Parecer - adufrgs.org.br · Parecer Parecer 250 – AGOSTO DE 2018. ... ou ainda de especialistas de reconhecido valor, e terá por base memorial descritivo das atividades, fatores

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Parecer

Parecer 250 – AGOSTO DE 2018.

PROGRESSÕES E PROMOÇÕES FUNCIONAIS DOCENTES. EFEITOS FINANCEIROS E FUNCIONAIS A CONTAR DA DATA DE PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS ESTABELECIDOS NA LEI Nº 12.772/2012.

A ADUFRGS SINDICAL solicita análise desta assessoria jurídica acerca dos efeitos financeiros e

funcionais das progressões e promoções funcionais docentes diante da atual divergência de interpretação

havida na UFRGS entre a CPPD e a PROGESP após a edição de Orientação do SIPEC – Sistema de Pessoal

Civil da Administração Federal (Ofício Circular nº 53/2018-MP, Nota Técnica nº 2556/2018-MP), das

manifestações emitidas pela Procuradoria Federal (Parecer nº 0248/2018 e Nota nº 570/2018), bem

como dos despachos encaminhados pela CPPD.

Transcrevemos trechos de cada um desses atos para melhor compreensão da divergência:

ORIENTAÇÕES DO SIPEC:

Ofício Circular nº 53/2018-MP:

(...)

http://www.bordas.adv.br/



(...)

Nota Técnica nº 2556/2018-MP:

(...)




ENTENDIMENTO DA CPPD/UFRGS EM SEUS PARECERES:




A mais recente informação recebida da Reitoria, enviada aos professores em 02.08.2018, sintetiza

a divergência de interpretação havida entre a CPPD e a PROGESP a respeito dos efeitos financeiros e

funcionais das progressões e promoções dos docentes. De acordo com esta última informação, a Reitoria

estaria oficiando a PROGESP a dar seguimento às solicitações represadas de progressão e promoção

funcional, observando as orientações do SIPEC acerca dos efeitos financeiros e funcionais.

Foi expedido pela Reitoria, então, o Ofício nº 0475/2018-GR à PROGESP determinando a emissão

das portarias de progressão, promoção e retribuição por titulação de acordo com o entendimento do

Órgão Central do SIPEC, in verbis:




A partir do recebimento do referido ofício, as portarias voltaram a ser emitidas, como se verifica

pelo exemplo abaixo:

Em que pese dado encaminhamento aos processos administrativos com a emissão das portarias,

os problemas relativos às progressões e promoções persistem, uma vez que os professores necessitarão

discutir seus efeitos, sobretudo sobre os futuros pedidos de movimentação na carreira. Isto porque,

embora conste o correto interstício considerado na progressão concedida, pela orientação do SIPEC,

acolhida pela UFRGS, os professores somente poderão progredir novamente passados 24 meses da data

indicada na portaria para os efeitos financeiros (aprovação da produção acadêmica).

É o relatório. Passamos ao parecer.

I – DIREITO À MOVIMENTAÇÃO NA CARREIRA O direito do servidor público à carreira está previsto em diversas passagens da Constituição

Federal, em especial no artigo 39. E, carreira, como não poderia deixar de ser, pressupõe a possibilidade

de movimentação, já que ela é um escalonamento de classes e níveis, cuja remuneração vai

progressivamente aumentando.

Portanto, a movimentação é possível desde que atendidos os requisitos que a lei estabelece. Uma

vez preenchidos os requisitos, o direito é exigível, pois, trata-se de um direito subjetivo.

O que resta analisar é o momento em que o direito à PROGRESSÃO é exigível.




II – DA EVOLUÇÃO LEGAL SOBRE MOVIMENTAÇÃO NA CARREIRA Pelos limites impostos pelo tema, podemos iniciar esta viagem ao passado no ano de 1987,

quando instituído o PUCRCE – Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos, aprovado

pela Lei 7596/87 cuja regulamentação se deu por duas principais normas: o Decreto 94664/87 e a

Portaria MEC 475/87.

Extrai-se de ambas apenas o essencial1, ou seja, que a progressão se dará exclusivamente por

titulação e desempenho acadêmico. Naquele momento, a progressão por titulação era possível e

dispensava o cumprimento de interstício, o qual, de regra, era exigido nos demais casos. Portanto,

cumprido o interstício mínimo, desde que atingida a pontuação necessária, a progressão era devida, ou

melhor, exigível.

Mesmo naquele momento, o papel das Universidades na avaliação de desempenho para fins de

progressão na mesma classe se limitava a verificação do atendimento dos pontos necessários. Não havia

qualquer defesa de produção, de memorial, sequer a presença física do professor era necessária. A única

exceção a essa regra é da progressão para outra classe quando ao professor fora inviabilizada a obtenção

do título, quando, aí sim, deveria se submeter a uma “banca” e a um parecer conclusivo2.

Durante muitos anos este foi o regramento legal da movimentação na carreira, complementado

por inúmeros atos regulamentadores, em cada IFES.

Em 2006 sobreveio a Lei 11344/2006:

Art. 4º A Carreira de Magistério Superior, pertencente ao Plano Único de

Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos, de que trata a Lei

no 7.596, de 10 de abril de 1987, fica reestruturada, a partir de 1o de

maio de 2006, na forma do Anexo III, em cinco classes: (Vide Lei nº

12.772, 2012)

1 CAPÍTULO VI

Da Progressão Funcional

Art. 16. A progressão nas carreiras do Magistério poderá ocorrer, exclusivamente, por titulação e desempenho

acadêmico, nos termos das normas regulamentares a serem expedidas pelo Ministro de Estado da Educação:

I - de um nível para outro, imediatamente superior, dentro da mesma classe;

II - de uma para outra classe, exceto para a de Professor Titular.

§ 1º A progressão de que trata o item I será feita após o cumprimento, pelo docente, do interstício de dois anos no

nível respectivo, mediante avaliação de desempenho, ou interstício de quatro anos de atividade em órgão público.

§ 2º A progressão prevista no item II far-se-á sem interstício, por titulação ou mediante avaliação de desempenho

acadêmico do docente que não obtiver a titulação necessária mas que esteja, no mínimo, há dois anos no nível 4 da

respectiva classe ou com interstício de quatro anos de atividade em órgão público. 2 Art. 13. No caso do docente que não houver obtido a titulação correspondente à classe superior, a progressão

funcional prevista no inciso II, do artigo 16, do Anexo ao Decreto n. 94.664/87, dar-se-á do último nível da classe

ocupada pelo docente para o nível 1 da classe subseqüente, mediante avaliação do seu desempenho acadêmico e

observados os intersticios fixados no § 2.° do mesmo artigo.

Parágrafo único. A avaliação de que trata este artigo será regulamentada pelo Conselho Superior da IFE, observadas

as seguintes disposições:

a) a avaliação será autorizada à vista de justificativa, apresentada pelo docente e julgada cabível, quanto à não

obtenção da titulação pertinente;

b) a avaliação far-se-á por comissão especial, constituída de docentes te classe superior à do avaliado, pertencentes ou

não à IFE, ou ainda de especialistas de reconhecido valor, e terá por base memorial descritivo das atividades, fatores e

elementos a que se refere o § 1.°, do artigo 11, desta Portaria, e a defesa de seu conteúdo, importância e embasamento

teórico;

c) o parecer conclusivo da comissão especial será submetido à homologação do colegiado competente da IFE.


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7596.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7596.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12772.htm#art50




I - Professor Titular;

II - Professor Associado;

III - Professor Adjunto;

IV - Professor Assistente; e

V - Professor Auxiliar.

Art. 5º São requisitos mínimos para a progressão para a classe de

Professor Associado, observado o disposto em regulamento: (Vide Lei nº

12.772, 2012)

I - estar há, no mínimo, dois anos no último nível da classe de Professor

Adjunto;

II - possuir o título de Doutor ou Livre-Docente; e

III - ser aprovado em avaliação de desempenho acadêmico.

Parágrafo único. A avaliação de desempenho acadêmico a que se refere o

inciso III será realizada no âmbito de cada instituição federal de ensino

por banca examinadora constituída especialmente para este fim, observados

os critérios gerais estabelecidos pelo Ministério da Educação.

Esta Lei não alterou a prática da UFRGS de concessão de progressões solicitadas com atraso, que

observava os interstícios mínimos e a produção relativa para sua concessão, retroagindo os efeitos

financeiros à data de preenchimento dos requisitos, observada a prescrição quinquenal das parcelas

(máximo 5 anos anteriores ao pedido).Em 2012 foi editada a mais recente Lei (Lei nº 12.772/2012) que

versa sobre a estrutura da carreira docente e suas formas de movimentação, ocasião em que criada as

figuras jurídicas da PROGRESSÃO e PROMOÇÃO.

Art. 12. O desenvolvimento na Carreira de Magistério Superior ocorrerá

mediante progressão funcional e promoção.

§ 1o Para os fins do disposto no caput, progressão é a passagem do

servidor para o nível de vencimento imediatamente superior dentro de uma

mesma classe, e promoção, a passagem do servidor de uma classe para outra

subsequente, na forma desta Lei.

§ 2o A progressão na Carreira de Magistério Superior ocorrerá com base

nos critérios gerais estabelecidos nesta Lei e observará, cumulativamente:

I - o cumprimento do interstício de 24 (vinte e quatro) meses de efetivo

exercício em cada nível; e

II - aprovação em avaliação de desempenho.

§ 3o A promoção ocorrerá observados o interstício mínimo de 24 (vinte e

quatro) meses no último nível de cada Classe antecedente àquela para a

qual se dará a promoção e, ainda, as seguintes condições:

I - para a Classe B, com denominação de Professor Assistente, ser aprovado

em processo de avaliação de desempenho; (Redação dada pela Lei nº 12.863,

de 2013)

II - para a Classe C, com denominação de Professor Adjunto, ser aprovado

em processo de avaliação de desempenho; (Redação dada pela Lei nº 12.863,

de 2013)




http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/Lei/L12863.htm#art1






III - para a Classe D, com denominação de Professor

Associado: (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)

a) possuir o título de doutor; e

b) ser aprovado em processo de avaliação de desempenho; e

IV - para a Classe E, com denominação de Professor Titular: (Redação

dada pela Lei nº 12.863, de 2013)

a) possuir o título de doutor;

b) ser aprovado em processo de avaliação de desempenho; e

c) lograr aprovação de memorial que deverá considerar as atividades de

ensino, pesquisa, extensão, gestão acadêmica e produção profissional

relevante, ou defesa de tese acadêmica inédita.

§ 4o As diretrizes gerais para o processo de avaliação de desempenho para

fins de progressão e de promoção serão estabelecidas em ato do Ministério

da Educação e do Ministério da Defesa, conforme a subordinação ou

vinculação das respectivas IFE e deverão contemplar as atividades de

ensino, pesquisa, extensão e gestão, cabendo aos conselhos competentes no

âmbito de cada Instituição Federal de Ensino regulamentar os procedimentos

do referido processo.

§ 5o O processo de avaliação para acesso à Classe E, com denominação de

Titular, será realizado por comissão especial composta por, no mínimo, 75%

(setenta e cinco por cento) de profissionais externos à IFE, nos termos de

ato do Ministro de Estado da Educação. (Redação dada pela Lei nº 12.863,

de 2013)

§ 6o Os cursos de mestrado e doutorado, para os fins previstos neste

artigo, serão considerados somente se credenciados pelo Conselho Nacional

de Educação e, quando realizados no exterior, revalidados por instituição

nacional competente.

Art. 13. Os docentes aprovados no estágio probatório do respectivo cargo

que atenderem os seguintes requisitos de titulação farão jus a processo de

aceleração da promoção: (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)

I - para o nível inicial da Classe B, com denominação de Professor

Assistente, pela apresentação de titulação de mestre; e (Redação dada

pela Lei nº 12.863, de 2013)

II - para o nível inicial da Classe C, com denominação de Professor

Adjunto, pela apresentação de titulação de doutor. (Redação dada pela

Lei nº 12.863, de 2013)

Parágrafo único. Aos servidores ocupantes de cargos da Carreira de

Magistério Superior em 1o de março de 2013 ou na data de publicação desta

Lei, se posterior, é permitida a aceleração da promoção de que trata este

artigo ainda que se encontrem em estágio probatório no cargo.

Do ponto de vista prático, portanto, a regra geral sempre foi: uma vez concluído o interstício

mínimo e atingida a pontuação necessária, o professor preencheu os requisitos que lhe eram exigidos.

Exceções a isso são as situações em que são acrescidos outros requisitos, como é o caso da promoção

para a classe D (associado) onde se exige título de doutorado e a promoção à classe E (titular).

Em nenhuma das normas acima mencionadas há menção à necessidade de requerimento

administrativo para que surja o direito à progressão funcional, com todos os seus efeitos, inclusive














financeiros. A título de comparação, conforme detalharemos mais à diante, podemos traçar um paralelo

entre as progressões funcionais e o abono de permanência, pois em ambos os casos o direito surge com o

preenchimento dos requisitos, independentemente da data em que o servidor faça o requerimento

administrativo, ou seja, este é prescindível, não tem relação com o surgimento do direito.

A avaliação de desempenho é feita (e sempre foi realizada) como um ato puramente

homologatório, que apenas verifica se os requisitos legais (prazo mínimo + produção acadêmica) foram

preenchidos. Trata-se de um verdadeiro check list.

Com a finalidade, entretanto, de tornar cristalino o direito à retroatividade dos efeitos das

progressões e promoções à data de preenchimento dos requisitos para concessão, em 2015 o PROIFES-

Federação pautou e acordou com o Governo a inclusão dos artigos 13-A (Magistério Superior) e 15-A

(EBTT) na Lei nº 12.772/2012 através da edição da Lei 13.325/2016, in verbis:

Art. 13-A. O efeito financeiro da progressão e da promoção a que se

refere o caput do art. 12 ocorrerá a partir da data em que o docente

cumprir o interstício e os requisitos estabelecidos em lei para o

desenvolvimento na carreira. (Incluído pela Lei nº 13.325, de 2016)

(...)

Art. 15-A. O efeito financeiro da progressão e da promoção a que se

refere o caput do art. 14 ocorrerá a partir da data em que o docente


desenvolvimento na carreira. (Incluído pela Lei nº 13.325, de 2016)

Seguindo a legislação e alterações vigentes, o Conselho Universitário da UFRGS (CONSUN)

regulamentou internamente os efeitos das progressões e promoções através da Decisão nº 331/2017, in

verbis:

Art. 20 – Todos os efeitos, inclusive o financeiro, da progressão e da

promoção a que se refere esta decisão ocorrerão a partir da data em que o

docente completar a pontuação necessária para tal, respeitado o

interstício mínimo.

Interessam ao presente estudo apenas as hipóteses de desenvolvimento na carreira em que os

requisitos se limitam a critérios objetivos mensuráveis exclusivamente a partir do agir do professor, vale

dizer, à administração não cabe nada além da verificação do pressuposto fático.

Mais objetivamente, como se verá adiante, este estudo se limita ao termo inicial de vigência e

eficácia: [1] da PROGRESSÃO entre níveis da mesma classe e [2] da PROMOÇÃO para o primeiro nível da

classe seguinte, excetuada a promoção para professor Titular (Classe E).

III – DA ORIENTAÇÃO DO SIPEC – SISTEMA DE PESSOAL CIVIL DA

ADMINISTRAÇÃO FEDERAL (OFÍCIO CIRCULAR Nº 53/2018-MP E NOTA

TÉCNICA Nº 2556/2018-MP) A orientação do SIPEC emitida através do Ofício Circular nº 53/2018-MP e da Nota Técnica nº

2556/2018-MP desvirtua a interpretação da Lei nº 12.772/2012 que disciplina as progressões funcionais e

seus efeitos, e traz prejuízos graves para todos os professores, uma vez que a progressão funcional só






surtirá efeito depois da avaliação da produção, independentemente de o pedido de progressão ter se

dado dentro do prazo em que completados os requisitos!

A partir dessa interpretação, foi incluído um terceiro requisito não previsto em lei para a

concessão de progressão: aprovação da comissão de avaliação!

Em síntese, as orientações do SIPEC pontuam as seguintes deliberações:

• O direito à progressão/promoção é constituído somente após análise favorável da

comissão avaliadora, e não meramente declarado por ela;

• A avaliação de desempenho é item indissociável para fins de comprovação das exigências

legais para a progressão funcional;

• Não é possível acumular interstícios para fins de concessão de progressão funcional em

mais de um nível por vez, sendo necessário o cumprimento do interstício mínimo de 24

meses no nível após a concessão da progressão/promoção funcional;

• A nova orientação revoga as disposições constantes na Nota Técnica nº

33/2014/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, de 11 de fevereiro de 2014

Esta orientação imposta pelo MP não tem sustentação na legislação que regula a carreira e o

ensino, e destoa do entendimento do Poder Judiciário, que já se manifestou inúmeras vezes em

processos judiciais movidos por essa assessoria jurídica em favor de professores da UFRGS e da UFCSPA.

III – DO ENTENDIMENTO DA ADUFRGS SINDICAL SOBRE O ALCANCE DOS

EFEITOS FUNCIONAIS E FINANCEIROS DAS PROGRESSÕES E PROMOÇÕES De acordo com o disposto na Lei nº 12.772/2012, tanto professores do EBTT, como do Magistério

Superior, fazem jus à progressão funcional assim que preencherem dois requisitos: cumprimento do

interstício mínimo de 24 meses a contar do término do interstício considerado na progressão anterior +

produção acadêmica desenvolvida nesse período.

Concedida a progressão, o professor faz jus aos efeitos funcionais e financeiros decorrentes de tal

progressão desde a data de cumprimento dos requisitos acima referidos, independente da data em que

se realizou a avaliação de sua produção.

VII – DA NATUREZA DE ATO MERAMENTE DECLARATÓRIO DA AVALIAÇÃO

DE DESEMPENHO Dentre as diversas classificações que a Doutrina confere aos atos administrativos, está a que se

refere aos efeitos do ato.

Ao tratar desse tema ensina Celso Antônio Bandeira de Mello3 que os atos administrativos

podem ser constitutivos ou declaratórios:

3 MELLO, Celso Antônio Bandeira de - Curso de Direito Administrativo - 29. ed. - 2012 - São Paulo: Malheiros. p.

429




79. (1) Atos constitutivos – os que fazem nascer uma situação jurídica,

seja produzindo-a originariamente, seja extinguindo ou modificando

situação anterior. Exemplo: uma autorização para exploração de jazida; a

demissão de um funcionário.

(2) Atos declaratórios – os que afirmam a preexistência de uma situação de

fato ou de direito. Exemplo: a conclusão de vistoria em edificação

afirmando que está ou não em condições habitáveis; uma certidão de que

alguém é matriculado em escola pública. (grifos nossos)

Assim, o ato será constitutivo ou desconstitutivo quando, no momento da sua prática, ele criar

uma situação jurídica nova ou extinguir uma já existente, respectivamente.

Já, na hipótese do ato apenas convalidar uma situação preexistente, estaremos diante de um ato

declaratório, ou seja, neste a Administração Pública pratica um ato posterior em que apenas confere se

os requisitos do ato foram preenchidos. Trata-se de verdadeiro check list, assim como ocorre na

progressão do docente federal.

Nesse mesmo sentido ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro4:

6. Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo,

declaratório e enunciativo.

Ato constitutivo é aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou

extingue um direito ou uma situação do administrado. É o caso da

permissão, autorização, dispensa, aplicação de penalidade, revogação.

Ato declaratório é aquele em que a Administração apenas reconhece um

direito que já existia antes do ato.

Como exemplo, podem ser citadas a admissão, licença, homologação, isenção,

anulação.

Ato enunciativo é aquele pelo qual a Administração apenas atesta ou

reconhece determinada situação de fato ou de direito. Alguns autores

acham, com razão, que esses atos não são atos administrativos propriamente

ditos, porque não produzem efeitos jurídicos. Correspondem à categoria, já

mencionada, dos meros atos administrativos.

Eles exigem a prática de um outro ato administrativo, constitutivo ou

declaratório, este sim produtor de efeitos jurídicos. São atos

enunciativos as certidões, atestados, informações, pareceres, vistos.

Encerram juízo, conhecimento ou opinião e não manifestação de vontade

produtora de efeitos jurídicos. (grifos nossos)

Como na avaliação de desempenho a Administração apenas verifica, através de um verdadeiro

check list, se o docente preencheu os requisitos legais para progressão funcional (interstício mínimo de

24 meses + produção acadêmica satisfatória), não há como a avaliação ter o caráter de ato constitutivo,

mas, sim, deve ser classificada, quanto aos efeitos, como ato declaratório.

4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - Direito Administrativo - 25. ed. - São Paulo: Atlas, 2012. p. 232




IX – DA CLASSIFICAÇÃO DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO COMO ATO

HOMOLOGATÓRIO

Conforme alhures exposto, Maria Sylvia Zanella di Pietro é clara ao afirmar que os atos

homologatórios são atos declaratórios e não constitutivos.

Vejamos a conceituação de atos homologatórios, assim ficará claro que a avaliação de

desempenho ao qual os docentes federais devem se submeter se encaixa perfeitamente nessa

classificação.

Ensina Celso Antônio Bandeira de Mello5:

g) Homologação – é o ato vinculado pelo qual a Administração concorda com

ato jurídico já praticado, uma vez verificada a consonância dele com os

requisitos legais condicionadores de sua válida emissão. Percebe-se que se

diferencia da aprovação a posteriori em que a aprovação envolve apreciação

discricionária ao passo que a homologação é plenamente vinculada. (grifos

nossos)

No mesmo sentido, ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro6:

Homologação é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração

Pública reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza sempre a

posteriori e examina apenas o aspecto da legalidade, no que se distingue

da aprovação.

É o caso do ato da autoridade que homologa o procedimento da licitação

(art. 43, VI, da Lei n. 8.666 de 21-6-93). (grifos nossos)

Ambos os Doutrinadores estabelecem uma das principais diferenças entre homologação e

autorização, o fato da primeira ser posterior ao preenchimento dos requisitos legais, em que se verifica

apenas a legalidade do ato, ao passo que a autorização é posterior ao ato.

Mas, a principal diferença entre ambas (homologação e autorização) e que deixa claro que a

avaliação de desempenho é ato de homologação e não autorização, é o fato de a homologação ser ato

vinculado e a autorização discricionário, ou seja, a Administração somente autoriza se houver

oportunidade e conveniência.

Assim, como na avaliação de desempenho, uma vez preenchidos os requisitos legais (interstício

mínimo de dois anos + produção acadêmica satisfatória), não pode a Administração não progredir o

docente federal (o ordenamento jurídico não lhe confere essa liberdade de ação), então estamos diante

de um ato vinculado e homologatório que, obrigatoriamente, gera efeitos apenas declaratórios.

Para entender melhor essa situação, nós podemos fazer um paralelo entre a

progressão/promoção do docente federal ou com a aposentadoria compulsória ou com o abono de

permanência.

5 MELLO, Celso Antônio Bandeira de - Curso de Direito Administrativo - 29. ed. - 2012 - São Paulo: Malheiros. p.

444 6 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - Direito Administrativo - 25. ed. - São Paulo: Atlas, 2012. p. 237




Em todas essas situações, uma vez preenchidos os requisitos legais, o direito surge

imediatamente, independente da vontade ou requerimento administrativo do servidor público.

X – DAS SITUAÇÕES SEMELHANTES: ABONO DE PERMANÊNCIA E

APOSENTADORIA COMPULSÓRIA Vejamos os ensinamentos de Matheus Carvalho que, ao doutrinar sobre atos declaratórios, expõe

bem essa situação no que se refere à aposentadoria compulsória7:

Por sua vez, os atos declaratórios afirmam um direito preexistente,

mediante reconhecimento de situação jurídica previamente constituída.

Neste sentido, os atos declaratórios têm efeitos retroativos, haja vista o

fato de que não constituem situações, mas tão somente as apresentam, como

ocorre no ato de aposentadoria compulsória de um servidor público. Com

efeito, esta situação está definida no momento em que o agente completou

70 (setenta) anos de idade, sendo o ato posterior, mera declaração da

situação preexistente. (sem grifo no original)

Referido doutrinador é claro ao afirmar que os atos declaratórios têm sim efeitos retroativos ao

momento em que os requisitos para preenchimento do ato foram observados. Isso ocorre pelo fato de os

atos declaratórios apenas reconhecerem uma situação jurídica preteritamente constituída.

De todas as normas já referidas, fica evidente que não há prazo máximo para solicitar a

progressão, aliás, não há condicionamento dos efeitos da progressão à apresentação de um pedido

formal, tal como há, por exemplo, no caso da aposentadoria voluntária.

Em realidade, a progressão funcional muito se assemelha à concessão de abono de permanência

ao servidor que já poderia estar aposentado, mas se olvida de solicitar a vantagem. Nesta hipótese, a

administração apenas se certifica de que efetivamente o servidor preenche os requisitos para

aposentadoria e emite uma portaria de concessão, em geral, com efeitos retroativos.

Note-se que os dois exemplos resultam num mesmo formato de ato administrativo, vale dizer,

uma portaria. Porém seus efeitos diferem em razão da natureza do direito que é reconhecido (jamais

concedido, pois quem concede o direito é a Lei e não a administração).

Veja-se que o Ofício Circular nº 53/2018-MP reconhece a natureza declaratória das Portarias de

progressão e promoção funcionais. Entretanto, deturpa a natureza da avaliação de desempenho ao

atribuir característica constitutiva a ela para fins de progressão e promoção:

“a) a partir de 1º de agosto de 2016, a natureza das portarias de

concessão de progressão ou promoção funcional que forem expedidas e/ou

publicadas têm natureza meramente declaratória, vez que os efeitos

financeiros das concessões deverão retroagir à data em que o docente


desenvolvimento na carreira;

(...)

e) o direito à progressão funcional é efetivamente constituído somente

após a análise favorável da comissão avaliadora e não meramente declarado

por ela, conforme entendimento do DEPCONSU constante do Parecer nº

00001/2015/DEPCONSU/

7 CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 1. ed. Editora JusPodivm, 2014. p. 274




Para definir os contornos da avaliação de desempenho para a concessão da progressão, importa

recordar que as hipóteses de desenvolvimento na carreira que aqui analisamos pressupõe unicamente o

preenchimento de requisitos formais, não havendo margem para juízos de conveniência, oportunidade

ou discricionariedade. Portanto, a concessão de uma progressão/promoção é um ato administrativo

vinculado.

Assim, por se tratarem de atos unilaterais8, que se aperfeiçoam assim que preenchidos os

requisitos legais, a lógica do abono de permanência, da aposentadoria por invalidez e da

progressão/promoção funcional do docente universitário federal é exatamente a mesma.

XI – DA APLICAÇÃO DA REGRA PREVISTA NA SÚMULA 359 DO SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL NAS HIPÓTESES DE PROGRESSÕES FUNCIONAIS –

DIREITO ADQUIRIDO Uma vez que são preenchidos os requisitos legais (interstício mínimo bienal + produção

acadêmica satisfatória), o docente federal passa a ter o direito adquirido à progressão/promoção

funcional e, por corolário, aos seus efeitos financeiros.

Mutatis mutandis aplica-se ao caso em tela a Súmula 359 do Supremo Tribunal Federal que

assim prescreve:

Súmula 359

RESSALVADA A REVISÃO PREVISTA EM LEI, OS PROVENTOS DA INATIVIDADE REGULAM-

SE PELA LEI VIGENTE AO TEMPO EM QUE O MILITAR, OU O SERVIDOR CIVIL, REUNIU

OS REQUISITOS NECESSÁRIOS (grifos nossos).

O Poder Judiciário tem firme posição considerando como data inicial para que a progressão gere

efeitos, tanto financeiros como funcionais, a data em que o docente já podia progredir, ou seja, desde

quando preenchidos os requisitos legais (interstício mínimo + produção acadêmica ou titulação).

Vejamos:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO

FUNCIONAL. PROMOÇÃO. RETROAÇÃO. TERMO INICIAL. REQUERIMENTO

ADMINISTRATIVO. ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA. LEI Nº 11.960/2009.

INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL. - O direito brota na data em que

implementados os requisitos para a progressão e promoção, ainda que o

requerimento administrativo seja posterior. Nessa perspectiva, a

progressão e a promoção funcionais, bem como os respectivos efeitos

financeiros, devem retroagir à data em que implementados os pressupostos

para tanto. - O exame da matéria referente aos juros de mora e correção

monetária deve ser diferido para a fase de execução da sentença, conforme

já decidiu esta 3ª Turma (Questão de Ordem nº 0019958-

57.2009.404.7000/PR). (TRF4, AC 5000327-14.2015.404.7200, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão

Fernando Quadros da Silva, juntado aos autos em 25/02/2016) (sem grifo no original)

8 83. (1) Atos unilaterais – os que são formados pela declaração jurídica de uma só parte. Exemplo: demissão de

um funcionário, multas, autorizações etc.

(...)

(2) Atos bilaterais – os que são formados por um acordo de vontades entre partes. São os atos convencionais.

Exemplo: um contrato, uma concessão de serviço público (que são atos administrativos em sentido amplo). (g.n.)

MELLO, Celso Antônio Bandeira de - Curso de Direito Administrativo - 29. ed. - 2012 - São Paulo: Malheiros. p.

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ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DOCENTE DA

UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DE PERNAMBUCO. PROGRESSÃO FUNCIONAL DO CARGO DE

PROFESSOR ADJUNTO NíVEL 04 PARA PROFESSOR ASSOCIADO NíVEL 01.

PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. TERMO A QUO. DATA DA IMPLEMENTAçãO.

JUROS MORATóRIOS. LEI 9.494/97. LEI 11.960/09.

1. Apelações contra sentença que determinou a progressão funcional do

autor de professor adjunto IV para professor associado I, com efeitos a

partir da data do requerimento administrativo.

2. O autor preencheu todos os requisitos para a progressão pretendida,

tendo a própria administração reconhecido tal direito em processo

administrativo (Decisão nº. 104/2009), no qual foram avaliadas as

atividades exercidas no interstício de 01.02.2005 a 31.01.2007.

3. Uma vez realizada a avaliação de desempenho e sendo essa suficiente

para a progressão, não pode a UFRPE deixar de retroagir os seus efeitos

para o dia do termo final do interstício avaliado, pois a avaliação de

desempenho configura-se, na verdade, ato declaratório que apenas certifica

que o avaliado cumpriu ou não certos parâmetros definidos para determinado

período já transcorrido.

4. Do fato de não ser automática a progressão, apenas decorre a

necessidade de que seja requerida, o que não impede que surja, o direito a

ela, na data em que implementados os requisitos, ainda que outro seja o

momento do requerimento.

(...)

6. Apelação do particular provida e apelação da UFRPE provida em parte

quanto aos juros moratórios.

(TRF 5ª R.; APEL 0001313-63.2011.4.05.8400; PE; Segunda Turma; Rel. Des. Fed. Francisco Barros Dias) (sem grifo no original)

XIII – DA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE E

EFICIÊNCIA Fora o todo aduzido, entender que os efeitos funcionais e financeiros da progressão/promoção

do docente federal não retroagem até a data em que foram preenchidos os requisitos legais (prazo

mínimo de 2 anos + produção acadêmica), bem como não considerar que a avaliação de desempenho

trata-se de apenas um ato homologatório com efeitos declaratórios (pois nela faz-se apenas um check-

list) é ferir de morte três princípios basilares do Direito Administrativo que são legalidade, moralidade e

eficiência, que estão previstos tanto na Constituição da República (artigo 37, caput)9, quanto na Lei n.

9.784/99 (artigo 2º)10, que regula o processo administrativo no âmbito federal.

O princípio da legalidade será ferido caso não admita a retroação de efeitos funcionais e

financeiros nas hipóteses de progressões acumuladas solicitadas em momento posterior, pois tal

interpretação é contrária às normas que disciplinam (e as que historicamente regulavam) a progressão do

docente federal.

9 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência e, também, ao seguinte: (...) 10 Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,

razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e

eficiência. (...)




Os princípios da moralidade e da eficiência são lesados na medida em que a Administração

Pública está se beneficiando da própria torpeza. Explicamos.

O princípio da moralidade impõe que Administração deve sempre agir com lealdade e boa-fé.

Já o princípio da eficiência determina que a Administração deve realizar as suas atribuições com

rapidez, perfeição e rendimento.

Assim, interpretar que os efeitos financeiros de uma progressão funcional somente existirão a

partir da conclusão da avaliação de desempenho, principalmente quando houver interstícios acumulados,

isto em um cenário em que é notória a demora das Instituições Federais de Ensino Superior (em média de

4 a 6 meses para realização de avaliação de desempenho), é permitir que a Administração se beneficie de

sua própria incompetência, de sua própria torpeza, pois o que está acontecendo na prática é que, como

não existe prazo legal para realização da avaliação de desempenho, as IFES estão demorando bastante

para a conclusão desse procedimento, ainda mais agora que essa protelação lhe garante uma redução de

despesas (imoral).

XIV – SEM GARANTIA DE OSBERVÂNCIA DO INTERSTÍCIO, NÃO HÁ

CARREIRA! Como já dito, a carreira é um direito do servidor. Qual o sentido de se ter uma carreira que é

pensada em determinado número de níveis a serem galgados em certos períodos – interstícios – se estes

períodos são sumariamente ignorados pela Administração?

A partir de março de 2013, aplica-se o disposto na Lei 12772/2012, onde se vê claramente que o

requisito é: produção em determinado interstício:

Art. 12. O desenvolvimento na Carreira de Magistério Superior ocorrerá mediante

progressão funcional e promoção.

§ 1o Para os fins do disposto no caput, progressão é a passagem do servidor para o

nível de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção, a

passagem do servidor de uma classe para outra subsequente, na forma desta Lei.

§ 2o A progressão na Carreira de Magistério Superior ocorrerá com base nos

critérios gerais estabelecidos nesta Lei e observará, cumulativamente:

I - o cumprimento do interstício de 24 (vinte e quatro) meses de efetivo exercício

em cada nível; e

II - aprovação em avaliação de desempenho.

Tomemos um exemplo prático de um docente que tenha progredido pela última vez em 2011 e

só pleiteou novamente este direito em 2015:

• A lei garante que ele progrida depois de permanecer 24 meses no nível e desde que tenha

pontuação suficiente.

• Neste nosso exemplo hipotético, o professor completou a pontuação mínima entre 2011e 2013.




Portanto, em 2013 ele ficou o tempo necessário para progredir. Porém, de acordo com o novo

entendimento aplicado pela UFRGS, ele progrediria apenas em 2015, ao ser avaliado. Pergunta: quanto

tempo ele teria que ficar no nível anterior para poder progredir? Resposta: quatro anos! Mas o prazo

não era de apenas dois anos?????? A lei não é clara?

Note-se outro absurdo desta conclusão: este fictício docente ficou 4 anos no mesmo nível

tendo atingido a pontuação de produção em apenas 2 anos! E o resto da produção acadêmica? Vai para

o lixo?

Podemos perceber, então, que o “período produtivo ignorado” traz prejuízos não apenas

financeiros, impedindo que o hipotético docente receba a remuneração equivalente ao nível acima a

partir do interstício previsto em lei (2013), como também acarreta em prejuízo de suas realizações

acadêmicas produzidas entre 2013 e 2015 as quais não serão consideradas na próxima progressão.

O mais kafkiano de tudo neste enredo é o fato de que a Instituição Federal de Ensino se

apropriou desta produção sonegada ao próprio docente para fins de pontuação para fins de avaliação

junto à agências de fomento e pesquisa (CAPES, CNPQ, etc) e rankings de universidades, os quais em

geral levam em conta o número de pesquisas, publicações, alunos orientados, etc...

XV – CONCLUSÃO A orientação imposta pelo MP através do Ofício Circular nº 53/2018-MP e da Nota Técnica nº

2556/2018-MP, bem como as manifestações emitidas pela Procuradoria Federal (Parecer nº 0248/2018 e

Nota nº 570/2018) não tem sustentação na legislação que regula a carreira e o ensino, e destoa do

entendimento do Poder Judiciário. As novas orientações impostas às IFEs quanto às progressões e

promoções trazem exigências, requisitos e efeitos não previstos na Lei nº 12.772/2012 que regulamenta a

carreira docente, violando tanto esta como a Resolução 331/2017 do CONSUN em prejuízo de toda a

categoria docente em atividade.

Assim, em que pese a UFRGS tenha dado encaminhamento aos processos administrativos com a

emissão das portarias de progressão e promoção funcionais, os problemas quanto aos efeitos financeiros

e funcionais persistem, sobretudo sobre os futuros pedidos de movimentação na carreira. Isto porque,

embora conste o correto interstício considerado na progressão concedida, pela orientação do SIPEC,

acolhida pela UFRGS, os professores somente poderão progredir novamente passados 24 meses da data

indicada na portaria para os efeitos financeiros (aprovação da produção acadêmica).

Com relação à retroatividade dos efeitos financeiros, sinalamos já existir ação judicial coletiva em

nome da ADUFRGS em andamento - processo nº 5074686-41.2015.4.04.7100. Embora ainda não

transitada em julgado a ação, já há decisão em segunda instância reconhecendo o direito dos professores

à retroatividade financeira das progressões/promoções à data de cumprimento dos requisitos:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA DO

SINDICATO. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. VIA ELEITA. LIMITAÇÃO TERRITORIAL DA

SENTENÇA. LEGITIMIDADE PASSIVA. PRESCRIÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL.

PROGRESSÃO FUNCIONAL. PROMOÇÃO. EFEITOS FINANCEIROS. RETROAÇÃO. TERMO

INICIAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. NÃO CABIMENTO. 1. Os sindicatos têm

legitimidade processual para atuar na defesa de todos e quaisquer direitos

subjetivos individuais e coletivos dos integrantes da categoria por ele

representada. Essa legitimidade extraordinária é ampla, abrangendo a

liquidação e a execução dos créditos reconhecidos aos trabalhadores,




independente da comprovação de filiação ao sindicato na fase de

conhecimento. 2. O ajuizamento de ação civil pública em defesa de direitos

individuais homogêneos é adequado, tendo o sindicato legitimidade para

propor a referida ação em defesa de interesses individuais homogêneos da

categoria que representa. (...) 7. O direito nasce na data em que

implementados os requisitos para a progressão e promoção, ainda que o

requerimento administrativo seja posterior. Nessa perspectiva, a

progressão e a promoção funcionais, bem como os respectivos efeitos

financeiros, devem retroagir à data em que implementados os pressupostos

para tanto. (...) (TRF4 5074686-41.2015.4.04.7100, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO

D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 22/11/2017) (sem grifo no original)

Deste modo, opinamos pela adoção dos seguintes encaminhamentos:

1) Administrativos:

a) Manter a orientação aos professores e às Comissões de Avaliação de que não alterem

suas datas de interstício para encaminhamento e avaliação das progressões e promoções;

b) Orientar os professores que já preencheram novo interstício e possuem produção

suficiente para fins de progressão/promoção a encaminharem desse logo os novos

pedidos;

2) Judiciais:

a) Ajuizamento de ação judicial coletiva para obrigar a UFRGS a observar a retroatividade

dos efeitos funcionais e financeiros das promoções/progressões, a fim de evitar o atraso

destas ou o impedimento do encaminhamento das progressões atrasadas para toda a

categoria;

b) Ajuizamento de ações judiciais individuais com o mesmo pedido, a fim de possibilitar o

recebimento das diferenças salariais com maior brevidade pelos professores;

É o que tínhamos a opinar.

Porto Alegre, 02 de agosto de 2018.


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Parecer - adufrgs.org.br · Parecer Parecer 250 – AGOSTO DE 2018. ... ou ainda de especialistas de reconhecido valor, e terá por base memorial descritivo das atividades, fatores