POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO AMBIENTAL Professor: Julian Garcia Alves de Almeida Geólogo, doutor em ciências sociais pelo Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas e assessor da chefia de gabinete da Secretaria do Meio Ambiente. APRESENTAÇÃO A consolidação de uma sociedade baseada na produção e aplicação intensiva do conhecimento é uma das principais tendências para o século XXI. As novas tecnologias de informação e comunicação, os avanços da biotecnologia, os novos formatos de gerenciamento público e privado, as combinações de várias mídias como novas formas de entretenimento vêm transformando profundamente as nossas maneiras de viver . Os desafios colocados pelas mudanças sócio - econômicas e culturais contemporâneas trazem a exigência de se pensar o radicalmente novo e também a necessidade de avaliar as experiências vividas de modo a combinar permanências e inovações na elaboração e aplicação das políticas de gestão ambiental. O curso pretende compartilhar algumas reflexões sobre o novo (os desenvolvimentos recentes e futuros da sociedade contemporânea) e o vivido (as políticas ambientais dos Estados Unidos da América, da União Européia e do Brasil) e esperamos que os participantes do curso possam ajudar-nos nessa empreitada.

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ÍNDICE 1. SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA: ALGUMAS INTERPRETAÇÕES

RECENTES

1.1 Sociedade contemporânea: as leituras de Giddens e Beck 1.2 Sociedade contemporânea: as leituras da sociologia ambiental 1.3 Sociedade contemporânea: a leitura dos pesquisadores da inovação tecnológica 1.4 Sociedade contemporânea : macrotendências sócio-econômicas para o século

XXI 2. A CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS AMBIENTAIS: OS EXEMPLOS DOS

ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, DA UNIÃO EUROPÉIA E DO BRASIL

2.1 A evolução das políticas ambientais norte – americanas

2.1.1 A primeira geração da legislação de proteção ambiental americana 2.1.2 A segunda geração de leis ambientais norte-americanas 2.1.3 A administração Reagan e as restrições à administração e às legislações ambientais 2.1.4 Novas restrições às legislações ambientais, permanência de controvérsias e a emergência das leis ambientais internacionais

2.2 As políticas ambientais da União Européia

2.2.1 Histórico da União Européia 2.2.2 A estrutura institucional da União Européia 2.2.3 O processo político na tomada de decisões na União Européia 2.2.4 A evolução da política ambiental da União Européia (30 anos de políticas ambientais)

2.2.5 Avaliação da Política Ambiental Européia

2.3 A política ambiental brasileira

2.3.1 Temas da agenda ambiental brasileira 2.3.2 Política ambiental brasileira: uma tentativa de interpretação 2.3.3 Interpretações sobre o movimento ambientalista e as políticas ambientais no Brasil

3. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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1. SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA: ALGUMAS INTERPRETAÇÕES

RECENTES Em todo o mundo os processos de globalização e liberalização econômica vêm impactando, em grau extraordinário, as instituições públicas e privadas e, principalmente os modos e costumes sociais gerando angústia, ansiedade e, ao mesmo tempo, possibilidades e desafios típicos de momentos de ruptura histórica. Segundo IANNI (1998): “A globalização do mundo pode ser vista como um processo histórico-social de vastas proporções, abalando mais ou menos drasticamente os quadros sociais e mentais de referência de indivíduos e coletividades. Rompe e recria o mapa do mundo, inaugurando outros processos, outras estruturas e outras formas de sociabilidade, que se articulam e se impõem aos povos, tribos, nações e nacionalidades. Muito do que parecia estabelecido em termos de conceitos, categorias ou interpretações, relativos aos mais diversos aspectos da realidade social, parece perder significado, tornar-se anacrônico ou adquirir outros sentidos. Os territórios e as fronteiras, os regimes políticos e os estilos de vida, as culturas e as civilizações parecem mesclar-se, tensionar-se e dinamizar-se em outras modalidades, direções ou possibilidades. As coisas, as gentes e as idéias movem-se em múltiplas direções, desenraízam-se, tornam-se volantes ou simplesmente desterritorializam-se. Alteram-se as sensações e as noções de próximo e distante, lento e rápido, instantâneo e ubíquo, passado e presente, atual e remoto, visível e invisível, singular e universal. Está em curso a gênese de uma nova totalidade histórico-social, abarcando a geografia, a ecologia e a demografia, assim como a economia, a política e a cultura. As religiões universais, tais como o budismo, o taoísmo, o cristianismo e o islamismo, tornam-se universais também como realidades histórico-culturais. O imaginário de indivíduos e coletividades, em todo o mundo, passa a ser influenciado, muitas vezes decisivamente, pela mídia mundial, uma espécie de “príncipe eletrônico”, do qual nem Maquiavel nem Gramsci suspeitaram.” De um mundo com um certo ordenamento passa-se por transformações onde os procedimentos sedimentados pela modernidade advinda das revoluções industrial e francesa sofrem deslocamentos e redefinições e mesmo um ataque frontal por parte de defensores ortodoxos do mercado. A construção de instrumentos analíticos que relacionem compreensão sociológica e entendimento dos processos políticos que vêm marcando a elaboração das políticas ambientais internacional e nacionalmente deve ajudar-nos a aprimorar os instrumentos de gestão ambiental. Para o nosso curso apresentaremos as análises de sociólogos contemporâneos- GIDDENS e BECK-; as teorizações dos sociólogos ambientais, em especial, as reflexões da teoria da modernização ecológica e panoramas evolutivos das políticas ambientais nos países industrializados e no Brasil para uma aproximação com as características da sociedade contemporânea e seus reflexos nas políticas ambientais. É o que será detalhado nas próximas seções.

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1.1 Sociedade contemporânea: as leituras de Giddens e Beck Esta seção é uma versão ligeiramente modificada do capítulo 1 do nosso doutorado (ALMEIDA, 2003). Os pensadores da segunda metade do século XIX, como Marx, ou do final do século XIX, inícios do século XX ,como Weber, não poderiam antecipar, apesar do tom profético de alguns dos seus textos, toda a extensão dos efeitos do desenvolvimento da modernidade na natureza. Os processos sócio-econômicos vinculados à modernização capitalista ou à modernização do socialismo real e, depois, os desenvolvimentos em escala global, de um mundo hegemonizado pelo capital, trouxeram uma série de impactos aos ecossistemas do planeta e aos seus habitantes, pondo em risco crescente a espécie humana e milhares de espécies em toda a Terra: vive-se uma crise ecológica da modernidade. Por crise ecológica entenda-se a ameaça aos ciclos biogeoquímicos globais do planeta (CO2, N, H2O...) e a destruição em escalas regionais e locais de ecossistemas e recursos naturais fundamentais para a preservação e reprodução futura da vida na Terra (ALTVATER, 1995). O momento atual da sociedade contemporânea tem sido marcado por mudanças sociais profundas relacionadas a um conjunto de fatores que vão das mudanças tecnológicas extremamente rápidas ao crescimento das ideologias conservadoras, passando por alterações dos processos produtivos em escala global e a financeirização eletrônica globalizada. No campo do processo produtivo, passa-se de uma produção fordista, baseada numa determinada divisão de trabalho e em uma certa utilização de recursos naturais, para uma produção pós-fordista, em que a divisão de trabalho tradicional dá lugar à maquinaria e à automação, que acabam ocupando o lugar central do processo produtivo e onde a utilização de recursos naturais sofre uma transformação radical com, em alguns casos, uma ampla substituição de antigos materiais (por exemplo, ferro e cobre) por outros mais novos (por exemplo, plásticos, ligas de aço especiais, etc). No campo político, cresce o neoliberalismo e a tradicional divisão esquerda - direita torna-se insuficiente para a descrição das polarizações e coalizões políticas no nível subnacional ou a também tradicional dicotomia Leste-Oeste, que determinou a política global da modernidade, no pós-guerra, cai por terra, arrastada pelo colapso do campo do socialismo real representado pela URSS e países socialistas da Europa Oriental. Dois autores, GIDDENS e BECK, vêm desenvolvendo, em termos teóricos, uma avaliação mais ampla desse novo período. Realiza-se, nesta seção, uma caracterização das leituras desses autores, para uma análise da emergência do ambientalismo e das mudanças na gestão de recursos naturais a partir de um referencial teórico maior. Anthony Giddens, inglês nascido em 1938, é um dos principais sociólogos contemporâneos com presença marcante na discussão da teoria sociológica, com obras como “Novas Regras do Método Sociológico”, de 1976, “Problemas Centrais na Teoria Social”, de 1979, “Uma Crítica Contemporânea do Materialismo Histórico”,de 1981 e “A Constituição da Sociedade”, de 1984 (ver GIDDENS, 1978 e 1989, para edições brasileiras e, para uma análise das suas contribuições, DOMINGUES, 2001). Recentemente, GIDDENS tem participado ativamente da discussão política como um dos ideólogos da chamada “terceira via”, que influenciou programas do governo trabalhista inglês do

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primeiro-ministro Tony Blair e políticas social-democratas em todo mundo. O autor tem se dedicado também à reflexão sobre as conseqüências da modernidade e às relações entre o indivíduo e a sociedade na contemporaneidade (GIDDENS, 1991, a edição inglesa é de 1990; GIDDENS, 2002) e à teorização da modernização reflexiva (BECK, GIDDENS e LASH, 1997). Para o autor (GIDDENS,1996), vivemos uma fase da modernidade em que o relacionamento dos indivíduos em sociedade alterou-se profundamente. De um período marcado pela modernização simples, em que a evolução capitalista parecia um processo previsível, passamos para um momento da história da humanidade em que o futuro torna-se insondável e em que as escolhas e os atos do presente têm uma margem de risco muito grande. A modernidade tornou-se reflexiva, isto é, toda a atividade realizada é objeto da incorporação rotineira dos conhecimentos e das informações acumuladas e essa incorporação é reflexivamente testada e retorna à ação social redefinindo a atividade realizada. Para GIDDENS, a modernização reflexiva está associada às mudanças sociais profundas: o impacto da globalização, as mudanças na vida cotidiana e pessoal e o surgimento de uma sociedade pós-tradicional. “Somos a primeira geração a viver em uma sociedade completamente pós-tradicional, um termo que de muitas maneiras é preferível a “pós-moderno”. Uma sociedade pós-tradicional não é uma sociedade nacional – estamos falando aqui de uma ordem cosmopolita global. Ela também não é uma sociedade na qual as tradições deixam de existir: em muitos aspectos, existem impulsos, ou pressões, no sentido da manutenção ou recuperação das tradições. No entanto, ela é uma sociedade na qual a tradição muda de status. No contexto de uma ordem cosmopolita e globalizadora, as tradições são constantemente colocadas em contato umas com as outras e forçadas a se declararem” ( GIDDENS, 1996, p.99). Em uma sociedade pós-tradicional, a reflexidade social é condição e resultado da vida social: “As decisões devem ser tomadas com base em uma reflexão mais ou menos contínua sobre as condições das ações de cada um. ‘Reflexividade’ a que se refere ao uso de informações sobre as condições de atividades como um meio de reordenar e redefinir regularmente o que essa atividade é. Ela diz respeito ao universo de ações onde os observadores sociais são eles mesmos socialmente observados; e, hoje em dia, ela é verdadeiramente global em sua abrangência...” (GIDDENS, 1996, p. 101). O autor dá o exemplo do trabalho do antropólogo que, na modernidade simples, ia até determinada comunidade, fazia seus estudos, voltava para seu lugar de trabalho e produzia uma monografia que era lida por seus pares e freqüentadores de uma biblioteca; na modernidade reflexiva, o pesquisador vai realizar sua pesquisa e provavelmente encontrará membros dessa comunidade em que parte da reflexão etnológica já se incorporou ao seu discurso. Na modernidade reflexiva, a apropriação dos discursos especialistas tende a substituir a orientação da tradição (GIDDENS, 1996, p. 101-102).

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Para GIDDENS, a globalização não é um processo externo que atinge a todos a partir de um “exterior”; ela é um processo interno em que todos estão imersos, atingindo profundamente a vida cotidiana. Nas sociedades afluentes, o dia-a-dia tornou-se “experimental”, isto é, objeto de escolha por parte dos sujeitos; a identidade do indivíduo não é mais simplesmente advinda de um status tradicional, ela é cada vez mais construída e sustentada ativamente: “Cada vez mais temos que decidir não só quem somos, e como agimos, mas como parecemos para o mundo exterior” (GIDDENS, 1996, p.97). Em uma sociedade destradicionalizada, a emergência de fundamentalismos é parte do mesmo processo global: a tradição está sitiada e tem que se afirmar enquanto tal. Mas ser tradicional é cada vez mais uma opção entre outras que se apresentam em um mundo pós-tradicional: “No entanto, é difícil não estar consciente de que qualquer padrão de vida – não importando o quão tradicional – é apenas uma entre outras formas possíveis de vida.” (GIDDENS, 1996, p.112). A destradicionalização “não só afeta o mundo social, mas também influencia a transformação da natureza, e é por este influenciada. A tradição, como a natureza, costumava ser um contexto ‘externo’ de vida social, algo que era dado e, muito incontestável. O fim da natureza – e do natural – coincide com o fim da tradição e do tradicional.” (GIDDENS, 1996, p. 101). Para GIDDENS, em uma sociedade pós-tradicional, há o advento de uma nova política: a política da vida. Para ele, a política de esquerda, na modernidade simples, esteve sempre ligada à idéia de emancipação (da tradição, dos grilhões do passado, do poder arbitrário, da pobreza e da privação material...). Na modernidade reflexiva, a política emancipatória continua importante, mas as lutas relacionadas à política da vida mostram a centralidade dessas questões no mundo contemporâneo. GIDDENS define política da vida como a política de realização do eu em um contexto marcado pela dialética entre o local e o global e pelos sistemas internamente referenciados da modernidade (GIDDENS, 1996, p.294). No capítulo intitulado “A modernidade sob um signo negativo: questões ecológicas e política da vida” (GIDDENS, 1996, p.234), o autor repassa a discussão sobre as filosofias políticas dos movimentos ambientalistas enfatizando os pontos em comum com o conservadorismo político e os pontos de crítica ao industrialismo em que os discursos ambientalistas foram além da crítica socialista. A emergência de um mundo pós-tradicional, reflexivo, marcado pela dissolução da tradição e da natureza, entendida em seu sentido mais amplo de objetos e processos que existem independentemente da intervenção humana, é que ajuda a compreender a importância dos movimentos ecologistas e é reflexivamente modificado a partir das lutas e disputas desses movimentos. “A crise ecológica é uma crise criada pela dissolução da natureza. Os problemas de ecologia não podem ser separados do impacto da destradicionalização. Ambos suscitam a

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antiga pergunta, “como viveremos?”, em uma nova roupagem – em uma situação na qual o avanço da ciência e da tecnologia, associado aos mecanismos de crescimento econômico, força-nos a enfrentar problemas morais que já estiveram ocultos na naturalidade da natureza e da tradição. Os riscos associados à incerteza artificial demonstram a necessidade de lidar com esses problemas – mas se eles são vistos simplesmente como “perigos naturais”, seu verdadeiro caráter é interpretado erroneamente” (GIDDENS, 1996, p. 234-235). GIDDENS dialoga com os ecologistas chamando a atenção para o que ele denomina sistemas “ecossociais” (em contraponto aos sistemas naturais da ecologia) em que natureza e sociedade estão imbricadas (“meio ambiente socialmente organizado”) e qualquer programa de ação ambiental passa por processos sociais de escolha e valoração moral (GIDDENS,1996,p. 239-240). A seguir, faz uma ampla discussão sobre quatro domínios: natureza (ambiente físico não humanizado), reprodução (engenharia genética), sistemas globais (desastres de grandes proporções) e personalidade (ameaças ambientais à saúde) em que o conceito de que a natureza desapareceu ou está desaparecendo pode ser utilizado. A preocupação do autor é ressaltar que nesses contextos a questão do que é natural implica entender os processos sociais da modernidade reflexiva em que eles estão ocorrendo e as escolhas (reflexividade social) que vão ter que ser (e já estão sendo) feitas. A problematização do autor é que o natural já não é mais um referencial dado, mas sim um referencial construído reflexivamente e com profunda carga de valoração moral. Ulrich Beck, sociólogo nascido na Polônia e radicado na Alemanha, professor de sociologia na Universidade de Munique, autor, entre outros, dos livros “Risk Society: Towards a New Modernity” (1992), “Ecological Politics in an Age of Risk” (1995), vem, em conjunto com Anthony Giddens, reivindicando o conceito de modernidade reflexiva para diagnosticar a sociedade contemporânea. Beck parte de posições do campo da modernidade, mas o faz a partir de um diagnóstico da sociedade contemporânea em que a modernidade e os processos sócio-econômicos a ela associados são adjetivados para poderem ser explicados. Fala-se em modernidade e modernização reflexivas. Os conceitos clássicos de sociedade, de política, de mudança social são reelaborados e os emblemas da modernidade - contrato, liberdade, revolução, sociedade nacional, indivíduo, progresso, razão... - repensados à luz do desenvolvimento mais recente das relações sociais. Em “A Reinvenção da Política: rumo a uma teoria da modernização reflexiva” do livro “Modernização Reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna” em que foram editados textos de Beck, Anthony Giddens e Scott Lash (BECK, GIDDENS e LASH, 1997), BECK sintetiza os conceitos desenvolvidos nos livros anteriormente citados e estabelece um diálogo com GIDDENS e LASH. BECK entende a sociedade atual como uma sociedade de risco: “um estágio da modernidade em que começam a tomar corpo as ameaças produzidas até então no caminho da sociedade industrial” (BECK, 1997, p.17). Para ele, há uma distinção entre a

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modernização simples, que libertou os indivíduos das certezas feudais e religiosas, para o mundo da sociedade industrial e a modernização reflexiva, que coloca os indivíduos perante um mundo de riscos globais e pessoais (BECK,1997,p.18). A modernização reflexiva “significa autoconfrontação com os efeitos da sociedade de risco que não podem ser tratados e assimilados no sistema da sociedade industrial...” (BECK, 1997, pg 17). Para ele, a modernização reflexiva não é um momento de uma pós-modernidade; mas sim a radicalização da modernidade que vai “invadir as premissas e os contornos da sociedade industrial e abrir caminhos para outra modernidade” (BECK, 1997, pg 13). Na sociedade de risco, a política assume outros contornos e Beck insiste em enfatizar o papel do que conceitua de subpolítica na discussão das questões relevantes. Subpolítica é ação dos agentes sociais fora das instituições tradicionais da política da modernidade (partidos políticos, parlamentos, sistemas jurídicos...). Em paralelo a essa ação, o autor ressalta que o Estado está se metamorfoseando, trocando de pele e redefinindo suas funções. A“capacidade de negociação" de interesses sociais aparece como a função estatal principal (BECK,1997,p.52-54). O autor ressalta que a sociedade industrial vem sofrendo "diferenciações sistêmicas funcionais" que a estão mudando profundamente: 1) na revolução feminista – “uma sociedade em que os homens e mulheres fossem realmente iguais ..., sem dúvida nenhuma seria uma outra modernidade” (BECK,1997,p. 40), 2) na natureza – “a integração da natureza na sociedade vai além da sociedade industrial. A “natureza” torna-se um projeto social, uma utopia a ser reconstruída, ajustada e transformada...” (BECK,1997,p..40-41) e 3) na tecnologia – “A remoção da tecnologia de seus contextos de utilitarismo – militar e econômico, sua desintegração funcional e seu estabelecimento como um sistema autônomo seriam comparáveis, dentro da sociedade industrial, à abolição da ordem feudal divina.”(BECK,1997,p.41). BECK atribui à questão ecológica um papel fundamental na auto-reforma da modernidade industrial: As leituras de BECK e GIDDENS enfatizam a emergência do ambientalismo contemporâneo, a partir da segunda metade do século XX, em um contexto de crise da modernidade industrial enquanto processo civilizatório. 1.2 Sociedade contemporânea: as leituras da sociologia ambiental A emergência da questão ambiental provocou em praticamente todas as disciplinas científicas o aparecimento de questionamentos sobre a necessidade de novas categorias de análise para o entendimento dos problemas ambientais. Esses questionamentos implicaram, na maioria dos casos, a exigência de uma adjetivação –ambiental ou ecológica- para caracterizar as novas categorizações disciplinares, assim, fala-se em geologia ambiental, história ambiental,economia ecológica, etc. Na sociologia, a discussão foi marcada por

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autores que reivindicaram uma quebra dos paradigmas dominantes e a inauguração de uma nova disciplina; é o que será resgatado a seguir. A reconstituição, em termos breves, da emergência e evolução da Sociologia Ambiental baseia-se em BUTTEL (1996). A proposta de uma sociologia ambiental surge nos EUA, no fim da década de 1970, em um artigo de CATTON e DUNLAP (1978) em que é desenvolvida uma crítica à sociologia convencional por sua inabilidade em tratar os problemas ambientais. Os autores propõem a substituição do que chamam paradigma dominante do excepcionalismo humano na sociologia por um novo paradigma ecológico. Pelo paradigma dominante não eram reconhecidas as bases biofísicas da estrutura e vida sociais e o homem era considerado uma espécie singular (excepcional). O paradigma ecológico ressaltava a importância das bases biofísicas e a necessidade de superação da visão ocidental dominante da singularidade do homem em sua relação com a natureza. Outra abordagem, do mesmo período, é feita por SCHNAIBERG (1980), que baseia seu entendimento das questões ambientais na assunção de que é da lógica fundamental do capitalismo e do estado moderno a promoção do crescimento econômico e da acumulação do capital que levam à degradação ambiental. A abordagem de CATTON E DUNLAP enfatizava, em termos metodológicos, a cultura/visão do mundo como elemento explicativo e a de SCHNAIBERG reivindicava a questão de classe/economia política. Esses dois enfoques foram matrizes fundadoras de vários trabalhos do período. Na década de 1980, a sociologia ambiental desenvolveu-se sob um signo contraditório: por um lado, a repercussão das questões ligadas às mudanças climáticas globais reforçava as premissas dos sociólogos ambientais que insistiam na importância do substrato material-ecológico para a compreensão da estrutura social; por outro, o crescimento de ideologias conservadoras e diminuição do apelo do marxismo enfatizava perspectivas micro-sociológicas. A sociologia ambiental, na década de 1990, continuou marcada por linhas de conhecimento que colocam ênfase na revelação das subestruturas material-ecológicas das sociedades modernas e, ao mesmo tempo, foi “invadida” por interpretações culturalistas e social-construtivistas. BUTTEL (1996), em seu esforço de síntese teórica, faz uma desagregação das principais questões que a sociologia ambiental deve enfrentar. Segundo o autor, os principais fenômenos a serem explicados dividem-se em duas categorias gerais. As práticas sociais “ordinárias”, mas que têm implicações ambientais: produção, consumo de bens e serviços, comportamentos institucionais, etc. Essas práticas são referidas como “subestruturalmente-ambientais”. Nessas práticas, as dimensões ou implicações ambientais, apesar de existirem, não são reconhecidas pelos agentes envolvidos. As práticas sociais em que os comportamentos ou modelos institucionais dos

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atores são subjetivamente conscientes e/ou ambientalmente relevantes: mobilizações, participações em organizações ambientais, conflitos, processos de regulação ambiental...O autor as denomina “intencionais” e sugere que a sociologia ambiental deve ser capaz de considerar as duas classes de fenômenos relevantes e conceitualizar melhor as suas relações(BUTTEL,1996, p.66-67). Outra questão é a tradição, na sociologia ambiental, de ressaltar a importância dos fatores biofísicos como elemento explicativo de questões sócio-ambientais, assumida em nível metateórico. BUTTEL insiste em que, antes de tomá-lo como injunção metateórica, o entrelaçamento das questões sociais e biofísicas deve ser considerado uma questão empírica, evitando-se explicações reducionistas de causalidades ancoradas nos aspectos biofísicos (BUTTEL ,1996,p.70-71). A conceituação de ambiente tem estado presente em todos os trabalhos de sociologia ambiental e pode ser identificada desde uma ênfase subnacional até uma ênfase global. O conceito de ambiente tem cruzado com os três emblemas da sociologia: a sociedade nacional, o indivíduo, a sociedade global (IANNI,1997). Assim, voltando à caracterização proposta por BUTTEL (1996, p.71-72):as análises de capacidade de suporte regionais e subnacionais têm marcado autores cujo universo explicativo baseia-se na análise das sociedades e Estados nacionais; análises globais de esgotamentos de recursos naturais, das mudanças ambientais em nível planetário vêm sendo realizadas por sociólogos que têm no entendimento da sociedade global o seu referencial teórico; por outro lado, diversos estudos de movimentos ambientalistas, de mudanças de comportamento em relação às questões ambientais têm-se desenvolvido a partir das interações entre indivíduo e sociedade. Na sociologia ambiental, há uma forte tradição em ver o desenvolvimento da modernidade, através da dinâmica da sociedade industrial – capitalista, como responsável pela degradação ambiental. A modernidade é vista como estruturalmente degradadora da qualidade e da integridade ambiental do planeta. A “prisão de ferro” de WEBER (1996) é o referencial metafórico. BUTTEL, no entanto, chama atenção para uma outra linha de abordagem que se contrapõe à visão de inevitabilidade da degradação, tentando estudar as possibilidades de melhoria ambiental ainda dentro da modernidade. Para essa linha, a modernidade tem sido acompanhada pela degradação ambiental, mas concomitantemente, o desenvolvimento dos conhecimentos ambientais e as pressões sociais criam uma base social para uma deflexão do curso degradador da modernidade na direção do que denominam modernização ecológica (BUTTEL, 1996, p.72-73). Autores como SPAARGAREN e MOL relacionam as mudanças das políticas ambientais no mundo industrializado, a partir dos anos 80, como um processo de “modernização ecológica”, no qual a esfera ecológica foi adquirindo uma autonomia relativa em relação às esferas econômicas e políticas e acaba sendo internalizada nas agendas pública e privada. Esses autores consideram que, em nível analítico, é possível constatar a crescente autonomia entre as esferas e racionalidades ecológicas comparadas às esferas econômicas e políticas. Na esfera política, observam o descolamento das ideologias ecologistas das ideologias dominantes do socialismo, liberalismo e conservadorismo.Na esfera econômica, identificam que os processos econômicos de produção e consumo estão, cada vez mais, sendo projetados, avaliados e julgados a partir de considerações econômicas e

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ecológicas.Para eles, a ampliação de sistemas de gerenciamento ambiental nas empresas, a valoração econômica de bens ambientais através de eco – taxas, os seguros baseados em considerações ambientais, o aumento da importância dos objetivos ambientais para empresas, entre outros, são indicadores desse processo (SPAARGAREN (1997), MOL (1995 , 2000), MOL e SPAARGAREN (1993,1998) e SPAARGAREN E MOL (1997)). MOL E SPAARGAREN, nesses artigos, enfatizam cinco categorias nucleares de análise, segundo a teoria da modernização ecológica, para entendimento do que denominam reestruturação ecológica das sociedades modernas: 1) A mudança no papel da ciência e do desenvolvimento tecnológico:ciência e tecnologia passam a fazer parte dos processos de reforma ambiental; 2) A crescente importância das dinâmicas de mercado e de seus agentes como portadores de inovações e transformações ecológicas em adição (algumas vezes em substituição) aos agentes estatais e aos movimentos sociais; 3) Mudanças nos papéis e estilos de governança ambiental: políticas baseadas em comando e controle sendo substituídas por instrumentos mais flexíveis, incorporando a participação de atores não governamentais no processo decisório e inclusão de agências multilaterais em programas de reforma ambiental com diminuição relativa do papel dos estados nacionais; 4) Modificações nas posturas de movimentos sociais em relação aos fóruns de decisão: a participação direta, ao invés do posicionamento à margem (ou na periferia) que marcou os momentos iniciais do ambientalismo, obrigou a adoção de estratégias, por esses movimentos, que combinam cooperação e conflito com outros atores sociais e 5) Emergência de novas ideologias nas arenas políticas e sociais que não aceitam as posições nem do ecologismo mais radical nem as defesas corporativas dos “negócios como de costume” do empresariado e buscam outros princípios e práticas para as relações entre economia, ecologia e sociedade. O aparecimento de princípio como o da preocupação com as gerações futuras faria parte dessas novas ideologias (SPAARGAREN (1997), MOL (1995, 2000), MOL e SPAARGAREN (1993, 1998) e SPAARGAREN E MOL (1997)). A abordagem da “teoria da modernização ecológica” tem recebido a atenção cada vez maior dos cientistas sociais que lidam com as questões ambientais e tem adquirido ampla exposição nos encontros internacionais promovidos pela ISA – International Sociological Association (ver, por exemplo, os artigos reunidos em SPAARGAREN, MOL e BUTTEL, 2000, MOL e SONNENFELD, 2000 a , 2000 b e 2000 c). Outros cientistas sociais utilizam o conceito de modernização ecológica em sentido mais descritivo tirando a carga normativa encontrada nos escritos de MOL e SPAARGAREN. HAJER (1996), por exemplo, considera que o discurso da modernização ecológica tornou-se dominante nas discussões públicas sobre a questão ambiental. Para ele, a modernização ecológica rompe com os discursos ambientalistas da década 70, seja o ecologista que reivindicava mudanças radicais nos usos e costumes da modernidade industrial, seja o pragmático dos órgãos ambientais governamentais que enfrentaram o problema ambiental a partir de uma visão focada nos efeitos do crescimento econômico. A estratégia de “controle na chaminé” ou “controle no final do tubo”, geradora de uma série de normas e padrões ambientais e legislações associadas, é o exemplo mais claro desse

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pragmatismo governamental. Os enfoques eram polarizados: reformas versus mudanças profundas; crescimento econômico versus economia estacionária... O discurso eco-modernista evita a polarização; de um lado, reconhece o caráter estrutural dos “dilemas ecológicos”, porém, ao contrário dos ecologistas, considera que as soluções estão no próprio desenvolvimento da modernidade através das inovações tecnológicas e modificações de procedimentos empresariais; por outro lado, ao contrário dos controles pontuais, amplia o caráter das gestões ambientais falando em “tecnologias limpas” e “sistemas técnicos com embasamento ambiental” associados a legislações cooperativas a partir de instrumentos de indução econômica. No nível político o enfoque da modernização ecológica foi sendo progressivamente assumido e, com certas nuanças, endossado, tanto no Relatório Bruntland como na Agenda 21 da Conferência Rio 92. Para o autor, as evidências empíricas que corroboram, ao menos em nível do discurso, com as formulações da modernização ecológica são os desenvolvimentos das políticas ambientais e de inovação de produtos na Alemanha e no Japão, o planejamento da política ambiental holandesa e as iniciativas ambientais do governo Clinton-Gore. O autor ressalva, no entanto, que são necessários estudos mais detalhados para avaliação dos efeitos ambientais dessas medidas. Para HAJER (1996), os interesses para a sociologia das questões ambientais são a análise do discurso da modernização ecológica e das dinâmicas sociais que acompanham o seu desenvolvimento e, para efeitos heurísticos, o autor avança três interpretações ideais desse processo. A modernização ecológica pode ser entendida como um processo de aprendizado institucional, como um projeto tecnocrático ou como um processo de política cultural (“cultural politics”). Como aprendizado institucional,a modernização ecológica é percebida como um projeto social moderado que considera possível a internalização das questões ambientais, nas instituições e nas empresas, a partir da incorporação da racionalidade ecológica , progressivamente, nos processos sociais de decisão. A Natureza é assumida como um subsistema entre outros. A visão do processo político tem uma hegemonia social-democrática. Pensar a modernização ecológica como um projeto tecnocrático é percebê-la criticamente e entendê-la a partir de suas imbricações com as elites de decisores políticos, especialistas e cientistas. A Natureza aqui é aquela produzida e enquadrada pelas formulações das racionalidades científica e tecnológica. A política é hegemonizada por um viés hierarquizante e centralizador. A interpretação da modernização ecológica como política cultural (“cultural politics”) entende as políticas ambientais como construções sociais em disputa. Nessa visão não há uma crise ecológica “objetiva”, como as duas interpretações anteriores pressupõem, mas discursos historicamente constituídos em que reduções, exclusões e escolhas de questões têm significados culturais (HAJER,1996,p248-260).

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1.3 Sociedade contemporânea: a leitura dos pesquisadores da inovação tecnológica Esta seção está baseada em LASTRES e ALBAGLI (1999). Nos últimos anos, diversos pesquisadores têm procurado compreender a evolução das sociedades a partir da análise dos processos de inovação tecnológica e de seus impactos na economia, na política, na meio ambiente, e nos diversos segmentos sociais. Esses estudiosos desenvolveram o conceito de “paradigma tecno – econômico” para explicar as combinações de inovações (técnicas, organizacionais e institucionais) que provocam transformações profundas na economia e afetam amplamente a sociedade (LASTRES e ALBAGLI, 1999). Três características são fundamentais na definição dos paradigmas tecno – econômicos : amplas possibilidades de aplicação; demanda crescente e queda persistente do seu custo unitário. Para eles: “A mudança de paradigma inaugura uma nova era tecno-econômica, envolvendo a criação de setores e atividades; novas formas de gerar e transmitir conhecimentos e inovações; produzir e comercializar bens e serviços; definir e implementar estratégias e políticas; organizar e operar empresas e outras instituições públicas e privadas( de ensino e pesquisa, financiamento e promoção etc.).Dentre outras exigências associadas destacam-se ainda novas capacitações institucionais e profissionais, assim como mecanismos para mensurar, regular e promover as atividades econômicas” “O impulso para o desenvolvimento de um novo PTE é considerado resultante de avanços da ciência e pressões competitivas e sociais persistentes objetivando (a) superar os limites ao crescimento dados ao padrão estabelecido; (b)inaugurar novas frentes de expansão e sustentar a lucratividade e a produtividade. A combinação de inovações associadas à máquina a vapor, à energia elétrica e ás tecnologias de informação são consideradas exmplos de tais profundas tranformações” ( LASTRES e FERRAZ in: LASTRES e ALBAGLI,1999). O quadro a seguir sintetiza as pesquisas sobre os sucessivos paradigmas tecno-econômicas.

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Quadro 1: Principais características dos sucessivos paradigmas tecno – econômicos Paradigmas Primeiro Segundo Terceiro Quarto Quinto Início e término

1770/80 a 1830/40

1830/40 a 1880/90

1880/90 a 1920/30

1920/30 a 1970/80

1970/80 a ?

Descrição Mecanização Força a vapor e ferrovia

Energia elétrica, engenharia pesada

Produção em massa, “fordismo”

Tecnologias da informação

Fator – chave (abundante e com preço declinante)

Algodão e ferro fundido

Carvão e transporte

Aço Petróleo e derivados Microeletrônica,Tecnologia digital

Setores alavancadores de crescimento

Têxteis e seus equipamentos, fundição e moldagem de ferro, energia hidráulica

Máquinas e navios a vapor, máquinas ferramentas, equipamentos ferroviários

Engenharia e equipamentos elétricos, engenharia e equipamentos pesado

Automóveis e caminhões, tratores e tanques, indústria aeroespacial, bens duráveis, petroquímicos

Equipamentos de informática, Telecomunica-ções, robótica, serviços infointensivos, softwares

Infra estrutura Canais, estradas Ferrovias, navegação mundial

Energia elétrica Auto-estradas Redes e sistemas “information highways”

Outros setores crescendo rapidamente

Máquinas a vapor, maquinaria

Aço, eletricidade, gás, corantes sintéticos, engenharia pesada

Indústria automobilística e aeroespacial, rádio e telecomunica-ções, metais e ligas leves, bens duráveis, petróleo e plásticos

Fármacos, energia nuclear, microeletrônica, telecomunicações

Biotecnologia, nanotecnologia, atividades espaciais

Países líderes Grã–Bretanha, França e Bélgica

Grã-Bretanha, França, Bélgica, Alemanha e EUA

Alemanha, EUA, Grã-Bretanha, França, Bélgica, Suiça e Holanda

EUA, Alemanha, outros países da CEE, Japão, Rússia, Suécia, Suíça

Japão , EUA, Alemanha, Suécia, outros países da CEE, Taiwan e Coréia

Países em desenvolvi-mento

Alemanha e Holanda

Itália, Holanda, Suíça, Áustria-Hungria

Itália, Áustria- Hungria, Canadá, Suécia, Dinamarca, Japão e Rússia

Países do Leste Europeu, Brasil, México,Argentina, Coréia,China,Índia,Taiwan

Brasil,México,Argentina,China, Índia, Indonésia, Turquia,Venezuela, Egito

FONTE: modificado de LASTRES E ALBAGLI (1999).

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1.4 Sociedade contemporânea : macrotendências sócio-econômicas para o século XXI Segundo Ladislau Dowbor (2000) é necessário repensar o arsenal teórico com que nos baseamos , até o momento, para estudar o desenvolvimento do capitalismo contemporâneo e consequentemente repensar os caminhos propostos para se alcançar a justiça social, respeito ao meio ambiente e à dignidade humana nesse modo de produção. Para ele as teorias anteriores baseavam-se em características das economias nacionais e em uma evolução do capitalismo industrial e do Estado que foram superadas pela dinâmica do capitalismo global. A economia nacional foi absorvida pelo espaço global, a indústria vem perdendo peso dia a dia frente a novos eixos de atividades, as burguesias, no sentido tradicional de proprietários de meios de produção, estão sendo substituídas por tecnocratas, quando não por especuladores completamente desgarrados das realidades da produção e do consumo. A classe trabalhadora se diversificou. O Estado vem adquirindo novas funções de articulação social e deixando de atuar diretamente no mundo econômico. A proposta liberal de especialização das nações a partir de suas vantagens comparativas é confrontada com uma realidade globalizada onde 3,5 bilhões de habitantes dos países de baixa renda somam um PIB de um trilhão de dólares, enquanto o grupo de países ricos soma 17 trilhões, 78% do PIB mundial, apesar de ter menos de 15% da população. E as vantagens relativas que determinados países têm, são selecionadas por mega-empresas transnacionais que distribuem os seus processos produtivos jogando o que é intensivo em mão de obra para países asiáticos, onde se paga centavos por hora, o que é intensivo em engenharia para a Rússia, onde se pode adquirir boa capacidade técnica por algumas centenas de dólares por mês e assim por diante. Para o autor o capitalismo global é uma coisa nova, e os conceitos de sua análise ainda estão engatinhando. Aplicar-lhe os velhos conceitos de Smith, de Ricardo ou Marx não conseguem dar conta da profunda transformação em curso. Ressaltada a complexidade da situação atual , DOWBOR, parte para a explicitação do que considera tendências da sociedade contemporânea: 1)crescimento do poder empresarial multinacional; 2) fragilização do Estado; 3) emergência de uma sociedade civil global e crescimento do terceiro setor; 4)transformação do trabalho e do emprego e crescimento da miséria global; 5) passagem da concepção de crescimento ilimitado ao reconhecimento da finitude dos recursos; 6) passagem do questionamento das relações de produção ao conteúdo da produção;7) criação de macro-estruturas de poder; 9) passagem da centralidade econômica e social da fábrica para os produtores de intangíveis; 10) crescimento do serviços sociais;11) valorização dos espaços locais em interação com o espaço global; 12 ) a nova dimensão do tempo social.

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Essas tendências provocam novas formas de realização de políticas: luta por ações determinadas e não mais grandes utopias; articulação de objetivos econômicos, sociais e ambientais; articulação do Estado, empresas e sociedade civil para que esses objetivos sejam alcançados (ele considera que as oposições privatização versus estatização já não correspondem às necessidades de avanço político); participação democrática como princípio de todas políticas; necessidade de informação; mudança da filosofia de ação de estruturas piramidais para estruturas em rede; diversidade institucional; a urbanização e a dimensão espacial dos objetivos sociais; a desintermediação do Estado; substituição da idéia das classes redentoras para a visão de atores sociais e de cidadania; a nova importância do corte ético e estabelecimento do foco de ação: construir a inserção dos excluídos. Para os pesquisadores da inovação tecnológica (LASTRES e ALBAGLI, 1999)dois fenômenos continuarão ocorrendo nas próximas décadas: 1) o papel central da informação e do conhecimento no emergente padrão sócio-técnico-

econômico e 2) a aceleração do processo de globalização com seus impactos econômicos, políticos e

sociais. Esses autores enfatizam que a informação e o conhecimento são estratégicos para o desenvolvimento do paradigma tecno-econômico das tecnologias de informação e comunicação. Esse paradigma vem impondo e imporá, nas próximas décadas, dimensões que atingirão os modos com que vimos construindo políticas públicas nas mais diferentes áreas: a)a dimensão espacial: está havendo uma reconfiguração de regiões e países dentro da divisão internacional do trabalho; as ações das empresas multinacionais operando em escala planetária redefinem territórios em todo o mundo; b)a dimensão social: há um aprofundamento das divisões pré-existentes e o aparecimento de novas polarizações entre excluídos e incluídos nas dinâmicas de inovação e aprendizado; c) a dimensão econômica: os setores econômicos mais dinâmicos estarão relacionados aos segmentos intensivos no uso de informação e conhecimento porém todos os setores estarão pressionados para atualizarem suas atividades incorporando as novas tecnologias e d) a dimensão político – institucional: as relações - Estado, Mercado e Sociedade Civil -serão reguladas por novos mecanismos político - institucionais; as tecnologias de informação e comunicação permitirão distintos formatos e estratégias de atuação política.

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2. A CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS AMBIENTAIS: OS EXEMPLOS DOS

ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA , DA UNIÃO EUROPÉIA E DO BRASIL Serão apresentadas as grandes linhas da evolução das políticas ambientais dos EUA, da União Européia e do Brasil. A compreensão, mesmo que em largos traços, dessas políticas ambientais permite qualificar através da discussão dessas experiências o debate atual sobre os rumos da nova geração de políticas e legislações ambientais. A escolha dos EUA justifica-se amplamente pelo caráter pioneiro da política ambiental naquele país e pela hegemonia norte-americana no mundo atual que torna a difusão de suas políticas ambientais matéria de legisladores e técnicos em todo o mundo. A criação da União Européia e os sucessivos programas ambientais adotados para a construção de procedimentos , padrões e valores ambientais europeus remetem às discussões da construção de políticas ambientais em blocos econômicos. A formação desses blocos parece ser característica dos procedimentos de articulação de interesses econômicos, sociais e políticos do mundo globalizado. Uma breve porém consistente visão sobre as dificuldades e sucessos das políticas ambientais européias ajudará nas discussões sobre as opções brasileiras nesse campo. Finalmente, a revisão da política ambiental brasileira permitirá a consolidação de alguns conceitos que comparativamente às experiências norte – americanas e européias fazem da experiência nacional um caso a ser refletido na sua especificidade mas também naquilo que representa enquanto resultado da difusão de políticas ambientais em sociedades em processos acelerados de globalização e modernização. 2.1 A evolução das políticas ambientais norte – americanas: A descrição da evolução das políticas ambientais norte – americanas apresentada a seguir baseia-se nas reflexões de Richard J. Lazarus (LAZARUS, 2000). Em 01 de janeiro de 1970 foi editada a lei da Política Nacional de Meio Ambiente norte – americana (National Environmental Policy Act - NEPA). Fazem portanto 35 anos da promulgação de uma das primeiras leis que procurava responder às demandas sociais crescentes relacionadas às questões ambientais. Nos EUA durante toda a década de 60 diversos acontecimentos vinham sendo acompanhados por parcelas crescentes da sociedade e terminaram por colocar questões ambientais na pauta política. Assim, em 1962, a publicação do livro “Silent Spring” ,de Rachel Carson, sobre os efeitos danosos dos pesticidas sobre a saúde e o meio ambiente tem repercussão nacional; a descoberta de compostos de mercúrio em peixe – espadas e, principalmente os vazamentos de óleo do petroleiro Santa Bárbara, na costa da Califórnia, em 1969, tiveram ampla cobertura televisiva. Diversos políticos começaram a fazer das

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questões ambientais temas de suas atuações e na primavera de 1970 acontece o primeiro “Earth Day” que envolveu milhões de norte – americanos em eventos com palestras e exposições em todo o país. Muitos políticos buscavam temas que gerassem consensos em uma América extremamente dividida pelas campanhas dos direitos civis e pela guerra do Vietnã. Em 1969 as questões ambientais não fizeram parte da campanha presidencial mas , entre 1969 e 1970, os democratas no Congresso e os republicanos na Casa Branca esforçavam-se para mostrar suas credenciais de defensores do meio ambiente. A emergência de fortes organizações nacionais ambientalistas também contribuiu para o contexto de elaboração das primeiras leis ambientais. Destaque-se, ainda, o papel dos juízes, nesse período, extremamente favoráveis às questões ambientais com os magistrados, em diversos casos, tomando decisões judiciais pela aplicação das leis antigas( por ex. a Lei do Serviço Florestal, de 1897) no momento pré- edição das leis ambientais. 2.1.1 A primeira geração da legislação de proteção ambiental americana Na primeira metade da década de 1970 uma série de leis inicia o que vários autores caracterizam como uma primeira geração da moderna legislação ambiental norte- americana. Assim, em 01 de janeiro de 1970, é promulgada a Lei da Política Nacional de Meio Ambiente instrumento legal que prevê a avaliação de impacto ambiental das ações das agências federais norte – americanas. Essa lei transformará o processo decisório dessas agências e terá uma difusão internacional de seus princípios. Foram promulgadas ainda as leis do Ar Limpo, da Água Limpa e emendas à lei de Espécies Ameaçadas que inovaram a legislação de proteção ambiental e mudaram a paisagem legal norte – americana. Lei do Ar Limpo: Editada em 1970, exigiu que a EPA promulgasse padrões nacionais de qualidade do ar. Impôs significativa limitação de emissões na indústria automobilística( 90% de redução de hidrocarbonetos e monóxidos de carbono até 1975 e de óxidos de nitrogênio até 1976). Impôs o controle de fontes estacionárias baseado em desenvolvimentos tecnológicos futuros. Eliminação de poluentes perigosos que ameaçassem a saúde. Exigiu dos governos estaduais planos de controle da poluição para regulação de fontes em suas fronteiras para alcançar os padrões ambientais nacionais. Lei da Água Limpa: Foi igualmente exigente. Águas para pesca e natação em todo lugar até 1983 e descarga zero de poluentes em 1985 e considerou ilegais quaisquer descargas em águas navegáveis sem a permissão da EPA. A lei requereu que toda indústria com fontes de efluentes alcançasse limitações com padrões tecnológicos rigorosos indiferentes aos impactos desses efluentes ou a viabilidade econômica para uma fonte individual.

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Lei de Espécies Ameaçadas: Não foi tão radical em seu escopo como as outras, mas similarmente desestabilizou padrões de conduta existentes. As agências federais deviam assegurar que suas ações não punham em perigo espécies ameaçadas ou seu habitat. O mandato era absoluto, não deixava brecha para considerações de balanço entre os interesses das ações dos órgãos federais e a proteção; era indiferente a quaisquer ponderações, apenas a preservação das espécies prevalecia. 2.1.2 A segunda geração de leis ambientais norte-americanas A primeira geração de leis com seus padrões rígidos e metas irrealistas foi constantemente criticada pela indústria e por muitos Estados. As cortes ficaram abarrotadas de processos judiciais que acabaram gerando decisões negociadas entre o órgão ambiental federal(EPA) e os poluidores. O Congresso foi sensível a essas ponderações e emendou praticamente todas as legislações fundamentais da 1a geração. No entanto manteve o rigor e a idéia de que melhores padrões ambientais poderiam ser alcançados por meio de regulamentações governamentais que forçassem mudanças tecnológicas. A 2a geração de leis pode ser representada pelas emendas às legislações anteriores e por novos diplomas legais. Nessas novas legislações mudou-se o enfoque do meio (ar, água, solo) que se buscou proteger da poluição para a abordagem centrada nos poluentes e na responsabilização dos poluidores. Assim, a Lei de Controle de Substâncias Tóxicas(Toxic Substances Control Act – TSCA), a Lei da Conservação e Recuperação de Recursos(Resource Conservation and Recovery Act – RCRA), adotadas em 1976 e a Lei da Responsabilidade, Indenização e Resposta Ambiental – Lei do Super- fundo( Compreensive Environmental Response, Compensation, and Liability – CERCLA), de 1980, focaram nos poluentes e substâncias tóxicas ou perigosas independentemente do meio. A Lei de Controle de Substâncias Tóxicas(Toxic Substances Control Act – TSCA) e a Lei da Conservação e Recuperação de Recursos(Resource Conservation and Recovery Act – RCRA) foram leis amplas, prospectivas e que reafirmaram as diretrizes de regulamentação de elaboração de normas e padrões para atingir melhorias ambientais. A Lei da Responsabilidade, Indenização e Resposta Ambiental – Lei do Super- fundo( Compreensive Environmental Response, Compensation, and Liability – CERCLA) foi fundamentalmente diferente das outras leis. Foi uma lei retrospectiva, de responsabilização por fatos passados e não uma lei prospectiva como as outras. Foi concebida para limpar os sítios de resíduos perigosos abandonados ou inativos e para responsabilizar as partes envolvidas pelo custo da limpeza. Isso era totalmente sem precedentes na legislação norte-americana. A responsabilização atingia os proprietários e operadores atuais, os proprietários anteriores, os geradores de substâncias perigosas bem como os transportadores.

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Chama atenção o fato de que tanto na 1a como na 2a geração de leis ambientais a agricultura não é abrangida pelas determinações legais. 2.1.3 A administração Reagan e as restrições à administração e às legislações ambientais O início da década de 80 foi marcado pela eleição de Ronald Reagan (primeiro mandato de 1981 a 1984 e o segundo mandato de 1984 a1988). Durante a campanha presidencial o então candidato, Reagan, enfatizou suas falas contra o “ o grande governo”; contra as agências federais que diminuíam o poder dos governos estaduais, contra a regulamentação governamental sobre o mercado e estruturou sua plataforma como uma ampla defesa do livre mercado. Falou especificamente das leis ambientais: eram extremas, usurpavam a soberania dos Estados, custavam muito, asfixiavam o desenvolvimento econômico, refletiam a franja radical da América e não o pensamento da maioria dos americanos. No governo, Reagan , porá em marcha suas teorias de desregulamentação. Na área ambiental nomeia Anne M.Gorsuch para “colocar a EPA de joelhos” e corta drasticamente o orçamento da agência e de programas ambientais. Mas esse furor anti - ambiental acabou gerando forte reação do Congresso e das entidades ambientalistas. Reagan acaba substituindo a administradora da EPA por William Ruckleshaus com mais credenciais ambientais. O Congresso emendou as leis ambientais de maneira a torná-las mais fortes e menos sujeitas à discricionariedade do executivo e determinou competências e meios para a EPA poder cumprir as leis promulgadas. De 1981 a 1990 o Congresso emendou a maioria das leis de proteção ambientais: 1982 – emendas à Lei das Espécies Ameaçadas 1984 - emendas à Lei da Recuperação e Conservação (RCRA) 1986 - emendas à Lei da Responsabilidade – Superfundo (CERCLA) 1987 - emendas à Lei da Água Limpa 1990 - emendas à Lei do Ar Limpo De modo geral essas emendas apoiaram-se em instrumentos de “comando e controle” baseados em tecnologia e considerações de risco à saúde humana. A Lei do Ar Limpo , pela 1a vez, incluiu um programa baseado em mecanismos de mercado (direitos comercializáveis de emissão para controlar a disposição ácida). Os anos 80 assistiram também, apesar de Reagan, a uma ambientalização de outras leis nos EUA (Leis administrativas, de propriedade, da falência, dos direitos civis...)que incorporaram artigos com preocupações ambientais.

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Devido , principalmente à CERCLA, houve uma expansão dos escritórios de advogados com especialização em direito ambiental( um exemplo, o Departamento da Justiça passa de 15 para 150 advogados no final dos anos 80). No final de 1988 os dois candidatos, George Bush(pai) e Michael Dukakis disputavam credenciais ambientais. Bush autodenominava-se “Presidente Ambiental”. 2.1.4 Novas restrições às legislações ambientais, permanência de controvérsias e a emergência das leis ambientais internacionais Bush muda de posição assim que é eleito e permite que o seu vice faça da regulamentação ambiental o alvo principal de críticas e reivindicações por desregulamentação. Essas críticas acabam gerando uma moratória formal das regulamentações que incluiu diversos programas de proteção ambientais. Em 1994 os republicanos fazem maioria em ambas casas legislativas(Câmara e Senado) com a defesa de um programa político denominado “Contrato com a América” que propunha uma ampla desregulamentação das leis para o pleno funcionamento dos mecanismos de mercado. O “Contrato” visava os programas ambientais mais do que quaisquer outros. Com a maioria em ambas as casas legislativas os republicanos começaram a propor leis de acordo com o “Contrato com a América”. Propuseram trocar os padrões ambientais baseados em considerações de limites à saúde humana e em atualizações tecnológicas por padrões embasados em análises de custo/benefício, em avaliações comparativas de riscos e em critérios de eficiência econômica. Reivindicaram a eliminação dos chamados “mandatos sem fundos” (legislações que obrigavam os Estados a agir mas que não proviam fundos para isso) que eram predominantes na legislação ambiental. Previram o “alívio regulatório” com a eliminação de diplomas legais que impunham custos econômicos à indústria (ex. requerimentos ambientais). Quiseram compensar os proprietários privados por perdas econômicas devido às legislações federais (ex. restrições de uso do solo por conta da Lei de Água Limpa e da Lei de Espécies Ameaçadas). Além dessas preposições os republicanos impuseram fortes reduções e desincentivos às agências federais (a EPA teve redução orçamentária de 40%). No entanto, fora os cortes financeiros, essas diversas mudanças de legislação não conseguiram ser aprovadas. O Executivo, passado o furor inicial desregulamentador, acabou barrando diversas propostas legislativas sob argumentos de defesa da saúde pública e da qualidade ambiental. Registre-se que, de 1970 à década de 1990, o poder judiciário federal também mudou de postura . Durante a década de 70 o judiciário foi um dos motores para aplicação e o avanço das leis ambientais; na década de 80, os juízes assumiram posições mais céticas quando não hostis às causas ambientais. Na década de 90 e no momento atual as decisões judiciais tornaram-se mais difíceis e controversas.

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As controvérsias remetem às questões que podem ser chamadas de estruturais, isto é, são temas recorrentes na discussão política daquele país. A questão federativa: A 1a questão é a disputa federativa, isto é, os conflitos entre o papel dos Estados e o do Governo Federal. Na tradição política e jurídica americana os Estados gozam de ampla autonomia administrativa e política; a legislação ambiental pendeu para um fortalecimento do pólo federal pois se entendeu que os problemas ambientais suplantavam as fronteiras estaduais e esse alinhamento sempre foi e ainda é bastante questionado por Estados e políticos, especialmente os republicanos. A questão dos poderes: A 2a questão é relacionada à separação dos poderes (legislativo, executivo e judiciário) e a atuação que impõem entre si. A elaboração das leis, sua aplicação, sua abrangência e implementação sempre têm sido a resultante das relações que estabelecem entre si os três poderes. Em determinado momento executivo e legislativo disputaram a primazia pela elaboração das leis e o judiciário atuou como amplificador dos aspectos ambientais; em outro, o legislativo conseguiu barrar iniciativas do executivo de retroceder nessas leis e o judiciário foi o fiel da balança; mas , em certas ocasiões, a situação inverteu-se e o executivo teve que segurar propostas de retrocesso vindas do legislativo. Essa dinâmica de acordos e conflitos entre esses poderes permanece o modo fundamental na determinação das leis e de sua implementação nos EUA. A questão dos meios regulatórios: Há uma discussão muito grande sobre a questão da determinação do nível apropriado de proteção ambiental e de como alcançá-lo. Assim, ao primeiro enfoque baseado em questões de proteção à saúde humana e no desenvolvimento de tecnologias adequadas têm sido levantadas dúvidas quanto à sua rigidez e ao seu custo econômico. Fala-se muito em flexibilização, acordos voluntários, incentivos de mercado, avaliação de risco e em uma “próxima geração de leis”. Lazarus (2000), no entanto, considera que essas mudanças não serão adotadas de modo abrupto, pois a legislação ambiental norte-americana, apesar de seus críticos, não tem tido uma aplicação tão monolítica e que os procedimentos atuais já seriam um misto de “comando e controle” com “acordos de convencimento” e que já passaram por mais de uma geração de legisladores e aplicadores , nos órgãos governamentais e nos setores regulados, que, de certa forma, incorporaram um modo de fazer e de cumprir as leis que já tem uma história e que não suportariam mudanças radicais de desregulamentação. Questões emergentes: Alguns temas, nos últimos anos, têm sido muito discutidos nos EUA. O primeiro deles é a questão de equidade na aplicação das leis ambientais trazida por movimentos com orientações ideológicas distintas:

1) o movimento pelo direito da propriedade reivindica que os donos de algumas áreas têm sido mais prejudicados por determinadas legislações ambientais do que outros proprietários e

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2)o movimento por justiça ambiental denuncia que as legislações ambientais têm contribuído com discriminações sociais levando as comunidades de baixa renda e as comunidades de cor a serem desproporcionalmente expostas à poluição.

Essa questão da equidade tem gerado muitas discussões e tentativas de tratamento legislativo mas ainda não foram adequadamente equacionadas. A internacionalização da lei ambiental norte-americana: Mais e mais as leis ambientais nacionais são influenciadas por legislações internacionais (Tratados, convenções, protocolos...). Os EUA têm resistido em assinar tratados e convenções internacionais mas mesmo assim as legislações americanas relacionadas às normas internacionais aumentaram de 52 para 173 de 1970 para 1994. O Protocolo de Montreal para Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio modificou a legislação americana. A Lei de Espécies Ameaçadas, de 1973, era a implementação doméstica da Convenção Internacional de Comércio de Espécies ameaçadas de Fauna e Flora Selvagens. Outras legislações internacionais oriundas de articulações internacionais como as ISO 14000 têm também impactado e estimulado padrões ambientais de gestão nos EUA. A não assinatura do Protocolo de Kyoto por George Bush (filho), tem provocado uma série de pressões internacionais e acabou gerando um programa específico de governo para dar uma resposta aos críticos da atitude do Governo norte-americano. Lazarus (2000) comenta que apesar de relativamente nova a legislação já tem 30 anos de aplicação e que diversos esforços de desmantelá-la falharam. Com a idade essa legislação tornou-se, todavia, sem cor , sem paixão, mais cinza, mais matizada... Hoje as discussões não são mais entre o bem e o mal mas baseadas em avaliações mais sofisticadas. Diversas reformas incrementais têm sido realizadas e parecem apontar para uma gestão de acomodação de interesses. Segundo o autor as questões de equidade, mencionadas anteriormente, e as de maior participação dos EUA na manutenção dos ecossistemas comuns globais são os temas para a nova geração de leis ambientais nos EUA.

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2.2) As políticas ambientais da União Européia 2.2.1 Histórico da União Européia Desde o dia 9 de maio de 1950(tomado simbolicamente como o dia da Europa) quando em discurso o ministro de negócios exteriores da França, Robert Shumann, discorreu sobre a necessidade de criação de uma instituição para administrar a produção de carvão e aço na Europa vem sendo trilhado um amplo processo político , econômico e social para a integração européia. A integração européia baseia-se em quatro tratados fundadores: 1951 Tratado de Paris (18 de abril de 1951) – Criou a Comunidade Européia para o Carvão e o Aço(CECA) . Estados membros: Bélgica, França, República Federal Alemã, Itália, Luxemburgo e Países Baixos. Passou a vigorar em 23 de julho de 1952 e foi extinto em 23 de julho de 2002. 1957 Tratados de Roma – Em Roma foram assinados dois tratados, o primeiro, instituiu a Comunidade Econômica Européia (CEE) e é sempre referido como “Tratado de Roma” e o segundo criou a Comunidade Européia da Energia Atômica (EURATOM). 1992 Tratado da União Européia ou Tratado de Maastricht (cidadezinha na Holanda perto da fronteira da Alemanha e da Bélgica). Entrou em vigor em 01 de novembro de 1993. Principais características: propôs união política e monetária com o desenvolvimento de moeda única no final da década; alterou a designação “Comunidade Econômica Européia” para “União Européia”; previu novas formas de cooperação entre os governos dos Estados- Membros em matéria de defesa , justiça e assuntos internos. Foi um dos tratados mais polêmicos: recebeu um Não em referendo popular na Dinamarca e obteve um Sim de apenas 50,4% dos franceses Esses tratados foram alterados em diversas ocasiões, em especial quando das novas adesões em 1973(Dinamarca, Irlanda e Reino Unido), de 1981(Grécia), de 1986 (Portugal e Espanha) e de 1995(Áustria, Finlândia e Suécia). Outras modificações importantes devem ser destacadas: 1965 Tratado da fusão das três comunidades(8 de abril de 1965). Entrou em vigor em 01 de julho de 1967. Instituiu um Conselho único e uma Comissão única das três comunidades européias (CECA, CEE e EURATOM).

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1986 O Ato Único Europeu foi assinado em Luxemburgo e em Haia. Entrou em vigor em 01 de julho de 1987. Acelerou o processo de integração propondo metas para atingir o mercado único em 1992. 1997 Tratado de Amsterdam(02 de outubro de 1997). Entrou em vigor em 01 de maio de 1999. Alterou os tratados da União Européia e da Comunidade Econômica. Atribuiu números (em vez de letras) aos artigos dos tratados da União Européia . 2001 Tratado de Nice(26 de fevereiro de 2001). Entrou em vigor em 01 de fevereiro de 2003. Novas alterações nos Tratados da União Européia e da CE: modificou o modo de funcionamento das instituições e tornou regra a votação por maioria qualificada ( em vez da unanimidade) em muitas áreas da U. E . 2002 Ano do EURO. 2003 Convenção sobre o futuro da Europa e do Tratado de adesão dos dez novos Estados-Membros(Chipre, Eslováquia, Eslovênia, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Malta, Polônia e República Checa). Entrou em vigor em 01 maio de 2004. 2004 Debates sobre a Constituição Européia. 2.2.2 A estrutura institucional da União Européia A União Européia é uma estrutura de governança multinacional formada por Conselho(com sede em Bruxelas), Comissão(Bruxelas), Parlamento(Estrasburgo) e Corte Européia de Justiça(Luxemburgo). Conselho O Conselho reúne representantes dos governos dos Estados – Membros. Normalmente os encontros envolvem os ministros responsáveis pelo tema em questão. Bianualmente reúnem-se os chefes de Estado e aí o Conselho é denominado “Conselho Europeu”. É o órgão decisório mais importante pois aprova toda a legislação. Suas diretivas precisam ser adotadas pelos Estados – Membros e incorporadas nas leis nacionais dentro de um período de tempo especificado (usualmente 2 anos). Regulações européias automaticamente aplicáveis também são possíveis, mas são menos comuns. O Ato Único Europeu (1986) previu que muitas decisões podem ser tomadas por “maioria qualificada” do Conselho mas os representantes de governos têm procurado agir por consenso. O Conselho reflete os interesses nacionais. O Conselho adota ou rejeita as propostas da Comissão. Sua presidência é rotativa sendo exercida por um país a cada seis meses.

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O Conselho Ambiental formado com os ministros de meio ambiente dos Estados – Membros reúne-se formalmente quatro vezes ao ano. Há também dois encontros informais anuais. Ele decide por maioria qualificada em co-decisão com o Parlamento Europeu a adoção de programas de ação de caráter geral. Delibera por unanimidade e após consulta (parecer simples) ao Parlamento Europeu, ao Comitê Econômico e Social Europeu e do Comitê das Regiões nas questões de natureza fiscal, de ordenamento do território ou de afetação dos solos (à exceção da gestão dos lixos e das medidas de caráter geral) e daquelas que afetam consideravelmente as opções de um Estado – Membro em matéria de energia (Glossário da União Européia, 2004). A maioria qualificada corresponde ao número de votos necessários para que seja adotada uma decisão (até novembro de 2004 esse número foi de 62 ( 71%) de um total de 87 votos). Os votos são ponderados em função da população e corrigidos em favor dos países menos populosos (Glossário da União Européia, 2004). Pelo Tratado de Nice, que entrou em vigor em novembro de 2004, alterou-se o sistema decisório por maioria qualificada e as decisões são tomadas por votos representando 62% da população total da União Européia. O procedimento de co-decisão foi instituído pelo Tratado de Maastricht(1992) que conferiu ao Parlamento Europeu o poder de adotar atos em conjunto com o Conselho. Esse procedimento prevê, dependendo do assunto, uma, duas ou três leituras pelo Parlamento das propostas apresentadas pelo Conselho. O sistema de co-decisão reforçou o papel do Parlamento em assuntos como: livre circulação de trabalhadores, direito de estabelecimento, serviços, mercado interno, educação, saúde, consumidores, redes transeuropéias, meio ambiente (programas de ação), cultura e pesquisa científica (Glossário da União Européia,2004). Comissão da Comunidade Européia – Comissão Européia A Comissão Européia é formada por comissários e seus funcionários que dirigem, após o alargamento da União Européia, 36 diretorias gerais. A diretoria XI (DG XI) é a responsável por ambiente, segurança nuclear e defesa civil. A Comissão tem a prerrogativa de propor a legislação e acompanhar a sua implementação. Uma ampla burocracia multinacional serve a Comissão e suas diretorias gerais em Bruxelas. Cerca de 550 pessoas trabalham na DGXI , sediada em Bruxelas. O atual Comissário de Meio Ambiente é o grego , Stavros Dimas. Parlamento Europeu É eleito diretamente em distritos eleitorais de cada país. De 2004 a 2009 terá 732 membros eleitos entre 10 e 13 de junho de 2004. Tende a refletir os interesses dos diferentes agrupamentos e partidos políticos. As seções plenárias são em Estrasburgo, na França. O corpo funcional está em Luxemburgo e os encontros dos seus comitês são, em sua maioria, em Bruxelas. A versão preliminar das legislações elaborada pela Comissão, é submetida ao parlamento, que pode aceitar a versão ou propor emendas. As emendas podem ser aceitas ou não pela Comissão e pelo Conselho. O Parlamento Europeu não é um verdadeiro legislativo pois não tem a iniciativa de propor ou rejeitar legislações. No entanto ele influencia a formação de políticas e em algumas áreas é necessário que o Conselho vote unanimemente para sobrepor aos questionamentos do Parlamento, é o chamado

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“procedimento cooperativo”. Após 1989, os Verdes tornaram-se o quarto agrupamento no parlamento europeu. O parlamento funciona como uma caixa de ressonância para as opiniões divergentes e para formação de maiorias políticas em torno dos temas discutidos. Corte Européia de Justiça Com sede em Luxemburgo. Analisa os casos de não aplicação dos tratados da Comunidade Européia trazidos pela Comissão Européia, pelo Conselho ou por Estados – Membros. Suas decisões são amarradas às estruturas jurídicas dos Estados pois não há mecanismos para forçar a aplicação diretamente. Tem funcionado como um ator importante no balanço de interesses econômicos e interesses ambientais. Exemplo: o caso das garrafas dinamarquesas que envolveu disputa entre a Inglaterra e a Dinamarca; a Corte apoiou a legislação dinamarquesa que exigia o uso de garrafas retornáveis para cerveja e “soft drinks”. 2.2.3 O processo político na tomada de decisões na União Européia A União Européia é um consórcio de 25 países europeus ocidentais: os seis países iniciais (França, Alemanha, Itália, Bélgica, Países Baixos e Luxemburgo) e nove países que se agregaram ,em momentos diferentes, posteriormente (Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Grécia,, Portugal, Espanha, Áustria, Finlândia e Suécia).Em 01 de maio de 2004 foram incluídos na União Européia dez países, a maioria da europa central e oriental (Chipre, Eslováquia, Eslovênia, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Malta, Polônia e República Checa). A diversidade de interesses representada por esses países vem sendo trabalhada politicamente dentro da estrutura da União Européia. Como já foi visto o Conselho tem o poder máximo e tende a refletir os acordos e interesses dos governos nacionais. O Parlamento funciona como uma grande caixa de ressonância na discussão dos temas polêmicos refletindo amplos interesses presentes na sociedade e nos partidos políticos. A Comissão faz o papel de uma burocracia estável que consegue apresentar propostas além dos mandatos políticos do Conselho tende a refletir interesses mais estratégicos e baseados em informações técnicas. O Tratado de Maastricht (1992) deu poder de veto, por maioria absoluta, ao Parlamento para determinadas questões ( entre elas as ambientais) através do chamado “ procedimento cooperativo”, isto é, para aquelas questões que o Conselho de Ministros não chegue a um acordo. Observadores da evolução das decisões na União Européia (ver, por exemplo, JORDAN, 1998) constatam uma tensão interna básica na maioria das decisões. De um lado você tem os chamados “maximalistas” (principalmente França e Alemanha) que buscam dar maiores poderes para a União e estruturas supranacionais. Por outro lado, os “minimalistas” (em geral, Inglaterra e Dinamarca) que advogam a preservação da autonomia nacional. Essas posições refletem-se numa ambigüidade das políticas da união européia e na sua própria estrutura. Em geral, a Comissão, o Parlamento e a Corte tendem a posições mais

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“maximalistas” enquanto que o Conselho de Ministros transforma-se num guardião das autonomias nacionais. Nas políticas essa ambigüidade também é observada: as políticas de comércio e agricultura tendem a produzir diretrizes supranacionais enquanto as de relações exteriores refletem as posições nacionais de cada Estado-Membro. As políticas da União Européia tendem a reproduzir esses enfoques diferenciados e a instituição é marcada por essa tensão permanente entre ser uma federação de interesses nacionais ou constituir-se em uma organização supranacional propriamente dita. 2.2.4 A evolução da política ambiental da União Européia (30 anos de políticas ambientais) Quando da criação, em 1957, da Comunidade Econômica Européia - CEE, por meio do Tratado de Roma, as questões ambientais não foram sequer mencionadas. O aumento da consciência ambiental , nos anos 1960, culminou com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, em 1972, e provocou o aparecimento das questões ambientais na pauta da CEE. Esse início foi marcado por discussões dominadas por especialistas e técnicos no âmbito do assessoramento do Conselho de Ministros. Os “maximalistas” reconheciam a lacuna existente no Tratado de Roma mas evitavam tratar a questão ambiental de maneira mais incisiva pois , nesse momento, priorizavam as questões de integração econômica. O período entre o final dos anos 60 e início dos 70 foi marcado pelo estabelecimento de alguns padrões ambientais, baseados em especialistas e técnicos, sugeridos aos Estados – Membros. Em de 22 de novembro de 1973 foi lançado o Primeiro Programa de Ação Ambiental (1973- 1977), posteriormente seguido pelos Segundo (1977-1981) e Terceiro (1982-1986). Os primeiros programas de ação formularam políticas ambientais em bases setoriais e deram muito pouca atenção às questões de implementação das políticas ambientais européias. O incrementalismo com ações tímidas tomadas em espaços dilatados de tempo parece ser a regra dos procedimentos de implementação desse período. Os anos 80 foram de rápidas e profundas transformações nas políticas ambientais da União Européia. Até 1987, mais de 200 peças de legislação ambiental haviam sido produzidas. As discussões para o Quarto Programa da Ação Ambiental (1987 – 1992) adquiriram complexidade e ampliação de escopo. As medidas de classificação, rotulagem, embalagem e destinação de substâncias perigosas começaram a ser discutidas e justificadas como necessárias ao estabelecimento do mercado comum.

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As emendas ao Tratado de Roma feitas pelo Ato Único Europeu, em 1987, e pelo Tratado de Maastricht (formalmente, Tratado da União Européia), em 1993, procuraram sanar a lacuna sobre o meio ambiente que vinha desde 1957. Essas emendas formalizaram as preocupações ambientais como parte das políticas de instituição do mercado comum. O Ato Único Europeu (1987) adicionou uma nova seção ao Tratado de Roma (artigos 130r,130s e 130t): o artigo 130r, previu ações comunitárias para desenvolver a qualidade do ambiente; o 130s previu que o Conselho possa decidir quais matérias ambientais possam ser deliberadas por “maioria qualificada”, isto é, sem necessidade de unanimidade entre os Estados-Membros e o artigo 130t esclarece que as medidas tomadas pela Comunidade não impedem que os Estados-Membros mantenham ou introduzam medidas de proteção mais restritas, contanto que elas sejam compatíveis com o Tratado. O Ato Único Europeu (1987) considerou a proteção ambiental como componente das outras políticas européias. Introduziu o princípio do poluidor – pagador e facilitou a adoção de padrões ambientais ao prever a maioria qualificada ( e não o consenso como era prática do Conselho de Ministros) para a aprovação de medidas ambientais ligadas ao mercado único. O Tratado da União Européia (1992) estendeu para quase todas as áreas da política ambiental o princípio de maioria qualificada. Fez do desenvolvimento sustentável um dos objetivos da União Européia e reivindicou que todas as políticas ambientais deveriam basear-se no princípio da precaução. Introduziu o procedimento de cooperação e co-decisão que fortaleceu o papel do Comitê de Meio Ambiente do Parlamento Europeu. De 1989 a 1991 o Conselho de Ministros de Meio Ambiente adotou mais políticas do que nos 20 anos anteriores. Criou a Agência Européia de Meio Ambiente (1990). A União Européia assinou convenções ambientais internacionais. Essas diversas ações começaram a criar uma estrutura de governança ambiental realmente multi e supranacional que os analistas chamam de “estrutura de governança multinível”( Jordan, 1998). Implanta-se, no momento, o Sexto Programa de Ação Ambiental (2002 – 2010) e discute-se a Constituição Européia com o alargamento da União Européia para 25 países. 2.2.5 Avaliação da Política Ambiental Européia A política ambiental européia parece seguir uma dinâmica política em que estão presentes as tensões mais gerais entre “maximalistas” e “minimalistas” mas que são sobrepostas pelas tensões “verdes” versus “marrons”, isto é, as divergências entre aqueles que desejam padrões ambientais mais rígidos e os que subordinam a aplicação dos padrões às necessidades de crescimento econômico dos países mais atrasados. Há uma competição entre os estados líderes (Alemanha , Países Baixos...) e estados mais atrasados (Espanha, Itália...).

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Os Estados-Membros mais avançados competem para que suas próprias políticas sejam adotadas no nível europeu de forma a não criar desvantagens competitivas no mercado comum. O estabelecimento das políticas ambientais da União Européia tem sempre seguido padrões de negociação intensos no Conselho de Ministros de Meio Ambiente e no próprio Conselho Europeu e os acordos estabelecidos tem criado o que vem sendo caracterizado como “Europa multispeed” onde os países mais avançados têm adotado metas mais restritivas para que os países mais atrasados possam ter metas menores ou mais flexíveis, mas todos estão obrigados a um certo avanço (por exemplo, na política de redução do CO2...). Esses acordos têm sido marcados também por uma troca muito clara entre o estabelecimento de determinados padrões e a ajuda financeira para os países mais atrasados (ex. Espanha e Grécia...). Merece ser mencionado que essa evolução da política ambiental em termos mais integradores vem sendo marcada também pela presença de um ativismo ambientalista multinacional (os “verdes” tornaram-se, depois de 1987, o quarto agrupamento político do Parlamento Europeu) com uma presença organizada em Bruxelas por meio de uma federação de entidades ambientalistas que reúne 143 entidades de 31 países e que acompanha todas as discussões da União Européia. Destaque-se ainda que, no transcorrer do tempo, os princípios e práticas européias começaram a ser referência para as práticas nacionais e hoje as políticas ambientais domésticas passaram a se referir às políticas européias para se legitimarem. Mesmo em países fortemente minimalistas com a Grã – Bretanha as legislações nacionais passaram a dialogar com a legislação européia para poderem se fortalecer perante a opinião pública. No entanto, apesar dos avanços a avaliação do meio ambiente europeu é ainda preocupante . Diversos relatórios recentes apontam para uma deterioração ambiental crescente e a necessidade de superação de dois problemas centrais relacionados às políticas ambientais européias: a questão da implementação e a da falta de integração da política ambiental às outras políticas comunitárias. Implementação: Nos anos iniciais das políticas ambientais européias pouca atenção foi dada às questões de implementação. O 3o Programa de Ação, por exemplo, dedicava apenas três linhas para medidas implementadoras. Nos anos 80 a questão da implementação tornou-se imperiosa: as necessidades do mercado comum impunham que os padrões e normas se generalizassem, a atuação da Corte Européia reforçou as leis comunitárias e as pressões ambientalistas, no Parlamento Europeu, exigiram que as questões de aplicação das diretivas européias adquirissem importância na pauta dos Conselhos. Nos anos 90 as dificuldades de implementação começam a ser enfrentadas com propostas de criação de uma inspetoria européia para auditar e fazer cumprir as diretivas e com a criação da Agência Européia de Meio Ambiente (1990) que, no entanto, ainda não se firmou como um órgão executivo como vários setores propunham. As mudanças mais gerais que vêm enfraquecendo o estabelecimento de políticas européias mais rígidas desde que a Dinamarca não referendou

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o Tratado de Maastricht e os problemas econômicos de Alemanha, França e Inglaterra forçando um retorno desses países para suas realidades nacionais têm provocado uma desaceleração na implementação das políticas ambientais européias. Desde Maastricht, a Direção Geral XI vem adotando uma linha pragmática com medidas mais leves com consultas aos governos nacionais e execução de políticas baseadas nas instituições nacionais. Integração: Desde 1987,com o Ato Único Europeu, ficou estabelecido que as considerações ambientais deveriam ser incorporadas a todas as políticas comunitárias; mas, de fato, essa integração não tem ocorrido. A diferença de poder entre a DG XI e as outras direções (Comércio, Agricultura, Transporte...) permanecem. Para exemplificar: a DG XI detém apenas 2 a 3 % da força de trabalho da Comissão; para uma comparação internacional: a DG XI possui 15 funcionários para substâncias químicas perigosas enquanto a EPA possui 500. As mudanças políticas e econômicas recentes têm fortalecido outras diretorias e isolado a DG XI.

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2.3 A política ambiental brasileira A política ambiental brasileira apresenta um conjunto de temas que, ao longo da história, têm formado núcleos de decisões políticas e têm formado o que poderíamos chamar uma agenda nacional de regulações das interações sociedade e natureza no Brasil (BENJAMIN, 1999 e MONOSOWSKI, 1989) . Esses temas têm recebido diferentes enfoques dependendo dos contextos econômicos, sociais e políticos. São eles:1) A regulação dos recursos naturais (florestais, minerais, hídricos e animais);2) As questões de controle da poluição advindas da urbanização, industrialização e agricultura tecnificada; 3) A conservação da natureza; 4) O planejamento territorial (questões de regulação de espaços geográficos determinados); 5) A regulação da natureza como um todo (legislações gerais) e 6) As questões ambientais globais (as temáticas relacionadas à globalização). Em todos os temas é possível pensar uma linha de tempo com recortes da evolução econômica e da evolução política e sua interação com as respectivas políticas ambientais. Evolução econômica: extração de recursos naturais (colônia)/país agrícola (fins do Império – década de 30 do século XX); industrialização, urbanização e tecnificação da agricultura (década 40 a década 60 século XX) e urbanização metropolitana, desenvolvimento dos serviços, globalização (década de 70 aos dias atuais , início século XXI). Evolução política: colônia/ império pós-colonial/ república velha/ anos Vargas/ Governo democrático (Dutra, Juscelino e Jango)/ ditadura militar/ nova democracia.

2.3.1 Temas da agenda ambiental brasileira

Regulação dos recursos naturais Uma avaliação geral da evolução das políticas e legislações brasileiras em recursos naturais pode perceber uma nítida transformação dos conceitos e concepções que moldam suas características principais: passa-se, em geral, de uma normatização de acesso e utilização dos recursos, onde a natureza é apropriada como recurso econômico, para uma normatização onde a questão ambiental começa a se fazer presente, tranformando aquela concepção antiga para uma nova que encara os insumos naturais como recursos econômico – ambientais, isto é, a sua apropriação no processo produtivo deve ser feita a partir de considerações econômicas mas não exclusivamente por elas e as considerações ambientais( impactos, recuperação, não exaustão, etc.) começam a fazer parte do cálculo de produtores e do governo( ver ALMEIDA, 2003, para uma descrição mais detalhada do caso dos recursos minerais). Essa mudança refletir-se-á na própria institucionalização administrativa dos setores florestais, minerais , hídricos e de pesca.

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Uma outra mudança significativa, mais recente, e que tem impactado as políticas é a mudança do referencial nacional (ligado à construção do Estado nacional desenvolvimentista) para um referencial global do mundo do capitalismo financeiro mundializado onde atores multinacionais (empresas, órgãos de financiamento, ONGs internacionais, regimes legais internacionais...) pressionam por decisões , em nível nacional, como partes de políticas intenacionalizadas. Pode-se regredir até o Brasil Colônia para verificar uma série de legislações que buscavam regulamentar o acesso ao recurso natural, por exemplo, as diversas legislações dos reis portugueses (Ordenações Filipinas e Manuelinas) que estabeleciam procedimentos para aqueles que queriam explorar determinados recursos naturais. No entanto, é na República com as preocupações de consolidação do Estado Nacional, e especialmente no Governo Vargas, que as regulamentações sobre os recursos tornam-se marcadas por procedimentos que buscavam , em primeiro lugar, definir o domínio dos recursos (do Estado; bem comum de todos ou de ninguém (“res nullius”) mas sujeito à regulação estatal...) e depois as formas e regimes de acesso e as condições para a exploração dos recursos. São exemplos claros dessa concepção os Códigos de 1934: de Águas, de Mineração e Florestal. Juntos com esses códigos foram criados departamentos setoriais para cuidarem das relações do empreendedor privado e do governo na exploração desses recursos: nas águas, o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica; nos minérios , o Departamento Nacional de Produção Mineral e nas florestas, o Serviço Florestal Federal. Refletindo a economia predominantemente agrícola da época todos esse departamentos subordinavam-se ao Ministério da Agricultura. Com a evolução econômica e política esses códigos de recursos naturais sofrerão adaptações refletindo novos enfoques. Assim, durante os Governos militares todos esse Códigos serão atualizados para incorporarem uma visão ainda mais economicista e, em alguns casos, voltados para a exportação( nas justificativas do Código de mineração de 1968 explicitamente nomeava-se a questão exportadora como causa para a modificação do código). Os Códigos serão atualizados em 1965(Código Florestal, Lei n. 4771, de 18/09/1965); em 1968(Código de Mineração, Decreto-Lei 227, de 28/02/1965) e o de Águas(Lei n. 4904, de 17/12/65 e Decreto n. 58076, de 24/03/66). Durante o regime militar os órgãos administrativos gestores dos recursos naturais sofrerão reformas administrativas e se criarão órgãos ou empresas paralelas para agilizar procedimentos e desemperrar as burocracias públicas (na mineração, por exemplo, cria-se a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais para agilizar o mapeamento geológico e a prospecção mineral no Brasil). A Constituição de 1988 colocou, através do artigo 225, a questão ambiental como um dos fundamentos da estruturação das políticas públicas brasileiras e no tema dos recursos

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naturais enfatizou a questão da dominialidade da União sobre esses recursos mas , pelo viés ambiental, institucionalizou complementarmente, aos Estados e municípios, a possibilidade de legislarem sobre essas matérias. Na democratização do país e nas discussões sobre a reforma do Estado o papel dos órgãos administrativos ligados aos recursos naturais foi profundamente questionado. Assim, no Governo Collor, a criação do IBAMA dá-se pela incorporação de órgãos setoriais como o IBDF e a SUDEPE passando-se de uma concepção baseada no recurso para outra em que os recursos passam a ser percebidos com econômico – ambientais como já mencionamos anteriormente. As resistências a essas incorporações além dos aspectos funcionais tinham um componente cultural e organizacional de manutenção da visão economicista dos órgãos setoriais. No setor mineral, o DNPM, em crise permanente desde o final dos anos 70, foi transformado em autarquia depois de longa luta de seus funcionários mas esse arranjo administrativo não solucionou os problemas crônicos de falta de verbas e emperramentos burocráticos. Durante o governo Fernando Henrique Cardoso foram propostas modificações do Código de Mineração com a criação de novos procedimentos para a concessão de áreas para a mineração e a transformação do DNPM em Agência Nacional de Mineração. Nos recursos hídricos, criou-se a Agência Nacional de Águas – ANA e, em todo país dezenas de iniciativas estaduais de legislações sobre os recursos hídricos com soluções compartilhadas de gestão através dos Comitês de Bacia Hidrográfica. Todas essas modificações encontram resistências e são objeto de intensa disputa política entre aqueles que advogam uma maior ambientalização na gestão desses recursos e os que preferem a continuação da gestão setorializada. O exemplo mais contundente pode ser mencionado nas discussões sobre a mudança do Código Florestal proposto pelos deputados ruralistas e que teve o enfrentamento das organizações ambientalistas e governamentais de meio ambiente. Controle da poluição As preocupações com a saúde manifestam –se em diversas legislações desde os tempos coloniais. Interessa – nos aqui enfatizar, no período republicano, aquelas mais diretamente relacionadas a uma crescente visão ambiental que culminam , depois da década de 50 do século XX, em legislações relacionadas aos impactos da industrialização , da urbanização e da agricultura mais tecnificada na saúde coletiva. Na década de 60 foi editado o Decreto n. 49.974 – A (de 21/01/1961) estabelecendo o Código Nacional de Saúde, com vários artigos que, indiretamente, disciplinam questões ambientais (artigos 32 a 44).

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A industrialização intensa , o surgimento das regiões metropolitanas e a modernização conservadora no campo que acompanharam o processo de desenvolvimento econômico dos anos 50 e 60 trarão conseqüências ambientais significativas , nas décadas seguintes, que , apesar do regime militar, tornam-se conflitos públicos e com ampla cobertura da imprensa (Caso Borregaard em Porto Alegre; Cubatão como “Vale da Morte”; disputas interindustriais nos municípios do ABCD paulista, luta contra os agrotóxicos...) que, somados à emergência dos temas ambientais nos organismos como as Nações Unidas, acabam gerando respostas do poder público em legislações de zoneamento industrial, controle da poluição e de agrotóxicos. Recorde –se as diversas legislações voltadas ao controle da poluição (principalmente industrial e urbana) resultantes desse contexto histórico:: Decretos n. 1413, de 14/08/1975 e n. 76.389, de 03/10/1975, que definiram as medidas de prevenção e controle da poluição industrial autorizando a criação de sistemas de licenciamento, nos estados e nos municípios, para a instalação e funcionamento de atividades industriais potencialmente poluidoras. O decreto n. 81.107, de 22/12/1977, que definiu que o controle das atividades consideradas de “interesse do desenvolvimento e segurança nacional” eram atribuições exclusivas do Governo Federal que com isso tirou dos órgãos ambientais poder sobre empresas públicas, as concessionárias de serviços públicos federais, indústrias de armamentos, as refinarias de petróleo, as indústrias química e petroquímica, de cimento, siderúrgica, material dos transportes, celulose, fertilizantes e defensivos agrícolas, mecânica pesada e processamento de metais não – ferrosos. As legislações federais de controle da poluição seguiram muito de perto a experiência norte – americana e da agência ambiental paulista. Assim, na poluição do ar: Resolução 5, de 15/06/1989, do CONAMA instituiu o PRONAR – Programa nacional

de controle da qualidade do ar definindo “limite máximo de emissão” e emissões para “fontes novas de poluição”

Resolução 3 , de 28/06/1990, do CONAMA define padrões da qualidade do ar subdividindo – os como na legislação norte – americana em padrões primários e padrões secundários. Deu, aos Estados, atribuição para o monitoramento da qualidade do ar. Define “episódio crítico de poluição” com a previsão de “Plano de Emergência para Episódios Críticos de Poluição do Ar” (com níveis de atenção, alerta e emergência) que São Paulo já havia elaborado. Os padrões de qualidade do ar são fixados para: partículas totais em suspensão, fumaça, partículas inaláveis, dióxido de enxofre, monóxido de carbono, ozônio e dióxido de nitrogênio. A CETESB , baseada na EPA, já tinha padrões definidos para esses elementos.

A Lei n. 8.723/93 obrigou os fabricantes de motores e veículos automotores e os fabricantes de combustíveis a tomar providências para reduzir níveis de emissão de monóxido de carbono, óxidos de nitrogênio, hidrocarbonetos, álcoois, aldeídos, fuligem, material particulado e outros poluentes.

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Na questão da poluição hídrica além do controle de efluentes industriais houve a necessidade do controle da qualidade das águas por causa do lançamento indiscriminado de esgotos na maioria dos municípios brasileiros: O Código de Águas , de 1934, já trazia artigos referindo-se às águas nocivas e à

responsabilização daqueles que provocassem danos às águas impactando a sua utilização por seus vizinhos.

A Portaria n. 013/76, do Ministério do Interior, propôs a Classificação das águas interiores do território nacional uniformizando a linguagem e a abordagem sobre a poluição de recursos hídricos. Definiu os usos predominantes em quatro classes e padrões associados. Os Estados poderiam ser mais restritivos. Os indicadores utilizados foram: demanda bioquímica de oxigênio, temperatura, pH, sólidos em suspensão, sólidos dissolvidos e outros. A ênfase era o controle da poluição das águas visando o abastecimento público.

Em 1986 a Resolução CONAMA n. 20/86 estabeleceu nova classificação( 9 classes) das águas doces, salobras e salinas do território nacional. Passa – se a refletir sobre a gestão integrada de bacias tentando – se superar o controle pontual das fontes.

Em 1997 a Lei de Recursos Hídricos, instituiu a “Política Nacional de Recursos Hídricos”, criando o “Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos”.

O controle da poluição gerada por resíduos sólidos vem sendo tratado por uma série de resoluções do CONAMA. No Congresso Nacional vem sendo discutida uma política nacional para os resíduos sólidos e em São Paulo a Assembléia Legislativa tem promovido debates para discutir a política nacional e também uma política estadual. O CONSEMA aprovou , recentemente, minuta que trata da questão das áreas contaminadas. A lei de crimes ambientais prevê sanções para a questão da poluição por resíduos sólidos (Lei n. 9.605/98, artigo 54, parágrafo 2o, inciso V). Conservação da Natureza É grande a tradição legislativa brasileira sobre as medidas de conservação da natureza. Desde os Códigos da década de 30, setores sociais conseguiram dos legisladores e políticos regulações que buscavam proteger, resguardar áreas e espécies da flora e fauna brasileira. No Código Florestal de 1934 já estavam previstas normas para a criação de parques e reservas biológicas. Citem-se os principais momentos sobre o assunto: Criação do Parque de Itatiaia Criação dos Parques Nacionais do Iguaçú e da Serra dos Órgãos Código Florestal (Lei 4.771/65).Escrito por uma comissão de juristas e especialistas

coordenados por Osny Duarte Pereira foi submetido ao Congresso Nacional onde recebeu diversas emendas. Refletiu ainda o clima político e os atores pré-golpe militar de 1964.Contém avanços que repercutem até os dias atuais. No “caput” de seu artigo 1o, apresenta conceitos inovadores: “As florestas existentes no território nacional e as

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demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo – se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta lei estabelecem”. Previu a criação de parques e florestas, áreas de preservação permanente, reserva legal e proibições de corte de árvore ou de espécie florística que são até hoje instrumentos importantes na, agora, denominada conservação da biodiversidade.

Código de Caça, de 1967, foi modificado e redenominado em 1988, passando a ser chamado Lei de Proteção à Fauna que deu a proteção à fauna um status diferente daquele apenas utilitário previsto nas legislações anteriores.

Constituição Federal de 1988. Lei do SNUC (Lei 9.985, de 18/07/00) instituiu o Sistema Nacional de Unidades de

Conservação da Natureza. Organizou e atualizou os critérios e gestão das Unidades de Conservação da Natureza, estabelecendo os meios e criando estímulos para a efetiva participação da sociedade.

Planejamento territorial Um componente importante da legislação ambiental brasileira é a ligada aos problemas de ordenação de atividades no território brasileiro. Há uma série de regulações que incorporam a questão espacial, isto é, a realização da ação humana em um determinado espaço geográfico como fundamento de suas propostas: Instituição das regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre,

Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza( Lei Complementar n. 14 , de 08/06/1973).

Instituição da região metropolitana do Rio de Janeiro. Mais recentemente a aprovação do Estatuto das Cidades, regulamentando os artigos

182 e 183, da Constituição Federal de 1988( Lei n. 10.257, de 10/07/2001). As leis de proteção dos mananciais As leis de zoneamento industrial A lei 7.661, de 18/05/88, instituindo o “Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro” Zoneamento Ecológico - Econômico

Legislações gerais Ressalte-se que no arcabouço jurídico ambiental brasileiro há um esforço, desde a década de 80, de criar um corpo geral regulatório que, tratando as questões ambientais de modo amplo (Benjamin , 1999, denomina “holístico”), procura superar as visões setoriais e fragmentadas das legislações que trataram parcialmente aspectos das relações entre a sociedade nacional e a natureza. Assim,destaque-se: Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938, de 31/08/81) que sistematizou

os principais instrumentos utilizados pelas políticas públicas ambientais no Brasil e propôs a criação do CONAMA.

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A Constituição Federal de 1988 que constitucionalizou as principais questões ambientais brasileiras, dando o respaldo legal máximo para o desdobramento das legislações posteriores

A Lei de Crimes ambientais (Lei 9.605,de 13/02/98) que sistematizou e introduziu penas e sanções àqueles que pratiquem atos nocivos ao meio ambiente

Questões globais A participação do Brasil nos fóruns internacionais que discutiram as questões ambientais durante todo o século XX e a adesão do Brasil a diversas convenções internacionais intensificou-se e hoje são elementos fundamentais para o entendimento das regulações ambientais no país. Destaque-se: Decreto 99.280, de 06/06/90 promulgou a Convenção de Viena para Proteção da

Camada de Ozônio e o Protocolo de Montreal sobre substâncias que destroem a camada de ozônio;

Decreto 2.7883, de 17/09/98 proibiu a aquisição de produtos ou equipamentos, pelos órgãos e entidades da administração pública federal, que contenham ou façam uso das substâncias que destroem a camada de ozônio;

Ratificação, em 28/02/94, da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, regime climático e o

Decreto 2.519, de 16/03/98, promulga a Convenção sobre Diversidade Biológica. 2.3.2 Política ambiental brasileira: uma tentativa de interpretação A política ambiental brasileira pode ser dividida em “gerações” de acordo com o enfoque fundamental que o período reflete. 1a Geração - Décadas de 30 e de 50 do século XX: Regulamentos e legislações relacionadas à apropriação da natureza com recurso econômico. São representativos dessa geração os Códigos de Mineração, de Águas e Florestal que refletiam um país agrícola em processo de industrialização. São normas basicamente de regulação do acesso à natureza. Refletem os processos de construção de um estado nacional periférico que emergiu com a Revolução de 30, de Getúlio Vargas. Inicia-se o processo de desenvolvimento das indústrias de base e de extração de recursos naturais. A agricultura, de exportação, expande a fronteira agrícola. A urbanização começa a acelerar-se, provocando questões de saúde pública que os Códigos Sanitários e as legislações municipais tentam coibir. 2a Geração – Décadas de 50 e década de 60 do século XX: Crise do modelo getulista e abertura intensa ao capital estrangeiro. Industrialização baseada na indústria automobilística e no rodoviarismo. Expansão do parque hidrelétrico com barragens construídas sem nenhuma preocupação ambiental. Fronteira agrícola alcança o cerrado e a região amazônica. Urbanização acelera-se. Problemas ambientais ligados à industrialização e ao desmatamento devido à expansão agrícola. Legislações de controle pontuais.

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3a Geração – Décadas de 70 e 80 do século XX: Problemas ambientais avolumam-se. Milagre econômico intensificou a extração natural e a poluição industrial. Cidades poluídas por indústria e pelos carros. Primeiras resistências ao modelo. Caso Borregaard em Porto Alegre. Cubatão “Vale da Morte” no Estado de São Paulo. Intensificação da urbanização das metrópoles. Lei 6938/81:Política Nacional do Meio Ambiente. CETESB em São Paulo. 4a Geração – Década de 90 e início do século XXI: Impacto da Globalização. Recursos econômicos passando para recursos econômico – ambientais. Conservação da biodiversidade. Emergência de “novos” problemas ambientais (transgênicos, novas epidemias...). Constituição como grande marco regulatório. Reforma do Estado. Questões globais. Ambientalistas no poder (Lutzsemberg, Fábio Feldmann , Marina Silva...).

2.3.3 Interpretações sobre o movimento ambientalista e as políticas ambientais no Brasil

No Brasil, a evolução do movimento ambientalista foi analisada por diversos autores (VIOLA, 1987 a e 1987 b ; ANTUNIASSI, 1989;VIOLA e LEIS, 1992; SILVA (1993); JACOBI, 2000 e Lúcia FERREIRA, 1996 b, 1997,1998 e 2001; e TAVOLARO (1998) entre outros). Uma análise pioneira das políticas ambientais foi o trabalho de MONTEIRO (1981), que fez uma reportagem histórica da política ambiental do país de 1960 a 1980. GUIMARÃES (1986) analisou detalhadamente a institucionalização da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA) do governo federal. Outros trabalhos procuraram tratar da evolução de órgãos estaduais de meio ambiente; ver, por exemplo, CARVALHO (1987), FERREIRA, (1992). A realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, em 1992, estimulou diversas reflexões sobre o tema (CIMA, 1991; HOGAN E VIEIRA, 1992; entre outros). Destaque-se a caracterização da evolução do movimento ambientalista e das políticas ambientais realizada por Eduardo Viola. Sugere-se que há pelo menos dois momentos na análise de Eduardo Viola: o primeiro, quando ele, em artigo para a Revista Brasileira de Ciências Sociais (VIOLA, 1987a), fez uma periodização da história do movimento ecológico no Brasil, distinguindo três fases: 1ª - ambientalista, de 1974-1981; 2ª - de transição , de 1982-1985 e a 3ª - ecopolítica, de 1986 em diante, e, um segundo momento, em que ele, junto com Hector Leis (VIOLA e LEIS,1992), disseca a evolução das políticas ambientais no Brasil e amplia a interpretação do seu trabalho de 1987, mostrando a evolução do ambientalismo brasileiro como uma passagem de um bissetorialismo preservacionista a um multissetorialismo orientado para o desenvolvimento sustentável. Em 1987,VIOLA buscou uma descrição cronológica da evolução do ambientalismo, ressaltando o aspecto da participação na esfera política institucionalizada como um grande eixo explicativo, passando pelos aspectos organizacionais do movimento e realizando uma classificação das posições políticas em disputa no ambientalismo.

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O trabalho de 1992 (VIOLA e LEIS, 1992), realizado em conjunto com Héctor Leis, publicado em livro que buscava tornar públicas várias reflexões, a partir das ciências sociais, que vinham amadurecendo em diversos ambientes acadêmicos, mas, em especial, no Grupo de Trabalho “Ecologia, Política e Sociedade” da ANPOCS – Associação Nacional de Pós Graduação em Ciências Sociais, tem sob alguns aspectos uma relação de continuidade com o de 1987, mas apresenta uma inovação conceitual importante: a leitura do movimento ambientalista a partir da dinâmica da sociedade em relação à questão ambiental. Essa leitura ilumina posições do movimento ambientalista que, no artigo de 1987, não estavam explícitas; assim, questões como as relações do ambientalismo com os órgãos do estado e com o empresariado passam a fazer parte do estudo e é feita uma avaliação das transformações na ordem internacional que marcam a emergência do movimento ambientalista global. Se, no artigo de 1987, a influência internacional é vista a partir de uma literatura que ainda tinha o Estado nacional como referencial maior da política; em 1992, a questão internacional passa a ser vista dentro do processo de globalização (erosão dos estados nacionais e emergência dos problemas socioambientais globais) e da construção do conceito de desenvolvimento sustentável (VIOLA e LEIS, 1992, p. 74). A periodização para análise do ambientalismo muda e os autores fazem o seguinte recorte cronológico: de 1971 a 1985, que caracterizam como do ambientalismo bissetorial com ênfase na proteção ambiental e de 1986 a 1991, do ambientalismo multissetorial e de transição para o desenvolvimento sustentável. É interessante chamar a atenção que a caracterização do ambientalismo como movimento bissetorial faz com que os autores não precisem exatamente qual o conceito do movimento social estão usando e com isso, aparentemente, perde-se o foco daqueles atores que, da sociedade civil, vieram se constituindo com uma identidade coletiva própria, com adversários definidos e um campo de ação e disputa estabelecido, pelo menos no sentido que TOURAINE (1985) dá ao conceito de movimento social. Agora ambientalismo inclui as agências estatais e suas burocracias e as entidades da sociedade civil. Assim a tensão política entre Estado, através de suas agências, e sociedade é lida dentro de uma lógica “especular” em que a trajetória das entidades civis é minimizada. Ao analisar a emergência do ambientalismo multissetorial e a transição para o desenvolvimento sustentável no período (1986 – 1991), os autores ampliam ainda mais o universo ambientalista: a partir da 2ª metade da década de 80 entram, além das associações e grupos comunitários ambientalistas e as agências estatais ambientais presentes na 1ª fase, as organizações do sócio-ambientalismo, grupos e instituições científicas, um reduzido setor de gerentes e do empresariado preocupados com a sustentabilidade ambiental. Para cada um desses setores, os autores descrevem suas características e ações (VIOLA e LEIS, 1992, p. 85). Aqui, a idéia de um campo maior que movimento social é ainda mais clara. O conceito de movimento social esvazia-se .

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Não se trata, evidentemente, de negar em bloco a caracterização feita por Viola e Leis, pelo contrário, muito das percepções dos autores parecem radiografar a dinâmica social de maneira bastante adequada, mas o que se quer ressaltar aqui e, num certo sentido, problematizar, é que o abandono de uma caracterização mais rigorosa do ambientalismo enquanto movimento social faz a análise resvalar para uma homogeneização dos atores (estatais e não estatais, comunitários e empresariais) que obscurece os campos de disputa e os diversos discursos presentes no espaço público. Lúcia da Costa Ferreira (FERREIRA, Lúcia, 1996 b,1997, 1998, 2001) tem analisado, sob outra ótica, o processo complexo da emergência do ambientalismo brasileiro. Para a autora: “... o ambientalismo não padeceria apenas de uma crise de identidade por constituir-se como um movimento multissetorial que congrega inúmeras tendências e propostas. A crise apareceria também como resultado de um momento específico, cuja característica principal é a pluridade dos papéis sociais desempenhados por ambientalistas, independentemente de sua filiação” (FERREIRA, Lúcia, 1996 b). “Da constituição paulatina do ambientalismo como ator, cuja tarefa principal era ser portador da capacidade organizativa no interior da vida social, foi ele atirado a outros dois papéis simultâneos: de agente político e mediador entre a vida social e a política. Esse aumento na demanda por desempenho adequado do ponto de vista da representatividade em sua atuação no sistema político não foi acompanhado do tempo necessário para restabelecer o fôlego daqueles que integravam papéis militantes e lideranças, governamentais e deputados/vereadores, dentre outros. Tal dificuldade nunca chegou a ser resolvida, mesmo porque, nos anos 1990, lideranças e militantes de um modo geral tiveram de se desdobrar face as pressões internas e internacionais para reformularem sua organização interna e sua ação.”(FERREIRA, Lúcia, 2001, p. 67-68). A institucionalização das políticas ambientais no Brasil e as lutas ambientalistas associadas carregam, por um lado, a marca de lutas democráticas que foram construídas no e contra o regime autoritário e, por outro, o processo de emergência da questão social, a construção de direitos sociais e econômicos de setores populares (ver FERREIRA, Lúcia, 1998 e 2001). O movimento ambientalista desenvolveu-se sobre esses dois signos: sofreu a influência e influenciou os dois processos. Por um lado, levantou a bandeira de participação pública através da criação de instrumentos participativos em conselhos e órgãos governamentais, exigindo audiências públicas de assuntos antes objetos de decisões fechadas no âmbito de governos e empresas e, de outro, conseguiu, não sem dificuldades, aliar-se às lutas de setores populares na construção da cidadania ; a campanha de Cubatão, nesse sentido, é emblemática dessas duas características. Ver, para uma revisão da história do ambientalismo no Brasil a partir dos atores ambientalistas a publicação da Fundação Francisco (1997) e o livro Ambientalismo no Brasil, editado por João Paulo Capobianco e Fábio Feldmann (CAPOBIANCO e FELDMANN, 1997). O processo de institucionalização da política ambiental é um processo contraditório: a criação de Conselhos de Meio Ambiente, em um primeiro momento, e depois a dos

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conselhos de recursos hídricos e comitês de bacias hidrográficas, ao mesmo tempo em que criou oportunidades reais de intervenção, abriu uma dinâmica política em que o estado, através de suas agências, procurou cooptar lideranças ou neutralizá-las através de mecanismos de discussão de projetos pontuais (os estudos de impacto ambiental são o exemplo claro dessa questão) em que a grande discussão de valores que marca o discurso ambientalista foi relegada a segundo plano ou sequer foi esboçada. Esse processo foi hegemonizado por técnicos e dirigentes de órgãos do aparelho do estado e, no campo de disputa no espaço público, o discurso do desenvolvimento sustentado foi capturado por representantes empresariais para garantir a sobrevivência de modelos insustentáveis de produção e consumo A caracterização do ambientalismo, nesse período, como um ator multissetorial capta a expansão do discurso ambiental para outros atores sociais mas, por outro lado, dilui as tensões políticas entre os vários atores sociais. Outros estudos têm procurado dar conta da institucionalização das políticas ambientais em nível local (FERREIRA, 1998; MIOTTO,1995 e SIVIERO, 1995); através de um recorte por bacia hidrográfica , de estudos comparativos regionais e das dinâmicas demográficas e suas implicações ambientais (HOGAN, 1989, 1996 e HOGAN e colaboradores, 1987, 1999, 2000, 2001 e 2002) ou ainda das influências dos processos de globalização nas questões ambientais (FERREIRA e VIOLA,1996). LOUREIRO (1992) e LOUREIRO e PACHECO (1995) fazem a reconstituição das políticas ambientais no Brasil a partir das disputas dos vários atores sociais. JACOBI (2000) estudou a atuação recente de organizações ambientalistas a partir da formação de redes interativas. Mais recentemente busca-se entender os processos de gestão ambiental constituídos a partir da Constituição Federal de 1988 , das legislações sobre recursos ambientais e das políticas ambientais de setores econômicos e ambientais específicos. As políticas de conservação da biodiversidade, os conflitos sócio-ambientais em unidades de conservação e as disputas pela apropriação de espaços naturais têm recebido atenção de diversos estudiosos (cite-se, entre outros, LUCHIARI,1992, 1999; SERRANO,1993; Lúcia FERREIRA ,1996 b ; CAMPOS, 2001 e SIVIERO, 2002). A partir dos trabalhos vinculados ao “Centro de Desenvolvimento Sustentável” da Universidade de Brasília vão ser organizadas, por Marcel Bursztyn, contribuições, de diversos autores, dirigidos à discussão de conflitos sócio-ambientais, com estudos de caso sobre o setor elétrico (BURSZTYN, 2001). As políticas de recursos hídricos e saneamento ambiental vêm sendo analisadas (HOGAN, 1996; FRACALANZA, 1996; HOGAN e colaboradores, 1999, CARMO, 2001) e desses estudos têm emergido concepções mais matizadas sobre a expansão da preocupação ambiental no Brasil. NEDER (2002), por exemplo, discute o desenvolvimento da regulação pública ambiental em temas como a criação de unidades de conservação, a atuação de comitês de bacias hidrográficas e o controle da poluição.Para o autor, há uma crise da regulação pública (neo) conservacionista e dificuldades na construção da agenda sócio-ambiental em saneamento,

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serviços ambientais e recursos hídricos e na mudança da cultura “controlista” da poluição industrial para outra com ênfase em co-responsabilidades públicas e privadas. De uma perspectiva de análise que combina os condicionantes sociais de questões ambientais com teorização da modernidade contemporânea como sociedade de risco, pesquisadores do CEBRAP desenvolveram uma avaliação da expansão viária e riscos ambientais no Brasil (COSTA, ALONSO, TOMIOKA, 2001). Do ponto de vista da sociologia do risco ambiental ressalte-se , ainda, os trabalhos de ROTONDARO, 2002; GUIVANT, 1992, 1998a, 1998b e a coletânea organizada por HERCULANO e outros (2000). Para as políticas ambientais no Estado de São Paulo, há diversas bibliografias que atualizam as preocupações anteriores e lançam luzes sobre aspectos importantes da regulação ambiental paulista. Assim, MAGLIO (2000) faz comparações entre a descentralização ambiental em São Paulo e outros estados; FURRIELA (1999) estudou o CONSEMA sob a perspectiva da participação pública. Todos esses trabalhos são cartografias recentes do desenvolvimento das análises sociológicas e políticas sobre as questões ambientais no Brasil.

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