PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO: POSSIBILIDADES E LIMITAES1.

DAISY MACEDO DE BARCELLOS

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DCIO RIGATTI3

HLIOS PUIG 4

Estudos desde 1979 j demonstravam que o Oramento Participativo um instrumento

de manipulao de uma suposta democracia.

Bastante atual o texto, os tcnicos j alertavam que o processo participativo de cunho

democrtico onde todos deveriam ou tomam decises para manipulao de recursos para tomadas de deciso do Estado, suas decises finais so na verdade da burocracia

governamental, uma vez que as reunies so sutilmente orientadas para decises j prontas.

O planejamento participativo significaria ento a construo do consenso o que, em termos do capitalismo, no passa da busca de reforo para os interesses da classe dominante,

colocado como interesse geral.

APRESENTAO

O presente trabalho se constitui numa discusso crtica proposta de Planejamento

Participativo apresentada por Seno Cornely na Revista Brasileira de Planejamento n 7, editada

em 1978.

Tem por objetivo situar a referida proposta, em relao a um marco terico de anlise

que permitiu inferir um grande nmero de limitaes alm das apresentadas pelo autor,

deixando em aberto a possibilidade do processo de planejamento participativo a outro tipo de

organizao social, que no apresente obstculos da ordem daqueles oferecidos pelo sistema

capitalista, considerando suas relaes estruturais, bem como as formas de organizao de sua

superestrutura no plano dos aparelhos de Estado de que dispe.

1. INTRODUO

Analisar uma proposta alternativa de planejamento, que implique em participao de

amplas camadas da populao dentro da Sociedade Capitalista, implica em considerar desde um

primeiro momento, certos elementos de ordem globais, certos pressupostos tericos de que

partimos para empreender a avaliao crtica do mesmo.

Aceitamos a premissa de que, uma dada infra-estrutura condiciona e articula dentro de

condies sociais historicamente dadas uma superestrutura (o fato econmico se d no marco de

1 Trabalho apresentado, em 1978, no PROPUR - Programa de Ps-Graduao em Planejamento

Urbano e Regional da UFRGS na disciplina Teoria do Planejamento ministrada pelo professor

Jorge Lengler. 2 Sociloga, Professora da UFRGS e Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

3 Arquiteto, Professor da UFRGS e Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

4 Economista da FEE e Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

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uma estrutura de poder que lhe corresponde); nessa medida sua funo a de gerar elementos

que permitam a reproduo das relaes bsicas da estrutura global. Consideramos ento que as

relaes de produo de um Modo de Produo especfico, j levam em si relaes sociais -

uma estrutura de dominao. Toda uma ideologia engendrada, e todo um equipamento organizacional montado no sentido de permitir e garantir sua realizao. Nas sociedades de classes, caso da Sociedade Capitalista, o Estado aparece como fator

que tem o papel de coeso social, tem sobre si o encargo da manuteno da unidade do sistema

como um todo, bem como de promover as condies necessrias reproduo do mesmo,

atuando no sentido dos interesses das classes dominantes.

Atualmente, o Estado tem assumido um crescente papel de agente planificador, papel

esse que emerge em funo da incapacidade das "foras de mercado" ou da "mo invisvel" de

conduzir o desenvolvimento das sociedades capitalistas, devido instabilidade de seu "sistema

econmico em funo das crises cclicas" que o caracterizam e que se refletem "em desemprego

peridico", "subemprego", bem como a necessidade de "combater a misria". Acrescentam-se

ainda fatores como a "mobilizao das economias para a guerra", e o "esforo do

desenvolvimento econmico", favorecidos pelo "desenvolvimento tcnico e a secularizao do

pensamento" (avano das Cincias Sociais em geral) que permitiram conhecimentos mais amplo

e racional dos "processos gerais" que "regulam o desenvolvimento da sociedade", "cujas crises

peridicas geram alm dos elementos anteriormente enfocados, crises polticas e movimentos

sociais, que efetivamente colocam em risco a continuidade do sistema" (PEREIRA, 1978) ou

seja tudo decorrncia dos conflitos de interesses que se verifica, nas sociedades.

Desse modo o planejamento se insere na esfera do poltico (Estado). Insere-se como

instrumento de controle do processo de mudana social, atuando sempre como meio de

desenvolver um determinado sistema social, no lhe cabendo nem lhe sendo possvel, assumir a

funo de transformar a estrutura social, tarefa esta que se refere esfera poltica, ou seja,

prpria luta dos indivduos na sociedade (luta de classes, prxis poltica).

O planejamento, afirma Bety Medlin (LAFER, 1975 p.7) "nada mais do que um

modelo terico para a ao". Desse modo, constitui-se componente superestrutural, e conforme

j se afirmou sobre as relaes entre infra e superestrutura, pode-se dizer do planejamento, que

produto de necessidades econmicas e polticas, que surgem como uma forma de solucionar

problemas sociais, e econmicos (em geral a nfase dada a este aspecto) enquanto obstculos

realizao dos objetivos gerais de um determinado sistema numa dada formao econmico

social, a partir dos componentes definidos pela classe dominante.

Afirma Pradilla Cobos (PRADILLA, 1974.) que os "profundos problemas sociais em

permanente processo de agudizao, vo alm do campo do "econmico" para localizar-se na

esfera do "poltico" e da "poltica". Acrescenta ainda que "a prtica social tira toda validade dos

estudos tcnicos ou "Cientfico-acadmicos" ideologicamente qualificados de apolticos" e

demonstra que "toda anlise de uma realidade concreta que reivindique um carter cientfico

necessariamente uma anlise poltica".

Dentro desse enfoque cumpre analisar o papel do tcnico, no caso o planejador. No

sendo nem a tcnica nem a cincia neutra no pode o tcnico como elemento encarregado de

manipular os conhecimentos, ser um elemento neutro. E, como diz ainda Pradilla (1974) o

tcnico "oferece aos polticos e ao Estado a argumentao tcnica necessria para cumprir o

duplo propsito de informar a poltica e, simultaneamente encobrir seu carter poltico sob a

envoltura tcnica", j que ele mesmo resultado de uma diviso social do Trabalho. Sob esse aspecto, ento, todo enfoque que considera a tcnica e o tcnico como neutro,

falsa e corresponde em termos de ideologia a um "discurso" que justifica o ato poltico visando encobrir seu eventual carter de arbitrariedade e de controle.

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Dessa forma, o processo de planejamento assume o carter de uma ao poltica,

voltado, conforme as afirmaes anteriormente desenvolvidas, manuteno de um dado

sistema, mediante a definio de metas e objetivos em cuja realizao est a minimizao dos

problemas gerados pela prpria configurao estrutural da sociedade, representada que pelas

relaes sociais de produo - relaes de classe - nas quais o Estado intervm assumindo,

ideologicamente, o papel de mediador, e de executor embora a sua composio de Poder

denuncie seu carter real ou seja, de classe. A funo de mediador, ou de elemento que se

coloca acima do jogo de foras na sociedade, est comprometida por sua composio de Poder.

Dentro deste sucinto marco terico que pretendemos avaliar criticamente a proposta de

planejamento participativo.

2. CARACTERSTICAS DO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO

Partindo das colocaes de Seno Cornely, (1978.) o Planejamento Participativo visto

como uma forma de mobilizao, organizao e presso das bases sociais, mediatizada por uma

assessoria tcnica delegada pelo Poder Pblico visando obter atravs da comunidade, definio

de metas e elaborao de um plano de ao para a soluo dos problemas mais pertinentes do

ponto de vista da prpria comunidade.

Dentro desta tica o Poder Pblico visto como fator a servio da maioria da populao,

o que pressupe o Estado comprometido com a maioria.

Em termos gerais, o planejamento visto pelo autor, como um conjunto de instrumentos tcnicos a servio de uma causa poltica. O planejamento tradicional, enquanto atribuio do

Estado visto como comprometido com a classe dominante. O autor pretende que sua proposta seja vlida, aceitando a possibilidade de um Estado comprometido com a sociedade como um

todo, respeitando os interesses e necessidades da maioria.

A proposta de planejamento oferecida, aproxima-se das teorias: a) de liberao humana

de Ivan Illitch; b) planejamento humanista de Erich Fromm e c) pedagogia da libertao de

Paulo Freire, onde o homem o sujeito da histria, ator e no espectador. Da que o desenvolvimento passa a ser encarado como um processo atravs do qual a populao tem

maior domnio sobre seu destino.

A proposta positiva porm idealista, porque restringida pela realidade, permeada que

de relaes de dominao, de poder, de explorao do homem pelo homem.

As vantagens apresentadas pelo Planejamento Participativo, sob o enfoque de eficcia

operacional seriam:

a) credibilidade e legitimidade.

b) ampliao do conhecimento qualitativo da realidade.

c) Conscientizao da comunidade de seus problemas e busca de solues. Seria

um processo pedaggico.

d) Obteno de um plano mais adaptado realidade, do ponto de vista do modelo

a atingir e aos meios disponveis na comunidade.

e) fortalecimento de foras favorveis mudana (agregao de novas vontades).

f) fortalecimento e ampliao do foco decisrio pela incorporao de novos

contingentes populacionais.

g) canalizao dos conflitos de interesse atravs da ao dialgica: negociao,

debate, barganha, pacto, coalizo, etc.

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h) Diminuio dos riscos de descontinuidade pela presso popular como controle

da efetivao do plano.

i) Comprometimento, por parte da populao com a execuo do plano como

decorrncia da prpria participao na sua elaborao alm de levar a populao "enfrentar os

sacrifcios que qualquer plano exige".

j) Permite o acompanhamento e fiscalizao, pela comunidade, da ao do

administrador e do legislador, possibilitando exigncia de ao, caracterizando o que poderia ser

chamado de processo democrtico de governo.

acrescentado ao planejamento participativo um valor tico, pois o planejamento

tradicional, sob sua pretenso de neutralidade, afastaria o povo das decises que seriam

assumidas pelo tcnico.

Nesse sentido os homens passam a ser vistos no como sujeitos mas como objetos do

planejamento o que significaria uma forma de opresso que vista como imoral.

Para o autor, a neutralidade, tanto do planejamento quanto do tcnico, no existe. O

planejamento um instrumento intimamente relacionado com a distribuio dos recursos na

sociedade: ou favorece as maiorias ou as minorias.

O texto acrescenta ainda que o planejamento tradicional afirma a tcnica como nica

forma de solucionar os problemas. Cita Marcuse para quem o alijamento do povo na ao

planejadora completaria o ciclo repressivo.

Considerando que no existe um interesse geral mas interesses de muitos grupos em

conflito, significa que as decises se do ao nvel de contendas na rea poltica. A participao

pressupe, ento, acesso a todos os grupos, de ampla e completa informao, que instrumentaria

a defesa dos seus interesses.

O autor apresenta, entretanto, alguns riscos que o planejamento participativo poderia

apresentar, entre os quais a manipulao da comunidade - um dos mais significativos - a posio

do planejador envolvido tanto com a obrigao contratual de "contribuir" para a administrao

racional e a conscincia moral de conceder mais participao ao povo. Acrescenta, ainda o risco

de canalizar a participao do povo para os problemas locais ou secundrios, mantendo intocado

o sistema global, escamoteando os fatores estruturais, nos quais estariam as razes dos

problemas.

De outro lado, essa "participao concedida, vigiada, limitada e tutelada pode

corresponder ao interesse dos centros hegemnicos" e teria o efeito de "aliviar tenses e

presses" o que ajudaria a manter o "status-quo", obtendo legitimao atravs da cooptao.

Decorrente da manipulao existe o risco da busca de uma "adeso acrtica a programas

oficiais e a se manifestar como um ativismo irreflexo". Nesse momento acrescenta a crtica feita

por Quijano referente a este tipo de atuao em locais carentes de servios pblicos a qual

mobilizada para executar as obras, liberando o Estado das mesmas.

O que Seno sugere no que esses "trabalhos no sejam realizados". O que considera

possvel que esses trabalhos de comunidade "sirvam de instrumentos de conscientizao e no

de alienao da comunidade".

Quanto aos aspectos metodolgicos o autor prev a "presena ativa, consciente,

deliberada e decisiva da comunidade, atravs dos lideres mais autnticos das diversas categorias

que a compem".

O autor estabelece os passos que caracterizam o planejamento participativo, incluindo as

esferas de deciso, de acordo com o momento do processo sugerindo a composio e as formas

de articulao dos membros da comunidade bem como o papel do tcnico:

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1 - A fase de anlise corresponde ao conhecimento co-participado da realidade. Aqui

seriam buscados os aspectos "qualitativos, de percepes subjetivas da vida comunitria". Desta

fase participariam os "tcnicos e lderes da prpria comunidade" com poder de deciso.

2 - No diagnstico participariam os lderes da comunidade "em Seminrios, fruns e

reunies pblicas em que qualquer pessoa tenha acesso e possa ajudar a radiografar a

realidade".

3 - A fase de prognstico consiste no exame do que a comunidade deseja ser. Aqui se

realiza o desenvolvimento dos modelos "em mente", atravs de reunies de grupo onde so

verbalizados as expectativas, os temores e a idealizao de modelos a serem concretizados.

Essas sesses seriam observadas pelos tcnicos e lideres da comunidade.

4 - A etapa de elaborao do plano, dar-se-ia em intima colaborao entre a equipe

tcnica e os membros da comunidade. Nesse sentido, enfatizado o carter pedaggico que

assume o planejamento participativo, que desse modo, "demanda insumos em forma de

educao": a comunidade apreenderia a planejar medida que realiza o planejamento.

Observa, Cornely que "ao ver do tcnico, a comunidade pode cometer erros na escolha

das alternativas". Atribui a ele - como elemento no neutro - "a responsabilidade de argumentar

e defender seus pontos de vista", embora a deciso de qualquer forma, fique a cargo da

comunidade.

5 - No momento da execuo do plano a participao comunitria se dar a nvel no s

das idias como tambm no trabalho e no aspecto material.

Nessa, fase a organizao da comunidade se d de modo diferente da realizada na

elaborao do plano. "Surgiro novos grupos-tarefa, comisses de trabalho, grupos ad-hoc ou

outras formas de organizao" capazes de engajar as pessoas para o trabalho executivo.

A organizao da comunidade no processo de execuo do plano se d mediante a

formao de:

a) Comisso Coordenadora - carter permanente, bem estruturada, com um programa de

trabalho em longo prazo e constituda de, alm dos tcnicos, elementos portadores de

respeitabilidade e credibilidade entre os comuns.

b) Conselho Comunitrio - simples, sem burocracia, sem esquemas sofisticados de

organizao, portadora de flexibilidade e atua como fator de coeso social e de motivao para

tarefas especficas.

c) Grupos-Tarefa - so sub-grupos de execuo. So menos duradouros e mais ou menos

provisrios. Ocorrem para realizao de tarefas especficas.

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ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA COMUNIDADE

NA FASE DE EXECUO DO PLANO

ESTADO

(APARELHO)

!

!

COMISSO

COORDENADORA

!

----------------------------------------------------------------

! ! !

CONSELHO CONSELHO CONSELHO

COMUNITRIO COMUNITRIO COMUNITRIO

-----------------------------------------------------------------------

! ! !

-------------------- ------------------ -----------------

! ! ! ! ! !

GRUPO ..GRUPO GRUPO GRUPO GRUPO GRUPO

TAREFA TAREFA TAREFA TAREFA TAREFA TAREFA

O autor afirma como ideal a progressiva passagem do comando para a comunidade.

Diz Cornely que, " medida que se executarem os projetos e se transformarem de idias

e papis em obras servios e bem-estar da comunidade, a avaliao dos mesmos mais

importante".

Os elementos fundamentais que atuam no processo de planejamento seriam, segundo o

autor, a sensibilizao, a conscientizao e a motivao. A sensibilizao se d atravs da

aproximao tcnico-comunidade, mediante um contato informal, onde o assunto em si o

agente sensibilizador. Nesse momento, os canais de comunicao de massa so vistos como

contribuio importante, apesar dos riscos de massificao e manipulao das necessidades da

populao.

6 - O momento da avaliao - embora seja permanente - formalmente incide mais nas

fases de execuo e realimentao. O planejamento "no se esgota nesse primeiro ciclo" - da

anlise avaliao - porque "novos problemas e necessidades surgem".

Se a comunidade se esvazia por ter atingido determinados fins, cabe ao tcnico

realimentar o processo, chamando a ateno para os novos problemas que estabelecem a

retomada do ciclo.

A conscientizao - vista como tomada de conscincia crtica da realidade, no sentido de

sua melhoria - seria atingida "atravs do dilogo, de grupos de debate, de sesses de discusso,

de seminrios e mesas redondas e de atividades informais de grupos".

A conscincia desmistificada da realidade gera "um mecanismo psicossocial" como

"impulso para a mudana", que constitui o que o autor chama de motivao que se manifestaria

atravs de mobilizao mediante engajamento em organizaes existentes ou criando outras

organizaes visando melhorar sua condio de vida.

Afirma o autor, finalmente, que o planejamento participativo "carece de um arcabouo

terico slido que lhes permita utilizar categorias de trabalho cientfico", bem como

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"experimentos empricos devidamente analisados e criticados que permitam inferir uma

metodologia de ao de caractersticas universais".

Seno, diz ainda, que o Planejamento Participativo requer determinados insumos como:

educao social, colaborao financeira do poder pblico, apoio poltico, estmulo ao

sentimento de estima social dos membros da comunidade e expectativa de melhores condies

de vida.

Por ltimo, Seno coloca alguns papis que a assessoria tcnica assume, a saber:

ativadora, planejadora, orientadora, habilitadora, consultora, re-alimentadora, catalisadora e

terapeuta social.

3. AVALIAO CRTICA.

Conforme os pressupostos tericos apresentados, onde estabelecemos um marco

referencial para a anlise da proposta do Planejamento participativo, cabe em primeiro lugar

discutir a questo referente ao papel do Estado j que este o ponto bsico em que se apia

Seno Cornely para definir como possvel a ao planejadora, dirigida aos interesses da maioria

da populao.

Nesse sentido levanta-se a questo: como seria possvel o Estado assumir os interesses

da maioria da populao no momento em que se considera a prpria composio de poder desse

Estado?

No capitalismo, o Estado pode ser considerado como "fator de coeso da formao

social, sob cuja responsabilidade est a manuteno das relaes de dominao de umas classes

sobre outras e a produo, das condies necessrias para a reproduo do sistema em seu

conjunto" (POULANTZAS, 1971 p.42).

O Estado no Modo de Produo Capitalista, com seu papel de coeso da unidade social

como um todo, atua fundamentalmente no sentido de promover a reproduo do sistema o que

implica, alm do controle da reproduo material do capital, na reproduo nas relaes de

poder, ou seja, promove dentro de sua esfera de ao, as condies para a dominao de classe

ter continuidade. Nesse sentido, ele age tambm promovendo as condies necessrias

reproduo da fora de trabalho, bem como aplicando instrumentos de controle ao conflito de

classes implcito no prprio sistema.

Desse modo, v-se como improvvel, qualquer possibilidade de comprometimento, por

parte do Estado, com a maior parte da populao, embora conjunturalmente sejam adotadas

medidas que possam vir em benefcios da classe trabalhadora, posto que a promoo de certos

benefcios tem tambm o significado de amenizao de conflitos e garantia de sobrevivncia,

dessa classe, imprescindvel para a prpria continuidade do processo de reproduo do capital.

Seno Cornely, no desenvolvimento do seu trabalho, apresenta, como forma de

justificativa de sua contribuio, uma srie de vantagens que o planejamento participativo teria

do ponto de vista de sua eficcia operacional.

No que diz respeito a questo da legitimidade como vantagem propiciada pela

participao no processo de planejamento, argumentamos que esse fator pode ser obtido mesmo

que a participao no seja to concreta como a que o autor imagina, posto que o Estado como

agente de planejamento dispe de instrumentos capazes de gerar legitimao de aes e

realizaes mediante agilizao de mecanismos como por exemplo uma poltica populista,

mobilizao da populao no sentido dos objetivos do Estado como representante dos

interesses gerais da nao, etc.

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Quanto ao maior conhecimento da realidade que a participao da populao ofereceria

tanto pode favorecer a tomada de decises como tambm pode ter o significado de estabelecer

melhores condies para a elaborao de instrumentos de controle sobre essa populao. Este

tipo de "vantagem" constituir-se-, como tal, dependendo da proposta poltica existente por trs

de deciso de planejar.

A tomada de conscincia por parte da populao uma das vantagens que a proposta

oferece. Porm para que o processo de conscientizao se efetue consideramos essencial que, de

um lado, verifique-se uma descentralizao do processo decisrio e, de outro, liberdade de

organizao suficiente para que a conscientizao em si torne-se real e no um processo de

aprendizado em que a comunidade absorveria como sua a proposta ou o estmulo desencadeado

pelo tcnico, pelo planejador.

Consideramos que a colocao a respeito da questo relativa ao comprometimento da

populao com a execuo do plano possui um contedo ideolgico onde, mais uma vez, a

participao legitimaria o processo de planejamento, desta vez, agindo sobre o nus

conseqente da deciso do planejamento sobre a populao, diminuindo, nesse sentido, riscos

de possveis conflitos.

Em relao a possibilidade de a comunidade acompanhar e fiscalizar a ao do

administrador e do legislador que democratizaria a forma de governo, consideramos que isso

exigiria por parte da comunidade, grande capacidade de organizao alm, claro, de permisso

para sua realizao.

O autor concorda com a no neutralidade tanto do planejamento quanto do tcnico.

Porm considera que esse comprometimento implcito na postura tcnica pode estar voltado

para os interesses da maioria da populao. Nesse ponto que centramos algumas restries

sua posio:

No capitalismo, consideramos impossvel ver a ao do planejamento, quer tecnocrtico

ou no, conseguir um comprometimento com as maiorias ou com a classe dominada. O Estado,

no capitalismo, um estado de classes, onde a dominante imprime seus interesses como

universais e gerais. O planejamento participativo seria uma busca do consenso o que, em termos

do capitalismo, seria a busca de reforo para os interesses da classe dominante, colocado como

interesse geral.

Cornely considera fundamental para realizao do planejamento democrtico, o acesso

s informaes necessrias participao de amplas camadas da populao, como nico modo

de impedir o carter repressivo que para ele tem o planejamento tecnocrtico.

Aqui fundamental levar em conta quem manipula a informao porque a estaria o

cerne da questo.

Esse tipo de crtica que Seno faz ao planejamento tecnocrtico em parte pode ser

aplicado ao participativo proposto.

Tambm esse implica em fidedignidade da informao, alm de ampla e completa. No

participativo julgado possvel porque imaginado um Estado de "consenso" de jogo de foras

equilibrado, pela luta que seria em igualdade de condies porque regulado pelo Estado, que

estaria comprometido com a maioria.

A se v como "relativo" esse conceito de maioria, j que est propondo uma forma de

planejamento alternativo para o regime capitalista.

O autor reconhece certos riscos que o planejamento participativo apresenta, onde so

salientadas a questo da manipulao da populao e sua mobilizao para problemas

secundrios e locais, deixando de lado os mais amplos, estruturais, alm do papel de

minimizador de tenses o que se faria atravs do que ele chama de "ativismo irreflexo", onde a

populao inclusive substituiria o Estado em diversos aspectos, como execuo de obras, etc.

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Porm Seno no nega a validade do envolvimento da populao em obras porm acredita que

isso possa servir para a sua conscientizao.

Verificamos que a mobilizao da comunidade para execuo de obras produz reflexos

positivos para o Capital. Se a reproduo da fora de trabalho, atravs do consumo de bens

coletivos, um encargo do Estado, que tomou a si a tarefa do Capital, o que ocorreria seria,

nada mais, nada menos, que a promoo de uma auto-reproduo coletiva da fora de trabalho,

mediante a gerao de bens de consumo coletivo pela prpria comunidade, associada gesto

do Estado.

Acrescentamos ainda que dito trabalho de comunidade associado conscientizao sem

intenes manipulativas significa um trabalho poltico impossvel de omitir ou escamotear a

relao de explorao verificada em tal tarefa. Questiona-se, ento, qual a possibilidade

concreta desse tipo de trabalho, uma vez que, pela forma como o autor coloca, configura-se

extremamente contraditria. Consideramos importante salientar que a proposta integra as

populaes de baixa renda na produo de obras, enquanto que as populaes privilegiadas as

obtm atravs do Estado, configurando-se mais uma vez a real posio desse Estado, em

oposio a idia de Seno de um Estado de consenso e comprometido com a maioria.

A metodologia de planejamento prevista, envolve um sistema de representao e de

liderana, tanto do Estado quanto da comunidade onde o autor explicita uma postura terica em

cuja raiz podemos identificar a origem de suas falhas.

Nos chamou ateno o fato do autor utilizar o conceito de categorias sociais ao invs de

se referir a classe. Talvez isso explique o fato do autor incorrer em certas falhas, posto que

deixa de abordar as contradies fundamentais da sociedade capitalista, para a qual encaminha a

sua proposta.

Observa-se, ainda, que a sua formulao de planejamento implica num esquema de

representao podendo isso significar um princpio de intermediao que poderia comprometer

a prpria participao, abrindo caminho manipulao.

Outra questo que parece pouco clara no que diz respeito ao que Seno considera lder

autntico de uma comunidade, reforando, aqui, o risco da manipulao.

Por outro lado o processo de planejamento participativo instrumentaliza tcnicos e

lderes que podero utilizar as informaes a favor ou contra a comunidade. Pode redundar em

novas formas de controle, pois que se tornam conhecidas s debilidades da comunidade, bem

como suas aspiraes mais amplas o que indicaria possivelmente uma estratgia de conduo da

populao para realizar aes que operam como paliativos de solues mais amplas e de

repercusso mais intensas no sentido dos interesses reais da comunidade.

Quando o autor afirma que nesse processo a comunidade apreende a planejar medida

que realiza conjuntamente como os tcnicos (Estado) o planejamento, cabe objetar. Sem deixar

de referir novamente o aspecto referente substituio dos agentes na realizao de aes que

so de fato incumbncia do Estado, enquanto instncia encarregada da coeso social e

promoo das condies de realizao e reproduo do sistema que a comunidade aplicaria seu

trabalho, cabendo indagar ento, em que medida esse procedimento no significaria uma

diminuio dos custos do processo de planejamento. E questionar ainda que vantagens haveria e

para quem se dirigiam estas vantagens. Em termos de risco isso representa a utilizao da fora

de trabalho da comunidade em substituio de pesquisadores atendendo ao objetivo de reduo

dos gastos pblicos no atendimento dos interesses das classes menos favorecidas.

Outro tipo de crtica que podemos desenvolver quanto posio do tcnico nesse tipo

de situao. Devemos lembrar que essa posio relativa, de um lado sua posio de classes,

ao seu compromisso frente organizao na qual est inserido, e de outro, sua ideologia, ao

seu comprometimento em maior ou menor grau ou com o sistema ou com o anti-sistema -

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oposio ao sistema dominante - o que, de ambos os lados significa uma ampla contradio que

dificultaria de modo decisivo sua atuao.

Salientamos, ainda, o papel do tcnico na relao de poder dentro da prpria

comunidade. Ele vai ser visto por ela como um representante de uma instncia de poder que o

situar em posio de superioridade, no s pelo que representa, quanto pelo conhecimento que

monopoliza, ao mesmo tempo em que possui sua autonomia restrita pela sua posio de

subordinado, em relao estrutura organizacional mais ampla da qual participa como agente

tcnico; isso porque, a deciso poltica determinada em nveis hierrquicos de poder superiores a sua posio.

Conforme o quadro apresentado anteriormente pode-se verificar uma organizao

hierrquica no processo de execuo do plano segundo a proposta do autor onde se identifica,

uma relativa unidade de comando. No caso da comisso coordenadora, o tcnico representaria a

unidade de comando e nos demais departamentos - Conselhos Comunitrios e Grupos-Tarefa -

o esquema de liderana reproduziria a hierarquia geral da organizao. Embora o processo de

articulao dessa forma organizacional seja gerado mediante um trabalho de base, o produto

obtido no deixa de apresentar resqucios de um esquema administrativo de carter fayolista

(Taylor e Fayol, 1973).

Nos parece que as comisses imaginadas pelo autor terminam por constituir-se em

equipes de execuo de tarefas. A participao se d ao nvel do engajamento no processo como

fora de trabalho orientada pelo tcnico, apesar de devidamente "motivada" e "conscientizada".

Outro aspecto salientado pelo autor o motivacional e o fato de levar em considerao

as relaes concretas e as condies objetivas da comunidade. Percebe-se, ento, na proposta

organizativa do processo de planejamento de Cornely, influncia da Teoria das Relaes

Humanas, onde o aspecto motivacional e de liderana associada chefia, so os elementos

fundamentais para a realizao dos objetivos mediante a possibilidade de, atravs desses

elementos bsicos, uma maior aproximao das metas da empresa - no caso, aquela

representada pelo tcnico - com as dos indivduos - no caso, a comunidade. Ou seja, so levadas

em considerao, as relaes informais como ponto de apoio para a montagem da organizao

que atuar na efetivao do plano.

Observa-se, ainda, que a proposta sistmica, uma vez que prev, alm da visualizao

do planejamento como um processo, um circuito onde o tcnico assume o papel de re-

alimentador do processo - "feedback" - onde, com o tempo se daria a passagem do comando,

paulatinamente, para a prpria comunidade.

O autor, no nosso entender, manifesta sua preocupao com respeito reproduo da

fora de trabalho a partir da direo que d ao planejamento no sentido de fornecimento de bens

de consumo coletivo para a comunidade.

sabido do custo que esses bens de consumo coletivo representa para o Estado. O

planejamento participativo seria, ento, uma estratgia econmica eficaz para, em longo prazo,

transferir esses custos para a comunidade.

Ora, a reproduo da fora de trabalho tarefa do Capital e transferida por ela ao

Estado que atua sob a forma de fornecimento de bens e servios em funo da necessidade de

rebaixar o custo de reproduo dessa fora de trabalho. Dessa forma o Estado denuncia seu

comprometimento com a classe capitalista, uma vez que assume um encargo de competncia

dessa classe, tornando-a beneficiria no processo de distribuio da riqueza social. Isso vai

contra a afirmao do autor, feita anteriormente, de que o Estado estaria comprometido com as

maiorias.

sabida a incapacidade da comunidade de remunerar esses bens e servios, devido aos

baixos salrios da maior parte da populao. Dessa maneira, a co-participao no planejamento

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para a proviso desses bens - pois o autor no se refere a outras esferas alm de obras, servios e

bem-estar - representa menor custo de sua realizao e satisfao de certas necessidades

fundamentais - historicamente determinadas - para a reproduo da fora de trabalho, com

custos menores, significando, portanto, de um lado melhoria das condies de vida dessa fora

de trabalho como componente do Capital, e de outro a continuao do processo de

rebaixamento de seu custo que redunda em maiores lucros para o Capital. O Planejamento

Participativo portanto, instrumento valioso para a reproduo ampliada do Capital.

Consideramos ainda, que a pretenso de generalizao ou de universalidade de uma

metodologia para a ao em planejamento participativo que Seno Cornely apresenta do nosso

ponto de vista inadequada a tudo o que proposto como planejamento, onde as especificidades

da realidade, suas peculiaridades, so fundamentais para a sua realizao, desde o momento de

aproximao da comunidade at a prpria dinmica do local, cujo processo que deveria definir

a estratgia de ao adequada.

A realizao do Planejamento Participativo, envolve o que Seno chama de "insumos", ou

seja pr-requisitos no plano educacional, financeiro, poltico, etc.

Consideramos que a possibilidade desses "insumos" relativa ao tipo de organizao

poltico-administrativa da sociedade, ao grau de centralizao do poder, capacidade de

informao e sistema poltico.

No caso brasileiro, observa-se diversos obstculos obteno desses insumos. A

distribuio do ICM e a centralizao ao nvel da Unio, das diretrizes do planejamento -

instituies e organismos federais de direcionamento do desenvolvimento, prioridades e poder

sobre dotao de recursos. As necessidades da populao so limitadas pelo que considerado

fundamental ao nvel da poltica global, limitao essa que se reflete tanto nos recursos para

reas prioritrias quanto aos modelos de organizao que so previstos em funo dos objetivos

globais. Aqui cabe mencionar os planos gerais - como os PNDs - que prevem, inclusive, os

rgos encarregados da implementao das polticas, urbana, regional e setoriais, onde o

privilegiamento de espaos e setores so dados em funo de articulao poltica mais ampla.

Desse modo, a realidade brasileira, segundo a tica do planejamento global em si,

obstaculiza qualquer dinmica participativa do planejamento. Mesmo que a populao tivesse

acesso montagem de um plano, ele tenderia a ficar como aspirao a no ser que atenda as

necessidades e metas fixadas a nvel central, o que, em princpio, parece difcil de ocorrer.

Sendo o Brasil constitudo de regies nitidamente diferenciadas, com peculiaridades

referentes a distintas formaes econmicas-sociais, embora permeado dominante, pelo modo

de produo capitalista com um todo, verifica-se diferentes necessidades, problemas especficos

e metas adequadas a essa realidade que poder, muito provavelmente, entrar em choque com os

interesses centrais homogeneizadores do espao na sociedade que significam integrao no

processo geral de expanso do capitalismo, no s a nvel nacional como internacional.

Todos os mecanismos fiscais e poltico-administrativos, no Brasil, apresentam carter

nitidamente centralizador. Conforme se considerou anteriormente, a realizao do tipo de

planejamento proposto por Seno Cornely requer um poder de deciso menos concentrado, no

s do ponto de vista tcnico quanto do poltico, o que implica em reformas descentralizadoras

nos campos administrativos, poltico e, especialmente financeiro.

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4. CONSIDERAES FINAIS:

O texto como um todo, no leva em conta a possibilidade ou no do planejamento

participativo ao nvel da organizao da produo, sua distribuio, seu contedo e destino.

Parece ser esta uma falha importante de ser discutida, pois da maneira com que colocado,

parece corresponder a uma das afirmaes postas no texto como risco de deixar de lado o

sistema global, envolvendo a populao nos problemas materiais imediatos e locais,

canalizando seu potencial de mobilizao para os problemas mais vinculados ao consumo de

bens e servios (bens de consumo coletivo).

Existe por trs da proposta, como ideologia, a preocupao com a reproduo da fora

de trabalho em melhores condies, o que significa o favorecimento da reproduo ampliada do

capital.

Portanto, no foge, em termos gerais, ao esquema bsico (linhas mestras) do

planejamento tradicional, ou seja, em ltima instncia, atender aos interesses das classes

dominantes, s que acrescenta a possibilidade da auto-reproduo da fora de trabalho atravs

dos trabalhos comunitrios.

De qualquer maneira, o planejamento participativo, tende no atual sistema, a significar a

canalizao da mobilizao popular para a luta econmica auto-sustentada, onde a comunidade

se organiza, e define o modo de obteno dos meios para atingir certos interesses que, mesmo

podendo redundar em benefcios relativos para si, significam, principalmente, o favorecimento

do Capital e do controle poltico, bem como maior qualidade de informao sobre a populao,

o que representa maior poder de manipulao sobre ela por parte do Estado, atravs de seus

agentes, no caso o planejador e os polticos.

De outro lado, considerando o papel do Estado no modo de produo capitalista,

imagina-se que, mecanismos de controle seriam aplicados no sentido de impedir que a

mobilizao para o planejamento no seja extrapolada ao nvel de questionar o poder.

Se o Estado tem seu papel definido no modo de produo capitalista, no seu interesse

promover sua prpria destruio. A centralizao do poder de deciso tem sido um mecanismo

eficaz de controle, porm ela por ns entendida como o maior obstculo realizao do

planejamento participativo que precisa assentar-se em unidades de base, mais restritas, para que

seja eficiente e realizvel. Pensamos estar a uma das grandes contradies da proposta

associada idia inicial que aponta no sentido da possibilidade de um Estado comprometido

com a classe dominada dentro de uma sociedade de classes.

Com essa difuso do poder que o planejamento participativo exige, de se pensar como

o processo dessa forma de planejamento pode ser adequado organizao administrativa, tanto

do setor pblico como do privado. Esse aspecto atua como fator cerceador do tcnico na sua

atividade tradicional e, mais intensamente ainda, numa forma inovadora como no caso do

planejamento realizado conjuntamente com a coletividade, onde a prioridade dada para seus

interesses majoritrios.

V-se como vivel e at desejvel, quem sabe, uma ao de elementos portadores do

conhecimento tcnico junto comunidade no sentido de realizar, atravs de mecanismos

participativos, uma tentativa de planejamento comunitrio, mas como praxis, como ao social

e poltica desvinculada de organismos patrocinadores, quer pblicos quer privados. Existiria a

possibilidade deste tipo de trabalho, apenas se os elementos tcnicos no estiverem atrelados a

nenhum compromisso contratual e sim a compromissos com os interesses das comunidades para

as quais dirige sua ateno. Nesse sentido que se considera vlido a proposta que poderia

resultar em motivao para a ao organizada e dirigida para a busca e reivindicao dos

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interesses e necessidades da populao. Teria, ento, dois sentidos bem definidos: de um lado, a

organizao para a realizao conjunta de obras que venham em benefcio da prpria

comunidade mediante estratgias prprias de obteno dos recursos necessrios para tal. De

outro lado, do ponto de vista da ao poltica, da presso que a comunidade pode exercer, uma

vez que atravs dos tcnicos poderia dispor de informaes que de outra maneira talvez no

tivessem acesso.

Seria ento, o tcnico, o planejador atuando conscientemente, dotando a populao de

seus instrumentos e conhecimentos no sentido da luta e controle da ao do Estado, como grupo

de presso. Repete-se aqui que esses tipos de ao no podem ser vinculados ao planejamento

enquanto controle de mudana a encargo do Estado, e sim como meio de ao do planejador

enquanto elemento comprometido com a mudana em funo dos interesses objetivos e

concretos dos setores dominados da sociedade.

Outrossim, considerando que o planejamento, em geral, visto como um mecanismo de

controle social inovador, no sentido do desenvolvimento de um tipo histrico especfico e no

lhe cabendo a tarefa de transformar, a qual tarefa da praxis poltica dos indivduos na

sociedade de se invalidar qualquer pretenso desse tipo a partir do planejamento em si. Ele

nada mais que instrumento de organizao e controle do desenvolvimento de um determinado

sistema. Quando o que caracteriza um tipo histrico a dominao de classe, no se pode

imaginar como possvel uma ao do Estado, enquanto coligao das foras dominantes da

sociedade que coloque em risco sua prpria sobrevivncia, seu prprio poder.

Qualquer modelo de planejamento adequado aos fins gerais definidos pela sociedade

cujas necessidades so funo ou generalizao dos fins da classe dominante nessa sociedade.

Uma formulao metodolgica do planejamento necessita estar adequada proposta poltica,

deciso poltica que orienta sua elaborao. Dessa forma no se pode afirmar que o

Planejamento Participativo seja um instrumento de libertao como sugeriu Seno Cornely em

sua proposta.

BIBLIOGRAFIA:

1 CASTELLS, Manuel (1977). La Question Urbana, Mxico, Siglo XXI.

2 CORNELY, Seno (1978) Subsdios sobre Planejamento Participativo, Revista Brasileira de

Planejamento n 7.

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4 MEDINA, Jos Echevarria (1972) Discurso sobre Poltica y Planeacin, Mxico, Siglo

XXI.

5 PEREIRA, Luiz (1978) Ensaios de Sociologia do Desenvolvimento,3 ed., So Paulo,

Pioneira, 1978.

6 POULANTZAS, Nico (1971) Poder Poltico e Classes Sociais no Estado Capitalista, Porto,

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7 PRADILLA COBOS, Emilio (1974) La Poltica Urbana del Estado Colombiano en

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Buenos Aires, SIAP.

8 TAYLOR, F. W. e FAYOL, Henry (1973) Princpios de la Administracin Cientfica,

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