Embed Size (px)
Citation preview
1
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP
Carlos Rogério de Carvalho Nunes
Entidades de Assistência Social e a Política Nacional de Assistência Social: A Experiência das Entidades que Compõem o Comas da Cidade de São Paulo
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
São Paulo 2010
2
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO - PUC-SP
Carlos Rogério de Carvalho Nunes
Entidades de Assistência Social e a Política Nacional de Assistência Social: A Experiência das Entidades que Compõem o Comas da Cidade de São Paulo
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
São Paulo
2010
3
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP
Carlos Rogério de Carvalho Nunes
Entidades de Assistência Social e a Política Nacional de Assistência Social: A Experiência das Entidades que Compõem o Comas da Cidade de São Paulo
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como requisito parcial para a obtenção de título de Mestre em Serviço Social, sob orientação da Profª Dra. Aldaíza de Oliveira Sposati.
São Paulo
2010
4
Folha de Aprovação
Banca Examinadora
__________________________
__________________________
__________________________
5
Para Jesus e Alda (in memoriam) meus pais.
A Naiara e Carlos Ernesto, meus filhos, e para Maria Nadir,
companheira e esposa. Para Araci, Aldair (in memoriam) e
Aldênia, avó e tias que me educaram como filho.
6
“Acordava sempre cedo: era um passarinho urbano
Embarcava no metrô, nosso metropolitano,
Era um homem de bons modos: - Com licença! Foi engano”
Belchior/Toquinho
7
Agradecimentos
Concluir esse trabalho foi uma árdua e deliciosa missão. Após uma longa
ausência em salas de aula retornei com imensa alegria. Voltar a estudar, ler livros, debater
teorias e analisar práticas. Finalizar essa dissertação foi uma satisfação. E só foi possível com
a ajuda e a colaboração de incontáveis pessoas que se envolveram de forma direta e indireta.
Nesse espaço agradeço a todos e todas que me ajudaram, correndo sempre o perigo de
esquecer alguém.
À Profª Dra. Aldaíza Sposati, orientadora e professora, sempre presente nos
momentos mais difíceis da construção teórica e metodológica deste trabalho.
Aos professores do Programa de Pós-Graduados da PUC/SP, Dra. Maria
Lúcia Carvalho, Dr, Evaldo Vieira, Dra. Maria Lúcia Rodrigues, Dra. Marta Campos e ao Dr.
Marco Aurélio Nogueira, pelas suas participações nesse processo, nas disciplinas, núcleos de
pesquisa e atividades programadas, que forneceram conhecimentos para o aprofundamento do
meu tema de pesquisa.
À Coordenadoria para Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior
(Capes) pela concessão da bolsa de mestrado, sem a qual este estudo seria inviabilizado.
Aos colegas mestrandos e doutorandos, que participaram dessa jornada de
aprendizagem com entusiasmo e companheirismo, Vera Lúcia Martins, André Martins, Gecira
di Fiori, Eugênia Cesconeto, e Gisele Bovolenta. Um agradecimento especial a Maria
Eugênia, que contribuiu na construção e na minha forma de escrever, bastante marcada por 24
anos de atividades sindicais. E aos demais colegas da PUC/SP.
Aos conselheiros das que compõem o Comas de São Paulo, por me
responderam o questionário.
Aos companheiros e companheiras da Central dos Trabalhadores e
8
Trabalhadoras do Brasil, nas pessoas de Wagner Gomes e Gilda Almeida. E a todos que de
alguma forma me ajudaram a concluir este trabalho.
9
Resumo
Este trabalho dedica-se a investigar e identificar a repercussão da
implantação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS/04) nas entidades e
organizações de Assistência Social que compõem o Comas da cidade de São Paulo, na gestão
de 2008 a 2010 a partir dos direitos socioassistenciais contidos na Política Nacional.
Partiu do estudo do marco legal da Constituição Federal de 1988 e da Lei
Orgânica da Assistência Social de 1993. Para isso abordou a evolução dos direitos sociais no
Brasil e da constituição do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e demais
Conselhos de Assistência.
Analisou ainda a cidade de São Paulo, e sua evolução na história. Analisou
as entidades e organizações de Assistência Social que compõem o Comas de São Paulo e a
aplicação dos direitos socioassistenciais, contidos na PNAS/04, por essas entidades.
Palavras chave: PNAS/2004, Entidades e Organizações de Assistência
Social, Comas de São Paulo.
10
Abstract
This work to refer to investigate and indentily the reprecussion of the
National Politic of the Social Welfare Work of the 2004, in the Social Welfare Work’s
institutions and organizations that consists of the Comas of the São Paulo city, in the
management from 2008 to 2010, from the social-welfare-work rights in the National Politic.
Left from the study of the lawful mark of the Federal Constitution from the
1988 and Social Welfare Work’s Organic Law from 1993. Like that approached the evolotion
of the social right’s in the Brazil and the constitution of the Social Welfare Work’s National
Council and anybody else Welfare Work’s Council.
Analised like that the São Paulo city, and it evolution in the history.
Analised the Social Welfare Work’s institutions and organizations the consistes of the São
Paulo’s Comas and the application of the social-welfare-work rights, in the PNAS/04, by
them institutions.
Keywors: PNAS/2004, Social Welfare Work‘s institutions and
organizations, São Paulo‘s Comas.
11
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 12
CAPÍTULO I: Política Nacional de Assistência Social - PNAS/2004 e as
Relação com as Entidades Sociais
20
1 - As entidades e organizações de assistência social na PNAS/04. 34
CAPÍTULO II: O COMAS de São Paulo - Espaço de Tradução da
PNAS/04 com as Entidades
43
1 - A centralidade das entidades do Comas com a PNAS/04 58
2 - Serviços socioassistenciais nas entidades do Comas 62
CAPÍTULO III: A PNAS/04 pela leitura dos representantes de entidades
sociais no Comas de São Paulo
66
CONCLUSÃO 92
Referências Bibliográficas 98
ANEXO 102
12
INTRODUÇÃO
Vivemos o Brasil da passagem da primeira década para a segunda década do
século 21 e estamos sob a égide da Constituição de 1988. Este marco legal institucional
demarcou o campo da Assistência Social como política pública de Estado e constitui a
Seguridade Social com a junção das políticas de Saúde, Previdência Social e Assistência
Social. A Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), promulgada em 1993, a regulamentou e
nessa evolução histórica vieram as Políticas Nacionais de Assistência Social (PNAS) de 1998
e de 2004.
Ao longo da década de 1990, presenciamos dois movimentos divergentes
quanto à Política de Assistência Social no Brasil. Um deles, baseado no encolhimento do
Estado, quanto às suas atribuições e responsabilidades com o desenvolvimento dessa política
social. A responsabilidade pública nele se mantém secundária à ação da sociedade através do
apoio às entidades sociais e a adesão ao paradigma da “solidariedade comunitária“. Projetos e
programas tem sua efetivação atribuída às organizações filantrópicas ou às Organizações Não
Governamentais (ONGs), e até mesmo executada por entidades empresariais. Nessa
transferência de competência o velho perfil de caridade e filantropia predomina face aos
direitos de cidadania. A Política de Assistência Social sob essa concepção não se consolida
como política pública de Estado, pois permanece e se desenvolve ligada à filantropia e a
ações voluntárias.
Nessa concepção são privilegiadas as ações do Estado focalizadas ou
direcionadas aos pauperizados e excluídos como convém à perspectiva do Estado mínimo
neoliberal. O ápice deste movimento ocorreu durante os anos das gestões de Fernando Collor,
Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, onde primeiras damas permaneceram direta ou
indiretamente na gestão da Assistência Social.
13
Concomitante e contraditoriamente, nessa década, foi consolidada avanço
legal da política pública de Assistência Social no Brasil através da aprovação da Loas. Esse é
o segundo movimento. A Loas responsabilizou o Estado por sua implementação, calcando-se
nos direitos socioassistenciais dos usuários, estes concebidos agora como cidadãos e inseridos
dentro do campo da Seguridade Social. É a fase da mudança institucional da Assistência
Social que, por força da Loas, reintroduziu uma nova racionalidade através de planos e sua
democratização pelos conselhos.
Outra mudança fundamental é que ela passa a dar centralidade no
financiamento da Política de Assistência Social, ultrapassando sua vivência das sobras
orçamentárias. É a fase do Conselho, Plano e Fundo (CPF).
A década de 2000 recebe essa herança, mas se projeta para nova dimensão e
da unidade nacional de política com a luta para que ela se institucionalize como dever do
Estado e direito de cidadania, conforme determina a Loas.
A Política Nacional de Assistência Social promulgada em 2004 encontra
vários obstáculos remanescentes do passado, quanto à sua execução. Definimos como
obstáculos porque, em toda a história do Brasil, as entidades beneficentes e filantrópicas
sempre se comportaram com autonomia em relação ao Estado. A PNAS/04 prioriza e
centraliza o Estado como condutor das políticas da área de Assistência Social. E essa diretriz
não encontra base de apoio programático e estatutário nas entidades que historicamente
atuaram na área da Assistência Social sob o princípio de filantropia privada e da
benemerência de cunho religioso. Ambas as concepções são adversas à centralidade do Estado
na Assistência Social.
Muitas, ou a maioria, das entidades de Assistência Social de natureza
filantrópica e de benemerência ainda não se adequaram à nova política. Desde a gestão dos
entes federados, do governo federal, dos Estados e municípios, passando pela prática
14
profissional de nossos trabalhadores, até os usuários da Assistência Social, todos esses
segmentos ainda não incorporaram as mudanças proferidas por essa nova política.
Localizam-se formas de resistência e/ou indiferença, até mesmo entre os
usuários das atenções da Assistência Social que, marcados pela cultura clientelista e de
favores, não assumiram de fato seu protagonismo social na condição de sujeitos de direitos.
Em meu juízo, o campo de mais resistência às políticas públicas de Assistência Social é o das
entidades sociais. Essas entidades estão fundamentadas na doutrina religiosa, na caridade, e
não no interesse público. Sua constituição, formulada na prática religiosa, as distâncias da
responsabilidade pública e do direito de cada um em ser reconhecido como cidadão. Elas não
se desvencilharam das velhas práticas assistencialistas e se aproximaram da Assistência
Social, em boa parte, para obter isenções derivadas dos Certificados de Entidades
Beneficentes de Assistência Social. Nesse paradigma, aplicam a concepção de pobres
coitados, necessitados ou assistidos pela caridade e benemerência alheios, e não de cidadãos.
A questão é o ato/movimento de ser beneficente ou ser de benemerência, e não de ser cidadão.
Essas questões e dados levantados encontram-se em volumoso acervo
bibliográfico. O que mais me incentivou para este estudo foi o fato de ter convivido no
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) durante três anos e oito meses.
O CNAS é órgão colegiado de participação igualitária entre governo e
sociedade civil. De maio de 2004 a dezembro de 2007, dele participei como representante dos
trabalhadores dentre os provenientes da sociedade civil e contribui no debate que elaborou a
nova Política Nacional de Assistência Social (PNAS/04) como conselheiro titular,
representando a sociedade civil, no segmento dos trabalhadores. A construção da PNAS foi
concluída em outubro de 2004. A partir dessa data, tornou-se imensa a luta por efetivá-la. O
CNAS é constantemente palco de disputas e conflitos internos. É paritário em sua composição
de governo e sociedade civil, porém, no segmento da sociedade civil, existe evidente
15
contradição.
A Sociedade Civil é conceituada, na Loas/93, como composta de
“representantes dos usuários ou de organizações de usuários, das entidades e organizações de
assistência social e dos trabalhadores do setor” (BRASIL, 1993:19). São, portanto, três
segmentos distintos que compõem a sociedade civil no CNAS.
Sem generalizações, mas procedendo a uma análise meramente didática,
observo que existe confluência de objetivos entre os segmentos dos usuários e dos
trabalhadores do setor. E, de outro lado, os segmentos das entidades e das organizações de
Assistência Social. Esse segmento por minha experiência no CNAS, se constitui como um
conjunto de entidades de interesses bem definidos e que atuam de forma articulada nesse
conselho.
Ainda para efeitos didáticos, também é necessário analisar concretamente
essas entidades. São heterogêneas, tanto nos princípios quanto nas diretrizes estatutários e em
suas estruturas físicas. As entidades defendem os interesses particulares das instituições, o
financiamento público de suas entidades e a isenção do pagamento da cota patronal ao
Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) por seus trabalhadores. Esse fato assegura
homogeneidade de procedimentos burocráticos no CNAS. Do outro lado e em conflito estão
os usuários, que demandam serviços de qualidade, e os trabalhadores, que demandam
melhores condições de trabalho e salários adequados.
Após a aprovação da PNAS/04, foi aprovada pelo CNAS a Norma
Operacional Básica do Sistema Único da Assistência Social, (NOB-Suas/2005), em julho de
2005. E, em seguida, foi aprovada a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do
Sistema Único de Assistência Social (NOB-RH/Suas), em dezembro de 2006, e que se propõe
a incluir mecanismos de regulação das relações entre gestores e trabalhadores, no vasto
campo de entidades prestadoras de serviços socioassistenciais.
16
Os poderes públicos no Brasil foram historicamente formados na tradição
patrimonialista e assistencialista. Hoje, os gestores públicos municipais, responsáveis pela
implantação da PNAS/04, tem sérias dificuldades em superar as antigas práticas, como o
processo do comando da pasta da Assistência Social pela figura da primeira-dama, a esposa
do governante. Nesse sentido, é necessário identificar os obstáculos políticos e institucionais
da máquina pública que resistem em consolidar a mudança contida na PNAS/04.
A construção dessa política no interior do CNAS não se deu de forma
unânime. Estavam em disputa interesses das entidades prestadoras de serviços e conveniadas
por gestores públicos relacionados a uma política que fortalecia a intervenção do Estado com
a centralidade de suas ações nos equipamentos públicos, dentre eles os Centros de Referência
de Assistência Social (Cras). A PNAS/04 define o Cras como “uma unidade pública estatal de
base territorial, localizada em áreas de vulnerabilidade social...” (BRASIL, 2004:36).
Como participante direto do processo de implantação da PNAS e nos
últimos três anos no CNAS, participei não só do debate teórico sobre essa política como
acompanhei as dificuldades em consolidar a sua compreensão enquanto política pública de
Estado. No CNAS presenciei o debate acalorado das entidades filantrópicas, beneficentes, e
de assistência social quanto à construção da PNAS/04 e o cotidiano desse processo foi de
disputa de interesses das entidades com a política pública de Estado, desde à concepção dos
serviços, ao co-financiamento, e as isenções da cota patronal, assim como a precarização dos
serviços oferecidos aos usuários da política pública de Assistência Social.
O Município de São Paulo é o maior do Brasil e e acordo com a PNAS/04, é
classificado como metrópole, por ter população acima de 900 mil habitantes. A cidade de São
Paulo possui cerca de 11 milhões de habitantes é a maior do País, dentro do contexto
territorial brasileiro, com 5.564 municípios. A implantação da PNAS/04 na maior metrópole
do País é de muita importância, pois revela aspectos de como uma administração concretiza
17
uma recente política com indicadores avançados de ocupação territorial dentro de um
processo histórico, econômico e social. A pesquisa na cidade de São Paulo pode ser uma
referência para a implementação da PNAS/04 devido ao volume de convênios com mais de
300 entidades sociais mantidos pela Prefeitura de São Paulo.
No município, o Comas foi aprovado no dia 1º de dezembro de 1997, pela
Lei Municipal 12.524. Porém essa Lei que resultou da luta do movimento pela
institucionalização da política na cidade de São Paulo recebeu vetos do Perfeito ao ser
sancionada. No dia 21 de dezembro de 1999, através do Decreto Municipal 38.877, foi
regulamentada em parte, isto é, sem incluir o Fundo Municipal de Assistência Social e ainda
sob a gestão do prefeito Celso Pitta. Esse hiato de sete anos com a promulgação da Lei
Orgânica de Assistência Social (Loas), no ano de 1993 foi estendido pois a primeira gestão do
Conselho Municipal de São Paulo só é iniciada no ano de 2000. Só em 2001, encerrado o
governo Pitta, é que a Câmara Municipal consegue derrubar os vetos, cumprindo a Lei
municipal o plano constitucional nos termos da Loas. Portanto 8 anos de espera.
O processo de implantação desse conselho foi árduo. A composição atual,
que tem mandato de 2008 a 2010, é que será investigada, especialmente as seis entidades da
sociedade civil representantes no Comas das organizações de Assistência Social: as titulares
Associação Paulista da Fundações; Instituto Dom Bosco; e Associação de Educação Católica
de São Paulo e as suplentes Associação Santa Marcelina; Centro Nossa Senhora do Bom
Parto; e Legião da Boa Vontade. A pesquisa verificará como essas entidades foram
introduzindo ou rebatendo as orientações da PNAS/04 em suas dinâmicas.
A partir dos resultados, o estudo terá como foco principal responder à
seguinte questão: As entidades que compõem o Comas de São Paulo tem compromisso com a
PNAS/04? E dessa questão derivam outras: Qual o compromisso ou a diversidade de
compromissos delas para com a PNAS/04? A entidade se mantém com objetivos da
18
Assistência Social, ou se propõe a defender outras políticas como as de educação e saúde?
Buscam somente o financiamento de suas respectivas entidades privadas de ensino e de
saúde? O que caracteriza um compromisso da entidade social com a PNAS/04?
O objetivo geral deste estudo é identificar a repercussão da implementação
da Política Nacional de Assistência Social 2004 nas entidades e organizações de Assistência
Social que compõem o Comas de São Paulo em sua quinta gestão de 2008 a 2010. E
caracterizar como e o que incorporaram, na sua conduta, dos avanços contidos na PNAS/04
em relação à concepção pública de Política de Assistência Social. Ainda como objetivos
secundários, procurou-se caracterizar os avanços e as resistências ocorridos em relação à
política e, principalmente quanto à implantação da PNAS/04, nos casos do confronto de
concepção e prática entre a política pública de Estado e a execução privada dessa política; a
convergência, ou não, do entendimento do conteúdo e das estratégias da Política de
Assistência Social, conforme estabelecido na PNAS/04 e do Suas pelas entidades que
compõem o Comas de São Paulo; caracterizar os avanços obtidos em decorrência da
implantação da PNAS/04: conhecer os progressos, ou não, da concepção e prática entre o
conteúdo da política pública de Estado e a execução privada da assistência; e rever a análise
dos impactos da PNAS/04 sobre as entidades de Assistência Social, a partir de suas formações
e contextualização histórica.
A metodologia adotada nesta dissertação foi, no primeiro momento, a
pesquisa em vasto acervo bibliográfico. Livros, artigos, teses, dissertações que levassem a
conhecer os princípios e a trajetória das entidades sociais pesquisadas, sempre observando as
atuações ao longo processo histórico em que foram constituídas. Pesquisa bibliográfica no
sentido mais amplo, que possa dar elementos de construção da nossa nação, nossa história, e
as contradições registradas do passado até a atualidade. Na proposta bibliográfica, tentou-se
ao máximo extrair os momentos mais marcantes da construção histórica das entidades em
19
sintonia com as lutas gerais do povo brasileiro.
As técnicas de pesquisa adotadas foram a documentação e o questionário.
Os documentos foram analisados a partir de informações no site das entidades e os
questionários aplicados, através de entrevistas previamente marcadas com os representantes
das entidades que constituem o Comas de São Paulo. Nessa pesquisa, ficaram elucidadas
visões, propostas, estratégias das entidades na condução da Política de Assistência Social
atualmente em vigor. Das seis entidades objeto do questionário uma se negou a participar,
portanto, neste trabalho, serão analisados cinco questionários.
Construímos a temática assim distribuída por capítulos. O primeiro faz uma
contextualização do marco legal da PNAS/04: situa a sociedade capitalista brasileira na
evolução histórica global; e analisa a constituição das entidades e organizações de Assistência
Social do Brasil.
O segundo capítulo analisa o Comas de São Paulo, sua constituição e os
interesses em disputa pelos prefeitos na época. Analisa o conceito de conselhos na esfera
pública, a origem conceitual e os desdobramentos de sua consolidação no Brasil. Identifica,
no Comas de São Paulo, as entidades que compõem o conselho e analisa essas entidades a
partir de sua formação histórica e objetivos institucionais. O terceiro capítulo traz a análise
das respostas dos questionários realizados com os conselheiros representantes das entidades
do Comas de São Paulo. As perguntas buscam apreender a relação das entidades com os
conselhos e conferências de Assistência Social que culminaram com a construção da
PNAS/04; identificar a relação das entidades no processo de discussão e elaboração dessa
política; e identificar as mudanças, ou não, que as mesmas realizaram após a promulgação da
PNAS/04. Ainda no questionário, indagava-se qual é a importância do poder público
municipal no processo de implementação da política.
20
CAPÍTULO I: A Política Nacional de Assistência Social - PNAS/2004 e as Relação com
as Entidades Sociais.
A elaboração da Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004) é
resultado de um longo processo de discussão que envolveu diversos atores sociais da área da
Assistência Social brasileira. Os atores envolvidos na construção da PNAS/2004 foram os
Conselhos de Assistência Social, gestores públicos da Assistência Social, ambos em âmbitos
federal, estaduais e municipais, a academia e diversas entidades e organizações da sociedade
civil organizada, representantes das entidades dos usuários e dos trabalhadores.
Após esse debate na sociedade coube ao Conselho Nacional de Assistência
Social - CNAS a aprovação e publicação da política. O CNAS foi instituído pelo artigo 27 da
Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS de 1993 a partir do antigo Conselho Nacional de
Serviço Social (CNSS) de 1938. Enquanto ente federado cabe ao CNAS, entre outras
competências, discutir e editar resoluções referentes a política de Assistência Social brasileira.
A Resolução 145 do CNAS, datada de 15 de outubro de 2004, que trata da
aprovação da PNAS/04, foi publicada no do Diário Oficial da União (DOU) do dia 28 de
outubro de 2004.
O principal signo político da PNAS/04 é a efetivação da Assistência Social
como direito de cidadania, sob a responsabilidade do Estado. A Resolução 145/04 estabelece
os procedimentos de gestão da política e funda um pacto federativo com os entes envolvidos
na gestão da Política de Assistência Social. Em seu texto, a PNAS/04 apresenta arrazoado de
justificativas e propõe um modelo descentralizado de gestão.
A Assistência Social foi conceituada como política de proteção social não
contributiva e parte da Seguridade Social brasileira. Em todo o texto, são definidas as
garantias de seguranças social por ela devidas ao cidadão brasileiro, dentre as quais as de
21
sobrevivência, de autonomia, de acolhida, e de convívio familiar. A concepção da PNAS/04
avança na busca de garantias de direitos a partir da responsabilidade do Estado.
Entretanto o Estado brasileiro, ao longo de sua história, foi, e ainda continua
sendo, instrumento de uma parcela muito restrita da sociedade. O Estado é um aparelho a
serviço de uma classe, de um setor da sociedade. Na sociedade capitalista o Estado Burguês
está a serviço da classe burguesa, a classe dominante, que detêm os privilégios do poder. No
Brasil a classe em que se abrigam as elites, ou a parcela privilegiada da sociedade, sempre
exerceu o poder estatal. Essa classe sempre demonstrou interesses diametralmente opostos aos
dos trabalhadores e cidadãos em geral, os quais, agora, sob a proteção do Estado, são
portadores de direitos.
A configuração do Estado burguês na sociedade brasileira não impediu que
fosse aprovada uma política que assegurasse aos cidadãos direitos sociais. O Estado brasileiro
com essa política, e outras políticas sociais já consolidadas, passa a ser garantidor de direitos
dos cidadãos eixo, da Constituição Federal de 1988 que abrange os compromissos de classe.
Todavia a efetivação desses direitos supõe uma luta com os que defendem o Estado burguês.
A política de proteção social proposta na PNAS/2004 é uma construção
nova, se confrontada com o tempo histórico de construção e consolidação de uma nação
civilizada. A sociedade brasileira, desde a vinda dos portugueses, em 1500, foi marcada pela
atuação de instituições que pregavam o altruísmo e a caridade. Essas instituições eram
mantidas ou influenciadas pela Igreja católica. Durante todo o processo de colonização de
nossa sociedade a Igreja católica se manteve como uma instituição que influenciava e
interferia nas decisões política administrativas, a partir de sua concepção de mundo.
O tempo de existência dessas instituições, em nossa sociedade, é muito
superior, quando comparado com a recém instituída PNAS/2004. Existe o confronto, portanto,
de princípios entre essas instituições e o Estado de Direito. É de se supor pela trajetória da
22
relação dessas instituições com o Estado, que a PNAS/2004 deveria alterar o padrão mantido.
O que permite prever a extrema dificuldade na implantação da política pública de proteção
social do modo como é concebida na PNAS/2004 no campo dos direitos do usuários.
O conceito de proteção social contido na PNAS/04 está vinculado ao de
prevenção. No caso, prevenir que pessoas vivam situações de fragilidade e vulnerabilidade
sociais.
Uma sociedade capitalista, como a nossa, é dividida em classes sociais
antagônicas. Esse antagonismo, que é regido pelo princípio da acumulação do capital, associa
o conceito de proteção à capacidade de adquirir mercadorias, como por exemplo pela
aquisição de seguros privados, à capacidade financeira para fazer frente à fragilidade e
vulnerabilidade. Essa classe social, o proletariado, sobrevive vendendo sua força de trabalho e
é destituído do capital e dos meios de produzi-lo, conforme análise crítica de Marx.
No sistema capitalista de produção existem alguns conceitos fundantes e um
deles é o capital - categoria que se define pela soma de dinheiro para obter retorno financeiro
maior do que o investido. Outro conceito diz respeito às forças produtivas e às relações
capitalistas de produção. Essas duas categorias constituem, segundo Marx, a contradição
básica do modo capitalista de produção cujas relações são formadas pela propriedade
econômica das forças produtivas.
Para Bottomore (2001:157) a propriedade econômica é exercida pela
burguesia sobre os meios de produção e as forças produtivas são, a saber: a burguesia, que
tem os meios de produção, e o proletariado, que detêm a força de trabalho. Ambas as forças
produtivas, por sua composição díspar nas relações de produção, subjazem à dinâmica do
modo capitalista.
A complexidade dessa sociedade inclui formas de solidariedade, via de
regra pautadas em compromissos religiosos, voltados a reduzir os efeitos dos males sociais, a
23
lutar pela dignidade e, mesmo, pela justiça social.
A Carta Magna brasileira de 1988 definiu a Assistência Social como
proteção social não contributiva enquanto que a proteção social contributiva é a previdência
social, que possui legislação própria, no caso, a Lei Elói Chaves, de 1923.
A consolidação da política previdenciária, ao longo da história da luta de
classes da sociedade brasileira, foi resultado de intensas lutas entre o capital e o trabalho,
entre os representantes dos que detêm o capital e são proprietários dos meios de produção e
aqueles representantes do trabalho, o proletariado, a classe trabalhadora.
A previdência social adquiriu a qualidade de política pública bem antes das
políticas de Saúde e de Assistência Social com as quais compõem, a partir da Constituição
Federal de 1988, a Seguridade Social brasileira. Aprova-se a proteção social não contributiva,
porém não separada ou alheia às interpretações sobre a evolução da luta de classes em nossa
sociedade.
A PNAS/2004 classifica a proteção social como básica e especial, categorias
a serem afiançados pelos três entes federativos, no território brasileiro. A territorialização da
política, então, passa a ser buscada, o que traz à cena a análise do espaço físico, como foi
construído, quais os interesses que fizeram desse espaço um local de realizações dos membros
que os constituíram ou não.
A territorialidade contida na PNAS/2004 nos leva a considerar o processo
de ocupação do espaço físico, ao longo dos 510 anos, desde o Brasil Colônia, passando pelo
Império, até a atual República Federativa. O país é fortemente influenciado pela religiosidade.
Aldaíza Sposati (2009) analisa que, para se melhor compreender a proposta de um modelo
brasileiro de proteção social, é necessário partir, primeiramente, da leitura crítica das
“iniciativas históricas advindas da paixão (...) do altruísmo e de práticas religiosas voltadas ao
exercício do amor ao próximo e à caridade” (p. 14). A experiência do pesquisador como
24
conselheiro no CNAS no período de maio de 2004 a dezembro de 2007, demonstra que as
entidades sociais lá representadas, e isso sempre fazem questão de reafirmar, tem suas origens
na época das caravelas do descobrimento. Antecederam, portanto, em presença e ação na
Assistência Social, o Estado brasileiro.
A nossa sociedade foi construída, assim, a partir dos valores e princípios
inerentes àquela época. Nos primeiros anos da colonização, nos primórdios da chamada
“Companhia de Jesus”, nos anos de 1551, os jesuítas vinham com a missão de converter os
nativos que aqui habitavam. Fundavam instituições, colégios direcionados à educação dos
patrícios, sob a concepção de elite. Era a educação para os poucos que podiam de fato
frequentar essas escolas (CALDEIRA, 2006:137).
A PNAS/2004 propõe um pacto federativo que fortalece o poder local.
Constata-se que “o poder das cidades, o poder local é uma realidade ainda em construção nos
países latino-americanos” (SPOSATI, 2008:4). É inexpressiva nossa tradição de poder local.
Assim, a PNAS/2004, quando propõe efetivar a Política de Assistência Social a partir do
município, depara-se com antecedentes históricos que a contradizem.
A Loas deriva da Constituição Federal de 1988, que conceitua a Assistência
Social como política não contributiva da Seguridade Social. Isso é, significa que se
beneficiam dela todos os que necessitam, e não somente aqueles, que contribuem para um
seguro como a Previdência Social. Esse fato representa um grande avanço, expresso na
recente legislação brasileira.
A Constituição Federal de 1988 é considerada a Constituição Cidadã por
causa dos avanços conceituais nela contidos que consolidam os direitos sociais para uma
parcela da população que nunca, em nossa história, havia conseguido tantos direitos.
As elites, em toda a nossa história, se recusaram a aceitar que qualquer
brasileiro tenha assegurado um direito, uma garantia de seguridade de rendimento sem antes
25
contribuir diretamente para esse fim. Esse é um comportamento tipicamente fruto das relações
de classes sociais antagônicas e contraditórias do nosso modo de produção capitalista.
A PNAS/04 induz o Estado a realizar a cobertura dessa garantia de
segurança social. Propõe a universalização desses direitos por meio do acesso a programas,
projetos, serviços e benefícios para todos aqueles que deles necessitem.
Essa não é a primeira Política Nacional de Assistência Social a ser
construída no Brasil. Nos anos de 1994 e 1998, foram elaboradas expressões da Política de
Assistência Social. A PNAS/98 é marcadamente centralizada na apresentação da pobreza por
segmentos sociais e destaca a importância da lógica da renda, do trabalho e do emprego. A
PNAS/04 é diferente. Elabora uma extensa análise da situação da sociedade brasileira,
apresenta elementos demográficos que evidenciam a enorme disparidade sócio-territorial do
nosso país. Analisa a distribuição de renda, natalidade, gênero, família, ciclo de vida com
destaque das crianças, adolescentes, jovens, idosos, deficientes. Demonstra que enorme
parcela da população brasileira está sujeita a riscos e vulnerabilidades sociais motivadas por
uma sociedade desigual e injusta na distribuição de condições e acessos àqueles que a
constroem.
A PNAS/2004 data e localiza as enormes disparidades sociais e propõe, em
seguida, um conjunto de diretrizes saná-las. Essa construção não foi simples nem fácil.
Requereu conhecimento e se alimentou de experiências já desenvolvidas em gestões
municipais da Assistência Social e de outras políticas sociais, em especial a de Saúde.
A PNAS/2004 se configura na perspectiva socioterritorial, estabelecendo
parâmetros de análises a partir de dados da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE). A classificação dos municípios por porte populacional, e principalmente,
as faixas territoriais de concentração da pobreza, mostram um país regionalmente díspar,
socialmente distinto e extremamente heterogêneo.
26
A PNAS/2004 afirma que o “Brasil apresenta um dos maiores índices de
desigualdade do mundo” (BRASIL, 2004:18).
Para um bom entendimento da PNAS/04, é preciso lembrarmos a correlação
de forças das classes sociais e segmentos de classes que moviam a sociedade daquele período.
Em outubro de 2004, completou-se um ano e dois meses de governo do
Presidente Lula. Era ano eleitoral, marcado pela renovação de 5.564 prefeitos(as) e mais de 52
mil vereadores(as). No ano de 2003, a gestão de Benedita da Silva, no Ministério de
Assistência Social, não fez avançar a Política de Assistência Social. A IV Conferência
Nacional de Assistência Social de dezembro de 2003, com forte demanda dos municípios,
cobrava uma nova resposta federal que levasse em conta as experiências municipais.
É extinto o Ministério da Assistência Social, em 2004, e, no seu lugar, foi
implantado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). A gestão
federal da Assistência Social refluiu para uma Secretaria Nacional e o grupo que assume se
legitima perante os movimentos de luta pela Política Nacional de Assistência Social com o
compromisso de formular a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) que é aprovada
pelo CNAS em outubro de 2004.
Esse foi o ambiente de debate e construção da PNAS. O governo por meio
da Secretaria Nacional de Assistência Social do MDS, junto com o CNAS, elaborou minuta
de proposta da PNAS a ser debatida pelo CNAS. A proposta foi levada a vários debates e
reuniões descentralizadas e ampliadas do CNAS foram realizadas de julho a setembro de
2004, em Aracajú (SE) e Brasília (DF). O governo municipal da cidade de Aracajú estava sob
o comando de Marcelo Deda, prefeito eleito pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e por ampla
coligação partidária. A reunião ampliada nessa capital foi fator de destaque no cenário de
debate sobre o papel do Estado na condução das políticas sociais na sociedade brasileira. Foi,
então, aprovada a Carta de Marcelo Deda, um documento histórico para a aprovação e
27
consolidação da PNAS naquele cenário político. A Carta elegeu uma série de razões para que
fosse aprovada definitivamente, uma Política de Estado para a Assistência Social.
O debate centrava-se no fato do Estado brasileiro assumir a responsabilidade
de realizar as provisões previstas pela PNAS/2004. A questão do financiamento foi decisiva.
A discussão sobre quanto e como efetivar essa política provocou intensa luta por projetos de
sociedade. Ao final acabou aprovada, mas não foi fácil. Esse pesquisador viveu esse processo
no período como conselheiro do CNAS.
Os debates contrários vinham dos setores que historicamente sempre foram
os mais beneficiados pela ausência de uma política de Estado na área de Assistência Social: as
entidades que atuavam no setor. Nessas entidades, se incluem todas as organizações privadas
que prestam algum tipo de serviço na área, como as de benemerência e de filantropia.
As características das entidades de assistência social foram definidas
legalmente no Artigo 3º da Loas/93, que assim as conceitua: “Consideram-se entidades e
organizações de assistência social aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e
assessoramento aos beneficiários abrangidos por essa lei, bem como as que atuam na defesa e
garantia de seus direitos” (BRASIL, 1993:3).
Essa definição é bem ampla e já foi alterada pelo Decreto 6.308, de 14 de
dezembro de 2007. No conceito de Assistência Social, também se classificam aquelas
entidades que atuavam em outras áreas que não a da assistência social, como as de educação e
de saúde, que demonstravam vínculo por prestar serviços gratuitos aos pobres. Até o recente
Decreto, o CNAS as reconhecia como semelhantes por prestar atendimento gratuito a
demandas consideradas pobres e miseráveis pelo Estado, fugindo, portanto, das
responsabilidades pelos direitos socioassistenciais.
A Loas instituiu o CNAS com uma composição paritária entre
representantes do governo e da sociedade civil com 18 membros. Nove são representantes do
28
governo, e, dentre eles, um representa os gestores municipais e o outro os gestores estaduais.
Os outros nove são da sociedade civil, também são nove os suplentes de cada um dos
segmentos representados.
Conforme a Loas, compete ao Presidente da República nomear os
conselheiros. Mas a regulamentação do processo eleitoral dos representantes da sociedade
civil garantiu que, governo de um lado e entidades de outro, todos atuassem na defesa de seus
interesses coorporativos. O inciso II do § 1º do Artigo 17 da Loas estabelece nove
representação da sociedade civil, divididos equitativamente em três segmentos: usuários ou de
organizações dos usuários; entidades e organizações de assistência social; e trabalhadores do
setor (BRASIL, 2003:7). E assim, dentro da sociedade civil existe o conflito de interesse entre
as entidades e organizações de assistência social, os trabalhadores do setor da assistência
social e os usuários.
A PNAS/2004 foi aprovada numa conjuntura de disputa interna de membros
do CNAS que demarcavam a defesa dos interesses de entidades, uns com os outros, e em
confronto com a política pública, capitaneada pelo governo, e reforçada juntamente com os
representantes dos usuários e dos trabalhadores, na defesa da política pública de Estado para a
Assistência Social.
A PNAS/2004 após ser aprovada, não efetivou de pronto seu conteúdo
quanto à procedência da responsabilidade do Estado na área da Assistência Social. Por ser
uma proposta muito debatida sua aprovação dependeu de acordos entre as partes envolvidas.
Existem dilemas nos diferentes âmbitos e segmentos que compõem o CNAS. Esses dilemas
são reflexos dos conflitos que perpassam a sociedade capitalista brasileira.
Márcia Pinheiro, ex-presidente do CNAS na gestão durante a qual foi
aprovado a PNAS/2004, afirma, sobre os espaços de participação da sociedade civil, que:
“não são imunes a conflitos, neutros, já que neles estão presentes os interesses econômicos e
29
de grupos e classes” (PINHEIRO, 2008:19).
Existem conflitos no interior do CNAS em duas ordens. A primeira quanto
ao histórico e clássico confronto entre as classes sociais envolvidas. As entidades e
organizações de Assistência Social não são empresas capitalistas que produzem mais-valia,
como conceitua a concepção marxista. Porém, exercem serviços e contratam trabalhadores
para exercê-los. A segunda se refere ao papel e à função do Estado na sociedade capitalista
moderna. As entidades e as organizações, por suas composições estatutárias, e por suas
formações históricas, sempre atuaram na ausência e na insuficiência do Estado nas ações de
proteção social aos que necessitam. E com um agravante a mais. O Estado brasileiro sempre
subvencionou e isentou de taxas e impostos, essas entidades e organizações ditas de
Assistência Social, quanto aos seus serviços, sob a égide do conceito de reconhecimento e
apoio à benemerência e filantropia. Foi assim desde a criação do Conselho Nacional de
Serviço Social (CNSS) em 1938. A PNAS/2004 se propôs a modificar essa situação
historicamente consolidada pois, embora a edição da Loas tenha extinto o CNSS, sua cultura
invadiu o novo CNAS desde sua constituição em 1994.
A Constituição Federal de 1988 definiu a Seguridade Social como “um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinados a
assegurar os direitos relativos à Saúde, Previdência Social e à Assistência Social“ (BRASIL,
1988). A Previdência Social desde as décadas de 1920 e 1930 já possuía legislação própria
regulamentada. Nasceu do primado da contribuição, é verdade. Resistiu com o princípio da
solidariedade contributiva, e se restabeleceu com o princípio contributivo, novamente. A
Saúde veio em seguida. Constituiu o Sistema Único de Saúde (SUS), que se caracterizou pela
profunda mobilização popular em defesa de um sistema público e de qualidade de saúde para
toda a população brasileira. Foi consolidada somente na década de 1980.
Luciana Jaccoud (2007:8) afirma que “o sistema de proteção social está
30
organizado em três pilares”. Justamente as três políticas constitutivas da Seguridade Social:
Previdência Social, Saúde e Assistência Social. Assim, falar de sistema de proteção social no
Brasil é ter em conta uma similitude quanto à constituição da Seguridade Social, embora
historicamente não tenham caminhado juntas. A previdência social, por exemplo, caminhou
pari passo com políticas relativas ao trabalho e emprego. Nos anos 1930, com o primeiro
governo de Getúlio Vargas, a legislação relativa ao trabalho e à previdência social foi
considerada a mais avançada para a época, em todo o mundo (AMARO, 1983:53).
A Assistência Social, somente com a Loas, adquire na Lei o status de
política pública. Chega “atrasada“, portanto, em relação às duas outras políticas congêneres da
Seguridade Social. Teve como pioneiro, na sua implantação e defesa, Ataulpho Nápoles de
Paiva, que defendia, entre os anos de 1898 e 1905 uma política de assistência pública. Em
1935, sob o governo de Getúlio Vargas é criado informalmente um Conselho de Serviço
Social. Somente em 1938 ele é formalizado pelo Decreto-Lei 525. Ainda se registra a
importância histórica da Legião Brasileira de Assistência (LBA) em 1942, mais um passo do
Estado brasileiro para a assistência social, só que aqui iniciado pela ação das primeiras damas.
Essas iniciativas históricas mostram que nem sempre a Assistência Social “teve a afinidade
com uma política pública de direitos de cidadania” (SPOSATI, 2005:20).
O resgate histórico das três políticas da Seguridade Social permite afirmar
que elas não são uniformes no tempo e nas suas significações. Mas que se estruturaram como
políticas públicas em determinados momentos históricos e foram defendidas por seus
representantes e pela mobilização de setores de classe e movimentos populares organizados.
Foram convencionadas e acordadas no âmbito do Estado por seus representantes. Assim
também aconteceu com a Previdência Social que primeiramente surgiu como aposentadoria
de caixas e pensões vinculadas diretamente aos sindicatos. A ajuda era solidária daqueles que
trabalhavam para aqueles que já não podiam trabalhar, por idade ou por doença. Lutas datadas
31
do fim do século 19 foram registradas para justificar e depois consolidar esse direito social. Já
na área da saúde o movimento foi mais recente. A luta em defesa da saúde pública é do século
20. E vem por inspiração e pauta dos movimentos sociais populares organizados nas grandes
metrópoles e vai além de uma pauta corporativa de trabalhadores e de suas organizações
sindicais. Em 1988, na Constituição Federal, após várias iniciativas de Conferências de
Saúde, essa política se torna dever do Estado e direito do cidadão.
A política pública de Estado na área da Assistência Social no Brasil teve
com a LBA uma experiência mais explícita, na relação entre Estado e sociedade. Essa
instituição nasceu sob uma conjuntura em que o Brasil, e outras nações desenvolvidas
estavam em um confronto belicista internacional, a Segunda Guerra Mundial. Enquanto os
soldados brasileiros estavam guerreando em terras longínquas, suas esposas “foram chamadas
a participar desse esforço de guerra com mensagens de apoio” (SPOSATI, 2005:20). Assim
nasceu a LBA, para atender a esse esforço de guerra dos soldados brasileiros, e cumpriu não
só suas funções de criação, mas desenvolveu outras atenções no território nacional. No início
dos anos 1990, essa instituição foi marcada pelo mal uso dos recursos públicos e por
interesses políticos outros, diferentes de suas prerrogativas. Essa instituição inaugurou um
termo que distorce os objetivos da política pública de Assistência Social, a gestão pela
primeira-dama, figura que, por ser cônjuge do gestor público, assume as atribuições e
competências das ações na área da Assistência Social na Administração Pública. Não por
menos, pois diziam as notícias da época: “Sob o alto patrocínio da Exma. Sra. Darcy Vargas e
da Associação Comercial do Rio de Janeiro, acaba de ser criada a LBA” (Jornal O Estado de
S. Paulo de 28 de agosto de 1942, in SPOSATI, 2005:19). Esse histórico político-institucional
da assistência social criou dificuldades e empecilhos para que a política pública de Assistência
Social no Brasil conseguisse sobressair como dever do Estado e direito do cidadão.
A construção não foi tarefa das mais fáceis, mesmo nos países de
32
capitalismo mais desenvolvido. O Brasil, mesmo com o caráter tardio de seu desenvolvimento
capitalista, não se encontra sozinho na construção de uma política pública na área da
Assistência Social. Em vários países do mundo, esse embate também se manifesta. Não só a
Assistência Social, mas outras políticas públicas foram consolidadas no decorrer da história
de construção e de consolidação do capitalismo. São mais de 200 anos de disputas de políticas
sociais na sociedade capitalista burguesa. Quando temos como referência a Revolução
Francesa de 1789 ocasião em o velho regime feudal sucumbiu para a ascensão de uma nova
classe social ao poder, a burguesia. Nova classe e novas idéias. Como no dizer de Eric
Hobsbawm (1997): “A revolução Francesa foi um surpreendente consenso de idéias gerais
entre um grupo social bastante coerente e deu ao movimento revolucionário uma unidade
efetiva. O grupo era a ‘burguesia’: suas idéias eram o liberalismo clássico” (p. 90).
Vários autores estudam e definem as políticas sociais, com destaque para as
de Assistência Social. Ian Gough (2001:1) analisa os impactos de políticas de “regimes de
Bem Estar Social”. Esse autor, ao analisa os efeitos da globalização econômica nos países do
extremo oriente da Terra, identificou que fatores como o colonialismo, a distribuição de
terras, o clientelismo, e o patrimonialismo, entre outros contribuem fortemente na demarcação
de políticas sociais no hemisfério sul. É evidente a contribuição que ajudou a considerar a
situação dessa política no Brasil, país marcado por quase 400 anos entre colonialismo e
escravismo em sua formação societária. Os primeiros lampejos de debate sobre assistência
pública, como já se afirmou, vêm do final do século 19, período coincidente com o início da
República no Brasil.
Esping-Andersen aborda, em suas análises, as explicações do Estado de
Bem-Estar Social a partir de duas visões: a estruturalista e a institucional. A leitura da
estruturalista se concentra na abordagem sistêmica da sociedade que se caracteriza, no Brasil,
como uma sociedade de capitalismo tardio e incompleto quanto às prerrogativas de um Estado
33
burguês liberal. Na outra abordagem a institucional, o autor coloca mais ênfase nas
instituições sociais e políticas; consequentemente, na democracia, e no desenvolvimento e na
defesa das políticas do Estado de Bem-Estar Social. Para ele, “quanto mais se ampliem
direitos democráticos maior probabilidade de se desenvolverem os welfare states” (ESPING-
ANSERSEN, 1991:8). Justa e precisa essa afirmativa. Visto que ao contrário, quanto menos
democracia, menor a possibilidade de um bem-estar social e político para toda a sociedade. O
autor ainda dá ênfase às “classes sociais como os principais agentes de mudança e por
afirmação de que o equilíbrio do poder das classes determina a distribuição de renda”
(ESPING-ANDERSEN, 1991:8). Como não abandona a abordagem estruturalista para as
políticas de Estado de Bem-Estar social, consequentemente, afirma a importância das classes
sociais nesse contexto.
A PNAS/2004, enquanto política pública do Estado brasileiro para a
Assistência Social, coloca em destaque o papel não só do Estado mas as responsabilidades das
entidades e organizações da Assistência Social que no Brasil tiveram e têm nessa política.
Como são essas entidades e organizações de Assistência Social, quem são elas, como se
organizam, como atuam e atuaram no decorrer do processo de construção da política pública
da Assistência Social no Brasil? O que se quer por em discussão é não só seus elementos
antecedentes à PNAS/2004, mas como se comportam a partir dela.
Nessa direção serão objeto de análise as entidades de Assistência Social que
passaram a compor os Conselhos de Assistência Social criados pela LOAS e enfatizados
como princípio de gestão democrática na PNAS/2004.
Com esse objetivo, o estudo se ocupa de entidades de Assistência Social
presentes no Conselho Municipal de Assistência Social da cidade de São Paulo (Comas), no
ano de 2009, como titulares e como suplentes, isto é, eleitas para o período 2008/2010 na
gestão desse conselho.
34
Considera-se que as entidades locais que participam do Comas, eleitas por
seus pares, tendem a expressar o perfil, as posições consideradas influentes ou de mais adesão
dentre as entidades locais. O modo pelo qual essas entidades aceitam e implantam o conteúdo
da PNAS/04 tende a refletir idéias-força do conjunto das entidades, e é isso que se busca.
I.1 - As entidades e organizações de assistência social na PNAS/04.
A PNAS/2004 estabelece, em sua redação, a necessidade de se constituir
uma rede formada por entidades de caráter não governamental que atuem nas áreas da
Assistência Social como consta no artigo 204 da Constituição Federal de 1988. O objetivo da
PNAS/04 foi regular a atuação dessas entidades nas orientações previstas pela PNAS/04.
As entidades seriam parte constitutiva do Sistema Único de Assistência
Social (Suas). O Suas foi aprovado pela Norma Operacional Básica do Suas (NOB-Suas) em
15 de julho de 2005, pelo CNAS. Assim a NOB-Suas/05, ou simplesmente Suas/05 é o marco
regulatório de implantação da PNAS/04.
O marco legal da Assistência Social já havia estabelecido essa participação
conforme dispõem o artigo 204 da Constituição Federal de1988. Na Loas/93, um conjunto
integrado de ações e iniciativas entre governo e sociedade civil foi afirmado com o intuito de
garantir a proteção social aos usuários. Pela Constituição Federal de 1988, a redação foi mais
explícita, incluindo as entidades de Assistência Social como signatárias não só da execução
como também na formulação e no controle das ações de Assistência Social em todos os
níveis.
A PNAS/04 estabeleceu como uma das diretrizes a “primazia da
responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de
governo” (BRASIL, 2004:33). Percebe-se, então, uma mudança não só conceitual mas de
35
princípio na elaboração e condução da política pública de Assistência Social, com a PNAS/04.
Até então, as entidades eram beneficiárias dos recursos financeiros do
Estado, por meio de subvenções, auxílio, ou convênios de prestação de serviços ou execução
de projetos concebidos individualmente pelas entidades. A partir do Suas, elas necessitam ter
um vínculo com o Suas para pleitear recursos públicos de Assistência Social.
Mas a realidade brasileira das entidades sociais sempre foi bem distinta
dessa diretriz. São milhares as entidades existentes no País que exercem a filantropia, a
benemerência e a ajuda. Incorporá-las em uma rede de entidades sociais na execução de uma
política pública de Estado é uma mudança significativa na concepção e estrutura dessas
organizações. Para sermos mais exatos são, 33.076 entidades catalogadas e identificadas no
Cadastro Central Empresas (CEMPRE). O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) realizou, a pedido do MDS, um censo das entidades relacionadas no grupo 5 -
Assistência Social, em 2006. Para efeito da pesquisa foram investigadas 16.089 organizações
que responderam de fato à categoria de “entidades que prestam serviços de assistência social
de caráter privado, a saber: as que possuem personalidade jurídica equiparada à de empresa
privada ou congênere, não possuindo fins lucrativos, prestando atendimento de interesse
público” (IBGE, 2007:13).
Para efeito de definição do quesito de atendimento de interesse público,
partiu do MDS a definição de quais ações de fato se configuram como da área da Assistência
Social. Racional esse entendimento, pois, a partir de um critério estabelecido pelo órgão de
Estado quanto à definição do que pode ser realmente considerado como serviços de
Assistência Social é que se enquadraram as entidades que verdadeiramente atendiam ao
critério estabelecido. E não o inverso.
Na mesma pesquisa, é observada a distribuição espacial dessas entidades no
território brasileiro. Conforme Gráfico 1, a Região Sudeste concentra a maioria das entidades,
36
com 51,8%. Reflexo, a juízo do pesquisador, de atividades econômicas também concentradas
nessa região. Quando distribuído por unidades da Federação, o Estado de São Paulo se coloca
à frente, com 29,6% de todas as entidades existentes no Brasil.
Mais uma informação importante é o percentual de entidades que possuem
inscrição no Conselho Municipal de Assistência Social: 72%. Esse índice elevado demonstra
que as entidades procuram atender ao dispositivo legal da Loas quando afirma em seu artigo
9º que “O funcionamento das entidades e organizações de assistência social depende da prévia
inscrição no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social, ou no Conselho de
Assistência Social do Distrito Federal, conforme o caso” (BRASIL, 1994:5).
No município de São Paulo, há um número expressivo de entidades que
mantém inscrição no COMAS. A partir de dados coletados na página eletrônica da internet,
constata-se 368 organizações sociais conveniadas com a Prefeitura da São Paulo
(www.prefeitura.sp.gov.br/cidades/secretarias/assistencia_social). Na eleição dos
37
representantes das entidades no conselho, consta uma série de procedimentos eleitorais que
dificultam a participação mais ativa de entidades e organizações de Assistência Social com
maior volume de atividades socio-assistenciais, como preconizam a PNAS/04, assim como o
Suas/05. Sobressaem no processo eleitoral as maiores entidades, as que têm mais tradição na
áreas da filantropia e benemerência. Nem sempre as entidades que mantêm convênio com o
poder público municipal na condução de programas, projetos e serviços de Assistência Social,
e que são as menores, as mais comprometidas com as políticas públicas, são as eleitas para o
conselho municipal.
Quanto ao financiamento dessas entidades, constatou-se na pesquisa do
IBGE, que 8.964 entidades, ou 55,7% do total delas, recebem algum financiamento dos
38
poderes públicos municipal, estadual ou federal. Porém, a maior fonte de financiamento que a
entidade dispõe é privada. O quadro se inverte, pois 9.389 entidades, ou 59,5% delas, afirmam
que suas principais fontes de recursos são de origem privada. Conforme Gráfico 2.
O que parece contraditório, não o é de fato. O percentual de entidades que
recebem financiamento público é de 55,7%, em todo o Brasil, porém , segundo o IBGE, as
entidades não recebem exclusivamente de um setor, isto é, determinada entidade pode receber
tanto recursos públicos como da iniciativa privada ao mesmo tempo. O citado refere-se ao
montante recebido pelas entidades. Não por exclusividade.
O mais singular, ainda nesse tema do financiamento, é que, mesmo sendo de
recursos públicos o maior montante recebido pelas entidades, essas tem como fonte principal
de recursos aqueles provenientes da iniciativa privada. Nesse caso, compreende-se como da
iniciativa privada os recursos próprios, privados e de contribuições voluntárias. Ao responder
ao Questionário da Pesquisa sobre as fontes de recursos “qual a que disponibiliza maior
quantidade de recursos” (IBGE, 2007:107), as respostas concentraram-se em maior percentual
nas fontes de recursos de origem privada.
Resumindo, quando apurado, no total, as fontes públicas são maioria, mas,
quando indagadas sobre qual a principal fonte, os recursos privados são eleitos como
principais. Isso a partir das respostas das próprias entidades de Assistência Social privadas
sem fins lucrativas.
Ainda sobre a pesquisa do IBGE, outra informação, bastante preciosa,
refere-se aos recursos humanos. Conforme termo usado no questionário: “Quantos
colaboradores atuam na entidade de acordo com a formação e o regime de contratação?”
(IBGE, 2007:107), a resposta veio que, de quase 500 mil colaboradores, 53,4% são
voluntários nas entidades de Assistência Social sem fins. Conforme se verifica no Gráfico 3, o
número de funcionários diretamente contratados nessas entidades é de 166.711.
39
Não é objeto deste estudo a situação dos trabalhadores das entidades sociais
de assistência social, mas essa informação é muito útil e válida para se dar o devido alcance e
significado ao termo “voluntariado” nas entidades de Assistência Social. Voluntário é aquele
que age espontaneamente, por sua própria vontade. Bastante próximo do altruísmo, que
significa amor ao próximo. Na verdade, um é consequência do outro. Se você tem amor ao
próximo, por sua própria vontade, você vai ao encontro do próximo para ajudá-lo, auxiliá-lo
ou assisti-lo. Sentimento da paixão e ação altruísta em relação ao próximo.
O conceito de altruísmo e sua consequente ação voluntária são formados
reiteradamente como base para as ações de Assistência Social desenvolvidas pelas entidades e
organizações pesquisadas no Comas de São Paulo.
40
Cada entidade tem sua própria auto-definição, decorrente da constituição
histórica de cada uma. Isso diz respeito aos princípios estatutários e objetivos das entidades.
Constata-se que, ao longo da história brasileira, a maioria dessas entidades são vinculadas,
principalmente, à Igreja Católica. Desde a chegada das primeiras caravelas ao continente
americano com os portugueses, o princípio dessas entidades vinha com a armada da
colonização.
A igreja, no primeiro momento, católica, difundiu em nosso país a
filantropia. Esse termo se origina da língua grega, da junção dos vocábulos philos e antropus,
que significam, respectivamente, amor e homem. Ou amor ao homem. A forma primeira de
como se manifestava esse amor ao homem veio como caridade e ajuda. E assim foram
fundadas as primeiras instituições em nossa terra.
Tendo como foco o vilarejo de São Paulo, no século 16, precisamente em
1560 é fundado, nesse povoado, a pioneira instituição: a Irmandade de Misericórdia, de
origem católica. Logo em seguida, na mesma cidade, outras instituições são igualmente
criados: “ Convento de São Bento (1598), a Venerável Ordem de N. Sra. do Carmo (1594), a
Ordem dos Frades Menores Franciscanos (1640), o Recolhimento Santa Tereza (1685) ”
(CHIACHIO, 2006:30). Segundo a autora, todas essas instituições praticavam a ajuda aos
pobres sob a forma de caridade.
As entidades de cunho filantrópico e de caridade foram se constituindo no
decorrer da nossa história. Com o advento do capitalismo e a constituição da República,
ambos os acontecimentos datados do fim do século 19, muitas outras entidades sociais
iniciam suas atividades. As ações eram de cunho assistencial, de ajuda aos pobres.
Essas entidades, no decorrer da história brasileira, se fortaleceram nas suas
ações de benemerência e filantropia para com a sociedade. Não só proliferaram como também
se estruturavam junto à recente massa de trabalhadores que vai se formando nos nascentes
41
centros urbanos de intensa atividade industrial.
Assim foi no segundo quartil do século 19, quando uma mudança
significativa se passou na sociedade brasileira. Saíamos de uma sociedade de escravidão e sob
o regime do Império, para ingressar numa sociedade de cidadãos livres e sob a República
Federativa.
O Estado brasileiro começou a assegurar às entidades já existentes, e que
sempre fizeram a filantropia e a benemerência, garantias de isenção fiscal e reconhecimento
público dessas ações junto às “populações carentes“. A criação do Conselho Nacional de
Serviço Social em 1938, foi a primeira regulamentação, por parte do Estado, em relação às
entidades que exerciam a filantropia na época. O CNSS foi, por muito tempo, o órgão
nacional que controlava e concedia certificado às entidades de filantropia e benemerência.
Esse processo manteve-se, mesmo com a transformação do antigo CNSS em CNAS. Essa
transformação se deu a partir da Loas/93.
Nos antecedentes da PNAS/04, participei, enquanto conselheiro do CNAS,
representando os trabalhadores, a partir da sociedade civil, nesse ambiente no qual as
entidades atuavam diretamente na defesa de seus interesses. A ação dessas entidades era no
sentido de manter suas prerrogativas históricas de isenção fiscal e de reconhecimento, pelo
Estado, de suas ações de benemerência e de filantropia. A ação dessas entidades foi de
manterem-se afastadas de compromissos que não os seus princípios estatutários e continuarem
com a mesma concepção e práticas de obtenção de recursos públicos. A PNAS/04 constituiria,
a partir da centralidade e a responsabilidade do Estado na condução de uma política pública
de Estado, um estorvo para essas entidades se adequarem a essa nova realidade político-
estatal.
Houve manifestações públicas de posições contrárias a essa política.
Algumas entidades questionaram a nova PNAS, pois queriam a manutenção de parâmetros e
42
diretrizes da velha forma de registro e certificação no CNAS, que lhes atribuíam vantagem e
assegurava incentivos fiscais.
A forma de como as entidades e organizações de assistência social passam a
se comportar em um Conselho Municipal de Assistência Social, no caso o COMAS de São
Paulo, é que está em questão.
43
CAPÍTULO II: O COMAS de São Paulo - Espaço de Tradução da PNAS/04 com as
Entidades
Antes de iniciar o estudo sobre as entidades do Comas de São Paulo, faz-se
necessária uma breve abordagem a respeito dessa capital paulista. São Paulo é uma grande
cidade cuja população é composta por cerca de 11 milhões de habitantes para uma área de
1.528,5 Km². Por esse motivo, é classificada pela PNAS/04 como metrópole, denominação
dos aglomerados urbanos com população acima de 900 mil habitantes (Atlas do
Desenvolvimento Humano, in BRASIL, 2004:19). As políticas públicas, ao serem
desenvolvidas nesse município, precisam ser antecedidas de um olhar diferente sobre sua
população, porque “é necessário aprofundar a compreensão da forma de viver de seus
habitantes” (CHIACHIO, 2006:80).
Nessa distribuição espacial, evidencia-se enorme disparidade social e
econômica. A metrópole acompanha o País, quanto ao modelo de apartação social. De um
lado, se concentra a riqueza e nela se encontra a elite da cidade. Do outro, se espalha a
pobreza: é onde estão aqueles que vivem do trabalho ou da ausência desse.
Ao se comparar da população de São Paulo com a das demais capitais ou
cidades brasileiras, constata-se um enorme descompasso. Os dados populacionais exprimem a
grandiosa disparidade numérica da capital paulistana em relação às demais metrópoles
brasileiras. A população de São Paulo é superior até à população de alguns Estados
brasileiros.
Historicamente, a ocupação territorial do município se deu de uma forma
muito particular. Observando a evolução da cidade a partir do ano de 1765, percebe-se que
por 120 anos a população cresceu de forma lenta, sem sobressaltos. Isso entre os anos de 1765
e 1890. Porém, a partir do fim do século 19, tem inicio a explosão demográfica. Esse é o
44
período em que a população cresce a ritmo acelerado e de forma contínua. Entre os anos de
1890 e 1920, a população é multiplicada por quase nove vezes (Quadro 1).
Para uma bom entendimento do significado da explosão demográfica que
ocorreu no Município de São Paulo durante 30 anos (de 1890 até 1920) é necessário recorrer-
se ao cenário internacional para explicar esse fato.
No período de maior crescimento da cidade de São Paulo o mundo passava
por transformações na ordem do sistema capitalista. O advento desse sistema ocorreu
primeiramente na sociedade inglesa e depois na França, com a burguesia conseguindo o poder
político pela via revolucionária. A partir da segundo metade do século 19 houve uma
expansão do sistema capitalista, época que ficou conhecida como Era dos Impérios
(HOBSBAWM, 1988:88). Segundo o autor “Economia mundial da Era do Império pode ser
sintetizada, em primeiro lugar, como uma economia cuja base geográfica era muito mais
ampla que antes” (idem, p. 79), uma das importantes características desse período. As bases
de produção e da comercialização do sistema capitalista já não estavam concentradas apenas
nos primeiros países capitalistas da Europa: a Inglaterra, primeiramente, e em seguida na
França. Houve uma expansão para vários outros países e em outros continentes. Esse
movimento trouxe novas demandas de consumo e produção bem maior do que antes.
Era o início da internacionalização da economia capitalista mundial, a partir
do ciclo da industrialização e com isso surgiu a necessidade de ampliar os novos mercados
emergentes. Novos padrões de produção alimentícia foram introduzidos no sistema capitalista
mundial, para novos centros urbanos que se espalhavam pelos emergentes países produtores
(idem, p. 97). Essa nova demanda provinha de lugares além do continente europeu. A
América do Norte, com os Estados Unidos em ascensão, já se manifestava também para essa
nova demanda. A nova exigência de produção teria de vir de outros países, nos quais a
economia estava bem abaixo dos padrões de desenvolvimento da época. A demanda por
45
produtos alimentícios fez com que os países fora do processo de industrialização crescessem,
por causa da produção de produtos especializados.
Quadro 1 - População da cidade de São Paulo1
Ano População
1765 20.873
1772 21.272
1798 21.304
1803 24.311
1816 25.486
1836 21.933
1872 31.385
1890 64.934
1900 239.820
1920 579.033
1930 890.000
1940 1.326.261
1950 2.198.096
1960 3.666.701
1970 5.924.615
1980 8.493.226
1991 9.646.185
1996 9.839.436
2000 10.405.867
2005 10.927.985
Fonte: Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 1988).
1 Dados coletados de: SPOSATI, 1988, e 2001: SP Metrópole em
trânsito, 2004. Disponível em site do IBGE.
46
Segundo o mesmo autor “Esses fatos transformaram o resto do mundo, na
medida em que o tornaram em complexo de territórios coloniais e semicoloniais que
crescentemente evoluíam em produtores especializados de um ou dois produtos primários de
exportação para o mercado mundial. O Brasil cada vez mais significava café” (ibidem, p. 98).
A nova necessidade econômica da época fez com que o Brasil, que tinha
mais vocação para o cultivo do café, se tornasse, no cenário mundial, grande produtor desse
produto agrícola. A Região Sudeste e o Estado de São Paulo foram sinônimos dessa nova
fronteira agrícola.
Para a nova fase de desenvolvimento do Brasil, via especialização em
produtos primários, como foi o caso o café, era necessário uma grande quantidade de mão de
obra para exercer tal atividade. A cidade de São Paulo tornou-se referência, com a chegada de
grandes contingentes de imigrantes que vinham, sobretudo, da Europa.
Não somente a agricultura contribuiu para o crescimento e o
desenvolvimento da cidade de São Paulo. O processo de industrialização já se iniciava. O
mesmo autor afirma que, em fins do século 19, qualquer cidade com população entre 50 mil e
300 mil habitantes era considerada como industrial típica (ibidem, p. 168). E São Paulo, no
ano de 1900, já contava com exatos 239.820 habitantes. Portanto um importante centro
industrial da época.
A cidade de São Paulo assim se constituiu. A partir de seu crescimento
populacional e com as necessidades de grande metrópole, no contexto da recém-proclamada e
constituída República dos Estados Unidos do Brasil.
Após o grande salto populacional compreendido entre os anos de 1890 a
1920, a cidade de São Paulo mantém-se à frente do desenvolvimento nacional, no momento
da eclosão de nova crise internacional do sistema capitalista no ano de 1930 como grande
cidade, no período posterior à crise e nos anos que antecederam e durante a Segunda Guerra
47
Mundial. A crise dos anos 30, ou a Grande Depressão, como conceitua Hobsbawm (1997)
afetou a economia capitalista em todo o mundo. E São Paulo não ficou imune. A cidade, junto
com a atividade mais importante do Estado: a cultura do café, sofreu com essa nova realidade
econômica. Os resultados vieram na política, com a perda de considerável influência que a
metrópole tinha nos cenários econômico, político e social brasileiro da época. O que não foi
privilégio para nenhum país, muito menos uma grande metrópole, que no ano de 1930
contabilizava 890 mil habitantes.
O cenário internacional estava em profunda transformação. Os países da
Europa, que perderam a guerra de 1914 - 1915, estavam ressentidos com os tratados de paz
impostos pelos países vencedores. A crise de 1929 veio com consequências danosas a todos
os países capitalistas. No mesmo período, surgia uma nova realidade no cenário internacional:
A vitória da revolução socialista na Rússia, em 1917. Em sintonia com essa revolução e sob
sua influência, crescia, em muitos países, um vigoroso movimento socialista que se propunha
a realizar uma revolução social. Essas condições serviram de base para o surgimento das
propostas políticas da direita e da ultra direita nos países de ordem capitalista, conforme
assinala Hobsbawm (1995). A ascensão do Nazismo, na Alemanha, e do Fascismo, na Itália,
tornou-se a expressão da nova realidade mundial.
No Brasil, um cenário idêntico também se processou. Getúlio Vargas
assume o poder no País na década de 1930, acontecimento em sintonia com a nova correlação
de forças sociais em nível internacional. Em nosso país “no decorrer das décadas de 1920 e
1930, especialmente no que se referir a ’questão social’2, (...) se dá a implantação do Serviço
Social” (IAMAMOTO e CARVALHO, 1995:130).
2 Diz respeito às manifestações do trabalho na sociedade capitalista,
em que não se completou a acumulação primitiva, contendo assim fortes traços da escravidão, marca profunda do passado recente da sociedade brasileira (IAMAMOTO e CARVALHO, 1995:127).
48
São Paulo, onde já existe o movimento dos trabalhadores desde o início do
século 20, foi cenário de confrontos e disputas entre o proletariado organizado em sindicatos e
a burguesia. Esse foi um período da história brasileira no qual o governo reconheceu a
legislação social para a classe trabalhadora. Na década seguinte, com o desenrolar da Segunda
Grande Guerra e a vitória dos países aliados contra o nazismo e o fascismo, uma nova ordem
mundial se consolida.
O período que se inicia com o fim da guerra foi marcado pela disputa
constante de dois países que saíram vitoriosos do confronto bélico internacional: Os Estados
Unidos da América (EUA) e a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). Os anos
que se seguem, de 1945, fim da guerra, até 1991, fim da URSS, ficou conhecido como Guerra
Fria, de acordo com Hobsbawm (1995). Nos países capitalistas, sob a hegemonia dos EUA,
inicia-se um período de retomada do desenvolvimento. Os americanos tornam-se credores de
diversos países derrotados e não só aqueles que já haviam iniciado o processo de
desenvolvimento capitalista avançado, mas nos demais países capitalistas, onde as respectivas
economias eram de baixo ou nenhum desenvolvimento.
O Brasil, de acordo com os padrões da época, situava-se entre os de baixo
desenvolvimento. E na nova conjuntura internacional, alia-se aos EUA. Nos anos pós-guerra,
o Brasil conheceu razoável desenvolvimento econômico. Foi o período em que também se
endividou com financiamento externo, para que pudesse promover esse desenvolvimento e
São Paulo acompanhou esse ritmo. A população dessa cidade passa para 1.326.261 habitantes,
no ano de 1940, e dez anos depois já registra 2,19 milhões de habitantes. A metrópole cresceu
e se desenvolveu no mesmo ritmo do País e das demais nações capitalistas. Esse período foi
conceituado como a Era de Ouro, por Eric Hobsbawm, e compreende 30 anos, desde o fim da
Segunda Guerra. em 1945, até a nova crise do sistema capitalista, no início dos anos 1970.
A metrópole chega na atualidade com muito mais desafios na área das
49
políticas públicas. O cenário é o da constituição e implementação da PNAS/04. Assim faz-se
necessário analisar alguns parâmetros com outras grandes metrópoles brasileiras. Em
seminário realizado em abril de 2009, sob o título O Suas em Grandes Capitais:
Características e Desafios, promovido pela Secretaria Nacional de Assistência Social do MDS
e pelo Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistência Social da Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo (Nepsas/PUC-SP), foi relatado pelo representante da
Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social (Smads) da Prefeitura de São
Paulo que havia, no município, os seguintes dados relevantes na área da Assistência Social:
1,2 milhões de pessoas como público-alvo da Smads: 936 pontos de atendimentos; 31 Centros
de Referência de Assistência Social (Cras); e 300 entidades conveniadas para os pontos de
atendimentos. Dados expressivos e significativos. Informações mais atualizadas do
representante da Smads não alteram o significado e a análise dos convênios.
Os indicativos assinalados da Smads são insuficientes para atender a uma
demanda de usuários da assistência social do município do porte de São Paulo. No seminário,
foram relatadas também as experiências de outras duas metrópoles brasileiras. Ambas grandes
cidades, mas do porte menor que São Paulo: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. A comparação
quanto ao número de Cras, entre as três metrópoles, indica a grande defasagem de São Paulo
na proporção com os habitantes em comparação às duas outras capitais, conforme Tabela 1.
Tabela 1 - Comparação entre Habitantes/Cras em São Paulo, Rio de Janeiro e Belo
Horizonte. Base 2009
Cidade CRAS Habitantes (milhões) Hab./CRAS
São Paulo 31 10,9 351.612,9
Rio de Janeiro 41 6,2 151.219,5
Belo Horizonte 20 2,5 125.000
Fonte: Seminário O Suas em Grandes Capitais: Características e Desafios.
50
As informações colhidas no portal da Prefeitura de São Paulo
(www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/assistencia_social), acessada em 1º de março de
2010, mostra dados mais atualizados. São 368 entidades sociais conveniadas, no mês de
fevereiro de 2010, com o poder público municipal. As entidades que mantêm convênio com a
prefeitura para atendimento na área de Assistência Social, é informação básica nesta pesquisa.
Os representantes das entidades e organizações de Assistência Social são
eleitos no Comas a partir do contingente de entidades inscritas no conselho. Todo o processo
é regulamentado por um regimento eleitoral em que as entidades e organizações de
Assistência Social são previamente homologadas para votar e receber votos.
No Comas de São Paulo, as seis entidade eleitas no último pleito, em maio
de 2008, não mantém necessariamente convênios com o município.
São seis as entidades que compõem o Comas de São Paulo, das quais três
titulares e três suplentes. As titulares, pela ordem, são as seguintes: Associação Paulista de
Fundações (APF); Instituto Dom Bosco (IDB); e Associação de Educação Católica de São
Paulo (AEC/SP). As suplentes: Associação Santa Marcelina; Centro Social Nossa Senhora do
Bom Parto; e Legião da Boa Vontade (LBV).
Algumas dessas entidades mantêm convênio com a Prefeitura de São Paulo,
na execução de políticas de Assistência Social na nova configuração da PNAS/04. Outras não.
Fato que será analisado logo adiante. Quanto àquelas que não mantêm convênio, o fato em si
já elucida o quanto são descompromissadas com o poder público, na priorização de ações
conjuntas, coordenadas e unificadas com a política nacional, a PNAS/04. A APF, por
exemplo, é uma entidade que desde sua origem, de seu processo constitutivo, já se define
como uma entidade que defende os interesses de suas associadas: as fundações de direito
privado, que recebem subvenções de recursos públicos. É a típica entidade que exerce sua
influência, sua pressão em um conselho no qual vários interesses em disputa. Sua atuação
51
abrange as áreas de Assistência Social, Saúde, Educação.
As entidades de origem religiosa mantêm convênios com a Prefeitura de São
Paulo, mas também exercem outras atividades que não exclusivamente a Assistência Social.
Notadamente, as áreas de Educação e Saúde são as atividades prioritárias relativas a outras
políticas públicas. Todas se caracterizam por realizar atividades além da Assistência Social.
Esse fato as caracterizam como entidades mistas. Executam, ao mesmo
tempo, ações nas áreas de Assistência Social, saúde e educação. Esse comportamento gera
polêmica na área de Assistência Social. A certificação delas enquanto entidades beneficentes
e, por conseguinte, isentas de contribuições para a seguridade social, já foi motivo de
regulamentação pelo Poder Legislativo Nacional. A Lei Federal 1.021 de 29 de novembro de
2009 alterou essa divergência, entretanto, ainda não está regulamentada. O texto aprovado é
explicito ao afirmar que compete aos Ministérios da Educação, Ministério da Saúde e
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, conceder certificados de isenção às
entidades e organizações sociais de suas respectivas áreas. Não cabe mais competência,
portanto, ao CNAS para julgar o processo de certificação de entidades das áreas da saúde e de
educação.
Essa realidade ainda não ocorre nos municípios. Em São Paulo as entidades
mistas ocupam o espaço na representação de entidades e organizações de Assistência Social
no conselho municipal. Esse fato é o mais agravante.
As entidades componentes do Comas de São Paulo, são, portanto,
heterogêneas, tanto em seus princípios quanto em seus objetivos. Mas, o que as une - a
participação no Comas de São Paulo como representantes das entidades de Assistência Social
- as fazem bem diferentes. Compete ao poder público municipal tomar iniciativas no sentido
de regular as ações dessas entidades para tornar a atuação efetiva sob os princípios da política
pública na área da Assistência Social. Porém a pesquisadora Neiri Chiachio considera que “no
52
estágio atual de evolução da política social encontra-se enfraquecido o papel do Estado na
provisão direta de serviços (...) e pelo apoio crescente a iniciativas privadas“ (CHIACHIO,
2006:94).
A maior metrópole do País, além de não consolidar a política pública de
Estado - a PNAS/04 -, ainda sofre com pressões da iniciativa privada no sentido da não
regulação das ações referentes aos serviços da área da Assistência Social. Para confirmar essa
assertiva, a mesma autora reitera que “no estágio atual da evolução da política social
encontra-se enfraquecido o papel do Estado na provisão de serviços” (ibid., 2006:94).
A Loas foi aprovada em dezembro de 1993. Nos anos seguintes, foi, aos
poucos, sendo implantada em todo o território nacional, mas sua consolidação por completo
ainda não foi concluída. A Loas prevê nos seus artigos 16º e 17º a instituição dos Conselhos
de Assistência Social como instâncias de decisão e de forma descentralizada e participativa da
PNAS/04, em todos os níveis do executivo: Federal, Estaduais, Municipais, e do Distrito
Federal.
Os conselhos são instâncias participativas, descentralizadas e deliberativas
previstas na Loas. E antes de analisar o Comas de São Paulo, faz-se necessário fazer uma
abordagem teórica do que representam os conselhos, pois suas origens e concepções são
imprescindíveis para uma boa compreensão do papel dos conselhos na aplicação da PNAS/04.
Os conselhos, como espaços de mediação de políticas sociais, surgem no
Brasil a partir de referenciais distintos e, dois movimentos deram origem ao seu surgimento
na área da Assistência Social.
O primeiro movimento surgiu a partir dos anos de 1970 e 1980, quando o
ideário neoliberal pregou um Estado menor e maior presença do mercado, da iniciativa
privada, na execução de políticas públicas. Esse movimento reduziu os recursos para as áreas
sociais. No mesmo ideário, incentivou-se a proliferação de entidades sociais, denominadas de
53
Terceiro Setor e que, sob o discurso de ineficiência do Estado, passam a executar projetos e
serviços na área social, que seria, por concepção, de exclusividade do Estado.
O segundo movimento, já mencionado neste estudo, diz respeito à retomada
dos movimentos sociais no final da década de 1970 e início da década de 1980. Várias
iniciativas populares foram reaquecendo o cenário político nacional. Esse movimento de
resistência culminou com o fim da ditadura militar. No âmbito do mundo do trabalho, foi o
período do surgimento do Novo Sindicalismo, conforme assinala Ricardo Antunes (1995). Foi
a retomada de muitos sindicatos de trabalhadores, que estavam, naquele período, sob
intervenção direta da ditadura militar. O regime era discricionário e o Estado estava sob a
condução de setores conservadores e reacionários. Esses setores tiveram apoio externo e
apossaram-se do País por meio do golpe militar de 31 de março de 1964.
No período de 1970 a 1980 houve, também a retomada da União Nacional
dos Estudantes (UNE), que havia sofrido um violento desfalque de suas lideranças na ditadura
militar. Os movimentos urbanos, notadamente contra a carestia, e os movimentos
comunitários decididamente entraram no cenário nacional de lutas populares.
Segundo Raichelis (2000:36), em seu estudo sobre o Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS), revela que “A análise realizada neste trabalho permite localizar a
matriz de origem das experiências de conselhos institucionais (...) no campo das políticas
sociais”. Essa matriz identificada pela autora se encontra nos dois movimentos já relatados.
Uma análise da origem do conceito dos conselhos faz-se necessário. Os
conselhos são compreendidos como entidades que atuam na mediação entre o Estado e o
mercado, entre o público e o privado. E nesse prisma identifica-se o conceito de Estado
ampliado.
O termo foi primeiramente formulado por Antônio Gramsci, um intelectual
e militante do Partido Comunista Italiano, no período entre as duas Grandes Guerras
54
Mundiais. Sua análise era que havia, na sociedade moderna do século 20, um conjunto de
instituições mais complexas.
A partir desse estudo, elaborou dois conceitos importantes - sociedade
política e sociedade civil -, dentre outros não menos precisos para esta análise. Seu esforço
voltou-se para um novo estudo sobre o conceito de Estado, que até aquele momento era
essencialmente monolítico, isto é, enquanto força política de exclusiva dominação e coerção
de uma classe sobre outra. Seu estudo ampliava esse conceito. O Estado passaria a ser coerção
e consenso juntos. Consenso no sentido de direção, não necessariamente na força, mas numa
esfera mais ampla que aquela, somente do poder coercitivo mas o sendo também. A maior
contribuição do autor na definição do Estado ampliado é que, neste, sempre vai existir a
coerção e o consenso juntos.
Os conselhos como instâncias participativas se consolidaram no Brasil a
partir das décadas de 1970 e 1980. É nesse período que se completa, no País, a processo de
urbanização. O Brasil deixa de ser uma sociedade com população majoritariamente assentada
na zona rural, para tê-las nas zonas urbanas. Na nova realidade urbana, crescem
concomitantemente novas formas alternativas de organização popular. Na época do advento
do País na ordem capitalista mundial no fim do século 19, as mobilizações sociais e as
organizações populares eram eminentemente operárias, de cunho classista, localizadas nos
pequenos centros urbanos, onde se iniciou e desenvolveu o processo de industrialização.
Depois, com vários processos internos de desenvolvimento, o País cresceu e ampliou o setor
da indústria. Assim como cresceu o setor de comércio e serviços, e o setor terciário.
Grandes centros urbanos consolidaram-se e neles se concentravam a classe
operária, do setor fabril e suas organizações sindicais e da própria classe. A organização
popular, porém, não era mais exclusiva do setor assalariado fabril. Outros setores da classe
trabalhadora, do setor terciário e setores da classe média inauguram suas corporações
55
organizativas. As reivindicações, até então, eram efetuadas a partir da contradição
capital/trabalho nas relações capitalistas do mundo fabril. Agora, surgem outras demandas,
que dizem respeito ao modo urbano de se viver. Não há o abandono nem a diminuição da
importância das antigas formas de lutas e de organizações. Setores urbanos de diversas
matizes corporativas se organizam e lutam por melhores condições de vida em seu lócus: a
grande metrópole.
Um processo de urbanização requer planejamento em todas as áreas de vida
da cidade, principalmente de uma grande cidade: transporte, habitação, saúde, educação,
cultura, lazer, dentre os setores de maior visibilidade e impacto social. A forma desordenada e
não planejada de crescimento das cidades não permitiu prever a existência de serviços
urbanos com qualidade nas metrópoles brasileiras. Esse cenário foi palco de iniciativas de
organização popular constituídas para atuar nessa nova demanda de lutas.
Nesse período, o País vivia sob ditadura militar, que cerceou as vias
democráticas de participação popular, perseguiu lideranças sindicais, intelectuais, religiosas.
O regime censurou a imprensa e manipulou informações importantes sobre os índices de
inflação que já começavam a crescer de forma vertiginosa no Brasil.
Esses fatores fizeram com que, na década de 1970, se gestassem várias
formas de protestos sindicais e populares. Os protestos, de um lado, reavivaram o dilacerado e
perseguido movimento sindical, e, de outro, criaram um novo movimento de luta contra a
carestia, por moradia, por saúde, e demais pautas que não eram necessariamente exclusivas do
mundo sindical.
A cidade de São Paulo acompanhou esse movimento nacional de retomada
das lutas populares. Na década de 1970 eclodiu o movimento contra a carestia. No entorno da
capital do Estado de São Paulo, se reiniciam as lutas da classe trabalhadora no ABC paulista.
A sigla ABC compreende as cidades de Santo André, São Bernardo do Campo e São Caetano
56
do Sul, região de grande concentração de unidades produtivas da moderna industria brasileira
e, consequentemente, abriga enorme contingente da classe operária.
Sobre a importância dessa metrópole na vida nacional, “Talvez São Paulo
revele (...) com maior tragicidade do que em outras cidades a ausência de um projeto para o
país que subordine o econômico ao social, quer pelo volume de habitantes, quer pelo seu
papel central no capitalismo nacional de presença subordinada ao capitalismo mundial”
(SPOSATI, 2002:13). No percurso histórico do Brasil, a metrópole paulista assumiu, nos
últimos 120 anos, enorme importância e responsabilidade sob os aspectos social, político e
econômico da vida nacional.
No Município de São Paulo, a implantação da Loas/93 não aconteceu em
ato contínuo, pois diretrizes quanto à gestão da Assistência Social com comando único, o
controle social via instalação do conselho deliberativo, dentre outras prerrogativas legais da
Lei, não ocorreram com sucesso.
Também não foi muito diferente de outros municípios brasileiros, visto que
a implantação de conselhos de caráter deliberativo são novos no cenário político da sociedade
brasileira e, principalmente, vinculados à estrutura estatal, ou a ele servindo como instância de
esfera pública.
A particularidade do Município de São Paulo foi seu enorme atraso na
implantação do Conselho Municipal da Assistência Social como preconiza a Loas. Esse atraso
deveu-se a fatores políticos. A prefeitura desse município, no período de dezembro de 1993 -
Loas -, até dezembro de 1999 - Decreto 38.877, que regulamenta o Comas -, foi administrada
pelos prefeitos Paulo Maluf e Celso Pitta, ambos de partido conservadores que herdaram a
Aliança Renovadora Nacional (Arena) da ditadura militar.
Nesse período de seis anos, ocorreram na cidade de São Paulo três
conferências municipais. De forma autônoma, várias entidades e organizações, notadamente
57
dos movimentos populares, convocaram essas conferências. Os respectivos prefeitos não
fizeram nenhum esforço nem de convocar e muito menos de participar, enquanto poder
público municipal, das conferências municipais como estabelece a Loas.
Esse foi o período em que os dois prefeitos privilegiaram os convênios com
entidades, em detrimento ao processo preconizado da Loas, de construir parcerias com o foco
nos direitos sociais. Em São Paulo, “A assistência social precisa ser gerida (...) em ruptura
com o residualismo e na afirmação de que a relação com entidades sociais deve se pautar pelo
princípio de parceria” (SPOSATI, 2002:43). Esse foi o entrave político que sofreu a
população da cidade: gestores descompromissados com a efetivação de uma política pública
de Assistência Social a partir dos direitos sociais.
O Comas de São Paulo foi implantado em 2000. No mês de março foi
convocada por edital a primeira eleição para composição do conselho. Sua constituição foi um
processo ímpar, marcado por disputas políticas e divergências de concepção política dos
gestores do poder público municipal. O fato de ser a última capital do País a implantar um
Conselho Municipal de Assistência Social colocou em evidência as enormes dificuldades que
seria a construção dessa política pública nos marcos da PNAS/04.
Dados mais atuais do conselho indicam que existem 1.431 organizações
sociais inscritas no Comas. Desse total, um número expressivo de 922 entidades possuem
certificados de entidade beneficentes de assistência social (Cebas),
(www.prefeitura.sp.gov.br/comas). Além de demonstrarem a grande quantidade de entidades
inscritas no conselho municipal, os dados revelam também quantidade igualmente volumosa
de entidades com Cebas, o que lhes dá o direito a isenção da taxa patronal do INSS.
58
II.1 - A centralidade das entidades do Comas com a PNAS/04
As entidades que constituem o Comas para a gestão 2008/2010 são as
seguintes: a primeira titular do Comas representando o segmento das entidades e organizações
de Assistência Social é a Associação Paulista da Fundações (APF), instituição fundada em
1998. Segundo seu estatuto social, é uma entidade civil sem fins econômicos formada para
integrar, associar e representar fundações do Estado de São Paulo. Atua em todo o Estado de
São Paulo pois tem propósitos bem além do Município de São Paulo.
São sócios fundadores da APF as seguintes fundações: Fundação para o
Desenvolvimento da Universidade Estadual Paulista (Unesp), Fundação de Estudos Agrários
Luiz de Queiroz, Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, Fundação Carlos Alberto
Vanzolini, Fundação Waldemar Barnsley Pessoa, Fundação de Apoio à Universidade de São
Paulo, Fundação Instituto de Administração, Fundação de Apoio à Pesquisa Agrícola,
Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeira e a Fundação de Rotarianos
de São Paulo. A presidente da APF é Dora Silva Cunha Bueno, representante da Fundação de
Rotarianos de São Paulo. O Vice-Presidente é Pedro Salomão José Kassab, da Fundação
Liceu Pasteur. O diretor administrativo e financeiro é Jose de Souza, da Fundação Mary
Harriet Speers. O diretor secretário é o Geraldo Houck Filho, da Fundação São Paulo, e o
diretor de Relações Institucionais é Renato Viana de Souza, da Fundação José de Paiva Netto.
A composição da diretoria da APF mostra uma grande representatividade dessa instituição
nos interesses de seus associados: as fundações. Em todo o Estado de São Paulo, são 61
fundações associadas à APF.
A segunda entidade titular do Comas é o Instituto Dom Bosco. Data do ano
de 1885, a fundação do Liceu do Coração de Jesus, posterior Instituto Dom Bosco, e primeira
fundação do que se transformaria no atual Instituto. No mês de outubro de 1915, ocorreu o
59
VII Congresso Internacional de Cooperados Salesianos, na cidade de São Paulo, e na ocasião
foi aprovada a fundação do prédio, onde funcionaria o estabelecimento de ensino
profissionalizante, no bairro do Bom Retiro. Posteriormente o local seria a sede das Escolas
Profissionalizantes Dom Bosco. Essa escola, funcionando em conjunto com a Paróquia Nossa
Senhora Auxiliadora no mesmo local, constitui a segunda fundação do Instituto Dom Bosco.
Na sua fundação, constata-se a umbilical iniciativa da Igreja Católica nessa
instituição que permanece até os dias atuais no segmento de entidades de assistência e
educação. No bairro do Bom Retiro, em São Paulo, no início do século passado, já havia um
grande contingente de trabalhadores. A instituição assim definia a opção de construir naquele
bairro sua sede “...fundar no mesmo local um instituto de ensino profissionalizante para
beneficiar a juventude do grande bairro operário do Bom Retiro” (www.idb.org.br).
A Igreja Católica, no início do ciclo industrial da cidade de São Paulo, já se
preocupava em estar presente entre os trabalhadores e de educar a juventude operária naquela
grande região.
A terceira titular do Comas é a Associação de Educação Católica de São
Paulo, fundada em 30 de maio de 1952. À frente, o cardeal Carlos Carmelo de Vasconcelos
Motta assume os valores evangélicos da educação. Até o ano de 1984, foi somente foi
somente voltada para a educação sua iniciativa. No mesmo ano, o padre jesuíta Paulo Englert
orientou-a para uma visão educacional voltada para os mais pobres. Logo em seguida, assume
a visão pastoral segundo a qual a entidade não seria constituída apenas de colégios de
orientação católica.
A AEC-SP realizou Assembléia Extraordinária de alteração estatutária em
12 de agosto de 2009, e aprovou sua extinção. A assembléia transformou a AEC-SP em
Associação Nacional de Educação Católica regional São Paulo (ANEC regional São Paulo). A
transformação faz parte de um processo iniciado em 2006, e teve como objetivo reunir a nível
60
nacional as entidades: Associação de Educação Católica do Brasil (AEC-BR); a Associação
Brasileira de Ensino Superior Católico (ABESC); e a Associação Nacional de Mantenedores
de Educação Católica (ANAMEC). Assim “A conversa culminou com a criação da ANEC em
janeiro de 2008 que substituiu as entidades antes existentes. Pois juntos somos mais fortes”
(www.aec-sp.org.br).
Porém, e apesar dessa nova orientação, a diretoria da entidade fica assim
constituída: presidente, Professor Roberto Prado; primeira vice-presidente, irmã Maria José, e
do Colégio Companhia de Maria; segunda vice-presidente irmã Neide, representando o
Colégio Divina Pastora; primeira secretária, Professora Sônia Itoz, do Colégio Emilie - Irmãs
Azuis; segunda secretária, Professora Lurdes Paier, do Colégio Mary Ward; primeira
tesoureira, irmã Lourdes Trombeta, do Colégio Stella Maris; e segundo tesoureiro, Professor
João Barros, do Colégio Pio XII - Rede Franciscana. A diretoria é totalmente composta de
representantes dos colégios católicos.
Na ordem das suplências, segue a Associação Santa Marcelina como
primeira suplente. É a entidade mantenedora da Faculdade Santa Marcelina, uma instituição
de ensino superior e privada. A Associação, em seu regimento, se designa “uma associação de
direito privado de natureza confessional, educacional, cultural, assistencial, beneficente e
filantrópica, sem fins econômicos e lucrativos, de caráter educacional, cultural e de assistência
social” (www.fasm.org.br). Nesse caso, a entidade fez constar no regimento, seu caráter de
Assistência Social. Na atuação, porém, se revela como entidade mantenedora de uma
instituição de ensino superior privado.
O segundo suplente é o Centro Nossa Senhora do Bom Parto, uma entidade
vinculada à Pastoral do Menor. Foi fundada em 1946, por senhoras católicas, que, na época,
frequentavam a paróquia Nossa Senhora do Bom Parto, no bairro do Tatuapé. Esse grupo de
senhoras tomou a iniciativa de “desenvolver ações de formação e capacitação profissional
61
para a geração de renda às mulheres menos favorecidas” (www.acolhe.org.br). Segundo
informações em seu portal eletrônico, tem 57 unidades e atende 7.600 crianças, adolescentes e
jovens. Atua com 450 adultos em situação de rua, 200 idosos e 1.672 famílias no Programa
Ação Família (www.acolhe.org.br, acesso em: nov. 2009).
O Centro Social N. Sra. do Bom Parto propõe-se a articular e contribuir para
a defesa dos direitos das crianças, adolescentes, familiares e população de rua da zona leste de
São Paulo. Seu site divulga números e seus propósitos assistenciais.
A terceira suplente é a Legião da Boa Vontade (LBV). Fundada em 1º de
janeiro de 1950, a instituição estabeleceu a promoção da educação e cultura, com
espiritualidade, para proporcionar alimentação, segurança, saúde e trabalho para todos. É uma
instituição que propaga o Cidadão Ecumênico. É uma entidade de atuação nacional.
As seis entidades, tanto titulares como suplentes, não estabelecem, em seus
programas, objetivos, ou missões, qualquer menção, citação ou expressão que as aproxime da
política pública de Assistência Social. A maioria é composta por entidades religiosas que
priorizam a educação. A Bom Parto, em sua página eletrônica, mostra números de
atendimento à população de rua.
As entidades que compõem o Comas de São Paulo são de fato entidades e
organizações de Assistência Social, a partir do que está preconizado pela PNAS/04? Ou são
entidades com outras funções e prerrogativas estatutárias que ocupam o lugar de entidades
comprometidas, ou mais afeitas, com a PNAS/04? Para esclarecer essa dúvida, descrevem-se
os serviços socio-assistenciais oferecidos pelas entidades que compõem o Comas de São
Paulo.
62
II.2 - Serviços socioassistenciais nas entidades do Comas
Uma leitura da documentação das entidades quanto aos seus princípios e
suas bases estatutárias faz-se necessária, antes de analisar as respostas dos questionários
aplicados nas entidades. Os questionários permitiram constatar, ou não, as ações inerentes das
entidades em suas atuações de acordo com a PNAS/04.
No Município de São Paulo, existem 368 organizações conveniadas, com o
total de 968 convênios firmados por essas organizações, isso no mês de fevereiro de 2010, a
partir da página eletrônica da prefeitura:
(www.prefeitura.sp.gov.br/cidades/secretarias/assistencia_social, acesso em: 1º mar, 2010). A
página mantém informações da rede conveniada de São Paulo, que tem capacidade de atender
179.752 pessoas. E o valor do repasse mensal desses convênios é da ordem de R$
27.319.234,14.
A informações mostram 368 entidades conveniadas com o poder público
municipal. Constatou-se que, das entidades que compõem o Comas, de São Paulo, somente
três mantêm convênios com a prefeitura. Conforme se lê no Quadro II.
Os dados relativos às três últimas organizações são considerados como de
uma única, no caso, o Instituto Dom Bosco. Portanto, estão fora dos convênios três entidades
que compõem o COMAS de São Paulo: a APF; a Associação de Educação Católica (AEC) e a
LBV.
63
Quadro II - Entidades que compõem o Comas e mantém convênios com a Prefeitura de São
Paulo.
Organização CNPJ Cras regional Valor mensal R$
Total de convênios
Vagas
Casa de Saúde Santa Marcelina
60.742.616/0001-60
Itaquera 67.742,16 2 520
Centro Social Nossa Senhora do Bom Parto
62.264.494/0001-79
Mooca 993.060,86 40 3.865
Inspetoria Salesiana de São Paulo - Centro Juvenil Salesiano Dom Bosco
62.123.336/0011-70
Lapa 31.092,50 1 120
Instituto Dom Bosco
60.802.154/0001-29
Sé 274.410,38 7 1.550
Obra Social Dom Bosco
61.882.395/0001-98
Itaquera 952.324,66 22 3.900
Total 318.630,60 72 9.955
Fonte: http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidades/secretarias/assistencia_social
O Instituto Dom Bosco apresenta-se com duas outras razões sociais. As duas
possuem Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) diferentes, mas ambas fazem parte
do organograma do Instituto.
A ausência de três organizações que compõem o Comas na rede de
entidades conveniadas com a Prefeitura, na execução de programas, projetos e serviços na
aérea de Assistência Social, como prevê a PNAS/04, é constatada. Esse fato merece algumas
considerações. A primeira é que, de fato, essas entidades não pertencem à rede
socioassistencial, fato evidenciado pela ausência de convênios. Outra diz respeito à atuação
dessas entidades com interesses e objetivos opostos aos que dispõe a PNAS/04. Não atendem
a população com serviços, projetos e programas, e ainda assim participam de um conselho
que legalmente é o interlocutor dos interesses das organizações e entidades de Assistência
64
Social, as quais, objetivamente, são da Assistência Social e realizam convênios. Ocupam, na
verdade, a vaga das entidades que executam os serviços, projetos e programas conveniados
com a prefeitura.
A natureza jurídica de duas entidades, a Associação Paulista de Fundações e
a Associação de Educação Católica, revela a característica associativa. São entidades que
congregam um conjunto de outras instituições na defesa de seus interesses.
A Associação Santa Marcelina comete acinte de representatividade no
COMAS. Essa entidade, sob a análise jurídica, é mantenedora da instituição de ensino
superior Faculdade Santa Marcelina. Juridicamente, uma “associação de direito privado de
natureza confessional, educacional, cultural, assistencial, beneficente e filantrópica sem fins
econômicos e lucrativos, de caráter educacional, cultural e de assistência social” (disponível
em: www.fasm.org.br, acesso em: nov. 2009). A Casa de Saúde Santa Marcelina faz parte do
organograma da Faculdade Santa Marcelina. Os atendimentos da Casa de Saúde referem-se à
área da saúde.
Restaram duas entidades como representantes das organizações de
Assistência Social no Comas, de São Paulo que realizam de fato serviços socio-assistenciais
para a população que demanda a PNAS/04 no município.
Uma entidade é o Centro Social Nossa Senhora do Bom Parto. A instituição
demonstra com as informações disponibilizadas na página eletrônica que realiza atendimentos
à população usuária da Assistência Social. As informações constantes no site demonstram
sintonia de representação e de atuação na área dos serviços socioassistenciais.
A segunda entidade é o Instituto Bom Bosco. Os serviços da entidade estão
divididos em três organizações. O expressivo número de atendimentos e de convênios da
entidade lhe credita razoável ação da política de Assistência Social com o poder público
municipal. Fato que, na primeira análise, a coloca como boa representante no Comas de São
65
Paulo pelo segmento das entidades e organizações sociais.
66
CAPÍTULO III: A PNAS/04 pela leitura dos representantes de entidades sociais no
Comas de São Paulo
Foram duas as formas de abordagens que compõem a metodologia de
pesquisa usadas nessa dissertação. A pesquisa documental das entidades, incluindo suas
publicações impressas e as informações disponíveis na página oficial na Internet. Um
questionário com 13 perguntas abertas foi elaborado para entrevistar os representantes das
entidades no Comas de São Paulo. As respostas foram, consequentemente,abertas. As
publicações oficiais do Comas, como editais, atas, relatórios, também foram analisados.
Essa metodologia possibilitou constatar a atuação, ou não, das entidades no
Comas a partir dos princípios e das diretrizes estabelecidas pela PNAS/04 para a rede
socioassistencial. Assim como a garantia dos direitos de seus usuários.
Os Conselhos de Assistência Social têm regulação própria para o processo
eleitoral do segmento da sociedade civil. A sociedade civil escolhe em foro próprio seus
representantes, divididos por três setores: entidades e organizações de assistência social;
usuários ou organizações de usuários; e trabalhadores do setor. Após a eleição, as entidades
escolhidas para compor o conselho nomeiam seus respectivos representantes.
Os conselhos são instâncias de debate e de deliberação do sistema
descentralizado e participativo da Assistência Social e os conselheiros são, portanto,
instituídos de poderes que as entidades lhes conferem nos assuntos pertinentes à Assistência
Social.
Os seis conselheiros titulares e suplentes representantes das entidades e
organizações de Assistência Social, no Comas de São Paulo, são os(as) seguintes:
Nilton Cesare Padreri - membro titular representa a Associação Paulista de
Fundações (APF);
67
Carlos Nambu - membro titular representa o Instituto Dom Bosco;
Roberto Von Puttkammer Prado - membro titular representa a Associação
de Educação Católica de São Paulo;
Marcelo Teixeira - conselheiro suplente representa a Associação Santa
Marcelina;
Darcy Diago Finzetto - conselheira suplente representa o Centro Social
Nossa Senhora do Bom Parto e;
Valéria da Silva Reis Ribeiro - conselheira suplente representa a Legião da
Boa Vontade (LBV).
Todos foram eleitos em 2008, para o mandato de dois anos, que se encerra
este ano.
O processo eleitoral de renovação dos representantes da sociedade civil do
Conselho Municipal de São Paulo estava próximo e envolve a elaboração de regimento
interno, a publicação de editais e demais procedimentos eleitorais, trâmite que requer tempo e
disposição de todos os membros.
O pesquisador participou de três reuniões ordinárias do Comas com o
objetivo de explicar o projeto de pesquisa e se apresentar ao conselho em cumprimento de
etapa da elaboração da dissertação de mestrado. As reuniões ocorreram nos meses de
dezembro de 2009, e janeiro e fevereiro de 2010.
Cientes da pesquisa, os seis conselheiros foram identificados e informados
pelo pesquisador, por telefone e correio eletrônico, sobre a necessidade de responderem ao
questionário. Procurou-se evitar largo espaço de tempo entre a realização do primeiro e do
último questionário, por isso todos foram respondidos entre os dias 9 e 16 de março de 2010.
Um conselheiro, Nilton Cesare Pedrini, dentre os seis que compõem o
Comas pelas entidades de Assistência Social recebeu o questionário e informou que enviaria
68
as respostas em outro momento, por correio eletrônico. Por esse meio, o instrumento de
pesquisa já não seria mais um questionário e sim um formulário.
No entanto, o conselheiro não enviou o formulário respondido até a data de
16 de março de 2010, prazo estabelecido pelo pesquisador para concluir a etapa de coleta dos
questionários preenchidos por todos os conselheiros para análise e conclusão da dissertação.
As três primeiras perguntas tinham como objetivo analisar o nível de
participação em Conselhos de Assistência Social dos conselheiros e de suas respectivas
instituições. A maioria das respostas indicou que o(a) conselheiro(a) participava pela primeira
vez de conselhos. A primeira questão referia-se ao Comas de São Paulo e dos cinco
conselheiros somente um já havia participado do Conselho, ou seja, a conselheira do Centro
Social Nossa Senhora do Bom Parto. Os outros quatro estavam pela primeira vez na entidade.
As explicações para essa primeira participação foram variadas. Desde
experiências em outros conselhos de políticas públicas até o fato de ser convocado pela
entidade para representá-la, entender e dialogar nessa instância. O depoimento do conselheiro
da AEC-SP, registrado em entrevista, é revelador:
Não. (...) Na verdade eu fui convocado pelas escolas que compõem a AEC. Eles estavam precisando, estavam querendo ter um representante, ter alguém com quem pudessem dialogar, conversar e entender até melhor, como se passa esse trabalho(...)
Dos cinco conselheiros que responderam, somente um afirmou ter
participação no conselho paulistano em gestões anteriores. Esse fato revela o
desconhecimento da PNAS/04 pelas entidades que compõem o Comas de São Paulo. A
maioria das entidades que atuam no Comas de São Paulo não participou das gestões anteriores
desse conselho.
As respostas às questões dois e três são semelhantes às da primeira. A
69
segunda aborda a participação da entidade no Conselho Estadual de Assistência Social do
Estado de São Paulo e a terceira versa sobre a participação no Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS).
Assim como no conselho municipal, somente a Instituição Bom Parto
participou do Conselho Estadual de Assistência Social e em duas gestões. Os outros quatro
conselheiros não participaram do Conselho da Assistência no Estado de São Paulo. Uma
citação, porém, merece registro. A Instituição Dom Bosco afirma ter participado de reuniões
ampliadas, ordinárias e extraordinárias do Conselho Estadual de Assistência Social do Estado
de São Paulo. Isso demonstra que, apesar de não ter assento no conselho, se preocupa com os
temas e os debates promovidos por essas instâncias ampliadas de discussão. As reuniões
ampliadas são convocadas nos momentos em que os conselhos realizam debates abertos. São
espaços privilegiados, em que a participação direta de segmentos e organizações da sociedade
civil e de gestores públicos se concretiza. Esses atores, na maioria das ocasiões, não
acompanham o debate e as deliberações de caráter ordinário dos conselhos. E as reuniões
ampliadas servem para aproximar o debate entre os segmentos da área da Assistência Social.
Algumas alterações, entretanto, constaram das respostas sobre a participação
das entidades no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), que é a terceira pergunta.
Nenhuma das cinco entidades participou. Dois representantes, porém, afirmaram que
participaram de uma forma diferente e indireta. O conselheiro da Associação Santa Marcelina
afirmou que foi representar a entidade na última eleição do CNAS mas que cedeu seu lugar
para outra entidade. E relatou na entrevista o seguinte:
Também não participei. Eu fui representar a entidade na última eleição no CNAS. Porém, por uma questão política me abstive da cadeira e cedi para uma outra entidade.
70
A segunda entidade é o Instituto Dom Bosco. Seu representante, na
entrevista, assim descreveu:
Não. No CNAS nós temos representantes da rede salesiano, lá no CNAS, mas nós não chegamos a participar como entidade. Mas com o mesmo motivo de participar das reuniões ampliadas e extraordinárias do conselho estadual
A primeira entidade não participou de nenhuma gestão de Conselhos de
Assistência Social nas três esferas de poder. Porém participou da última eleição do CNAS,
que é a instância em que se promove o debate da política de Assistência Social com mais
frequência. A PNAS/04 foi aprovada no CNAS após diversas consultas e reuniões ampliadas
promovidas por esse conselho. A participação da entidade no processo eleitoral demonstra seu
interesse em nível nacional, mas não na gestão dos conselhos, ou em outras instâncias.
O representante do Instituto Dom Bosco relatou dois dados importantes para
a pesquisa. O primeiro é que a entidade se articula e mantém representante com outra
instituição, a partir da rede salesiano. A Rede Salesiano de Ação Social (Resas) é “resultado
da profissionalização no desenvolvimento de projetos das obras sociais salesianas que
mantêm o compromisso de garantir melhores condições de vida para pessoas de classes
menos favorecidas” (www.idb.org.br, acesso em: nov. 2009).
As obras sociais salesianos são projetos sociais desenvolvidos pelas
instituições da rede que atuam nacionalmente. Os salesianos “são uma comunidade de
cristãos, fundada em 1859 na Itália, (...) e ocupam o terceiro lugar entre as Ordens Religiosas,
depois dos Jesuítas e Franciscanos” (idem).
A entidade não participa do CNAS, mas, na resposta, percebe-se que se
sente representada por outra, e revela ainda o poder de articulação das entidades nas instâncias
de deliberação da política de Assistência Social. Revela também um fluxo de informações que
71
permite estarem articuladas e cientes de suas estratégias e ações. O segundo dado foi
explicitado na resposta seguinte. O IDB participa das reuniões ampliadas dos conselhos de
Assistência Social, tanto estadual quanto nacional. A resposta da entidade indica o grau de
atualização e acompanhamento dos debates e resoluções dos conselhos.
A quarta questão teve o objetivo de identificar as entidades que participaram
das Conferências de Assistência Social realizadas nas três esferas de poder. Essa questão é
importante, quando acompanhada pelas três primeiras sobre a participação nos conselhos. Os
Conselhos têm uma pauta mais voltada para os assuntos internos. E nessa pauta se incluem as
fiscalizações, os registros e os certificados das entidades. Por isso, tem motivado e provocado
o interesse das entidades e organizações de Assistência Social, porque analisa os processos de
registro das mesmas nos conselhos.
As Conferências bianuais, por seu turno, são convocadas ordinária e
extraordinariamente para “avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes para o
aperfeiçoamento do sistema“ (BRASIL, 1993:7). A pauta das conferências é essencialmente
política.
As respostas a essa questão foram unânimes. Todos os conselheiros já
participaram de alguma Conferência de Assistência Social. A conselheira que participou de
maior número de conferências representa a Bom Parto. Ela esteve em todas as conferências
municipais de São Paulo e em todas no Estado de São Paulo, com exceção da última. Nas
conferências nacionais, participou da primeira e da última. A entidade acompanhou todos os
momentos da construção da Política de Assistência Social no Município de São Paulo e
mantém informações do processo de elaboração e construção da PNAS no município
paulistano.
O Instituto Dom Bosco é outra entidade que participou de várias
conferências nos três âmbitos. A participação em níveis municipal, estadual e federal
72
demonstra que a entidade acompanha o processo de elaboração e construção da PNAS.
Quando comparado com os demais conselheiros, fica evidente, a partir de suas falas, razoável
conhecimento da Política de Assistência Social.
A LBV relata sua participação em outras Conferências Estaduais, além da
Conferência Municipal de São Paulo. A entidade tem atuação em todo o território nacional, o
que favorece maior participação.
No outro extremo, se encontram as entidades que participaram somente de
uma Conferência. No caso, a última Conferência Municipal de São Paulo. As entidades são:
AEC - SP e a Associação Santa Marcelina.
A questão seguinte tratou da importância e do significado da participação
das entidades no Comas. As respostas foram homogêneas.
A LBV ressaltou as mudanças e transformações ocorridas no Comas e
chamou a atenção para o fato de a sociedade civil estar presente no “espaço democrático do
Comas“. A Bom Parto relatou que é importante participar, mas ressaltou:
Porque a entidade, ela é executora da política de Assistência Social. Principalmente na cidade de São Paulo. Quem executa a política de Assistência Social na cidade de São Paulo são as entidades. Tem que ter um convênio com as entidades. Então, elas têm que estar muito a par dessa política de Assistência Social.
A afirmação de que são as entidades executoras da política de Assistência
Social no Município de São Paulo revela o que os indicadores já estavam sugerindo. A
política pública municipal de Assistência Social é insuficiente para as demandas no Município
de São Paulo. A pouca quantidade de Cras disponíveis no município é um indicador da
insuficiência da Política da Assistência Social. É reduzido o número de Cras paulistanos,
quando comparado às outras duas maiores metrópoles brasileiras - Rio de Janeiro e Belo
73
Horizonte, já relatado no Capítulo 2 desta dissertação.
A quantidade de entidades que mantém convênios com a Prefeitura na
execução dos projetos e serviços da Assistência Social é expressiva, mas também é
insuficiente. O atraso na instalação do Comas, por exemplo, revela a pouca importância dada
por alguns prefeitos, a essa instância democrática e participativa na efetivação da Política da
Assistência Social . A conselheira reafirma a necessidade dos convênios da prefeitura com as
entidades, como importantes para incentivar a participação no Comas.
Dois conselheiros reafirmaram a importância e o significado de estarem no
Comas por causa da representatividade de suas respectivas entidades. A entidade e o
segmento das entidades precisam de mais conhecimento, mais envolvimento, e mais
interlocução, revelaram os representantes do IDB e da AEC - SP.
O conselheiro da Associação Santa Marcelina dá a seguinte importância e
significado para sua participação no Comas:
Muito importante por que a entidade sempre tem que ter um representante das entidades lá, não é? Para que possa ter alguém lutando pelos interesses das entidades beneficentes de Assistência Social aqui no Município de São Paulo. Para que a gente possa ter uma melhor política pública de Assistência Social aqui no município. A coisa ta tão complicada que a gente tem que ter um representante de uma entidade com força, lá no Comas.
As expressões luta (lutando) e força foram usadas para reafirmar que o
espaço do conselho é de fato um lócus privilegiado de disputa. E quem não tem força perde a
luta. Ele identifica, nos conselhos, espaços onde se luta e onde é necessário ter força. Uma
resposta direta e franca, do ponto de vista dos interesses da instituição e na defesa deles.
A quinta questão encerra o ciclo de itens que tem como foco os Conselhos e
as Conferências de Assistência Social vistos e relatadas a partir das entidades. As questões
74
seguintes fazem um diálogo direto das entidades com a PNAS. As de número seis até o dez
são indagações acerca do processo anterior, de debates e discussões da PNAS, até o momento
da aprovação da PNAS/04.
A sexta questão versa sobre como a entidade ficou ciente da PNAS/04. Duas
entidade revelaram que ficaram cientes desde o início da discussão. A representante da Bom
Parto participou de todos os encontros e das discussões. A PNAS/04 não foi novidade para a
instituição. A IDB tomou ciência da PNAS aqui em São Paulo, com os debates que
precederam a aprovação em 2004.
A LBV ficou ciente da PNAS/04 no decorrer do debate e se incorporou a ele
quando a proposta de Política Pública de Assistência Social estava sob a consulta dos diversos
segmentos que compõem o setor. Os conselheiros representantes da AEC-SP e da Associação
Santa Marcelina só tiveram conhecimento da PNAS no momento de seus respectivos
ingressos no Comas.
A questão seguinte está muito vinculada à anterior. A partir do instante do
conhecimento da PNAS/04, é indagado se os representantes das entidades, ou se as próprias,
participaram, em algum momento ou de alguma forma, da elaboração política da PNAS/04. A
participação maior foi das entidades que se constituem nacionalmente, ou se articulam
enquanto rede com outras entidades que têm presença nacional.
As instituições LBV e AEC-SP se enquadram nessa situação. A LBV é
constituída nacionalmente e participou de alguma forma, nos devidos momentos, da
elaboração da PNAS/04. A representante da LBV acredita que a entidade tenha participado
não de forma direta, mas nos encontros e eventos promovidos nacionalmente. Ela afirma que
a instituição esteve representada nos momentos de elaboração. O conselheiro da AEC-SP
afirma que a AEC Brasil, a entidade de representação nacional da regional de São Paulo,
participou da elaboração da PNAS/04, quer com documentação quer com discussões.
75
A conselheira da Bom Parto afirma que participou somente das discussões
locais. E que nos espaços locais a entidade contribuiu de alguma forma na elaboração. O
representante da Associação Santa Marcelina não teve como responder positiva nem
negativamente por que não participou do debate, e desconhece que a entidade tenha feito
alguma contribuição para a elaboração da PNAS/04 na época de sua construção.
A sétima questão inicia o processo em que os conselheiros emitem
avaliações quanto ao conteúdo da PNAS/04. A pergunta trata da relevância da política e
solicita a identificação dos seus pontos positivos. Na mesma questão, se pergunta sobre as
discordâncias, sobre onde estão os pontos negativos da política. Ainda na mesma questão, a
pergunta se desdobra para as dúvidas. Que dúvidas os conselheiros e suas entidades têm em
relação à PNAS/04.
A análise de cada resposta será facilitada se a questão for dividida em três
blocos, na seguinte lógica: relevâncias, discordâncias e dúvidas.
A Assistência Social hoje, no Brasil, tem o status de uma política pública
de direito. Essa é a afirmativa de maior relevância assinalada nas respostas dos representantes
das entidades que compõem o Comas de São Paulo. Segue o relato da conselheira da LBV:
Eu acho que o principal e a maior relevância é fazer com que a Assistência Social passe a ser um direito, e não uma ação caritativa, nós somos contra a caridade, tem que existir...
A afirmação tem importância elevada. A Assistência Social se revela um
direito do cidadão. Porém, na mesma fala, é afirmado, pela conselheira, que a caridade tem
que existir e que o pessoal, ou as pessoas que necessitam da Assistência Social, não possuem
a consciência sobre os seus direitos de cidadão. A frase continua assim:
76
...caridade, tem que existir, mas a gente percebe que o pessoal não tem a consciência plena desses seus direitos, não é?
A entidade reconhece o avanço da PNAS/04 e afirma, ao mesmo tempo, que
a caridade tem que existir. Apresenta a segunda conclusão, contraditória, por conta da
inexistência de reconhecimento pleno dos direitos socioassistenciais dos usuários.
O conselheiro do IDB afirma com ênfase e relevância, idênticas às de sua
colega da LBV, as vantagens da política. A PNAS/04 passa a ser uma política de Estado e não
mais de governo. Sua afirmação segue:
A PNAS passou a ser uma política de Estado, que antes nós tínhamos uma política de governo e a cada partido que entra uma mudança radical na questão da política nacional da assistência. A partir do momento que nós temos a PNAS, nós temos uma política de Estado e ela é independente da mudança de partido, de governo.
A pesquisa tem como um dos objetivos constatar se a PNAS/04 de fato
passou a ser uma política de Estado, e não uma política de governo. Política de governo é
aquela em que um determinado governante propõe uma legislação e essa lei passa a ser
executada. A validade dessa ação permanece apenas no seu governo, no período de sua
gestão. O reconhecimento da PNAS/04 como política de Estado é um importante diferencial
para se afirmar a Política Pública da Assistência Social no Brasil. É válida para governos,
partidos e blocos de partidos que se sucederão nas gestões. A afirmação é importante por que
parte do representante de uma instituição religiosa. Essas instituições são as que têm mais
articulações institucionais nos Conselhos de Assistência Social no sentido de preservarem
suas prerrogativas de entidades filantrópicas e de benemerência. O IDB é a instituição mais
antiga, dentre as seis entidades pesquisadas neste trabalho acadêmico.
O conselheiro do IDB diz que é necessário avançar mais na política. E
77
propõe a revisão e uma consulta nos seguintes termos:
Então, eu acho que nós temos muito que avançar, teríamos que ter talvez numa revisão, fazer uma consulta nacional e uma consulta aos vários segmentos da área da assistência.
As respostas dos conselheiros das entidades que responderam sobre a
importância da PNAS/04 expressam a possibilidade de construção da Política Pública de
Assistência Social no Brasil. Esse dado é relevante, pois as concepções de filantropia e de
benemerência estão fortemente inscritas na sociedade brasileira.
Sobre o passado de práticas de benemerência e de filantropia, a conselheira
da LBV tem sintonia com as novas diretrizes da PNAS/04 em confronto com as antigas. É
este seu relato:
São mais de 50 anos de ação caritativa, acho que mais, 100 anos. A assistência tinha uma posição diferenciada. E a política ela contribui para que a gente tenha um olhar com relação à assistência. A gente não vê, enquanto organização, a pessoa somente, não (...) enquanto pessoa. A gente faz uma análise de como é o contexto dessa pessoa. A política veio fortalecer essa forma da Assistência Social.
Analisar o contexto é uma forma de compreender a PNAS/04 que introduz,
em um de seus princípios, a “supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as
exigências da rentabilidade econômica (BRASIL, 2004:33). Esse princípio contribui para que
a Assistência Social tenha novo patamar de atuação. Uma ação com base nos direitos do
cidadão. A mesma conselheira relata que não tem discordância nem dúvida quanto à
PNAS/04.
A conselheira do Bom Parto identificou uma discordância. Seu relato se
justifica com argumentos locais. Ela levanta elementos de conhecimento da realidade local,
78
do Município de São Paulo, para seu posicionamento contrário à PNAS/04:
Eu acho que discordância do plano nacional é que às vezes fica uma coisa muito utópica, no plano nacional. Que às vezes não acontece aqui. Às vezes, aqui, quando vem da nacional, acontece. Eles dão as diretrizes. E, às vezes, aqui, eles querem aplicar como está no plano nacional. O plano nacional eu acho que ele deve dar diretrizes gerais. E aqui teria que ser aplicado mais para o município. E às vezes eles querem aplicar como está lá e aplicar aqui. Não é isso. Eu não vejo assim. (...) Essa é minha discordância, quando chega aqui.
A conselheira identifica uma utopia no plano nacional, na Política Nacional
de Assistência Social, que não estabelece mediações entre a PNAS/04 e a realidade local. Não
existe aplicabilidade da PNAS/04 para a instituição que representa no Município de São Paulo
e não vislumbra uma ligação entre o geral e o local. A representante não esclarece os
elementos plausíveis na sua discordância quanto à PNAS/04 e não explicita quais as
dificuldades ao se aplicar a política no município.
O conselheiro representante das escolas católicas identificou sua dúvida. A
AEC-SP é uma instituição que congrega unidades de ensino. Essa instituição atualizou seus
estatutos e transformou-se em Associação Nacional de Educação Católica (Anec), unindo as
escolas católicas de ensino elementar, fundamental e superior com as devidas entidades
mantenedoras da educação católica. A AEC-SP passou a ser uma filial da Anec. O relato do
conselheiro foi de dúvida. E assim ele a revela:
PNAS propriamente não existem dúvidas em relação às questões a serem colocadas. Às vezes, as interpretações que a partir da PNAS, que outros documentos, que outras pessoas (...) Então, um alvo a ser muito discutido ainda é: A educação faz parte da Assistência Social ou não? Está muito direto naquilo que eu represento, não é? As tendências hoje estão levadas a dizer não, não é? Por que estão separando tudo, fica um para o CNAS, fica outro para o Ministério da Educação.
79
A pergunta do conselheiro é intempestiva. A Lei Federal 1.021/2009 alterou
as competência do CNAS quanto aos Certificados de Entidades Beneficentes de Assistência
Social (Cebas). As entidades das áreas de educação, saúde, terão que solicitar isenções de
recolhimento da contribuição patronal aos respectivos Ministérios da Educação e Saúde,
conforme o caso.
O conselheiro da Associação Santa Marcelina respondeu que não tem essa
informação sobre as questões que a entidade levanta, como relevância, discordância e dúvidas
sobre a PNAS/04.
A nona questão está relacionada diretamente com a sétima, pois parte do
pressuposto de que a entidade participou de alguma forma da elaboração da PNAS/04.
Pergunta-se se a entidade examinou e discutiu os temas e as sugestões apresentados no
processo de construção da PNAS/04. Três entidades responderam afirmativamente. Os
conselheiros das entidades Bom Parto e IDB reafirmaram a participação das entidades no
processo de construção da PNAS/04 e ressaltaram a importância do Fórum da Assistência
Social da Cidade de São Paulo. O Fórum de São Paulo reaparece com protagonismo, por ser
uma organização que iniciou o processo de realização das conferências entre os anos de 1993
e 2000. No período, foram prefeitos Paulo Maluf e Celso Pitta (SILVA, 2002). Os
conselheiros relatam que, na época, houve uma discussão coletiva no Fórum.
A conselheira da LBV informa que discutiu muito com as entidades que
formam sua rede de organizações. Essas entidades buscam a LBV para pedir ajuda. Nesse
processo, a LBV se prontifica a contratar profissionais assistentes sociais para acompanhar as
mudanças contidas na PNAS/04. As duas outras entidades não discutiram os temas da
PNAS/04 e nem apresentaram sugestões para a PNAS/04 em seu processo de construção.
Quatro representantes das entidades responderam à décima questão que
indagava sobre as dificuldades das entidades na efetivação da PNAS/04. A normatização, ou a
80
Norma Operacional Básica do Suas (NOB/Suas), foi a dificuldade mais evidenciada. Os
conselheiros do IDB e do Bom Parto reafirmaram a importância da normatização pela
efetivação da NOB/Suas. A conselheira da LBV apontou o desconhecimento, por parte da
população, para buscar seus direitos como a maior dificuldade na efetivação da PNAS/04. O
conselheiro da Associação Santa Marcelina apontou duas dificuldades, ambas de ordem
administrativa: de gestão, tanto dos órgãos públicos como das entidades; e financeiras, ou
seja, o financiamento público e das entidades. O conselheiro da Associação Santa Marcelina
não respondeu a essa questão.
As três últimas questões compõem o bloco de perguntas direcionadas às
mudanças que ocorreram com as entidades e com o poder público a partir da implantação da
PNAS/04.
Os representantes da LBV e do Bom Parto afirmaram que houve mudanças
e alterações nas entidades, após a aprovação da PNAS/04. A conselheira da LBV frisou a
sensibilização interna da instituição para se adaptar aos novos paradigmas da política.
Segundo seu relato:
A gente fez uma mobilização, uma sensibilização da direção, para que percebessem a importância dessa transformação, até para que gente seja reconhecida como uma organização que faz parte da rede Suas. E as adaptações, as transformações nos nossos projetos, nossos programas, revendo todos, vendo de que forma que a gente estaria sendo inserido na rede Suas. Foi uma revisão geral de nossos projetos, nossos processos de trabalho e o direcionamento dentro da premissa de que a assistência é um direito.
A conselheira refere-se à importância da rede Suas, que é composta de
entidades socioassistenciais e é parte integrante da PNAS/04. A entidade contratou
profissionais assistentes sociais para atender às novas demandas dos serviços e das entidades
que compõem sua rede de atuação. Assim também procedeu na formação de seu corpo
81
diretivo. Com uma nova política, é necessário outra adaptação institucional para atender aos
novos parâmetros introduzidos pela PNAS/04.
A Bom Parto modificou também. Sua base de atuação são os convênios
diretos com a prefeitura e a avaliação quanto aos resultados dos novos convênios indica que
não foram satisfatórios para a instituição. Assim ela relata:
Teve a mudança na entidade, e foram aquelas que a gente teve, a mudança do tipo de convênios... Não foi o melhor convênio, que de certa forma até dificultou muitas entidades. É um tipo de convênio que foi bom, por um lado, mas também foi muito prejudicial às entidades. Mas tem uma certa valorização para os trabalhadores. Uma valorização para os usuários.
A instituição identificou prejuízo, enquanto segmento de entidades de
Assistência Social, e um avanço para o segmento dos trabalhadores e dos usuários. Não
detalhou quais foram as dificuldades encontradas pelas entidades. Muito menos descreveu
quais as valorizações para os trabalhadores.
A PNAS/04 desdobrou a aprovação de uma Norma Operacional Básica de
Recursos Humanos (NOB/RH) (BRASIL, 2007). Essa norma foi aprovada pelo CNAS, em
dezembro de 2006, dois anos após a aprovação da PNAS/04. A norma tem como uma das
diretrizes para os trabalhadores das entidades e organizações de Assistência Social “Valorizar
seus trabalhadores de modo a ofertar serviços com caráter público e de qualidade conforme
realidade do município“ (idem, p. 39). A valorização para os usuários está contida na
PNAS/04 e se efetiva pelo reconhecimento dos direitos socioassistenciais.
O representante do IDB relata que a entidade se encontra em período de
transição. E que não tem elementos para avaliar agora as alterações e mudanças promovidas
pela PNAS/04. As duas últimas entidades foram enfáticas em não identificar nenhuma
mudança após a PNAS/04.
82
A décima segunda questão especifica quais a mudanças que ocorreram nos
serviços tradicionalmente oferecidos pelas entidades para seus usuários. Solicita a
identificação das mudanças tendo como referência os direitos socioassistenciais da PNAS/04.
Aos seus usuários, o Suas deve assegurar:
Direitos ao atendimento digno, atencioso e respeitoso, ausentes de
procedimentos vexatórios e coercitivos;
Direito ao tempo, de modo a acessar a rede de serviços com reduzida espera
e de acordo com a necessidade;
Direito à informação, enquanto direito primário do cidadão, sobretudo
àqueles com vivência de barreiras culturais, de leitura, de limitações físicas;
Direito de usuário ao protagonismo e manifestação de seus interesses;
Direito ao usuário à oferta qualificada de serviço;
Direito de convivência familiar e comunitária. (BRASIL, 20004:43)
Os representantes de três entidades responderam que modificaram seus
serviços. E que avançaram na garantia dos direitos socioassistenciais contidos na PNAS/04.
A representante da Bom Parto assim descreve:
Olha, eu acho que os direitos socioassistenciais. Eu acho que estava embutido mesmo na entidade. Veja o caso da minha entidade, nunca foi uma entidade que não respeitou os direitos. Ela sempre foi filiada com, visando mesmo o direito do usuário. Talvez hoje muito mais. Ela não fez de favoritismo, de coitadinho do usuário. Isso ta muito embutido, assim, muito dentro da missão da entidade. Talvez hoje ela tenha mais consciência desse direito. Eu acho que, com o passar do tempo, a gente amadurece muito. Talvez nasceu assim com aquela da religião, mas hoje ela tem um olhar muito mais no direito. Isso cresceu, é um crescente.
O relato expressa compreensão de parte dos direitos. O fato da entidade não
tratar o usuário como “coitado”, expressão sinônima de desgraçado, pobre, infeliz,
83
compreende que o atendimento se torne digno e respeitoso. O usuário, naquele momento, não
pode passar por situação vexatória nem coercitiva. A conselheira resgata a origem religiosa da
entidade e, no entanto, reafirma os princípios e a supremacia dos direitos socio-assistenciais
do usuário.
A conselheira da LBV identifica no usuário a limitação de reconhecer-se
enquanto cidadão provido de direitos. Reconhece, ainda, o esforço da entidade em absorver os
direitos socioassistenciais dos usuários. Assim descreveu:
A gente ainda não conseguiu alcançar a 100% dessa necessidade do usuário ser mobilizado, sensibilizado, ter resultado na verdade na busca de seus direitos... Eles (usuários) lutam pelas suas sobrevivências, então eles acabam não priorizando esse conhecimento, buscando esses direitos que eles têm.
No caso da LBV, seria uma posição cômoda para ela recusar a cidadania dos
usuários contida na PNAS/04. O relato da conselheira, no entanto, registra o reconhecimento
das limitações dos usuários quanto ao conhecimento de seus direitos.
O conselheiro do IDB acompanha a opinião quanto às mudanças dos
serviços tradicionais ofertados pela entidade. Sua fala foi enfática, ao apresentar avanços na
questão dos direitos socioassistenciais contidos na PNAS/04. Assim ele descreve:
Nós tivemos assim um grande avanço na questão dos direitos socio-assistenciais por que aí, o usuário, ele começa a se apropriar do processo e aproximar do atendimento e dos seus direitos.
Os dois conselheiros restantes responderam que suas respectivas entidades
não modificaram nada em seus serviços aos usuários, tendo como parâmetro os direitos
socioassistenciais da PNAS/04.
A última questão versa sobre as mudanças ocorridas na relação entre
84
entidades e poder público municipal. Todas as falas dos conselheiros são unânimes em
afirmar que há dificuldades, há pressão, há enfrentamentos do poder público na condução da
PNAS/04. Os conselheiros não identificaram diferenças partidárias dos gestores públicos nos
anos de implantação da PNAS/04.
Três falas de conselheiros exprimem o conteúdo da relação do poder público
com as entidades. A primeira é da conselheira da Bom Parto. Ela diz:
Porque o poder público é indiferente de mudar (...) Ele tem sempre um olhar de voto (...) Nós temos que conversar com todos os partidos, lutar com os partidos, seja ele qual for.
A experiência no Município de São Paulo nos oferece essa realidade. Os
partidos de ideologias variadas: de direita; centro e; de esquerda, já administraram essa
cidade. A conselheira percebe que a entidade precisa conversar com todos os gestores. O que
importa para os gestores é a execução da política e para a entidade também.
O conselheiro do IDB percebe a questão orçamentária. Sua fala exprime o
enfrentamento a partir das discussões financeiras. E o conselheiro da AEC-SP resume a
relação a partir da dificuldade da gestão por causa do tamanho da cidade de São Paulo:
Você entende que não é fácil você conseguir gerir esse monstro, essa grandiosidade que é o Município de São Paulo.
A cidade é de fato algo “monstruoso”: sua população, seus problemas
urbanos. E ao mesmo tempo, é muito grande o desafio de se construir nesse município uma
Política Pública de Assistência Social que garanta aos seus usuários os direitos
socioassistenciais.
Outra parte da pesquisa ocorreu a partir do acesso às informações das
85
entidades em suas respectivas páginas eletrônicas na internet. Todas divulgam suas ações e
fornecem dados precisos sobre como atuam, onde atuam, quando iniciaram suas atividades,
quais os seus princípios estatutários. E alguns casos de convênios realizados com a prefeitura
e parceiros financeiros.
São informações que complementam as respostas dos questionários
aplicados aos conselheiros do Comas. Como a Associação Paulista de Fundação não
respondeu ao questionário, foram recolhidas algumas informações importantes para
aproximar a entidade aos objetivos da PNAS/04. A APF é
uma entidade civil, sem finalidade econômica, formada para integrar, associar e representar as fundações do Estado de São Paulo e defender seus interesses institucionais, além de colaborar com outras unidades federativas. Foi fundada em 1998, por um grupo de executivos e dirigentes de fundações, preocupados com a manutenção e desenvolvimento de suas instituições que nem sempre são suficientemente apoiadas pelas políticas e legislação vigentes. (www.apf.org.br, acesso em: nov. 2009)
Da sua finalidade e de seus objetivos não consta nenhuma afinidade com a
Política da Assistência Social. Seus fundadores são executivos, termo que usualmente se usa
para designar altos funcionários de uma empresa que geralmente atua nas áreas financeira,
comercial e administrativa. E a preocupação é manter e desenvolver as instituições que
representam nas políticas e na atual legislação. Em nenhum momento ficou explícito quais
são as políticas que a entidade pretende defender, muito menos qual é a legislação a que se
refere. É uma definição vaga e pode ter interpretações com base em temas financeiros,
comerciais, produtivos, ou em outras áreas.
Os Estatutos Sociais da APF foram consultados com a pretensão de
explicitar os propósitos da instituição em relação à Assistência Social. Da página eletrônica da
APF, na Internet, consta, no capítulo 1º, artigo 1º, a seguinte definição:
86
A ASSOCIAÇÃO PAULISTA DE FUNDAÇÕES, (...), pessoa jurídica de direito privado, de fins não econômicos, beneficente, apartidária, com duração por tempo indeterminado, será regida por este Estatuto... (idem).
O estatuto definiu a entidade como beneficente. Um termo desprovido de
mais elementos que possam proporcionar a análise institucional.
A pesquisa documental mostrou que a diretoria da APF é formada por
fundações que especificam suas áreas de atuação. O corpo diretivo da APF é constituído das
seguintes pessoas, com suas respectivas fundações, e cada fundação com sua área de atuação:
Presidente - Dora Silva Cunha Bueno, da Fundação de Rotarianos de São
Paulo. Área de atuação: Assistência Social e Educação;
Vice-Presidente - Pedro Salomão José Kassab, da Fundação Liceu Pasteur.
Área de atuação: Educação;
Diretor Secretário - Geraldo Houck Filho, da Fundação São Paulo. Área de
atuação: Educação;
Diretor Administrativo e Financeiro - José de Souza, da Fundação Harriet
Speers. Área de atuação: Assistência Social:
Diretor de Relações Institucionais - Renato Viana de Souza, da Fundação
José de Paiva Netto. Área de atuação: Assistência Social e Educação. (idem)
A APF é filiada à Confederação Brasileira das Fundações (Cebraf). Essa
entidade considera “importante a defesa do Terceiro Setor para o desenvolvimento do País”
(ibidem).
Na pesquisa documental, constata-se que as áreas de atuação de três
fundações que compõem o corpo diretivo da APF são de Assistência Social. Duas atuam em
conjunto com a área da educação. Outro fato importante é a data da fundação da APF: no ano
87
de 1998, cinco anos após a aprovação da Loas. As décadas de 1980 e 1990 representam um
período histórico da sociedade brasileira marcado pelo crescimento de entidades auto-
denominadas de Terceiro Setor. Essas entidades são de constituição privada, e se
prontificaram a executar políticas públicas. O período acima era favorável, nos âmbitos de
governo federal, estaduais e municipais, à ampliação dos serviços públicos não estatais. As
entidades do Terceiro Setor são também conhecidas como Organizações Não Governamentais
(ONGs). É o período do apelo para que se tornem agentes condutores de políticas públicas de
bem-estar, em substituição ao Estado (BEHRING, BOSCHETTI, 2006). Esse período é
chamado também de refilantropização das políticas sociais (YAZBEK, 2003), ou o retorno de
filantropia via direcionamento de recursos do Estado para que entidades filantrópicas
executem políticas públicas.
Foram analisados também os documentos das entidades que tiveram o
questionário respondido por seus respectivos conselheiros. São informações importantes e que
estão disponíveis para o público.
O Instituto Dom Bosco é uma organização de origem católica, com foco na
juventude. O IDB propõe-se a cumprir um importante papel na sociedade. Seu objetivo é
ofertar condições de desenvolvimento à população jovem da cidade. A página eletrônica da
entidade define sua missão de “tornar-se referência qualitativa nos programas socioeducativos
com crianças, jovens e famílias em situação de vulnerabilidade social na cidade de São Paulo”
(www.idb.org.br, acesso em: nov. 2009). O Instituto Dom Bosco mantém parceria com a
Prefeitura de São Paulo na execução de projetos e serviços e contabiliza nove projetos
principais e quatro projetos de apoio. No mesmo sítio eletrônico, a entidade afirma que
“atende diariamente mais de seis mil pessoas por ano na Região Metropolitana de São Paulo”
(idem). Os projetos desenvolvidos pelo IDB são os seguintes:
Centro para Crianças e Adolescentes (6 a 15 anos), no Bom Retiro;
88
Centro de Desenvolvimento Social e Produtivo para Adolescentes e Jovens
(15 a 29 anos), no Bom Retiro;
Centro para Juventude 1 (15 a 17 anos), na Vila Paulistana;
Abrigo para Crianças e Adolescentes, no Bom Retiro;
Centro para a Juventude II Dom Bosco Noturno (18 a 23 anos e 11 meses),
no Bom Retiro;
Clube do Computador Dom Bosco, no Bom Retiro;
Projeto Aquece Horizontes - Núcleos I e II, no Bom Retiro;
Centro de Convivência, no Bom Retiro. (idem)
A primeira fundação do IDB ocorreu em 1885, com o nome de Liceu
Coração de Jesus. Na cidade de São Paulo, em fins do século 19, já era intensa a
movimentação das massas de trabalhadores. Situação identificada pela entidade quando se
propôs a fundar o “instituto de ensino profissionalizante para beneficiar a juventude do grande
bairro operário do Bom Retiro” (idem). A Igreja Católica, com sua ação caritativa, estava
atenta às transformações societárias na sociedade brasileira e acompanhou o crescimento da
classe operária no Município de São Paulo.
A Associação de Educação Católica de São Paulo foi fundada no dia 30 de
maio de 1952. Seus interesses estão voltados para as escolas católicas. A partir de 1984, a
instituição muda e amplia sua visão para a educação dirigida para os mais pobres. A entidade
“não se considera exclusiva colégios católicos” (www.eac-sp.org.br, acesso em: nov. 2009). A
entidade, no entanto, não apresenta informações pertinentes à área da Assistência Social.
A Associação Santa Marcelina é a entidade mantenedora de uma instituição
de ensino superior, a Faculdade Santa Marcelina (FASM). A associação “É uma organização
filantrópica que atua em educação e assistência social. No ensino superior, além de atuar na
capital paulista, também se faz presente em Muriaé, Minas Gerais” (www.fasm.org.br, acesso
89
em: nov. 2009). A filantropia é o primeiro conceito da entidade. A FASM é uma instituição de
ensino superior católica e tem unidade no bairro de Perdizes, onde foi fundada em 1º de
janeiro de 1915, com a transformação da Associação Colégio dos Anjos para a atual. A outra
unidade da FASM está no bairro de Itaquera, e foi fundada em 2 de janeiro de 1999. Nesse
câmpus funciona, desde 1961, a Casa de Saúde Santa Marcelina (CSSM). Essa casa era “uma
instituição filantrópica que desenvolvia atividades com os pobres desde sua fundação em
1961” (idem). O sítio eletrônico da FASM assim define seus projetos sociais:
No ano de 2007 a FASM expandiu seus projetos sociais com o objetivo de
atender à comunidade por meio de ações de promoção e prevenção, com o intuito de formar e
transformar a sociedade dentro de valores humanos, cristãos éticos e profissionais. Implantou-
se três grandes projetos: Interagindo com a Comunidade Itaquera; Inserção e capacitação
socioeducacional; e desenvolvimento e motivação aos colaboradores da FASM - Unidade de
ensino de Itaquera. Procura-se com esses Projetos Sociais reforçar os vínculos Institucionais
com os moradores do Distrito de Itaquera, que são caracterizados por uma condição de vida
que atinge altos índices de exclusão e vulnerabilidade social. Por meio de programas voltados
à saúde individual e coletiva, à cultura, à educação e à capacitação técnica e profissional,
estamos colaborando para que as pessoas possam ter uma melhor qualidade de vida“ (idem).
As informações obtidas no sítio eletrônico da entidade não mantém diálogo
com a PNAS/04. Ao contrário, reafirma sua vocação para a filantropia e atua nas áreas de
educação e saúde. Em seus documentos, inexiste qualquer citação dos princípios, diretrizes e
direitos socio-assistenciais promovidos pela PNAS/04.
O Centro Social Nossa Senhora do Bom Parto é também uma instituição
ligada à Igreja Católica. Sua missão é
Articular e contribuir para a Defesa dos Direitos das crianças e dos
90
adolescentes, familiares e população em situação de rua da zona leste de São Paulo, através de programas socioeducativos, desenvolvidos em unidades de atendimento favorecendo o protagonismo social” (www.acolhe.org.br, acesso em nov. 2009).
A entidade, desde sua origem, realiza práticas filantrópicas e de
benemerência, inerentes às instituições religiosas. A diretriz institucional de contribuir na
defesa dos direitos dos segmentos mais vulneráveis da sociedade através de projetos e
programas sociais lhe confere uma atuação mais próxima dos direitos socioassistenciais da
PNAS/04. O “Direito do usuário ao protagonismo e manifestação de seus direitos” (BRASIL,
2004:43) é encontrado na missão institucional da entidade.
A Bom Parto executa ações com crianças em idade infantil de 0 a 6 anos, e
crianças e adolescentes dos 6 aos 14 anos e 11 meses de idade. Possui os seguintes serviços:
Casas Lares;
Atendimento a população em situação de rua acima de 18 anos;
Espaços de Convivência;
Programa de Qualificação Profissional e de Capacitação Profissional na
faixa etária dos 15 aos 17 anos e 11 meses e;
Núcleo de Convivência de Idosos.
(www.acolhe.org.br, acesso em nov. 2009)
A entidade mantém convênios com órgão público municipal, assim como
nos níveis estadual e federal.
A LBV é uma instituição que agrega valores religiosos. Sua fundação não
foi a partir da Igreja, mas seus princípios se norteiam em valores ecumênicos - manifestação
de crente que convive e dialoga com outras confissões religiosas. A LBV é “uma associação
civil de direito privado, beneficente, filantrópica, educacional, cultural, filosófica, ecumênica
e altruística, sem fins econômicos” (www.lbv.org.br, acesso em nov. 2009). A beneficência, a
91
filantropia e o altruísmo fazem parte dos princípios que nortearam as primeiras instituições de
caridade no Brasil. A LBV foi
a primeira organização brasileira do Terceiro Setor a associar-se em 1994 ao Departamento de Informação Pública - DPI, órgão das Nações Unidas, e a conquistar na ONU, em 1999, o status consultivo geral no Conselho Econômico e Social - Ecosoc (Idem).
As qualificações descritas situam a LBV como uma entidade não inserida
nas diretrizes e princípios da PNAS/04. Seus serviços são direcionados para a educação. Sua
unidade na cidade de São Paulo - o Instituto de Educação José de Paiva Netto - , oferece
educação infantil, fundamental, ensino médio e Educação de Jovens e Adultos (EJA).
A entidade possui centros comunitários e educacionais.
São unidades socioeducacionais que oferecem atendimento a pessoas e
famílias em situação de vulnerabilidade ou risco social e/ou pessoal, contribuindo para que
desenvolvam suas capacidades, talentos e valores; usufruam seus direitos; tenham a
autoestima melhorada; e exerçam a cidadania (idem).
A proposta das unidades socioeducacionais quanto à autoestima tem uma
aproximação conceitual com os direitos socio-assistenciais da PNAS/04. Um dos direitos dos
usuários é “o atendimento digno, atencioso e respeitoso, ausente de procedimentos vexatórios
e coercitivos” (BRASIL, 2004:43).
A LBV desenvolve nesses centros “Programas socioeducacionais: Cidadão-
bebê; LBV - Criança Futuro no Presente; LBV - Esporte é Vida; Capacitação Profissional;
Espaço de Convivência; Ronda da Caridade; Acolhimento Social e; Acolhimento Familiar”
(ibidem). Porém não indica se tem convênios com os poderes públicos na execução.
92
CONCLUSÃO
Este estudo procurou examinar a atuação das entidades e organizações da
Assistência Social que compõem o Conselho Municipal de Assistência Social (Comas) de São
Paulo, a partir dos princípios e diretrizes de aplicação de uma política pública para a área da
Assistência Social. Foram pesquisadas as seis entidades do Comas na gestão 2008/2010. Foi
aplicado um questionário com 13 questões abertas para os conselheiros eleitos, e indicados
pelas entidades e organizações de Assistência Social do Comas de São Paulo.
O referencial teórico do presente estudo partiu de análise conceitual da
política pública de Estado, especificamente na área da Assistência Social. Analisou-se
conceitualmente a formação dos conselhos, como esferas públicas e os conceitos e princípios
das entidades e organizações de Assistência Social. Na abordagem materialista histórica da
evolução das sociedades no marco do modo de produção capitalista, partiu-se de autores
clássicos como Marx, Gramsci e Hobsbawm e, ao mesmo tempo de autores recentes que
contribuem com o tema da Assistência Social como Aldaíza Sposati, Raquel Raichelis,
Carmelita Yasbeck e Evaldo Vieira. O estudo verificou ainda a legislação brasileira no
processo histórico de consolidação das políticas públicas da Assistência Social.
De posse de volumoso acervo bibliográfico, verificou-se que o marco legal
da Assistência Social no Brasil, nos dias atuais refere-se à interface da Constituição Federal
de 1988 com a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) e a Política Nacional de Assistência
Social de 2004 (PNAS/04). Os 20 anos desse breve período histórico propõe-se a modificar
uma história de filantropia, de benemerência, e de subvenções difundidos no País por quase
500 anos. Entra em cena, nessa abordagem, a evolução da sociedade brasileira marcada, no
primeiro momento, como escravocrata, patrimonialista e eclesiástica, para uma sociedade de
capitalismo tardio e dependente.
93
As transformações ocorridas com o advento do capitalismo no mundo e no
País são analisadas. Essa abordagem serviu como base para interpretar o papel e as
transformações das entidades religiosas na virada para um sociedade capitalista.
Sposati (1994) e Chiachio (2006) destacam que as entidades religiosas
foram as primeiras instituições no País a realizarem alguma ação de filantropia, de
benemerência, de educação e de saúde, para a população menos favorecida, e a praticaram
sem nenhuma interferência ou regulação do Estado. Os anos de 1500, da chegada dos
portugueses, o período do Brasil Colônia, do Império e os primeiros anos da República, até
precisamente o ano de 1938, quando foi formalizado o CNSS, marcaram profundamente a
sociedade brasileira.
Gough (2001) e Esping-Andersen (1991) revelam análises da macropolítica
de proteção social. O primeiro afirma que as sociedades como a brasileira, profundamente
marcadas pelo colonialismo e pela concentração da propriedade de terra, são fortemente
influenciados por essas características na definição de políticas sociais. Fatores sociais
atrasados e reacionários determinam, demarcam as políticas sociais no Hemisfério Sul.
O segundo destaca a importância de elementos estruturais e institucionais.
As instituições tradicionais, não inseridas no contexto de avanços dos direitos sociais, têm
importância na elaboração e consolidação de políticas públicas, assim como no papel de
novos atores sociais, como a classe trabalhadora organizada, atuando não apenas na esfera
coorporativa, mas também na amplitude dos direitos sociais para um maior contingente de
pessoas.
A primeira intervenção do Estado no âmbito do Serviço Social, representada
pelo CNSS, tem atribuições de opinar sobre as subvenções que as instituições privadas
recebiam do governo federal nas ações de serviço social das entidades, conforme a
contribuição de autoras como Sposati (1994) e Mestriner (2001).
94
A regulamentação jurídico-contábil das entidades pelo órgão federal
responsável, foi a atuação privilegiada de ambos os setores no debate da Assistência Social.
Desde o ano da fundação do CNSS, em 1938, até os dias atuais, a pauta privilegiada das
entidades tem sido sua regulamentação, as isenções e os registros. No período recente, um
desafio foi transformar o CNAS de uma relação Estado-Sociedade, no campo de Assistência
Social de lógica jurídico-contábil, e invertê-la para a lógica jurídico-social, nos moldes da
justiça social, segundo a contribuição de Sposati (1994).
Luciana Jaccoud (2007) situou a importante passagem da Assistência Social
para o sistema de Seguridade Social, fato que favoreceu a sua inclusão no campo dos direitos
não contributivos desse sistema, nos moldes do Sistema de Saúde (Suas). Realizou-se
importante estudo dos antecedentes da aprovação da PNAS/04 e o ambiente político propício
do momento histórico por que passava o País, aspecto tratado por Márcia Pinheiro (2008).
Este estudo contém uma análise das entidades e organizações de Assistência
Social no Brasil. A partir da definição do artigo 3º da Loas, mostra-se a quantidade e a
distribuição no espaço territorial brasileiro, com destaque para as pesquisas do IBGE (2007) e
de Dirce Koga (2003).
As pesquisas demonstram que São Paulo é uma grande metrópole brasileira,
em que seus habitantes vivem com enormes carências. Marilda Iamamoto e Raul de Carvalho
(1995) e Hobsbawm (1995) traçam elementos que permitem ler criticamente a evolução dessa
cidade em sintonia com as transformações societárias do século 20 a partir das demandas das
classes trabalhadoras e da insurgente questão social. A constituição dos conselhos é também
abordada nas perspectivas de Raichelis (2000) e Cerroni (1982).
As seis entidades que compõem o Comas de São Paulo são analisadas,
incluindo suas constituições, seus princípios, e a atuação na Assistência Social desde as
concepções de caridade e filantropia até o preceito legal da PNAS/04. Os convênios e os
95
serviços que realiza no Município de São Paulo, assim como aquelas entidades que se afastam
dos princípios e diretrizes da PNAS/04.
O trabalho foi feito por meio de documentos e entrevistas com os
conselheiros que as representam. Tanto os documentos como as respostas dos questionários
buscavam as mudanças, ou as ausências dessas, na atuação das entidades tendo como
referência a PNAS/04.
As respostas quanto à atuação no Comas de São Paulo demonstram que as
entidades precisam assumir as atribuições estabelecidas na Loas. Os conselhos são instâncias
de acompanhamento e execução da política de Assistência Social e têm um grande desafio,
que é assumi-la e serem espaços democráticos, instâncias de mediação entre atores e
interesses envolvidos.
O Comas, da mesma forma, tem a incumbência de pressionar o poder
público para promover a completa aplicação da PNAS/04 e cobrar das entidades os direitos
socioassistenciais da PNAS/04. Os conselhos são espaços de mediação entre Estado e
sociedade civil e devem estabelecer vínculos que coloquem a filantropia abaixo do lugar dos
direitos sociais, conforme assinala Sposati (1994).
As entidades registraram, em respostas aos questionários, heterogeneidade
quanto à participação e à apresentação de sugestões na elaboração da PNAS/04. Entidades
centenárias participaram de poucos momentos da elaboração da política, enquanto outras
participaram ativamente. São heterogêneas também as entidades constitutivas do Comas de
São Paulo, na gestão 2008/2010. Exercem atividades mistas e atuam nas áreas da saúde e da
educação concomitantemente a de Assistência Social.
Ficou nítido, em conseqüência, que a maioria das entidades do Comas não
incorporaram e não se adequaram às novas diretrizes e aos princípios da PNAS/04. Há
resistência na implantação. No outro sentido, há aquelas que executam a PNAS/04 com base
96
nos direitos socioassistenciais dos usuários. Algumas entidades reconhecem os avanços
políticos no campo dos direitos contidos na PNAS/04 e se manifestam no intuito de se
adequarem à nova realidade.
No entanto, verificou-se que as mais próximas da PNAS/04 são as que mais
questionam sua aplicação e as mais reconhecem os direitos são aquelas entidades que
executam, fazem a Assistência Social em São Paulo. As que afirmam que a Assistência Social
na cidade de São Paulo é executada pelas entidades são as que mais participaram do processo
de construção da PNAS/04.
O estudo demonstrou ainda a quase ausência do poder público municipal da
cidade de São Paulo. Todos os conselheiros responderam que é muito difícil para um
município do porte da capital paulistana assumir todas as prerrogativas institucionais contidas
na PNAS/04.
Diante das respostas das entidades e da documentação pesquisada, pode-se
constatar que tanto nos conteúdos dos discursos dos conselheiros como na atuação cotidiana
das entidades não ocorreram avanços significativos na implantação da PNAS/04 a partir das
entidades que constituem o Comas de São Paulo, na gestão 2008/2010. Os conflitos e as
contradições ficaram em maior evidência em relação aos acordos e mediações propostos por
conselhos e conferências de Assistência Social. Chegou-se a depoimento de uma entidade que
registrou nada haver mudado, em relação aos serviços tradicionais oferecidos aos usuários,
depois da implantação da PNAS/04. Isso com base nos direitos socioassistenciais.
Este estudo contém algumas limitações de ordem metodológica, devido ao
número seleto de entidades pesquisadas. Porém, como o método de pesquisa privilegiou
entidades que constituem um Conselho Municipal de Assistência Social, as conclusões são
merecedoras de análises mais apuradas, para que se possa elaborar um diagnóstico da
PNAS/04, a partir da realidade das entidades e organizações de Assistência Social.
97
Por causa das mudanças ocorridas no marco legal da Política de Assistência
Social na história do Brasil, da luta pelos interesses dos segmentos envolvidos nessa política,
e da resistência das entidades e organizações de Assistência Social em implantarem a
PNAS/04, faz-se necessário reavivar os direitos da cidadania contidos na histórica
Constituição Cidadã de 1988, organizar os setores envolvidos diretamente na consolidação
desses direitos, os usuários e os trabalhadores do setor, para que de fato os avanços contidos
na PNAS/04 tornem realidade não só em São Paulo como em todo o território brasileiro.
98
Referências Bibliográficas
BELFIORE-WANDERLEY, Mariangela, WANDERLEY, Luiz Eduardo W., CASTEL,
Robert. Desigualdade e a questão social. 2. ed. rev. e ampl. São Paulo: Educ, 2007.
BEHRING, Elaine Rossetti, BOSCHETTI, Ivanete. Política social: fundamentos e história.
São Paulo: Cortez, 2006.
BOTTOMORE, Tom (Ed.) HARRIS, Laurence, KIERMAN, V. G., MILIBAND, Ralph, (Co-
edit.). Dicionário do pensamento marxista. Tradução de Waltenir Dutra, Rio de Janeiro;
Jorge Zahar ed., 2001.
BRASIL. Constituição da república federativa do Brasil. Brasília: Gráfica do Senado
Federal, 1988.
BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. As entidades de assistência
social privadas sem fins lucrativos no Brasil: 2006. Rio de Janeiro: IBGE, Gerência
Técnica do Censo Demográfico, 2007.
BRASIL. Presidência da República. Lei orgânica da assistência social, n. 8.742, de 7 de
dezembro de 1993, publicada no DOU de 8 de dezembro de 1993.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Política nacional de
assistência social (PNAS). Brasília, nov. 2004.
BRASIL. Constituição da república federativa do Brasil de 1988. Atualizada até 2004.
Brasília: Senado Federal, 2004.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS. Avaliação dos dez anos de
implantação da lei orgânica de assistência social: o olhar dos conselhos estaduais,
municipais e do Distrito Federal. Pesquisa Loas mais 10, dez. 2003.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS. Norma operacional básica
99
NOB/Suas, Resolução n. 130, de 15 jul. 2005.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS. Fotografia da assistência
social no Brasil na perspectiva do Suas, dez. 2005.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS. Norma operacional básica de
recursos humanos do Suas, NOB-RH/Suas. Resolução n. 01, de 25 jan. 2007.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. V CONFERÊNCIA
NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. Textos. Dez. 2005.
CALDEIRA, Jorge. O banqueiro do sertão. São Paulo: Mameluco, 2006.
CARVALHO, Maria Angelina Baía de. A regulação da rede socioassistencial privada:
relação entre os entes federativos na cidade de São Paulo. Dissertação (Mestrado)- Serviço
Social, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC-SP, 2004.
CHIACHIO, Neiri Bruno. Caráter público da gestão governamental com organizações
sem fins lucrativos. O caso da assistência social. Dissertação (Mestrado)- Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo - PUC-SP, 2006.
ESPING-ANDERSEN, Gosta. As três economias políticas do Welfare State. IEE - Suas: O
papel estratégico do Estado, 2008. Texto de estudo.
GOUGH, Ian. A globalização e os regimes de bem estar. O caso do extremo oriente. Global
Social Police Review, Sage Publication, v. 2, 2001. p. 163-189.
HOBSBAWM, Eric J. A era das revoluções: Europa 1789 – 1848. 17. ed. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1997.
_____. A era dos impérios: 1875 – 1914. 8. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998.
_____. Era dos extremos: o breve século XX: 1914 - 1991. 2. ed. São Paulo: Companhia das
Letras, 1995.
IAMAMOTO, Marilda Vilela, CARVALHO, Raul de. Relações sociais e serviço social no
Brasil: esboço de uma interpretação histórico-metodológica. 10 ed. São Paulo: Cortez; [Lima,
100
Peru]: Celats, 1995.
JACCOUD, Luciana. Proteção social no Brasil: debates e desafios. Brasília, 2007.
Mimeografado.
MESTRINER, Maria Luiza. O estado entre a filantropia e a assistência, São Paulo: Cortez,
2001.
MOUSSALLEM, Márcia. Associação privada sem fins econômicos. Da filantropia à
cidadania. São Paulo: Plêiade, 2008.
NETTO, Jose Paulo. Capitalismo monopolista e serviço social. 6. ed. São Paulo: Cortez,
2007.
NOGUEIRA, Francis Mary Guimarães, RIZZOTTI, Maria Luíza Frizon (Org.) Estado e
políticas sociais: Brasil - Paraná. Cascavel: Ediunioeste, 2003.
RAICHELIS, Raquel. Esfera pública e conselhos de assistência social: caminhos da
construção democrática. 2. ed. rev., São Paulo: Cortez, 2000.
SILVA, Márcia Santos da. O conselho municipal de assistência social na cidade de São
Paulo. Instituto Pólis/PUC-SP, 2002. 64p. (Observatório dos Direitos do Cidadão:
acompanhamento e análise das políticas públicas da cidade de São Paulo)
SPOSATI, Aldaíza. A menina loas: um processo de construção da assistência social. 2. ed.
São Paulo: Cortez Editora, 2005.
_____. Modelo brasileiro de proteção social não contributiva: concepções
fundantes. In: Concepção e gestão da proteção social não contributiva no Brasil. Brasília,
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS, Unesco, 2009. p. 13-
55.
_____. Territorialização e desafios à gestão pública inclusiva: o caso da assistência social
no Brasil. Paper, São Paulo, 2008.
_____. A política de assistência social na cidade de São Paulo. 2. ed. São Paulo:
101
Pólis/PUC-SP. 112p. (Observatório dos Direitos do Cidadão: acompanhamento e análise
das políticas públicas da cidade de São Paulo, 1)
_____. Cidadania ou Filantropia - um dilema para o CNAS. Relatório do núcleo de
seguridade e assistência social - Nepsas/PUC. São Paulo, 1994.
VIEIRA, Evaldo. Estado e miséria social no Brasil: de Getúlio a Geisel. - São Paulo: Cortez,
1983.
_____. Os direitos e a política social. São Paulo: Cortez, 2004.
YAZBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. 4. ed. São Paulo:
Cortez, 2003.
DOCUMENTOS ELETRÔNICOS
www.ifp.org.br. Acesso em: nov. 2009.
www.idb.org.br. Acesso em: nov. 2009.
www.aec.org.br. Acesso em: nov. 2009.
www.fasm.org.br. Acesso em: nov. 2009.
www.acolhe.org.br. Aceso em: nov. 2009.
www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/assistencia_social. Acesso em: mar. 2010.
www.lbv.org.br. Acesso em: nov. 2009.
102
ANEXO
103
Questionário de pesquisa junto às entidades socioassistenciais.
1 - Já participou de outra ou outras gestões do Comas? Se sim, em que período? Se não
porque agora se interessou?
2 - Já participou de outra ou outras gestões no Conselho Estadual de Assistência Social do
Estado de São Paulo? Se sim em que período?
3 - Já participou de outra ou outras gestões no Conselho Nacional de Assistência Social -
CNAS? Se sim em que período?
4 - Já participou de alguma conferência de assistência social nos âmbitos municipal, estadual
ou federal? Se sim em que instâncias e períodos participou?
5 - Qual a importância e o significado da participação da entidade no Comas?
6 - Como a sua entidade ficou ciente da PNAS/04?
7 - A entidade considera que participou de alguma forma no momento de elaboração política
da PNAS/04?
8 - Quais as questões que a entidade levanta, tais como relevância, discordância, dúvidas, etc.,
sobre a PNAS/04?
9 - A entidade examinou, discutiu os temas e sugestões apresentados e debatidos no processo
de construção da PNAS/04?
10 - Quais as dificuldades que a entidade considera para efetivar a PNAS/04?
11 - Quais as alterações (se houverem), as mudanças que ocorreram na entidade após a
PNAS/04?
12 - O que modificou nos serviços tradicionais oferecidos por esta entidade, enquanto prática
da entidade, aos seus usuários? A partir dos parâmetros dos direitos socioassistenciais
contidos na PNAS/04?
13 - O que mudou (se mudou) em relação ao poder público municipal?
