PORTUGAL

1 CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS DO SISTEMA DE PENSÕES

O regime legal do sistema de pensões português consiste num regime geral obrigatório para todos os trabalhadores por conta de outrem e por conta própria do sector privado. Existem regimes especiais para funcionários públicos, polícia e militares, sector financeiro e advogados. Também há um regime voluntário que está aberto aos residentes em Portugal que não estejam cobertos pelo sistema de segurança social português; os nacionais portugueses que residam ou trabalhem no estrangeiro também podem inscrever-se neste regime.

As contribuições para o regime legal não estão separadas das contribuições para as outras prestações concedidas pelo regime geral da segurança social, que cobre os riscos de doença, maternidade, doenças profissionais, desemprego, invalidez, velhice, sobrevivência (as prestações familiares são concedidas sob condição de residência). As contribuições não têm um limite máximo, sendo que a taxa de contribuição é de 34,75% das remunerações (11% pagos pelo trabalhador e 23,75% pelo empregador) para trabalhadores por conta de outrem. Do total dos 34,75% pagos pela pessoa segurada e pelo empregador, 16,01% são destinados às prestações de velhice, 3,42% às prestações de invalidez e 3,67% às prestações de sobrevivência. Para os trabalhadores por conta própria, 25,4% dos rendimentos de referência vão para a cobertura obrigatória (velhice, invalidez, maternidade, doenças profissionais e sobrevivência) e 32% para o regime voluntário (que cobre o risco de doença). Desde 1999, no regime geral legal, a idade legal da reforma é 65 anos para homens e mulheres, com excepções para um número limitado de profissões, em que a idade é 55 anos. O governo propôs uma lei que visa aumentar a idade de passagem à reforma para os funcionários públicos, actualmente nos 60 anos, gradualmente em 6 meses por ano ao longo dos próximos 10 anos, até se atingirem os 65 anos, que passaria a ser a idade efectiva a partir de 2006.

Para terem direito a uma pensão de velhice, os beneficiários da segurança social têm de ter completado uma carreira contributiva de 15 anos, com pelo menos 120 dias por ano de remunerações registadas. Desde 2002, passaram a ser tidos em conta as remunerações auferidas ao longo de toda a carreira contributiva para o cálculo do montante da pensão, sujeito a um máximo de 40 anos (desde 1994 eram calculados com base no rendimento médio dos melhores dez anos dos últimos 15). Há um período de transição durante o qual é utilizado o método de cálculo mais favorável para determinar o montante da pensão. Está a ser encarada a possibilidade de reduzir esse período de transição.

A reforma de 2002 prevê que as pensões passem a ser calculadas para os funcionários públicos (recrutados de 1993 em diante) e os empregados privados com base nas contribuições feitas durante toda a carreira, até 40 anos (com um período de transição de 2002 a 2016). No que se refere à convergência dos sistemas de pensão, o governo propôs aumentar os anos de seguro para os funcionários públicos, actualmente 36 anos, gradualmente, em seis meses por ano até se atingir os 40 anos.

Nos sectores bancário e das telecomunicações existem regimes profissionais em substituição do regime geral (estes regimes representam cerca de 4% da população empregada, ao passo que cerca de 1,5 % da população no activo estão abrangidos por soluções individuais).

Embora represente 11,2% do PIB, o mercado de fundos de pensões está praticamente inactivo. Os incentivos fiscais actuais não são considerados suficientemente satisfatórios para

promover a criação de novos regimes profissionais. Para além disso, devido à liquidação de vários fundos de pensões (particularmente nos últimos dois anos) e às reduções do número de trabalhadores em diversos sectores, a participação nesses fundos tem vindo a diminuir.

Foram adoptadas medidas legislativas e regulamentares em 2001 e em 2002 para definir os princípios gerais para os planos de pensão profissionais complementares, para definir os requisitos para a diversificação dos activos dos fundos de pensões e para reforçar os poderes de supervisão do Instituto Português de Seguros sobre as empresas de gestão de fundos de pensões e companhias de seguros (as únicas instituições que podem administrar fundos de pensões). Para além disso, tendo em vista melhorar o acesso aos regimes de pensões complementares, a nova lei de bases da segurança social melhora as condições de aquisição de direitos de pensão complementares e estabelece o princípio da portabilidade. As soluções individuais podem assumir diversas formas, incluindo a subscrição de apólices de seguros de vida ou a participação voluntária num fundo de pensões ou de investimento.

Um regime não contributivo, financiado pelos impostos, assegura prestações subordinadas a condições de recursos às pessoas com mais de 65 anos que não recebam prestações adequadas de outras fontes. As pessoas com rendimentos abaixo de 30% do salário mínimo nacional (50% para um casal) têm direito a uma pensão social ao abrigo deste regime. Devido às carreiras contributivas curtas e, bem assim, aos baixos salários de referência, as pensões do regime geral são por vezes inferiores ao mínimo, o que dá azo a que um grupo significativo de pensionistas recebam a pensão mínima (em 2004, cerca de 45% dos pensionistas do regime contributivo recebiam a pensão mínima correspondente). A fim de reduzir a pobreza entre os idosos, foi criado um subsídio subordinado a condições de recursos, chamado “complemento solidário para idosos”. Estão também disponíveis outras prestações para pessoas idosas, em particular, prestações de saúde e cuidados prolongados e de habitação.

2 SITUAÇÃO E PERSPECTIVAS À LUZ DOS OBJECTIVOS COMUNS

2.1 Situação actual No que se refere à adequação, o actual rendimento relativo dos idosos (com mais de 65 anos) é, em média, cerca de 76% do rendimento relativo da faixa etária 0-64 (77% para os homens e 75% para as mulheres). A longo prazo, a maturação do sistema de pensões (mais pensionistas com carreiras completas) e, possivelmente, o desenvolvimento dos regimes de pensões complementares deverão ter também um impacto positivo no rendimento dos pensionistas. De acordo com os cálculos efectuados no âmbito do ISG, as actuais taxas brutas de substituição no caso de um trabalhador que se reforma aos 65 anos após 40 anos de carreira com salário médio estão nos 75% (91% líquidos).

O nível de risco de pobreza entre os idosos é importante (29 %), facto que está relacionado com a proporção significativa da população com carreiras de seguro curtas ou com remunerações sujeitas a desconto muito baixas. Nos últimos anos, uma das grandes prioridades tem sido a melhoria do nível da pensão mínima de velhice. Em 1998 foram introduzidos pela primeira vez níveis mínimos garantidos para pensões de velhice e invalidez ao abrigo do regime contributivo1. O nível mínimo depende do número de anos de contribuições e foi aumentado nestes últimos anos. De acordo com a nova legislação de 2002, este nível está indexado ao salário mínimo, deduzido de 11% de contribuições, e tem vindo a ser aumentado no período 2003-2006. A partir de 2006, o complemento solidário para os

1 Anteriormente, era pago um complemento social às pessoas cuja pensão do regime geral não atingia o montante mínimo de 30% do rendimento médio.

idosos será concedido às pessoas com mais de 80 anos, a fim de assegurar um rendimento de 300€ (e gradualmente a todos os idosos com mais de 65 anos até 2009).

A taxa de emprego de 2004 é de 67,8% para a população da faixa etária 15-64 e de 50,3 % para a faixa etária de 55-64, taxas compatíveis com os objectivos de Lisboa. Todos os trabalhadores do sector privado podem reformar-se aos 65 anos, se tiverem contribuído durante pelo menos 15 anos. Porém, as condições de reforma antecipada têm vido a ser restringidas. No sector privado, a possibilidade de requerer a reforma antecipada aos 55 anos foi suspensa e suprimida a medida que permite a pensão antecipada aos 58 anos para os desempregados de longa duração. Actualmente (para além das profissões mencionadas na lei) a pensão antecipada só é possível para desempregados de longa duração com pelo menos 55 anos (que tenham feito contribuições durante 20 anos civis – as suas pensões são, nesse caso, reduzidas em 4,5% por ano) ou 60 (sem redução). Na função pública, trabalhadores com pelo menos 36 anos de serviço podem-se reformar antes dos 65 anos, mas estão sujeitos à mesma redução de 4,5% ao ano. Os trabalhadores no sector privado podem adiar a sua reforma até aos 70 anos e beneficiar de um aumento de 10% na pensão por ano de adiamento (para pessoas que tenham contribuído durante pelo menos 40 anos). Além disso, as pensões de velhice podem ser livremente combinadas com rendimentos do trabalho. Está planeada a possibilidade de acumular o trabalho a tempo parcial com uma pensão parcial e, bem assim, a de reforçar os incentivos ao emprego de pessoas mais vulneráveis.

O encargo com as pensões representa 11,1% do PIB. No capítulo da sustentabilidade financeira, na década de 90 foram feitos vários ajustamentos para reduzir o futuro aumento da despesa pública com pensões. Em 1993, as regras de cálculo dos direitos de pensão dos funcionários recém-chegados ao regime especial dos funcionários públicos passaram a ser idênticas às do regime geral de segurança social. Em 1994, as condições para aquisição do direito a uma pensão de velhice e o coeficiente para calcular as prestações de reforma passaram a ser mais rigorosos (estas medidas foram confirmadas pela legislação adoptada em 2002).

Desde a última reforma da segurança social, em 2002, as remunerações auferidas ao longo de toda a carreira contributiva passaram a ser tidas em conta para o cálculo do montante da pensão (sujeito a um máximo de 40 anos). Foram fixadas taxas de acumulação anuais consoante o nível de remunerações de referência, do que resulta uma pensão máxima para trabalhadores no sector privado de 92% do salário de referência (utilizado para calcular a pensão) enquanto na função pública é de 90% desde 2004. A nova fórmula da prestação aplica-se em pleno àqueles que começaram a trabalhar a partir de 2002.

Em 1989 foi criado um fundo de reserva para a segurança social. De acordo com as leis de reforma da segurança social de 2000 e 2002, o objectivo é constituir, a médio prazo, uma reserva equivalente a 2 anos de encargos com pensões do regime geral. Para além de receber os excedentes orçamentais do regime de segurança social, o fundo receberá entre dois e quatro pontos percentuais das contribuições dos trabalhadores para a segurança social. No início de 2005, os activos detidos pelo fundo atingiam 4,3% do PIB. Espera-se que o fundo seja utilizado quando os défices da segurança social começarem a emergir, para cobrir despesas crescentes e colmatar o défice de receitas. Atendendo à actual situação macroeconómica, será difícil aumentar a curto prazo estas reservas.

A fim de promover o desenvolvimento dos regimes de pensões complementares, em 2000 foi adoptado um vasto quadro jurídico que abrange as regras de gestão e investimento, bem como o regime fiscal aplicável a esses regimes privados. Em 2002, foram introduzidos novos benefícios fiscais e definiu-se uma estrutura de supervisão para os regimes de pensões

complementares. A directiva IRPPP está actualmente a ser transposta, ao mesmo tempo que são envidados alguns esforços no sentido de melhorar a portabilidade.

As informações aos beneficiários foram melhoradas graças à disponibilização de um sítio web especial para a questão, que oferece simulações de pensão, em paralelo com a criação de centros de chamadas especiais. Numa preocupação de melhorar a transparência, o governo planeia tornar públicas, anualmente, projecções de longo prazo actualizadas relativas à adequação e à sustentabilidade financeira do sistema de pensões.

2.2 Perspectiva, reformas e debates sobre estratégia Segundo as projecções, Portugal deverá enfrentar unas próximas décadas um envelhecimento demográfico mais acelerado do que a maioria dos Estados-Membros da União Europeia. De acordo com as últimas previsões demográficas do Eurostat, o rácio de dependência dos idosos deverá aumentar de 25% em 2004 para 39% em 2030 e 58% em 2050.

De acordo com os cálculos efectuados no âmbito do ISG, prevê-se que os rácios teóricos de substituição permaneçam em geral estáveis. Para o caso de um trabalhador que se reforme aos 65 após 40 anos de carreira com salário médio, o rácio de substituição líquido manter-se-ia estável, passando de 91% em 2005 para 92% em 2050 (o rácio de substituição bruto desce de 75% para 70%). Segundo as previsões, Portugal deverá enfrentar uma pressão significativa no seu sistema de finanças públicas resultante do envelhecimento das populações. De acordo com as projecções de 2005 do Grupo de Trabalho sobre Envelhecimento, a despesa pública com pensões deverá aumentar de 11,1% do PIB para 20,8% entre 2004 e 2050 e todas as despesas com prestações relacionadas com a idade aumentarão de 23,8% para 33,4% durante o mesmo período. O aumento dos encargos com pensões é um do mais altos na UE, de que resulta um grave risco para a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas2.

A última reforma das pensões, em especial um conjunto de medidas que têm por finalidade fazer convergir as pensões do sector público para o nível geral das pensões deverá dar um contributo muito positivo para vencer o desafio financeiro do sistema de pensões; o anterior relatório de estratégia nacional expôs como é que Portugal irá lidar com este desafio até próximo de 2030, mas deixa em aberto a questão de saber como será financiado o défice da segurança social após essa data. Desta forma, há ainda cabimento para outras reformas, sem deixar de ter presente o facto de se ainda se apresentar difícil o equilíbrio do orçamento da administração central. Neste contexto, também parece haver oportunidades para o desenvolvimento dos regimes de pensões privados. Resta saber se a modernização do quadro jurídico aplicável às pensões privadas (incluindo as regras relativas à aquisição de direitos de pensão e à portabilidade) será suficiente para permitir aos regimes de pensões profissionais desempenharem um papel significativo.

Em 2006, o governo português decidirá sobre a estratégia global para o sistema de pensões. Um estudo desenvolvido sobre a sustentabilidade do sistema de segurança social está a ser preparado para permitir ao governo decidir quais as medidas que serão mais apropriadas e necessárias para assegurar a sustentabilidade financeira a longo prazo do sistema de pensões.

3. CONCLUSÃO

2 De acordo com as projecções orçamentais nacionais de 2004 (baseadas em diferentes previsões demográficas e macroeconómicas) preparadas no contexto da avaliação da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, os encargos com pensões deverão crescer de 11,5% do PIB em 2005 para 15% em 2050.

Em resposta ao desafio da adequação, uma das grandes prioridades desde o último relatório de estratégia é a de melhorar o nível da pensão mínima de velhice, o que deverá atenuar os riscos de pobreza. Para reduzir ainda mais a pobreza entre os idosos, foi adoptada e posta em prática em 2006 uma nova prestação, financiada pelos impostos, designada complemento solidário para os idosos. Ademais, carreiras contributivas mais completas em empregos mais bem pagos levarão ao pagamento de pensões mais elevadas às novas gerações de pensionistas.

As reformas mais recentes traduzir-se-ão em maiores incentivos para trabalhar mais tempo e vão contribuir também para um tratamento mais equitativo dos diferentes regimes. Uma maior harmonização do sistema de pensões e a adopção de medidas para promover carreiras mais longas deverão contribuir para reforçar a adequação e a sustentabilidade.

O governo preparou a harmonização do regime da função pública com o regime geral e entende que é importante que esta medida passe rapidamente no Parlamento para assegurar que as reformas permanecem credíveis e equitativas.

Registaram-se progressos na resposta às dificuldades financeiras do sistema de pensões, no contexto de reequilíbrio difícil do orçamento da administração central.

O governo pretende criar incentivos para o desenvolvimento dos regimes de pensões complementares. Ainda está para se saber se esta modernização do quadro jurídico para as pensões privadas será suficiente para permitir que se cumpram as expectativas de que os regimes de pensões profissionais poderão desempenhar um papel significativo a fim de assegurarem a adequação futura.

4. ESTATÍSTICAS DE BASE PT UE25

Adequação Situação actual

Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Parte da população em risco de pobreza 1 21 20 22 16 15 17

0-64 19 18 20 16 16 17 65+ 29 29 30 18 15 20 75+ 35 35 36 Nd Nd Nd Desigualdade de rendimento1 0-64 7,3 65+ 6,5 Rendimento das pessoas com mais de 65 anos como rácio do rendimento das pessoas dos 0 aos 64 anos 1

0,76 0,77 0,75

Mediana das pensões em relação com a mediana dos rendimentos 2

0,58 0,57 0,60

Projecções a longo prazo Taxas de substituição teóricas3 2005 2030 2050

Taxa de substituição líquida total 91 92 92 Taxa de substituição bruta total 75 71 70

Taxa de substituição bruta do 1º pilar 75 71 70

Taxa de substituição bruta dos 2º e 3º pilares * * *

Sustentabilidade financeira Situação actual

1995 2000 2003 1995 2000 2003 Despesa pública com pensões4, % do PIB (ESSPROS) 9,8 10,5 11,9 12,5 12,6

Emprego (2004) 5 Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Taxa de emprego (25-54) 81,1 87,4 74,9 76,8 85,2 68,5 Taxa de emprego (55-64) 50,3 59,1 42,5 41,0 50,7 31,7 Idade efectiva de saída do mercado de trabalho (2004) i

62,2 60,7p

Finanças públicas (2003)7 Dívida pública, % do PIB 60,3 63,3 Equilíbrio orçamental, % do PIB -2,8 -2,8

Projecções a longo prazo (CPE 2006) Nível Nível 2004 2030 2050

crescimento 2004-50 2004 2030 2050

crescimento 2004-50

Rácio de dependência dos idosos8 24,9 39,2 58,5 +135% 25 40 52 +108%

Despesa pública com pensões, % do PIB 9 11.1 16.0 20.8 +9.7 10,6 11,9 12,8 +2,2

Factores determinantes da evolução da despesa pública com pensões (2000-2050) 10

Contribuição para a mudança em pontos percentuais do PIB

Contribuição para a mudança em pontos percentuais do PIB

Dependência demográfica 13,7 8,6 Emprego -0,2 -1,1

Elegibilidade -0,9 -2,1 Nível das prestações -3,0 -2,7

Total (incluindo residual) 9,3 2,2

Notas: 1. Fonte: Recolha de dados do Eurostat de 2005. Linha de pobreza: 60%do rendimento correspondente à mediana; medição da desigualdade: rácio de distribuição de rendimento S80/S20. Durante a transição para o UE-SILC (estatísticas do rendimento e das condições de vida), decidiu-se utilizar indicadores derivados das fontes nacionais de acordo com uma metodologia geralmente aceite. Embora tais indicadores não possam ser considerados completamente comparáveis devido à utilização de inquéritos ou de anos de referência diferentes para o rendimento, tudo foi feito para assegurar a máxima comparabilidade. De notar que 12 Estados-Membros já utilizam inquéritos UE-SILC (BE, DK, EL, ES, FR, IE, IT, LU, AT, PT, FI, SE; SILC 2004, dados relativos ao rendimento 2003), enquanto outros Estados-Membros se baseiam em fontes nacionais (dados relativos ao rendimento de 2003), à excepção de MT (2000), CZ, DE e SK (2002). 2. Fonte: Eurostat. Mediana do rendimento de pensão de reformados com idades entre 65-74 em relação à medida dos rendimentos dos trabalhadores no activo com idades entre 50-59 com exclusão de prestações sociais que não as pensões. 3. Fonte: cálculos nacionais de acordo com o método determinado pelo subgrupo indicadores do Comité da Protecção Social. Taxa de substituição teórica de um trabalhador do sexo masculino com uma carreira de 40 anos de trabalho a tempo inteiro com salário médio com contribuições para o primeiro e segundo pilares dos regimes de pensões que se reforma com 65 anos em 2005. 4. Fonte: ESSPROS, EUROSTAT. Inclui despesas efectuadas por certos regimes privados de protecção social. 5. Fonte: Inquérito Europeu às Forças de Trabalho, 2004. 6. Fonte: Inquérito Europeu às Forças de Trabalho, 2004. 7. Fonte: Comissão Europeia, DG-ECFIN. 8. Fonte: EUROSTAT (2005), projecções demográficas. Número de pessoas com mais de 65 de idade em percentagem das pessoas dos 15 aos 64 anos. 9. Fonte: Comité da Política Económica 2006. Despesa pública com pensões (incluindo a maioria dos rendimentos públicos de substituição para indivíduos maiores de 55 anos, incluindo também despesas com pensões do pilar financiado dos regimes legais), antes de impostos. 10. Fonte: Comité da Política Económica 2006. Despesa pública com pensões (incluindo a maioria dos rendimentos públicos de substituição para indivíduos maiores de 55 anos, mas excluindo despesas com pensões do pilar financiado dos regimes legais), antes de impostos. * proporção negligenciável