançados, no caso das opções « baixa dos preços » e « liberalização »pelo custo das ajudas directas. As medidas destinadas a facilitar a reestruturação da indústriaaçucareira e a reconversão de actividades nas regiões e nas comunidades rurais mais afectadasseriam, se for caso disso, financiadas fora da rubrica 1a).

A nível externo, as opções com quotas continuariam a garantir receitas de exportaçãoelevadas aos parceiros com acesso preferencial. Alguns deles continuariam assim abeneficiar de uma especialização economicamente não-sustentável. Ao manterem os preçoselevados, essas opções também continuariam a criar distorções no mercado mundial, retirandomercados aos produtores competitivos internacionais, entre os quais vários países emdesenvolvimento. As opções com « baixa de preços » diminuiriam a produção excedentária eas distorções do mercado. Criariam, em contrapartida, problemas a algumas regiões ultra-periféricas e a certos parceiros tradicionais da União Europeia, cuja economia continuadependente de mercados europeus a preço elevado.

Os cálculos relativos ao bem-estar económico global, embora por vezes um pouco teóricos,mostram que as famílias de opções « liberalização » e « baixa dos preços » são as queaumentam mais o nível daquele, porque reduzem muito mais as despesas dos utilizadores e asdespesas orçamentais do que os lucros do sector açucareiro. Estes cálculos não contemplam,contudo, o bem-estar das populações situadas fora da União Europeia.

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Avaliação das opções à luz dos objectivos

Objectivos da OCMno sector do açúcar

Statuquo

Quotasfixas

Baixa dospreços Liberalização

Garantir o aprovisionamento regular de açúcar, protegendo omercado europeu de flutuações extremas dos preços � �� � �

Aumentar a competitividade do sector, para fazer face àconcorrência internacional �� � �� ��

Assegurar um nível de vida equitativo aos agricultores e avitalidade das comunidades rurais através da passagem doregime de apoio aos preços para um sistema de ajuda aoprodutor

� � � �

Aumentar a concorrência, assegurar um preço razoável aosutilizadores e diversificar a oferta de produtos edulcorantes �� �� �� ��

Limitar a pressão da produção de açúcar sobre o ambiente � � � �

Simplificar a OCM, aumentar a sua transparência e servir osseus objectivos subsidiários no quadro das políticas comunsadequadas

� � � ��

Reduzir o custo orçamental da OCM �� �� � �

�� A opção permite atingir plenamente o objectivo.

� A opção aproxima-se do objectivo.

� A opção não tem efeitos no objectivo.

� A opção afasta-se do objectivo.

�� A opção põe em perigo o objectivo.

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5.2. Avaliação das opções pelas partes consultadas

As vantagens e os inconvenientes das diferentes famílias de opções são aqui avaliadas a partirdas indicações fornecidas pelas organizações que apresentaram contributos no quadro dasconsultas organizadas pelo GPI. A lista desses contributos é apresentada em anexo (anexo I).

Partes consultadas Statu quo Quotasfixas

Baixados preços Liberalização

Agricultores � �� �� ��

Fabricantes de açúcar � �� � ��

Refinadores �� �� �� ��

Produtores de amido � � �� ��

Indústria agro-alimentar �� �� �� ��

Países ACP �� �� �� ��

Países beneficiários do acordo EBA �� �� �� ��

Consumidores �� �� �� ��

ONG desenvolvimento �� �� � ��

ONG ambiente � � �� �

�� Preferida

� Satisfatória

� Neutra

� Negativa

�� Muito negativa, até perigosa

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5.3. Impacto nos principais intervenientes

Com base nas diferentes análises, o quadro que se segue avalia o impacto das diferentesfamílias de opções nas partes influenciadas pela OCM no sector do açúcar. O carácter positivoou negativo do impacto é avaliado em relação à situação actual das diferentes categorias deagentes.

Beneficiados Desfavorecidos

EBA, BalcãsRefinadoresImportadoresOrçamento

Brasil

AgricultoresFabricantes de açúcar

Ambiente

Stat

u qu

o

IAAACP

ConsumidoresEdulcorantes

Factores de produção agrícolasZonas rurais

IAAConsumidores

AmbienteOrçamento

EBA, BalcãsACP

AgricultoresFabricantes de açúcar

RefinadoresImportadores

Factores de produção agrícolasZonas rurais

Bai

xa d

os p

reço

s

EdulcorantesBrasil

RefinadoresImportadoresEdulcorantesOrçamento

EBA, BalcãsAgricultores

Fabricantes de açúcarAmbiente

Quo

tas f

ixas

IAAACP

ConsumidoresFactores de produção agrícolas

Zonas ruraisBrasil

Lib

eral

izaç

ão IAAImportadoresConsumidores

BrasilAmbiente

EBA, BalcãsACP

AgricultoresFabricantes de açúcar

RefinadoresFactores de produção agrícolas

Zonas ruraisEdulcorantesOrçamento

* O impacto nos intervenientes é avaliado em relação à situação actual.

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5.4. Quadro-resumo das vantagens e inconvenientes

Vantagens InconvenientesSt

atu

quo

� Mantém a produção e o rendimento no maiornúmero de regiões, embora a um nível quediminui progressivamente.

� Reduz progressivamente o custo orçamental doregime.

� Mantém a um nível elevado os benefíciosextraídos das preferências ACP/EBA.

� Retarda a reestruturação e a melhoria dacompetitividade do sector.

� Atrai, sem qualquer restrição, ao mercado europeuimportações preferenciais não-competitivas, queameaçam, a prazo, a continuidade da produçãocomunitária.

� Mantém as distorções da concorrência.� Mantém as desigualdades entre agricultores.� O balanço de equilíbrio é muito sensível à

eliminação da cláusula de salvaguarda e do açúcarC.

� Complica a posição negocial da UE na OMC.� A OCM continua a ser complexa e pouco

transparente.

Bai

xa d

os p

reço

s

� Facilita a reestruturação e a melhoria dacompetitividade do sector.

� Diminui a produção excedentária e as distorçõesdo mercado mundial.

� Diminui as distorções de concorrência.� Diminui as desigualdades entre agricultores.� Diminui o custo para os consumidores e os

utilizadores.� Favorece, a prazo, a diversificação do

aprovisionamento de edulcorantes.� Facilita as negociações na OMC.� Favorece a aplicação da condicionalidade.� Reduz ligeiramente a despesa líquida da OCM.

� Redução do rendimento dos agricultores.� Redução das receitas de exportação dos países

ACP.� Custo das eventuais medidas de acompanhamento

da reestruturação.

Quo

tas f

ixas

� Assegura a estabilidade dos aprovisionamentose preserva-os das flutuações de preços nomercado mundial.

� Aumenta a clareza no sector, que poderecomeçar a investir.

� Mantém a produção numa parte maior doterritório, com efeitos benéficos para ascomunidades rurais, excepto em caso detransferência de quotas.

� Diminui o custo orçamental do regime.

� Denunciar a iniciativa EBA afectaria acredibilidade da UE.

� Retarda a reestruturação e a melhoria dacompetitividade do sector, excepto em caso detransferência de quotas.

� Mantém as distorções de concorrência.� Mantém as desigualdades entre agricultores.� Complica a posição negocial da UE na OMC.� A OCM continua a ser complexa e pouco

transparente.

Lib

eral

izaç

ão

� Melhora, a prazo, a competitividade do sector.� Diminui as distorções no mercado mundial.� Facilita as negociações na OMC.� Elimina o custo orçamental do regime, excepto

em caso de compensações.� Elimina as distorções de concorrência.� Simplificação extrema da OCM !

� A regularidade do aprovisionamento e aestabilidade dos preços deixam de ser asseguradasao mesmo nível.

� Desaparecimento de grande parte da indústriaaçucareira europeia.

� Diminuição do rendimento agrícola, com efeitossignificativos em certas comunidades rurais.

� Baixa de rendimentos dos parceiros tradicionaisnão-competitivos (ACP).

� A produção de edulcorantes alternativos deixa deser competitiva e desaparece.

� A rentabilidade das refinarias é ameaçada.� Custo das eventuais medidas de acompanhamento

da reestruturação.� Custo orçamental, em caso de compensação aos

agricultores.

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ANEXO I

CONSULTAS E CONTRIBUTOS RECEBIDOS

Comité consultivo PAC

A 17 de Março de 2003, as famílias de opções e um esboço dos impactos respectivosforam apresentados ao grupo permanente « açúcar » do comité consultivo PAC, ondeestão representadas as diferentes partes dos sectores interessados. Foi aberto um períodode consulta até 30 de Abril de 2003.

Audições

Entre 1 de Abril e 26 de Junho, o GPI organizou cinco encontros de trabalho comrepresentantes das principais partes interessadas e dos intervenientes que se tinham jámanifestado a respeito da política açucareira :

– em 1 de Abril de 2003, com a Confederação dos Cultivadores de BeterrabaEuropeus (CIBE);

– em 9 de Abril de 2003, com o Comité Europeu dos Fabricantes de Açúcar(CEFS);

– em 14 de Maio de 2003, com o Comité das Indústrias Utilizadoras de Açúcar(CIUS);

– em 16 de Junho de 2003, com as organizações de consumidores (GabineteEuropeu das Uniões de Consumidores – BEUC), as ONG empenhadas nacooperação para o desenvolvimento e para o comércio justo (Colectivo para aÉtica no sector do açúcar, Colectivo de Estratégias Alimentares,Oxfam - Solidariedade, Solagral, …) e as ONG empenhadas na protecção doambiente (WWF);

– em 26 de Junho de 2003, com os países ACP.

Em 18 de Março de 2003, o GPI teve uma sessão de trabalho com os especialistas doconsultor EuroCARE que realizaram o estudo de impacto para a Comissão.

Contributos escritos

De Março a Julho, o GPI recebeu contributos escritos das seguintes organizações :

– Confederação Internacional dos Cultivadores de Beterraba Europeus (CIBE) –em 29/4/2003;

– Comité Europeu dos Fabricantes de Açúcar (CEFS) – em 19/5/2003;

– Comité das Indústrias Utilizadoras de Açúcar (CIUS) – em 19/6/2003;

– National Farmers Union (NFU) – em 12/5/2003;

– Comité Europeu dos Refinadores Permanentes de Açúcar de Cana (CERPSCA)– em 21/5/2003;

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– Grupo dos Estados da África, das Caraíbas e do Pacífico (Grupo ACP) – em15/5/2003;

– Associação dos Produtores de Amido de Cereais da União Europeia (AAC) –em 21/5/2003;

– Confederação dos Cultivadores de Beterraba Belgas (CCB) – em 16/5/2003;

– Colectivo de estratégias alimentares (CSA) – em 25/6/2003;

– Colectivo para a ética no sector do açúcar – em 24/6/2003;

– Federação Europeia dos Sindicatos da Indústria Alimentar, Agrícolas e doTurismo (EFFAT) – em 24/6/2003;

– Solagral – em 28/6/2003;

– Grupo dos países ACP menos avançados, fornecedores de açúcar ACP-PMA àUE – 16/7/2003;

– Secretariado Europeu do Ambiente (BEE) – 16/7/2003.

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ANEXO II

CONTRIBUTOS TEMÁTICOS DO GPI

1. Análise de impacto das opções de reforma no emprego.

2. Análise de impacto das opções de reforma no ambiente.

3. Aspectos económicos da reforma da OCM no sector do açúcar.

4. Descrição da OCM no sector do açúcar.

5. Avaliação das opções de reforma, à luz dos compromissos internacionais daUnião Europeia, e dos seus impactos nos países em desenvolvimento.

6. Incidência orçamental de uma redução dos preços do açúcar.

7. Compensação dos países ACP em caso de reforma da OCM do açúcar.

8. Concorrência no sector do açúcar.

9. Necessidade de uma redução do preço do açúcar.

10. O mercado internacional do açúcar.

11. O açúcar: mercados, preços e estruturas de exploração.

12. Perspectivas da utilização de beterraba na produção de bioenergia.

13. Perspectivas dos edulcorantes.

14. Preços e equilíbrio do mercado do açúcar.

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ANEXO III

MANDATO DO GRUPO

I. DECISÃO DA COMISSÃO

Ao adoptar o seu programa de trabalho para 200326, a Comissão previu, para Junho de 2003, a apresentaçãode um relatório, acompanhado, se necessário, de uma proposta de revisão do regime aplicável ao açúcar. AComissão decidiu que essa proposta seria objecto de um estudo de impacto aprofundado, realizado sob aresponsabilidade da DG AGRI, com um grupo de pilotagem interserviços (GPI). Esta decisão refere-se àcomunicação sobre a avaliação de impacto, de Junho de 200227, nomeadamente à passagem seguinte, queestabelece o mandato do GPI.

« Em determinados casos, para as propostas com um impacto transversal mais significativo e que serevestem de maior importância política, a Comissão pode decidir que a DG responsável pela avaliaçãode impacto seja assistida por um grupo interserviços, ao qual normalmente preside e que inclua as DGmais directamente envolvidas, bem como o SG. A Comissão zelará por que no processo de concepçãodestas propostas se levem em consideração, o mais cedo possível, os aspectos multissectoriaishorizontais, designadamente o impacto económico, social e ambiental. A missão desse grupointerserviços consiste em definir o alcance da avaliação exaustiva, acompanhar a sua evolução esuperintender a redacção de relatórios de avaliação de impacto referentes a propostas transversais. »

II. ENQUADRAMENTO

No essencial, o regime do açúcar manteve-se à parte do movimento de reforma da PAC, que se iniciou em1992 e prosseguiu com a Agenda 2000.

A sua relativa longevidade é prova de um certo êxito na consecução dos objectivos iniciais que lhe foramatribuídos. Alguns elementos de flexibilidade viabilizam também os ajustamentos que permitem respeitaras restrições às exportações subsidiadas no quadro do Acordo Agrícola (OMC).

No entanto, o regime é alvo de críticas de origens diversas – desde as ONG empenhadas nodesenvolvimento até ao Tribunal de Contas das CE, passando pelo Brasil e pela Austrália, queapresentaram uma queixa na OMC. Essas críticas referem-se, principalmente, à distorção do mercadomundial e dos seus preços, causada pelas exportações subsidiadas, em detrimento dos rendimentos dospaíses em desenvolvimento produtores de açúcar; ao custo suportado pelos utilizadores e consumidores; àcontingentação da produção de outros edulcorantes, como a isoglucose; à concentração e à falta deconcorrência no sector; à rigidez do sistema de repartição da produção entre os países; às desigualdadesentre os agricultores; ao impacto no ambiente.

Em contrapartida, para algumas das regiões produtoras da Europa, o preço elevado do açúcar podeassemelhar-se a uma forma de apoio ao desenvolvimento regional. Também para os parceiros da UniãoEuropeia que beneficiam, há muito, de concessões comerciais (ACP, Índia), a autorização do acesso do seuaçúcar com isenção de direitos aduaneiros e a preços garantidos equivale, de alguma forma, a uma « ajudaao desenvolvimento ». Estas importações preferenciais têm sido regularmente compensadas pelaexportação de quantidades equivalentes. As possibilidades económicas destas exportações poderão serpostas em causa, no futuro, pelas negociações em curso na OMC. Por outro lado, foram atribuídas aosBalcãs e aos PMA outras concessões, no quadro da iniciativa « Tudo excepto armas ». Nestas condições,nos próximos anos, a percentagem das importações não reexportáveis no balanço de aprovisionamento daUnião Europeia poderá ter implicações significativas nas possibilidades de produção comunitárias.

26 COM(2002) 590 final, de 30.10.2002.27 COM(2002) 276 final, de 5.6.2002.

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Convém também ter em conta que uma reforma do regime do açúcar, segundo as modalidades adoptadaspara outras culturas, seria onerosa para as finanças públicas, enquanto, neste momento, o financiamento dosistema é assegurado, em grande parte, pelos produtores de açúcar e, em última instância, pelo consumidor.Além disso, os efeitos de uma aproximação dos preços internos aos preços do mercado mundial far-se-iamsentir de forma desigual nas indústrias açucareiras dos países-membros.

Em Outubro de 2000, quando da última reavaliação do regime do açúcar, a Comissão propôs umaprorrogação provisória, por mais dois anos, « na expectativa de uma revisão fundamental que exija estudosaprofundados quanto ao seu impacto tanto ao nível do sector como das culturas concorrentes, e tambémdo apoio à indústria, do emprego, dos consumidores, das regiões ultra-periféricas e dos países emdesenvolvimento28 ».

Sublinhou igualmente que « uma reforma global do sector que venha dar resposta às diversas críticas quelhe foram feitas exigirá uma revisão tanto do sistema de quotas como do nível dos preços de intervenção.Questões como a concentração crescente do mercado, a ausência de concorrência ou a discrepância entreo preço pago aos produtores e o preço pago pelos consumidores, são questões que afectam não só o sectordo açúcar mas também toda a indústria alimentar. As suas relações merecem uma análise aprofundada .

A Comissão procederá a um estudo destinado a analisar as questões acima mencionadas, e a avaliar onível de concorrência nos principais sectores da indústria alimentar (não só do açúcar, mas também dacarne, do leite e produtos lácteos e dos cereais). É necessário também estudar o problema datransmissibilidade das modificações de preços e das razões da discrepância entre o preço pago aoprodutor e o preço pago pelo consumidor. Além disso, é necessário ainda analisar as consequências, parao açúcar e/ou para as culturas arvenses concorrentes, da manutenção ou da abolição das quotas. Aconclusão destes estudos deverá proporcionar à Comissão informações úteis para a análise do futuro doregime de quotas … »

O Conselho prolongou o regime por cinco anos até 30 de Junho de 2006, mantendo como data-limite para aapresentação de um relatório intercalar o ano de 2003.

As propostas da Comissão para a revisão intercalar da PAC, o novo ciclo de negociações comerciais noquadro da Agenda de Doha para o Desenvolvimento e a perspectiva dos acordos de parceria (EPA) com ospaíses ACP constituem os elementos mais recentes do contexto em que o GPI procederá à sua reflexão.

III. ETAPAS

As etapas de trabalho do GPI deverão seguir o percurso previsto na comunicação sobre a análise deimpacto :

1. Análise dos problemas

« O primeiro aspecto a ter em conta no processo de avaliação de impacto prende-se com a identificação eanálise do ou dos problemas em um ou mais domínios políticos. A descrição deverá fazer-se em termoseconómicos, sociais e ambientais. »

Para a identificação e análise dos problemas e das questões essenciais no domínio do açúcar, o grupopoderá apoiar-se, nomeadamente:

– no relatório de avaliação da organização comum de mercado no sector do açúcar29 ;

– no relatório especial do Tribunal de Contas relativo à gestão da organização comum de mercadodo açúcar, acompanhado das respostas da Comissão30.

28 COM(2000) 604, de 4 de Outubro de 2000, ponto 2 da Exposição de motivos : Reflexões sobre a

reforma.29 Relatório do NEI, http://europa.eu.int/comm/agriculture/eval/reports/sugar/index_en.htm.30 Tribunal de Contas, Relatório especial n° 20/2000, JOCE C 50 de 15.2.2001.

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Nos próximos meses, deverão também estar disponíveis os relatórios dos estudos encomendados peloColégio quando da análise da última proposta de reforma e dirigidos por grupos interserviços em queparticipam as DG BUDG, COMP, DEV, ECFIN, EMPL, REGIO, SANCO e TRADE. Esses estudos têm aver com:

– a análise do impacto de diferentes cenários de reforma da organização comum de mercado doaçúcar;

– o grau de concentração e a concorrência em quatro sectores agro-alimentares, incluindo o doaçúcar;

– a transmissão dos preços em quatro sectores agro-alimentares, incluindo o do açúcar.

2. Identificação dos objectivos

« Com base na análise dos problemas, os objectivos políticos serão enunciados em termos de resultadosprevistos dentro de um determinado calendário. »

A proposta deverá procurar harmonizar o regime do açúcar e os objectivos específicos do seu mercado comos objectivos atribuídos à PAC e as modalidades de intervenção estabelecidas pela Comissão quando darevisão intercalar da mesma. Deverão também ser tomadas em conta as adaptações necessárias paracontinuar a satisfazer esses objectivos no contexto criado pelos novos compromissos internacionais daUnião Europeia.

3. Identificação dos meios de acção possíveis e dos instrumentos de substituição

« As alternativas em termos de opções ou instrumentos para atingir o(s) objectivos(s) político(s)proposto(s) deverão, por sistema, ser consideradas numa fase inicial da elaboração de propostas políticas.Ao longo do processo de avaliação de impacto, importará levar em consideração e explorar maisprofundamente os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. A hipótese de não proceder aqualquer alteração de política deverá ser sempre ponderada na análise como ponto de referência, com oqual as outras opções são cotejadas. »

A formulação de opções de reforma do regime do açúcar foi já iniciada num contexto interserviços, noquadro do estabelecimento dos termos de referência do estudo de análise de impacto de cenários dereforma da OCM do açúcar. As opções seleccionadas enquadram-se nos instrumentos específicos da PAC.Poderão ser ajustadas e/ou completadas, de forma a ter em conta as modalidades de intervenção propostaspela Comissão no quadro da revisão intercalar da PAC.

Com vista à apresentação de propostas mais ajustadas a nível da Comissão, o grupo poderá considerar oeventual concurso de outras políticas e instrumentos da Comissão para a realização dos objectivos ou aatenuação dos custos da reforma a suportar pelas diferentes partes interessadas.

4. Análise do impacto

« Para a opção política escolhida e, sempre que possível, para as alternativas seleccionadas, a análise deimpacto deverá dar conta de todas as repercussões relevantes – positivas e negativas -, com um destaqueespecífico para as dimensões ambiental, económica e social. Este processo divide-se em duas fases :primeiro, procede-se à identificação dos efeitos relevantes ("screening"), que, em seguida, são avaliadosem termos qualitativos, quantitativos e/ou monetários ("scoping"). »

As Direcções-Gerais representadas no GPI serão convidadas a analisar as incidências das diferentes opçõesno sector do açúcar, no seu domínio de competência, e designadamente a fazer avaliar, por peritos, osresultados do estudo de análise de impacto de diferentes cenários de reforma da organização comum demercado do açúcar.

As duas fases de identificação e avaliação tomarão em consideração o alargamento da União Europeia aospaíses candidatos.

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5. Execução, acompanhamento e avaliação ex post

« A avaliação de impacto deve identificar quaisquer eventuais dificuldades na aplicação das opçõesavaliadas e descrever a forma como elas são tidas em conta, por exemplo, na definição dos períodos deaplicação ou da entrada em vigor progressiva de uma determinada medida. As posteriores avaliaçõesintercalares ou ex post observarão os critérios enunciados na comunicação sobre a avaliação, isto é, umaavaliação global intercalar ou ex post com uma periodicidade que não ultrapassará os seis anos,consoante a natureza de cada actividade. »

IV. CONSULTA EXTERNA

« A avaliação de impacto exaustiva persegue o objectivo… de consultar as partes interessadas e os peritospertinentes… para completar e validar a recolha de informações… e permitir uma discussão de questõesmais vastas. »

As opções de reforma consideradas e as incidências analisadas pelo grupo de pilotagem (ver o ponto 3.5,screening) serão apresentadas, para consulta, ao grupo permanente « Açúcar », do comité consultivo, ondeestão representadas as diferentes partes interessadas.

Os serviços da Comissão procurarão obter, informalmente, o parecer de peritos dos Estados candidatos,assim como de peritos dos actuais Estados-Membros.

V. PRAZOS E RELATÓRIOS

– Problemas e questões essenciais..................... meados de Fevereiro de 2003– Identificação das opções................................. final de Fevereiro de 2003– Identificação dos impactos ............................. início de Março de 2003– Consulta às partes interessadas....................... Março - Junho de 2003– Avaliação dos impactos .................................. meados de Maio de 2003– Relatório final................................................. final de Julho de 2003.

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ANEXO IV

GRUPO DE PILOTAGEM INTERSERVIÇOS (GPI)

SG Christine DALBY

Fréderique LORENZI

Lea VATANEN

AGRI Florence BUCHHOLZER

Bruno BUFFARIA

Jean-Marc GAZAGNES

Alain LECOMTE

Notis LEBESSIS (animador, relator)

Matthias LOESCH

Javier MAEZTU NIEVA

Franz-Rudolf SCHLOEDER

Vesa-Pekka TERAS

BUDG Jennifer BROWN

Marco PECCI-BORIANI

Marc VANHEUKELEN

COMP Hubert DE BROCA

Christof SCHOSER

DEV Lotta ISAKSSON

Philip MIKOS

ECFIN Rainer WICHERN

ELARG Claude VERON-REVILLE

EMPL Michel BIART

Katarina LINDAHL

ENTR Louis-Marie BOUTHORS

Jaime SILVA

ENV Bernhard BERGER

REGIO Pierre NICOLAS

SANCO Cathal O’CIONNAITH

TRADE Mariella CANTAGALLI

Lisa MACKIE

TREN Richard HADFIELD

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ANEXO V

BIBLIOGRAFIA

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