Pespectiva Historica Da Jurisdiçao

7242019 Pespectiva Historica Da Jurisdiccedilao

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Revista de Investigaccedilotildees Constitucionais Curitiba vol 2 n 1 p 89-136 janabr 2015

Ricardo Perlingeiro

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SUMAacuteRIO

1 Introduccedilatildeo 2 Jurisdiccedilatildeo administrativa modelo judicial extrajudicial e hiacutebrido 21 Constituiccedilatildeo

de Caacutediz de 1812 Junta Grande de 1811 (Argentina) Constituiccedilatildeo Belga de 1831 Reglamento para

el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile (1811) Loi des 16 et 24 aoucirct 1790 Ley de San-

tamariacutea Paredes Tribunal Administrativo do Land de Baden de 1863 22 Falta de independecircncia

do contencioso administrativo francecircs e o sistema judicial uacutenico na Ameacuterica Latina no seacuteculo XIX A justice deacuteleacutegueacutee de 1872 23 O sistema judicial uacutenico na Ameacuterica Latina do seacuteculo XIX e as questotildees

governativas 24 A especializaccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo na Europa e o surgimento do direito administrativo

25 A evoluccedilatildeo do sistema judicial uacutenico nos EUA Interstate Commerce Commission (ICC) de 1887

26 Modelos de jurisdiccedilatildeo administrativa na Ameacuterica Latina nos seacuteculos XIX e XX 261 Jurisdiccedilatildeo

administrativa hiacutebrida ( judicial e extrajudicial) Honduras Brasil 262 Jurisdiccedilatildeo administrativa ex-

trajudicial Boliacutevia Panamaacute Repuacuteblica Dominicana Colocircmbia Guatemala Equador Uruguai Meacutexico

263 Jurisdiccedilatildeo judicial dualista Colocircmbia Nicaraacutegua Panamaacute Equador Guatemala Repuacuteblica Do-

minicana 264 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (periacuteodo ininterrupto) Chile Argentina Venezuela Pa-

raguai Meacutexico Costa Rica Peru El Salvador Cuba Brasil 265 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (periacuteodo

limitado) Colocircmbia Guatemala Repuacuteblica Dominicana 266 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (periacuteodos

intercalados) Nicaraacutegua Honduras Equador Panamaacute Boliacutevia 267 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (atu-almente em vigor e com oacutergatildeos especializados) Chile Argentina Venezuela Paraguai Meacutexico Costa

Rica Peru El Salvador Cuba Boliacutevia Brasil Panamaacute Nicaraacutegua Honduras e Equador 27 Quadro

evolutivo e comparativo da jurisdiccedilatildeo administrativa independente nas Constituiccedilotildees latino-america-

nas 3 Decisotildees administrativas precedidas do devido processo legal 31 Sinais do devido processo

legal norte-americano na Ameacuterica Latina Emendas Constitucionais V (1791) e XIV (1868) 32 Origem

do due process of law Magna Carta de 1215 Liberty of Subject Act (28 Edward 3) de 1354 Obser-

vance of Due Process of Law Act (42 Edward 3) de 1368 33 Right to a fair trial no cenaacuterio internacio-

nal Declaraccedilatildeo de Direitos Humanos de 1789 Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos Humanos de 1948

Convenccedilatildeo Europeia de Direitos Humanos de 1950 Pacto Internacional relativo aos Direitos Civis

e Poliacuteticos de 1966 Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos de 1981 Carta dos Direitos

Fundamentais da Uniatildeo Europeia de 2000 Convenccedilatildeo Americana de Direitos Humanos de 1969 34Devido processo legal administrativo nas Constituiccedilotildees e leis latino-americanas 35 Jurisprudecircncia

das Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos independecircncia e imparcialidade nos pro-

cessos administrativos natildeo judiciais e o devido processo legal preacutevio 36 Distinccedilatildeo entre processo

administrativo judicial processo administrativo natildeo judicial e procedimento administrativo 37 O

devido processo legal administrativo e preacutevio agraves decisotildees da Administraccedilatildeo na Ameacuterica Latina 4

Consideraccedilotildees 1047297nais 5 Referecircncias

despertar a perspectiva quanto agrave construccedilatildeo de um mo-delo proacuteprio de justiccedila administrativa na Ameacuterica Latina

aproveitando-se das experiecircncias norte-americana eeuropeia-continental

Palavras-chave Histoacuteria da justiccedila administrativa Ameacute-rica Latina Devido processo legal Processo administrati-ve Procedimento administrativo

to identify trends and create perspective to build a model ofadministrative justice speci 1047297c to Latin America drawing on

the accumulated experience of the United States and Conti-nental Europe

Keywords History of administrative justice Latin AmericaDue process of law Administrative proceedings Administra-tive procedure



91Revista de Investigaccedilotildees Constitucionais Curitiba vol 2 n 1 p 89-136 janabr 2015

Uma perspectiva histoacuterica da jurisdiccedilatildeo administrativa na Ameacuterica Latina

tradiccedilatildeo europeia-continental versus in1047298uecircncia norte-americana

1 INTRODUCcedilAtildeO

A explosatildeo de con1047298itos de direto puacuteblico nos tribunais do Brasil1 tem sidoassociada a uma falta de identidade do seu modelo de justiccedila administrativa2 o qual

deteacutem traccedilos do sistema normativo norte-americano apesar do descompasso deste

com a cultura brasileira de direito administrativo ainda em muitos pontos vinculada

agraves matrizes francesa e alematilde3 A propoacutesito Rivero alertava que ldquomesmo nos aspectos

em que a in1047298uecircncia anglo-saxocircnica atinge ponto maacuteximo no direito administrativo

latino-americano ela natildeo parece estender-se agrave teacutecnica juriacutedica as fontes as catego-

rias e os meacutetodos de raciociacutenio permanecem os mesmos do direito continental com

poucas exceccedilotildeesrdquo4

Na Europa do iniacutecio do seacuteculo XIX muitos consideravam a jurisdiccedilatildeo adminis-

trativa como uma atribuiccedilatildeo do proacuteprio Poder Executivo inerente ao seu poder de

autotutela Mais tarde ela passa a ser compartilhada entre Administraccedilatildeo e tribunais

independentes de modo que o recurso judicial consistia na segunda instacircncia de uma

jurisdiccedilatildeo administrativa originada na Administraccedilatildeo Entretanto desde os1047297ns do seacutecu-

lo XIX prefere-se na Europa continental a soluccedilatildeo dos con1047298itos administrativos con1047297a-

da unicamente a tribunais independentes que se inclinam agrave especializaccedilatildeo e a poderes

1 ldquoDo total de 834 milhotildees de feitos em tramitaccedilatildeo nos tribunais brasileiros em 2009 atingiu-se a marca de

922 milhotildees em 2012 desse total 282 milhotildees (31) eram casos novos e 64 milhotildees (69) encontravam-sependentes de anos anteriores Ainda em 2012 todo magistrado brasileiro sentenciou em meacutedia 1450 proces-sos 14 a mais que em 2011 Embora os magistrados tenham julgado mais processos a cada ano o aumentodo total de sentenccedilas (1 milhatildeo ndash 47) foi inferior ao aumento de casos novos (22 milhotildees ndash 84) o queresultou no julgamento em 2012 de 12 de processos a menos que o total ingressado Natildeo haacute como precisar opercentual das causas que envolvem autoridades puacuteblicas poreacutem estima-se que seja a maioria acima de 50do total geral Haacute quatro dados que levam a essa conclusatildeo (i) em 2012 do total de 64 milhotildees de processospendentes de anos anteriores 399 eram de execuccedilotildees 1047297scais ao passo que em 2013 dos 667 milhotildeespendentes 414 consistiam em execuccedilotildees 1047297scais (ii) nos uacuteltimos 20 anos dos 90 do total dos processos judiciais em curso no Supremo Tribunal Federal STF (Corte Constitucional) consta a presenccedila de autoridadespuacuteblicas como uma das partes (iii) dos 693 processos com repercussatildeo geral no STF 498 deles isto eacute 71versavam sobre direito puacuteblico (direito administrativo tributaacuterio e previdenciaacuterio) (iv) dos 721 recursos deefeito repetitivo no Superior Tribunal de Justiccedila STJ (Corte suprema) 360 dizem respeito a direito puacuteblico oque corresponde portanto a 50 do totalrdquo (CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA [CNJ] Justiccedila em nuacutemeros

2014 [ano base 2013] Brasiacutelia CNJ 2014 p 32 e seguintes apud PERLINGEIRO Ricardo O devido processolegal administrativo e a tutela judicial efetiva um novo olhar Revista de Processo v 239 p 293-331 2015)

2 Necessaacuterio assinalar o alcance e o contexto da terminologia utilizada no presente texto A expressatildeo ldquocon-tencioso administrativordquo se relaciona com as reclamaccedilotildees ou impugnaccedilotildees de um interessado contra com-portamentos de uma autoridade administrativa A expressatildeo ldquojurisdiccedilatildeo administrativardquo serve para designara prestaccedilatildeo jurisdicional destinada agrave soluccedilatildeo de um contencioso administrativo e ldquojusticcedila administrativardquo serefere aos oacutergatildeos estatais responsaacuteveis por essa atuaccedilatildeo jurisdicional (UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSENuacutecleo de Ciecircncias do Poder Judiciaacuterio Projeto Acadecircmico do Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo Justiccedila Admin-istrativa ndash PPGJAUFF Niteroacutei 2008 Disponiacutevel em lthttpbitly1A1xFy4gt)

3 Ver PERLINGEIRO Ricardo O devido processo legal administrativo e a tutela judicial efetiva um novo olharRevista de Processo v 239 p 293-331 20154 RIVERO Jean Curso de direito administrativo Satildeo Paulo RT 2004 p 221




Ricardo Perlingeiro

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amplos de revisatildeo em compensaccedilatildeo a um sistema de direito administrativo em que as

autoridades carecem de independecircncia efetiva para decidir5

Nos EUA ao contraacuterio com a evoluccedilatildeo do seu tradicional sistema judicial monis-

ta a tendecircncia eacute compartilhar o exerciacutecio da atividade jurisdicional administrativa entre

o Executivo e o Judiciaacuterio natildeo como nos primoacuterdios da justiccedila administrativa europeia6

poreacutem num modelo em que decisotildees administrativas satildeo proferidas por autoridades

que detecircm certa dose de independecircncia (quasi-judicial bodies administrative tribunals)

em um processo extrajudicial com garantias proacuteximas ao due process of law que satildeo

modi1047297cadas pelo Judiciaacuterio ndash natildeo especializado - somente quando contraacuterias agrave razoa-

bilidade di1047297cilmente adentrando-se no seu suporte faacutetico (revisatildeo judicial limitada)7

Esse choque cultural portanto sem uma preacutevia contextualizaccedilatildeo eacute fator de ris-

co para impulsionar o modelo de justiccedila administrativa a um de dois extremos de umlado a uma duplicidade de jurisdiccedilotildees com autoridades puacuteblicas e tribunais judiciais

que possuem de modo semelhante independecircncia especializaccedilatildeo e poder amplo de

revisatildeo o que representa aumento de gastos inseguranccedila e demora na soluccedilatildeo dos

con1047298itos de outro lado a uma ausecircncia de jurisdiccedilatildeo na medida em que autoridades

administrativas sem independecircncia logo sem aptidatildeo para assegurar um justo pro-

cesso administrativo extrajudicial convivam com tribunais judiciais natildeo especializados

que optem por respeitar a capacidade teacutecnica e o poder normativo das autoridades ou

com igual efeito praacutetico dessa administrative deference que optem por decidir mesmo

sem a adequada capacidade cognitiva sobre a mateacuteria sub judice

Num ou noutro caso as autoridades administrativas e os tribunais judiciais

podem enfraquecer-se como oacutergatildeos jurisdicionais especialmente do ponto de vista

da con1047297abilidade entre eles reciprocamente considerados e tambeacutem em face dos

interessados

O modelo brasileiro se inclina a uma ausecircncia de jurisdiccedilatildeo com o advento da

Repuacuteblica em 1891 sob declarada in1047298uecircncia do constitucionalismo norte-americano

instala-se um sistema judicial uacutenico para a jurisdiccedilatildeo administrativa e para a jurisdiccedilatildeo

comum o qual ateacute hoje vigora ademais com a Constituiccedilatildeo de 1988 eleva-se o de-

vido processo legal administrativo (extrajudicial) agrave categoria de direito fundamental

5 Ver NAPOLITANO Giulio I grandi sistema del diritto amministrativo In CASSESE Sabino Corso di dirittoamministrativo v 4 Diritto amministrativo comparato Milano Giuff regrave 2007 p 456 Garciacutea de Enterriacutea tem entedimento oposto o de que o judicial review atual eacute um retrocesso ao ldquoarcaicocontencioso europeu do seacuteculo XIXrdquo (GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo Democracia jueces y control de la Ad-ministracioacuten Madrid Civitas 1995 p 172 e seguintes)

7 Sobre a diferenccedila entre o ldquosistema judicialistardquo ibero-americano e o modelo norte-americano ver CASSAGNEJC El principio de legalidad y el control judicial de la discrionalidad administrativa Madrid MarcialPons 2009 p 71 e seguintes Ver em geral ASIMOW Michael Five Models of Administrative AdjudicationAmerican Journal of Comparative Law 2015 Disponiacutevel em lthttpbitly1yp8y4igt Sobre a independecircnciae imparcialidade nos administrative tribunals no direito inglecircs ver CANE Peter Administrative law 5 ed NewYork Press 2011 p 96






passando a ser uma condiccedilatildeo preacutevia agraves decisotildees administrativas restritivas de direitos

individuaisEntretanto diante de uma Administraccedilatildeo Puacuteblica sem prerrogativas para de-

cidir con1047298itos com independecircncia efetiva reclama-se progressivamente do Judiciaacuterio

maior intensidade de sua jurisdiccedilatildeo no controle da atuaccedilatildeo administrativa Dessa for-

ma generaliza-se a frustraccedilatildeo ora perante tribunais judiciais que se omitem em favor

das autoridades (o que seria proacuteprio do modelo norte-americano com os quasi-judicial

bodies) ora em face de tribunais judiciais natildeo raro criticados pelas autoridades por

avanccedilarem na intensidade do controle (o que seria tiacutepico do modelo europeu-conti-

nental com uma jurisdiccedilatildeo dualista e especializada)

No Brasil eacute enigmaacutetico o exemplo da necessidade de intervenccedilatildeo judicial para

ser executada uma decisatildeo administrativa de natureza tributaacuteria Satildeo aproximadamen-te 25 milhotildees de execuccedilotildees 1047297scais em curso o que representa 40 dos processos ju-

diciais em tracircmite no paiacutes8 Com efeito prevalece na comunidade juriacutedica brasileira a

sensaccedilatildeo de que a Administraccedilatildeo natildeo estaacute habilitada a promover por conta proacutepria

atos executoacuterios de suas decisotildees ou mesmo a conduzir processos justos que resultem

em decisotildees restritivas em especial nos estados e municiacutepios do interior onde aleacutem

da falta de independecircncia os funcionaacuterios puacuteblicos nem sempre detecircm conhecimento

juriacutedico

No entanto paradoxalmente teme-se que ldquodesjudicializarrdquo a execuccedilatildeo1047297scal au-

mente os con1047298itos judiciais tamanha a possibilidade de erros administrativos entatildeo

melhor que a execuccedilatildeo ab initio ocorra no Judiciaacuterio e os eventuais erros ndash judiciaacuterios

em menor extensatildeo ndash sejam ali mesmo corrigidos9 Como se denota anula-se prati-

camente o papel das autoridades em mateacuteria de direito tributaacuterio entregando-se ao

Judiciaacuterio o poder para conduzir a execuccedilatildeo de decisotildees administrativas como fosse

ele um longa manus das autoridades eis que a execuccedilatildeo eacute tiacutepica funccedilatildeo administrati-

va (atributo da autoexecutoriedade das decisotildees administrativas) e simultaneamente

concentra-se perante o mesmo juiz ndash natildeo especializado - o poder para decidir sobre os

con1047298itos resultantes da execuccedilatildeo

Na Alemanha as decisotildees tributaacuterias satildeo executadas pelas proacuteprias autorida-

des10

O alto grau de credibilidade da Administraccedilatildeo alematilde herdada do pro1047297

ssiona-

8 Em 2012 encontravam-se pendentes 25 milhotildees de execuccedilotildees 1047297scais nas cortes brasileiras o que correspon-de a 399 de todos os processos judiciais em tramitaccedilatildeo (Ver CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA CNJ Justiccedilaem nuacutemeros 2013 [ano base 2012] Brasiacutelia CNJ 2013 p 293-303 Disponiacutevel em lthttpbitly1DsN7mkgt)

9 VASCONCELLOS M de Ministros do STJ satildeo contra execuccedilatildeo 1047297scal sem juiz Revista Consultor Juriacutedico jun2012 Disponiacutevel em lthttpbitly1DsMY2ugt Ver tambeacutem DUARTE Fernanda A execuccedilatildeo eacute uma questatildeode justiccedila Revista da Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Rio de Janeiro Rio de Janeiro v 13 p 45-58 2005 Ver ainda ER-DELYI M F Proposta de execuccedilatildeo 1047297scal da Fazenda eacute alvo de criacuteticas Revista Consultor Juriacutedico nov 2007Disponiacutevel em lthttpbitly1zjO61Ygt10 sectsect 249 e seguintes do Coacutedigo Fiscal ( Abgabenordnung AO)




Ricardo Perlingeiro

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lismo prussiano11 traz uma sensaccedilatildeo de imparcialidade mesmo que natildeo haja previsatildeo

de prerrogativas para uma independecircncia efetiva de modo que na praacutetica os juiacutezesespecializados a despeito dos seus poderes amplos natildeo satildeo frequentemente instados

a exercecirc-lo Essa realidade do modelo alematildeo de justiccedila administrativa eacute uma demons-

traccedilatildeo de que o sistema europeu-continental natildeo eacute sinocircnimo de excesso de judicia-

lizaccedilatildeo pelo contraacuterio essa judicializaccedilatildeo exacerbada seraacute em qualquer dos casos o

sintoma de uma Administraccedilatildeo debilitada que de fato pode agravar-se quando os mo-

delos de justiccedila administrativa forem adotados sem os ajustes necessaacuterios agrave realidade

cultural de cada paiacutes

O texto tenta demonstrar que a in1047298uecircncia acidental do constitucionalismo nor-

te-americano na Ameacuterica Latina apoacutes os seus respectivos movimentos de independecircn-

cia republicana a exemplo do que se sucedeu no Brasil levou a maioria dos novos paiacute-ses no seacuteculo XIX a um sistema de jurisdiccedilatildeo uni1047297cada no Judiciaacuterio (sistema monista)

rompendo com suas origens na Europa continental a qual seguiu um modelo judicial

dualista em que a jurisdiccedilatildeo administrativa eacute estruturada em separado da jurisdiccedilatildeo

sobre direito privado

Ademais da mesma forma que o Brasil poderia ser criticado por ignorar a nova

versatildeo do Conselho de Estado francecircs no 1047297nal do seacuteculo XIX (justice deacuteleacutegueacutee) eacute possiacute-

vel que no futuro natildeo seja compreensiacutevel a razatildeo pela qual paiacuteses latino-americanos

tenham prosseguido com o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica sem considerar a evolu-

ccedilatildeo do direito administrativo norte-americano a esse respeito

Nesse contexto a partir de toacutepicos inerentes agrave estrutura baacutesica de um modelo

de justiccedila administrativa 12 o presente estudo objetiva analisar no periacuteodo dos seacuteculos

XIX a XXI a evoluccedilatildeo dos sistemas de justiccedila administrativa nos Estados latino-ameri-

canos13 comparar suas experiecircncias alteraccedilotildees recentes oscilaccedilotildees e tendecircncias con-

solidadas em busca de uma nova direccedilatildeo reconciliar-se com o modelo europeu-conti-

nental aproximar-se da evoluccedilatildeo do modelo norte-americano ou iniciar a construccedilatildeo

da identidade de um modelo proacuteprio14

11 ZILLER Jacques Administrations compareacutees les systegravemes politico-administratifs de lacuteEurope des DouzeParis Montchrestien 1993 p 381

12 Criteacuterios inspirados parcialmente no esquema elaborado por Michael Asimow (ASIMOV Michael Five Mod-els of Administrative Adjudication American Journal of Comparative Law 2015 p 5-7 Prelo Disponiacutevel emlthttpbitly1yp8y4igt)

13 Satildeo 19 os paiacuteses latino-americanos de origem ibeacuterica Argentina Boliacutevia Brasil Chile Colocircmbia Costa RicaCuba Equador El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaraacutegua Panamaacute Paraguai Peru Repuacuteblica Do-minicana Uruguai e Venezuela14 Segundo Rivero no atual estado da arte eacute temeraacuterio concluir pela existecircncia de um verdadeiro sistema lati-no-americano de direito administrativo (RIVERO Jean Curso de direito administrativo Satildeo Paulo RT 2004p 222)






2 JURISDICcedilAtildeO ADMINISTRATIVA MODELO

JUDICIAL EXTRAJUDICIAL E HIacuteBRIDO

21 Constituiccedilatildeo de Caacutediz de 1812 Junta Grande de 1811(Argentina) Constituiccedilatildeo Belga de 1831 Reglamento para elArreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile (1811)Loi des 16 et 24 aoucirct 1790 Ley de Santamariacutea ParedesTribunal Administrativo do Land de Baden de 1863

Segundo Cassagne haacute um erro de intepretaccedilatildeo sobre o alcance das fontes cons-

titucionais e suas bases histoacutericas que associa ao modelo norte-americano o sistema

judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica na Ameacuterica Latina o judicialismo puro dos sistemas latino--americanos de justiccedila administrativa originar-se-ia na Constituiccedilatildeo de Caacutediz de 1812

cujo art 243 impunha um limite absoluto ao exerciacutecio de funccedilotildees jurisdicionais por

parte de entes ou tribunais pertencentes agrave estrutura do Poder Executivo15

No entanto eacute bastante provaacutevel que a origem dos ideais liberais da La Pepa es-

teja nas colocircnias norte-americanas e na Inglaterra de onde aliaacutes mais tarde teria sido

extraiacutedo o sistema judicial monista De acordo com Congleton a lista de funccedilotildees do

Legislativo contida no art 131 de Caacutediz natildeo encontrava correspondecircncia na Europa

continental de 1812 mas sim no Parlamento norte-americano e implicitamente no

inglecircs 16A verdade eacute que algumas Constituiccedilotildees hispano-americanas jaacute haviam sido

aprovadas antes de 1812 como eacute o caso da Argentina Chile e Venezuela em 1811 17 A propoacutesito a Junta Grande el 22 de octubre de 1811 considerada a primeira

Constituiccedilatildeo argentina adotando ldquoorgaacutenicamente la forma tripartita de gobiernordquo18 dis-

pocircs no seu art 8 Seccedilatildeo Segunda do Poder Executivo in verbis

El poder ejecutivo no podraacute conocer de negocio alguno judicial abocar causas pen-

dientes ejecutadas ni mandar abrir nuevamente los juicios no podraacute alterar el siste-

ma de la administracioacuten de justicia ni conocer de las causas de los magistrados su-

periores ni inferiores ni demaacutes jueces subalternos y funcionarios puacuteblicos quedando

15 Ver CASSAGNE JC El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa Madrid Marcial Pons 2009 p 67 71

16 CONGLETON Roger D Early Spanish Liberalism and Constitutional Political Economy The Caacutediz Consti-tution of 1812 2010 p 18-19 Disponiacutevel em lthttpbitly1AoA4Qigt17 Ver em geral BLAUSTEIN Albert P The US Constitution Americas most important export US Departmentof State IIP Digital abr 2004 Disponiacutevel em lthttp1usagov1M23Wbmgt18 LOacutePEZ ROSAS Joseacute Rafael Historia constitucional argentina 2 ed Buenos Aires Astrea 1970 p 143AacuteVILA RICCI Francisco Miguel Nueva Constitucioacuten nacional desde la historiografiacutea institucional argen-tina Salta Cobas 1997 p 122 LONGHI Luis R Geacutenesis e historia del derecho constitucional argentino ycomparado Buenos Aires Bibliograacute1047297ca Argentina 1945 t I nota 4 p 258 apud SAGUumlEacuteS Neacutestor Pedro Cons-tituiciones iberoamericanas Argentina Meacutexico DF UNAM 2006 nota 10 p 6




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reservada al Tribunal de la Real Audiencia o la Comisioacuten que en su caso nombrara la

Junta Conservadora

Por sua vez vale assinalar as raiacutezes da Junta Grande el 22 de octubre de 1811 nos

Estados Unidos como observa Valadeacutes

[hellip] El Secretario de la Junta de Governo Mariano Moreno elaboroacute una traduccioacuten de

la Constitucioacuten norteamericana de 1787 a la cual introdujo algunas modi 1047297caciones en

la numeracioacuten y contenido Ciertos autores (Durnhoff er) ven en ese estudio una suerte

de proyecto constitucional [] El 18 de diciembre de 1810 la Primera Junta interpreta el

Reglamento del 25 de mayo y resuelve que deben incorporarse a ella los diputados del

interior del Virreinato Cuando se ampliacutea el nuacutemero de sus integrantes que llega a ser

veintidoacutes pasa a llamarse en 1811 Junta Conservadora (de los derechos de Fernando

VII) y vulgarmente Segunda Junta o Junta Grande []19

A prevalecer essa tese o trabalho de Moreno teria sido a primeira iniciativa

constitucional orgacircnica da Repuacuteblica Argentina20

Com efeito o referido art 243 da Constituiccedilatildeo de Caacutediz (nem as Cortes nem o

Rei poderatildeo exercer em nenhum caso as funccedilotildees judiciais avocar causas pendentes

nem mandar abrir os juicios fenecidos) e o seu art 242 (o poder de aplicar as leis nas

causas civis e criminais pertence exclusivamente aos tribunais) mantecircm conexatildeo com

o disposto em Constituiccedilotildees latino-americanas do seacuteculo XIX como as do Chile21 Equa-

dor22 Argentina23 Peru24 e Boliacutevia25Contudo a utilizaccedilatildeo da expressatildeo tribunais civis e criminais no art 242 de Caacutediz

deixa claro que a regra natildeo tinha por foco impedir a soluccedilatildeo de um con1047298ito administra-

tivo pelo proacuteprio Executivo mas sim determinar que este natildeo interferisse nas funccedilotildees

judiciaacuterias que agrave eacutepoca afora o direito penal eram mais associadas a uma jurisdiccedilatildeo

sobre causas de direito privado (ainda que envolvessem a Administraccedilatildeo) do que pro-

priamente a uma jurisdiccedilatildeo administrativa

19 VALADEacuteS Diego Introduccioacuten histoacuterica proceso constitucional argentino In SAGUumlEacuteS Neacutestor Pedro Consti-tuiciones iberoamericanas Argentina Meacutexico DF UNAM 2006 p 4 Disponiacutevel em lthttpbitly1B088oBgt20 VALADEacuteS Diego Introduccioacuten histoacuterica proceso constitucional argentino In SAGUumlEacuteS Neacutestor PedroConsti-tuiciones iberoamericanas Argentina Meacutexico DF UNAM 2006 p 521 Constituiccedilotildees do Chile de 1828 art 853 e de 1833 art 108

22 Constituiccedilatildeo do Equador de 1869 art 73

23 Constituiccedilotildees da Argentina de 1811 art 7 de 1813 art 153 de 1815 Capiacutetulo II art 1 de 1816 Seccedilatildeo 3Capiacutetulo 2 art 3 de 1817 Seccedilatildeo 3 Capiacutetulo 2 art 4 de 1856 art 92 e de 1860 art 95

24 Constituiccedilotildees do Peru de 1823 arts 813 e 127 de 1828 art 91 de 1834 arts 864 e 1363 de 1837 arts 886e 141 2 e de 1860 art 4325 Constituiccedilotildees da Boliacutevia de 1826 art 115 de 1831 art 118 e de 1834 art 120






Ao interpretar a expressatildeo direitos civis contida no art 92 da Constituiccedilatildeo belga de

1831 (referente ao sistema judicial monista)26

Rivero esclarece ldquopor direitos civis devemosentender todos os direitos subjetivos pertencentes aos cidadatildeos mesmo contra o Estado

reserva feita somente aos interessesrdquo27 Em outros termos direitos civis se contrapunham

aos direitos poliacuteticos estes identi1047297cados com os interesses legiacutetimos que tambeacutem seriam

alvo de um controle pelo juiz nos moldes do art 93 da Constituiccedilatildeo belga de 1831

A respeito a noccedilatildeo de ldquodireitos e obrigaccedilotildees de caraacuteter civilrdquo como expresso no

art 6ordm da Convenccedilatildeo Europeia sempre foi alvo de controveacutersias na Corte Europeia de

Direitos Humanos Chegou-se a propor um projeto de protocolo dando nova redaccedilatildeo

ao referido artigo alargando o seu alcance a qualquer questatildeo de direito puacuteblico po-

reacutem natildeo houve consenso Essa restriccedilatildeo entretanto deve-se dizer natildeo consta da Con-

venccedilatildeo Americana de Direitos Humanos cujo art 8ordm dispotildee que as garantias ao devidoprocesso legal se aplicam a ldquodireitos ou obrigaccedilotildees de natureza civil de trabalho1047297scal

ou de qualquer outra naturezardquo28

Nesse aspecto eacute bastante esclarecedor o disposto no art 9ordm do Reglamento para

el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile de 14 de agosto de 1811 conside-

rada a primeira Constituiccedilatildeo chilena29 ldquoA autoridade executiva natildeo conheceraacute causas

de justiccedila entre as partes senatildeo as de puro governo (acte du gouvernement) hacienda e

guerrardquo isto eacute as questotildees governativas eram admitidas como questotildees inerentes ao

Executivo e a ele competia exclusivamente decidir Com uma redaccedilatildeo distinta poreacutem

com o mesmo efeito praacutetico a Constituiccedilatildeo do Paraguai no 1047297nal do seacuteculo XIX em

187030 proibia o Executivo de decidir sobre o contencioso administrativo (contentieux

administratif) expressatildeo esta bastante 1047298uida e restrita agrave eacutepoca natildeo raro se furtando a

con1047298itos originados - em que hoje se consideram atuaccedilotildees administrativas

O que se considerava questatildeo de governo ou questatildeo administrativa estaacute proacutexi-

mo do que seria hoje uma atuaccedilatildeo administrativa ou interesse legiacutetimo No que concer-

ne agrave doutrina da eacutepoca e do ponto de vista da jurisdiccedilatildeo administrativa eacute possiacutevel o se-

guinte paralelo interesse e direito poder gracioso e poder contencioso questatildeo gover-

nativa e questatildeo judicial questatildeo natildeo justiciaacutevel e questatildeo justiciaacutevel31 Contudo Otto

26 Constituiccedilatildeo Belga de 1831 ldquoArt 92 Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement duressort des tribunaux Art 93 Les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunauxsauf les exceptions eacutetablies par la loi rdquo (Disponiacutevel em lthttpbitly1AXbpVCgt)

27 RIVERO Jean Curso de direito administrativo Satildeo Paulo RT 2004 p 16928 Ver BARRETO Ireneu Cabral A Convenccedilatildeo Europeia dos Direitos do Homem anotada 4 ed CoimbraCoimbra Editora 2010 p 150

29 CHILE Reglamento para el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile de 14 de agosto de1811 Disponiacutevel em lthttpbitly14dJtPagt

30 Art 114 da Constituiccedilatildeo do Paraguai de 1870

31 LARES Teodosio Lecciones de derecho administrativo Meacutexico Imprenta de Ignacio Cumplido 1852 p16 60 365 e seguintes




Ricardo Perlingeiro

98

Mayer em sua obra nos 1047297ns do seacuteculo XIX jamais aceitou a categoria de atos governa-

tivos segundo ele a atuaccedilatildeo estatal pode ser legislativa judiciaacuteria ou administrativanunca governativa o que servia apenas para justi1047297car uma imunidade32

Portanto desse ponto de vista a Constituiccedilatildeo espanhola de 1812 natildeo era con-

traacuteria agrave loi des 16 et 24 aoucirct 1790 (as funccedilotildees judiciaacuterias satildeo distintas e permaneceratildeo

sempre separadas das funccedilotildees administrativas Os juiacutezes natildeo podem sob pena de pre-

varicaccedilatildeo perturbar de alguma forma as operaccedilotildees dos corpos administrativos nem

convocar perante eles os administradores em razatildeo das suas funccedilotildees) ou agrave Constitui-

ccedilatildeo francesa de 1791 Capiacutetulo V art 3ordm ([] os tribunais natildeo podem intervir nas fun-

ccedilotildees administrativas nem convocar perante eles os administradores em razatildeo das suas

funccedilotildees)

Se de um lado a Constituiccedilatildeo de Caacutediz proibia funccedilotildees judiciaacuterias pelo Execu-tivo de outro a transcendecircncia de Caacutediz foi ao encontro da criaccedilatildeo de uma jurisdiccedilatildeo

administrativa na Espanha de 1888 (Ley de Santamariacutea Paredes) uma vez que agrave eacutepoca

natildeo se cogitava de entregar ao Judiciaacuterio determinadas questotildees de direito adminis-

trativo isto eacute aos juiacutezes natildeo cabia julgar questotildees governativas ou outras exclusivas

da Administraccedilatildeo33 Isso natildeo deixou de ser um desdobramento da difusatildeo da justice

deacuteleacutegueacutee do Conselho de Estado francecircs de 187234

Nesse contexto as novas funccedilotildees jurisdicionais do Estado espanhol agora es-

pecializadas e a jurisdiccedilatildeo administrativa na esfera judicial em geral como a do Land

de Baden alguns anos antes em 186335 mantinham um ponto de interseccedilatildeo com a

Constituiccedilatildeo belga de 183136 Esta foi capaz de traduzir o modelo judicial uacutenico do com-

mon law para uma versatildeo continentalizada conciliando o Judiciaacuterio com uma jurisdiccedilatildeo

administrativa expressatildeo ateacute entatildeo privativa do regime francecircs da justice retenue todas

elas tendiam a uma jurisdiccedilatildeo independente em relaccedilatildeo agrave Administraccedilatildeo

A propoacutesito na opiniatildeo de Rivero que reconhece a origem do sistema judicial

de jurisdiccedilatildeo uacutenica no direito anglo-saxocircnico a fonte de inspiraccedilatildeo dos paiacuteses lati-

no-americanos que consagraram e conservaram uma unidade judiciaacuteria teria sido a

32 MAYER Otto Derecho administrativo alemaacuten t 1 Buenos Aires Depalma 1982 p 3-5 Traduccedilatildeo a partirda versatildeo francesa por Horacio H Heredia et al (HEREDIA Horacio H et al Le droit administratif allemandParis Briegravere 1904) Sobre as controveacutersias acerca do con1047298ito entre atribuiccedilotildees governativas e as atividadesadministrativas contenciosas agrave eacutepoca ver FERNAacuteNDEZ TORRES Juan R La pugna entre la Administracioacuten ylos tribunales ordinarios como rasgo sobresaliente del primer constitucionalismo espantildeol In ______ Historialegal de la jurisdiccioacuten contencioso-administrativa1845-1998 Madrid Iustel 2007 p 31-7933 FONTESTAD PORTALEacuteS Leticia La jurisdiccioacuten contencioso-administrativa en Espantildea Revista CEJ Brasiacutelian 34 p 62-72 julset 200634 Loi du 24 mai 1872 portant reacuteorganisation du Conseil dEtat Ver CAPITANT David O Ministeacuterio Puacuteblico diantedas jurisdiccedilotildees administrativas na Franccedila Revista CEJ Brasiacutelia n 34 p 56-61 julset 200635 Gesetz betreff end die Organisation der inneren Verwaltung vom 5 oktober 186336 Constituiccedilatildeo de 1831 ldquo Art 92 Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressortdes tribunaux Art 93 Les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux saufles exceptions eacutetablies par la loi rdquo (Disponiacutevel em lthttpbitly1AXbpVCgt)






Constituiccedilatildeo belga de 1831 De fato o direito belga e sua Constituiccedilatildeo natildeo passaram

despercebidos dos autores latino-americanos da eacutepoca37

no entanto eram realmenteos sistemas inglecircs e norte-americano os que eles com frequecircncia invocavam conside-

rando-os mais adequados ao liberalismo em contraponto ao modelo francecircs de justiccedila

administrativa que permitia agrave Administraccedilatildeo julgar a si proacutepria38

22 Falta de independecircncia do contencioso administrativofrancecircs e o sistema judicial uacutenico na Ameacuterica Latinano seacuteculo XIX A justice deacuteleacutegueacutee de 1872

Com efeito na primeira metade do seacuteculo XIX nos paiacuteses de origem hispacircnica

e no Brasil com o advento da sua Repuacuteblica em 1889 o debate que se travou na Ameacute-

rica Latina foi sobre a falta de independecircncia do contencioso administrativo francecircs39 Como o Judiciaacuterio era concebido na ocasiatildeo como a uacutenica estrutura estatal indepen-

dente somente a ele caberia solucionar os con1047298itos administrativos de modo que fo-

ram os anseios por uma independecircncia na jurisdiccedilatildeo administrativa o fator determi-

nante para a proliferaccedilatildeo de um sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica na Ameacuterica Latina

Margaacutein Manautou por exemplo lembra que

los antecedentes histoacutericos de lo contencioso administrativo en Meacutexico se remontan a la

Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo del 25 de mayo de 1853 la cual fue-

ra in1047298 uenciada por la legislacioacuten francesa de la eacutepoca - en especial la 1047297gura del Consejo

de Estado - y que causara un gran alboroto entre la comunidad juriacutedica mexicana porlo que al poco tiempo fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de

la Nacioacuten al considerarse violatoria del principio de Divisioacuten de poderes 40

Ocorre que na segunda metade do seacuteculo XIX na Franccedila e na Alemanha esse

debate estava superado pelo reconhecimento de que a jurisdiccedilatildeo administrativa po-

deria ser exercida mediante independecircncia da Administraccedilatildeo ainda que natildeo situada

em um Judiciaacuterio a exemplo da justice deacuteleacutegueacutee de 1872 Conforme Sommermann

a discussatildeo que persistia na Europa continental era quanto ao modelo de jurisdiccedilatildeo

37 Vale-se do direito belga da eacutepoca a seguinte obra CASTRO Augusto Olympio Viveiros de Tratado de scien-cia da Administraccedilatildeo e direito administrativo Rio de Janeiro Jacintho Ribeiro dos Santos 1914 p 655-688

38 Sobre a in1047298uecircncia dos liberais na incorporaccedilatildeo do sistema judicial uacutenico ver RIVERO 2004 p 153

39 No Meacutexico CASTILLO VELASCO Joseacute Mariacutea del Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano v 2Meacutexico Castillo Velasco e Hijos 1875 p 275 LARES Teodosio Lecciones de derecho administrativo MeacutexicoImprenta de Ignacio Cumplido 1852 No Brasil CASTRO Augusto Olympio Viveiros de Tratado de scienciada Administraccedilatildeo e direito administrativo Rio de Janeiro Jacintho Ribeiro dos Santos 1914 CAVALCANTIThemiacutestocles Brandatildeo Instituiccedilotildees de direito administrativo brasileiro v 2 2 ed Rio de Janeiro FreitasBastos 1938 p 748-759

40 MARGAacuteIN MANAUTOU Emilio De lo contencioso administrativo de anulacioacuten o de ilegitimidad 12 edMeacutexico Editorial Porruacutea 2004 p 67-70




Ricardo Perlingeiro

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administrativa a ser adotado o monista tiacutepico dos paiacuteses decommon law ou o dualista

originariamente francecircs que acabou vingando devido agraves vantagens da especializaccedilatildeoe tambeacutem ao 1047297m do seu principal inconveniente - a falta de independecircncia Assim

prevaleceu na Europa uma jurisdiccedilatildeo especializada em direito administrativo e inde-

pendente da Administraccedilatildeo41

Tomando-se o exemplo brasileiro o acolhimento do sistema judicial uacutenico pela

Constituiccedilatildeo republicana de 1891 eacute associado a uma opccedilatildeo meramente poliacutetica em

favor do constitucionalismo liberal norte-americano como oposiccedilatildeo agraves instituiccedilotildees

brasileiras monaacuterquicas de entatildeo das quais foram marcantes o Conselho de Estado do

Impeacuterio e o contencioso administrativo sob o regime da justice retenue que por moti-

vos oacutebvios natildeo acompanharam a evoluccedilatildeo do direito administrativo europeu ( justice

deacuteleacutegueacutee) 42 uma jurisdiccedilatildeo administrativa independente seria contraacuteria aos princiacutepiosfundamentais da Constituiccedilatildeo imperial de 1824 que vigorou ateacute 188943

Os administrativistas da segunda metade do seacuteculo XIX continuavam ao lado

da versatildeo originaacuteria do Conselho de Estado francecircs ao propiciarem respaldo agrave Consti-

tuiccedilatildeo brasileira de 1824 considerando o Judiciaacuterio como um Poder destinado ao di-

reito privado e o Executivo como um Poder destinado ao direito puacuteblico44 Portanto

era compreensiacutevel a reaccedilatildeo oposta do constituinte republicano de 1891 ao buscar o

sistema judicial uacutenico

23 O sistema judicial uacutenico na Ameacuterica Latina do

seacuteculo XIX e as questotildees governativas No 1047297nal do seacuteculo XIX em verdade natildeo havia mais razotildees para a Ameacuterica Lati-

na se distanciar do modelo europeu de justiccedila administrativa agravequele periacuteodo parecia

claro que a proibiccedilatildeo do Executivo de exercer jurisdiccedilatildeo como consagrada na Cons-

tituiccedilatildeo de Caacutediz natildeo impedia que os regimes latino-americanos acompanhassem a

41 SOMMERMANN K-P O desenvolvimento da jurisdiccedilatildeo administrativa alematilde no contexto europeu In PER-LINGEIRO R et al Coacutedigo de jurisdiccedilatildeo administrativa o modelo alematildeo - Verwaltungsgerichtsordnung(VwGO) Rio de Janeiro Renovar 2009 p 1342 CASTRO 1914 CAVALCANTI Themiacutestocles Brandatildeo Instituiccedilotildees de direito administrativo brasileiro v

2 2 ed Rio de Janeiro Freitas Bastos 1938 p 748-759 A in1047298uecircncia dos EUA no Brasil agrave eacutepoca pode ser me-dida pelo art 386 do Decreto nordm 848 de 1890 que estabelecia o direito norte-americano e os precedentes docommon law como fonte subsidiaacuteria agrave jurisprudecircncia brasileira (BRASIL Decreto nordm 8481890 Disponiacutevel emlthttpbitly1yI9AIWgt)

43 Na opiniatildeo de Ribas claramente contraacuteria a uma jurisdiccedilatildeo administrativa independente ldquoA criaccedilatildeo de mag-istrados e tribunais exclusivamente destinados a conhecerem destes recursos traria quase os mesmos incon-venientes se natildeo forem de livre nomeaccedilatildeo e demissatildeo do governo caso contraacuterio seratildeo novas e dispendiosasmolas no jaacute assaz complicado e dispendioso mecanismo administrativordquo (RIBAS Antocircnio Joaquim Direito ad-ministrativo brasileiro Rio de Janeiro F L Pinto Livreiros 1866 p 164)44 Ver URUGUAI Visconde do Ensaios do direito administrativo Rio de Janeiro Typographia Nacional 1862p 29-36 RIBAS Antocircnio Joaquim Direito administrativo brasileiro Rio de Janeiro F L Pinto Livreiros 1866p 143-165






evoluccedilatildeo do modelo francecircs a uma jurisdiccedilatildeo administrativa independente Prova disso

eacute o que ocorreu na totalidade da Europa em especial Espanha e Portugal e na proacutepriaBeacutelgica que retrocedeu ao sistema judicial monista e onde hoje o Conselho de Estado

exerce jurisdiccedilatildeo administrativa em instacircncia uacutenica45

De fato denota-se na Ameacuterica Latina do iniacutecio do seacuteculo XIX o surgimento de

uma jurisdiccedilatildeo basicamente judicial que entretanto desde entatildeo vem aos poucos se

especializando em maior ou menor grau como sinal de reaproximaccedilatildeo com suas ori-

gens europeias a partir do iniacutecio do seacuteculo XX algumas Constituiccedilotildees latino-americanas

reconhecem o modelo judicial dualista de jurisdiccedilatildeo com uma jurisdiccedilatildeo especializada

em direito administrativo e outras com uma jurisdiccedilatildeo administrativa extrajudicial

Na verdade o sistema judicial que vingou na Ameacuterica Latina durante o seacuteculo

XIX apoacutes os movimentos de independecircncia entre 1810 e 1831 veio desacompanhadode uma jurisdiccedilatildeo administrativa vasiva tendia e restringia-se ao exame de causas

contenciosas - mais proacuteximas do direito privado - em um modelo judicialista mais iden-

ti1047297cado com o dos EUA do que com o da Europa continental

A Ameacuterica Latina do seacuteculo XIX praticamente natildeo conheceu uma jurisdiccedilatildeo admi-

nistrativa na esfera judicial como a do direito belga (1831) e alematildeo (1863) tampouco uma

jurisdiccedilatildeo administrativa na esfera do Executivo como a do direito francecircs (1872) e espanhol

(1874) Dos 19 paiacuteses latino-americanos de origem ibeacuterica foram quatro os que excepciona-

ram o sistema judicial no seacuteculo XIX optando por tribunais autocircnomos alheios agrave estrutura

judiciaacuteria embora jaacute tenham retrocedido em sua decisatildeo Boliacutevia (1861-1868 1871-1878)

Panamaacute (1863-1904) Repuacuteblica Dominicana (1874-1880) e Colocircmbia (1886-1914)

O sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica na Ameacuterica Latina oferecia natildeo mais do

que o contencioso administrativo francecircs do iniacutecio do seacuteculo XIX isso porque eram de-

cididas pelo proacuteprio Executivo as constantes controveacutersias sobre quais questotildees ndash natildeo

poucas - seriam de exclusividade da Administraccedilatildeo e imunes ao Judiciaacuterio (questotildees

governativas) pelo que se observa da Constituiccedilotildees do Chile de 1833 e do Equador de

184346 Era um sistema judicial que na maioria dos paiacuteses latino-americanos apresen-

tava um campo de atuaccedilatildeo restrito como ocorria no direito anglo-saxocircnico o qual

nesse ponto natildeo muito evoluiu nos EUA nem nos paiacuteses latino-americanos que dele

ainda se servem

45 Atualmente haacute Conselhos de Estado com funccedilotildees de jurisdiccedilatildeo administrativa Franccedila Paiacuteses Baixos Beacutel-gica Itaacutelia e Greacutecia vecirc-se sistema judicial de jurisdiccedilatildeo administrativa com corte suprema especiacute 1047297ca nos se-guintes paiacuteses Alemanha Aacuteustria Portugal Luxemburgo Sueacutecia Finlacircndia Repuacuteblica Checa Polocircnia Lituacircniatem-se sistema judicial de jurisdiccedilatildeo administrativa dotado de corte suprema com competecircncia comum ad-ministrativa e civil na Espanha Suiacuteccedila Eslovenia Hungria Romacircnia e Estonia haacute sistema judicial de jurisdiccedilatildeouacutenica (sistema judicial monista) no Reino Unido na Irlanda em Malte e em Chipre Ver FROMONT MichelDroit administratif des Eacutetats europeacuteens Paris PUF 2006 p 120 e seguintes Ver tambeacutem ZILLER JacquesAdministrations compareacutees les systegravemes poliacutetico-administratifs de lrsquoEacuteurope des Douze Paris Montchrestien1993 p 438-44546 Ver Constituiccedilatildeo do Chile de 1833 art 1045 e Constiuiccedilatildeo do Equador de 1843 art 5211




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24 A especializaccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo na Europa e o

surgimento do direito administrativoO fato eacute que o chamado sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica era corolaacuterio loacutegico

da ausecircncia da consolidaccedilatildeo de um direito administrativo47 a jurisdiccedilatildeo administra-

tiva que soluciona con1047298itos administrativos - antes mais facilmente escondidos entre

os poderes de autotutela da Administraccedilatildeo (negoacutecios governativos) - eacute uma atividade

nova entregue a oacutergatildeos estatais pretensamente independentes a qual coincide com o

surgimento do que se compreende como direito administrativo

Portanto a origem do sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica ou segundo Fromont

do sistema de jurisdiccedilatildeo civil48 eacute usualmente identi1047297cada com o direito anglo-saxocircnico

o common law somente assumiu um direito administrativo no 1047297nal do seacuteculo XIX Ade-

mais o que se denota das Constituiccedilotildees latino-americanas do seacuteculo XIX eacute um modelo

de controle judicial da Administraccedilatildeo que prevaleceu na Europa antes da Revoluccedilatildeo

Francesa e sob essa perspectiva natildeo divergia da Constituiccedilatildeo de Caacutediz

Sucede que o modelo de jurisdiccedilatildeo uacutenica europeu-continental foi evoluindo agrave

medida que o direito administrativo foi se 1047297rmando especializou-se o Judiciaacuterio con-

ceberam-se oacutergatildeos extrajudiciais dotados de independecircncia como o Conseil drsquoEacutetat de

1872 atribuindo-lhes poderes especiacute 1047297cos para decidir causas de interesse puacuteblico o

que na praacutetica contribuiu para controlar a margem de atuaccedilatildeo administrativa entatildeo

considerada natildeo justiciaacutevel

Nesse contexto a lacuna deixada pelo sistema judicial monista com uma quaseimunidade jurisdicional da Administraccedilatildeo tornou-se mais evidente com o desenvolvi-

mento do direito administrativo49 Essa lacuna poreacutem eacute compensada mais tarde nos

paiacuteses de common law com o nascimento de ldquoorganismos administrativos investidos

de atribuiccedilotildees jurisdicionaisrdquo segundo Rivero50 ou de uma jurisdiccedilatildeo administrativa

primaacuteria ( primary jurisdiction)51

47 Segundo Rivero (2004 p 126-127) ldquoa unidade da regra e a unidade do juiz era para Dicey as peccedilas caracte-riacutesticas do rule of law e o sistema do direito administrativo e os principios em que esta disciplina repousa satildeoincontestavelmente estranhos ao espiacuterito e agraves tradiccedilotildees das instituiccedilotildees britaacutenicasrdquo

48 FROMONT Michel Droit administratif des Eacutestats europeacuteens Paris PUF 2006 p 135 e seguintes49 Rivero adverte sobre a ideologia do Polizeistaat natildeo confessada que atravessou o seacuteculo XX no Reino Unidosob o roacutetulo de prerrogativas da Coroa nos EUA com a soberania do Estado e na Franccedila com a teoria dosatos de governo RIVERO p 159-16050 RIVERO Jean Curso de direito administrativo Satildeo Paulo RT 2004 p 129 Rivero associa claramente o en-fraquecimento do sistema judicial monista ao surgimento da ldquojurisdiccedilatildeo primaacuteriardquo dentro do Executivo que noReino Unido em 1948 chegava ao nuacutemero de 207 espeacutecies de jurisdiccedilotildees especializadas (RIVERO Jean Cursode direito administrativo Satildeo Paulo RT 2004 p 136)51 Ver MAIRAL Heacutector A Control judicial de la Administracioacuten Puacuteblica v 2 Buenos Aires Depalma 1984p 714 Ver tambeacutem CASSAGNE JC El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidadadministrativa Madrid Marcial Pons 2009 p 76






25 A evoluccedilatildeo do sistema judicial uacutenico nos EUA

Interstate Commerce Commission (ICC) de 1887Em 1887 nos EUA com o Interstate Commerce Commission (ICC) marca-se a

origem dos administrative tribunals uma combinaccedilatildeo do modelo judicial uacutenico com

o contraditoacuterio no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica52 Entretanto essa vertente do

sistema norte-americano apenas a1047297rmada no seacuteculo XX jamais foi considerada pela

Ameacuterica Latina do seacuteculo XIX por motivo oacutebvio

Encerra uma ironia da histoacuteria a evoluccedilatildeo do common law para um judicial re-

view que leva para o seio do Poder Executivo uma jurisdiccedilatildeo administrativa53 ao criar

tribunais administrativos cujos juiacutezes funcionaacuterios da Administraccedilatildeo detecircm certa

independecircncia para solucionar con1047298itos e suas decisotildees sujeitam-se a um controle

parcial (de delibazione) do Judiciaacuterio54 Na Europa continental o direito administrativo

seguiu direccedilatildeo oposta eacute exceccedilatildeo a jurisdiccedilatildeo administrativa exercida pelo Executivo55

em que a elaboraccedilatildeo de decisotildees administrativas com a participaccedilatildeo do interessado

mais se assemelha a um procedimento do que a um processo haja vista a ausecircncia de

uma contemplaccedilatildeo clara das garantias de um devido processo legal extrajudicial56

26 Modelos de jurisdiccedilatildeo administrativa naAmeacuterica Latina nos seacuteculos XIX e XX

261 Jurisdiccedilatildeo administrativa hiacutebrida (judicial e

extrajudicial) Honduras Brasil

Na Ameacuterica Latina o caso uacutenico de um modelo de jurisdiccedilatildeo administrativa hiacute-

brido como nos paiacuteses de common law foi o previsto na Constituiccedilatildeo de Honduras de

196557 com a especializaccedilatildeo de uma sala de contencioso administrativo na corte su-

prema58 e tambeacutem a criaccedilatildeo do Tribunal do Contencioso Administrativo que pelo

52 Ver PIERCE Richard J et al Administrative law and process 4 ed New York Press 2004 p 214 ver tambeacutemMAIRAL Heacutector A Control judicial de la Administracioacuten Puacuteblica v 2 Buenos Aires Depalma 1984 p 713

53 Em tom irocircnico Rivero conclui pela dualidade de jurisdiccedilatildeo do sistema judicial inglecircs (op cit p 137)

54 Ver ASIMOW Michael Five Models of Administrative Adjudication American Journal of Comparative Lawp 5-11 Prelo Disponiacutevel em lthttpbitly1yp8y4igt MAIRAL Heacutector A Control judicial de la AdministracioacutenPuacuteblica v 2 Buenos Aires Depalma 1984 p 714 GONZAacuteLEZ GARCIacuteA Julio V El alcance del control judicialde las Administraciones Puacuteblicas en los Estados Unidos de Ameacuterica Madrid McGraww-Hill 1996 p 37

55 Conselho de Estado na Franccedila Paiacuteses Baixos Beacutelgica Itaacutelia e Greacutecia (FROMONT 2006 p 120 e seguintes)56 No direito inglecircs as autoridades estatildeo mais vinculadas ao direito do que agrave lei ao contraacuterio no direito francecircsmais agrave lei do que ao direito (GARCIA Maria da Gloacuteria Ferreira Pinto Dias Da justiccedila administrativa em Por-tugal sua origem e evoluccedilatildeo Lisboa Universidade Catoacutelica Editora 1994 p 333-334 Ver tambeacutem ASIMOWop cit p 5-1157 Art 210 ldquocrdquo da Constituiccedilatildeo de Honduras de 1965 Essa Constituiccedilatildeo foi revogada pela Constituiccedilatildeo de 1982que restabeleceu o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica como era da tradiccedilatildeo do direito constitucional hondu-renho (Constituiccedilotildees de Honduras de 1825 1831 1839 1848 1865 1873 1880 1894 1904 1924 1936 e 1957)58 Art 229 da Constituiccedilatildeo de Honduras de 1965




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disposto no referido art 210 natildeo integrava o Judiciaacuterio o tribunal extrajudicial exer-

cia jurisdiccedilatildeo administrativa sujeitando-se agrave revisatildeo via cassaccedilatildeo ante uma cortesuprema59

A Emenda Constitucional nordm 7 de 1977 agrave Constituiccedilatildeo Brasileira de 1969 cogitou

a possibilidade do legislador instituir um contencioso administrativo extrajudicial que

se sujeitasse a um posterior controle judicial semelhante ao atual judicial review norte-

-americano o qual contudo nunca prosperou60

262 Jurisdiccedilatildeo administrativa extrajudicial Boliacutevia Panamaacute Repuacuteblica

Dominicana Colocircmbia Guatemala Equador Uruguai Meacutexico

No seacuteculo XIX como antes mencionado Boliacutevia (1861-1868 1871-1878) Panamaacute

(1863-1904) Repuacuteblica Dominicana (1874-1880) e Colocircmbia (1886-1914) experimentaramum tribunal administrativo autocircnomo em relaccedilatildeo ao Judiciaacuterio e no seacuteculo XX foi a vez da

Guatemala (1927-1945) do Equador (1929-1979) e novamente do Panamaacute (1945-1956)

O direito administrativo boliviano conheceu um Conselho de Estado concebido

como oacutergatildeo estranho ao Judiciaacuterio acompanhado de um Tribunal Supremo do Con-

tencioso Administrativo os quais exerciam jurisdiccedilatildeo administrativa (justiccedila delegada)

na breve vigecircncia da Constituiccedilatildeo de 186161 interrompida pela Constituiccedilatildeo de 1868

para logo depois retornarem na Constituiccedilatildeo de 187162 ateacute a vigecircncia da Constituiccedilatildeo

de 1878 quando passa a ser de competecircncia da Corte Suprema a jurisdiccedilatildeo contencio-

so administrativa63

No Panamaacute foi instituiacuteda a Corte do Estado pela Constituiccedilatildeo de 186364 a qualfoi mantida pelas Constituiccedilotildees de 186565 186866 187067 187368 e a Corte Superior

59 Arts 210 e 229 da Constituiccedilatildeo de Honduras de 1965

60 Ver DIAS Francisco Mauro Contencioso administrativo nos estados para questatildeo de pessoal CongressoNacional de Procuradores do Estado Rio de Janeiro Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro 1979Anais A propoacutesito da Emenda 777 devo penitenciar-me reti1047297cando uma anotaccedilatildeo exarada em artigo ante-rior (PERLINGEIRO Ricardo O devido processo legal administrativo e a tutela judicial efetiva um novo olharRevista de Processo v 239 p 293-331 2015) em que mencionava tratar a Emenda Constitucional 777 de umcontencioso que desa1047297ava o Judiciaacuterio em verdade previa-se justamente o contraacuterio um contencioso sub-metido ao Judiciaacuterio (PERLINGEIRO Ricardo Execuccedilatildeo contra a Fazenda Puacuteblica Satildeo Paulo Malheiros 1998p 47) Ver GRINOVER Ada Pellegrini O contencioso administrativo na Emenda 777 Revista da ProcuradoriaGeral do Estado de Satildeo Paulo v 10 p 247 e seguintes

61 Arts 416 e 42 da Constituiccedilatildeo da Boliacutevia de 1861

62 Arts 598 599 e 79 da Constituiccedilatildeo da Boliacutevia de 187163 Art 1115 da Constituiccedilatildeo da Boliacutevia de 187864 Arts 71 e 72 da Constituiccedilatildeo do Panamaacute de 1863

65 Arts 83 a 87 da Constituiccedilatildeo do Panamaacute de 1865

66 Arts 94 a 99 da Constituiccedilatildeo do Panamaacute de 186867 Arts 93 a 98 da Constituiccedilatildeo do Panamaacute de 187068 Arts 97 a 102 da Constituiccedilatildeo do Panamaacute de 1873






do Estado com a Constituiccedilatildeo de 187569 ateacute o advento da Constituiccedilatildeo de 1904 Mais

tarde em 1945 criou-se um tribunal administrativo independente do Executivo e doJudiciaacuterio70 o qual subsistiu ateacute a Reforma Constitucional de 1956

A Repuacuteblica Dominicana constituiu um oacutergatildeo de jurisdiccedilatildeo administrativa extra-

judicial junto ao Legislativo na vigecircncia das Constituiccedilotildees de 187471 187872 e 187973

A Constituiccedilatildeo colombiana de 1886 incluiu entre as atribuiccedilotildees do Conselho de Esta-

do entatildeo oacutergatildeo estranho ao Judiciaacuterio a competecircncia para decidir sobre o contencio-

so administrativo em instacircncia uacutenica ou em grau de apelaccedilatildeo de acordo com a lei e

tambeacutem previu a possibilidade do legislador criar tribunais com jurisdiccedilatildeo contenciosa

administrativa para decidir questotildees especiacute 1047297cas que envolviam os Departamentos 74

A partir das reformas constitucionais na Guatemala de 192775 e de 193576 es-

tabelece-se uma distinccedilatildeo entre as causas de que a Administraccedilatildeo faz parte manten-do-se a competecircncia dos juiacutezes ordinaacuterios e as causas unicamente administrativas que

seriam de competecircncia do Tribunal Contencioso Administrativo - oacutergatildeo estranho agrave es-

trutura do Judiciaacuterio - em um procedimento de instacircncia uacutenica

A Constituiccedilatildeo equatoriana de 1929 instituiu a competecircncia do Conselho de

Estado - oacutergatildeo extrajudicial - para prestar jurisdiccedilatildeo contenciosa administrativa em

instacircncia uacutenica77 a Constituiccedilatildeo de 1945 previu que o Tribunal de Garantias Constitu-

cionais tambeacutem alheio ao Judiciaacuterio exercesse jurisdiccedilatildeo contenciosa administrativa

em instacircncia uacutenica78 e 1047297nalmente na dicccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1967 refere-se agrave ju-

risdiccedilatildeo judicial e agrave jurisdiccedilatildeo dos tribunais de contencioso 1047297scal e administrativo com

sede em Quito transparecendo a ideia de que se trata de uma jurisdiccedilatildeo administrativa

extrajudicial em instacircncia uacutenica 79

Na Ameacuterica Latina atual haacute somente dois exemplos de jurisdiccedilatildeo administrativa

extrajudicial o Uruguai com o Tribunal de lo Contencioso Administrativo desde 1934 e


70 Art 8o do Decreto Legislativo 4 de 1945 HOYOS Arturo El derecho contencioso-administrativo en Panamaacute(1903-2005) una introduccioacuten histoacuterica de derecho comparado y jurisprudencial Sistemas Juriacutedicos 2005 p1671 Art 717 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de1874

72 Art 228 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 1878

73 Art 228 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 187974 Arts 1413 e 164 da Constituiccedilatildeo da Colocircmbia de 188675 Art 413 da Reforma constitucional da Guatemala de 1927 que deu nova redaccedilatildeo ao art 85 da Constituiccedilatildeoreformada76 Art 6 da Reforma constitucional da Guatemala de 1935 que deu nova redaccedilatildeo ao art 17 da Constituiccedilatildeo eart 23 que alterou o texto do art 85 da Constituiccedilatildeo reformada

77 Art 1172 e 10 da Constituiccedilatildeo do Equador de 192978 Art 1608 da Constituiccedilatildeo do Equador de 194579 Arts 2815 dos Capiacutetulos 1 e 2 e 213 da Constituiccedilatildeo do Equador de 1967




Ricardo Perlingeiro

106

o Meacutexico com o Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa criado em 1937 os

quais satildeo inspirados no Conseil drsquoEacutetat de 187280

Com a Constituiccedilatildeo uruguaia de 193481 cria-se o Tribunal do Contencioso Admi-

nistrativo oacutergatildeo autocircnomo em relaccedilatildeo ao Poder Judiciaacuterio com a funccedilatildeo de exercer ju-

risdiccedilatildeo administrativa em instacircncia uacutenica Passa a ser tradiccedilatildeo do direito constitucional

uruguaio ainda a disposiccedilatildeo sobre regras processuais do contencioso administrativo82

dentre elas o alcance das pretensotildees individuais e a competecircncia da justiccedila ordinaacuteria

para tratar das pretensotildees de perdas e danos83 Mantecircm essa mesma disposiccedilatildeo as

Constituiccedilotildees de 194284 de 195285 e de 196786

A atual Constituiccedilatildeo mexicana de 1917 apoacutes sucessivas reformas (uacuteltima em 4

de dezembro de 2006) dispotildee no art 73 XXIX que o Legislativo tem autorizaccedilatildeo ldquopara

expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo dotados deplena autonomiacutea para dictar sus fallos y que tengan a su cargo dirimir las controversias

que se susciten entre la administracioacuten puacuteblica federal y los particulares asiacute como para

imponer sanciones a los servidores puacuteblicos por responsabilidad administrativa que

determine la ley estableciendo las normas para su organizacioacuten su funcionamiento

los procedimientos y los recursos contra sus resolucionesrdquo

O Tribunal Federal Fiscal Administrativo mexicano foi criado pela Lei de 27 de

agosto de 1936 e estaacute em atuaccedilatildeo ateacute a presente data e a Constituiccedilatildeo de 1917 autoriza

a criaccedilatildeo de tribunais semelhantes pelos estados e o Distrito Federal87 Portanto desde

1937 o direito administrativo mexicano convive com tribunais administrativos extra-

judiciais e dotados de independecircncia A despeito da natureza juriacutedica satildeo os tribunais

administrativos estranhos agrave estrutura do Judiciaacuterio considerados pela Constituiccedilatildeo de

1917 oacutergatildeos autocircnomos (art 94) e contra suas decisotildees estaacute prevista a possiblidade

de recurso de amparo em face de um tribunal judicial (art 107 IV e V b)88 Na verdade o

sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica nunca deixou de existir no Meacutexico contudo natildeo eacute

80 FIX-ZAMUDO Heacutector Tres instituciones francesas revolucionarias y el derecho constitucional mexicanoMeacutexico DF UNAM p 8281

Art 271 da Constituiccedilatildeo do Uruguai de 1934 Ver DURAacuteN MARTIacuteNEZ Augusto Contencioso administrativoMontevideo Fundacioacuten de Cultura Universitaria 2007 p 15 21 e seguintes

82 Arts 273 274 e 275 da Constituiccedilatildeo do Uruguai de 193483 Art 2752 da Constituiccedilatildeo do Uruguai de 193484 Arts 268 a 274 da Constituiccedilatildeo do Uruguai de 1942

85 Arts 221 e 307 a 321 da Constituiccedilatildeo do Uruguai de 1952

86 Arts 307 a 321 da Constituiccedilatildeo do Uruguai de 196787 Arts 116 V e 122 Base Quinta da Constituiccedilatildeo do Meacutexico de 191788 Arts 94 e 107 IV e V b da Constituiccedilatildeo do Meacutexico de 1917 Sobre a natureza do Tribunal Federal Fiscal Ad-ministrativo ver MARGAacuteIN MANAUTOU Emilio De lo contencioso administrativo de anulacioacuten o de ilegiti-midade Meacutexico Porruacutea 2009 p 2 e seguintes






acionado sempre que a lei institui um tribunal administrativo extrajudicial autocircnomo

na dicccedilatildeo da Constituiccedilatildeo89

Em 1984 a Presidecircncia da Repuacuteblica Federativa do Brasil enviou uma mensa-

gem ao Congresso Nacional propondo a criaccedilatildeo de um contencioso administrativo

que na realidade implicava uma jurisdiccedilatildeo administrativa unicamente extrajudicial

sem possibilidade de controle judicial posterior A proposta poreacutem natildeo foi aprovada a

par das severas criacuteticas apresentadas pela comunidade juriacutedica90

263 Jurisdiccedilatildeo judicial dualista Colocircmbia Nicaraacutegua Panamaacute

Equador Guatemala Repuacuteblica Dominicana

O sistema judicial de jurisdiccedilatildeo dualista com uma corte suprema especiacute 1047297ca

como hoje ocorre na Alemanha e Portugal foi incorporado no territoacuterio latino-america-no apenas pela Colocircmbia onde vigora desde 1914 A despeito da nomenclatura Con-

sejo de Estado e das suas funccedilotildees jurisdicionais se situarem ao lado das consultivas a

corte suprema da jurisdiccedilatildeo administrativa colombiana eacute um oacutergatildeo do Poder Judiciaacuterio

O Ato Legislativo nordm 3 (Reforma Constitucional) de 1910 alterou o Tiacutetulo XV da

Constituiccedilatildeo colombiana de 1886 sobre a administraccedilatildeo da justiccedila91 e determinou a

instituiccedilatildeo de uma jurisdiccedilatildeo contenciosa administrativa o Ato Reformatoacuterio (Reforma

Constitucional) de 191492 atribuiu ao Conselho de Estado a funccedilatildeo de corte suprema do

contencioso administrativo Finalmente na Constituiccedilatildeo de 1991 conserva-se o Conse-

lho de Estado como oacutergatildeo da Rama Judicial e dentre as suas funccedilotildees foi prevista a de

corte suprema da jurisdiccedilatildeo contenciosa administrativa93

Um sistema de jurisdiccedilatildeo judicial dualista com uma corte suprema uacutenica foi

previsto constitucionalmente nos seguintes paiacuteses da Ameacuterica Latina Nicaraacutegua nos

periacuteodos de 1939 a 1948 com os tribunais e juiacutezes do contencioso-administrativo94 e

de 1974 a 1979 com o Tribunal do Contencioso Administrativo95 os quais entretanto

nunca foram implementados pelo legislador96 Panamaacute de 1941 a 1945 com os juicios

de lo contencioso-administrativo97 Equador de 1979 a 1992 com o Tribunal do Conten-

89 Sobre o controle judicial da Administraccedilatildeo em geral ver FERNAacuteNDEZ RUIZ Jorge Panorama general delderecho administrativo mexicano In GONZAacuteLEZ-VARAS IBAacuteNtildeNEZ Santiago El derecho administrativo ibe-roamericano Granada INAP 2005 p 462-463

90 PERLINGEIRO Ricardo Execuccedilatildeo contra a Fazenda Puacuteblica Satildeo Paulo Malheiros 1998 p 48

91 Ato Legislativo 3 (Reforma Constitucional) de 1910 que altera o Tiacutetulo XV da Constituiccedilatildeo colombiana de1886 (art 42)

92 Art 63 do Ato Reformatoacuterio (Reforma Constitucional) de 1914

93 Art 231 da Constituiccedilatildeo da Colocircmbia de 199194 Art 243 da Constituiccedilatildeo da Nicaraacutegua de 193995 Arts 280 290 e 303 da Constituiccedilatildeo da Nicaraacutegua de 1974

96 Ver REPUBLICA DE NICARAGUA Sala de lo Contencioso Administrativo Antecedentes y Creacioacuten de la Salade lo Contencioso Administrativo Disponiacutevel em lt httpbitly15XqPMXgt97 Arts 190 191 e 192 da Constituiccedilatildeo de 1941




Ricardo Perlingeiro

108

cioso Administrativo em instacircncia uacutenica98 Guatemala a partir de 1945 com o Tribunal

do Contencioso Administrativo99

e Repuacuteblica Dominicana a partir de 2010100

264 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (periacuteodo ininterrupto) Chile Argentina

Venezuela Paraguai Meacutexico Costa Rica Peru El Salvador Cuba Brasil

O sistema judicial monista foi o uacutenico que a totalidade dos paiacuteses latino-ameri-

canos em certo momento da sua histoacuteria constitucional tiveram a oportunidade de ex-

perimentar Algum deles assim o 1047297zeram ininterruptamente desde o iniacutecio de vigecircncia

da sua Constituiccedilatildeo republicana como ocorre no Chile Argentina e Venezuela desde

1811 no Paraguai desde 1813 Meacutexico 1818 Costa Rica 1821 Peru 1823 El Salvador

1824 Cuba 1869 e Brasil 1891

A histoacuteria do Judiciaacuterio chileno eacute marcada por um sistema judicial de jurisdi-ccedilatildeo uacutenica nas Constituiccedilotildees de 1811 1818 1822 1823 1828 1833 1925 e 1980101 Na

Argentina a falta de referecircncia expliacutecita a um tribunal especializado nas suas Cons-

tituiccedilotildees leva agrave conclusatildeo de que o direito argentino consagrou um sistema judicial

monista eacute o que se nota nas Constituiccedilotildees de 1811 1813 1815 1816 1817 1819 1826

1856 1860 1942 e 1994 O direito venezuelano adota o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo

uacutenica nas Constituiccedilotildees de 1811 1819 1821 1830 1858 1874 1901 1909 1931 1945

1947 1953 1961 e 1999102

O Paraguai adota o sistema judicial monista103 Apesar de as Cartas de 1813 e

1844 nada terem disposto a respeito a partir da Constituiccedilatildeo de 1870104 a jurisdiccedilatildeo

para o contencioso foi explicitada como sendo de atribuiccedilatildeo exclusiva do Judiciaacuterio ex-cluindo-a do Executivo A mesma regra foi incorporada pelas Constituiccedilotildees posteriores

que tambeacutem autorizaram o Congresso a legislar sobre o contencioso-administrativo

Constituiccedilatildeo de 1940105 Constituiccedilatildeo de 1967106 Constituiccedilatildeo de 1992107

No Meacutexico o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica eacute uma marca ateacute a presente

data consagraram-no implicitamente as Constituiccedilotildees de 1818 1824 1836 1857 e

98 Art 98 ldquoerdquo da Constituiccedilatildeo do Equador de 1979

99 Constituiccedilotildees da Guatemala de 1945 (art 164) 1956 (arts 193 e 194) 1965 (art 255) e 1985 (art 221)100

Arts 164 e 165 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 2010101 Ver VERGARA BLANCO Alejandro Panorama general del derecho administrativo chileno In GONZAacuteLEZ-VA-RAS IBAacuteNtildeNEZ Santiago El derecho administrativo iberoamericano Granada INAP 2005 p 159-161102 Ver BREWER-CARRIacuteAS Allan R Instituiciones poliacuteticas y constitucionales v 7 Caracas Editorial JuridicaVenezolana 1997 p 21 e seguintes

103 Ver CHASE PLATE Luis Enrique La justicia constitucional y la justicia administrativa In HERNAacuteNDEZ-MEN-DIBLE Viacutector Derecho administrativo iberoamericano v 2 Caracas Ediciones Paredes 2007 p 1212-1213


105 Arts 7612 e 87 da Constituiccedilatildeo do Paraguai de 1940106 Arts 149 e 199 da Constituiccedilatildeo do Paraguai de 1967107 Art 248 da Constituiccedilatildeo do Paragaui de 1992






1917108 No direito constitucional costarriquenho natildeo se abriu exceccedilatildeo ao sistema ju-

dicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica ao longo da vigecircncia das suas 14 Constituiccedilotildees 1821 1823(Constituiccedilotildees de 17 de marccedilo de 1823 e de 16 de maio de 1823) 1824 1825 (com a

reforma de 1835) 1844 1847 1848 1859 1869 1871 1917 e 1949

O direito constitucional peruano assenta o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacuteni-

ca desde sua primeira Constituiccedilatildeo a de 1823 o que foi mantido pelas Constituiccedilotildees

de 1828 1834 1837 1839 1856 1860 1867 1920 1933 1979 e 1993 destacando-

-se o fato de que a Constituiccedilatildeo de 1867 indicava a criaccedilatildeo por lei dos Tribunales

contencioso-administrativos109

As Constituiccedilotildees de El Salvador de 1824 1841 1864 1871 1872 1883 e 1886 fo-

ram omissas quanto a um contencioso administrativo o que leva a um sistema judicial

de jurisdiccedilatildeo uacutenica a partir da Constituiccedilatildeo de 1939110 os constituintes autorizaramao legislador organizar uma jurisdiccedilatildeo vinculada ao Judiciaacuterio que incluiacutesse qualquer

assunto administrativo Constituiccedilotildees de 1944111 1950112 1962113 e 1983114

Em Cuba apenas duas das suas Constituiccedilotildees fez referecircncia expressa agrave juris-

diccedilatildeo contencioso-administrativa como funccedilatildeo dos tribunais ordinaacuterios (Constituiccedilotildees

de 1934115 e de 1935116) as demais foram omissas acerca do oacutergatildeo que seria competen-

te para decidir esses con1047298itos do que se considera terem consagrado tambeacutem o sis-

tema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica Constituiccedilotildees de 1869 1878 1895 1897 1901 1940

1952 1959 1976 (com as reformas de 1992 e 2002) No Brasil as Constituiccedilotildees que se

sucederam apoacutes a proclamaccedilatildeo da Repuacuteblica as de 1891 1934 1937 1945 1967 1969

e 1988 todas elas adotaram o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica

265 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (periacuteodo limitado)

Colocircmbia Guatemala Repuacuteblica Dominicana

A Colocircmbia (1821-1886) a Guatemala (1824-1927) e a Repuacuteblica Dominicana

(1854-1874 1880-2010) tiveram uma convivecircncia limitada com o sistema judicial uacutenico

As Constituiccedilotildees colombianas de 1821 1830 1832 1843 1853 1858 e 1863

natildeo se referiram a um contencioso administrativo do que se conclui que o Judiciaacuterio

108 Ver FERNAacuteNDEZ RUIZ Jorge Panorama general del derecho administrativo mexicano In GONZAacuteLEZ-VA-RAS IBAacuteNtildeNEZ Santiago El derecho administrativo iberoamericano Granada INAP 2005 p 462-463109 HUAPAYA TAPIA Ramoacuten A Tratado del processo contencioso administrativo Lima Jurista Editores2006 p 335

110 Art 7717 da Constituiccedilatildeo de El Salvador de 1939111 Art 7517 da Constituiccedilatildeo de El Salvador de 1944112 Art 4613 da Constituiccedilatildeo de El Salvador de 1950

113 Art 4713 da Constituiccedilatildeo de El Salvador de 1962

114 Art 13131 da Constituiccedilatildeo de El Salvador de 1983115 Art 80 da Constituiccedilatildeo de Cuba de 1934116 Art 86 da Constituiccedilatildeo de Cuba de 1935




Ricardo Perlingeiro

110

naquele periacuteodo exercia uma jurisdiccedilatildeo uacutenica incluindo na sua competecircncia a juris-

diccedilatildeo sobre os con1047298

itos de interesse da Administraccedilatildeo Na Constituiccedilatildeo de 1830117

emespecial havia disposiccedilatildeo sobre a competecircncia da Alta Corte de Justiccedila para conhecer

qualquer controveacutersia envolvendo contratos ou negoacutecios com o Executivo o que rati1047297-

ca a existecircncia de um sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica que se inclina a decidir sobre

questotildees de direito privado acerca da Administraccedilatildeo excluindo da apreciaccedilatildeo judicial

os assuntos de direito administrativo que seriam da alccedilada exclusiva do Executivo A

regra foi mantida com pequenas alteraccedilotildees pelas Constituiccedilotildees de 1832118 1858119 e

1863120

Na Guatemala as Constituiccedilotildees de 1824 1825 1879 e 1921 nada dispuseram

sobre qual oacutergatildeo seria competente para decidir con1047298itos envolvendo a Administra-

ccedilatildeo presumindo-se o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica a Constituiccedilatildeo de 1839 fezreferecircncia a assuntos contenciosos como sendo uma das mateacuterias de competecircncia dos

juizados121

Na Repuacuteblica Dominicana o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica prevaleceu em

grande parte da sua histoacuteria constitucional sendo ele concentrado geralmente na cor-

te suprema (Constituiccedilotildees de 27 de fevereiro de 1854122 de 10 de dezembro de 1854123

de 1858 1865124 1866125 1872126 1877 1880127 1881128 1887129 1884130 1896131

1906132 1908 1924 1934 1942 1955 1960 1961 1963 1966 1994 e 2002) a uacutenica ex-

ceccedilatildeo foi no periacuteodo de vigecircncia das Constituiccedilotildees de 1874133 1878134 e 1879135 com

117 Art 1101 da Constituiccedilatildeo da Colocircmbia de 1830118 Art 1313 da Constituiccedilatildeo da Colocircmbia de 1832119 Art 4911 da Constituiccedilatildeo da Colocircmbia de 1858

120 Art 718 da Constituiccedilatildeo da Colocircmbia de 1863121 Art 321 da Constituiccedilatildeo da Guatemala de 1839122 Art 1006 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 27 de fevereiro de 1854123 Art 456 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 10 de dezembro de 1854



126 Art 456 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 1872127 Art 6711 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 1880


129 Art 6910 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 1887130 Art 1348 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 1884131 Art 6910 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 1896








uma jurisdiccedilatildeo administrativa extrajudicial e apoacutes a Constituiccedilatildeo de 2010136 com um

sistema judicial de jurisdiccedilatildeo dualista266 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (periacuteodos intercalados)

Nicaraacutegua Honduras Equador Panamaacute Boliacutevia

Outro grupo de paiacuteses iniciou a Repuacuteblica com o sistema judicial monista e

depois buscou um modelo de jurisdiccedilatildeo administrativa diverso retornando poste-

riormente ao sistema originaacuterio Nicaraacutegua (1884-1939 1948-1974 1979-) Honduras

(1825-1965 1982-) Equador (1830-1929 1992-) Panamaacute (1841-1863 1904-) e Boliacutevia

(1826-1861 1878-)137

Na Nicaraacutegua o sistema judicial monista esteve em vigor nas Constituiccedilotildees dos

anos de 1884138

1826 1838 1842 1848 1854 1858 1893 (ateacute o advento da Constitui-ccedilatildeo de 1898) 1905 1911 1912 1913 (ateacute o advento da Constituiccedilatildeo de 1939) 1948

1950 (ateacute o advento da Constituiccedilatildeo de 1974) 1979 1987 1995 (Reforma constitucio-

nal prevendo uma especializaccedilatildeo em contencioso administrativo na corte suprema) 139

e 2014 (Reforma constitucional com a criaccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo de contencioso administra-

tivo como competecircncia da corte suprema) 140

O sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica foi o vigente nas Constituiccedilotildees de Hondu-

ras de 1825 1831 1839 1848 1865 1873 1880 1894 1904 1924 1936 1957 e 1982

as quais nunca se manifestaram sobre um contencioso administrativo a exceccedilatildeo 1047297cou

com a Constituiccedilatildeo de 1965 que instituiu um tribunal autocircnomo ao Judiciaacuterio141

No Equador as Constituiccedilotildees de 1830 1835 1843 1851 1852 1861 1869 18781884 1897 e 1906 dispuseram genericamente sobre o Judiciaacuterio sem que houvesse

qualquer registro acerca dos oacutergatildeos estatais responsaacuteveis pela soluccedilatildeo de con1047298itos ad-

ministrativos Natildeo restam duacutevidas de que da referida omissatildeo resultava o desejo do

constituinte na implantaccedilatildeo do sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica para a soluccedilatildeo das

questotildees envolvendo a Administraccedilatildeo o que vigorou ateacute o advento da Constituiccedilatildeo de

1929

A Emenda Constitucional de 1992 previu que o contencioso administrativo fos-

se solucionado perante um oacutergatildeo judicial a ser de1047297nido em lei e que a corte suprema

136 Arts 164 a 167 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Dominicana de 2010137 Ver SERRATE PAZ Joseacute Mario Anaacutelisis y evaluacioacuten del proyecto de ley del proceso contencioso adminis-trativo en Bolivia In HERNAacuteNDEZ-MENDIBLE Viacutector Derecho administrativo iberoamericano v 2 CaracasEdiciones Paredes 2007 p 1233138 Constituiccedilatildeo em que se mencionava que o procedimento das causas contra o Executivo seria de acordocom a lei (art 191 da Constituiccedilatildeo da Nicaraacutegua de 1884)

139 Art 163 da Reforma de 1995 da Constituiccedilatildeo da Nicaraacutegua140 Art 163 Reforma de 2014 da Constituiccedilatildeo da Nicaraacutegua Ver em geral REPUBLICA DE NICARAGUA Sala delo Contencioso Administrativo Antecedentes y Creacioacuten de la Sala de lo Contencioso Administrativo Disponiacute-vel em lt httpbitly15XqPMXgt141 Art 210 ldquocrdquo da Constituiccedilatildeo de Honduras de 1965




Ricardo Perlingeiro

112

alcanccedilasse decisotildees de quaisquer tribunais o que vem a ser mantido pela Constituiccedilatildeo

de 1998142

restabelecido no Equador agrave luz da Constituiccedilatildeo o sistema judicial monistaCom a mesma orientaccedilatildeo a Constituiccedilatildeo de 2008 dispotildee que atos do poder puacuteblico

podem ser impugnados em sede administrativa e judicial e prevecirc serem vedadas ao

Executivo e ao Legislativo funccedilotildees jurisdicionais 143

No Panamaacute o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica prevaleceu no periacuteodo de

1841 a 1863 (Constituiccedilotildees de 1841144 1853 e 1855) de 1904 a 1941 (Constituiccedilatildeo de

1904 ateacute o advento da Constituiccedilatildeo de 1941) a partir da Reforma Constitucional de

1956145 a jurisdiccedilatildeo do contencioso administrativa foi indicada como uma das funccedilotildees

da corte suprema (Constituiccedilatildeo de 1972146 e as Reformas de 1983147 e 2004148

Na Boliacutevia a jurisdiccedilatildeo administrativa se sujeitou a um sistema judicial uacutenico na

maior parte da sua histoacuteria constitucional Isso se deu na vigecircncia das Constituiccedilotildeesde 1826 1831 1834 1839 1843 1851 1868 1878 1880 1938 1945 1947 1967 1994

2004 2008 e 2009 Apenas sob as Constituiccedilotildees de 1868 e 1871 o regime foi o da juris-

diccedilatildeo administrativa extrajudicial Na Constituiccedilatildeo de 2004 eacute expressamente citada a

unidade judicial do sistema e a funccedilatildeo de contencioso e de contencioso-administrativo

eacute atribuiacuteda aos tribunais juiacutezes e corte suprema 149

267 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (atualmente em vigor e com

oacutergatildeos especializados) Chile Argentina Venezuela

Paraguai Meacutexico Costa Rica Peru El Salvador Cuba Boliacutevia

Brasil Panamaacute Nicaraacutegua Honduras e EquadorEm geral nos paiacuteses que mantiveram o sistema judicial monista (Chile Argen-

tina Venezuela Paraguai Meacutexico Costa Rica Peru El Salvador Cuba Boliacutevia Brasil Pa-

namaacute Nicaraacutegua Honduras e Equador) ele evoluiu com certo niacutevel de especializaccedilatildeo

ora nas instacircncias de julgamento - primeira e segunda instacircncias - ora perante a corte

suprema Eacute o exemplo do Chile cuja Constituiccedilatildeo de 1925150 indicou a criaccedilatildeo por lei de

tribunais administrativos no acircmbito do Poder Judiciaacuterio e cuja Constituiccedilatildeo de 1980151

142 Arts 196 e 197 da Constituiccedilatildeo do Equador de 1998143 Arts 1883 e 173 da Constituiccedilatildeo do Equador de 2008

144 Art 1095 da Constituiccedilatildeo do Panamaacute de 1841

145 Acto Legislativo 2 de 241056 Ver HOYOS Arturo El derecho contencioso-administrativo en Panamaacute(1903-2005) una introduccioacuten histoacuterica de derecho comparado y jurisprudencial [sl] Sistemas Juriacutedicos2005 p 18146 Art 1882 da Constituiccedilatildeo do Panamaacute de 1972147 Art 2032 da Constituiccedilatildeo do Panamaacute de 1972 (com a Reforma Constitucional de 1983)

148 Art 2062 da Constituiccedilatildeo do Panamaacute de 1972 (com a Reforma Constitucional de 2004)

149 Arts 1163 e 1184 e 7 da Constituiccedilatildeo da Boliacutevia de 2004150 Art 87 da Constituiccedilatildeo do Chile de 1925151 Art 382 da Constituiccedilatildeo do Chile de 1980






direcionou a tribunais instituiacutedos por lei a apreciaccedilatildeo de demandas individuais contra

a Administraccedilatildeo a despeito de que em ambos os casos natildeo tenha passado de umaintenccedilatildeo (natildeo concretizada) da norma constitucional152

Cite-se tambeacutem a Argentina com a justiccedila administrativa da Proviacutencia de Bue-

nos Aires especializada na primeira e segunda instacircncias153 e o Brasil atualmente com

a Justiccedila Federal competente para decidir causas de interesse da Uniatildeo Federal os ju-

iacutezos de primeira instacircncia na justiccedila estadual (Juiacutezos de Fazenda Puacuteblica e de Diacutevida

Ativa) e as salas especializadas em direito puacuteblico na corte suprema (Superior Tribunal

de Justiccedila) 154

Satildeo ainda exemplos a Venezuela com as Constituiccedilotildees de 1961 e de 1999 pre-

vendo que a jurisdiccedilatildeo administrativa seja da competecircncia de tribunais de1047297nidos em

lei155 a Nicaraacutegua nos periacuteodos de 1898 a 1905 com os tribunais federais156 de 1948a 1979 com os tribunais e juiacutezes da Repuacuteblica157 e na Constituiccedilatildeo de 1987 com a

Reformas de 1995 e de 2014 (Reforma constitucional estabelecendo a especializaccedilatildeo

do contencioso administrativo na corte suprema)158 e a Costa Rica com tribunais ad-

ministrativos conforme a Constituiccedilatildeo de 1949159

27 Quadro evolutivo e comparativo da jurisdiccedilatildeo administrativaindependente nas Constituiccedilotildees latino-americanas

A partir dos quatro modelos de jurisdiccedilatildeo administrativa identi1047297cados o dese-

nho evolutivo na Ameacuterica Latina nos seacuteculos XIX e XX pode ser assim visualizado

152 Ver VERGARA BLANCO Alejandro Panorama general del derecho administrativo chileno In GONZAacuteLEZ-VA-RAS IBAacuteNtildeNEZ Santiago El derecho administrativo iberoamericano Granada INAP 2005 p 159-161

153 Ver MAIRAL Heacutector A Control judicial de la Administracioacuten Puacuteblica v 1 Buenos Aires Depalma 1984p 124-126154 Art 109 I da Constituiccedilatildeo do Brasil de 1988 art 9 sect 1ordm do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiccedilaarts 2ordm III sect 4ordm e 13 III do Regimento Interno do Tribunal Regional Federal da 2ordf Regiatildeo e arts 44 e 45 III da Leide Organizaccedilatildeo e Divisatildeo Judiciaacuterias do Estado do Rio de Janeiro (Lei estadual 69562015)

155 Art 206 da Constituiccedilatildeo da Venezuela de 1979 e art 259 da Constituiccedilatildeo de 1999 Ver BREWER-CARRIacuteASAllan R Instituiciones poliacuteticas y constitucionales v 7 Caracas Editorial Juridica Venezolana 1997 p 12-1419156 Art 128 da Constituiccedilatildeo da Nicaraacutegua de 1898 Os Tribunais Federais da Constituiccedilatildeo de 1898 os quais vatildeoreaparecer mais tarde com a denominaccedilatildeo de Tribunais da Repuacuteblica (de 1948 a 1979) natildeo consistem emuma jurisdiccedilatildeo especializada mas em oacutergatildeos judiciais compententes para decidir causas de interese federal aexemplo do que sempre ocorreu no direito constitucional brasileiro a partir de 1891157 Art 217 da Constituiccedilatildeo da Nicaraacutegua de 1948 art 233 da Constituiccedilatildeo de 1950 e art 311 da Constituiccedilatildeode 1974158 Art 163 da Constituiccedilatildeo da Nicaraacutegua de 1987 (com a Reforma Constitucional de 1995) e art 163 da Refor-ma de 2014

159 Art 1732 da Constituiccedilatildeo da Costa Rica de 1949 Ver ROJAS FRANCO Enrique Comentarios al coacutedigoprocesal contencioso administrativo Satildeo Joseacute Editorama 2008 p 18




Ricardo Perlingeiro

114

EVOLUCcedilAtildeO DA JURISDICcedilAtildeO ADMINISTRATIVA INDEPENDENTE

NAS CONSTITUICcedilOtildeES LATINO983085AMERICANAS I - JURISDICcedilAtildeO JUDICIAL

i Jurisdiccedilatildeo uacutenica monista (oacutergatildeo ou tri-bunal em uma estrutura judiciaacuteria natildeo espe-cializada com fundamento constitucional)

1811- Chile1811- Argentina1811- Venezuela1813- Paraguai1818- Meacutexico

1821-1886 Colocircmbia1821- Costa Rica1823- Peru1824- El Salvador1824-1927 Guatemala1825-1965 Honduras1826-1861 Boliacutevia1830-1929 Equador1830-1934 Uruguai1841-1863 Panamaacute1854-1874 Repuacuteblica Dominicana1868-1871 Boliacutevia

1869- Cuba1878- Boliacutevia1880-2010 Repuacuteblica Dominicana1884-1939 Nicaraacutegua1891- Brasil1948-1974 Nicaraacutegua1956- Panamaacute1979- Nicaraacutegua1982- Honduras1992- Equador

ii Jurisdiccedilatildeo dualista (oacutergatildeo ou tribunal

em uma estrutura judiciaacuteria especializadacom fundamento constitucional)

ii1 Corte suprema uacutenica (oacutergatildeo ou tribunalem estrutura especializada sujeitos a umacorte suprema de outra estrutura)

1939-1948 Nicaraacutegua1941-1945 Panamaacute1979-1992 Equador1945- Guatemala

1974-1979 Nicaraacutegua2010- Repuacuteblica Dominicana

ii2 Corte suprema administrativa (oacutergatildeo outribunal e uma corte suprema em uma es-trutura especializada)

1914- Colocircmbia

II - JURISDICcedilAtildeO EXTRAJUDICIAL

i Autocircnoma (oacutergatildeo ou tribunal em uma

estrutura natildeo judiciaacuteria com fundamentoconstitucional e autocircnoma em relaccedilatildeo agrave au-toridade impugnada)

1861-1868 Boliacutevia1863-1904 Panamaacute1871-1878 Boliacutevia1874-1880 Repuacuteblica Dominicana1886-1914 Colocircmbia1927-1945 Guatemala1929-1979 Equador1934- Uruguai

1937- Meacutexico1945-1956 Panamaacute

ii Vinculada (oacutergatildeo ou tribunal em umaestrutura natildeo judiciaacuteria com fundamentoconstitucional pertencente agrave autoridadeimpugnada)

III - JURISDICcedilAtildeO HIacuteBRIDA 983080EXTRAJUDI983085CIAL E JUDICIAL983081

i Autocircnoma (oacutergatildeo ou tribunal em umaestrutura natildeo judiciaacuteria com fundamento

constitucional e autocircnoma em relaccedilatildeo agraveautoridade impugnada sujeito a oacutergatildeo outribunal judicial)

1965-1982 Honduras

ii Vinculada (oacutergatildeo ou tribunal em umaestrutura natildeo judiciaacuteria com fundamentoconstitucional pertencente agrave autoridadeimpugnada sujeito a oacutergatildeo ou tribunal

judicial)






3 DECISOtildeES ADMINISTRATIVAS PRECEDIDAS

DO DEVIDO PROCESSO LEGAL

31 Sinais do devido processo legal norte-americano na AmeacutericaLatina Emendas Constitucionais V (1791) e XIV (1868)

A predominacircncia do sistema judicial monista natildeo eacute a uacutenica marca da in1047298uecircncia

norte-americana na justiccedila administrativa dos paiacuteses latino-americanos a expressatildeo

devido processo legal oriundo da Emenda de 1791 agrave Constituiccedilatildeo dos Estados Unidos

da Ameacuterica passou a ter previsatildeo em diversas Constituiccedilotildees e leis latino-americanas a

partir da segunda metade do seacuteculo XX Eacute o caso da Argentina Boliacutevia Brasil Chile Co-

locircmbia Equador Guatemala Meacutexico Nicaraacutegua Peru Repuacuteblica Dominicana Uruguai

e Venezuela

Contudo o devido processo legal que nos paiacuteses de common law tem sido in-

vocado como medida preacutevia e constitutiva de decisotildees administrativas restritivas de

direitos individuais160 tomou uma feiccedilatildeo bastante diferenciada na Ameacuterica Latina

A Emenda V de 1791 da Constituiccedilatildeo dos Estados Unidos encontrava-se assim

disposta161

no person shall be held to answer for a capital or otherwise infamous crime unless on

a presentment or indictment of a Grand Jury except in cases arising in the land or naval

forces or in the Militia when in actual service in time of War or public danger nor shall

any person be subject for the same off ence to be twice put in jeopardy of life or limb nor

shall be compelled in any criminal case to be a witness against himself nor be deprived

of life liberty or property without due process of law nor shall private property be

taken for public use without just compensationrdquo (grifo nosso) 162

Com anaacuteloga orientaccedilatildeo a Emenda XIV de 1868 Seccedilatildeo 1 ldquo[] No State shall

make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of

the United States nor shall any State deprive any person of life liberty or property without

160 Ver US Supreme Court Murrays Lessee v Hoboken Land amp Improvement Co 59 US 272 (1856) Goldbergv Kelly 397 US 254 (1970) Ver tambeacutem APA Administrative Procedure Act (5 USC Subchapter II) Disponiacutevelem lthttp1usagov1xXIdYGgt

161 Constitution of The United States Constitution Amendment V The US National Archives and Records Admin-istration Disponiacutevel em lthttp1usagov1bA2RpEgt

162 Antes da Constituiccedilatildeo de 1787 leis locais jaacute previam regra semelhante acts of Connecticut (Revision of 1784p 198) of Pennsylvania 1782 (2 Laws of Penn 13) of South Carolina 1788 (5 Stats of SC 55) New York 1788(1 Jones amp Varicks Laws 34) ver tambeacutem 1 Hennings Stats of Virginia 319 343 12 ibid 562 Laws of Vermont (1797 1800) 340




Ricardo Perlingeiro

116

due process of law nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of

the laws163

(grifo nosso)

32 Origem do due process of law Magna Carta de 1215Liberty of Subject Act (28 Edward 3) de 1354 Observanceof Due Process of Law Act (42 Edward 3) de 1368

Elas tecircm raiacutezes no art 39 da Carta Magna de 1215 cujo maior legado eacute a regra do

julgamento preceder a execuccedilatildeo

No free man shall be seized or imprisoned or stripped of his rights or possessions

or outlawed or exiled or deprived of his standing in any way nor will we proceed with

force against him or send others to do so except by the lawful judgment of his equals

or by the law of the land(grifo nosso)164A expressatildeo due process of law surge pela primeira vez no Liberty of Subject Act

(28 Edward 3) de 1354 in verbis ldquoNo man of what estate or condition that he be shall be

put out of land or tenement nor taken nor imprisoned nor disinherited nor put to death

without being brought in answer by due process of the lawrdquo 165 Mais tarde em 1368 volta

a aparecer no Observance of Due Process of Law Act (42 Edward 3)

At the request of the Commons by their petitions put forth in this Parliament to

eschew the mischiefs and damages done to divers of his Commons by false accusers

which often times have made their accusations more for revenge and singular bene1047297t

than for the pro1047297t of the King or of his people which accused persons some have

been taken and caused to come before the Kingrsquos council by writ and otherwise upon

grievous pain against the law it is assented and accorded for the good governance of

the Commons that no man be put to answer without presentment before justices or

matter of record or by due process and writ original according to the old law of the land

and if any thing from henceforth be done to the contrary it shall be void in the law and

holden for error166

163 Constitution of The United States Constitution Amendment XIV The US National Archives and Records Admin-istration Disponiacutevel em lthttp1usagovJIDkjFgt

164 Traduccedilatildeo disponiacutevel na The British Library Board Disponiacutevel em lthttpbitly1zrb39qgt Texto original emlatim ldquoNullus liber homo capiatur vel imprisonetur aut disseisiatur aut utlagetur aut exuletur aut aliquo mododestruatur nec super eum ibimus nec super eum mittemus nisi per legale judicium parium suorum vel per legemterraerdquo Ver MCKECHNIE William Sharp Magna Carta A Commentary on the Great Charter of King John withan Historical Introduction Glasgow Maclehose 1914 p 377 Sobre a origem da Emenda 5 de 1791 na CartaMagna ver Murrays Lessee v Hoboken Land amp Improvement Co 59 US 272 (1856)

165 Liberty of Subject Act (28 Edward 3) The National Archives Disponiacutevel em lthttpbitly1D64lnhgt Sobre oassunto ver STIMSON Frederic Jesup The law of the federal and state constitutions of the United Stateswith an historical study of their principles a chronological table of English social legislation and a comparativedigest of the constitutions of the forty-six states Boston Boston Book Co 1908 p 32 Disponiacutevel em lthttpbitly1EItENhgt166 Observance of due Process of Law (1368) The National Archives Disponiacutevel em lthttpbitly1C1jCsygt






33 Right to a fair trial no cenaacuterio internacional Declaraccedilatildeo de

Direitos Humanos de 1789 Declaraccedilatildeo Universal dos DireitosHumanos de 1948 Convenccedilatildeo Europeia de Direitos Humanos de1950 Pacto Internacional relativo aos Direitos Civis e Poliacuteticosde 1966 Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povosde 1981 Carta dos Direitos Fundamentais da Uniatildeo Europeiade 2000 Convenccedilatildeo Americana de Direitos Humanos de 1969

Com efeito o due process of law do ponto de vista procedimental ( procedural )

na sua genuiacutena concepccedilatildeo do common law nunca encontrou uma correspondecircncia

exata no direito europeu continental tampouco na ordem juriacutedica internacional e re-

gional Eacute confundido inclusive com a tutela judicial efetiva ou o right to a fair trial 167

A Declaraccedilatildeo de Direitos Humanos de 1789 teve enorme transcendecircncia sobre

o direito puacuteblico europeu continental contudo natildeo obstante sua origem possa estar

associada agraves Declaraccedilotildees das colocircnias norte-americanas168 o fato eacute que ela natildeo consa-

grou o devido processo legal preacutevio e limitou-se no seu art 7o a dispor sobre a reserva

da lei como condiccedilatildeo preacutevia a prisotildees 169 ao contraacuterio do conteuacutedo do art 12 da Decla-

raccedilatildeo de Massachusetts de 1780 que se estendia agrave proibiccedilatildeo da restriccedilatildeo de bens sem

que houvesse um julgamento preacutevio170

Na mesma direccedilatildeo da Declaraccedilatildeo francesa de 1789 na Declaraccedilatildeo Universal dos

Direitos Humanos (1948) o julgamento preacutevio como condiccedilatildeo clara aos efeitos de uma

atuaccedilatildeo estatal restritiva de direitos individuais passa a ter previsatildeo apenas no que dizrespeito a acusaccedilotildees criminais Sobre outros assuntos a Declaraccedilatildeo de 1948 refere-se a

167 Ver GOZAIacuteNI Osvaldo Alfredo El debido proceso constitucional reglas para el control de los poderes des-de la magistratura constitucional Revista Mexicana de Derecho Constitucional n 7 2002 Disponiacutevel emlthttpbitly1AGM25fgt Ver tambeacutem GARCIA PINO Gonzalo CONTRERAS VASQUEZ Pablo El derecho a latutela judicial y al debido proceso en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Chileno Estudios consti-tucionales [online] v11 n2 p 229-282 2013 Disponiacutevel em lthttpbitly1ylnJN7gt Ver ainda MARINONILuiz Guilherme MITIDIERO Daniel Direitos fundamentais processuais In SARLET Ingo Wolfgang et al Cursode direito constitucional Satildeo Paulo RT 2012 p 615

168 JELLINEK Georg The Declaration of the Rights of Man and of Citizens A Contribution to Modern Con-stitutional History New York Henry Holt and Co 1901 p 2-7 13-21 Disponiacutevel em lthttpolllibertyfundorgtitles1176gt169 ldquoNul ne peut ecirctre homme accuseacute arrecircteacute ni deacutetenu que dans les cas determina par la loi et selon les formes quelleum prescrites Ceux sollicitent qui expediente exeacutecutent ou font exeacutecuter des ordres arbitraires doivent ecirctre PurusMais tout citoyen appeleacute ou saisi en vertu de la loi doit obeacuteir agrave linstant il se rend coupable par sa resistecircnciardquo

170 ldquoNo subject shall be held to answer for any crimes or no off ence until the same is fully and plainly substantiallyand formally described to him or be compelled to accuse or furnish evidence against himself and every subjectshall have a right to produce all proofs that may be favorable to him to meet the witnesses against him face to faceand to be fully heard in his defence by himself or his counsel at his election And no subject shall be arrested impris-oned despoiled or deprived of his property immunities or privileges put out of the protection of the law exiled ordeprived of his life liberty or estate but by the judgment of his peers or the law of the landrdquo




Ricardo Perlingeiro

118

uma justa defesa para a determinaccedilatildeo dos direitos e deveres dos indiviacuteduos o que equi-

vale a dizer direito a uma proteccedilatildeo judicial visando agrave soluccedilatildeo de um con1047298

ito171

Eacute essa a perspectiva que prevalece nas convenccedilotildees internacionais subsequentes

sobre o que no common law originariamente se considerava procedural due process

of law Se na literalidade da Constituiccedilatildeo norte-americana considerava-se a jurisdiccedilatildeo

(julgamento justo) uma medida necessariamente preacutevia a decisotildees estatais restritivas

de direitos individuais de qualquer natureza (acusaccedilatildeo penal limitaccedilatildeo de propriedade

etc) no acircmbito das normas internacionais com uma discreta mas signi1047297cativa altera-

ccedilatildeo na redaccedilatildeo somente as acusaccedilotildees penais sujeitam-se a uma jurisdiccedilatildeo preacutevia172

O fato de as normas internacionais se referirem agrave ldquodeterminaccedilatildeo (apreciaccedilatildeo) de

causas de outra natureza submetidas a um tribunal independente e imparcial rdquo natildeo im-

plica a imposiccedilatildeo de uma jurisdiccedilatildeo necessariamente preacutevia a decisotildees administrativasrestritivas de direitos individuais

Na Convenccedilatildeo Europeia de Direitos Humanos (1950) estaacute previsto que ldquoqual-

quer pessoa tem o direito que a sua causa seja examinada equitativa e publicamente

num prazo razoaacutevel por um tribunal independente e imparcial estabelecido pela lei

o qual decidiraacute quer sobre a determinaccedilatildeo dos seus direitos e obrigaccedilotildees de caraacutecter ci-

vil quer sobre o fundamento de qualquer acusaccedilatildeo em mateacuteria penal dirigida contra

elardquo173 (grifo nosso)

No Pacto Internacional relativo aos Direitos Civis e Poliacuteticos (1966) ldquotoda pessoa

teraacute o direito de ser ouvida publicamente e com as devidas garantias por um tribunal

competente independente e imparcial estabelecido por lei na apuraccedilatildeo de qualquer

acusaccedilatildeo de caraacuteter penal formulada contra ela ou na determinaccedilatildeo de seus direitos e

obrigaccedilotildees de caraacuteter civil rdquo174

171 Art 10 da Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos Humanos de 1948 (Everyone is entitled in full equality to a fairand public hearing by an independent and impartial tribunal in the determination of his rights and obligationsand of any criminal charge against him)

172 O princiacutepio audi et alteram partem eacute considerado um princiacutepio do common law ndash de justiccedila natural e funda-mental no direito penal o qual foi posteriormente estendido agraves sanccedilotildees administrativas disciplinares na Euro-pa continental que o conheceu com as Decisotildees Teacutery (Conseil dacuteEacutetat 2061913 S Teacutery Disponiacutevel em lthttpbitly1Kw6kWdgt) e com o Tribunal Administrativo da Saxiocircnia (SaumlchsOVG Entscheidung Vom 24101908 Jahrb Bd 13 S 97 ) Contudo no Reino Unido desde o seacuteculo XVIII o direito de defesa na fase administrativa

se dava por meio de um ldquoprocesso quase judicialrdquo ao contraacuterio dos procedimentos administrativos na Europacontinental menos e1047297cazes do que um processo judicial (ver SANDULLI Aldo et al Il procedimento In CAS-SESE Sabino Corso di diritto amministrativo v 4 Diritto amministrativo comparato Milano Giuff regrave 2007p 111 113 132)173 Art 61 da Convenccedilatildeo Europeia de Direitos Humanos de 1950 ldquoIn the determination of his civil rights and ob-ligations or of any criminal charge against him everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonabletime by an independent and impartial tribunal established by law rdquo174 Art 14 ldquo All persons shall be equal before the courts and tribunals In the determination of any criminal chargeagainst him or of his rights and obligations in a suit at law everyone shall be entitled to a fair and public hearing bya competent independent and impartial tribunal established by law The press and the public may be excluded fromall or part of a trial for reasons of morals public order (ordre public) or national security in a democratic society orwhen the interest of the private lives of the parties so requires or to the extent strictly necessary in the opinion of the






A Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos (1981) manteacutem a orienta-

ccedilatildeo de que ldquotoda pessoa tem o direito a que sua causa seja apreciadardquoA Carta dos Direitos Fundamentais da Uniatildeo Europeia (2000) prevecirc que ldquotoda a

pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da Uniatildeo tenham sido viola-

dos tem direito a uma accedilatildeo perante um tribunalrdquo e que ldquotoda a pessoa tem direito a que

a sua causa seja julgada de forma equitativa publicamente e num prazo razoaacutevel por

um tribunal independente e imparcial previamente estabelecido por lei Toda a pessoa

tem a possibilidade de se fazer aconselhar defender e representar em juiacutezordquo175

Finalmente a Convenccedilatildeo Americana de Direitos Humanos (1969) no art 8ordm so-

bre as Garantias judiciais dispotildee que ldquotoda pessoa teraacute o direito de ser ouvida com as

devidas garantias e dentro de um prazo razoaacutevel por um juiz ou Tribunal competente

independente e imparcial estabelecido anteriormente por lei na apuraccedilatildeo de qual-quer acusaccedilatildeo penal formulada contra ela ou na determinaccedilatildeo de seus direitos e obriga-

ccedilotildees de caraacuteter civil trabalhista 1047297scal ou de qualquer outra naturezardquo176

Com efeito a redaccedilatildeo do art 81 da Convenccedilatildeo Americana acompanha a ten-

decircncia internacional e distancia-se da concepccedilatildeo originaacuteria do common law acerca do

due process of law como uma medida necessariamente preacutevia a qualquer atuaccedilatildeo puacutebli-

ca restritiva de direitos individuais limitando-se ainda a acusaccedilotildees penais

34 Devido processo legal administrativo nasConstituiccedilotildees e leis latino-americanas

Nos uacuteltimos anos diversas normas constitucionais latino-americanas passaram

a fazer referecircncia geneacuterica ao devido processo legal as quais na maior parte das vezes

concebe-o como inerente natildeo apenas a atuaccedilotildees judiciais mas tambeacutem a atuaccedilotildees ad-

ministrativas aparentemente indo ao encontro do espiacuterito das Emendas norte-ameri-

canas de 1791 e 1868

O art 29 da Constituiccedilatildeo da Colocircmbia de 1991 prescreve que ldquoel debido proceso

se aplicaraacute a toda clase de actuaciones judiciales y administrativasrdquo no art 5o da Consti-

tuiccedilatildeo do Brasil de 1988 lecirc-se que ldquoningueacutem seraacute privado da liberdade ou de seus bens

sem o devido processo legalrdquo (inciso LIV) e ldquoaos litigantes em processo judicial ou ad-

ministrativo e aos acusados em geral satildeo assegurados o contraditoacuterio e ampla defesacom os meios e recursos a ela inerentesrdquo (inciso LV)

O art 49 da Constituiccedilatildeo da Venezuela de 1999 prevecirc que ldquoel debido proce-

so se aplicaraacute a todas las actuaciones judiciales y administrativas [hellip]rdquo na Repuacuteblica

court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice but any judgement renderedin a criminal case or in a suit at law shall be made public except where the interest of juvenile persons otherwiserequires or the proceedings concern matrimonial disputes or the guardianship of childrenrdquo175 Art 47 da Carta dos Direitos Fundamentais da Uniatildeo Europeia Disponiacutevel em lthttpbitly1J7m67zgt176 Art 81 da Convenccedilatildeo Americana de Direitos Humanos Disponiacutevel em lthttpbitlyQpuP0vgt




Ricardo Perlingeiro

120

Dominicana o art 69 da Constituiccedilatildeo de 2010 versa sobre a ldquotutela judicial efectiva

y debido proceso [hellip]rdquo e o inciso 10 determina que ldquolas normas del debido proceso seaplicaraacuten a toda clase de actuaciones judiciales y administrativasrdquo

No art 34 da Constituiccedilatildeo da Nicaraacutegua de 1995 determina-se que ldquotoda per-

sona en un proceso tiene derecho en igualdad de condiciones al debido proceso y a la

tutela judicial efectiva y como parte de ellas a las siguientes garantiacuteas miacutenimashellip Las

garantiacuteas miacutenimas establecidas en el debido proceso y en la tutela judicial efectiva en

este artiacuteculo son aplicables a los procesos administrativos y judicialesrdquo (grifo nosso)

No Equador o art 2327 da Constituiccedilatildeo de 1998 dispotildee que ldquolas garantiacuteas miacute-

nimas establecidas en el debido proceso y en la tutela judicial efectiva en este artiacuteculo son

aplicables a los procesos administrativos y judicialesrdquo na Constituiccedilatildeo de 2008 no art

169 prescreve-se que

El sistema procesal es un medio para la realizacioacuten de la justicia Las normas procesales

consagraraacuten los principios de simpli 1047297cacioacuten uniformidad e1047297cacia inmediacioacuten celeri-

dad y economiacutea procesal y haraacuten efectivas las garantiacuteas del debido proceso No se sacri-

1047297caraacute la justicia por la sola omisioacuten de formalidades

O art 76 da Constituiccedilatildeo de 2008 por sua vez dispotildee que

En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden se

aseguraraacute el derecho al debido proceso que incluiraacute las siguientes garantiacuteas baacutesicas 1

Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial garantizar el cumplimiento de

las normas y los derechos de las partes (grifo nosso)

A seguir trataremos de paiacuteses que preveem genericamente o devido processo

legal O Meacutexico no art 18 da Constituiccedilatildeo de 1917 impotildee ldquoen todos los procedimientos

seguidos a los adolescentes se observaraacute la garantiacutea del debido proceso legal rdquo a Boliacutevia

com a Constituiccedilatildeo de 2008 art 115 II determina que ldquoel Estado garantiza el derecho

al debido proceso a la defensa y a una justicia plural pronta oportuna gratuita transpa-

rente y sin dilacionesrdquo o Chile com o art 19 da Constituiccedilatildeo de 1980 prevecirc que ldquotoda

sentencia de un oacutergano que ejerza jurisdiccioacuten debe fundarse en un proceso previo le-

galmente tramitado Corresponderaacute al legislador establecer siempre las garantiacuteas de unprocedimiento y una investigacioacuten racionales y justosrdquo

O art 139 da Constituiccedilatildeo de 1993 do Peru versa sobre a ldquola observancia del debi-

do proceso y la tutela jurisdiccional [hellip]rdquo e 1047297nalmente na Guatemala o art 53 da Cons-

tituiccedilatildeo de 1965 inclui a previsatildeo geneacuterica de que ningueacutem pode ser privado dos seus

bens sem o devido processo legal e no art 12 da atual Constituiccedilatildeo de 1985 dispotildee-se

sobre o devido processo legal da seguinte forma ldquodireito de defesa a defesa da pessoa

e dos seus direitos satildeo inviolaacuteveis Ningueacutem poderaacute ser condenado nem privado dos






Ricardo Perlingeiro

122

exerccedilam atos materialmente jurisdicionais e que nessa tarefa observem as garantias

do devido processo legal178

Ao examinar uma decisatildeo do Tribunal do Contencioso Administrativo do Uru-

guai a Corte Interamericana assinalou que

ha sido muy especiacute 1047297ca y puntual al establecer que ciertos componentes de las garan-

tiacuteas necesarias para asegurar un debido proceso son aplicables tambieacuten al aacutembito no

judicial en un contexto en el que pudieran estar en discusioacuten aspectos relevantes para

los derechos de las personas Asiacute la Corte ha entendido en su jurisprudencia previa que

las caracteriacutesticas de imparcialidad e independencia [hellip] deben regir a todo oacutergano en-

cargado de determinar derechos y obligaciones de las personas En este sentido [hellip] no

solo deben corresponder a los oacuterganos estrictamente jurisdiccionales sino que las dispo-siciones del artiacuteculo 81 de la Convencioacuten se aplican tambieacuten a las decisiones de oacuterganos

administrativos179 (grifo nosso)

Entretanto haacute uma caracteriacutestica do devido processo legal concebido em 1792

inconciliaacutevel com o direito a um processo efetivo tal como interpretado pela Corte Eu-

ropeia e que eacute de grande importacircncia para a compreensatildeo do atual estaacutegio da justiccedila

administrativa na Ameacuterica Latina o caraacuteter preacutevio do procedural due process of law Natildeo

integra a tradiccedilatildeo do direito europeu continental tampouco do direito administrativo

latino-americano a existecircncia de um processo a cargo de autoridades administrativas

independentes ou quase judiciais e que seja regulamente preacutevio ao iniacutecio da e1047297

caacuteciadas decisotildees administrativas180

Dessa forma eacute mister um debate no atual estaacutegio do direito europeu-conti-

nental a 1047297m de que se discuta se o devido processo legal deve ser considerado parte

integrante das atuaccedilotildees administrativas que restringem direitos individuais (decisotildees

administrativas iniciais) ou se deve integrar apenas as decisotildees (judiciais ou extrajudi-

ciais) que solucionam con1047298itos sobre atuaccedilotildees restritivas concretizadas ou em vias de

assim o serem

Segundo a jurisprudecircncia da Corte Europeia se houver previsatildeo (na legislaccedilatildeo

interna) dos meios de impugnaccedilatildeo a uma decisatildeo administrativa devem eles sujeitar-se

agraves regras do art 61 da Convenccedilatildeo portanto ausentes esses meios aplica-se a Conven-ccedilatildeo apenas na fase recursal o que eacute uma demonstraccedilatildeo de que o processo preacutevio natildeo

eacute uma condiccedilatildeo sine qua non ao surgimento das decisotildees administrativas e outrossim

178 Caso Tribunal Constitucional vs Peruacute Sentencia de 31 de janeiro de 2001 01 Serie C No 142 Disponiacutevelem lthttpbitly1DRxvXegt179 Caso Veacutelez Loor Vs Panamaacute Excepciones Preliminares Fondo Reparaciones y Costas Sentencia de 23 de no-viembre de 2010 Serie C No 218 paacuterr 108 Disponiacutevel em lthttpbitly1D9AWKSgt

180 Ver ASIMOW Michael Five Models of Administrative Adjudication American Journal of ComparativeLaw Prelo p 9-10 Disponiacutevel em lthttpbitly1yp8y4igt






se o recurso for perante o Judiciaacuterio torna-se inclusive dispensaacutevel a independecircncia

da autoridade administrativa decisoacuteriaNesse contexto o direito a um processo justo implica meio de impugnaccedilatildeo e

natildeo um elemento constitutivo da decisatildeo administrativa A diferenccedila praacutetica natildeo eacute pou-

ca enquanto sob o regime do right to a fair trial a decisatildeo administrativa impugnada

somente deixa de surtir efeitos ab initio no caso de periculum in mora e fumus boni iuris

(cuja demonstraccedilatildeo eacute ocircnus do interessado) nas medidas cautelares sob o regime do

due process of law apenas apoacutes a conclusatildeo do processo preacutevio se iniciam os efeitos da

decisatildeo administrativa e a exceccedilatildeo a essa regra depende de periculum in mora e fumus

boni iuris ao inverso isto eacute tanto um quanto o outro devem ser apontados pela autori-

dade administrativa181

36 Distinccedilatildeo entre processo administrativo judicial processoadministrativo natildeo judicial e procedimento administrativo

Natildeo passa de uma retoacuterica a doutrina latino-americana que considera o debido

procedimiento administrativo preacutevio uma condiccedilatildeo sine qua non agrave formaccedilatildeo das deci-

sotildees administrativas restritivas de direitos individuais182 Isso porque desde o uso da

expressatildeo procedimiento administrativo ateacute a pretensa imparcialidade sem independecircn-

cia das autoridades tais medidas quase nunca correspondem agrave realidade183

Na medida em que ainda no 1047297nal do seacuteculo XIX a jurisdiccedilatildeo administrativa era

confundida com o poder de autotutela administrativo vale dizer os con1047298itos adminis-

trativos eram julgados pela proacutepria Administraccedilatildeo184 a expressatildeo processo administra-

tivo natildeo poderia ser utilizada fora do acircmbito do Executivo talvez sequer no Executivo

181 Ver North American Cold Storage Co v Chicago 211 US 306 (1908) Disponiacutevel em lthttpbitly1zKKSYLgt

182 Sobre o consenso da doutrina latino-americana acerca da aplicaccedilatildeo do devido processo ver GORDILLOAgustiacuten Tratado de derecho administrativo t 2 Meacutexico Porruacutea 2004 p 284 BREWER-CARIacuteAS Allan R Prin-cipios del procedimiento administrativo en Ameacuterica Latina Bogotaacute Legis 2003 p 262 JINESTA ErnestoDebido proceso en la sede administrativa In Derecho Administrativo en el Siglo XXI v 1 Lima Adrus Edi-tores 2013 p 581-611 Disponiacutevel em lthttpwwwernestojinestacomgt VARGAS LIMA Alan E Desarrollo jursprudencial de la Ley de Procedimiento Administrativo en Bolivia La Paz 2014 Disponiacutevel em lthttpbitly150BMf7gt O Coacutedigo Modelo de Processos Administrativos ndash Judicial e Extrajudicial ndash para Ibero-Ameacuterica

dispotildee sobre o devido processo legal para os processos judiciais [art 37] e implicitamente para os processosextrajudiciais [arts 6 e 7] considera-se processo administrativo submetido agraves garantias do contraditoacuterio eda ampla defesa todo e qualquer procedimento destinado a preparar decisotildees administrativas que possamincidir sobre interesses ou direitos dos interessados assim como todo e qualquer procedimento em que secon1047297gure uma controveacutersia entre a Administraccedilatildeo e o interessado ou entre pessoas fiacutesicas ou pessoas juriacutedicasde Direito Puacuteblico ou Privado cuja soluccedilatildeo possa advir da Administraccedilatildeo [art 3] (GRINOVER Ada PellegriniPERLINGEIRO Ricardo et al Coacutedigo Modelo de Processos Administrativos - Judicial e Extrajudicial - para Ibe-ro-Ameacuterica Revista Eletrocircnica de Direito Processual v X Rio de Janeiro p 360-383 2012 Disponiacutevel emlthttpssrncomabstract=2250818gt)

183 Sobre a falta de independecircncia e a consequente falta de imparcialidade das autoridades no processo san-cionador FERRAZ S DALLARI A Processo administrativo 2 ed Satildeo Paulo Malheiros 2007 p 138184 Ver item 12 em especial nota 45 e item 13 deste texto




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124

caso este natildeo fosse capaz de instituir oacutergatildeos dotados de independecircncia para solucionar

os con1047298

itosO processo eacute inerente agrave jurisdiccedilatildeo e ambos natildeo prescindem de uma conduccedilatildeo

independente em relaccedilatildeo agraves partes interessadas no con1047298ito185 Remonta ao art 39 da

Magna Carta de 1215 a preocupaccedilatildeo de os juiacutezes natildeo manterem independecircncia do

monarca natildeo se concebem juiacutezes que julguem a si mesmos

A independecircncia natildeo soacute foi o estopim para o surgimento da justiccedila adminis-

trativa no seacuteculo XIX e para a evoluccedilatildeo do proacuteprio direito administrativo mas hoje eacute

tambeacutem considerada elemento indissociaacutevel da funccedilatildeo jurisdicional e consta expressa-

mente de diversas normas nacionais e internacionais tal como a Convenccedilatildeo Europeia

de Direitos Humanos (art 61) e a Convenccedilatildeo Americana de Direitos Humanos (art 81)

Portanto eacute possiacutevel deduzir que no periacuteodo em que natildeo se concebia uma ju-risdiccedilatildeo administrativa independente da Administraccedilatildeo a expressatildeo processo adminis-

trativo era inexistente Seria mais apropriado rotular de procedimento administrativo a

manifestaccedilatildeo de vontade da Administraccedilatildeo que envolvesse o cidadatildeo - denominaccedilatildeo

entretanto que mais se acomodaria a comportamentos administrativos interna corpo-

ris ou que natildeo pusessem em risco direitos ou interesses individuais

Ao ganhar independecircncia em face da Administraccedilatildeo a jurisdiccedilatildeo administrativa

tende a deslocar-se do Executivo e da mesma forma o processo (administrativo) a ela

correspondente Tratando-se de uma jurisdiccedilatildeo administrativa perante o Judiciaacuterio agrave

expressatildeo processo administrativo deve ser acrescido o termo judicial processo admi-

nistrativo judicial

Entretanto nem sempre a jurisdiccedilatildeo se encontra no Judiciaacuterio como por exem-

plo no sistema de jurisdiccedilatildeo administrativa extrajudicial ( justice deacuteleacutegueacutee) atualmen-

te existente no Uruguai e Meacutexico Conforme Monroy ldquoel dilema de la jurisdiccioacuten no es

quieacuten la ejerce o personi 1047297ca sino fundamentalmente queacute esrdquo186 De fato para assegurar a

independecircncia da jurisdiccedilatildeo basta que ela se desprenda da autoridade envolvida no

con1047298ito e natildeo necessariamente do Executivo como nos EUA mediante a administra-

tive agency e os seus administrative judges onde se busca um procedural due process of

law perante o Executivo187

185 Ver BUumlLOW Oskar von Die Lehre von den Processeinreden und den Processvoraussetzungen GiesenEmil Roth 1868 p 1-12 Disponiacutevel em lthttpbitly1yENZRxgt186 MONROY GAacuteLVEZ Juan F Teoriacutea general del proceso Lima Communitas 2009 p 419

187 Esse modelo adversarial hearingcombined functionlimited judicial review em que as autoridades admin-istrativas decisoacuterias pertencem ao Executivo (ASIMOW Michael Five Models of Administrative AdjudicationAmerican Journal of Comparative Law Prelo p 10 Disponiacutevel em lthttpbitly1yp8y4igt) natildeo encontrouressonacircncia na Ameacuterica Latina que chegou a conhecer um sistema de jurisdiccedilatildeo hiacutebrida em Honduras noperiacuteodo de 1965 a 1982 onde poreacutem o tribunal administrativo era autocircnomo em relaccedilatildeo ao Judiciaacuterio e tam-beacutem ao Executivo






De qualquer modo nesse caso seraacute correta a expressatildeo processo administrativo

relacionada a uma jurisdiccedilatildeo administrativa extrajudicial e para diferenciaacute-la de um processo tambeacutem efetivo dirigido por autoridades judiciaacuterias reconhece-se a denomi-

naccedilatildeo processo administrativo natildeo judicial (ou extrajudicial)

Entretanto natildeo raro a ordem juriacutedica associa processo administrativo a situaccedilotildees

em que natildeo haacute uma jurisdiccedilatildeo independente ou melhor quando estatildeo ausentes as

garantias de um devido processo legal (fair trial ) e vice-versa denominam-se procedi-

mento administrativo situaccedilotildees em que haacute uma jurisdiccedilatildeo independente188

Na legislaccedilatildeo brasileira189 a expressatildeo processo administrativo eacute utilizada para

caracterizar procedimentos na medida em que os processos na praacutetica satildeo em regra

conduzidos por organismos ou autoridades administrativas sem prerrogativas para

uma atuaccedilatildeo com independecircncia efetiva190as Constituiccedilotildees e leis latino-americanasque preveem o debido proceso legal o fazem inserindo-o igualmente em um declarado

procedimento administrativo

Na Europa continental utiliza-se a expressatildeo processo administrativo para refe-

rir-se aos tribunais judiciais ou a um processo que corra perante uma autoridade in-

dependente estranha ao Judiciaacuterio entende-se como procedimento administrativo

aquele que se desenvolve perante uma instacircncia desacompanhada de uma jurisdiccedilatildeo

independente

37 O devido processo legal administrativo e preacutevio agraves

decisotildees da Administraccedilatildeo na Ameacuterica LatinaA tradiccedilatildeo europeia tem mais peso do que o espiacuterito das normas sobre o devido

processo legal no direito administrativo da Ameacuterica Latina onde prevalece um sistema

de jurisdiccedilatildeo uacutenica e eacute comum os seus tribunais sanarem a ausecircncia do devido proces-

so legal preacutevio mediante uma revisatildeo judicial ampla em que haja observacircncia agravequelas

mesmas garantias191Na praacutetica esvazia-se a loacutegica do devido processo legal no acircmbito

administrativo

188 Segundo Manuel Mariacutea Diez ldquoalgunos autores usan los teacuterminos proceso y procedimiento como sinoacutenimosEsta posicioacuten es insostenible ya que no se pueden identi 1047297car ambas instituciones ignorando el problema que pre-

sentanrdquo (apud ABERASTURY Pedro CILURZO Maria Rosa Curso de procedimiento administrativo BuenosAires Abeledo-Perrot 1998 p17)

189 Lei nordm 978498 (Lei de processo administrativo federal) Disponiacutevel em lthttpbitly1A1BFyKgt190 Sobre alguns obstaacuteculos constitucionais no Brasil para criar agecircncias administrativas verdadeiramente in-dependentes ver BUENO Vera Scarpinella Devido processo legal e a Administraccedilatildeo Puacuteblica no direito admi-nistrativo norte-americano uma breve comparaccedilatildeo com o caso brasileiro In FIGUEIREDO Lucia Valle (Org)Devido processo legal na Administraccedilatildeo Puacuteblica Satildeo Paulo Max Limonad 2001 p 75191 Ver TRF2 AC 20035103002508-3 Rel Des Fed Aluisio Mendes ldquo[] natildeo obstante a sentenccedila e agora a de-cisatildeo ora agravada tenham reconhecido a ocorrecircncia de irregularidade no ato administrativo que desdobrou apensatildeo em favor da companheira no que toca agrave falta da noti1047297caccedilatildeo da viuacuteva tal irregularidade restou plena-mente superada ao passar pelo crivo do Poder Judiciaacuterio inexistindo oacutebice portanto para a convalidaccedilatildeo doreferido atordquo (Disponiacutevel em lthttpbitly1q7mSOygt)




Ricardo Perlingeiro

126

Ademais a realidade das Administraccedilotildees latino-americanas natildeo eacute condizen-

te com uma perspectiva de autoridades independentes ou quase-independentes Ospoucos exemplos situam-se na aacuterea do acesso agrave informaccedilatildeo o1047297cial mediante respaldo

da Model Inter-American law on access to Public Information192 como no Meacutexico com

o Instituto Federal de Acesso agrave Informaccedilatildeo e Proteccedilatildeo de Dados193 no Chile com o

Conselho de Transparecircncia194 em Honduras com o Instituto de Comissaacuterios195 e em El

Salvador com o Instituto de Acesso agrave Informaccedilatildeo Puacuteblica 196

A fronteira claacutessica entre as funccedilotildees administrativas e as funccedilotildees jurisdicionais

segundo Monroy

estaacute dada por el efecto primario y el secundario que producen respectivamente en el

aacutembito de las relaciones sociales La actividad administrativa es primaria en tanto estaacute prevista para ser cumplida de manera inmediata y directa respecto de los ciudadanos

en cambio la actividad jurisdiccional es secundaria es decir soacutelo se presenta cuando las

nomas juriacutedicas previstas para ser cumplidas espontaacuteneamente ndash entre ellas las nor-

mas administrativas ndash son rechazadas e su actuacioacuten por los ciudadanos y es necesario

un mecanismo que asegure voluntaria o forzadamente su e1047297cacia o cumplimiento197

Daiacute a resistecircncia em admitir a primary jurisdiction isto eacute uma jurisdiccedilatildeo preacutevia agrave

decisatildeo administrativa e especialmente como parte integrante desta

Natildeo altera esse quadro a jurisprudecircncia da Corte Interamericana de Direitos Hu-

manos que a exemplo da Corte Europeia impotildee agraves causas administrativas no seio daAdministraccedilatildeo um processo efetivo com tribunal independente198 Isso porque a juris-

diccedilatildeo a que se refere nos seus precedentes apesar da sua natureza extrajudicial natildeo

integra necessariamente o conteuacutedo da decisatildeo administrativa inicial e serve principal-

mente a eventuais con1047298itos que dela decorrem ou seja a jurisprudecircncia das Cortes Eu-

ropeia e Interamericana diz respeito a oacutergatildeos natildeo judiciais como o Conselho de Estado

192 ORGANIZACcedilAtildeO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA) Sessatildeo plenaacuteria 4 AGRES 2607 (XL-010) Model In-ter-American law on access to Public Information Washigton 8 junho de 2010 Disponiacutevel em lthttpbitly1y-

loGVKgt193 Art 33 da Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica Gubernamental de 2002 Disponiacutevelem lthttpbitly1urvPE8gt

194 Art 31 da Ley nordm 202852008 (Ley sobre el Acceso a la Informacioacuten Puacuteblica) Disponiacutevel em lthttpbitly1z-buZ0ogt

195 Art 8 do Decreto Legislativo nordm 1702006 (Ley de Transparencia y Acceso a la Informacion Publica) Disponiacutevelem lthttpbitly1yWl09Hgt196 Arts 51 a 60 do Decreto nordm 5342011 (Ley de Acceso a la Informacioacuten Publica) Disponiacutevel em lthttpbitly1KCHYbFgt197 MONROY GAacuteLVEZ Juan F Teoriacutea general del proceso Lima Communitas 2009 p 418198 Ver precedentes constantes da nota 180






Ricardo Perlingeiro

128

Eacute o devido processo legal mediante jurisdiccedilatildeo elemento necessaacuterio agrave for-

maccedilatildeo de uma decisatildeo administrativa restritiva de direito individual no direitolatino-americano

Realmente pela literalidade de grande parte da legislaccedilatildeo vigente na Ameacuterica

Latina o que se impotildee eacute que a decisatildeo administrativa nasccedila do fruto de um processo

efetivo ou seja que os efeitos de uma decisatildeo administrativa estejam condicionados agrave

observacircncia preacutevia das garantias do devido processo legal Eacute essa a mens legis

Nesse contexto se o Estado previr e natildeo propiciar a jurisdiccedilatildeo preacutevia mediante

um processo administrativo extrajudicial com observacircncia agraves garantias de um fair trial

o corolaacuterio loacutegico seraacute um processo judicial ocupar essa funccedilatildeo e servir de instrumento

preacutevio ao iniacutecio dos efeitos de uma decisatildeo administrativa restritiva de direitos indivi-

duais o que por sua vez leva a resultados indesejaacuteveis como consta da introduccedilatildeodeste estudo uma judicializaccedilatildeo exacerbada agravada por um sistema judicial monista

em que o juiz natildeo deteacutem especializaccedilatildeo (ainda que haja oacutergatildeos especializados pontu-

almente no sistema monista o juiz natildeo eacute estruturado em uma carreira especializada)

Natildeo procede o argumento de que na falta de um processo administrativo extra-

judicial preacutevio a claacuteusula do due process of law seria atendida se ao interessado prejudi-

cado fosse assegurado um meio judicial de impugnaccedilatildeo exceto se esse meio judicial de

impugnaccedilatildeo implicasse automaticamente (sem condicionamento) a suspensatildeo dos efeitos

da decisatildeo administrativa questionada e tambeacutem implicasse um juiacutezo de valor de cogni-

ccedilatildeo exauriente somente desse modo ter-se-ia o equivalente a um processo judicial

preacutevio a decisatildeo administrativa restritiva203

Em outra perspectiva sobre as decisotildees administrativas proferidas em virtude

de uma solicitaccedilatildeo do interessado hoje tem sido considerada uma faculdade dele es-

gotar os recursos na via administrativa extrajudicial ou valer-se diretamente do pro-

cesso judicial204 Com efeito essa faculdade natildeo corresponde a uma adequada organi-

zaccedilatildeo estatal ou o recurso administrativo extrajudicial eacute instransponiacutevel ou deve ser

descartado

Por outro lado com uma perspectiva mais riacutegida a1047297rmar ser necessaacuterio o recur-

so administrativo preacutevio sob o fundamento de que eacute exclusividade das autoridades

a oportunidade de rever suas decisotildees205

eacute confundir o poder de autotutela na con-

203 Sobre o efeito suspensivo automaacutetico das decisotildees administrativas mediante a interposiccedilatildeo de uma accedilatildeo judicial ver o art 47 do Coacutedigo Modelo Euro-Americano de Jurisdiccedilatildeo Administrativa (PERLINGEIRO Ricar-do SOMMERMANN Karl-Peter Euro-American Model Code of Administrative Jurisdiction English FrenchGerman Italian Portuguese and Spanish Versions Niteroacutei Editora da UFF 2014 130p Disponiacutevel em SSRNlthttpssrncomabstract=2441582gt)204 Art 32 do Coacutedigo modelo euro-americano de jurisdiccedilatildeo administrativa (Ibid)205 Ver PERLINGEIRO Ricardo CAPITANT David et al Principes fondamentaux et regravegles geacutenerales de la juridic-tion administrative Revista de Processo v 163 Rio de Janeiro 2008 Disponiacutevel em SSRN lthttpssrncomabstract=2252882gt






cepccedilatildeo do seacuteculo XIX com a soluccedilatildeo de causas administrativas na concepccedilatildeo atual A

indispensabilidade do processo preacutevio (recurso administrativo extrajudicial) deve serproporcional agrave sua efetividade e consequentemente aos limites cognitivos de uma

eventual e posterior revisatildeo judicial 206

Portanto de duas uma ou o processo se instaura por iniciativa do interessado

contra uma decisatildeo denegatoacuteria de um pedido encerrando um processo efetivo e con-

duzido por autoridades independentes ou ele se torna uma 1047297gura meramente decora-

tiva e deve ser descartado Contudo como na situaccedilatildeo anterior (instauraccedilatildeo de ofiacutecio)

se de um recurso administrativo extrajudicial em fase de recurso resultar nova decisatildeo

desfavoraacutevel deve ser repensado o alcance ndash intensidade ndash do controle judicial cabiacutevel

sob pena de ensejar uma duplicidade de jurisdiccedilotildees

Induz a uma indesejaacutevel duplicidade de jurisdiccedilotildees adotar um devido processolegal preacutevio agrave decisatildeo administrativa e ao mesmo tempo manter um sistema judicial

de jurisdiccedilatildeo administrativa (monista ou dualista) ou uma jurisdiccedilatildeo extrajudicial com

amplos poderes de cogniccedilatildeo (cogniccedilatildeo exauriente) ea posteriori agrave decisatildeo administrati-

va207 A alternativa parece inclinar-se para o modelo do judicial review norte-americano

um sistema de jurisdiccedilatildeo administrativa hiacutebrida

4 CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS

A evoluccedilatildeo histoacuterica da jurisdiccedilatildeo administrativa na Europa a partir do seacuteculo

XIX demonstra ser a independecircncia o fator preponderante da sua existecircncia relegan-do-se a um segundo plano a localizaccedilatildeo na estrutura estatal em que ela estaacute situada no

Judiciaacuterio no Executivo compartilhada entre ambos ou perante entes autocircnomos em

relaccedilatildeo ao Judiciaacuterio e ao Executivo

A jurisdiccedilatildeo administrativa eacute atualmente concebida como inerente a um pro-

cesso justo e natildeo se confunde com comportamentos primaacuterios da Administraccedilatildeo os

meramente executivos muitas vezes decorrentes de procedimentos administrativos

Partindo dessas premissas a conjugaccedilatildeo entre a organizaccedilatildeo estatal da jurisdi-

ccedilatildeo administrativa (extrajudicial judicial ou hiacutebrida monista ou dualista) e a natureza

dos meios de elaboraccedilatildeo das decisotildees administrativas restritivas de direitos e interesses

206 Sobre o alcance da jurisdiccedilatildeo administrativa judicial como resultado proporcional da efetividade das de-cisotildees administrativas preacutevia ver em geral PERLINGEIRO Ricardo O devido processo legal administrativo e atutela judicial efetiva um novo olhar Revista de Processo v 239 p 293-331 2015 e ASIMOW Michael FiveModels of Administrative Adjudication American Journal of Comparative Law Prelo Disponiacutevel em lthttpbitly1yp8y4igt207 ASIMOW Michael Five Models of Administrative Adjudication American Journal of Comparative LawPrelo p 41 e seguintes Disponiacutevel em lthttpbitly1yp8y4igt MAIRAL Heacutector A Control judicial de laAdministracioacuten Puacuteblica v 2 Buenos Aires Depalma 1984 p 714 GONZAacuteLEZ GARCIacuteA Julio V El alcancedel control judicial de las Administraciones Puacuteblicas en los Estados Unidos de Ameacuterica Madrid Mc-Graww-Hill 1996 p 37




Ricardo Perlingeiro

130

individuais (processual ou procedimental) consiste na base para a formaccedilatildeo de um mo-

delo de justiccedila administrativaCom efeito o alcance e a intensidade da jurisdiccedilatildeo administrativa satildeo propor-

cionais ao niacutevel de especializaccedilatildeo dos oacutergatildeos estatais que a exercem e quanto maior

for o alcance e a intensidade da jurisdiccedilatildeo antes da constituiccedilatildeo da decisatildeo administra-

tiva (controle preacutevio) menor seraacute o papel dos oacutergatildeos destinados a uma jurisdiccedilatildeoa pos-

teriori (controle posterior) e vice-versa eacute indesejaacutevel tanto a duplicidade de jurisdiccedilotildees

quanto a ausecircncia de jurisdiccedilatildeo

Desse modo haacute de se perquirir em que momento deve se concentrar a jurisdi-

ccedilatildeo administrativa no controle preacutevio ou no controle posterior agrave formaccedilatildeo da decisatildeo

administrativa

Na atual ordem juriacutedica dos paiacuteses latino-americanos prega-se o processo justocomo inerente agrave formaccedilatildeo das decisotildees administrativas adotando-se expressamente o

due process of law aleacutem disso desde o seacuteculo XIX o sistema judicial de jurisdiccedilatildeo uacutenica

eacute o que predomina no territoacuterio latino-americano

Assim a exemplo dos paiacuteses vinculados ao common law o natural seria imagi-

nar na Ameacuterica Latina uma jurisdiccedilatildeo administrativa extrajudicial e preacutevia fortalecida

( primary jurisdiction) ao lado de uma jurisdiccedilatildeo judicial natildeo especializada e propensa a

respeitar as decisotildees administrativas

Na praacutetica poreacutem sucede-se o contraacuterio natildeo haacute processos administrativos ou

uma jurisdiccedilatildeo propriamente dita preacutevia agrave decisatildeo administrativa e o Judiciaacuterio sem

estrutura jurisdicional administrativa autocircnoma busca especializar-se pontualmente

A in1047298uecircncia norte-americana no modelo latino-americano de justiccedila adminis-

trativa parece ceder agrave tradiccedilatildeo europeia-continental

Nesse contexto com uma realidade divorciada da legislaccedilatildeo vigente indaga-se

para onde caminha a jurisdiccedilatildeo administrativa latino-americana Como interpretar o

quadro histoacuterico-evolutivo da sua justiccedila administrativa nos seus 200 anos de existecircn-

cia e dele extrair uma perspectiva

Mesmo apoacutes a in1047298uecircncia constitucional norte-americana a respeito do sistema

judicial uacutenico no iniacutecio do seacuteculo XIX e do due process of law administrativo e procedi-

mental nos1047297

ns do seacuteculo XX a Ameacuterica Ibeacuterica naturalmente orientada pelo civil law prosseguiu atrelada agrave cultura do direito administrativo europeu-continental

Contudo as transformaccedilotildees do direito administrativo nos Estados europeus natildeo

foram acompanhadas na Ameacuterica Latina o que trouxe uma lacuna ateacute hoje sentida na

sua justiccedila administrativa

Enquanto na Europa da primeira metade do seacuteculo XIX se discutia sobre uma

jurisdiccedilatildeo administrativa desprendida da Administraccedilatildeo inclusive pelas matildeos de um

Judiciaacuterio especializado na Ameacuterica Latina as Constituiccedilotildees da eacutepoca sequer aborda-

vam o assunto limitando-se a criar um Poder Judiciaacuterio que julgava con1047298itos de direito






puacuteblico tanto quanto os que eram julgados na Europa do seacuteculo XVIII isto eacute restrito na

praacutetica a con1047298

itos de direito privado na medida em que a concepccedilatildeo dos atos gover-nativos e imunes agrave jurisdiccedilatildeo era demasiadamente extensa

A evoluccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo administrativa na Europa eacute percebida aos poucos e de

diferentes formas na Ameacuterica Latina somente a partir do 1047297nal do seacuteculo XIX surgem

tiacutemidas experiecircncias com um sistema de jurisdiccedilatildeo especializada em alguns paiacuteses

vinculado ao Judiciaacuterio e em outros dele e do Executivo separado Esse sistema atu-

almente encontra-se presente em apenas em cinco paiacuteses Guatemala Repuacuteblica Do-

minicana Colocircmbia Uruguai e Meacutexico

A maioria absoluta dos paiacuteses latino-americanos adota o sistema judicial uacutenico

que contudo por ser inerente ao common law natildeo foi por eles facilmente assimilado e

pouco avanccedilou na direccedilatildeo das inovaccedilotildees que o direito administrativo norte-americanoapresentou a partir dos 1047297ns do seacuteculo XIX com autoridades administrativas capazes

de conduzir um processo efetivo como condiccedilatildeo preacutevia agrave elaboraccedilatildeo de decisotildees ad-

ministrativas que tendem a desa1047297ar o Judiciaacuterio somente caso sejam contraacuterias agrave lei e

agrave razoabilidade

A propoacutesito a falta de especializaccedilatildeo e a constante deferecircncia do Judiciaacuterio em

favor das autoridades administrativas nos EUA foram compensadas por uma crescente

efetividade do due process of law na esfera natildeo judicial e preacutevia agrave formaccedilatildeo das decisotildees

administrativas (primary jurisdiction)

Eacute a partir do 1047297nal do seacuteculo XX com a redemocratizaccedilatildeo da Ameacuterica Latina que

o Judiciaacuterio passa a exercer um controle mais intenso da atuaccedilatildeo administrativa inclu-

sive sobre os seus poderes discricionaacuterios e tambeacutem passa a especializar alguns oacutergatildeos

judicantes na aacuterea do direito administrativo

A sobrecarga dos tribunais judiciais entretanto eacute o sinal mais evidente de que

o sistema tem falhado

As especializaccedilotildees pontuais ndash tiacutepicas do sistema judicial monista - natildeo satildeo capa-

zes de evitar a tendecircncia dos juiacutezes de prestigiar as condutas administrativas ou (quan-

do excepcionalmente se mostram mais arrojados) de afastar a descon1047297anccedila da juris-

diccedilatildeo que as autoridades suscitam como abuso de poder ou qualidade questionaacutevel

Ademais na Ameacuterica Latina nem sempre os empregados puacuteblicos investidosem funccedilotildees de autoridade detecircm conhecimento juriacutedico e na maioria das vezes acu-

mulam as atribuiccedilotildees investigatoacuterias com as decisoacuterias no acircmbito de procedimentos

administrativos que resultam em decisotildees restritivas de interesses particulares

De fato com a consolidaccedilatildeo de que a legalidade administrativa deve alcanccedilar

a constitucionalidade e a convencionalidade das decisotildees administrativas hoje im-

pregnada na doutrina latino-americana e europeia-continental e impulsionada pela

jurisprudecircncia das Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos exige-se




Ricardo Perlingeiro

132

das autoridades puacuteblicas um alto grau de quali1047297caccedilatildeo juriacutedica aleacutem de certa dose de

independecircncia para decidiremEacute igualmente fundamental a compreensatildeo de que os efeitos das decisotildees admi-

nistrativas sobre interesses de particulares guiados pela observacircncia aos direitos fun-

damentais precisam ser fruto de um processo justo em que as autoridades decisoacuterias

natildeo devem ser confundidas com as autoridades executivas

Nesse contexto eacute inevitaacutevel cogitar uma jurisdiccedilatildeo administrativa que seja reali-

zada em dois momentos distintos preacutevio e posterior agrave elaboraccedilatildeo da decisatildeo adminis-

trativa compatibilizando a necessidade de observacircncia ao Estado de Direito por todas

as instituiccedilotildees puacuteblicas e a de garantia agrave tutela judicial efetiva - esta natildeo necessariamen-

te pelas matildeos do Judiciaacuterio

Sem muitas alternativas eacute hoje esse o caminho que deve seguir a jurisdiccedilatildeoadministrativa na Ameacuterica Latina

O panorama normativo constitucional e legislativo latino-americano eacute contun-

dente no sentido de que a jurisdiccedilatildeo administrativa deve estar a cargo de um Judiciaacuterio

sem uma estrutura especializada (excetuando-se os cinco paiacuteses antes mencionados)

sendo tambeacutem claro quanto ao due process of law ser um elemento constitutivo das

decisotildees administrativas restritivas de direitos individuais

Portanto eacute imperativo pregar uma urgente reforma do Estado dotando-o de

uma estrutura capaz de conduzir processos jurisdicionais preacutevios mediante funcionaacute-

rios puacuteblicos com formaccedilatildeo juriacutedica e autoridades administrativas independentes im-

parciais e especializadas

Agrave proporccedilatildeo que o Estado for devidamente estruturado de modo a concretizar

uma jurisdiccedilatildeo preacutevia (primary jurisdiction) agrave elaboraccedilatildeo das decisotildees administrativas o

controle jurisdicional a posteriori deixaraacute de ser o uacutenico e os interesses individuais seratildeo

melhor protegidos porque somente sofreratildeo os efeitos de uma decisatildeo desfavoraacutevel

apoacutes os cidadatildeos terem tido oportunidade de defesa em um processo justo

Se hoje o sistema juriacutedico europeu-continental convive com procedimentos

preacutevios agrave decisatildeo administrativa e uma jurisdiccedilatildeo administrativa predominantemente

a posteriori eacute porque sua cultura permite que autoridades apesar de natildeo dotadas de

independecircncia atuem com niacuteveis seguros de imparcialidadeEntretanto o mesmo natildeo se pode dizer da Ameacuterica Latina onde seria conve-

niente repartir a jurisdiccedilatildeo deslocando parte dela para uma fase natildeo judicial e preacutevia agrave

formaccedilatildeo da decisatildeo administrativa

A tendecircncia do modelo de justiccedila administrativa latino-americano eacute valer-se da

experiecircncia europeia sem que seja capaz de continuar a se alimentar dela porque

paradoxalmente na Ameacuterica Latina atual isso implicaria garantias insu1047297cientes aos

indiviacuteduos






O modelo latino-americano eacute um modelo tendente agrave transiccedilatildeo em busca da im-

plementaccedilatildeo do due process of law administrativo consagrado nas suas Constituiccedilotildees eleis e inerente ao seu sistema judicial uacutenico vigente haacute 200 anos

Tal organizaccedilatildeo eacute en1047297m um modelo que tende a aproximar-se do sistema juris-

dicional hiacutebrido norte-americano vivenciado por Honduras nos anos 60 e 80 mas que

a ele natildeo se assemelha totalmente porque a experiecircncia latino-americana com a juris-

diccedilatildeo extrajudicial eacute voltada para oacutergatildeos ou tribunais autocircnomos ao Executivo como

se sucedeu na Boliacutevia Panamaacute Repuacuteblica Dominicana Colocircmbia Guatemala Equador

e Uruguai nos seacuteculos XIX e XX eacute portanto um modelo que tende a uma identidade

proacutepria

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Ricardo Perlingeiro

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SUMAacuteRIO

1 Introduccedilatildeo 2 Jurisdiccedilatildeo administrativa modelo judicial extrajudicial e hiacutebrido 21 Constituiccedilatildeo

de Caacutediz de 1812 Junta Grande de 1811 (Argentina) Constituiccedilatildeo Belga de 1831 Reglamento para

el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile (1811) Loi des 16 et 24 aoucirct 1790 Ley de San-

tamariacutea Paredes Tribunal Administrativo do Land de Baden de 1863 22 Falta de independecircncia

do contencioso administrativo francecircs e o sistema judicial uacutenico na Ameacuterica Latina no seacuteculo XIX A justice deacuteleacutegueacutee de 1872 23 O sistema judicial uacutenico na Ameacuterica Latina do seacuteculo XIX e as questotildees

governativas 24 A especializaccedilatildeo da jurisdiccedilatildeo na Europa e o surgimento do direito administrativo

25 A evoluccedilatildeo do sistema judicial uacutenico nos EUA Interstate Commerce Commission (ICC) de 1887

26 Modelos de jurisdiccedilatildeo administrativa na Ameacuterica Latina nos seacuteculos XIX e XX 261 Jurisdiccedilatildeo

administrativa hiacutebrida ( judicial e extrajudicial) Honduras Brasil 262 Jurisdiccedilatildeo administrativa ex-

trajudicial Boliacutevia Panamaacute Repuacuteblica Dominicana Colocircmbia Guatemala Equador Uruguai Meacutexico

263 Jurisdiccedilatildeo judicial dualista Colocircmbia Nicaraacutegua Panamaacute Equador Guatemala Repuacuteblica Do-

minicana 264 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (periacuteodo ininterrupto) Chile Argentina Venezuela Pa-

raguai Meacutexico Costa Rica Peru El Salvador Cuba Brasil 265 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (periacuteodo

limitado) Colocircmbia Guatemala Repuacuteblica Dominicana 266 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (periacuteodos

intercalados) Nicaraacutegua Honduras Equador Panamaacute Boliacutevia 267 Jurisdiccedilatildeo judicial monista (atu-almente em vigor e com oacutergatildeos especializados) Chile Argentina Venezuela Paraguai Meacutexico Costa

Rica Peru El Salvador Cuba Boliacutevia Brasil Panamaacute Nicaraacutegua Honduras e Equador 27 Quadro

evolutivo e comparativo da jurisdiccedilatildeo administrativa independente nas Constituiccedilotildees latino-america-

nas 3 Decisotildees administrativas precedidas do devido processo legal 31 Sinais do devido processo

legal norte-americano na Ameacuterica Latina Emendas Constitucionais V (1791) e XIV (1868) 32 Origem

do due process of law Magna Carta de 1215 Liberty of Subject Act (28 Edward 3) de 1354 Obser-

vance of Due Process of Law Act (42 Edward 3) de 1368 33 Right to a fair trial no cenaacuterio internacio-

nal Declaraccedilatildeo de Direitos Humanos de 1789 Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos Humanos de 1948

Convenccedilatildeo Europeia de Direitos Humanos de 1950 Pacto Internacional relativo aos Direitos Civis

e Poliacuteticos de 1966 Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos de 1981 Carta dos Direitos

Fundamentais da Uniatildeo Europeia de 2000 Convenccedilatildeo Americana de Direitos Humanos de 1969 34Devido processo legal administrativo nas Constituiccedilotildees e leis latino-americanas 35 Jurisprudecircncia

das Cortes Europeia e Interamericana de Direitos Humanos independecircncia e imparcialidade nos pro-

cessos administrativos natildeo judiciais e o devido processo legal preacutevio 36 Distinccedilatildeo entre processo

administrativo judicial processo administrativo natildeo judicial e procedimento administrativo 37 O

devido processo legal administrativo e preacutevio agraves decisotildees da Administraccedilatildeo na Ameacuterica Latina 4

Consideraccedilotildees 1047297nais 5 Referecircncias

despertar a perspectiva quanto agrave construccedilatildeo de um mo-delo proacuteprio de justiccedila administrativa na Ameacuterica Latina

aproveitando-se das experiecircncias norte-americana eeuropeia-continental

Palavras-chave Histoacuteria da justiccedila administrativa Ameacute-rica Latina Devido processo legal Processo administrati-ve Procedimento administrativo

to identify trends and create perspective to build a model ofadministrative justice speci 1047297c to Latin America drawing on

the accumulated experience of the United States and Conti-nental Europe

Keywords History of administrative justice Latin AmericaDue process of law Administrative proceedings Administra-tive procedure






























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1906132 1908 1924 1934 1942 1955 1960 1961 1963 1966 1994 e 2002) a uacutenica ex-























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1906132 1908 1924 1934 1942 1955 1960 1961 1963 1966 1994 e 2002) a uacutenica ex-























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1906132 1908 1924 1934 1942 1955 1960 1961 1963 1966 1994 e 2002) a uacutenica ex-























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Rio de Janeiro 1979










Max Limonad 2001







Civitas 1995
















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1914- Colocircmbia










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Pespectiva Historica Da Jurisdiçao