Política Orçamental, Crescimento e Reformas Estruturais

Abel M. Mateus

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Crescimento e convergência

O ritmo de convergência de Portugal para a média da UE abrandou significativamente nos últimos anos

Enquanto que ao ritmo observado de 1987 a 1994 estaríamos na média europeia em 2014

Ao ritmo observado em 1995-1999 e projectado pela OCDE/CE até 2003,

estaremos na média europeia em 2046

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Crescimento e convergência

A que se deve esta desaceleração? Veremos que a política orçamental e a ausência de reformas estruturais tem um forte quinhão de responsabilidade

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Ritmo de Convergência para UE

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

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Índice

1. Peso do sector público na economia 1. Peso do sector público na economia e crescimentoe crescimento

2. OGE e competitividade da economia3. RE: educação4. RE: saúde5. RE: segurança social6. OGE e equidade

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Peso do SPA e crescimento O peso do SPA no PIB depende de vários factores: preferência

entre bens públicos e privados, orientação ideológica do governo no poder, dimensão do país, estrutura demográfica e peso do welfare state.

Um peso muito elevado do sector público, em relação ao valor esperado, é indício de: (i) uma proporção demasiado elevada de recursos está a ser deslocada do sector privado produtivo para o sector público, (ii) desincentivo para o trabalho e acumulação de capital humano devido à carga fiscal sobre o rendimento, (iii) desincentivo para a poupança e/ou investimento.

Simulações efectuadas mostram que é possível aumentar a taxa de crescimento do PIB entre 1 a 2 p.p. com uma redução substancial dos efeitos negativos referidos.

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Peso do SPA e crescimento

Portugal já está entre o grupo dos países com o peso do SPA sobre o PIB mais elevado do mundo. Segundo a metodologia das Contas Nacionais, com 49,3% do PIB em 2000, já está desde 1998 acima da média da UE (46,7).

No período 1991-2000 todos os países da UE baixaram significativamente o peso do SPA no PIB (média da UE -4 p.p., Irlanda: -13 p.p.). Portugal é a excepção: aumentou o peso em 7 p.p..

Excluindo Portugal da amostra, a lei de Wagner significa que para cada aumento em 10 p.p. na convergência para a média da UE, o peso no PIB sobe cerca de 2-3 p.p.. O peso

de Portugal está pelo menos 5-9 p.p. acima do esperado.

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Peso SPA s/ PIB (2000)

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Peso SPA e PIB per capita

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12.000 13.000 14.000 15.000 16.000 17.000 18.000 19.000 20.000 21.000 22.000

Portugal

Espanha

Dinamarca

Reino Unido

Irlanda

FinlândiaItália

Holanda

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França

Alemanha

Bélgica

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Peso SPA na economia

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1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Portugal Irlanda

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Peso do SPA no longo prazo

Assim como em análise de curto prazo se deve usar o conceito de déficit estrutural, no longo prazo deve usar-se o conceito de peso estrutural do SPA.

De facto, a situação ainda é mais grave no longo prazo (no que os economistas chamam no steady state)

Devido à desorçamentação uma parte significativa das despesas de capital não está nestas contas. Estimamos, por comparação com os anos anteriores, que estas andem em torno de 1,5-2 p.p..

Os juros da Dívida Pública estão em mínimo histórico. Se tomarmos uma taxa de juro real de longo prazo de cerca de 3 a 3,5%, isto contribui para a despesa com mais 1 p.p., aos níveis actuais da Dívida.

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Peso do SPA no longo prazo

Assim, estimamos que o actual peso do SPA em velocidade de cruzeiro é de 52,5 a 53% do PIB . Comparado com os actuais valores dos países nórdicos, entre os mais honestos em termos de contabilidade e gestão do sector público, só a Suécia nos bate. Passaremos a ser o segundo país da UE em peso do sector público, e os nórdicos estão na última década em acentuada redução.

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Índice

1. Peso do sector público na economia e crescimento

2. OGE e competitividade da economia2. OGE e competitividade da economia3. RE: educação4. RE: saúde5. RE: segurança social6. OGE e equidade

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Competitividade

Acabámos de ver que o peso do SPA é elevado. Os últimos OGEs têm referido que a carga fiscal em Portugal é baixa. Este indicador tem significado reduzido: existem outras formas de captar recursos pelo sector público, e a despesa acaba por criar a necessidade de rendimento (problema do déficit)

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Competitividade

Problema da harmonização e “concorrência fiscal” na zona do euro. Em Portugal existe uma carga fiscal sobre lucros e rendimento da empresa, como a evolução recente do IDE o demonstra (por exemplo a Irlanda tem uma taxa de imposto s/ lucros de 12,5% e Portugal tem 35%) que é um factor de perda da competitividade, sobretudo quando considerado nível e baixa qualidade das infraestruturas e serviços públicos.

A Alemanha está em vias de reduzir o IRC de 40 para 25%.

Um dos factores que introduz mais ineficiência no sistema fiscal é a dupla tributação dos dividendos. Este OGE agrava essa dupla tributação.

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Competitividade

Reduzir a taxa e aumentar a base de incidência fiscal para o mesmo contribuinte não tem qualquer efeito. O modelo teórico apropriado é a Taxa Efectiva Marginal sobre Capital - devia ser obrigatório que os serviços do MF a calculasse quando propõe alterações ao imposto

A redução drástica da taxa de poupança dos particulares nos últimos anos aconselha a introduzir fortes incentivos a este fluxo. Contudo nota-se uma tendência para os reduzir.

Os impostos sobre sector financeiro são geralmente prejudiciais à poupança e introduzem distorções na afectação de recursos da poupança para o investimento. A eliminação destes impostos foi abandonada.

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Competitividade: os resultados

A expansão da despesa agregada sem aumento de produtividade origina uma deterioração da posição externa da economia portuguesa

Estimativas recentes da Riqueza Nacional Líquida sobre o Exterior do FMI, baseadas no saldo acumulado da Conta Corrente da Balança de Pagamentos, incorporando os erros e omissões, mostram que depois da forte recuperação até 1993-94, a posição líquida começa a inverter a partir daquela data

A actualização da série mostra já em 2000 um valor de cerca de -41% do PIB, próximo do valor de 1981.

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Competitividade: os resultados

Mas o prolongamento da tendência mostra um valor de -80% do PIB em 2004-5, valor que chega a ultrapassar o mínimo de 1984

Mais nenhum país da UE apresenta uma deterioração tão acentuada. A Irlanda, que tinha em 1984-85 uma posição semelhante à nossa, já tem actualmente uma posição excedentária, melhorando continuadamente ao longo da última década.

Dos restantes países da UE só tinham posições dos activos externos negativos, em 1997, Suécia (-23%), Finlândia (-27%), Áustria (-13%) e Dinamarca (-8%), mas todos com tendência para baixar. Só a Grécia tem uma situação também séria com -41%.

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Riqueza líquida no Exterior

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1996

1998

2000

2002

2004

Rac

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o P

IB

Fonte: FMI, WP 99/115, act., proj. autor desde 1997

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A reforma fiscal que está por fazer

A moderna teoria fiscal aconselha a reduzir as taxas de imposto marginal sobre o trabalho e investimento e transferir a carga para o consumo

Seguindo esta orientação, e considerando a “concorrência fiscal”, era fundamental reduzir-se a taxa de IRC para cerca de metade e compensar a perda de receita com: (I) melhoria da administração fiscal, (ii) corte na despesa por aumento de eficiência, e (iii) aumento do IVA

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Índice

1. Peso do sector público na economia e crescimento

2. OGE e competitividade da economia3. RE: educação3. RE: educação4. RE: saúde5. RE: segurança social6. OGE e equidade

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Reforma da educação

As modernas teorias do crescimento endógeno reconhecem a acumulação de capital humano como o factor fundamental de crescimento

Com uma escolarização média que deve rondar actualmente os 7,5 anos, Portugal está ainda longe dos 12 a 14 anos dos países mais desenvolvidos

O facto de uma grande parte da sua população activa não ter completado o ensino secundário e a enorme escassez de pessoal com qualificações técnicas intermédias são hoje largamente reconhecidos como o principal obstáculo a atingir patamares de produtividade mais elevados

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O crescimento insustentável das despesas sociais

No período de 1997 a 2000 as despesas sociais cresceram a um ritmo de 17% ao ano em termos nominais, contra um crescimento médio do PIB de 7,3%

Em 2000 esta taxa de crescimento atinge cerca de 20%, quando comparado com o crescimento do PIB de cerca de 5,3%

Estudemos três sectores em particular: educação, saúde e segurança social

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Despesas de Acção Social

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Fonte: OE96 a OE2000.

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Reforma da educação Apesar de um substancial progresso na escolarização das novas

gerações, sobretudo a nível secundário, nas últimas décadas, o gap que nos separa dos países mais desenvolvidos é enorme

Com uma proporção de gastos públicos em educação sobre o PIB de cerca de 6%, Portugal está já acima da média da OCDE. A nível do ensino primário e secundário bate já o record a nível da OCDE

Contudo, a nível mundial, prova-se que existe uma baixa associação entre despesas públicas em educação e sucesso da aprendizagem, como a seguinte passagem o demonstra

Portugal aparece entre os últimos países em índices de sucesso seja qualitativos (testes), seja quantitativos (sucesso escolar)

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Reforma da educação

E Portugal é hoje um caso paradigmático de ineficiência na afectação de recursos ao ensino. De facto, aparece entre os últimos países em índices de sucesso seja qualitativos (testes), seja quantitativos (sucesso escolar)

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Testes Matemática (8º ano) 1995 DespesaOitavo ano de escolarização Pública País Média Desvio padrão s/PIBCoreia 607 2,4 3,6Japão 605 1,9 3,6Bélgica (flam) 565 6,7R. Checa 564 4,9 4,8Suiça 545 2,8 5,5Holanda 541 6,7 4,6Austria 539 3,0 5,3França 538 2,9 5,8Hungria 537 3,2 4,9Austrália 530 4,0 4,5Irlanda 527 5,1 4,7Canadá 527 2,4 5,8Bélgica (frances) 526 3,4Suécia 519 3,0 6,6Alemanha 509 4,5 4,5Nova Zelândia 508 4,5 5,3R.U. (Ingl) 506 2,6 4,6Noruega 503 2,2 6,8Dinamarca 502 2,8 6,5EUA 500 4,6 5,0RU (Esc) 498 5,5 4,6Espanha 487 2,0 4,8Islândia 487 4,5 4,5Grécia 484 3,1 3,7Portugal 454 2,5 5,4

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Reforma da educação

Por outro lado, a tendência para um forte decréscimo do número de alunos devido a razões demográficas nas próximas duas décadas irão causar uma enorme “subemprego” de recursos, sobretudo nos sectores primário e secundário. Este problema é agravado pela redistribuição regional.

Segundo dados estatísticos da OCDE, em PPP Portugal tem ao nível primário e secundário salários de professores muito elevados. Ao mesmo tempo há um baixo investimento em equipamentos escolares (p.ex. computadores) e manutenção das escolas

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Reforma da educação

Acresce que Portugal é hoje um dos países da OCDE onde existe maior discriminação contra o ensino privado - ao mesmo tempo que o Estado se demite do papel de controle de qualidade. Uma maior ajuda directa às famílias (a ajuda financeira a alunos no ensino terciário privado é apenas de 4% dos gastos públicos em Portugal contra uma média de 18% na OCDE) permitiria maior liberdade na escolha de ensino e o “voto com o bolso pela eficiência”.

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Reforma da educação

O Gráfico seguinte mostra a estrutura mais enviezada dos países da OCDE contra os cursos técnicos no ensino terciário (matemática, engenharia, computadores, ciência) e uma baixa taxa de graduação. Contraste-se com o caso da Irlanda.

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Reforma da educação

Um importante estudo acabado de publicar pelo FMI recomenda contenção de custos - o país poderia atingir os mesmos níveis de escolarização com apenas metade dos gastos públicos, se fossem utilizados eficientemente.

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Reforma da educação

Entre outras, podem apontar-se as seguintes medidas adopção de um sistema baseado em objectivos e

com incentivos bem definidos aumento das horas de ensino na escola maior participação dos pais na gestão das escolas e

maior descentralização administrativa maior flexibilidade nas regras de emprego dos

professores avaliação contínua e maior incentivo à formação de

professores

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Índice

1. Peso do sector público na economia e crescimento

2. OGE e competitividade da economia3. RE: educação4. RE: saúde4. RE: saúde5. RE: segurança social6. OGE e equidade

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Reforma da saúde

Segundo as nossas estimativas, baseadas na actualização de números publicados pela OCDE, as despesas totais com saúde em Portugal devem rondar cerca de 10% do PIB nos últimos anos, com o sector público a contribuir cerca de 6,7% do PIB

Estes valores andam próximos da média da OCDE, apesar de o país ter um nível de PIB substancialmente inferior.

No período de 1995-2000 as despesas públicas com saúde cresceram a uma taxa anual semelhante à da educação: 9,7% em termos nominais.

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Reforma da saúde

À semelhança da educação, existe também o potencial para um grande desperdício de gastos públicos, embora aqui os índices de output sejam mais difíceis de medir

Existe, uma baixa associação entre despesas públicas em saúde e índices sanitários, como os estudos seguintes o demonstram

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Reforma da saúde

Com o envelhecimento da população nas próximas duas décadas, e a exigência de meios de tratamento cada vez mais sofisticados continuará a existir pressão para aumento das despesas em saúde

A melhoria da qualidade nos serviços exige uma série de reformas, desde o financiamento à gestão hospitalar, aos esquemas de remuneração do pessoal e introdução de genéricos com controle dos custos em medicamentos e todas as frentes

Não é possível equilibrar todos os incentivos em causa sem uma colaboração estreita entre sector público e sector privado, nomeadamente no desenvolvimento de sistemas de seguro privados e de associações de prestação de serviços

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Índice

1. Peso do sector público na economia e crescimento

2. OGE e competitividade da economia3. RE: educação4. RE: saúde5. RE: segurança social5. RE: segurança social6. OGE e equidade

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Reforma da segurança social

O pagamento de pensões e prestações sociais atinge em Portugal já o equivalente a 23,6% do PIB em 2000, registando um crescimento de 2,7 pontos percentuais desde 1995

Apesar de as Contas Públicas apresentarem a SS como excedentária, a verdade é que o consegue a partir de transferências do OGE (não vamos entrar sobre a polémica em torno de regimes contributivos ou não, dado que se trata de um sector bem definido e distinto dos impostos para financiar serviços públicos)

O quadro seguinte mostra um déficit que se aproxima em 2000 dos 4% PIB.

Tendência para um forte agravamento do déficit nas próximas três décadas em todos os países desenvolvidos

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Pensões em percentagem do PIB

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Déficit Segurança Social200019991998199719951993199079969261651833423373Em milhões contos3,73,33,22,92,11,70,8Em perc. PIB

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O déficit da segurança social

O envelhecimento da população, os regimes generosos de reformas do sector público, a desaceleração no crescimento da produtividade do trabalho e a fuga às contribuições estão na origem do elevado déficit futuro da SS

Problema geral da Europa, que só a Itália, RU e um pouco a Alemanha tentaram recentemente resolver

A reforma da SS em Portugal está em grande parte por fazer, pois as bases da reforma não resolvem o problema do déficit - onde estão o aumento das contribuições ou a redução de benefícios?

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Déficit da Caixa Geral de Aposentações em crescendo

O regime de reformas do SPA português é dos mais generosos entre os países desenvolvidos.

O número de subscritores passou de 670 para 720 mil entre 1995 e 1999

Conforme o gráfico seguinte mostra o déficit em percentagem do PIB cresceu de 1,2% em 1993 para 2,1% em 2000

Adicionado ao déficit da SS temos já em 2000 um déficit de cerca de 6% do PIB

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Subsídio do Estado para a C.G.A.Em percentagem do PIB

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PIB

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fonte: Relatórios e Contas da C.G.A.

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Projecções do Déficit da Segurança SocialFonte: OECD, Working Paper 168, 1995

Em perc. PIB3,51995Alemanha3,620006,22015

16,1 a 21,02030

5,01995França2,82000

4,5 a 5,32015 13,1 a 16,12030

6,21995Espanha 4,5 a 5,320005,2 a 6,0201514,1 a 18,32030

2,51995Portugal3,720005,32015

15,4 a 18,52030

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Reforma da Segurança Social?

Embora qualquer das projecções feitas do sistema seja muito sensível às condições iniciais e às hipóteses admitidas para o crescimento da produtividade do trabalho, todas elas concorrem no sentido do estudo da OCDE.

E as reformas propostas no Livro Branco, que foram recentemente quantificadas por Pedro T. Pereira e os seus colegas mostram que o problema só é afastado no tempo entre 15 e 20 anos. Contudo, esta reforma implica já acentuada redução de benefícios: a média dos salários para cálculo da pensão sobe de 10 para 40 anos, a pensão máxima é de 5 salários mínimos, e a idade de reforma sobe 3 anos.

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Reforma da Segurança Social?

Mesmo assim, o que é fundamental saber, em qualquer reforma, é o impacto sobre o bem-estar e crescimento económico. Não existe qualquer estudo neste domínio.

Um estudo feito recentemente para os EUA (Kotlikoff) mostra que a passagem de um sistema pay-as-you-go para capitalização faz baixar a taxa marginal de imposto sobre a oferta de trabalho para os trabalhadores de baixos rendimentos em cerca de metade, além de eliminar as fortes distorções nas transferências das novas para as velhas gerações.

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Reforma da Segurança Social?

O sistema de capitalização, com uma transição apropriada, pode levar a um aumnento de 50% no stock de capital da economia, 16% no PIB e 10% no salário real no longo prazo. A taxa de juro real de longo prazo cai 300 pontos base. Para as gerações que nascem depois da reforma o aumento do bem-estar é de cerca de 10%, embora a geração mais velha tenha uma redução de 5%.

O sucesso de qualquer reforma da SS depende da clareza, simplicidade, abrangência e equidade com que se faça

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Índice

1. Peso do sector público na economia e crescimento

2. OGE e competitividade da economia3. RE: educação4. RE: saúde5. RE: segurança social6. OGE e equidade6. OGE e equidade

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Receita e despesa públicas e equidade

Há uma notável ausência de estudos nestas matérias O impacto da estrutura fiscal sobre a distribuição do

rendimento, em países semelhantes ao nosso, mostra que existe uma elevada carga sobre a classe de rendimentos médios

Tendo Portugal um dos maiores índices de pobreza da UE é evidente que qualquer reforma tem que considerar o impacto na redução da pobreza

Em PD a pobreza está geralmente associada a velhice, exclusão social, desemprego ou lares de um único chefe de família

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Receita e despesa públicas e equidade

Nesta dimensão, é fundamental como instrumento de ataque à pobreza a subida das pensões de reforma que estão largamente abaixo do limiar de pobreza

Note-se que a política social nem define um limiar de pobreza em Portugal

Outra área a merecer especial atenção é a das famílias com um único chefe de família e a exclusão social. Embora seja de louvar a introdução do RMG que é um instrumento que pode ser utilizado neste campo, a sua aplicação prática está longe de ser um mecanismo eficiente de redução da pobreza.

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Conclusão: que nível da Dívida em Portugal?

O peso da Dívida Pública é teoricamente o principal factor que influencia o crescimento, do ponto de vista de muitos modelos teóricos

A razão é que um nível elevado da Dívida causa o crowding-out nas carteiras dos agentes em detrimento do capital produtivo

Mas as modernas teorias financeiras acentuam o papel do endividamento dos agentes económicos, não só do Estado. Por outro lado, estudam também o valor do colateral, que pode sofrer fortes alterações de valor, sem correspondência nos passivos

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Conclusão: que nível da Dívida Pública em Portugal?

A situação da Dívida Pública em Portugal resulta da agregação da Dívida Pública do SPA que é publicitada, da Dívida da Segurança Social implícita nas actuais regras, e da Dívida que o Estado vai contraindo através dos mais diversos esquemas de “engenharia financeira”.

Para 2000 o PEC recém publicado apresenta o rácio de 57,1% (Comissão: 54,6% do PIB)

Dívida Implícita na SS: 80 a 130% do PIB (estimativas baseadas num horizonte de 60 a 70 anos por Pedro T. Pereira e num modelo de gerações sobrepostas), e de 113 a 172% com base num cálculo actuarial

A restante falta fazer o levantamento ...

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A Dívida Implícita da SS

Quase todos os sistemas de SS de países desenvolvidos são obrigados a publicar periodicamente um cálculo actuarial das suas reponsabilidades futuras. Em Portugal só se fez o primeiro estudo em 1999 pelo ISP (Dívida Implícita da Segurança Social, ISP, Nov. 1995)

O primeiro cenário corresponde a estimar o valor presente de todas as responsabilidades futuras da SS, se o sistema fosse suspenso em finais de 1994. O país tería que afectar 146 a 170% do PIB à SS.

O segundo cenário consiste em estimar o valor presente de todas as responsabilidades futuras menos as contribuições até à reforma dos actuais beneficiários. Neste caso a dívida implícita seria de 112-172% do PIB

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Referências

European Economy, Supplement A, nº 10/11-Nov 1999 OECD, Education at a Glance, 1997,1998 OECD, La Réforme des Systèmes de Santé, 1994 Gupta, Verhoven, Tiongson, Does Higher Government

Spending Buy Better Results in Education and Health Care, IMF Working Paper, Fev. 1999

Lane, P. e G. Milesi-Ferretti, The External Wealth of Nations: Measures of Foreign Assets and Liabilities for Industrial and Developing Countries, IMF WP 99/115, Ag. 1999

Clements, B., The Efficiency of Education Expenditure in Portugal, IMF WP 99/179, Dez. 1999