POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL.pdf

5/21/2018 POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL.pdf

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MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOMESECRETARIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL

PPOOLLTTIICCAANNAACCIIOONNAALLDDEEAASSSSIISSTTNNCCIIAASSOOCCIIAALL

BrasliaSetembro 2004


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2004 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

PRESIDENTE DA REPBLICA: Luiz Incio Lula da Silva

VICE-PRESIDENTE DA REPBLICA: Jos Alencar Gomes da Silva

MINISTRO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME: Patrus Ananiasde Sousa

SECRETRIA EXECUTIVA: Ana Maria Medeiros da Fonseca

SECRETRIA EXECUTIVA ADJUNTA: Heliana Ktia Campos

SECRETARIA NACIONAL RENDA DE CIDADANIA: Andr Teixeira Moreira

SECRETARIA DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL: Jos GiacomoBaccarin

SECRETARIO DE AVALIAO E GESTO DE INFORMAES: Rmulo Paes de Souza

SECRETARIA DE ARTICULAO INSTITUCIONAL E PARCERIA: Ftima Abreu

SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL: Mrcia Helena Carvalho Lopes

DEPARTAMENTO DE GESTO DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: SimoneAparecida Albuquerque

DEPARTAMENTO DE BENEFCIOS ASSISTENCIAIS: Maria Jos de Freitas

DEPARTAMENTO DE PROTEO SOCIAL BSICA: Aid de Almeida Canado

DEPARTAMENTO DE PROTEO SOCIAL ESPECIAL: Ana Lgia Gomes


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SSUUMMRRIIOO

APRESENTAO, 4

INTRODUO, 5

1 ANLISE SITUACIONAL, 7

2 POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA SOCIAL, 17

2.1. Princpios, 172.2. Diretrizes, 182.3. Objetivos, 182.4. Usurios, 182.5. Assistncia Social e as protees afianadas, 19

2.5.1. Proteo Social Bsica, 192.5.2. Proteo Social Especial, 21

Proteo Social Especial de mdia complexidadeProteo Social Especial de alta complexidade

3 GESTO DA POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL NAPERSPECTIVA DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL SUAS, 23

3.1. Conceito e base de organizao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS, 23

3.1.1. Matricialidade Scio-Familiar, 253.1.2. Descentralizao poltico-administrativa e Territorializao, 273.1.3. Novas bases para relao entre Estado e a Sociedade Civil, 313.1.4. Financiamento, 323.1.5. Controle Social, 34

O desafio da participao dos usurios nos conselhos de assistnciasocial

3.1.6. A Poltica de Recursos Humanos, 363.1.7. A Informao, o Monitoramento e a Avaliao, 38

4 CONSIDERAES FINAIS, 41

5 REFERNCIA BIBLIOGRFICA, 42


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APRESENTAO

A deciso do MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e doCNAS Conselho Nacional de Assistncia Social, de elaborar e tornar pblica umaproposta preliminar para apreciao, discusso e aprovao da Poltica Nacional de

Assistncia Social, expressa o processo de construo coletivado (re) desenho destapoltica, na perspectiva de implementao do SUAS Sistema nico de AssistnciaSocial.

Esta iniciativa traduz o cumprimento das deliberaes da IV Conferncia Nacional deAssistncia Social, realizada em Braslia, em dezembro de 2003, e denota ocompromisso do CNAS e da SNAS/MDS em dar concretude s diretrizes da LeiOrgnica da Assistncia Social.

A verso preliminar apresentada no CNAS em 23 de junho de 2004 pela Secretaria

Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome foi amplamente divulgada e discutida em todos os Estados brasileiros nosdiversos encontros, seminrios, reunies, oficinas e palestras que garantiram o carterdemocrtico e descentralizado do debate envolvendo um grande contingente de pessoasem cada Estado deste pas.

Alm disso, ressaltam-se as inmeras contribuies recebidas (ver refernciabibliogrfica) dos Conselhos Municipais, Estaduais e do Nacional de Assistncia Social,Coegemas, Fonseas, Congemas, Associaes de Municpios, Fruns Estaduais,Regionais, governamentais e no-governamentais, Secretarias Estaduais e Municipaisde Assistncia Social, Universidades e Ncleos de Estudos, estudantes de Escolas de

Servio Social, Escola de gestores da assistncia social, alm de pesquisadores,estudiosos da rea e annimos.

Tal participao em to breve tempo nos leva a uma primeira constatao: adisponibilidade e o anseio dos atores sociais em efetiv-la como poltica pblica deEstado definida na legislao. Muitos, s vezes, confundem a assistncia social comclientelismo, assistencialismo ou caridade crist, que nada tm a ver com polticaspblicas e com o compromisso do Estado com a sociedade. Estamos muito empenhadosem estabelecer polticas, inclusive temos a perspectiva prioritria de implantar oSistema nico de Assistncia Social para integrar o governo federal com os estaduais emunicipais em uma ao comum. Com isso vamos impedir polticas de protecionismo,

buscando as estabelecidas atravs de normas jurdicas universais.

Este o compromisso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, queintegra trs frentes de atuao na defesa da incluso e dos direitos sociais, constitudopelo direito renda, segurana alimentar e assistncia social.

Desta forma, a Poltica Nacional de Assistncia Social ora apresentada expressa ocontedo da Assistncia Social no Sistema de Proteo Social Brasileiro no mbito daSeguridade Social. Busca transformar em aes diretas os pressupostos da ConstituioFederal de 1988 e da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, por meio de definies,de princpios e de diretrizes que nortearo sua implementao, cumprindo nova agendapara a cidadania no Brasil.

PATRUS ANANIAS DE SOUSAMinistro do Desenvolvimento Social e Combate Fome


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INTRODUO

Ao se considerar as condies polticas e institucionais, reunidas nestes quase onze anos

de LOAS, a alta capilaridade institucional descentralizada, alcanada com aimplementao de secretarias prprias na grande maioria dos municpios do pas (maisde 4.500), e em todos os Estados da federao , constata-se uma expressiva capacidadede construo e assimilao progressiva de procedimentos tcnicos e operacionaishomogneos e simtricos para a prestao dos servios socioassistenciais, para ofinanciamento e para a gesto da poltica de assistncia social, em seus diferentes nveisgovernamentais: Unio, Estados e Municpios.

A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em Dezembro/2003 emBraslia/DF, apontou como principal deliberao a construo e implementao doSistema nico da Assistncia Social SUAS, requisito essencial da LOAS para dar

efetividade assistncia social como poltica pblica.

Desencadear a discusso e o processo de reestruturao orgnica da poltica pblica deassistncia social na direo do SUAS, ampliando e resignificando o atual sistemadescentralizado e participativo, retrato, portanto, do compromisso conjunto doMinistrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e demais gestores da polticade assistncia social, frente das secretarias estaduais e municipais, da potencializaode todos os esforos polticos e administrativos necessrios ao enfrentamento dasgrandes e crescentes demandas sociais, e dos inditos compromissos polticosassumidos pelo novo governo federal.

Nessa direo a presente Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS buscaincorporar as demandas presentes na sociedade brasileira no que tange responsabilidade poltica, objetivando tornar claras suas diretrizes na efetivao daassistncia social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado.

A gesto proposta por esta Poltica se pauta no pacto federativo, no qual devem serdetalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis de governo na proviso dasaes socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na LOAS e NOB 1, a partirdas indicaes e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos e das Comisses deGesto Compartilhada (Comisses Intergestoras Tripartite e Bipartites CIT e CIBs),as quais se constituem em espaos de discusso, negociao e pactuao dosinstrumentos de gesto e formas de operacionalizao da Poltica de Assistncia Social.

Frente ao desafio de enfrentar a questo social, a descentralizao permitiu odesenvolvimento de formas inovadoras e criativas na sua implementao, gesto,monitoramento, avaliao e informao. No entanto, a compreenso de que a gestodemocrtica vai muito alm de inovao gerencial ou de novas tecnologias bastantelimitada neste pas. A centralizao ainda uma marca a ser superada.

Junto ao processo de descentralizao a Poltica Nacional de Assistncia Social traz suamarca no reconhecimento de que para alm das demandas setoriais e segmentadas, ocho onde se encontram e se movimentam setores e segmentos faz diferena no manejoda prpria poltica, significando considerar as desigualdades socioterritoriais na suaconfigurao.

1 A NOB em vigncia a editada no ano de 1999, com base na ento Poltica Nacional. A partir daaprovao desta nova proposta de Poltica, far-se- imprescindvel sua reviso, para que atenda sprevises institudas.


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Faz-se relevante nesse processo, a constituio da rede de servios que cabe assistncia social prover, com vistas a conferir maior eficincia, eficcia e efetividade emsua atuao especfica e na atuao intersetorial, uma vez que somente assim se tornapossvel estabelecer o que deve ser de iniciativa desta poltica pblica e em que deve secolocar como parceira na execuo. Para tanto, prope-se a regulamentao dos artigos2 e 3, da LOAS, para que se identifiquem as aes de responsabilidade direta daassistncia social e as em que atua em co-responsabilidade.

A forma de gesto no sistema descentralizado e participativo proposto pela LOAS, emseu captulo III, artigo 6, implica na participao popular, na autonomia da gestomunicipal, potencializando a diviso de responsabilidades e no co-financiamento entreas esferas de governo e a sociedade civil.

Como conseqncia da concepo de Estado mnimo e de poltica pblica restritiva dedireitos deu-se a precarizao do trabalho e a falta de renovao de quadros tcnicos,criando enorme defasagem de profissionais qualificados; com um enorme contingentede pessoal na condio de prestadores de servios, sem estabilidade de emprego, semdireitos trabalhistas e sem possibilidade de continuidade das atividades. Essa umarealidade geral, encontrada tanto em nvel nacional, estadual e municipal.Por fim, a Poltica Nacional de Assistncia Social na perspectiva do Sistema nico de

Assistncia Social ressalta o campo da informao, monitoramento e avaliao,salientando que as novas tecnologias da informao e a ampliao das possibilidades decomunicao contempornea tm um significado, um sentido tcnico e poltico,podendo e devendo ser consideradas como veios estratgicos para uma melhor atuaono tocante s polticas sociais e a nova concepo do uso da informao, domonitoramento e da avaliao no campo da poltica de assistncia social.

Tal empreendimento deve sobrelevar a prtica do controle social, o que, nessa rea emparticular, adquire uma relevncia crucial, j que o atributo torpe de campo de favorespolticos e caridade, agregado historicamente a esta rea, deve ser minado peloestabelecimento de um novo estgio, feito de estratgias e determinaes que suplantempoltica e tecnicamente o passado. Esta nova qualidade precisa favorecer um nvel maiorde preciso, tanto no que tange ao conhecimento dos componentes que a geram, e queprecisam ser conhecidos abundantemente, como aos dados e as conseqncias que apoltica produz. Isto vai incidir em outras condies para a sua ao, no estabelecimentode escopos ampliados, e contribuir para uma outra mensagem de seus resultados,

visando o aprimoramento e a sintonia da poltica com o direito social. Trata-se depensar polticas de monitoramento e avaliao como tticas de ampliao e defortificao do campo assistencial.


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1 ANLISE SITUACIONAL

A Assistncia Social como poltica de proteo social configura-se como uma nova

situao para o Brasil. Ela significa garantir a todos, que dela necessitam, e semcontribuio prvia a proviso dessa proteo. Esta perspectiva significaria aportarquem, quantos, quais e onde esto os brasileiros demandatrios de servios e atenesde assistncia social. Numa nova situao, no dispe de imediato e pronto a anlise desua incidncia. A opo que se construiu para exame da poltica de assistncia social narealidade brasileira parte ento da defesa de um certo modo de olhar e quantificar arealidade a partir de:

uma viso social inovadora que traga consigo a dimenso tica em incluir osinvisveis, os transformados em casos individuais, enquanto de fato so parte deuma situao social coletiva; as diferenas e os diferentes, as disparidades e

desigualdades. Uma viso social de proteo, o que supe conhecer os riscos, as vulnerabilidadessociais a que esto sujeitos, bem como os recursos com que conta para enfrentar taissituaes com menor dano pessoal e social possvel. Isto supe conhecer os riscos eas possibilidades de enfrenta-los.

Uma viso social capaz de captar as diferenas sociais, entendendo que ascircunstncias e os requisitos sociais circundantes do indivduo e dele em sua famliaso determinantes para sua proteo e autonomia. Isto exige confrontar a leituramacro social com a leitura micro social.

Uma viso social capaz de entender que a populao tem necessidades, mas tambmpossibilidades ou capacidades que devem e podem ser desenvolvidas. Assim, uma

anlise de situao no pode ser s das ausncias, mas tambm das presenas atmesmo como desejos em superar a situao atual. Uma viso social capaz de identificar foras e no fragilidades que as diversas

situaes de vida possua.

Tudo isto significa que a situao atual para a construo da poltica pblica deassistncia social, precisa levar em conta trs vertentes de proteo social: s pessoas, ssuas circunstncias e dentre elas seu ncleo de apoio primeiro, isto , a famlia. Aproteo social exige a capacidade de maior aproximao possvel do cotidiano da vidadas pessoas, pois nele que riscos, vulnerabilidades se constituem.

Sob este princpio preciso relacionar as pessoas e seus territrios, no caso osmunicpios que, do ponto de vista federal, so a menor escala administrativagovernamental. O municpio, por sua vez, poder ter territorializao intra-urbanas, jna condio de outra totalidade que no a nao. A unidade scio familiar por sua vez,permite o exame da realidade a partir das necessidades, mas tambm dos recursos decada ncleo/domiclio.

O conhecimento existente sobre as demandas por proteo social genrico, podemmedir e classificar as situaes do ponto de vista nacional, mas no explic-las. Esteobjetivo dever ser parte do alcance da poltica nacional em articulao com estudos epesquisas.

A nova concepo de assistncia social como direito proteo social, direito seguridade social tem duplo efeito, em o de suprir sob dado padro pr-definido umrecebimento e outro, desenvolver capacidades para maior autonomia. Neste sentido ela aliada ao desenvolvimento humano e social e no tuteladora ou assistencialista, ou


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ainda to s provedora de necessidades ou vulnerabilidades sociais. O desenvolvimentodepende tambm de capacidade de acesso, vale dizer da redistribuio, ou melhor,distribuio dos acessos a bens e recursos, isto implica em um incremento dascapacidades de famlias e indivduos.

A Poltica Nacional de Assistncia Social se configura necessariamente na perspectiva

socioterritorial, tendo os mais de 5.500 municpios brasileiros como suas refernciasprivilegiadas de anlise, pois trata-se de uma poltica pblica, cujas intervenes se doessencialmente nas capilaridades dos territrios. Essa caracterstica peculiar da polticatem exigido cada vez mais um reconhecimento da dinmica que se processa nocotidiano das populaes.

Por sua vez, ao agir nas capilaridades dos territrios e se confrontar com a dinmica doreal, no campo das informaes, essa poltica inaugura uma outra perspectiva de anliseao tornar visveis aqueles setores da sociedade brasileira tradicionalmente tidos comoinvisveis ou excludos das estatsticas populao em situao de rua, adolescentes emconflito com a lei, indgenas, quilombolas, idosos, pessoas com deficincia.

Nessa direo, tendo como base as informaes do Censo Demogrfico de 2000 e daSntese de Indicadores Sociais - 2003, elaborado a partir das informaes da PesquisaNacional por Amostra de Domiclios PNAD de 2002, do Instituto Brasileiro deGeografia e Estatstica - IBGE, bem como o Atlas de Desenvolvimento Humano 2002, etendo a Poltica de Assistncia Social assumido a centralidade scio-familiar no mbitode suas aes, cabe reconhecer a dinmica demogrfica e scio-econmica associadosaos processos de excluso/incluso social, vulnerabilidade aos riscos pessoais e sociaisem curso no Brasil, em seus diferentes territrios.

Tendo em vista que normalmente estas informaes permitem no mximo oreconhecimento por estado brasileiro, e considerando o fato de que o modelo de

desigualdade socioterritorial do pas se reproduz na dinmica das cidades, tambm sefaz necessrio um panorama desses territrios, espaos privilegiados de interveno dapoltica de assistncia social. Dessa forma, a presente anlise situacional buscartambm compreender algumas caractersticas desse universo de mais de 5.500 cidades

brasileiras.

Os dados gerais do pas permitem uma anlise situacional global e sugerem, ao mesmotempo, a necessidade de confront-los com a realidade que se passa no mbito dosmunicpios brasileiros, considerando pelo menos seus grandes grupos:

municpios pequenos 1 : com populao at 20.000 habitantes municpios pequenos 2 : com populao entre 20.001 a 50.000 habitantes

municpios mdios: com populao entre 50.001 a 100.000 habitantes municpios grandes: com populao entre 100.001 a 900.000 habitantes metrpoles: com populao superior a 900.000 habitantes

Aspectos Demogrficos

A dinmica populacional um importante indicador para a poltica de assistncia social,pois ela est intimamente relacionada com o processo econmico estrutural de

valorizao do solo em todo territrio nacional, destacando-se a alta taxa de urbanizaoespecialmente nos municpios de mdio e grande porte e as metrpoles. Estes ltimosespaos urbanos passaram a ser produtores e reprodutores de um intenso processo deprecarizao das condies de vida e de viver, da presena crescente do desemprego e dainformalidade, de violncia, da fragilizao dos vnculos sociais e familiares, ou seja, da


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produo e reproduo da excluso social, expondo famlias e indivduos a situaes derisco e vulnerabilidade.

A Poltica Nacional de Assistncia Social prev na caracterizao dos municpiosbrasileiros a presena das metrpoles identificadas como as cidades com mais de 900mil habitantes, que embora numericamente sejam contadas em apenas 15 cidades, sua

populao total corresponde a 20% de toda populao brasileira. So tambm em 20% opercentual dos que vivem no conjunto dos 4.020 municpios considerados pequenos(com at 20.000habitantes). Juntos, portanto, esses dois extremos representam 40% detoda populao brasileira. Significa dizer, em outras palavras, que 40% da populaoencontram-se vivendo em dois contextos totalmente diversos do ponto de vista daconcentrao populacional, mas seus contextos apresentam situaes de

vulnerabilidades e riscos sociais igualmente alarmantes, justamente por apresentaremterritrios marcados pela quase total ausncia ou precria presena do Estado. Ospequenos municpios expressam uma caracterstica dispersiva no territrio nacional eainda com boa parte de sua populao vivendo em reas rurais (45% da populao). E asmetrpoles pela complexidade e alta desigualdade interna, privilegiando alguns poucos

territrios em detrimento daqueles especialmente de reas de fronteira e proteo demananciais.

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002


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Tabela 1Classificao dos municpios segundo total de habitantes

Classificao dos municpios Total demunicpio

s

Populaototal

Populaorural

PopulaoUrbana

% rural % urbano

pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 33.437.404 15.022.174 18.415.230 44,93 55,07

Pequenos II (de 20.001 a 50.000hab)

964 28.832.600 9.734.706 19.097.894 33,76 66,24

mdios (de 50.001 a 100.000hab)

301 20.928.128 3.940.021 16.988.107 18,83 81,17

Grandes (de 100.001 a 900.000hab)

209 50.321.723 2.332.987 47.988.736 4,64 95,36

metrpoles (mais de 900.000hab)

15 36.279.315 815.323 35.463.992 2,25 97,75

TOTAL 5.507 169.799.170 31.845.211 137.953.959 18,75 81,25

Fonte: IBGE, 2000, Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002. (*) Embora o nmero de municpiosoficialmente divulgado pelo IBGE seja 5.561, o Atlas do Desenvolvimento Humano trabalhou com umuniverso de 5.509 municpios por razes metodolgicas.

Seguindo a anlise demogrfica por municpio, vale notar que embora a tendncia deurbanizao se verifique na mdia das regies brasileiras, a sua distribuio entre osmunicpios apresenta um comportamento diferenciado, considerando o portepopulacional. Alm do fato dos municpios de porte pequeno 1 (at 20.000 habitantes)apresentarem ainda 45% de sua populao vivendo em reas rurais, vale lembrartambm que estes municpios representam 73% dos municpios brasileiros, ou seja agrande maioria das cidades brasileiras caracteriza-se como de pequeno porte. Emcontraponto, apenas 3% da populao das metrpoles encontram-se em reasconsideradas rurais, ficando 97% dos seus moradores na zona urbana. Estas nuancesdemogrficas apontam a necessidade dos Centros de Referncia de Assistncia Social

considerarem as dinmicas internas que cada tipo de municpio, face a natureza de suaconcentrao populacional aliada s condies socioeconmicas.

O crescimento relativo da populao brasileira vem diminuindo desde a dcada de 70. Ataxa de natalidade declinou de 1992 a 2002 de 22,8% para 21%, bem como a taxa defecundidade total, que declinou de 2,7 para 2,4 filhos por mulher em perodo frtil(nmero mdio de filhos que uma mulher teria ao final do seu perodo frtil). A quedada fecundidade e natalidade tem provocado importantes transformaes na composioetria da populao brasileira, como estreitamento da base da pirmide etria, com areduo do contingente de crianas e adolescentes at 14 anos e o alargamento do topo,com o aumento da populao idosa.

O Brasil apresenta um dos maiores ndices de desigualdade do mundo, quaisquer quesejam as medidas utilizadas. Segundo Instituto de Pesquisas Aplicadas - IPEA, em2002, os 50% mais pobres detinham 14,4% do rendimento e o 1% mais ricos, 13,5% dorendimento. A questo central a ser considerada que este modelo de desigualdade dopas ganha expresso concreta no cotidiano das cidades, cujos territrios internos(bairros, distritos, reas censitrias ou de planejamento) tendem a apresentar condiesde vida tambm desiguais. Porm, ainda considerando as medidas de pobreza (rendaper capita inferior a salrio mnimo) e indigncia (renda per capita inferior a dosalrio mnimo) pelo conjunto dos municpios brasileiros, j possvel observar asdiferenas de concentrao da renda entre os municpios, o que supe a necessidade deconjugar os indicadores de renda a outros relativos s condies de vida de cada

localidade.


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Tabela 2Concentrao da indigncia nos grupos de municpios classificados pela populao

2000 -Municpios classificados pela

populaoTotal de

municpiosPopulao

totalPopulao

vivendo comrenda per capitaabaixo da linha

de indigncia

Mdia depopulao

vivendo comrenda per capita

abaixo da linhade indigncia emcada municpio

Percentagemvivendo com

renda per capitaabaixo da linha

de indigncia

pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 33.437.404 9.160.084 2.280 27,39pequenos II (de 20.001 a 50.000hab)

964 28.832.600 7.554.345 7.836 26,20

mdios (de 50.001 a 100.000hab)

301 20.928.128 3.564.858 11.843 17,03

grandes (de 100.001 a 900.000hab)

209 50.321.723 5.012.177 23.982 9,96


15 36.279.315 2.744.692 182.979 7,57

TOTAL 5.507 169.799.170 28.036.157 5.091 16,51

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.

Tabela 3Concentrao da pobreza nos grupos de municpios classificados pela populao

2000 -Municpios classificados pela

populaoTotal de

municpiosPopulao

totalPopulao

vivendo comrenda per capitaabaixo da linha

de pobreza

MdiaPopulao

vivendo comrenda per capitaabaixo da linhade pobreza emcada municpio

Percentagemvivendo com renda

per capita abaixoda linha de

pobreza

pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 33.437.404 16.673.196 4.150 49,86

pequenos II (de 20.001 a 50.000hab)

964 28.832.600 13.696.633 14.208 47,50

mdios (de 50.001 a 100.000hab)

301 20.928.128 7.380.022 24.518 35,26

grandes (de 100.001 a 900.000hab)

209 50.321.723 11.852.368 56.710 23,55


15 36.279.315 6.419.325 427.955 17,69

TOTAL 5.507 169.799.170 56.021.544 10.173 32,99


Nota-se que em termos percentuais os municpios pequenos concentram mais

populao em condio de pobreza e indigncia do que os municpios mdios, grandesou metrpoles. Do ponto de vista da concentrao absoluta as diferenas diminuem,mas os pequenos municpios na sua totalidade terminam tambm concentrando maisessa populao. Porm, considerando que essa populao se distribui nos mais de 4.000municpios, termina ocorrendo uma disperso da concentrao, invertendo o grau deconcentrao da populao em pobreza e indigncia, recaindo sobre os grandesmunicpios e as metrpoles.

A Famlia e indivduosA famlia brasileira vem passando por transformaes ao longo do tempo. Uma delasrefere-se pessoa de referncia da famlia. Da dcada passada at 2002 houve um

crescimento de 30% da participao da mulher como pessoa de referncia da famlia.Em 1992, elas eram referncia para aproximadamente 22% das famlias brasileiras, e em2002, passaram a ser referncia para prximo de 29% das famlias. Esta tendncia de


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crescimento ocorreu de forma diferente entre as regies do Pas e foi mais acentuadanas regies metropolitanas. Em Salvador, 42,2% das famlias tinham na mulher suareferncia. Em Belm eram 39,8% e em Recife 37,1%. Entre as Grandes Regies, o Norteapresentava a maior proporo de famlias com este perfil, 33,4% e, o Sul, a menor,25,5%. Entre as Unidades Federadas, em um dos extremos estava o Amap com 41,1% e,no outro, o Mato Grosso com 21,9% das famlias cuja pessoa de referncia a mulher.(Grfico 1).

G rafico 1 - Propo ro de famlias com p essoas de referncia do sexo femininoBrasil - 1992/ 2002

21,9 22,322,9

24,2

24,9

25,9 26

27,3

28,4

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2002

Fonte: IBGE - PNAD - 2002

PPrrootteeooIInntteeggrraall

Crianas, adolescentes e jovens

Entre as famlias brasileiras com crianas, 36,3% tinham rendimento per capita familiarde at 1/2 salrio mnimo e 62,6% at 1 salrio mnimo. Entre as crianas de 7 a 14 anosde idade, faixa etria correspondente ao ensino fundamental, a desigualdade era menorentre ricos e pobres. Entre as crianas de famlias mais pobres a taxa de escolarizaoera de 93,2% e, entre as mais ricas, de 99,7%. Por outro ngulo de anlise, morar emmunicpios at 100.000 habitantes se tem mais chance de ter crianas de 7 a 14 anosfora da escola (entre 7 e 8%) do que morar nos grandes municpios ou metrpoles, ondeo percentual varia entre 2 a 4%.

Tabela 4

% de crianas fora da escola de acordo com a classificao dos municpios - 2000Total demunicpios

total 7 a 14 anos total fora daescola

% de crianas de 7a 14 anos fora da

escolapequenos I (at 20.000 hab) 4.018 5.910.848 406.220 6,87

pequenos II (de 20.001 a 50.000hab)

964 5.114.998 396.220 7,74

mdios (de 50.001 a 100.000 hab) 301 2.217.452 196.212 8,84

grandes (de 100.001 a 900.000hab)

209 13.379.577 304.955 2,27

metrpoles (mais de 900.000 hab) 15 4.936.738 180.217 3,65

TOTAL 5.507 31.559.613 1.483.824 4,70



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13

Uma varivel considerada importante e que influenciaria a defasagem escolar seria orendimento familiar per capita. Entre a populao com 25 anos ou mais, a mdia deanos de estudo dos mais pobres era, em 2002, de 3,4 anos e, entre os mais ricos de 10,3anos de estudo. Por outro lado, tomando o tamanho dos municpios, a defasagemescolar tambm varia segundo o mesmo indicador, sendo maior nos municpiospequenos, onde a mdia de anos de estudos fica em 4 anos e nos de grande porte oumetrpoles essa mdia sobe para 6 a quase 8 anos de estudos. Ou seja, para alm darenda, o tamanho dos municpios tambm pode interferir no indicador de defasagemescolar.

Tabela 5% de crianas fora da escola de acordo com a classificao dos municpios - 2000

Classificao dos municpios Total de municpios mdia de anos de estudos pessoascom de 25 anos ou mais

pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 3,81pequenos II (de 20.001 a 50.000 hab) 964 4,11

mdios (de 50.001 a 100.000 hab) 301 5,16grandes (de 100.001 a 900.000 hab) 209 6,31metrpoles (mais de 900.000 hab) 15 7,73TOTAL 5.507 5,42


Trabalho de crianas e adolescentes

Das 5,4 milhes de crianas e adolescentes ocupadas, em 2002, 41,8% estavam ematividades no remuneradas, 36,1% estavam empregados, 9% eram trabalhadoresdomsticos, 6,7% trabalham por conta prpriae, apenas 0,1% eram empregadores. NoNordeste e o Sul as crianas e adolescentes ocupados em atividades no remuneradas

representavam o contigente maior, 56,5% e 47,5% respectivamente. As crianas eadolescentes empregados representavam o maior contigente no Sudeste, Centro-Oeste eNorte, 54,6%, 50,9 e 38,6% respectivamente. O trabalho domstico entre as crianas eadolescente de 5 a 17 anos de idade era mais freqente na regio Norte, Centro-Oeste eSudeste, com taxas acima da mdia nacional, 18,6%, 12,6% e 9,7% respectivamente. NoEstado de Roraima, em 2002, 25,1% das crianas e adolescente ocupados eramtrabalhadores domsticos. No Amap eram 23,5% e no Par 19,6%. Entre as RegiesMetropolitanas, a de Belm se destaca com 22,6% de crianas e adolescentestrabalhadores domsticos.

Grfico 3 - Percentagem de crianas e adolescentes de 5 a 17 anos d e idade ocupadas,trabalhadores domsticos, segundo Unidades da F ederao - 2002

4,8 5,6 5,65,9 5,9

7, 5 8 8,48,6 8, 7 8, 8

9,7 10 10,1 10,311 11,5 11,9

12,513,6

14,816,3

17,6 17,619,6

23,525,1

0

5

10

15

20

25

30

RioG

randedoSul

Paraba

Pernambuco

Sergipe

S

antaCatarina

Cear

Bahia

Piau

SoPaulo

Alagoas

Maranho

Paran

E

spritoSanto

MinasGerais

RioGra

ndedoNorte

MatoGrosso

Rondnia

R

iodeJaneiro

Gois

MatoG

rossodoSul

Acre

Amazonas

Tocantins

DistritoFederal

Par

Amap

Roraima

Fonte: IBGE - PNAD - 2002


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Gravidez na AdolescnciaO comportamento reprodutivo das mulheres brasileiras vem mudando nos ltimosanos, com aumento da participao das mulheres mais jovens no padro de fecundidadedo pas. Chama a ateno o aumento da proporo de mes com idades abaixo dos 20anos. Este aumento verificado tanto na faixa de 15 a 19 anos de idade como na de 10 a14 anos de idade da me. A gravidez na adolescncia considerada de alto risco, comtaxas elevadas de mortalidade materna e infantil.

Tabela 6Concentrao de mulheres de 15 a 17 anos com filhos - 2000

Municpios classificados pelapopulao

Total demunicpios

Mulheres de15 a 17 anos

Mulheres de15 a 17 anoscom filhos

Mdia deconcentrao deMulheres de 15 a

17 anos comfilhos

Percentagemde mulheres de

15 a 17 anoscom filhos

pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 1.083.706 98.529 25 9,09pequenos II (de 20.001 a 50.000hab)

964 957.365 93.881 97 9,81

mdios (de 50.001 a 100.000hab) 301 671.147 60.867 202 9,07grandes (de 100.001 a 900.000hab)

209 1.553.736 121.008 579 7,79


15 1.057.563 75.295 5.020 7,12

TOTAL 5.507 5.323.517 449.580 82 8,45


Do ponto de vista percentual a distncia entre os tamanhos dos municpios aparentano ser significativa quanto concentrao de adolescentes mes entre 15 a 17 anos noBrasil, variando entre 7 a 9% do total dessa faixa etria. Porm, em concentraoabsoluta distribuda pelo total de municpios classificados pelo grupo populacional, o

quadro bem diferente, ficando 200 vezes maior a presena de adolescentes mes nasmetrpoles do que nos municpios pequenos. J o segundo grupo de municpiospequenos (entre 20.000 a 50.000 habitantes) apresenta 4 vezes mais adolescentes mesdo o primeiro grupo de municpios pequenos (at 20.000 habitantes).

EEqqiiddaaddee

IdososSegundo PNAD - 2002, a populao idosa (pessoas com 60 ou mais anos de idade) eraaproximadamente de 16 milhes de pessoas, correspondendo a 9,3% da populao

brasileira. Considerando o aumento da expectativa de vida, as projees apontam parauma populao de idosos, em 2020, de 25 milhes de pessoas, representando 11,4% dapopulao total brasileira. Este aumento considervel da participao da populaoidosa, produzir importantes impactos e transformaes nas polticas pblicas,principalmente sade, previdncia e assistncia Social.

A distribuio da populao com mais de 65 anos nos municpios brasileiros apresentauma mdia percentual equilibrada em torno de 6%, no havendo discrepncia sob esseponto de vista entre os tamanhos dos municpios. Em termos absolutos, emboratambm fiquem na totalidade em torno de 2 milhes de pessoas nos grupos dosmunicpios, quando se distribui essa concentrao por unidade municipal, a maior

variao fica entre uma mdia de 545 idosos nos municpios pequenos at 149.000

idosos nas metrpoles.


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Tabela 7Concentrao da populao com mais de 65 anos nos municpios - 2000

Municpios classificados pelapopulao

Total de municpios Populao de 65anos ou mais

concentraomdia de

Populao de 65anos ou mais nos

municpios

Percentagem de65 anos ou mais

pequenos I (at 20.000 hab) 4.018 2.189.438 545 6,55pequenos II (de 20.001 a 50.000hab)

964 1.726.727 1.791 5,99

mdios (de 50.001 a 100.000 hab) 301 1.179.214 3.918 5,63grandes (de 100.001 a 900.000hab)

209 2.605.869 12.468 5,18

metrpoles (mais de 900.000 hab) 15 2.233.852 148.923 6,16TOTAL 5.507 9.935.100 1.804 5,85

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano , 2002

Em 2002, a maioria dos idosos brasileiros eram aposentados ou pensionistas, 77,7%.Muitos ainda trabalham, 30,4%, desempenhando um papel importante para amanuteno da famlia. No Brasil, das pessoas com idade de 60 ou mais anos, 64,6%

eram referncias para as famlias. Destes, 61,5% eram homens e 38,5% mulheres. Umdado preocupante refere-se ao tipo de famlia dos idosos. No Brasil, 12,1% dos idososfaziam parte de famlias unipessoais, ou seja, moravam sozinhos.

Pessoas com deficinciaOs dados aqui apresentadas so baseadas na publicao Retratos da Deficincia no

Brasil, elaborado em 2003 pelo Centro de Polticas Sociais do Instituto Brasileiro deEconomia da Fundao Getlio Vargas, com base nas informao do Censo Demogrficode 2000. Segundo este censo, o Brasil possua, em 2000, aproximadamente 24,6milhes de pessoas com alguma deficincia, correspondendo a 14,48% do total dapopulao. A regio nordeste possua a maior porcentagem de deficientes, 16,8%. O

Sudeste, a menor, 13,06% (Tabela 8).Tabela 8

Estimativa da populao com algum tipo de deficincia, e distribuio percentualpor grande regio - 2000

Grandes Regies Total da Populao Estimativa de Deficientes %

Norte 12.911.170 1.901.892 14,73

Nordeste 47.782.488 8.025.536 16,80

Sudeste 72.430.194 9.459.596 13,06

Sul 25.110.349 3.595.028 14,32

Centro-Oeste 11.638.658 1.618.203 13,90

Total 169.872.859 24.600.255 14,48

Fonte: Censo Demogrfico 2000 - IBGE

Diferentemente dos censos realizados anteriormente, o Censo Demogrfico de 2000,elaborou um levantamento mais detalhado dos universos das pessoas com deficincia,introduzindo graus diversos de severidade das deficincias, incluindo na anlise pessoascom alguma dificuldade, grande dificuldade e incapacidade de ouvir, enxergar e andar,

bem como as pessoas como limitaes mentais e fsicas.

Considerando as deficincias em geral, sua incidncia est mais associada os ciclos devida, enquanto, as incapacidades, as doenas mentais, paraplegias e as mutilaes esto

mais relacionadas os problemas de nascena, acidentes e violncia urbana, maisprevalentes entre homens jovens.


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Segundo Censo Demogrfico de 2000, 32,02% da populao estava abaixo da linha depobreza, ou seja, tinham rendimento familiar per capita inferior a 1/2 salrio mnimo.Entre as PPDs, 29,05% estavam abaixo da linha da pobreza. Preocupante era a situaodas PPIs, com 41,62% em situao de pobreza. Entre as PPDs a taxa de pobreza inferior da populao total. Este resultado pode estar associado a atuao do estado,atravs da transferncia de renda oriundas da assistncia social e da previdncia social.

Ainda na perspectiva da equidade, a poltica de assistncia social atua com outrossegmentos sujeitos a maiores graus de riscos sociais, como a populao em situao derua, indgenas, quilombolas, adolescentes em conflito com a lei, os quais ainda nofazem parte de uma viso de totalidade da sociedade brasileira. Tal ocultamentodificulta a construo de uma real perspectiva de sua presena no territrio brasileiro,no sentido de subsidiar o direcionamento de metas das polticas pblicas.

Impacto do gasto da assistncia social na esfera pblica2

Do ponto de vista da Unio, entre 2002 e 2003 no houve praticamente variao na

participao das despesas com assistncia social, ficando em 1% do oramento geral. J,a participao das despesas com assistncia social na dotao total da seguridade social,passou de 4,20 para 4,65%.

Com relao s despesas municipais com assistncia social em comparao com o totalde seu oramento, verifica-se que grande parte dos municpios, dos Estados do Sul eSudeste, gastam percentuais abaixo da mdia nacional, que foi de 3,04% em 2002 e3,12% em 2003. Destacam-se os municpios do Tocantins e do Rio Grande do Norte,com despesas da ordem entre 5 a 7% de seus oramentos nos dois anos pesquisados.Ressaltam-se negativamente os municpios do Rio de Janeiro com despesas de 1,70%em 2002 e 1,72% em 2003.

Quanto renncia fiscal, segundo dados da Receita Federal e Previdncia, dos R$2,4bilhes que o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) deixa de arrecadar por ano,51% so de instituies de educao. Interessante notar que as instituies deassistncia social so em maior nmero que as de educao e sade. Por ano, o INSS e aReceita Federal deixam de arrecadar quase R$4,3 bilhes dessas instituies a teraparte dos investimentos pblicos previstos no Oramento da Unio para 2005.

O quadro situacional aqui delineado aponta para a importncia de se considerar asdesigualdades e discrepncias socioterritoriais do pas na implementao do Sistemanico de Assistncia Social, considerando os indicadores das condies de vida dapopulao, suas necessidades e demandas especficas a serem respondidas pela polticade assistncia social, relacionadas priorizao na distribuio dos recursos.

2 Informaes retiradas de estudo Assistncia Social no Brasil, Subsecretaria de Planejamento,Oramento e Administrao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome.


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2 POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

De acordo com o artigo primeiro da LOAS, a assistncia social, direito do cidado edever do Estado, Poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov o mnimossociais, realizada atravs de um conjunto integrado de iniciativa pblica e da sociedade,para garantir o atendimento s necessidades bsicas.

A Constituio Federal de 1988 traz uma nova concepo para a Assistncia Socialbrasileira. Includa no mbito da Seguridade Social e regulamentada pela Lei Orgnicada Assistncia Social LOAS em dezembro de 1993, como poltica social pblica, aassistncia social inicia seu trnsito para um campo novo: o campo dos direitos, dauniversalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. A LOAS cria uma nova matrizpara a poltica de assistncia social, inserindo-a no sistema de bem-estar social brasileiroconcebido como campo de Seguridade Social, configurando o tringulo juntamente coma sade e a previdncia social.

A insero na Seguridade Social aponta, tambm, para seu carter de poltica de

Proteo Social articulada a outras polticas do campo sociais, voltadas garantia dedireitos e de condies dignas de vida. Segundo Di Giovanni (1998:10), entende-se porProteo Social as formas "s vezes mais, s vezes menos institucionalizadas que associedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Taissistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, adoena, o infortnio, as privaes. Incluo neste conceito, tambm, tanto as formasseletivas de distribuio e redistribuio de bens materiais (como a comida e o dinheiro),quanto os bens culturais (como os saberes), que permitiro a sobrevivncia e aintegrao, sob vrias formas na vida social. Incluo, ainda, os princpios reguladores e asnormas que, com intuito de proteo, fazem parte da vida das coletividades. Dessemodo, a assistncia social configura-se como possibilidade de reconhecimento pblico

da legitimidade das demandas de seus usurios e espao de ampliao de seuprotagonismo.

Nesse sentido, a Poltica Pblica de Assistncia Social marca sua especificidade nocampo das polticas sociais, pois configura responsabilidades de Estado prprias a seremasseguradas aos cidados brasileiros.

Marcada pelo carter civilizatrio presente na consagrao de direitos sociais, a LOASexige que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no mbito dasgarantias de cidadania sob vigilncia do Estado, cabendo a este a universalizao dacobertura e a garantia de direitos e acesso para servios, programas e projetos sob sua

responsabilidade.

2.1. Princpios

Em consonncia com o disposto na LOAS, captulo II, seo I, artigo 4, a PolticaNacional de Assistncia Social rege-se pelos seguintes princpios democrticos:

I Supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias derentabilidade econmica;

II - Universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da aoassistencial alcanvel pelas demais polticas pblicas;


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III - Respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios eservios de qualidade, bem como convivncia familiar e comunitria, vedando-sequalquer comprovao vexatria de necessidade;

IV - Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquernatureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais;

V divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais, bemcomo dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso.

2.2. Diretrizes

A organizao da Assistncia Social tem as seguintes diretrizes, baseadas na LOAS:

I - Descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os

Municpios e comando nico das aes em cada esfera de governo, respeitando-se asdiferenas e caractersticas socioterritoriais locais;

II - Participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulaodas polticas e no controle das aes em todos os nveis;

III - Primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistnciasocial em cada esfera de governo;

IV - Centralidade na famlia para concepo e implementao dos benefcios, servios,programas e projetos.

2.3. Objetivos

A Poltica Pblica de Assistncia Social realiza-se de forma integrada s polticassetoriais, considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender contingnciassociais e universalizao dos direitos sociais. Sob esta perspectiva, objetiva:

prover servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e, ou,especial para famlias, indivduos e grupos que deles necessitar;

contribuir com a incluso e a eqidade dos usurios e grupos especficos, ampliandoo acesso aos bens e servios socioassistenciais bsicos e especiais, em reas urbana erural;

assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham centralidade nafamlia, e que garantam a convivncia familiar e comunitria;

2.4. Usurios

Constitui o pblico usurio da poltica de Assistncia Social, cidados e grupos que seencontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduoscom perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade;


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ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual;desvantagem pessoal resultante de deficincias;excluso pela pobreza e, ou, no acessos demais polticas pblicas; uso de substncias psicoativas; diferentes formas de

violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos; insero precria ou noinsero no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativasdiferenciadas de sobrevivncia que podem representar risco pessoal e social.

2.5. Assistncia Social e as protees afianadas

2.5.1. Proteo Social Bsica

A proteo social bsica tem como objetivos prevenir situaes de risco atravs dodesenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculosfamiliares e comunitrios. Destina-se populao que vive em situao de

vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou

nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros) e, ou, fragilizao de vnculos afetivos -relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou pordeficincias, dentre outras).

Prev o desenvolvimento de servios, programas e projetos locais de acolhimento,convivncia e socializao de famlias e de indivduos, conforme identificao dasituao de vulnerabilidade apresentada. Devero incluir as pessoas com deficincia eser organizados em rede, de modo a inseri-las nas diversas aes ofertadas. Os

benefcios, tanto de prestao continuada como os eventuais compem a proteo socialbsica, dada a natureza de sua realizao.

Os servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica devero ainda searticular com as demais polticas pblicas locais, de forma a garantir a sustentabilidadedas aes desenvolvidas e o protagonismo das famlias e indivduos atendidos, de formaa superar as condies de vulnerabilidade e a prevenir as situaes que indicam riscopotencial. Devero, ainda, se articular aos servios de proteo especial, garantindo aefetivao dos encaminhamentos necessrios.

Os servios de proteo social bsica sero executados de forma direta nos Centros deReferncia da Assistncia Social (CRAS) e em outras unidades bsicas e pblicas de

Assistncia Social, bem como de forma indireta nas entidades e organizaes deAssistncia Social da rea de abrangncia dos CRAS.

Centro de Referncia da Assistncia Social e os servios de proteo bsica

O Centro de Referncia da Assistncia Social CRAS uma unidade pblica estatal debase territorial, localizado em reas de vulnerabilidade social, que abrange a um total deat 1.000 famlias/ano. Executa servios de proteo social bsica, organiza e coordenaa rede de servios scio-assistenciais locais da poltica de assistncia social.

O CRAS atua com famlias e indivduos em seu contexto comunitrio, visando a

orientao e o convvio scio-familiar e comunitrio. Neste sentido, responsvel pelaoferta do Programa de Ateno Integral s Famlias. Na proteo bsica, o trabalho comfamlias deve considerar novas referncias para a compreenso dos diferentes arranjosfamiliares, superando o reconhecimento de um modelo nico baseado na famlia


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nuclear, e partindo do suposto de que so funes bsicas das famlias: prover aproteo e a socializao dos seus membros; constituir-se como referncias morais, de

vnculos afetivos e sociais; de identidade grupal, alm de ser mediadora das relaes dosseus membros com outras instituies sociais e com o Estado.

O grupo familiar pode ou no se mostrar capaz de desempenhar suas funes bsicas. O

importante notar que esta capacidade resulta no de uma forma ideal e sim de suarelao com a sociedade, sua organizao interna, seu universo de valores, entre outrosfatores, enfim, do estatuto mesmo da famlia como grupo cidado. Em conseqncia,qualquer forma de ateno e, ou, de interveno no grupo familiar precisa levar emconta sua singularidade, sua vulnerabilidade no contexto social, alm de seus recursossimblicos e afetivos, bem como sua disponibilidade para se transformar e dar conta desuas atribuies.

Alm de ser responsvel pelo desenvolvimento do Programa de Ateno Integral sFamlias - com referncia territorializada, que valorize as heterogeneidades, asparticularidades de cada grupo familiar, a diversidade de culturas e que promova o

fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios a equipe do CRAS deve prestarinformao e orientao para a populao de sua rea de abrangncia, bem comoarticular-se com a rede de proteo social local no que se refere aos direitos decidadania, mantendo ativo um servio de vigilncia da excluso social na produo,sistematizao e divulgao de indicadores da rea de abrangncia do CRAS em conexocom outros territrios.

Realiza ainda, sob orientao do gestor municipal de Assistncia Social, o mapeamentoe a organizao da rede socioassistencial de proteo bsica e promove a insero dasfamlias nos servios de assistncia social local. Promove tambm o encaminhamentoda populao local para as demais polticas pblicas e sociais possibilitando o

desenvolvimento de aes intersetoriais que visem a sustentabilidade, de forma aromper com o ciclo de reproduo intergeracional do processo de excluso social, eevitar que estas famlias e indivduos tenham seus direitos violados, recaindo emsituaes de vulnerabilidades e riscos.

So considerados servios de proteo bsica de assistncia social aqueles quepotencializam a famlia como unidade de referncia, fortalecendo seus vnculos internose externos de solidariedade, atravs do protagonismo de seus membros e da oferta deum conjunto de servios locais que visam convivncia, socializao e ao acolhimento,em famlias cujos vnculos familiar e comunitrio no foram rompidos, tais como:

Programa de Ateno Integral s Famlias; Projetos de Gerao de Trabalho e Renda; Centros de Convivncia para Idosos; Servios para crianas de 0 a 6 anos, que visem o fortalecimento dos vnculos

familiares, o direito de brincar, aes de socializao e de sensibilizao para a defesados direitos das crianas;

Servios scio-educativos para crianas e adolescentes na faixa etria de 6 a 14 anos,visando sua proteo, socializao e o fortalecimento dos vnculos familiares ecomunitrios;

Programas de incentivo ao protagonismo juvenil, e de fortalecimento dos vnculosfamiliares e comunitrios;

Centros de Informao e de educao para o trabalho, voltado para jovens e adulto.


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2.5.2. Proteo Social Especial

Alm de privaes e diferenciais de acesso a bens e servios, a pobreza associada desigualdade social e a perversa concentrao de renda, revela-se numa dimenso maiscomplexa: a excluso social. O termo excluso social confunde-se, comumente, comdesigualdade, misria, indigncia, pobreza (relativa ou absoluta), apartao social,

dentre outras. Naturalmente existem diferenas e semelhanas entre alguns dessesconceitos, embora no exista consenso entre os diversos autores que se dedicam aotema. Entretanto, diferentemente de pobreza, misria, desigualdade e indigncia queso situaes, a excluso social um processo que pode levar ao acirramento dadesigualdade e da pobreza e, enquanto tal, apresenta-se heterognea no tempo e noespao.

A realidade brasileira nos mostra que existem famlias com as mais diversas situaesscio-econmicas que induzem violao dos direitos de seus membros, em especial, desuas crianas, adolescentes, jovens, idosos e deficientes, alm da gerao de outrosfenmenos como, por exemplo, pessoas em situao de rua, migrantes, idosos

abandonados que esto nesta condio no pela ausncia de renda, mas por outrasvariveis da excluso social. Percebe-se que estas situaes se agravam justamente nasparcelas da populao onde h maiores ndices de desemprego e de baixa renda dosadultos.

As dificuldades em cumprir com funes de proteo bsica, socializao e mediao,fragilizam, tambm, a identidade do grupo familiar, tornando mais vulnerveis seus

vnculos simblicos e afetivos. A vida destas famlias no regida apenas pela pressodos fatores scio-econmicos e necessidade de sobrevivncia. Elas precisam sercompreendidas em seu contexto cultural, inclusive ao se tratar da anlise das origens edos resultados de sua situao de risco e de suas dificuldades de auto-organizao e de

participao social.

Assim, as linhas de atuao com as famlias em situao de risco devem abranger desdeo provimento de seu acesso a servios de apoio e sobrevivncia at sua incluso emredes sociais de atendimento e de solidariedade.

As situaes de risco demandaro intervenes em problemas especficos e, ou,abrangentes. Nesse sentido, preciso desencadear estratgias de ateno scio-familiarque visem a reestruturao do grupo familiar e a elaborao de novas referncias moraise afetivas, no sentido de fortalec-lo para o exerccio de suas funes de proteo bsicaao lado de sua auto-organizao e conquista de autonomia. Longe de significar um

retorno viso tradicional, e considerando a famlia como uma instituio emtransformao, a tica da ateno da proteo especial pressupe o respeito cidadania,o reconhecimento do grupo familiar como referncia afetiva e moral e a reestruturaodas redes de reciprocidade social.

A nfase da proteo social especial deve priorizar a reestruturao dos servios deabrigamento dos indivduos que, por uma srie de fatores, no contam mais com aproteo e o cuidado de suas famlias, para as novas modalidades de atendimento. Ahistria dos abrigos e asilos antiga no Brasil. A colocao de crianas, adolescentes,pessoas com deficincias e idosos em instituies para proteg-los ou afast-los doconvvio social e familiar foi, durante muito tempo, materializada em grandes

instituies de longa permanncia, ou seja, espaos que atendiam a um grande nmerode pessoas, que l permaneciam por longo perodo s vezes a vida toda. So oschamados, popularmente, como orfanatos, internatos, educandrios, asilos, entre


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outros.

So destinados, por exemplo, s crianas, aos adolescentes, aos jovens, aos idosos, spessoas com deficincia e s pessoas em situao de rua que tiverem seus direitos

violados e, ou, ameaados e cuja convivncia com a famlia de origem seja consideradaprejudicial sua proteo e ao seu desenvolvimento. No caso da proteo social especial

populao em situao de rua sero priorizados os servios que possibilitem aorganizao de um novo projeto de vida, visando criar condies para adquiriremreferncias na sociedade brasileira, enquanto sujeitos de direito.

A proteo social especial modalidade de atendimento assistencial destinada a famliase indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social, por ocorrncia deabandono, maus tratos fsicos e, ou, psquicos, abuso sexual, uso de substnciaspsicoativas, cumprimento de medidas scio-educativas, situao de rua, situao detrabalho infantil, dentre outras.

So servios que requerem acompanhamento individual e maior flexibilidade nas

solues protetivas. Da mesma forma, comportam encaminhamentos monitorados,apoios e processos que assegurem qualidade na ateno protetiva e efetividade nareinsero almejada.

Os servios de proteo especial tm estreita interface com o sistema de garantia dedireito exigindo, muitas vezes, uma gesto mais complexa e compartilhada com o PoderJudicirio, Ministrio Pblico e outros rgos e aes do Executivo.

Proteo Social Especial de mdia complexidade

So considerados servios de mdia complexidade aqueles que oferecem atendimentos

s famlias e indivduos com seus direitos violados, mas cujos vnculos familiar ecomunitrio no foram rompidos. Neste sentido, requerem maior estruturao tcnico-operacional e ateno especializada e mais individualizada, e, ou, de acompanhamentosistemtico e monitorado. Tais como:

Servio de orientao e apoio scio-familiar; Planto Social; Abordagem de Rua; Cuidado no Domiclio; Servio de Habilitao e Reabilitao na comunidade das pessoas com deficincia; Medidas scio-educativas em meio-aberto (PSC Prestao de Servios

Comunidade e LA Liberdade Assistida).

A proteo especial de mdia complexidade envolve tambm o Centro de RefernciaEspecializado da Assistncia Social, visando a orientao e o convvio scio-familiar ecomunitrio. Difere-se da proteo bsica por se tratar de um atendimento dirigido ssituaes de violao de direitos.

Proteo Social Especial de alta complexidade

Os servios de proteo social especial de alta complexidade so aqueles que garantem

proteo integral moradia, alimentao, higienizao e trabalho protegido parafamlias e indivduos que se encontram sem referncia e, ou, em situao de ameaa,necessitando ser retirados de seu ncleo familiar e, ou, comunitrio. Tais como:


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Atendimento Integral Institucional; Casa Lar; Repblica; Casa de Passagem; Albergue; Famlia Substituta; Famlia Acolhedora; Medidas scio-educativas restritivas e privativas de liberdade (Semi-liberdade,

Internao provisria e sentenciada); Trabalho protegido.

3 GESTO DA POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL NAPERSPECTIVA DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL SUAS

3.1 Conceito e base de organizao do Sistema nico de Assistncia Social -

SUASO SUAS, cujo modelo de gesto descentralizado e participativo, constitui-se naregulao e organizao em todo o territrio nacional da rede de serviossocioassistenciais. Os servios, programas, projetos e benefcios tm como focoprioritrio a ateno s famlias, seus membros e indivduos e o territrio como base deorganizao, que passam a ser definidos pelas funes que desempenham, pelo nmerode pessoas que deles necessitam e pela sua complexidade. Pressupe, ainda, gestocompartilhada, co-financiamento da poltica pelas trs esferas de governo e definioclara das competncias tcnico-polticas da Unio, Estados e Municpios.

O SUAS materializa o contedo da LOAS, cumprindo no tempo histrico dessa polticaas exigncias para a realizao dos objetivos e resultados esperados que devemconsagrar direitos de cidadania e incluso social.

Trata das condies para a extenso e universalizao da proteo social aos brasileirosatravs da poltica de assistncia social e para a organizao, responsabilidade efuncionamento de seus servios e benefcios nas trs instncias de gestogovernamental3.

O SUAS define e organiza os elementos essenciais e imprescindveis execuo dapoltica de assistncia social possibilitando a normatizao dos padres nos servios,qualidade no atendimento, indicadores de avaliao e resultado, nomenclatura dosservios e da rede socioassistencial e, ainda, os eixos estruturantes e de sub-sistemasconforme aqui descritos:

Matricialidade Scio-Familiar; Descentralizao poltico-administrativa e Territorializao; Novas bases para a relao entre Estado e Sociedade Civil; Financiamento; Controle Social; O desafio da participao popular/cidado usurio; A Poltica de Recursos Humanos; A Informao, o Monitoramento e a Avaliao.

3 Segundo Aldaza Sposati em documento denominado Contribuio para a construo do Sistemanico de Assistncia Social SUAS


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Os servios socioassistenciais no SUAS so organizados segundo as seguintesreferncias: vigilncia social, proteo social e defesa social e institucional:

. Vigilncia Social: refere-se produo, sistematizao de informaes, indicadorese ndices territorializados das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social queincidem sobre famlias/pessoas nos diferentes ciclos da vida (crianas, adolescentes,

jovens, adultos e idosos); pessoas com reduo da capacidade pessoal, com deficinciaou em abandono; crianas e adultos vtimas de formas de explorao, de violncia e deameaas; vtimas de preconceito por etnia, gnero e opo pessoal; vtimas de apartaosocial que lhes impossibilite sua autonomia e integridade, fragilizando sua existncia;

vigilncia sobre os padres de servios de assistncia social em especial aqueles queoperam na forma de albergues, abrigos, residncias, semi-residncias, moradiasprovisrias para os diversos segmentos etrios. Os indicadores a serem construdosdevem mensurar no territrio as situaes de riscos sociais e violao de direitos.

. Proteo Social: Os servios de proteo bsica e especial devem garantir asseguintes seguranas:

Segurana de Sobrevivncia: atravs de benefcios continuados e eventuaisque assegurem: proteo social bsica a idosos e pessoas com deficincia sem fontede renda e sustento4; pessoas e famlias vtimas de calamidades e emergncias;situaes de forte fragilidade pessoal e familiar, em especial s mulheres chefes defamlia e seus filhos;

Segurana de Convvio: atravs de aes, cuidados e servios querestabeleam vnculos pessoais, familiares, de vizinhana, de segmento social,mediante a oferta de experincias scio-educativas, ldicas, scio-culturais,desenvolvidas em rede de ncleos scio-educativos e de convivncia para os diversosciclos de vida, suas caractersticas e necessidades;

Segurana de Acolhida: atravs de aes, cuidados, servios e projetosoperados em rede com unidade de porta de entrada destinada proteger e recuperars situaes de abandono e isolamento de crianas, adolescentes, jovens, adultos eidosos, restaurando sua autonomia, capacidade de convvio e protagonismomediante a oferta de condies materiais de abrigo, repouso, alimentao,higienizao, vesturio e aquisies pessoais desenvolvidas atravs de acesso atrabalho scio-educativo;

. Defesa Social e Institucional: os servios de proteo bsica e especial devem serorganizados de forma a garantir aos seus usurios o acesso ao conhecimento dosdireitos socioassistenciais e sua defesa. So direitos socioassistenciais a seremassegurados na operao do SUAS a seus usurios:

Direito ao atendimento digno, atencioso e respeitoso, por parte de todos osservios socioassistenciais, ausente de procedimentos vexatrios e coercitivos;

Direito ao tempo, de modo a acessar a rede de servio com reduzida espera e deacordo com a necessidade, sendo-lhes garantidos os seguintes procedimentos;

Direito informao sobre o funcionamento dos servios, enquanto direitoprimrio do cidado, sobretudo queles com vivncia de barreiras culturais, deleitura, de limitaes fsicas;

Direito do usurio ao protagonismo e manifestao de seus interesses; Direito do usurio oferta qualificada de servio;


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Direito de convivncia familiar e comunitria.

O processo de gesto do SUAS prev as seguintes bases organizacionais:

3.1.1. Matricialidade Scio-Familiar

As reconfiguraes dos espaos pblicos, em termos dos direitos sociais asseguradospelo Estado democrtico de um lado, e, por outro, dos constrangimentos provenientesda crise econmica e do mundo do trabalho, determinaram transformaesfundamentais na esfera privada, resignificando as formas de composio e o papel dasfamlias. Por reconhecer as fortes presses que os processos de excluso scio-culturalgeram sobre as famlias brasileiras, acentuando suas fragilidades e contradies, faz-seprimordial sua centralidade no mbito das aes da poltica de assistncia social, comoespao privilegiado e insubstituvel de proteo e socializao primrias, provedora decuidados aos seus membros, mas que precisa tambm ser cuidada e protegida. Essacorreta percepo condizente com a traduo da famlia na condio de sujeito dedireitos, conforme estabelece a Constituio Federal de 1988, o Estatuto da Criana e do

Adolescente, a Lei Orgnica de Assistncia Social e o Estatuto do Idoso.

A famlia, independentemente dos formatos ou modelos que assume mediadora dasrelaes entre os sujeitos e a coletividade, delimitando, continuamente osdeslocamentos entre o pblico e o privado, bem como geradora de modalidadescomunitrias de vida. Todavia, no se pode desconsiderar que ela se caracteriza comoum espao contraditrio, cuja dinmica cotidiana de convivncia marcada porconflitos e geralmente, tambm, por desigualdades, alm de que nas sociedadescapitalistas a famlia fundamental no mbito da proteo social.

Em segundo lugar, preponderante retomar que as novas feies da famlia esto

intrnseca e dialeticamente condicionadas s transformaes societriascontemporneas, ou seja, s transformaes econmicas e sociais, de hbitos e costumese ao avano da cincia e da tecnologia. O novo cenrio tem remetido discusso do queseja a famlia, uma vez que as trs dimenses clssicas de sua definio (sexualidade,procriao e convivncia) j no tm o mesmo grau de imbricamento que se acreditavaoutrora. Nesta perspectiva, podemos dizer que estamos diante de uma famlia quandoencontramos um conjunto de pessoas que se acham unidas por laos consangneos,afetivos e, ou, de solidariedade. Como resultado das modificaes acima mencionadas,superou-se a referncia de tempo e de lugar para a compreenso do conceito de famlia.

O reconhecimento da importncia da famlia no contexto da vida social est explcito no

artigo 226, da Constituio Federal do Brasil, quando declara que a famlia, base dasociedade, tem especial proteo do Estado, endossando, assim, o artigo 16, daDeclarao dos Direitos Humanos, que traduz a famlia como sendo o ncleo natural efundamental da sociedade e tem direito proteo da sociedade e do Estado. No Brasil,tal reconhecimento se reafirma nas legislaes especficas da Assistncia Social Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, Estatuto do Idoso e na prpria LeiOrgnica da Assistncia Social LOAS, dentre outras.

Embora haja o reconhecimento explcito sobre a importncia da famlia na vida social e,portanto, merecedora da proteo do Estado, tal proteo tem sido cada vez maisdiscutida, na medida em que a realidade tem dado sinais cada vez mais evidentes de

processos de penalizao e desproteo das famlias brasileiras. Nesse contexto, amatricialidade scio-familiar passa a ter papel de destaque no mbito da PolticaNacional de Assistncia Social PNAS. Esta nfase est ancorada na premissa de que a


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centralidade da famlia e a superao da focalizao, no mbito da poltica deAssistncia Social, repousam no pressuposto de que para a famlia prevenir, proteger,promover e incluir seus membros necessrio, em primeiro lugar, garantir condies desustentabilidade para tal. Nesse sentido, a formulao da poltica de Assistncia Social pautada nas necessidades das famlias, seus membros e dos indivduos.

Essa postulao se orienta pelo reconhecimento da realidade que temos hoje atravs deestudos e anlises das mais diferentes reas e tendncias. Pesquisas sobre populao econdies de vida nos informam que as transformaes ocorridas na sociedadecontempornea, relacionadas ordem econmica, organizao do trabalho, revoluo na rea da reproduo humana, mudana de valores e liberalizao doshbitos e dos costumes, bem como ao fortalecimento da lgica individualista em termossocietrios, redundaram em mudanas radicais na organizao das famlias. Dentreessas mudanas pode-se observar um enxugamento dos grupos familiares (famliasmenores), uma variedade de arranjos familiares (monoparentais, reconstitudas), almdos processos de empobrecimento acelerado e da desterritorializao das famliasgerada pelos movimentos migratrios.

Essas transformaes, que envolvem aspectos positivos e negativos, desencadearam umprocesso de fragilizao dos vnculos familiares e comunitrios e tornaram as famliasmais vulnerveis. A vulnerabilidade pobreza est relacionada no apenas aos fatoresda conjuntura econmica e das qualificaes especficas dos indivduos, mas tambm stipologias ou arranjos familiares e aos ciclos de vida das famlias. Portanto, as condiesde vida de cada indivduo dependem menos de sua situao especfica que daquela quecaracteriza sua famlia. No entanto, percebe-se que na sociedade brasileira, dada asdesigualdades caractersticas de sua estrutura social, o grau de vulnerabilidade vemaumentando e com isso aumenta a exigncia das famlias desenvolverem complexasestratgias de relaes entre seus membros para sobreviverem.

Assim, essa perspectiva de anlise, refora a importncia da poltica de AssistnciaSocial no conjunto protetivo da Seguridade Social, como direito de cidadania, articulada lgica da universalidade. Alm disso, h que considerar a diversidade scio-culturaldas famlias, na medida em que estas so, muitas vezes, movidas por hierarquiasconsolidadas e por uma solidariedade coativa que redundam em desigualdades eopresses. Sendo assim, a poltica de Assistncia Social possui papel fundamental noprocesso de emancipao destas, enquanto sujeito coletivo. Postula-se, inclusive, umainterpretao mais ampla do estabelecido na legislao, no sentido de reconhecer que aconcesso de benefcios est condicionada impossibilidade no s do beneficirio emprover sua manuteno, mas tambm de sua famlia. Dentro do princpio dauniversalidade, portanto, objetiva-se a manuteno e a extenso de direitos, em sintonia

com as demandas e necessidades particulares expressas pelas famlias.Nesta tica, a centralidade da famlia com vistas superao da focalizao, tantorelacionada a situaes de risco como a de segmentos, sustenta-se a partir daperspectiva postulada. Ou seja, a centralidade da famlia garantida medida que na

Assistncia Social, com base em indicadores das necessidades familiares, se desenvolvauma poltica de cunho universalista, que em conjunto com as transferncias de rendaem patamares aceitveis se desenvolva, prioritariamente, em redes socioassistenciaisque suportem as tarefas cotidianas de cuidado e que valorizem a convivncia familiar ecomunitria.

Alm disso, a Assistncia Social, enquanto poltica pblica, que compe o trip da

Seguridade Social, e considerando as caractersticas da populao atendida por ela, devefundamentalmente inserir-se articulao intersetorial com outras polticas sociais,particularmente, as pblicas de Sade, Educao, Cultura, Esporte, Emprego,


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Habitao, entre outras, para que as aes no sejam fragmentadas e se mantenha oacesso e a qualidade dos servios para todas as famlias e indivduos.

A efetivao da poltica de Assistncia Social, caracterizada pela complexidade econtraditoriedade que cerca as relaes intrafamiliares e as relaes da famlia comoutras esferas da sociedade, especialmente o Estado, colocam desafios tanto em relao

sua proposio e formulao quanto sua execuo.Os servios de proteo social, bsica e especial, voltados para a ateno s famliasdevero ser prestados, preferencialmente, em unidades prprias dos municpios, atravsdos Centros de Referncia da Assistncia Social bsico e especializado. Os servios,programas, projetos de ateno s famlias e indivduos podero ser executados emparceria com as entidades no-governamentais de assistncia social, integrando a redesocioassistencial.

3.1.2. Descentralizao poltico-administrativa e Territorializao

No campo da assistncia social, o artigo 6, da LOAS, dispe que as aes na rea soorganizadas em sistema descentralizado e participativo, constitudo pelas entidades eorganizaes de assistncia social, articulando meios, esforos e recursos, e por umconjunto de instncias deliberativas, compostas pelos diversos setores envolvidos narea. O artigo 8estabelece que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,observados os princpios e diretrizes estabelecidas nesta Lei, fixaro suas respectivasPolticas de Assistncia Social.

A poltica de assistncia social tem sua expresso em cada nvel da Federao nacondio de comando nico, na efetiva implantao e funcionamento de um Conselhode composio paritria entre sociedade civil e governo, do Fundo, que centraliza os

recursos na rea, controlado pelo rgo gestor e fiscalizado pelo conselho, do Plano deAssistncia Social que expressa a Poltica e suas inter-relaes com as demais polticassetoriais e ainda com a rede socioassistencial. Portanto, Conselho, Plano e Fundo so oselementos fundamentais de gesto da Poltica Pblica de Assistncia Social.

O artigo 11oda LOAS coloca ainda que as aes das trs esferas de governo na rea daassistncia social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenao e as normasgerais esfera federal e a coordenao e execuo dos programas, em suas respectivasesferas, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.

Dessa forma, cabe a cada esfera de governo, em seu mbito de atuao, respeitando osprincpios e diretrizes estabelecidas na Poltica Nacional de Assistncia Social,

coordenar, formular e co-financiar alm de monitorar, avaliar, capacitar e sistematizaras informaes.

Considerando a alta densidade populacional do pas e, ao mesmo tempo, seu alto graude heterogeneidade e desigualdade socioterritorial presentes entre os seus 5.561municpios, a vertente territorial faz-se urgente e necessria na Poltica Nacional de

Assistncia Social. Ou seja, o princpio da homogeneidade por segmentos na definiode prioridades de servios, programas e projetos torna-se insuficiente frente sdemandas de uma realidade marcada pela alta desigualdade social. Exige-se agregar aoconhecimento da realidade a dinmica demogrfica associada dinmicasocioterritorial em curso.

Tambm, considerando que muitos dos resultados das aes da poltica de assistnciasocial impactam em outras polticas sociais e vice-versa, imperioso construir aesterritorialmente definidas, juntamente com estas polticas.


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Importantes conceitos no campo da descentralizao foram incorporados a partir daleitura territorial como expresso do conjunto de relaes, condies e acessosinaugurados pelas anlises de Milton Santos, que interpreta a cidade com significado

vivo a partir dos atores que dele se utilizam.

Dirce Koga, afirma que os direcionamentos das polticas pblicas esto

intrinsecamente vinculados prpria qualidade de vida dos cidados. no embaterelacional da poltica pblica entre governo e sociedade que se dar a ratificao ou ocombate ao processo de excluso social em curso. Pensar na poltica pblica a partir doterritrio exige tambm um exerccio de revista histria, ao cotidiano, ao universocultural da populao que vive neste territrio (...). A perspectiva de totalidade, deintegrao entre os setores para uma efetiva ao pblica... vontade poltica de fazer

valer a diversidade e a inter-relao das polticas locais (2003:25).

Nesta vertente, o objeto da ao pblica, buscando garantir a qualidade de vida dapopulao, extravasa os recortes setoriais em que tradicionalmente se fragmentaram aspolticas sociais e em especial a poltica de assistncia social.

Menicucci (2002) afirma que o novo paradigma para a gesto pblica articuladescentralizao e intersetorialidade, uma vez que o objetivo visado promover aincluso social ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos queincidem sobre uma populao em determinado territrio. Ou seja, ao invs de metassetoriais a partir de demandas ou necessidades genricas, trata-se de identificar osproblemas concretos, as potencialidades e as solues, a partir de recortes territoriaisque identifiquem conjuntos populacionais em situaes similares, e intervir atravs daspolticas pblicas, com o objetivo de alcanar resultados integrados e promover impactopositivo nas condies de vida. O que Aldaza Sposati tem chamado de atender anecessidade e no o necessitado.

Dessa forma, uma maior descentralizao, que recorte regies homogneas, costuma serpr-requisito para aes integradas na perspectiva da intersetorialidade.Descentralizao efetiva com transferncia de poder de deciso, de competncias e derecursos, e com autonomia das administraes dos microespaos na elaborao dediagnsticos sociais, diretrizes, metodologias, formulao, implementao, execuo,monitoramento, avaliao e sistema de informao das aes definidas, com garantiasde canais de participao local. Pois, esse processo ganha consistncia quando apopulao assume papel ativo na reestruturao.

Para Menicucci (2002), a proposta de planejamento e intervenes intersetoriaisenvolve mudanas nas instituies sociais e suas prticas. Significa alterar a forma dearticulao das aes em segmentos, privilegiando a universalizao da proteo social

em prejuzo da setorializao e da autonomizao nos processos de trabalho. Implica,tambm, em mudanas na cultura e nos valores da rede socioassistencial, dasorganizaes gestoras das polticas sociais e das instncias de participao. Torna-senecessrio, constituir uma forma organizacional mais dinmica, articulando as diversasinstituies envolvidas.

essa a perspectiva que esta Poltica Nacional quer implementar. A concepo daassistncia social como poltica pblica tem como principais pressupostos aterritorializao, a descentralizao e a intersetorialidade aqui expressos.

Assim, a operacionalizao da poltica de assistncia social em rede, com base noterritrio, constitui um dos caminhos para superar a fragmentao na prtica dessa

poltica. Trabalhar em rede, nessa concepo territorial significa ir alm da simplesadeso, pois h necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que as prticas seconstruram historicamente pautadas na segmentao, na fragmentao e na


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focalizao, e olhar para a realidade, considerando os novos desafios colocados peladimenso do cotidiano, que se apresenta sob mltiplas formataes, exigindoenfrentamento de forma integrada e articulada.

Isso expressa a necessidade de se repensar o atual desenho da atuao da redesocioassistencial, redirecionando-a na perspectiva de sua diversidade, complexidade,cobertura, financiamento e do nmero potencial de usurios que dela possamnecessitar. A partir da a Poltica Nacional de Assistncia Social caracterizar osmunicpios brasileiros de acordo com seu porte demogrfico associado aos indicadoressocioterritoriais disponveis a partir dos dados censitrios do Instituto Brasileiro deGeografia e Estatstica IBGE5, com maior grau de desagregao territorial quantomaior a taxa de densidade populacional, isto , quanto maior concentraopopulacional, maior ser a necessidade de considerar as diferenas e desigualdadesexistentes entre os vrios territrios de um municpio ou regio. A construo deindicadores a partir dessas parcelas territoriais termina configurando uma medida dedesigualdade intraurbana. Esta medida, portanto, sofrer variaes de abrangncia deacordo com as caractersticas de cada cidade, exigindo ao articulada entre as trsesferas no apoio e subsdio de informaes, tendo como base o Sistema Nacional deInformaes de Assistncia Sociale os censos do IBGE, compondo com os Campos de

Vigilncia Social, locais e estaduais, as referncias necessrias para sua construo.Porm, faz-se necessria a definio de uma metodologia unificada de construo dealguns ndices (excluso/incluso social, vulnerabilidade social) para efeitos decomparao e definio de prioridades da Poltica Nacional de Assistncia Social.

Como forma de caracterizao dos grupos territoriais da Poltica Nacional de AssistnciaSocial ser utilizada como referncia a definio de municpios como de pequeno, mdioe grande porte 6 utilizada pelo IBGE agregando-se outras referncias de anliserealizadas pelo Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais7, bem como pelo

Centro de Estudos da Metrpole8 sobre desigualdades intraurbanas e o contextoespecfico das metrpoles:

Municpios de pequeno porte 1 entende-se por municpio de pequeno porte 1aquele cuja populao chega a 20.000 habitantes (at 5.000 famlias em mdia.Possuem forte presena de populao em zona rural, correspondendo a 45% dapopulao total. Na maioria das vezes, possuem como referncia municpios demaior porte, pertencentes mesma regio em que esto localizados. Necessitamde uma rede simplificada e reduzida de servios de proteo social bsica, pois osnveis de coeso social, as demandas potenciais e redes socioassistenciais no

justificam servios de natureza complexa. Em geral, esses municpios no

apresentam demanda significativa de proteo social especial, o que aponta paraa necessidade de contarem com a referncia de servios dessa natureza na regio,mediante prestao direta pela esfera estadual, organizao de consrciosintermunicipais, ou prestao por municpios de maior porte, com co-financiamento das esferas estaduais e Federal.

5 Para os municpios acima de 20.000 habitantes, a partir do Censo 2.000, o IBGE disponibiliza asinformaes desagregadas pelos setores censitrios, o que permite construir medidas de desigualdadessocioterritoriais intraurbanas.6 Forma de definio utilizada no Plano Estadual de Assistncia Social - 2004 a 2007, do Estado doParan, tomando por base a diviso adotada pelo IBGE.7 Centro de estudos coordenado pela PUC/SP em parceria com o INPE Instituto Nacional dePesquisas Espaciais no desenvolvimento da pesquisa do Mapa da excluso/incluso social.8 Centro de estudos vinculado ao Cebrap que realiza pesquisas de regies metropolitanas,desenvolvendo mapas de vulnerabilidade social.


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Municpios de pequeno porte 2 entende-se por municpio de pequeno porte 2aquele cuja populao varia de 20.001 a 50.000 habitantes (cerca de 5.000 a10.000 famlias em mdia). Diferenciam-se dos pequeno porte 1 especialmenteno que se refere concentrao da populao rural que corresponde a 30% dapopulao total. Quanto s suas caractersticas relacionais mantm-se as mesmasdos municpios pequenos 1.

Municpios de mdio porte entende-se por municpios de mdio porte aquelescuja populao est entre 50.001 a 100.000 habitantes (cerca de 10.000 a 25.000famlias). Mesmo ainda precisando contar com a referncia de municpios degrande porte para questes de maior complexidade, j possuem mais autonomiana estruturao de sua economia, sediam algumas indstrias de transformao,alm de contarem com maior oferta de comrcio e servios. A oferta de empregosformais, portanto, aumenta tanto no setor secundrio como no de servios.

Esses municpios necessitam de uma rede mais ampla de servios de assistnciasocial, particularmente na rede de proteo social bsica. Quanto proteoespecial, a realidade de tais municpios se assemelha dos municpios depequeno porte, no entanto, a probabilidade de ocorrerem demandas nessa rea maior, o que leva a se considerar a possibilidade de sediarem servios prpriosdessa natureza ou de referncia regional, agregando municpios de pequeno porteno seu entorno.

Municpios de grande porte entende-se por municpios de grande porte aquelescuja populao de 101.000 habitantes at 900.000 habitantes (cerca de 25.000a 250.000 famlias). So os mais complexos na sua estruturao econmica,plos de regies e sedes de servios mais especializados. Concentram maisoportunidades de emprego e oferecem maior nmero de servios pblicos,contendo tambm mais infra-estrutura. No entanto, so os municpios que por

congregarem o grande nmero de habitantes e, pelas suas caractersticas ematrarem grande parte da populao que migra das regies onde as oportunidadesso consideradas mais escassas, apresentam grande demanda por servios das

vrias reas de polticas pblicas. Em razo dessas caractersticas, a redesocioassistencial deve ser mais complexa e diversificada, envolvendo servios deproteo social bsica, bem como uma ampla rede de proteo especial (nosnveis de mdia e alta complexidade).

Metrpoles entende-se por metrpole os municpios com mais de 900.000habitantes (atingindo uma mdia superior a 250.000 famlias cada). Para almdas caractersticas dos grandes municpios, as metrpoles apresentam o

agravante dos chamados territrios de fronteira, que significam zonas de limitesque configuram a regio metropolitana e normalmente com forte ausncia deservios do Estado.

A referida classificao tem o propsito de instituir o Sistema nico de AssistnciaSocial, identificando as aes de proteo bsica de atendimento que devem serprestadas na totalidade dos municpios brasileiros e as aes de proteo social especial,de mdia e alta complexidade, que devem ser estruturadas pelos municpios de mdio,grande porte e metrpoles, bem como pela esfera estadual, por prestao direta comoreferncia regional ou pelo assessoramento tcnico e financeiro na constituio de

consrcios intermunicipais. Levar-se- em conta, para tanto, a realidade local, regional,o porte, a capacidade gerencial e de arrecadao dos municpios, e o aprimoramento dosinstrumentos de gesto, introduzindo o geoprocessamento como ferramenta da Polticade Assistncia Social.


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3.1.3. Novas bases para a relao entre o Estado e a Sociedade Civil

A Lei Orgnica de Assistncia Social prope um conjunto integrado de aes einiciativas do governo e da sociedade civil para garantir proteo social para quem delanecessitar.

A gravidade dos problemas sociais brasileiros exige que o Estado assuma a primazia da

responsabilidade em cada esfera de governo na conduo da poltica. Por outro lado, asociedade civil participa como parceira, de forma complementar na oferta de servios,programas, projetos e benefcios de Assistncia Social. Possui, ainda, o papel de exercero controle social sobre a mesma.

No entanto, somente o Estado dispe de mecanismos fortemente estruturados paracoordenar aes capazes de catalisar atores em torno de propostas abrangentes, que nopercam de vista a universalizao das polticas, combinada com a garantia de eqidade.Esta prerrogativa est assegurada no art. 5, inciso III, da LOAS.

Para tanto, a administrao pblica dever desenvolver habilidades especficas, com

destaque para a formao de redes. A noo de rede tem se incorporado ao discursosobre poltica social. Nos anos recentes, novas formas de organizao e derelacionamento interorganizacional, entre agncias estatais e, sobretudo, entre o Estadoe a sociedade civil, tm sido propostas pelos atores sociais.

O imperativo de formar redes se faz presente por duas razes fundamentais.Primeiramente, conforme j mencionado, porque a histria das polticas sociais noBrasil, sobretudo, a de assistncia social, marcada pela diversidade, superposio e,ou, paralelismo das aes, entidades e rgos, alm da disperso de recursos humanos,materiais e financeiros.

A gravidade dos problemas sociais brasileiros exige que o Estado estimule a sinergia e

gere espaos de colaborao, mobilizando recursos potencialmente existentes nasociedade, tornando imprescindvel contar com a sua participao em aes integradas,de modo a multiplicar seus efeitos e chances de sucesso. Desconhecer a crescenteimportncia da atuao das organizaes da sociedade nas polticas sociais reproduzira lgica ineficaz e irracional da fragmentao, descoordenao, superposio eisolamento das aes.

Na proposta do SUAS, condio fundamental a reciprocidade das aes da rede deproteo social bsica e especial, com centralidade na famlia, sendo consensado oestabelecimento de fluxo, referncia e retaguarda entre as modalidades e ascomplexidades de aten

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POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL.pdf