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RELATÓRIO Nº 201413212 Trata-se de fiscalização realizada na Prefeitura do município de Itaquitinga/PE. Foi avaliado especificamente o Programa Nacional de Alimentação Escolar. O período fiscalizado compreendeu 01/01/2013 a 02/12/2014. Nesse período os recursos destinados ao Programa alcançaram R$ 754.326,00. POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO? O trabalho foi realizado em função de situações presumidamente irregulares apontadas à CGU pelo Ministério Público Federal na utilização dos recursos destinados ao Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica, para custeio de alimentos para consumo na rede escolar municipal. QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS? QUAIS RECOMENDAÇÕES FORAM EMITIDAS? Com base nos exames realizados, foi possível se concluir pela existência de irregularidades na execução do Programa em tela, evidenciada pela ausência de instrumentos de controle de estoque eficazes, tanto no armazém central quanto nas unidades municipais de ensino. Foram encontrados gêneros alimentícios com validade vencida nas escolas, e também no armazém central, onde foram constatados ainda alimentos perecíveis visivelmente deteriorados. Deficiências em instalações físicas ou equipamentos foram verificadas no armazém central e em unidades de ensino vistoriadas. No que diz respeito ao processo de aquisição dos gêneros alimentícios, foram evidenciados: conluio entre proponentes; desclassificação indevida de licitante; falhas na formalização contratual; prorrogação contratual irregular; e intempestividade na realização de procedimento licitatório. O presente relatório será encaminhado aos órgãos competentes para adoção das providências cabíveis fora do âmbito da CGU. Secretaria Federal de Controle Interno

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RELATÓRIO Nº 201413212

Trata-se de fiscalização realizada na Prefeitura do município de Itaquitinga/PE. Foi avaliado especificamente o Programa Nacional de Alimentação Escolar. O período fiscalizado compreendeu 01/01/2013 a 02/12/2014. Nesse período os recursos destinados ao Programa alcançaram R$ 754.326,00.

POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?

O trabalho foi realizado em função de situações presumidamente irregulares apontadas à CGU pelo Ministério Público Federal na utilização dos recursos destinados ao Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica, para custeio de alimentos para consumo na rede escolar municipal.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS? QUAIS RECOMENDAÇÕES FORAM EMITIDAS?

Com base nos exames realizados, foi possível se concluir pela existência de irregularidades na execução do Programa em tela, evidenciada pela ausência de instrumentos de controle de estoque eficazes, tanto no armazém central quanto nas unidades municipais de ensino. Foram encontrados gêneros alimentícios com validade vencida nas escolas, e também no armazém central, onde foram constatados ainda alimentos perecíveis visivelmente deteriorados. Deficiências em instalações físicas ou equipamentos foram verificadas no armazém central e em unidades de ensino vistoriadas. No que diz respeito ao processo de aquisição dos gêneros alimentícios, foram evidenciados: conluio entre proponentes; desclassificação indevida de licitante; falhas na formalização contratual; prorrogação contratual irregular; e intempestividade na realização de procedimento licitatório. O presente relatório será encaminhado aos órgãos competentes para adoção das providências cabíveis fora do âmbito da CGU.

Secretaria Federal de Controle Interno

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Unidade Examinada: ITAQUITINGA GABINETE

PREFEITO

Introdução

1. Introdução

Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida em função de situações

presumidamente irregulares, ocorridas no município de Itaquitinga/PE, conforme demanda

apresentada à Controladoria-Geral da União (CGU) pelo Ministério Público Federal (MPF),

que deu origem ao Processo nº 00215.001111/2014-21.

A fiscalização teve como objetivo geral analisar a regularidade da aplicação de recursos

federais nas despesas realizadas pela Prefeitura de Itaquitinga/PE em apoio à alimentação

escolar dos alunos do ensino básico público. Foi analisada a aplicação dos recursos financeiros

federais repassados ao Município pelo Ministério da Educação no período compreendido entre

1º de janeiro de 2013 e 31 de agosto de 2015. Ainda, a fiscalização teve como objetivo

específico analisar supostas irregularidades na aplicação dos citados recursos, quais sejam: a

merenda escolar estaria sendo desviada e vendida para a própria Prefeitura; e a merenda

escolar oferecida aos alunos conteria alimentos fora do prazo de validade, e preparados em

locais inadequados.

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 28 de setembro a 1º de outubro de

2015 sobre a aplicação dos recursos do Programa 2030 – Educação Básica, Ação 8744 –

Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica, no município de Itaquitinga/PE.

Os exames foram realizados em estrita observância às normas de controle aplicáveis ao

Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física, e

registros fotográficos, análise documental e realização de entrevistas.

1.1. Informações sobre a Ação de Controle

Relatório de Demandas

Externas

Número do relatório: 201413212

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Ordem de Serviço: 201413212

Número do Processo: 00215.001111/2014-21

Município/UF: Itaquitinga/PE

Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO

Instrumento de Transferência: Não se Aplica

Unidade Examinada: ITAQUITINGA GABINETE PREFEITO

Montante de Recursos Financeiros: R$ 537.636,00

2. Resultados dos Exames

Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela

tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência

de monitoramento a ser realizada por esta Controladoria.

2.1 Parte 1

Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de

medidas preventivas e corretivas seja dos gestores federais.

2.2 Parte 2

Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos

apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece-

se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada

contextualização das constatações relatadas na primeira parte.

Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de

recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas

ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à

tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Esta Controladoria não

realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas

constatações.

2.2.1. Ausência de instrumentos eficazes de controle de armazenamento e distribuição

de gêneros alimentícios destinados à merenda escolar.

Fato

Foram verificadas falhas relativas ao armazenamento e distribuição de gêneros alimentícios

destinados à merenda escolar.

Preliminarmente, cabe ressaltar que, embora a titular da Secretaria de Educação (SEDUC)

tenha afirmado em declaração anexa ao Ofício nº 091/2015 – SEDUC, de 30 de setembro de

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2015, que “não existe em nosso município o chamado Armazém Central da Prefeitura, cuja

finalidade é o depósito de gêneros alimentícios utilizados na alimentação escolar”, verificou-

se que os produtos são recebidos duas vezes por mês na SEDUC, e distribuídos semanalmente

às escolas municipais; assim, parte dos gêneros recebidos fica em estoque na SEDUC por uma

ou duas semanas, o que caracteriza a existência do armazém central. A inexistência de grandes

quantidades de produtos estocados não descaracteriza a existência de uma estrutura

centralizada de armazenagem. Ademais, no próprio espaço físico do armazém encontra-se

identificação em que se lê “depósito da merenda escolar”. O armazém central está localizado

na sede administrativa da SEDUC / Prefeitura Municipal de Itaquitinga/PE (PMI).

Uma das falhas verificadas é a ausência de instrumentos de controle de estoque. Solicitada a

“apresentar originais e fornecer cópias (em meio digital) dos controles de estoques (métodos

PEPS, UEPS ou Média Ponderada) dos gêneros alimentícios utilizados na alimentação

escolar, mantidos pelo Armazém Central da Prefeitura, bem como dos controles de

distribuição (Mapa de Distribuição de Alimentos do Armazém Central) desses gêneros para

cada escola atendida”, a PMI/SEDUC afirmou, em declaração formal prestada em 28 de

setembro de 2015, conforme já comentado, que não existiria o armazém central, e descreveu

o processo de solicitação, recebimento, armazenagem e distribuição dos gêneros alimentícios,

conforme a seguir transcrito:

“Em nossa realidade, todo controle parte do Cardápio elaborado, contendo todas as

informações necessárias, quanto aos gêneros e seu quantitativo.

O referido cardápio é elaborado com duração de cinco semanas, sendo realizado dois

pedidos mensais. O primeiro para atender as três primeiras semanas e o segundo para as

duas últimas.

Os gêneros alimentícios são entregues ao responsável por recebê-los, na sede da SEDUC, de

onde são encaminhados para as unidades de ensino, considerando o cardápio e o quantitativo

de alunos de cada estabelecimento. Essa estrega é feita semanalmente.

A cada semana a unidade escolar informa à SEDUC o saldo porventura existente, sendo

então complementado de acordo com o novo cardápio.

[...] O pedido é realizado ao fornecedor, sempre nas terças-feiras, sendo recebido nas

quintas-feiras e distribuído às escolas nas quintas e sextas-feiras.”

Em vistoria realizada em 28 de setembro de 2015 na sede da SEDUC, verificou-se que não há

instrumentos de controle capazes de informar, por exemplo, quais as quantidades atuais em

estoque de cada gênero alimentício. Conforme relato da pessoa responsável pelo armazém

central, com base em uma relação de necessidades de gêneros alimentícios por escola

(denominada “planilha dos alimentos”, emitida pela nutricionista, compreendendo duas ou

três semanas), bem como em relações de saldo de estoque em cada unidade escolar (emitidas

pelas escolas), são determinadas as quantidades de cada produto que serão distribuídas às

escolas, para o preparo da merenda escolar da semana seguinte.

Verificou-se in loco que tais quantidades estavam registradas em formulários próprios, porém

tais registros não haviam sido encaminhados à equipe de fiscalização, conforme havia sido

solicitado. Instada novamente, desta feita por mensagem eletrônica, a apresentar tais

documentos (“planilha de alimentos”, “saldo de merenda” e “entrega de merenda”) referentes

ao período de exame, a titular da SEDUC afirmou o que segue, em declaração formalizada

em 27 de outubro de 2015:

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“Desta feita, declaro que o nosso estoque era ‘informal’, o que inviabiliza a reprodução por

cópias físicas ou digitalizadas de documentos/planilhas, haja vista que inexistente. O controle

existia de fato, mas não era instrumentalizado.

Com a primeira solicitação da CGU acerca das planilhas de controle de saldo/estoque de

gêneros da Alimentação Escolar, no armazém central e nas escolas, sentimos a necessidade

de tê-los em nossos arquivos. Partimos então para a elaboração de planilhas para este

controle efetivo, que estão ainda em fase de implementação.

Atualmente, o controle de saldo nas escolas e entrega pelo ‘Armazém Central’, está sendo

realizado com duas fichas de controle: uma da escola, intitulada SALDO DE MERENDA,

onde cada unidade de ensino informa os gêneros e quantitativo que porventura tenha na

escola; outra da SEDUC/ ‘Armazém Central’, sob a denominação de ENTREGA DE

MERENDA, onde fica registrado o gênero alimentício dispensado, bem como o seu

quantitativo, para cada unidade de ensino, sempre considerando o cardápio e as informações

que o compõem.

Essas fichas foram implementadas como já dito, após solicitação das informações pela

Controladoria-Geral da União, portanto, na segunda quinzena de setembro de 2015, estando

ainda em fase experimental e, possivelmente sofrerão alguns ajustes.

As escolas, por sua vez, ainda estão se adequando às ‘novidades’, o que gera alguns atrasos

e falhas no preenchimento. Contudo, segue acostado, a este, cópias de algumas fichas, a título

de amostragem, visto que posterior ao período requerido.”

Em verificação a alguns desses registros, tomando como amostra os relativos ao envio de

gêneros alimentícios à Escola Municipal Serafim Pessoa de Melo em 21 de setembro de 2015

(para o preparo da merenda relativa à semana seguinte, de 21 a 25 de setembro), incluindo o

saldo de estoque informado pela escola em 17 de setembro, foram constatadas inconsistências.

Primeiramente, verifica-se que os quantitativos constantes da “planilha dos alimentos”, que

deveriam corresponder, para cada produto, ao somatório das quantidades per capita apontadas

nas receitas (“fichas técnicas”) das refeições previstas no cardápio multiplicado pela

quantidade de alunos da escola, apresentam divergências em 34 dos 45 itens

(aproximadamente 76%). Seguem alguns exemplos:

- Polpa de goiaba e creme de leite: a planilha prevê a necessidade desses produtos (11,2kg e

1,4kg, respectivamente), quando eles não constam de nenhuma das fichas técnicas das

refeições previstas no cardápio.

- Farinha de trigo, leite de coco e laranja pera: esses produtos, embora constem como

ingredientes nas fichas técnicas de refeições previstas no cardápio (estrogonofe de frango,

munguzá com canela e salada de frutas, respectivamente), não constam da “planilha dos

alimentos”.

- Vinagre: embora a ficha técnica da única refeição que o inclui como ingrediente (sopa de

carne com legumes e espaguete) preveja a necessidade de 1ml per capita, a “planilha dos

alimentos” prevê a necessidade de 20ml per capita – resultando, para a escola com 280 alunos,

em um total de 5,6l, ou 11,2 embalagens de 500ml cada, quando a necessidade seria de apenas

280ml.

- Banana e abacaxi: embora a ficha técnica da única refeição que as inclui como ingredientes

(salada de frutas) preveja a necessidade de meia banana e 40g de abacaxi per capita, a

“planilha dos alimentos” prevê a necessidade de 1,5 banana e 70g de abacaxi per capita –

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totalizando 420 bananas e 19,6kg de abacaxi, quando a necessidade seria menor, de 140

bananas e 11,2kg de abacaxi.

- Canela e milho para munguzá: embora a ficha técnica da única refeição que os inclui como

ingredientes (munguzá com canela) preveja a necessidade de 0,5g de canela e 35g de milho

per capita, a “planilha dos alimentos” prevê a necessidade de 1g de canela e 25g de milho per

capita – totalizando 280g de canela (7 tubos de 40g cada) e 7kg de munguzá, quando a

necessidade seria de 140g (3,5 tubos) e 9,8kg, respectivamente.

Também a conferência dos dados da “planilha dos alimentos” com os das relações de saldo

de estoque na escola e de gêneros alimentícios encaminhados à escola apresentou

inconsistências. Por exemplo, a “planilha dos alimentos” para o período de 21 de setembro a

2 de outubro (duas semanas) apontava a necessidade de 2,2 kg de alho, 35 pacotes de biscoito

Maria e de 44,8 litros de bebida láctea de morango, porém o “controle de entrega” não registra

o envio de qualquer quantidade desses gêneros para a escola, apesar de ter sido informado que

a unidade educacional não possuía esses produtos em estoque.

Além disso, o cálculo das quantidades de cada produto a serem enviadas para fazer face às

necessidades semanais de cada escola é pouco preciso, considerando que a “planilha de

alimentos” aponta as necessidades para um período de duas ou três semanas, e não para cada

semana. Assim, a título de exemplo hipotético, sabe-se que determinada escola necessitará de

20 kg de arroz nas próximas duas semanas, mas não se sabe exatamente quanto será necessário

na próxima semana e quanto na seguinte. A solução adotada é a de enviar a metade da

necessidade total; assim, caso haja falta na primeira semana, a escola precisaria solicitar a

complementação ao armazém central.

Não há fichas de controle de estoque ou outros instrumentos de controle (a exemplo do PEPS

– “Primeiro que Entra, Primeiro que Sai”) que possibilitem o gerenciamento do estoque de

alimentos no tocante à sua validade. Durante vistoria realizada no armazém central, foram

encontrados gêneros alimentícios perecíveis sem data de validade (carnes, verduras e frutas),

com validade vencida (alho) ou visivelmente deteriorados (cenoura).

Foto – Carnes sem data de validade.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015. Foto – Cebolas sem data de validade.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.

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Foto – Mamões sem data de validade.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015. Foto – Alho com validade vencida.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.

Foto – Cenouras deterioradas em estoque.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.

Em suma, verificou-se a ausência de instrumentos eficazes de controle de estoque no armazém

central de gêneros alimentícios. Não há instrumentos de controle capazes de informar, por

exemplo, quais as quantidades atuais em estoque de cada gênero alimentício. O instrumento

de cálculo de necessidades de gêneros alimentícios por unidade escolar é falho, visto que uma

verificação amostral encontrou divergência de quantitativos em aproximadamente 76% dos

itens.

O instrumento de registro de envio dos gêneros alimentícios às escolas foi implantado apenas

recentemente, o que inviabilizou a conferência das quantidades enviadas versus as

quantidades necessárias. Uma verificação amostral nesse instrumento também evidenciou

inconsistências.

A deficiência de controle é tal que não é possível concluir se os gêneros alimentícios

adquiridos com recursos do Programa 2030 – Educação Básica, Ação 8744 – Apoio à

Alimentação Escolar na Educação Básica, no município de Itaquitinga/PE, foram

regularmente aplicados, em conformidade com os objetivos da Ação Governamental. Os

recursos federais transferidos correspondem a R$ 754.326,00 no período de janeiro de 2013 a

agosto de 2015, segundo dados do Portal da Transparência do Governo Federal.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,

nos seguintes termos:

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“As irregularidades apontadas são questões de formalidades para implantação do sistema

de controle de armazenamento e distribuição de gêneros alimentícios pela Secretaria de

Educação que já foi notificada pelo Controle Interno para sua devida regularização, inclusive

pelos métodos PEPS, UEPS ou Média Ponderada, relacionada no ofício da auditoria.

[...]

Importante frisar que no final do Relatório os auditórios contataram que os alunos não

acusaram falta de merenda nas Unidades escolares e que os erros encontrados são

meramente de formalidade e organização dos Diretores das Escolas, senão vejamos no trecho

do relatório: ‘Em entrevistas realizadas com os alunos. foi reportado que não tem havido

falta de merenda nas unidades municipais de ensino’. ”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica

como “formalidades”. Afirma também que a situação já havia sido “notificada pelo Controle

Interno para sua devida regularização”. Assevera, ainda, que a própria CGU teria constado

não haver falta de merenda nas unidades escolares, e que “os erros encontrados são

meramente de formalidade e organização”.

Cabe ressaltar que as falhas constatadas – ausência de instrumentos eficazes de controle de

estoque no armazém central de gêneros alimentícios – não constituem “mera formalidade”,

como afirmou a Unidade. Trata-se de procedimentos necessários ao controle do estoque de

alimentos, incluindo o gerenciamento do estoque de alimentos no tocante à sua validade, sem

os quais não é possível garantir a qualidade da merenda servida aos alunos da rede pública de

ensino. Isto é evidenciado pela existência de gêneros alimentícios perecíveis sem data de

validade, com validade vencida ou visivelmente deteriorados no armazém central.

No tocante às providências adotadas – em função de notificação pelo Controle Interno, como

afirmado – para a regularização dos fatos, foi possível verificar que os instrumentos de cálculo

de necessidades de gêneros alimentícios por unidade escolar e de registro de envio dos

alimentos às escolas são falhos, o que os caracteriza como ineficazes. A falta de instrumentos

de controle eficazes pode oportunizar desvios de gêneros alimentícios destinados à merenda

escolar.

Finalmente, o registro, pela CGU, de que não tem havido falta de merenda nas unidades

escolares não pode ser visto como atenuante para os fatos constatados, uma vez que tal registro

trata apenas do aspecto quantitativo, e não da qualidade da merenda disponibilizada ao

alunado. Tampouco tal registro tem qualquer relação com a alegada natureza “meramente

formal” dos fatos constatados, como afirmado pela Unidade Examinada.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.2. Deficiências nas instalações físicas do armazém central de gêneros alimentícios

destinados à merenda escolar.

Fato

Foram verificadas deficiências nas instalações físicas do armazém central, quais sejam:

paredes sem reboco, com frestas e aberturas para ventilação sem telas milimétricas, o que

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possibilita a entrada de roedores, aves e outros pequenos animais, e ainda a infestação por

insetos; ausência de separação entre os gêneros alimentícios e as paredes; e ausência de espaço

de circulação entre as pilhas de produtos. Tais deficiências estão evidenciadas nas fotos a

seguir:

Foto – Parede sem reboco, com frestas e aberturas

para ventilação sem telas milimétricas.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.

Foto – Ausência de separação entre os gêneros

alimentícios e as paredes.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.

Foto – Ausência de separação das paredes e de

espaço de circulação.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Não houve manifestação da unidade examinada para esse item.

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Diante da ausência de manifestação da unidade examinada previamente à apresentação do

relatório preliminar, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima,

no campo “fato”.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.3. Falhas relativas às unidades municipais de ensino.

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Fato

Foram verificadas falhas nos estabelecimentos municipais de ensino, no tocante aos processos

de armazenamento de gêneros alimentícios, produção e fornecimento da merenda escolar.

A lista de unidades municipais de ensino pode ser vista no Quadro 1.

Quadro 1 – Unidades municipais de ensino de Itaquitinga/PE # Nome do Estabelecimento de Ensino Área

1 Escola Municipal Serafim Pessoa de Melo Urbana

2 Escola Municipal Francisco da Cunha Rabelo Urbana

3 Escola Municipal Iris de Fátima Mendes Pereira Urbana

4 Escola Municipal Manoel Gonçalves de Moraes Urbana

5 Escola Municipal José Vidal de Negreiros Urbana

6 Escola Municipal José Romualdo Maranhão (CREI) Urbana

7 Escola Municipal Luiz Carlos de Moraes Pinho Urbana

8 Escola Municipal Santo Antônio Rural

9 Escola Municipal Coronel Diogo Rabelo Rural

10 Escola Municipal Gileno Teófilo do Rego Rural

11 Escola Municipal Ana Pinto Duarte Rural

Fonte: SEDUC/PMI (Ofício nº 091/2015-SEDUC, de 30 de setembro de 2015).

Uma das falhas verificadas é a ausência de qualquer instrumento de controle de estoque.

Solicitada a “apresentar originais e fornecer cópias (em meio digital) dos controles de

estoques (métodos PEPS, UEPS ou Média Ponderada) dos gêneros alimentícios utilizados na

alimentação escolar, mantidos pelos depósitos de alimentos de cada de cada escola

beneficiada”, a PMI/SEDUC limitou-se a descrever o processo de solicitação, recebimento,

armazenagem e distribuição dos gêneros alimentícios, conforme transcrito em item específico

deste relatório.

Em vistorias realizadas em 28 e 29 de setembro de 2015 em todas as onze unidades da rede

municipal de ensino, verificou-se que não há instrumentos de controle capazes de informar,

por exemplo, quais as quantidades atuais em estoque de cada gênero alimentício. Tampouco

há qualquer registro de movimentação (entrada ou saída) do estoque de gêneros alimentícios.

Não há fichas de controle de estoque ou outros instrumentos de controle que possibilitem o

gerenciamento do estoque de alimentos no tocante à sua validade. Nas vistorias realizadas,

foram encontrados gêneros alimentícios (sal) com validade vencida em três escolas (# 1, 3 e

4), ou 27% delas.

No que diz respeito ao armazenamento dos gêneros alimentícios, foram verificadas

desconformidades em oito escolas (# 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10), ou 73% delas. As deficiências

constatadas incluem falta de telas milimétricas nas aberturas para ventilação do local de

armazenamento, o que possibilita a entrada de roedores, aves e outros pequenos animais, e

ainda a infestação por insetos (# 3, 5, 7 e 8); ausência de ventilação (# 4, 6 e 9); ausência de

iluminação (# 9); prateleira de estocagem quebrada (# 9); falta de freezer (# 9); e

armazenamento de gêneros alimentícios sobre o chão (# 10).

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Foto – Sal com validade vencida.

Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015. Foto – Local de armazenamento com aberturas

para ventilação sem telas milimétricas.

Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.

Foto – Prateleira de estocagem quebrada;

ausência de ventilação e iluminação.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.

Foto – Melancia armazenada sobre o chão da

cozinha.

Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.

Com relação à produção da merenda escolar, foram verificadas desconformidades em nove

escolas (# 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 e 10), ou 82% delas. As deficiências constatadas incluem falta

de telas milimétricas nas aberturas para ventilação da cozinha, o que possibilita a entrada de

roedores, aves e outros pequenos animais, e ainda a infestação por insetos (# 2, 3, 5, 6, 7, 8);

mangueira de gás com validade vencida (# 7); armazenamento de panelas sobre o chão (# 9);

e preparação de refeições em desacordo com o cardápio elaborado pelo nutricionista (# 1, 5,

6, 7, 9 e 10). Nas seis escolas citadas a refeição servida no dia da fiscalização foi diferente da

prevista no cardápio; além disso, em duas delas (# 1 e 6) havia registro, escrito à mão sobre o

cardápio, de alteração da refeição a ser servida três dias depois.

Foto – Cozinha com aberturas para ventilação

sem telas milimétricas.

Foto – Mangueira de gás com validade vencida.

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Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015. Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.

Foto – Panelas armazenadas sobre o chão da

cozinha.

Itaquitinga (PE), 28 de setembro de 2015.

Foto – Registro de preparação de refeições em

desacordo com o cardápio estabelecido.

Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.

No tocante ao fornecimento da merenda escolar, a principal desconformidade diz respeito à

inexistência de refeitório, constatada em todas as onze unidades municipais de ensino. Via de

regra, os alunos consomem as refeições na própria sala de aula. Algumas escolas contam com

estruturas improvisadas e/ou insuficientes para a quantidade de alunos a ser atendida. Uma

das unidades de ensino conta com refeitório adequado, porém apenas para os alunos da pré-

escola.

Foto – Refeitório existente para os alunos do pré-

escolar – Escola Municipal Serafim Pessoa de

Melo.

Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.

Foto – Mesa improvisada para as refeições dos

alunos do ensino fundamental – Escola Municipal

Serafim Pessoa de Melo.

Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.

Foto – Mesa improvisada para as refeições –

Escola Municipal Iris de Fátima Mendes Pereira.

Foto – Mesas existentes no espaço da cozinha –

Escola Municipal José Romualdo Maranhão.

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Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015. Itaquitinga (PE), 29 de setembro de 2015.

As desconformidades verificadas estão resumidas no quadro a seguir:

Quadro 2 – Resumo das desconformidades verificadas

Desconformidade Unidades municipais de ensino (#)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Ausência de instrumentos de controle de

estoque X X X X X X X X X X X

Gêneros alimentícios com data de validade

vencida X X X

Ausência de telas milimétricas nas aberturas

de ventilação do local de armazenamento X X X X

Ausência de ventilação do local de

armazenamento dos gêneros alimentícios X X X

Ausência de iluminação do local de

armazenamento dos gêneros alimentícios X

Prateleira de estocagem de gêneros

alimentícios quebrada X

Ausência de freezer para armazenamento de

gêneros alimentícios perecíveis X

Armazenamento de gêneros alimentícios

sobre o chão da cozinha X

Ausência de telas milimétricas nas aberturas

de ventilação da cozinha X X X X X X

Mangueira de gás de cozinha com data de

validade vencida X

Armazenamento de panelas sobre o chão da

cozinha X

Preparação de refeições em desacordo com

cardápio elaborado pelo nutricionista X X X X X X

Inexistência de refeitório adequado para a

realização das refeições pelos alunos X X X X X X X X X X X

Em entrevistas realizadas com os alunos, foi reportado que não tem havido falta de merenda

nas unidades municipais de ensino.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,

nos seguintes termos:

“As irregularidades apontadas são questões de formalidades para implantação do sistema

de controle de armazenamento e distribuição de gêneros alimentícios pela Secretaria de

Educação que já foi notificada pelo Controle Interno para sua devida regularização, inclusive

pelos métodos PEPS, UEPS ou Média Ponderada, relacionada no ofício da auditoria.

Observa-se, ainda que os itens encontrados irregulares com prazo de validade vencida ou

mal acondicionados ocorreu em apenas 03 Unidades Escolares e em baixa quantidade (Ex.

Sal, e verduras adquiridas pela agricultura familiar, etc).

Quanto as falhas relativas as Unidades de ensino já foram na sua maioria sanadas.

Importante frisar que no final do Relatório os auditórios contataram que os alunos não

acusaram falta de merenda nas Unidades escolares e que os erros encontrados são

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meramente de formalidade e organização dos Diretores das Escolas, senão vejamos no trecho

do relatório: ‘Em entrevistas realizadas com os alunos. foi reportado que não tem havido

falta de merenda nas unidades municipais de ensino’. ”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica

como “formalidades”. Afirma também que a situação já havia sido “notificada pelo Controle

Interno para sua devida regularização”. No tocante aos gêneros alimentícios com validade

vencida ou mal acondicionados, a Unidade minimiza o fato, afirmando que o número de

unidades escolares em que se verificou tal fato, bem como as quantidades envolvidas, são de

pequena monta, e que já teriam sido sanadas, “em sua maioria”. Assevera, ainda, que a própria

CGU teria constado não haver falta de merenda nas unidades escolares, e que “os erros

encontrados são meramente de formalidade e organização”.

Cabe ressaltar que as falhas constatadas – relativas aos processos de armazenamento de

gêneros alimentícios, produção e fornecimento da merenda escolar – não constituem “mera

formalidade”, como afirmou a Unidade. Trata-se de procedimentos necessários ao controle do

estoque de alimentos, incluindo o gerenciamento do estoque de alimentos no tocante à sua

validade, sem os quais não é possível garantir a qualidade da merenda servida aos alunos da

rede pública de ensino. Isto é evidenciado pela existência de gêneros alimentícios perecíveis

sem data de validade, com validade vencida ou visivelmente deteriorados no armazém central.

Incluem ainda aspectos relativos à estrutura para armazenamento dos gêneros alimentícios e

produção da merenda escolar.

Especificamente no que se refere aos gêneros alimentícios com validade vencida ou mal

acondicionados, a Unidade ressaltou que tal fato “ocorreu em apenas 03 Unidades Escolares

e em baixa quantidade”. Trata-se, porém, de 27% das escolas vistoriadas, ou seja, quase um

terço delas. Ressalte-se ainda que foram constatadas desconformidades relativas ao

armazenamento dos gêneros alimentícios e à produção da merenda escolar (em 73% e 82%

das unidades escolares, respectivamente). No tocante à afirmação de que tais falhas já teriam

sido sanadas, “em sua maioria”, seria importante especificar o que foi sanado (e como) e o

que não foi (e quando será). Sem tais informações, a afirmação é genérica, e não se pode

avaliar o impacto das medidas tomadas.

No tocante às providências adotadas – em função de notificação pelo Controle Interno, como

afirmado – para a regularização dos demais fatos, foi possível verificar que os instrumentos

de cálculo de necessidades de gêneros alimentícios por unidade escolar e de registro de envio

dos alimentos às escolas são falhos, o que os caracteriza como ineficazes. A falta de

instrumentos de controle eficazes pode oportunizar desvios de gêneros alimentícios destinados

à merenda escolar.

Finalmente, o registro, pela CGU, de que não tem havido falta de merenda nas unidades

escolares não pode ser visto como atenuante para os fatos constatados, uma vez que tal registro

trata apenas do aspecto quantitativo, e não da qualidade da merenda disponibilizada ao

alunado. Tampouco tal registro tem qualquer relação com a alegada natureza “meramente

formal” dos fatos constatados, como afirmado pela Unidade Examinada.

##/AnaliseControleInterno##

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2.2.4. Conluio entre proponentes na apresentação de propostas de preços para

procedimento licitatório e dispensa de licitação, para aquisição de merenda escolar.

Fato

Foi verificada a ocorrência de conluio entre proponentes em três processos de aquisição, pela

Prefeitura Municipal de Itaquitinga/PE (PMI), de gêneros alimentícios destinados à merenda

escolar.

Por meio da Dispensa de Licitação nº 006/2013 (Processo Licitatório nº 016/2013), foi

contratada a empresa Comercial Itambé Ltda. (CNPJ 02.775.367/0001-02) para o

“fornecimento parcelado de gêneros alimentícios em geral, destinados à merenda escolar do

Município de Itaquitinga”. O Contrato nº 015/2013 foi celebrado em 8 de março de 2013, no

valor de R$ 145.580,20, com vigência de noventa dias. Foi previsto possível abreviamento

desta vigência, “em caso de encerramento do processo licitatório antes do término do prazo

previsto” no instrumento contratual. Posteriormente, a vigência foi prorrogada por mais

noventa dias, por meio de aditivo contratual.

Com relação à Dispensa nº 006/2013, verifica-se que os preços unitários das três propostas de

preços constantes do processo (fls. 7-17) guardam estrita correlação entre si, evidenciando

que tais propostas não foram elaboradas de forma independente. Os preços unitários propostos

pela empresa Edicli Ltda. – ME (CNPJ 09.516.493/0001-91) correspondem, para cada um dos

56 itens a serem adquiridos, aos preços propostos pela Itambé acrescidos do percentual de 5%

(mais ou menos um centavo). De forma semelhante, os preços unitários propostos pela

empresa Comercial J&C de Alimentos Ltda. – ME (CNPJ 17.424.049/0001-74)

correspondem, para 55 dos 56 itens, aos preços propostos pela Itambé acrescidos do percentual

de 3% (mais ou menos um centavo). Ademais, verifica-se que a proposta de preços da J&C

(fls. 7-10) é datada de 11 de março de 2013 – posterior, portanto, à própria celebração do

Contrato nº 015/2013.

Ainda, verificam-se erros ortográficos coincidentes entre as propostas das duas empresas não

contratadas, erros esses ausentes do termo de referência da Prefeitura. As propostas das

empresas Edicli e J&C apresentam os seguintes erros ortográficos em comum: “unitario”, em

vez de “unitário” (títulos das colunas); “alimenticios pereciveis” em vez de “alimentícios

perecíveis” (título do lote I); “alimenticios não pereciveis” em vez de “alimentícios não

perecíveis” (título do lote IV); “achacolatado” em vez de “achocolatado” (lote IV, item 1);

“açucar” em vez de “açúcar” (lote IV, itens 2 e 16); “lactea” em vez de “láctea” (lote IV, itens

6 e 7); “colorifico” em vez de “colorífico” (lote IV, item 13); “floção” em vez de “flocão”

(lote IV, item 15); “plastico” em vez de “plástico” (lote IV, item 15); “esapguete” em vez de

“espaguete” (lote IV, item 19); “comestivel” em vez de “comestível” (lote IV, itens 23 e 30);

“dse” em vez de “de” (lote IV, item 23); “ndustrializado” em vez de “industrializado” (lote

IV, item 32); e “côco” em vez de “coco” (lote V, item 2). Mesmo um erro de digitação, em

que aparece “embalagem de kg” em vez de “embalagem de 1kg”, se repetiu em ambas as

propostas (lote IV, item 29).

No ano seguinte, por meio da Dispensa de Licitação nº 001/2014 (Processo Licitatório nº

017/2014), foi contratada a mesma empresa (Comercial Itambé Ltda.) para a “aquisição de

gêneros alimentícios, com fornecimento parcelado, em caráter emergencial, destinados à

Secretaria Municipal de Educação”. O Contrato nº 168/2014 - A foi celebrado em 28 de

março de 2014, no valor de R$ 298.592,84, com vigência de 180 dias. Foi previsto possível

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abreviamento desta vigência, “em caso de encerramento do processo licitatório antes do

término do prazo previsto” no instrumento contratual.

Também com relação à Dispensa nº 001/2014, verifica-se que os preços unitários das três

propostas de preços constantes do processo (fls. 8-20) guardam estrita correlação entre si,

evidenciando que tais propostas não foram elaboradas de forma independente. Os preços

unitários propostos pela empresa Transroca Comercial Ltda. (CNPJ 04.159.635/0001-97)

correspondem, para cada um dos 56 itens a serem adquiridos, aos preços propostos pela

Comercial Itambé acrescidos de 10%. De forma similar, os preços unitários propostos pela

empresa Da Mata Comércio e Serviços Ltda. – ME (CNPJ 17.614.246/0001-56)

correspondem, para todos os itens, aos preços propostos pela Itambé acrescidos de 15,5%.

Ainda, verificam-se erros ortográficos coincidentes entre as propostas das três empresas, erros

esses ausentes do termo de referência da Prefeitura. As propostas das empresas Transroca, Da

Mata e Itambé apresentam os seguintes erros ortográficos em comum: “Musculo”, em vez de

“Músculo” (lote I, item 2); “embalagem .” em vez de “embalagem.” (lote I, item 6);

“qualidade.Fatiado” em vez de “qualidade. Fatiado” (lote I, item 7); “congeladade de” em vez

de “congelada de” (lote IV, item 24); e “iodad” em vez de “iodado” (lote IV, item 29). Até

erros de digitação se repetem nas três propostas: na coluna “und”, sempre que a unidade de

medida é “unidade”, consta “und” na referida coluna; em dois itens (lote II, item 5 e lote V,

item 1), porém, consta “unid” nas três propostas apresentadas, o que não ocorre no termo de

referência.

No mesmo ano, por meio do Pregão Presencial nº 004/2014 (Processo Licitatório nº

019/2014), foram contratadas as empresas Comercial Itambé Ltda. (CNPJ 02.775.367/0001-

02), Da Mata Comércio e Serviços Ltda. – ME (CNPJ 17.614.246/0001-56) e Andrea Andrade

da Silva – ME (CNPJ 12.084.944/0001-73) para o “fornecimento parcelado de gêneros

alimentícios, para composição da merenda escolar, destinada aos alunos matriculados na

Rede Municipal de Ensino de Itaquitinga-PE”. Os Contratos nº 241/2014, nº 242/2014 e nº

243/2014 foram celebrados em 10 de setembro de 2014, nos valores de R$ 865.753,35, R$

94.514,65 e R$ 226.789,60, respectivamente, com vigência até 31 de dezembro de 2014.

Posteriormente, a vigência foi prorrogada até 10 de setembro de 2015, por meio de aditivo

contratual.

Com relação ao Pregão nº 004/2014, verifica-se que os preços unitários das três propostas de

preços que constituíram a base das estimativas de preços guardam estrita correlação entre si,

evidenciando que tais propostas não foram elaboradas de forma independente. Ressalte-se que

constam duas estimativas de preços no Processo Licitatório nº 019/2014, sendo uma de

abril/maio de 2014 (fls. 13-32) e outra de agosto de 2014 (fls. 98-127). Isto ocorreu porque,

após a publicação do edital, em 12 de maio de 2014, e seis dias antes da data da sessão de

abertura do certame, o Prefeito de Itaquitinga, por meio do Ofício GP nº 018/2014, de 21 de

maio de 2014 (fls. 93), comunicou à Comissão Permanente de Licitação (CPL) o adiamento

“Sine Die” da sessão inicial do certame, “até sua regularização e readequação dos termos

processuais e editalícios”, determinando que fosse publicado novo aviso para a realização do

certame “após as adequações necessárias a serem realizadas pela Secretaria Municipal de

Educação”. Não foram localizadas no processo informações acerca da motivação das referidas

alterações, que envolveram: a eliminação de 2 dos 130 itens, a redução do quantitativo de

outros 38 itens e o aumento de quantitativos de outros seis; e a realização de nova pesquisa de

preços, em que foram consultadas as mesmas três empresas da pesquisa anterior, sendo que

duas delas apresentaram preços significativamente maiores (média de 9,2% de acréscimo para

uma delas e de 5,3% para a outra), enquanto a terceira praticamente manteve os mesmos

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preços da proposta anterior (acréscimo de 0,15% no total, devido a preços maiores em apenas

quatro dos 128 itens).

No tocante à primeira pesquisa de preços, verifica-se que os preços unitários propostos pela

empresa Eliab Américo Coutinho – ME (CNPJ 11.958.989/0001-67) correspondem, para cada

um dos 128 itens, aos preços propostos pela Comercial Itambé acrescidos de 8,7%. Da mesma

forma, os preços unitários propostos pela empresa Santos Comércio, Distribuidora e Serviços

Ltda. (CNPJ 13.272.409/0001-09) correspondem aos preços propostos pela Itambé acrescidos

de 4,3%.

O mesmo fenômeno foi observado na segunda pesquisa de preços. Neste caso, os preços

unitários propostos pela Comercial Américo correspondem, para 119 dos 128 itens, aos preços

propostos pela Comercial Itambé acrescidos de 3,1%, enquanto os preços unitários propostos

pela empresa Santos correspondem, para 121 dos 128 itens, aos preços propostos pela Itambé

acrescidos de 8,7%.

É altamente improvável que propostas elaboradas por três empresas diferentes contenham

preços unitários com tais níveis de correlação entre si, a não ser que tenham advindo de uma

fonte comum. Ressalte-se que, em todos os processos de aquisição em tela, quando as

propostas de preços foram apresentadas não haviam sido divulgados preços unitários

estimados pela Administração; ao contrário, as propostas das empresas serviriam como base

para tal estimativa.

Em suma, os fatos relatados evidenciam que, nos citados processos de aquisição de gêneros

alimentícios realizados pela PMI, as propostas de preços das empresas consultadas não foram

feitas de modo independente, mas sim de forma previamente combinada entre elas,

caracterizando simulação, conluio e, consequentemente, fraude.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,

nos seguintes termos:

“Os itens 3; 4; 5 e 6, do respeitável Relatório, consoante se extrai de seu teor, tratam do

apontamento de possíveis irregularidades, nos procedimentos licitatórios que enumeram, e

guardam grande simetria entre si, no tocante a essas apontadas anomalias e, diante disso,

parece sugestivo que os esclarecimentos aflorem em um só tópico, até mesmo para que se

objetive o princípio da economia processual.

Íntimo de todos é que o Município de Itaquitinga é daqueles de pequeno porte, que sobrevive,

pode-se dizer, quase que unicamente do repasse efetuado, pelo Governo Federal, das cotas

do FPM e dos programas oriundos de outras esferas de governo, conquanto quase que não

possua receita direta. [...]

Com isso, não sobram recursos financeiros para reciclagem de pessoal, mediante

encaminhamento de servidores e agentes políticos a congressos, seminários, cursos e

congêneres. O fato é que a ausência de recursos financeiros afetam, também, os recursos

humanos, porquanto, servidores passam a alinhavar com suas próprias linhas e, em esforço

incomum, tirar as suas interpretações às normas positivas, segundo o seu próprio

entendimento. Quando muito, recorre a assessoramentos contratados, embora, por questão

de celeridade do serviço, na maioria das vezes, necessitam tomar atitudes próprias.

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A Administração municipal, mesmo naquelas ocasiões em que o valor da despesa não exige

a realização de procedimento licitatório ou de dispensa formal, em virtude do limite

estabelecido, sempre recorre a cotações de preço, porque esse foi um princípio por ela

estabelecido, para se alcançar e exercer a economicidade, objetivando o bem comum.

Muitas vezes, como se percebe ao longo do respeitável Relatório da Auditoria, se cometeu

inabilidades e erros até grosseiros - isso em face de inexperiências e despreparo mesmo -,

mas, se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração.

O cenário que se tem vivido, no Brasil, nos últimos tempos, enseja que a presunção da

inocência passe a ser um instituto em extinção. Cada agente público, na verdade, invertendo

o ônus da prova, acima de tudo e preventivamente, precisa desprender muito esforço para

provar que é diferente. E quando isso ocorre - a prova da ausência de desonestidade -, já se

tem enfrentado enorme censura, mesmo que por abstração, em apenas relatórios

preliminares, cravando a ferida íntima, expressa na violação à honra subjetiva, naquele

conceito que cada um faz de si.

Tal relato não expressa a mínima censura à Auditoria em questão, sobremodo, porque,

consoante registrado linhas atrás, o cenário nacional obriga a toda e qualquer fiscalização

partir de presunções, à luz dos mínimos indícios existentes.

Perceba-se que, na grande maioria dos casos em análise, os erros, as falhas e até grosserias,

resultaram em benefício da administração, voltando-se para o bem comum, posto que os

equívocos apontados deixem claro - claríssimo mesmo - a prova patente de inabilidade,

porém, sem que isso ateste desonestidade, mormente, porque essa não se presume e sim exige

provas concretas, inconcussas, irretorquíveis, posto que em nenhum país civilizado no mundo

alguém pode ser condenado sem certeza da culpa.

[...]

Umas das maiores expressões dessa inabilidade e não de desonestidade, está no fato de que

os membros da Comissão Permanente de Licitação não tiveram habilidade suficiente e nem

o preparo, que só o tempo oferece, traduzido em experiência, para perceberem os vícios

grosseiros que as propostas apresentavam.

Urge atentar-se para o fato de que quem tem o objetivo de promover falcatrua, fraudar o

erário e cometer desonestidade não registra atos que só os inábeis, ingênuos e de boa fé

podem fazê-lo.

Uma Administração pública que pretende-se fraudar o erário não deixaria no bojo do

processo licitatório parecer jurídico da assessoria chamando a atenção para os rigores da

lei e advertindo à necessidade de sua observação.

Por outra, não registraria nos contratos, como se fez sempre, cláusulas estabelecendo a

interrupção de sua vigência, na hipótese de conclusão do processo licitatório a ser

instaurado.

Faltou à Comissão Permanente de Licitação, na verdade, a devida malícia que preserva os

agentes públicos de malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública. E isso

se justifica no fato da inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com

processos bastante cobiçados, por aqueles que se dispõem a esse tipo de contratação.

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Não se pretende, com isso, se admitir que tenha havido conluio entre as empresas cotadas ou

licitantes, mesmo porque essas que foram procuradas, antes do conceito de oferecerem o

melhor preço, estavam marcadas pela reputação ilibada que permitiu a procura.

Mas, independentemente da presunção que se possa fazer, a administração não poderia

interferir no relacionamento externo de quem quer que o fosse, a ponto de não permitir a

cotação ou a participação de empresas que se relacionassem de fato, posto que o direito gira

em torno das provas. E mais que isso, a Comissão de Licitação, como ressaltado

anteriormente, não tinha experiência suficiente para se precaver de atos que pudessem advir

desse tipo de relação contratual.

[...]

Nos diversos casos apontados pela equipe técnica, há de se reconhecer ter ocorrido

inabilidade dos agentes públicos, porém, essa, a negligência, a imperícia, consoante

entendimento jurisprudencial, a exemplo dos Acórdãos a seguir transcritos, sobremodo, do

egrégio Superior Tribunal de Justiça, não caracterizam ato de improbidade administrativa,

verbis:

[...]

MARCELO FIGUEIREDO, em sua obra "Probidade administrativa", 4. ed., São Paulo,

Malheiros, 2000, p. 24, escrevendo sobre o tema, assim explica: "Nessa direção, não nos

parece crível punir o agente público, ou equiparado, quando o ato acoimado de

improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão imperfeita, ausente o elemento

de desonestidade, ou de improbidade propriamente dita". (grifo de agora)

No mesmo sentido é a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, que, a esse

respeito, assim se expressa:

[...]

Aliás, nesse sentido, também, é o escólio de ALEXANDRE DE MORAES, que, em obra

recente, assim escreve: "A lei 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor

público exigindo o dolo nas três espécies de ato de improbidade administrativa." (Direito

constitucional administrativo, São Paulo. Atlas,2002, p. 320-321).

O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO, aliás, adota essa mesma

orientação doutrinária e jurisprudencial, "verbis":

[...]

A remansada jurisprudência do egrégio SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA se inclina

no sentido de que "é o dolo genérico consubstanciado na vontade livre e consciente de

dispensar ou inexigir licitação ou deixar de observar as formalidades pertinentes, quando

se cuidar de dispensa ou inexigibilidade de licitação", que caracteriza o delito definido no

art. 89, da Lei n. 8.666/93, e suas alterações posteriores, verbis:

[...]

Extrai-se, pois, dos inúmeros textos doutrinários e jurisprudenciais citados, linhas atrás, que

a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode decorrer de simples

presunção. Ao contrário, se exige a efetiva demonstração do dolo do autor do ato ilícito,

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porque, como salientado, ímprobo é aquele que é desonesto, isto é, aquele que,

intencionalmente, age com o intuito de lesar a Administração Pública.

Já não é recente o entendimento jurisprudencial de que as sanções provenientes da dicção da

Lei n. 8.429/92 devem ser consequência de provas concretas da existência do dano

patrimonial e do dolo, e não de indícios, de conjecturas, verbis:

[...]

Não se duvida da real existência de equívocos e falhas nos procedimentos relacionados pela

equipe técnica, de que trata este tópico, mas, consoante comprovado ao longo das presentes

razões e, também, demonstrado na análise feita pelo venerando Relatório, esses fatores

censurados residem no campo da formalidade, sem repercussão substancial, que seria a

prova do dano ao erário, se levando à conclusão, mesmo que em estudo perfunctório, de que

tudo isso resultou de inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional,

doloso, má fé.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica

“no campo da formalidade, sem repercussão substancial”, concluindo tratar-se de resultado

de “inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional, doloso, má fé”.

Afirma também que, apesar disso, “se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração”.

Releva ressaltar que o papel da fiscalização é o de constatar a (des)conformidade da situação

encontrada em relação a uma referência. Neste sentido, o fato aqui constatado – a ocorrência

de conluio entre proponentes – independe do apontamento de responsáveis. Tampouco se fez

juízo de valor acerca do dolo ou culpa de eventuais responsáveis pelos fatos. Apesar disso,

não se pode reputar a totalidade dos fatos relatados à “inabilidade de servidores, sem qualquer

procedimento intencional”, fruto da carência de “recursos financeiros para reciclagem de

pessoal”, como afirma a Unidade. Pode ser citado como exemplo, na Dispensa nº 006/2013,

o fato de que a proposta de preços da empresa Comercial J&C de Alimentos Ltda. é posterior

à própria celebração do Contrato nº 015/2013.

Adicionalmente, ainda que se admita, como alegado pela Unidade, que as ocorrências

relatadas de conluio entre proponentes não tenham sido detectadas pela Comissão de

Licitação, a quem teria faltado “a devida malícia que preserva os agentes públicos de

malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública”, em função “da

inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com processos bastante

cobiçados”, não se vislumbra como tais ocorrências possam ter resultado no “melhor e mais

vantajoso à Administração”, haja vista que o objetivo corriqueiro do conluio é a combinação

de preços entre proponentes, em flagrante contrariedade ao interesse público. Tampouco tais

fatos podem ser classificados “no campo da formalidade, sem repercussão substancial”.

A Unidade afirma também que, “independentemente da presunção que se possa fazer, a

administração não poderia interferir no relacionamento externo de quem quer que o fosse, a

ponto de não permitir a cotação ou a participação de empresas que se relacionassem de fato,

posto que o direito gira em torno das provas”. A esse respeito, verifica-se que a jurisprudência

do Tribunal de Contas da União (TCU) é no sentido de que indícios podem ser utilizados para

se concluir pela existência de conluio ou fraude, desde que sejam “vários, concordantes e

convergentes” (Acórdão nº 630/2006 - Plenário), como nos casos abordados. Assim, a

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Unidade poderia, sim, ter tomado providências, tais como: a desconsideração de propostas

apresentadas nos processos de dispensa de licitação (nº 006/2013 e nº 001/2014), ou mesmo

das propostas que constituíram a base das estimativas de preços do Pregão Presencial nº

004/2014; a anulação dos processos de aquisição atingidos pelos conluios; ou a aplicação da

penalidade de inidoneidade para licitar. A esse respeito, o TCU deliberou que “é admitida a

prova indiciária como fundamento para a declaração de inidoneidade de empresa licitante,

independendo, para tanto, o recebimento de qualquer benefício pela empresa, bastando, tão-

somente, a participação na fraude” (Acórdão nº 1.262/2007 - Plenário).

A Unidade destacou ainda que “a negligência, a imperícia, consoante entendimento

jurisprudencial, [...] não caracterizam ato de improbidade administrativa”, tendo

colacionado extensa jurisprudência nesse sentido. A esse respeito, repise-se que não é objetivo

de uma ação de fiscalização como a aqui relatada o apontamento de responsáveis pelos fatos

constatados, nem de eventual dolo ou culpa dos agentes envolvidos, tampouco seu

enquadramento como atos de improbidade administrativa.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.5. Desclassificação indevida de licitante no Pregão Presencial nº 004/2014.

Fato

No âmbito do Pregão Presencial nº 004/2014 (Processo Licitatório nº 019/2014), cujo objeto

foi o “fornecimento parcelado de gêneros alimentícios, para composição da merenda escolar,

destinada aos alunos matriculados na Rede Municipal de Ensino de Itaquitinga-PE”, constam

dos autos do processo os protocolos de recebimento de edital relativos a sete empresas. Apenas

uma delas, porém, participou da sessão pública do certame, realizada em 29 de agosto de 2014.

Trata-se da Comercial Itambé Ltda. (CNPJ 02.775.367/0001-02), que mais tarde viria a ser

uma das vencedoras do certame, com 72,9% do objeto contratado. As outras seis empresas

cujo protocolo de recebimento de edital consta dos autos não acorreram à sessão.

Na referida sessão pública, foram credenciadas para participação no certame cinco licitantes

cujos representantes compareceram à sessão, sendo que para quatro deles não constam dos

autos do processo os respectivos protocolos de recebimento de edital. Entregues os envelopes

contendo as propostas de preços e os documentos de habilitação das licitantes, a sessão foi

suspensa para análise detalhada (“averiguação das multiplicações, marcas, formalismo”) das

propostas de preços pela comissão de licitação, ficando agendada para o dia 5 de setembro de

2014.

Na data marcada foi realizada nova sessão pública, à qual compareceram representantes de

quatro das cinco licitantes que haviam sido credenciadas para participação do certame. Não

se fez representar a licitante WJR Comercial Ltda. – ME (CNPJ 17.327.548/0001-43). De

acordo com a ata da sessão pública (fls. 582-605), a pregoeira anunciou a desclassificação da

proposta de preços da WJR, “a qual foi apresentada por lote, em desacordo com o edital, pois

o julgamento é por item”.

A referida proposta de preços (fls. 316-332), porém, não está em desacordo com os termos do

instrumento convocatório. O termo de referência, Anexo I do edital, em seu item “06 – Da

especificação, quantitativos e valor estimado de referência”, dispõe os dados dos itens a serem

licitados em cinco quadros, a saber: “gêneros alimentícios perecíveis” (itens 01 a 27); “frutas”

(itens 01 a 11); “verduras/legumes” (itens 01 a 15); “gêneros alimentícios não perecíveis”

(itens 01 a 71); e “pães e bolos” (itens 01 a 04). Já a proposta da WJR acrescenta a

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denominação de “lote” a esses mesmos grupos de alimentos, ou seja: chama de “lote I” os

“gêneros alimentícios perecíveis”, de “lote II” as “frutas”, de “lote III” as “verduras/legumes”

e de “lote IV” os “gêneros alimentícios não perecíveis”. Para cada um desses grupos de

alimentos, a licitante fez propostas de preços para cada um de seus itens. Assim, verifica-se

descabida a motivação da desclassificação de tal proposta.

A licitante desclassificada não fez propostas de preços para os itens do grupo “pães e bolos”.

Este, porém, não foi o motivo de sua desclassificação, e nem poderia sê-lo, pois não há

exigência editalícia de apresentação de propostas para todos os itens. Tal exigência hipotética

seria inapropriada, visto tratar-se de um pregão presencial para registro de preços, com

julgamento por item. Aliás, dos quatro licitantes classificadas para a fase de lances, apenas

uma apresentou propostas para todos os itens licitados.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,

nos seguintes termos:

“Os itens 3; 4; 5 e 6, do respeitável Relatório, consoante se extrai de seu teor, tratam do

apontamento de possíveis irregularidades, nos procedimentos licitatórios que enumeram, e

guardam grande simetria entre si, no tocante a essas apontadas anomalias e, diante disso,

parece sugestivo que os esclarecimentos aflorem em um só tópico, até mesmo para que se

objetive o princípio da economia processual.

Íntimo de todos é que o Município de Itaquitinga é daqueles de pequeno porte, que sobrevive,

pode-se dizer, quase que unicamente do repasse efetuado, pelo Governo Federal, das cotas

do FPM e dos programas oriundos de outras esferas de governo, conquanto quase que não

possua receita direta. [...]

Com isso, não sobram recursos financeiros para reciclagem de pessoal, mediante

encaminhamento de servidores e agentes políticos a congressos, seminários, cursos e

congêneres. O fato é que a ausência de recursos financeiros afetam, também, os recursos

humanos, porquanto, servidores passam a alinhavar com suas próprias linhas e, em esforço

incomum, tirar as suas interpretações às normas positivas, segundo o seu próprio

entendimento. Quando muito, recorre a assessoramentos contratados, embora, por questão

de celeridade do serviço, na maioria das vezes, necessitam tomar atitudes próprias.

A Administração municipal, mesmo naquelas ocasiões em que o valor da despesa não exige

a realização de procedimento licitatório ou de dispensa formal, em virtude do limite

estabelecido, sempre recorre a cotações de preço, porque esse foi um princípio por ela

estabelecido, para se alcançar e exercer a economicidade, objetivando o bem comum.

Muitas vezes, como se percebe ao longo do respeitável Relatório da Auditoria, se cometeu

inabilidades e erros até grosseiros - isso em face de inexperiências e despreparo mesmo -,

mas, se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração.

O cenário que se tem vivido, no Brasil, nos últimos tempos, enseja que a presunção da

inocência passe a ser um instituto em extinção. Cada agente público, na verdade, invertendo

o ônus da prova, acima de tudo e preventivamente, precisa desprender muito esforço para

provar que é diferente. E quando isso ocorre - a prova da ausência de desonestidade -, já se

tem enfrentado enorme censura, mesmo que por abstração, em apenas relatórios

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preliminares, cravando a ferida íntima, expressa na violação à honra subjetiva, naquele

conceito que cada um faz de si.

Tal relato não expressa a mínima censura à Auditoria em questão, sobremodo, porque,

consoante registrado linhas atrás, o cenário nacional obriga a toda e qualquer fiscalização

partir de presunções, à luz dos mínimos indícios existentes.

Perceba-se que, na grande maioria dos casos em análise, os erros, as falhas e até grosserias,

resultaram em benefício da administração, voltando-se para o bem comum, posto que os

equívocos apontados deixem claro - claríssimo mesmo - a prova patente de inabilidade,

porém, sem que isso ateste desonestidade, mormente, porque essa não se presume e sim exige

provas concretas, inconcussas, irretorquíveis, posto que em nenhum país civilizado no mundo

alguém pode ser condenado sem certeza da culpa.

[...]

Umas das maiores expressões dessa inabilidade e não de desonestidade, está no fato de que

os membros da Comissão Permanente de Licitação não tiveram habilidade suficiente e nem

o preparo, que só o tempo oferece, traduzido em experiência, para perceberem os vícios

grosseiros que as propostas apresentavam.

Urge atentar-se para o fato de que quem tem o objetivo de promover falcatrua, fraudar o

erário e cometer desonestidade não registra atos que só os inábeis, ingênuos e de boa fé

podem fazê-lo.

Uma Administração pública que pretende-se fraudar o erário não deixaria no bojo do

processo licitatório parecer jurídico da assessoria chamando a atenção para os rigores da

lei e advertindo à necessidade de sua observação.

Por outra, não registraria nos contratos, como se fez sempre, cláusulas estabelecendo a

interrupção de sua vigência, na hipótese de conclusão do processo licitatório a ser

instaurado.

Faltou à Comissão Permanente de Licitação, na verdade, a devida malícia que preserva os

agentes públicos de malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública. E isso

se justifica no fato da inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com

processos bastante cobiçados, por aqueles que se dispõem a esse tipo de contratação.

[...]

Nos diversos casos apontados pela equipe técnica, há de se reconhecer ter ocorrido

inabilidade dos agentes públicos, porém, essa, a negligência, a imperícia, consoante

entendimento jurisprudencial, a exemplo dos Acórdãos a seguir transcritos, sobremodo, do

egrégio Superior Tribunal de Justiça, não caracterizam ato de improbidade administrativa,

verbis:

[...]

MARCELO FIGUEIREDO, em sua obra "Probidade administrativa", 4. ed., São Paulo,

Malheiros, 2000, p. 24, escrevendo sobre o tema, assim explica: "Nessa direção, não nos

parece crível punir o agente público, ou equiparado, quando o ato acoimado de

improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão imperfeita, ausente o elemento

de desonestidade, ou de improbidade propriamente dita". (grifo de agora)

Page 24: POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO? - Pesquisa · Com a primeira solicitação da CGU acerca das planilhas de controle de saldo/estoque de gêneros da Alimentação Escolar, no armazém

No mesmo sentido é a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, que, a esse

respeito, assim se expressa:

[...]

Aliás, nesse sentido, também, é o escólio de ALEXANDRE DE MORAES, que, em obra

recente, assim escreve: "A lei 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor

público exigindo o dolo nas três espécies de ato de improbidade administrativa." (Direito

constitucional administrativo, São Paulo. Atlas,2002, p. 320-321).

O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO, aliás, adota essa mesma

orientação doutrinária e jurisprudencial, "verbis":

[...]

A remansada jurisprudência do egrégio SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA se inclina

no sentido de que "é o dolo genérico consubstanciado na vontade livre e consciente de

dispensar ou inexigir licitação ou deixar de observar as formalidades pertinentes, quando

se cuidar de dispensa ou inexigibilidade de licitação", que caracteriza o delito definido no

art. 89, da Lei n. 8.666/93, e suas alterações posteriores, verbis:

[...]

Extrai-se, pois, dos inúmeros textos doutrinários e jurisprudenciais citados, linhas atrás, que

a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode decorrer de simples

presunção. Ao contrário, se exige a efetiva demonstração do dolo do autor do ato ilícito,

porque, como salientado, ímprobo é aquele que é desonesto, isto é, aquele que,

intencionalmente, age com o intuito de lesar a Administração Pública.

Já não é recente o entendimento jurisprudencial de que as sanções provenientes da dicção da

Lei n. 8.429/92 devem ser consequência de provas concretas da existência do dano

patrimonial e do dolo, e não de indícios, de conjecturas, verbis:

[...]

Não se duvida da real existência de equívocos e falhas nos procedimentos relacionados pela

equipe técnica, de que trata este tópico, mas, consoante comprovado ao longo das presentes

razões e, também, demonstrado na análise feita pelo venerando Relatório, esses fatores

censurados residem no campo da formalidade, sem repercussão substancial, que seria a

prova do dano ao erário, se levando à conclusão, mesmo que em estudo perfunctório, de que

tudo isso resultou de inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional,

doloso, má fé.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica

“no campo da formalidade, sem repercussão substancial”, concluindo tratar-se de resultado

de “inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional, doloso, má fé”.

Afirma também que, apesar disso, “se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração”.

Releva ressaltar que o papel da fiscalização é o de constatar a (des)conformidade da situação

encontrada em relação a uma referência. Neste sentido, o fato aqui constatado – a

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desclassificação indevida de licitante – independe do apontamento de responsáveis.

Tampouco se fez juízo de valor acerca do dolo ou culpa de eventuais responsáveis pelos fatos.

Adicionalmente, ainda que se admita, como alegado pela Unidade, que o fato tenha ocorrido

por “inabilidade de servidores” da Comissão de Licitação, não se vislumbra como a

desclassificação indevida de licitante possa ter resultado no “melhor e mais vantajoso à

Administração”, haja vista que tende a reduzir a competitividade do certame, em flagrante

contrariedade ao interesse público. Tampouco tais fatos podem ser classificados “no campo

da formalidade, sem repercussão substancial”.

A Unidade destacou ainda que “a negligência, a imperícia, consoante entendimento

jurisprudencial, [...] não caracterizam ato de improbidade administrativa”, tendo

colacionado extensa jurisprudência nesse sentido. A esse respeito, repise-se que não é objetivo

de uma ação de fiscalização como a aqui relatada o apontamento de responsáveis pelos fatos

constatados, nem de eventual dolo ou culpa dos agentes envolvidos, tampouco seu

enquadramento como atos de improbidade administrativa.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.6. Falhas na formalização dos Contratos nº 015/2013 e nº 168/2014.

Fato

Foram verificadas falhas na formalização do Contrato nº 015/2013, oriundo da Dispensa de

Licitação nº 006/2013 (Processo Licitatório nº 016/2013), cujo objeto é o “fornecimento

parcelado de gêneros alimentícios em geral, destinados à merenda escolar do Município de

Itaquitinga”, e também no Contrato nº 168/2014 - A, oriundo da Dispensa de Licitação nº

001/2014 (Processo Licitatório nº 017/2014), cujo objeto é a “aquisição de gêneros

alimentícios, com fornecimento parcelado, em caráter emergencial, destinados à Secretaria

Municipal de Educação”.

Primeiramente, no Contrato nº 015/2013 os preços unitários de três dos itens contratados

diferem dos constantes da proposta apresentada pela contratada (fls. 15-17). Para dois dos

itens, o preço contratado foi superior ao ofertado, enquanto que, para outro, o preço contratado

foi inferior ao ofertado, conforme se observa na Tabela a seguir.

Tabela 1 – Diferenças entre preços propostos e contratados - Contrato nº 015/2013 Lote Item Quant.

Contrato

R$ Unitário R$ Total Diferença

(R$) Contrato Cotação Contrato Correto

IV 28 540 5,90 7,00 3.186,00 3.780,00 - 594,00

IV 29 440 0,55 0,54 242,00 237,60 4,40

IV 30 480 5,10 4,94 2.448,00 2.371,20 76,80

Totais 5.876,00 6.388,80 - 512,80

Fontes: Cotação de preços da Comercial Itambé Ltda.; Contrato nº 015/2013.

Verifica-se que o impacto desta falha no total contratado, porém, é muito pequeno, da ordem

de 0,35% a favor da Administração.

Outras falhas formais no instrumento contratual, ocorridas em ambas as contratações em tela,

incluem: previsão de prorrogação da vigência contratual, quando tal prorrogação é vedada,

por tratar-se de dispensas de licitação com fulcro no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666, de

21 de junho de 1993 (Cláusula Terceira); referência ao objeto do contrato como “serviços”,

quando na verdade trata-se de compras (Cláusula Sétima, § 1º); e referência a órgão do

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contratante como “Tesouraria do Fundo Municipal de Assistência Social de Goiana”, quando

o contratante é Município de Itaquitinga/PE (Cláusula Nona, I). Ainda, no caso do Primeiro

Termo Aditivo ao Contrato nº 015/2013, o prazo de vigência foi formalmente iniciado em 8

de julho de 2013, quando o correto seria 8 de junho de 2013 (Cláusula Primeira).

No tocante à publicidade da contratação, em ambos os casos verifica-se que não consta dos

autos do processo a publicação do extrato do contrato na imprensa oficial, conforme

estabelecido no parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666/1993. O mesmo se verifica em

relação ao Primeiro Termo Aditivo ao Contrato nº 015/2013, celebrado em 6 de junho de

2013.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,

nos seguintes termos:

“Os itens 3; 4; 5 e 6, do respeitável Relatório, consoante se extrai de seu teor, tratam do

apontamento de possíveis irregularidades, nos procedimentos licitatórios que enumeram, e

guardam grande simetria entre si, no tocante a essas apontadas anomalias e, diante disso,

parece sugestivo que os esclarecimentos aflorem em um só tópico, até mesmo para que se

objetive o princípio da economia processual.

Íntimo de todos é que o Município de Itaquitinga é daqueles de pequeno porte, que sobrevive,

pode-se dizer, quase que unicamente do repasse efetuado, pelo Governo Federal, das cotas

do FPM e dos programas oriundos de outras esferas de governo, conquanto quase que não

possua receita direta. [...]

Com isso, não sobram recursos financeiros para reciclagem de pessoal, mediante

encaminhamento de servidores e agentes políticos a congressos, seminários, cursos e

congêneres. O fato é que a ausência de recursos financeiros afetam, também, os recursos

humanos, porquanto, servidores passam a alinhavar com suas próprias linhas e, em esforço

incomum, tirar as suas interpretações às normas positivas, segundo o seu próprio

entendimento. Quando muito, recorre a assessoramentos contratados, embora, por questão

de celeridade do serviço, na maioria das vezes, necessitam tomar atitudes próprias.

A Administração municipal, mesmo naquelas ocasiões em que o valor da despesa não exige

a realização de procedimento licitatório ou de dispensa formal, em virtude do limite

estabelecido, sempre recorre a cotações de preço, porque esse foi um princípio por ela

estabelecido, para se alcançar e exercer a economicidade, objetivando o bem comum.

Muitas vezes, como se percebe ao longo do respeitável Relatório da Auditoria, se cometeu

inabilidades e erros até grosseiros - isso em face de inexperiências e despreparo mesmo -,

mas, se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração.

O cenário que se tem vivido, no Brasil, nos últimos tempos, enseja que a presunção da

inocência passe a ser um instituto em extinção. Cada agente público, na verdade, invertendo

o ônus da prova, acima de tudo e preventivamente, precisa desprender muito esforço para

provar que é diferente. E quando isso ocorre - a prova da ausência de desonestidade -, já se

tem enfrentado enorme censura, mesmo que por abstração, em apenas relatórios

preliminares, cravando a ferida íntima, expressa na violação à honra subjetiva, naquele

conceito que cada um faz de si.

Page 27: POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO? - Pesquisa · Com a primeira solicitação da CGU acerca das planilhas de controle de saldo/estoque de gêneros da Alimentação Escolar, no armazém

Tal relato não expressa a mínima censura à Auditoria em questão, sobremodo, porque,

consoante registrado linhas atrás, o cenário nacional obriga a toda e qualquer fiscalização

partir de presunções, à luz dos mínimos indícios existentes.

Perceba-se que, na grande maioria dos casos em análise, os erros, as falhas e até grosserias,

resultaram em benefício da administração, voltando-se para o bem comum, posto que os

equívocos apontados deixem claro - claríssimo mesmo - a prova patente de inabilidade,

porém, sem que isso ateste desonestidade, mormente, porque essa não se presume e sim exige

provas concretas, inconcussas, irretorquíveis, posto que em nenhum país civilizado no mundo

alguém pode ser condenado sem certeza da culpa.

A equipe técnica, por vezes reinteradas, analisando alguns casos, atesta a inexistência de

prejuízo ao erário. Pode-se observar, por exemplo, no tópico sob o título "Falhas na

formalização dos Contratos nº 015/2013 e nº 168/2014", o seguinte registro: "Verifica-se

que o impacto desta falha no total contratado, porém. é muito pequeno, da ordem de 0,35%

a favor da Administracão.".

Outro fator interessante é que, embora, por inabilidade, tenha havido celebração de Termos

Aditivos que levaram a vigência de contratos a suplantarem o limite de prazo de 180 dias,

ferindo a Lei de Licitações e Contratos, os valores contratados foram mantidos, apesar da

crescente espiral inflacionária. A inabilidade, a falha grosseira, o despreparo teve como

resultado o mais vantajoso à administração.

Umas das maiores expressões dessa inabilidade e não de desonestidade, está no fato de que

os membros da Comissão Permanente de Licitação não tiveram habilidade suficiente e nem

o preparo, que só o tempo oferece, traduzido em experiência, para perceberem os vícios

grosseiros que as propostas apresentavam.

Urge atentar-se para o fato de que quem tem o objetivo de promover falcatrua, fraudar o

erário e cometer desonestidade não registra atos que só os inábeis, ingênuos e de boa fé

podem fazê-lo.

Uma Administração pública que pretende-se fraudar o erário não deixaria no bojo do

processo licitatório parecer jurídico da assessoria chamando a atenção para os rigores da

lei e advertindo à necessidade de sua observação.

Por outra, não registraria nos contratos, como se fez sempre, cláusulas estabelecendo a

interrupção de sua vigência, na hipótese de conclusão do processo licitatório a ser

instaurado.

Faltou à Comissão Permanente de Licitação, na verdade, a devida malícia que preserva os

agentes públicos de malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública. E isso

se justifica no fato da inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com

processos bastante cobiçados, por aqueles que se dispõem a esse tipo de contratação.

[...]

No tocante a censurada ausência de publicação de extratos de contratos,

exemplificativamente, se ateve aquela Comissão Permanente de Licitação ao disposto no art.

6º, XIII, da Lei n. 8.666/93, com as alterações introduzidas pelas Leis ns. 9.648/98 e 9.854/99,

o qual estabelece que SE CONSIDERA IMPRENSA OFICIAL. para os Estados, o Distrito

Federal e os MUNICÍPIOS, O OUE FOR DEFINIDO NAS RESPECTIVAS LEIS.

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A Constituição do Estado de Pernambuco, em seu art. 97, I, "b", prescreve o seguinte:

[...]

O art. 73, XXI, da Lei Orgânica do Município de Itaquitinga. por sua vez prescreve o

seguinte:

[...]

A conclusão tirada pela Comissão Permanente de Licitação parece razoável, em vista da falta

de melhor preparo, considerando que seus membros, pelas condições financeiras do

Município, não recorriam a seminários e congressos da espécie, praticando atos mediante

seus esforços interpretativos, que, às vezes, não eram os melhores.

A publicação ocorreu no local de costumes da Prefeitura e da Câmara Municipal, por ser

essa a formalidade estabelecida na Constituição do Estado de Pernambuco, conforme

definição do art. 6º, XIII, da citada Lei 8.666/93, como sendo imprensa oficial. Esse é o

espírito do referido dispositivo legal que conduziu a Comissão de Licitação a uma

interpretação equivocada, porém razoável.

O art. 6º, XIII, da Lei n. 8.666/93, define como imprensa oficial o que estabelecer a respectiva

lei local.

A Constituição do Estado de Pernambuco estabelece que os atos legislativos e administrativos

sejam publicados em órgão oficial ali jornal local ou em local bem visível da Prefeitura e da

Câmara.

O Município de Itaquitinga, como salientado, não dispõe de órgão oficial local ou de jornal

local; de forma que a publicação de seus atos em local bem visível da Prefeitura e da Câmara

é o meio eleito para a sua eficácia.

Nos diversos casos apontados pela equipe técnica, há de se reconhecer ter ocorrido

inabilidade dos agentes públicos, porém, essa, a negligência, a imperícia, consoante

entendimento jurisprudencial, a exemplo dos Acórdãos a seguir transcritos, sobremodo, do

egrégio Superior Tribunal de Justiça, não caracterizam ato de improbidade administrativa,

verbis:

[...]

MARCELO FIGUEIREDO, em sua obra "Probidade administrativa", 4. ed., São Paulo,

Malheiros, 2000, p. 24, escrevendo sobre o tema, assim explica: "Nessa direção, não nos

parece crível punir o agente público, ou equiparado, quando o ato acoimado de

improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão imperfeita, ausente o elemento

de desonestidade, ou de improbidade propriamente dita". (grifo de agora)

No mesmo sentido é a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, que, a esse

respeito, assim se expressa:

[...]

Aliás, nesse sentido, também, é o escólio de ALEXANDRE DE MORAES, que, em obra

recente, assim escreve: "A lei 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor

Page 29: POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO? - Pesquisa · Com a primeira solicitação da CGU acerca das planilhas de controle de saldo/estoque de gêneros da Alimentação Escolar, no armazém

público exigindo o dolo nas três espécies de ato de improbidade administrativa." (Direito

constitucional administrativo, São Paulo. Atlas,2002, p. 320-321).

O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO, aliás, adota essa mesma

orientação doutrinária e jurisprudencial, "verbis":

[...]

A remansada jurisprudência do egrégio SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA se inclina

no sentido de que "é o dolo genérico consubstanciado na vontade livre e consciente de

dispensar ou inexigir licitação ou deixar de observar as formalidades pertinentes, quando

se cuidar de dispensa ou inexigibilidade de licitação", que caracteriza o delito definido no

art. 89, da Lei n. 8.666/93, e suas alterações posteriores, verbis:

[...]

Extrai-se, pois, dos inúmeros textos doutrinários e jurisprudenciais citados, linhas atrás, que

a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode decorrer de simples

presunção. Ao contrário, se exige a efetiva demonstração do dolo do autor do ato ilícito,

porque, como salientado, ímprobo é aquele que é desonesto, isto é, aquele que,

intencionalmente, age com o intuito de lesar a Administração Pública.

Já não é recente o entendimento jurisprudencial de que as sanções provenientes da dicção da

Lei n. 8.429/92 devem ser consequência de provas concretas da existência do dano

patrimonial e do dolo, e não de indícios, de conjecturas, verbis:

[...]

Não se duvida da real existência de equívocos e falhas nos procedimentos relacionados pela

equipe técnica, de que trata este tópico, mas, consoante comprovado ao longo das presentes

razões e, também, demonstrado na análise feita pelo venerando Relatório, esses fatores

censurados residem no campo da formalidade, sem repercussão substancial, que seria a

prova do dano ao erário, se levando à conclusão, mesmo que em estudo perfunctório, de que

tudo isso resultou de inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional,

doloso, má fé.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica

“no campo da formalidade, sem repercussão substancial”, concluindo tratar-se de resultado

de “inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional, doloso, má fé”.

Afirma também que, apesar disso, “se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração”.

Releva ressaltar que o papel da fiscalização é o de constatar a (des)conformidade da situação

encontrada em relação a uma referência. Neste sentido, o fato aqui constatado – falhas na

formalização de contratos – independe do apontamento de responsáveis. Tampouco se fez

juízo de valor acerca do dolo ou culpa de eventuais responsáveis pelos fatos.

A Unidade afirma que a própria “equipe técnica” da CGU, no relatório preliminar, “atesta a

inexistência de prejuízo ao erário”. Deve-se ressaltar que tal afirmação é verdadeira apenas

em relação a uma das falhas constatadas, qual seja, a formalização, no Contrato nº 015/2013,

de preços unitários que diferem dos constantes da proposta apresentada pela contratada.

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No tocante à ausência de publicação do extrato do contrato na imprensa oficial, a Unidade

reconhece a falha apontada, na medida em que, após apresentar textos legais pertinentes à

matéria, afirma que “o espírito do referido dispositivo legal [...] conduziu a Comissão de

Licitação a uma interpretação equivocada, porém razoável”.

A Unidade destacou ainda que “a negligência, a imperícia, consoante entendimento

jurisprudencial, [...] não caracterizam ato de improbidade administrativa”, tendo

colacionado extensa jurisprudência nesse sentido. A esse respeito, repise-se que não é objetivo

de uma ação de fiscalização como a aqui relatada o apontamento de responsáveis pelos fatos

constatados, nem de eventual dolo ou culpa dos agentes envolvidos, tampouco seu

enquadramento como atos de improbidade administrativa.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.7. Prorrogação contratual irregular e intempestividade na realização de

procedimento licitatório.

Fato

Por meio da Dispensa de Licitação nº 006/2013 (Processo Licitatório nº 016/2013), foi

contratada a empresa Comercial Itambé Ltda. (CNPJ 02.775.367/0001-02) para o

“fornecimento parcelado de gêneros alimentícios em geral, destinados à merenda escolar do

Município de Itaquitinga”. Em 4 de março de 2013, na solicitação de autorização para a

realização da contratação direta (fls. 2), com base na Lei nº 8.666/1993, art. 24, inciso IV

(“casos de emergência ou calamidade pública”), a Secretária Municipal de Educação declarou

a necessidade da contratação direta “por 90 (noventa) dias, ou enquanto durar o Processo

Licitatório”, “considerando que um processo a ser instaurado levará um tempo razoável para

ser concluído, não podendo o Município ficar sem a tal prestação destes serviços”.

O Contrato nº 015/2013 (fls. 46-50) foi celebrado em 8 de março de 2013, no valor de R$

145.580,20, com vigência de noventa dias. Foi previsto possível abreviamento desta vigência,

“em caso de encerramento do processo licitatório antes do término do prazo previsto” no

instrumento contratual (Cláusula Terceira, parágrafo único). Porém, ao contrário, em 6 de

junho de 2013 foi celebrado aditivo contratual (fls. 54-55) prorrogando a vigência da avença

por mais noventa dias, até 6 de setembro de 2013. Tal prorrogação vai de encontro ao

estabelecido no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, como se observa na transcrição a

seguir:

“Art. 24. É dispensável a licitação: [...]

IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de

atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de

pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente

para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as

parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e

oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou

calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos;” (Original sem grifo)

Registre-se ainda que não consta dos autos parecer da assessoria jurídica da Administração

sobre tal prorrogação contratual, em desacordo com o regramento do parágrafo único do art.

38 da Lei nº 8.666/1993, que estabelece que “as minutas de editais de licitação, bem como as

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dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas

por assessoria jurídica da Administração”.

Adicionalmente, verifica-se que o Processo Licitatório nº 037/2013, referente ao Convite nº

018/2013, para a “aquisição com fornecimento parcelado de gêneros alimentícios em geral,

destinados à merenda escolar do Município de Itaquitinga”, somente foi instaurado em 4 de

novembro de 2013, ou seja, praticamente 60 dias após o término da vigência contratual

(irregularmente prorrogada) do Contrato nº 015/2013. A solicitação de autorização para a

abertura do processo licitatório (fls. 3) foi emitida pela Secretária Municipal de Educação

apenas em 30 de outubro de 2013. Os contratos oriundos do Convite nº 018/2013, de nº

034/2013 (fls. 131-134) e nº 035/2013 (fls. 135-137), foram celebrados em 19 de novembro

de 2013, nos valores de R$ 47.927,20 e R$ 11.998,40, com vigência até 31 de dezembro de

2013.

Também no exercício de 2014 houve contratação direta para aquisição de gêneros alimentícios

destinados à merenda escolar. Por meio da Dispensa de Licitação nº 001/2014 (Processo

Licitatório nº 017/2014), foi contratada a mesma empresa (Comercial Itambé Ltda.) para a

“aquisição de gêneros alimentícios, com fornecimento parcelado, em caráter emergencial,

destinados à Secretaria Municipal de Educação”. Em 10 de março de 2014, na solicitação de

autorização para a instauração de procedimento administrativo de dispensa de licitação (fls.

2), a Secretária Municipal de Educação declarou a necessidade da contratação direta “por 180

(cento e oitenta) dias ou até durar o competente procedimento licitatório”, “considerando que

foi constatado o desabastecimento dos gêneros alimentícios” e “que está previsto a

publicação de um Processo Licitatório na Modalidade de Pregão Presencial para a aquisição

dos referidos produtos, mas que até a sua conclusão poderá trazer enormes prejuízos ao

desenvolvimento das atividades”.

No Ofício SME nº 007/2014, de 18 de março de 2014, que solicita autorização do Prefeito de

Itaquitinga para a contratação direta, a Secretária Municipal de Educação ratificou a

necessidade da dispensa de licitação com base na Lei nº 8.666/1993, art. 24, inciso IV

(“emergência”), ressaltando jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco

(TCE-PE) e do Tribunal de Contas da União (TCU) segundo a qual “a situação prevista no

art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93 não distingue a emergência real, resultante do imprevisível,

daquela resultante da incúria administrativa, sendo cabível, em ambas as hipóteses, a

contratação direta” (Acórdão TCU nº 1.876/2007 – Plenário). O assunto foi submetido à

apreciação da Assessoria Jurídica da Administração, que se pronunciou conforme a seguir

transcrito (fls. 57-58):

“Ver-se (sic) que se trata de aquisição de gêneros alimentícios para a merenda escolar no

início do exercício financeiro, ou seja, do ano letivo, sendo necessário que a administração

municipal se planeje para a realização do certame licitatório, na modalidade cabível, no

entanto precisa com urgência adquirir tais gêneros alimentícios para a merenda escolar, já

que iniciada (sic) as aulas do ano letivo. [...]

Deve a administração municipal envidar esforços no sentido deflagrar (sic) processo

licitatório para a aquisição de gêneros para a merenda escolar, não podendo sob hipótese

alguma deixar de adquirir tais bens de forma definitiva com dispensa de licitação (sic), pois

a dispensa deve ser adotada em caráter excepcional.

Diante do exposto, recomendo ao gestor público que somente utilize o processo de dispensa

de licitação nos casos previstos no art. 24, inciso IV da Lei 8.666/93, mesmo se tratando de

aquisição de merenda escolar, devendo observar que a dispensa de licitação não pode se dá

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(sic) em caráter definitivo, mas temporário, devendo deflagrar concomitantemente à dispensa

de licitação o processo licitatório na modalidade cabível, devendo o gestor público atentar

para caso decida de forma justificada de dispensa de certame observar o que preconiza o art.

24, inciso IV da Lei 8.666/93.”

O Contrato nº 168/2014 - A foi celebrado em 28 de março de 2014, no valor de R$ 298.592,84,

com vigência de 180 dias. Foi previsto possível abreviamento desta vigência, “em caso de

encerramento do processo licitatório antes do término do prazo previsto” no instrumento

contratual.

O referido processo licitatório corresponde ao Pregão Presencial nº 004/2014 (Processo

Licitatório nº 019/2014), por meio do qual foram contratadas as empresas Comercial Itambé

Ltda., Da Mata Comércio e Serviços Ltda. – ME e Andrea Andrade da Silva – ME para o

“fornecimento parcelado de gêneros alimentícios, para composição da merenda escolar,

destinada aos alunos matriculados na Rede Municipal de Ensino de Itaquitinga-PE”. A

solicitação de autorização para a abertura do processo licitatório (Ofício SME nº 026/2014,

fls. 3) data de 6 de maio de 2014, praticamente dois meses após a solicitação de autorização

para instauração de procedimento administrativo de dispensa de licitação que o precedeu. Os

Contratos nº 241/2014, nº 242/2014 e nº 243/2014 foram celebrados em 10 de setembro de

2014, nos valores de R$ 865.753,35, R$ 94.514,65 e R$ 226.789,60, respectivamente, com

vigência até 31 de dezembro de 2014. Posteriormente, a vigência foi prorrogada até 10 de

setembro de 2015, por meio de aditivo contratual.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

A Unidade Examinada se manifestou por meio do Ofício nº 85/2016, de 17 de maio de 2016,

nos seguintes termos:

“Os itens 3; 4; 5 e 6, do respeitável Relatório, consoante se extrai de seu teor, tratam do

apontamento de possíveis irregularidades, nos procedimentos licitatórios que enumeram, e

guardam grande simetria entre si, no tocante a essas apontadas anomalias e, diante disso,

parece sugestivo que os esclarecimentos aflorem em um só tópico, até mesmo para que se

objetive o princípio da economia processual.

Íntimo de todos é que o Município de Itaquitinga é daqueles de pequeno porte, que sobrevive,

pode-se dizer, quase que unicamente do repasse efetuado, pelo Governo Federal, das cotas

do FPM e dos programas oriundos de outras esferas de governo, conquanto quase que não

possua receita direta. [...]

Com isso, não sobram recursos financeiros para reciclagem de pessoal, mediante

encaminhamento de servidores e agentes políticos a congressos, seminários, cursos e

congêneres. O fato é que a ausência de recursos financeiros afetam, também, os recursos

humanos, porquanto, servidores passam a alinhavar com suas próprias linhas e, em esforço

incomum, tirar as suas interpretações às normas positivas, segundo o seu próprio

entendimento. Quando muito, recorre a assessoramentos contratados, embora, por questão

de celeridade do serviço, na maioria das vezes, necessitam tomar atitudes próprias.

A Administração municipal, mesmo naquelas ocasiões em que o valor da despesa não exige

a realização de procedimento licitatório ou de dispensa formal, em virtude do limite

estabelecido, sempre recorre a cotações de preço, porque esse foi um princípio por ela

estabelecido, para se alcançar e exercer a economicidade, objetivando o bem comum.

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Muitas vezes, como se percebe ao longo do respeitável Relatório da Auditoria, se cometeu

inabilidades e erros até grosseiros - isso em face de inexperiências e despreparo mesmo -,

mas, se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração.

O cenário que se tem vivido, no Brasil, nos últimos tempos, enseja que a presunção da

inocência passe a ser um instituto em extinção. Cada agente público, na verdade, invertendo

o ônus da prova, acima de tudo e preventivamente, precisa desprender muito esforço para

provar que é diferente. E quando isso ocorre - a prova da ausência de desonestidade -, já se

tem enfrentado enorme censura, mesmo que por abstração, em apenas relatórios

preliminares, cravando a ferida íntima, expressa na violação à honra subjetiva, naquele

conceito que cada um faz de si.

Tal relato não expressa a mínima censura à Auditoria em questão, sobremodo, porque,

consoante registrado linhas atrás, o cenário nacional obriga a toda e qualquer fiscalização

partir de presunções, à luz dos mínimos indícios existentes.

Perceba-se que, na grande maioria dos casos em análise, os erros, as falhas e até grosserias,

resultaram em benefício da administração, voltando-se para o bem comum, posto que os

equívocos apontados deixem claro - claríssimo mesmo - a prova patente de inabilidade,

porém, sem que isso ateste desonestidade, mormente, porque essa não se presume e sim exige

provas concretas, inconcussas, irretorquíveis, posto que em nenhum país civilizado no mundo

alguém pode ser condenado sem certeza da culpa.

[...]

Outro fator interessante é que, embora, por inabilidade, tenha havido celebração de Termos

Aditivos que levaram a vigência de contratos a suplantarem o limite de prazo de 180 dias,

ferindo a Lei de Licitações e Contratos, os valores contratados foram mantidos, apesar da

crescente espiral inflacionária. A inabilidade, a falha grosseira, o despreparo teve como

resultado o mais vantajoso à administração.

Umas das maiores expressões dessa inabilidade e não de desonestidade, está no fato de que

os membros da Comissão Permanente de Licitação não tiveram habilidade suficiente e nem

o preparo, que só o tempo oferece, traduzido em experiência, para perceberem os vícios

grosseiros que as propostas apresentavam.

Urge atentar-se para o fato de que quem tem o objetivo de promover falcatrua, fraudar o

erário e cometer desonestidade não registra atos que só os inábeis, ingênuos e de boa fé

podem fazê-lo.

Uma Administração pública que pretende-se fraudar o erário não deixaria no bojo do

processo licitatório parecer jurídico da assessoria chamando a atenção para os rigores da

lei e advertindo à necessidade de sua observação.

Por outra, não registraria nos contratos, como se fez sempre, cláusulas estabelecendo a

interrupção de sua vigência, na hipótese de conclusão do processo licitatório a ser

instaurado.

Faltou à Comissão Permanente de Licitação, na verdade, a devida malícia que preserva os

agentes públicos de malfeitos de terceiros que pactuam com a administração pública. E isso

se justifica no fato da inexperiência do pessoal e da própria inabilidade para lidar com

processos bastante cobiçados, por aqueles que se dispõem a esse tipo de contratação.

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[...]

Nos diversos casos apontados pela equipe técnica, há de se reconhecer ter ocorrido

inabilidade dos agentes públicos, porém, essa, a negligência, a imperícia, consoante

entendimento jurisprudencial, a exemplo dos Acórdãos a seguir transcritos, sobremodo, do

egrégio Superior Tribunal de Justiça, não caracterizam ato de improbidade administrativa,

verbis:

[...]

MARCELO FIGUEIREDO, em sua obra "Probidade administrativa", 4. ed., São Paulo,

Malheiros, 2000, p. 24, escrevendo sobre o tema, assim explica: "Nessa direção, não nos

parece crível punir o agente público, ou equiparado, quando o ato acoimado de

improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão imperfeita, ausente o elemento

de desonestidade, ou de improbidade propriamente dita". (grifo de agora)

No mesmo sentido é a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, que, a esse

respeito, assim se expressa:

[...]

Aliás, nesse sentido, também, é o escólio de ALEXANDRE DE MORAES, que, em obra

recente, assim escreve: "A lei 8.429/92 consagrou a responsabilidade subjetiva do servidor

público exigindo o dolo nas três espécies de ato de improbidade administrativa." (Direito

constitucional administrativo, São Paulo. Atlas,2002, p. 320-321).

O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO, aliás, adota essa mesma

orientação doutrinária e jurisprudencial, "verbis":

[...]

A remansada jurisprudência do egrégio SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA se inclina

no sentido de que "é o dolo genérico consubstanciado na vontade livre e consciente de

dispensar ou inexigir licitação ou deixar de observar as formalidades pertinentes, quando

se cuidar de dispensa ou inexigibilidade de licitação", que caracteriza o delito definido no

art. 89, da Lei n. 8.666/93, e suas alterações posteriores, verbis:

[...]

Extrai-se, pois, dos inúmeros textos doutrinários e jurisprudenciais citados, linhas atrás, que

a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode decorrer de simples

presunção. Ao contrário, se exige a efetiva demonstração do dolo do autor do ato ilícito,

porque, como salientado, ímprobo é aquele que é desonesto, isto é, aquele que,

intencionalmente, age com o intuito de lesar a Administração Pública.

Já não é recente o entendimento jurisprudencial de que as sanções provenientes da dicção da

Lei n. 8.429/92 devem ser consequência de provas concretas da existência do dano

patrimonial e do dolo, e não de indícios, de conjecturas, verbis:

[...]

Não se duvida da real existência de equívocos e falhas nos procedimentos relacionados pela

equipe técnica, de que trata este tópico, mas, consoante comprovado ao longo das presentes

razões e, também, demonstrado na análise feita pelo venerando Relatório, esses fatores

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censurados residem no campo da formalidade, sem repercussão substancial, que seria a

prova do dano ao erário, se levando à conclusão, mesmo que em estudo perfunctório, de que

tudo isso resultou de inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional,

doloso, má fé.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em sua manifestação, a Unidade Examinada não contesta os fatos constatados, e os classifica

“no campo da formalidade, sem repercussão substancial”, concluindo tratar-se de resultado

de “inabilidade de servidores, sem qualquer procedimento intencional, doloso, má fé”.

Afirma também que, apesar disso, “se obteve o melhor e mais vantajoso à Administração”.

Releva ressaltar que o papel da fiscalização é o de constatar a (des)conformidade da situação

encontrada em relação a uma referência. Neste sentido, o fato aqui constatado – a prorrogação

contratual irregular e a intempestividade na realização de procedimento licitatório – independe

do apontamento de responsáveis. Tampouco se fez juízo de valor acerca do dolo ou culpa de

eventuais responsáveis pelos fatos.

Em sua manifestação, a Unidade reconhece ter havido “celebração de Termos Aditivos que

levaram a vigência de contratos a suplantarem o limite de prazo de 180 dias, ferindo a Lei de

Licitações e Contratos”, citando que “os valores contratados foram mantidos, apesar da

crescente espiral inflacionária” para concluir que o fato resultou no “mais vantajoso à

administração”. A esse respeito, não se pode afirmar que tal conclusão seja correta: por trata-

se de contratação emergencial, em que foi dispensado o procedimento licitatório que se destina

a ampliar a concorrência para a obtenção de preços mais vantajosos à Administração; e por

tratar-se da aquisição de gêneros alimentícios, cujos preços sobem e descem de acordo com

fatores sazonais.

A Unidade destacou ainda que “a negligência, a imperícia, consoante entendimento

jurisprudencial, [...] não caracterizam ato de improbidade administrativa”, tendo

colacionado extensa jurisprudência nesse sentido. A esse respeito, repise-se que não é objetivo

de uma ação de fiscalização como a aqui relatada o apontamento de responsáveis pelos fatos

constatados, nem de eventual dolo ou culpa dos agentes envolvidos, tampouco seu

enquadramento como atos de improbidade administrativa.

##/AnaliseControleInterno##

3. Consolidação de Resultados

Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está

adequada e exige providências de regularização por parte dos gestores federais.

Os recursos federais transferidos correspondem a R$ 754.326,00 no período de janeiro de

2013 a agosto de 2015, segundo dados do Portal da Transparência do Governo Federal.

Em virtude da ausência de instrumentos de controle eficientes sobre o quantitativo de

gêneros alimentícios adquiridos e sobre a sua correta distribuição às unidades de ensino e ao

alunado, torna-se inviável atestar que alimentos comprados pela Prefeitura estavam sendo

desviados, embora as falhas de controle verificadas favoreçam a prática de ilícitos. No

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tocante, porém, à existência de alimentos fora do prazo de validade e a condições

inadequadas nos locais de preparação da merenda escolar, as irregularidades foram

confirmadas.

Destacam-se, a seguir, as situações de maior relevância quanto aos impactos sobre a

efetividade do Programa/Ação fiscalizado:

No que se refere aos estoques de gêneros alimentícios para a produção da merenda escolar,

verificou-se a ausência de instrumentos de controle de estoque eficazes, tanto no armazém

central quanto das unidades municipais de ensino. Não há instrumentos de controle capazes

de informar, por exemplo, quais as quantidades atuais em estoque de cada gênero

alimentício. O instrumento de cálculo de necessidades de gêneros alimentícios por unidade

escolar é falho, bem como os instrumentos de registro de envio dos gêneros alimentícios às

escolas, implantado muito recentemente. Também não há instrumentos eficazes para o

gerenciamento do estoque de alimentos no tocante à sua validade.

Tais deficiências de controle apresentam reflexos em toda a cadeia de aquisição,

recebimento, distribuição e utilização dos gêneros alimentícios. Foram encontrados gêneros

alimentícios com validade vencida em 27% das escolas fiscalizadas, e também no armazém

central, onde foram constatados ainda alimentos perecíveis visivelmente deteriorados.

Deficiências em instalações físicas ou equipamentos foram verificadas no armazém central

e em 73% das unidades de ensino vistoriadas. Ainda, em mais da metade das escolas a

refeição servida no dia da fiscalização foi diferente da prevista no cardápio.

No que diz respeito ao processo de aquisição dos gêneros alimentícios, foram evidenciados:

conluio entre proponentes; desclassificação indevida de licitante; falhas na formalização

contratual; prorrogação contratual irregular; e intempestividade na realização de

procedimento licitatório.

A deficiência de controle é tal que não é possível concluir se os gêneros alimentícios

adquiridos com recursos do Programa 2030 – Educação Básica, Ação 8744 – Apoio à

Alimentação Escolar na Educação Básica, no município de Itaquitinga/PE, foram

regularmente aplicados, em conformidade com os objetivos da Ação Governamental.