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POTENCIALIDADES E LIMITAÇÕES NA EXECUÇÃO
DOS CENTROS PÚBLICOS DE ECONOMIA
SOLIDÁRIA (CESOL) NO ESTADO DA BAHIA
ALBENE DICIULA PIAU VASCONCELOS KARINE CONCEIÇÃO DE OLIVEIRA
LARA SOUSA MATOS EDJANE DE OLIVEIRA SANTANA
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Painel 43/132 Contratualização e parcerias com OS e entidades do terceiro setor: em busca da legitimidade
POTENCIALIDADES E LIMITAÇÕES NA EXECUÇÃO
DOS CENTROS PÚBLICOS DE ECONOMIA SOLIDÁRIA (CESOL) NO ESTADO DA BAHIA
Albene Diciula Piau Vasconcelos
Karine Conceição de Oliveira
Lara Sousa Matos Edjane de Oliveira Santana
RESUMO
Com o objetivo de executar de forma equitativa e célere as ações de assistência
técnica a empreendimentos de economia solidária no Estado da Bahia, a Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte (SETRE), através da Superintendência de
Economia Solidária (SESOL), utiliza como estratégia a implantação de Centros Públicos de Economia Solidária (CESOL), usando como ferramenta principal o Contrato de Gestão com Organizações Sociais. A Lei No 8.647/2003, que regula a
tipologia do referido contrato, promove os meios que favorecem a efetiva redução das formalidades burocráticas permitindo a contratada maior autonomia
administrativa e financeira, possibilitando que a ação pública se efetive com agilidade e maior capilaridade territorial. Decorridos dois anos de execução desta forma de gestão, se faz necessário que o Estado analise as potencialidades e
limitações na execução dos CESOLs no estado da Bahia, tomando como elementos balizadores as propostas contratadas mensurando o cumprimento das obrigações, indicadores e metas definidas contratualmente e coesão metodológica com a peça
licitatória.
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1 INTRODUÇÃO
O presente artigo tem por finalidade analisar as potencialidades e limites
da execução da política pública de implantação e manutenção dos Centros Públicos
de Economia Solidária (CESOL) no Estado da Bahia, através dos Contratos de
Gestão com Organizações Sociais (OS), geridos pela Secretaria do Trabalho,
Emprego, Renda e Esporte (SETRE).
A decisão da SETRE, em 2011, de adotar o modelo de contratualização
da Gestão dos CESOL, associava-se a uma expectativa de maior capacidade de
execução da política pública, ampliando e qualificando os serviços de modo a atingir
o atendimento a um maior número de beneficiários, com custo menor e maior
eficiência, contribuindo para a diminuição das desigualdades e ampliando a
sustentabilidade dos empreendimentos de Economia Solidária.
Publicizada pela SETRE em 2012, a política pública de implantação de
CESOL objetivava naquele momento fincar os alicerces que possibilitaria
transformar assistência técnica urbana e rural não agrícola em um bem de caráter
universal e gratuito para os empreendedores que optaram pela via da economia
solidária como forma “alternativa” de produzir, consumir e poupar, com vistas a
garantir sua sobrevivência e sociabilidade. Em contexto nacional, a Economia
Solidária (Ecosol) vem se constituindo como uma estratégia para o desenvolvimento
a partir da geração de renda para as classes menos favorecidas – em geral, os
excluídos do mercado formal de trabalho.
Neste contexto, os CESOL foram concebidos como espaços
multifuncionais, de abrangência territorial, com o objetivo maior de promover a
sustentabilidade dos empreendimentos econômicos solidários através da oferta da
assistência técnica socioprodutiva, com base estruturada no conhecimento local,
valorização das potencialidades e capacidade de organização dos trabalhadores
numa perspectiva emancipatória.
O conjunto de ações orquestradas pelos CESOL busca atingir resultados
que compreendam a formação gerencial, técnica e política dos beneficiários com
vistas a sustentabilidade, fomentando a construção de outro modelo de
desenvolvimento local.
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A proposta de distribuição espacial das unidades adotou a metodologia
dos Territórios de Identidade 1 e assim, conjugando atendimento universal com
distribuição geográfica territorial, esperava-se que quaisquer atores sociais que
buscassem atendimento de forma espontânea ou estimulada encontrassem
atendimento.
Se tratando, então, de uma política de abrangência territorial amparada
no Plano Pluri Anual (PPA) 2012-2015, o compromisso da SETRE constante do
documento citado é de implantar, através da Superintendência de Economia
Solidária (SESOL), o total de 30 (trinta) CESOL. Sendo 4 (quatro) no território
Metropolitana de Salvador e 26 (vinte e seis) nos demais territórios. O primeiro
chamamento público foi da ordem de R$ 28.000.000,00 (vinte e oito milhões de
reais), para implantar 09 (nove) CESOL.
Dando forma ao objetivo da publicização, o primeiro chamamento público
para contratação de Organizações Sociais, o Edital 009/2012, efetivou 08 (oito)
Contratos de Gestão dos 09 (nove) lotes licitados, dando cobertura de atendimentos
na Região Metropolitana de Salvador, com 03 (três) CESOL, e outros 05 (cinco)
Territórios de Identidade,sendo eles: Sertão Produtivo; Sertão do São Francisco;
Litoral Sul; Bacia de Jacuípe e Recôncavo, tendo 01 (um) CESOL em cada.
As Organizações Sociais contratadas pela SETRE para implantar os
Centros Públicos tiveram aporte de recursos da ordem de R$ 3.200.000,00 (três
milhões e duzentos mil reais), por contrato, para executar, durante 24 (vinte e
quatro) meses, os seguintes serviços: instalação do CESOL com respectivo
processo de trabalho implantado; realizar o diagnóstico e análise do contexto
socioprodutivo local/territorial; elaborar os Estudos Viabilidade Econômica – EVE
dos empreendimentos atendidos; disponibilizar assistência técnica gerencial aos
empreendimentos que passaram pelo EVE; prover acesso a ativos produtivos de
acordo com os planos de ação de cada empreendimento; manter a assistência
técnica socioprodutiva e específica como ação continua aos empreendimentos 1 Território de Identidade é conceituado como um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, caracterizado por critérios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a
sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade, coesão social, cultural e territorial.
(SEPLAN-BA/2011)
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atendidos; orientar o acesso ao crédito aos empreendimentos que necessitem deste
tipo de atendimento; disponibilizar espaço para formação e prática em
comercialização e; monitorar todos os atendimentos do CESOL.
Cada contrato contempla um conjunto de indicadores e metas que são
auferidos trimestralmente pela contratante. Para tanto, as OS apresentam os
relatórios de prestação de contas trimestrais contendo as informações a cerca das
atividades pactuadas para o período em análise com os respectivos quantitativos e
informações da execução financeira da parcela liberada. Ao final de cada exercício a
contratada também encaminha a consolidação dos relatórios trimestrais através do
relatório anual de prestação de contas
O acompanhamento e monitoramento dos Contratos de Gestão são
realizados pela Unidade de Monitoramento e Avaliação (UMA), grupo de trabalho
institucionalmente constituídos por servidores da contratante. Cabe a UMA a
avaliação dos relatórios de prestação de contas apresentados pelas OS e realizar o
monitoramento, in loco, dos serviços prestados pelos CESOL. Compete a UMA a
elaboração dos relatórios técnicos trimestrais e anual que devem ser encaminhados
ao chefe da pasta, ao Conselho de Gestão das Organizações Sociais (Congeos) e
ao Tribunal de Contas do Estado (TCE), este último apenas o relatório anual, ou
quando da necessidade por força da Lei n. 8.647.
Como forma de padronizar os relatórios que são submetidos ao Conselho
de Gestão das organizações Sociais (CONGEOS) a Secretaria de Administração do
Estado da Bahia (SAEB), por meio da Superintendência de Gestão e Inovação
(SGI), gestora do Programa Estadual de Gestão Social, publicou um ordenamento
geral de prestação de contas dos contratos de gestão de todo o Estado da Bahia,
disponibilizando os modelos adotados. Nesta padronização, as metas e indicadores
são avaliadas quantitativamente, ficando a dimensão qualitativa por conta da
Contratante.
Transcorrido os 24(vinte e quatro) meses de execução dos contratos, foi
chegado o momento de avaliar a política pública em curso, uma vez que os 08 (oito)
contratos foram renovados. Nesse sentido, longe de se tratar este artigo de um
documento oficial do Estado, o presente tenta fazer uma reflexão inicial em torno
das possibilidades e limites dos contratos, tendo como elementos balizadores as
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propostas contratadas, os indicadores e metas apresentados no chamamento
publico, bem como a coesão metodológica com a peça licitatória a partir da análise
dos relatório técnicos gerados pela UMA, dos relatórios de prestação de contas
apresentados pelas OS e dos Contratos de Gestão aqui analisados.
A pesquisa envolveu exclusivamente analise documental, com foco nos
aspectos de cumprimento contratual das metas, análises dos relatórios de prestação
de contas trimestrais apresentados pelas OS e relatórios técnicos formulados pela
UMA. Não foram realizadas visitas de campo para verificação in loco. Contudo, pelo
escopo deste trabalho consideramos que não representa prejuízo às análises.
Sem desconsiderar os limites para o tratamento dos dados apresentados,
por tratar-se exclusivamente de análise documental, as questões discutidas a seguir
enfatizam prioritariamente os aspectos contratuais, não sendo possível analisar a
efetividade da ação.
Este artigo está organizado em sete seções. Na primeira parte,
apresentamos esta introdução com breve contextualização da política. Na segunda
parte, uma sucinta apresentação da proposta do CESOL. Na terceira a legislação
regente do serviço, seguindo a quarta seção onde buscamos discorrer sobre a
justificativa do modelo institucional adotado pela SETRE. Na quinta apresentamos
os serviços contratados. Na sexta os compromissos pactuados contratualmente com
as OS. Na sétima seção chegamos ao objetivo maior deste artigo, a análise das
potencialidades e limites do arranjo institucional para a implantação dos CESOL.
Concluímos o artigo, deixando a probabilidade para futuras pesquisas.
2 CESOL – CENTRO DA POLÍTICA PÚBLICA DE ECONOMIA SOLIDÁRIA NA BAHIA
Na Bahia, de acordo com o Sistema de Informação da Economia Solidária
(SIES) 2010, já foram identificados e mapeados mais de 3000 mil empreendimentos
de economia solidária, através dos quais homens e mulheres produzem, gerenciam
e comercializam de forma cooperativa e sob uma ótica mais justa das relações de
trabalho e apropriação da riqueza e do conhecimento.
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Contudo, apesar da força e validade destes princípios e diretrizes, a
maioria das iniciativas e empreendimentos solidários ainda apresenta baixos níveis
de sustentabilidade. Souza e Vasconcelos (2004) identificam problemas na gestão
de empreendimentos populares e solidários, que se referem desde ao baixo
desempenho na comercialização dos produtos, armazenamento e controle do
estoque a problemas de rotatividade de pessoal.
O SEBRAE (2004) destaca que, após o quarto ano de existência, cerca
de apenas 40% das empresas de pequeno e médio porte ainda sobrevivem.
Destaca como principais problemas enfrentados a falta de capital de giro, falta de
clientes, problemas financeiros e maus pagadores. Aos entraves habituais de
organizações de pequeno porte, somam-se, neste caso, aqueles inerentes ao baixo
poder aquisitivo de seus integrantes, inexperiência gerencial, baixo nível de
escolaridade. Para que empreendimentos desse tipo possam ser iniciados e tenham
êxito, é preciso que se estabeleçam condições institucionais favoráveis à superação
e enfrentamento dos problemas anteriormente mencionados.
No intuito de ofertar serviços com qualidade com vistas a contribuir com a
sustentabilidade dos empreendimentos econômicos solidários, os CESOL têm em
seu quadro funcional, e por exigência do edital, quantitativo mínimo de 19
(dezenove) profissionais com formação multivariada. Estes profissionais atuam
diretamente nas fragilidades dos empreendimentos promovendo, dessa forma, a
assistência técnica socioprodutiva continuada. Matos (2013) justifica a necessidade
de manutenção destas estruturas pelo fato de serem instrumentos de geração de
trabalho e renda pelo viés de uma economia mais justa, inclusiva e solidária.
3 LEGISLAÇÃO REGENTE DO SERVIÇO DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA
Em 13 de dezembro de 2011 foi publicada a Lei no 12.368, que dispõe
sobre a criação da Política Estadual de Fomento à Economia Solidária no Estado da
Bahia e do Conselho Estadual de Economia Solidária. Com fulcro no conteúdo
definido neste diploma legal, o serviço de assistência técnica prestado pelos Centros
Públicos observa prioritariamente os seguintes parágrafos:
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Art. 3o – A Política Estadual de Fomento à Economia Solidária, enquanto
estratégia de desenvolvimento sustentável, democrático, includente e socialmente justo, deve perseguir os seguintes objetivos:I – contribuir para a concretização dos preceitos constitucionais que garantem aos cidadãos e
cidadãs o direito a uma vida digna;
II – fortalecer e estimular a organização e participação social e política da economia solidária; ...
... VIII – apoiar ações que aproximem consumidores e produtores, impulsionando, na sociedade, reflexões e práticas relacionadas ao consumo consciente, inclusive através de campanhas educativas;
IX – contribuir para a redução das desigualdades regionais com políticas de desenvolvimento territorial sustentável;...
... XIII – propiciar a formação para autogestão, tendo em vista que esta
forma de relação se diferencia fundamentalmente das relações que se estabelecem no sistema capitalista;
XIV – agregar o conhecimento e a incorporação de tecnologias sociais nos
Empreendimentos de Economia Solidária, com vistas a promover a redução da vulnerabilidade, a prevenção da falência e a consolidação daqueles que tenham potencial de crescimento, buscando construir, com os
Empreendimentos, outro ambiente econômico e tornar suas atividades sustentáveis;
Parágrafo único – A Política Estadual de Fomento à Economia Solidária
será fomentada através de programas, projetos, parcerias com a iniciativa privada e organizações da sociedade civil, convênios e outras formas admitidas legalmente.
Art. 4o – São instrumentos da Política Estadual de Fomento à Economia
Solidária:
I – formação e capacitação técnica e profissional em Economia Solidária,
comércio justo e solidário, consumo consciente, gestão e operação de tecnologias sociais aplicadas aos processos econômico e social de que participam os atores da Economia Solidária;...
... XII – apoio para a criação de ambientes adequados à articulação política, ao fortalecimento da identidade e ao intercâmbio técnico, científico e cultural;
XIII – convênios com entidades públicas e privadas;...
...Parágrafo único – Para a execução da Política Estadual de Fomento à Economia Solidária poderão ser firmados convênios, acordos de
cooperação, ajustes ou outros instrumentos congêneres com órgãos e entidades da Administração Pública Federal ou dos Municípios, com organizações da sociedade civil e entidades privadas, na forma da
legislação pertinente.
O ordenamento jurídico da política de Ecosol foi um importante passo na
legitimação desta outra economia fundamentalmente pautada no capital humano. A
partir dele foi possível o Estado caracterizar os CESOL como instrumentos de
implementação da política de Ecosol e estabelecer como estratégias de execução os
arranjos legais para as constituição de parcerias.
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4 JUSTIFICATIVA PARA ADOÇÃO DO MODELO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL
NA GESTÃO DA ATIVIDADE OU SERVIÇO.
Pela peculiaridade da ação e ineditismo da proposta, o arranjo
institucional dos contratos de gestão foi escolhido, segundo documento de
publicização, devido a:
Possibilidade de adoção de critérios de qualidade na gestão e no
atendimento ao cidadão.
Redução de formalidades burocráticas.
Adoção de mecanismos de integração entre o Estado, a sociedade e o
setor privado/terceiro setor.
Manutenção de sistema que permita a avaliação da eficácia quanto aos
resultados.
Segundo o documento de publicização do serviço a opção escolhida teve
por finalidade garantir a consecução ágil e competente dos serviços e atividades
concernentes a assistência técnica aos empreendimentos associativos. Por meio
das OS, o Estado pode alcançar um número maior de beneficiários, garantindo a
coesão metodológica e a qualidade própria do serviço a publicizado.
Ao lado das vantagens conceituais e administrativas que favorecem a
execução do serviço de formação e assistência técnica pelas OS, registra -se,
também, o significado político desta aproximação entre o Estado e a sociedade civil
organizada, sobretudo dentro do escopo da economia popular e solidária. A
possibilidade da parceria é um traço de diálogo efetivo, de construção coletiva e
participação popular.
O funcionamento dos serviços a partir das OS implica também em um
modelo de gestão descentralizado, com margens de resolução para pequenos
problemas de forma mais ágil, com uma maior capacidade de negociação de custos
operacionais, implicando em menor custo financeiro e administrativo.
A governabilidade da eficiência e a eficácia da gestão na relação entre o
Governo e a OS está organizada nos contratos de gestão, com resultados e metas
pactuados, tendo em vista a efetividade das políticas de governo para alcançar os
objetivos do contrato.
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5 SERVIÇOS CONTRATADOS
Os serviços e atividades contratados para serem ofertados pelos Centros
Públicos são: o diagnóstico e análise do contexto socioprodutivo territorial; a oferta
de oficinas temáticas de sensibilização e formação; o estudo viabilidade econômica
– EVE dos empreendimentos solidários; a prestação da assistência técnica
gerencial; a promoção do acesso a ativos produtivos; a assistência técnica
socioprodutiva; a assistência técnica específica; a orientação de acesso ao crédito; a
assistência técnica em comercialização; e o monitoramento da assistência
socioprodutiva. Estes foram agrupados em dois componente, conforme tabela a
seguir:
Tabela 1 – Componente de implantação
S1 – Instalação do CESOL • Locar o imóvel para sediar o CESOL.
A locação ocorrerá quando a Organização Social não dispuser de imóvel adequado para o
funcionamento do Centro Público. O valor de tal locação deverá ser discriminado na planilha de custos.
• Adquirir bens de capital e de custeio para funcionamento das instalações.
A aquisição de bens para o pleno funcionamento do Centro Público deverá obedecer ao manual de compras elaborado pela Organização Social e aprovado pela Comissão Julgadora do Edital.
S2 – Processos de trabalho implantado • Recrutar e selecionar a equipe de trabalho.
A seleção da equipe que comporá o Centro Público deverá obedecer ao manual de
contratação elaborado pela Organização Social e aprovado pela Comissão Julgadora do Edital. O manual, por sua vez, deverá observar os perfis dos profissionais descritos no Edital.
• Capacitar à equipe na metodologia de trabalho. A equipe contratada pela Organização Social deverá ser capacitada na metodologia do Estudo de Viabilidade Econômica – EVE. Tal qualificação será ofertada pela Secretaria do
Trabalho, Emprego, Renda e Esporte – SETRE, sendo nesta oportunidade explicitado o padrão a ser observado no cumprimento desta atividade. Os demais saberes específicos necessários à prestação dos serviços de assistência
técnica deverá ser garantido pela Organização Social. • Instalar sistemas informatizados.
Os sistemas informatizados são importantes para facilitar o registro e a sistematização dos
dados referentes aos serviços prestados e o subsequente acesso aos mesmos.
Fonte: Edital 09/2012.
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Tabela 2 – Componente operacional
S1 Diagnóstico e análise do contexto socioprodutivo local/territorial
• Realizar estudo do contexto social, econômico e produtivo local/ territorial.
Tal estudo deve conter informações relevantes sobre o Território onde atuará o Centro
Público. A partir desta compreensão, a equipe atuará de forma mais consistente, pois será possível incrementar atividades com maior potencial de desenvolvimento naquela r egião em particular, fomentar a constituição de redes e acompanhar a evolução da situação social e
econômica da população local.
• Identificar preliminarmente os empreendimentos associativos na área de abrangência.
A partir de diversas fontes – o Sistema de Informação em Economia Solidária (SIES),
SETRE, demais órgãos estatais, etc. – será necessário saber quais são os empreendimentos e redes que já atuam no Território e onde estão localizados especificamente. Como são os beneficiários da Assistência Técnica, o conhecimento prévio
acerca do perfil e da localização destes grupos facilitará a execução do trabalho.
S2 Oficinas Temáticas (Sensibilização)
• Mobilizar os empreendimentos associativos da área de abrangência.
Uma vez identificados os empreendimentos e redes do Território, será preciso apresentar o Serviço de Assistência Técnico então inaugurado aos seus beneficiários.
• Realizar Oficinas.
A Oficina é um momento que cumpre duas funções: aprofundar conhecimentos sobre os temas escolhidos pelos beneficiários (por exemplo, agroecologia, convivência com o semiárido, cidadania, gênero e etnia, etc.) e aproximar os empreendimentos da equipe do
CESOL que prestará a Assistência Técnica.
As Oficinas são momentos de reunião dos trabalhadores e trabalhadoras dos empreendimentos associativos populares e solidários para discussão de temas de interesse
comum. A escolha dos temas, assim, deverá observar o perfil do Território e as questões consideradas relevantes pelos participantes.
A aproximação com a equipe do CESOL é importantíssima porque possibilitará a construção
da parceria necessária à prestação do serviço de Assistência Técnica. Para além da identificação e mobilização dos empreendimentos, é imprescindível que haja vontade e disponibilidade destes para que sejam de fato beneficiários da Assistência disponibilizada.
• Planejar a atuação do CESOL no Território.
Uma vez identificados os empreendimentos e realizadas as Oficinas, o CESOL deverá planejar sua atuação no Território a partir da definição dos empreendimentos a serem
atendidos prioritariamente, com base nos critérios já expostos:
• Empreendimentos cujos membros sejam inscritos – ou possuam perfil para o serem – no CadÚnico;
• Empreendimentos já atendidos por outras políticas públicas, pois assim estará assegurada a convergência de investimento para o alcance de sua sustentabilidade;
• Empreendimentos constituídos por povos e comunidades tradicionais.
S3 Estudo Viabilidade Econômica – EVE
• Elaborar agenda de trabalho junto aos empreendimentos associativos para construção do Estudo de Viabilidade Econômica – EVE.
A equipe do CESOL e o empreendimento que deverá ser atendido irão pactuar uma agenda
de trabalho/encontros, conforme estabelece a metodologia do Estudo de Viabilidade Econômica – EVE.
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• Realizar encontros de trabalho com os empreendimentos associativos.
Rotina de trabalho para a construção do EVE, conforme estabelece sua metodologia.
• Sistematizar as informações acerca dos empreendimentos associativos obtidas durante a construção do EVE.
As primeiras informações sobre os empreendimentos são essenciais para o acompanhamento dos resultados efetivos da Assistência Técnica. Será utilizada como referência inicial para a verificação da almejada evolução da atividade econômica dos grupos
atendidos e a consequente melhoria das condições de vida dos trabalhadores e trabalhadoras envolvidos, ou seja, como ponto de partida para o alcance do objetivo do Programa Vida Melhor.
• Elaborar Planos de Ação a partir da identificação das necessidades dos empreendimentos associativos populares e solidários.
Este Plano de Ação será o documento balizador das atividades de Assistência Técnica stricto
sensu. Durante a elaboração do EVE, será possível identificar as principais necessidades do empreendimento e, então, elaborar um cronograma de atividades, com prazos e conteúdos especificados, para superar tais necessidades. Assim, contribui-se de forma estratégica e
consistente para o alcance da sustentabilidade dos grupos atendidos.
S4 Assistência técnica gerencial
• Definir e providenciar os instrumentos necessários à formação nas seguintes dimensões:
gestão (gestão da produção, gestão administrativo-financeira, gestão comercial) e jurídica (elementos essenciais para constituição, formalização e funcionamento do empreendimento).
A assistência técnica gerencial é imprescindível para garantir a organização do grupo, seus processos de trabalho (o que fazer como fazer), o delineamento de competências e atribuições de cada um dos seus membros, o conhecimento sobre como se constituir
formalmente e a decisão sobre o melhor momento para tanto, entre outras questões relevantes.
Os conteúdos que deverão ser desenvolvida com cada um dos grupos nas esferas de gestão
e jurídica serão especificados no Plano de Ação. Quando for possível, com vantagens para o aprendizado, a metodologia utilizada poderá envolver mais de um grupo, at ravés da realização de oficinas, por exemplo.
S5 Prover acesso a ativos produtivos
• Definir a demanda dos empreendimentos por ativos produtivos. Os ativos produtivos são meios físicos indispensáveis ao alcance da sustentabilidade dos
empreendimentos. Em conformidade com a atividade econômica desenvolvida pelo empreendimento e tendo em vista sua situação presente, será possível definir no Plano de Ação quais e quantos são
os equipamentos e insumos necessários ao seu melhor desempenho, tanto no que se refere ao aumento da produtividade quanto à melhoria das condições de trabalho dos seus integrantes.
• Articular o atendimento as demandas por ativos produtivos. Os ativos produtivos identificados poderão ser adquiridos através de diversos meios: participação em editais, envio de projeto a outros entes financiadores, compra direta pela
SETRE. Cabe à equipe responsável pela Assistência Técnica manter -se informada sobre as diversas possibilidades e, então, orientar o empreendimento para a melhor delas no momento.
Em se tratando de compra direta pela SETRE, a solicitação deverá ser formalizada através de ofício, com a indicação detalhada do equipamento e/ou insumo a ser adquirido e respectivo justificativo. Preferencialmente, o CESOL deve aglutinar todas as solicitações num
mesmo documento.
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• Assessorar os empreendimentos na elaboração de projetos para aquisição de ativos
produtivos.
Haja vista a busca pela emancipação dos empreendimentos, a Assistência Técnica deverá capacitá-los para elaborar projetos e apresentá-los a editais e outros entes financiadores.
S6 Assistência técnica socioprodutiva
• Acompanhar as rotinas dos empreendimentos, através de visitas técnicas, contribuindo para melhor execução de suas atividades produtivas com informações e sugestões.
A assistência técnica socioprodutiva se prolonga no tempo, pois deve acompanhar o funcionamento cotidiano do empreendimento, propondo os ajustes necessários a melhor utilização dos instrumentos e da força de trabalho disponíveis.
S7 Assistência técnica específica
• Prover a capacitação técnica específica dos empreendimentos, através da contratação de consultoria, para os diversos segmentos econômicos.
Os empreendimentos associativos populares e solidários, bem como as redes de economia solidária e comércio justo e solidário, atuam em diversos segmentos econômicos. Produzem bens variados, comercializam, prestam serviços. Sendo assim, muitas vezes será necessário
contratar consultores para uma capacitação técnica específica, com o fito de melhorar o produto ou a atividade desenvolvida pelo grupo, com vistas ao alcance de sua sustentabilidade. Podem-se mencionar, a título de exemplo, os seguintes segmentos
econômicos: artesanato, confecção, estética, alimentação (produção e beneficiamento), reciclagem, dentre outros.
S8 Orientação de acesso ao crédito
• Prover orientação para acesso ao crédito. A qualquer tempo, a equipe técnica do CESOL deverá orientar o empreendimento quanto ao acesso ao crédito. A necessidade do recurso deve ser seguramente identificada e a decisão
de acessá-lo estudada. • Assessorar os empreendimentos na escolha da linha de crédito mais adequada.
• Acompanhar o processo de aplicação do crédito junto ao empreendimento.
Para uma utilização criteriosa e responsável, a equipe técnica do CESOL deve acompanhar a aplicação do crédito, seu pagamento e os resultados obtidos. Assim, o empreendimento
poderá avaliar as vantagens e limitações desta providência.
S9 Assistência técnica em comercialização
• Fomentar, planejar e organizar Redes de Economia Solidária e de Comércio Justo e
Solidário. A organização de Redes potencializa a possibilidade de estruturação dos empreendimentos e o alcance de sua sustentabilidade. Há troca de saberes entre os componentes, a produção
alcança escala e a comercialização ganha amplitude. Além disso, as redes são instâncias estratégicas para o desenvolvimento territorial.
• Disponibilizar espaço físico e virtual para formação prática em comercialização.
A assistência técnica deverá capacitar os empreendimentos em todos os aspectos relacionados à comercialização: comércio justo, consumo consciente, formação de preços, rotulagem, marca, estoque, atendimento ao cliente, etc. Esta formação deve acontecer em
espaços – físico e virtual – que possibilitem a experimentação pelos integrantes dos grupos, facilitando o processo de aprendizado.
• Assessorar na criação de mecanismos para inserção mercadológica.
Os mecanismos a serem criados irão depender do segmento econômico a qual pertence o empreendimento. A intenção é providenciar a divulgação dos produtos e serviços ofertados pelos empreendimentos e buscar a garantia de sua comercialização no mercado.
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• Promover eventos de comercialização.
A comercialização pode acontecer at ravés de diversos meios. Os eventos de comercialização, como feiras e exposições, são fundamentais para divulgar os produtos e serviços dos empreendimentos e aproximá-los dos consumidores. São, também, momentos
privilegiados para promoção de intercâmbios, trocas de saberes e formação. A organização de tais eventos deve contar com a participação efetiva dos trabalhadores e trabalhadoras componentes dos grupos.
S10 Monitoramento da Assistência Socioprodutiva
• Cadastrar perfil dos empreendimentos e suas famílias.
O cadastramento dos empreendimentos será realizado no primeiro momento do EVE. Cada
família também deverá ser cadastrada para que seja conhecida e seja possível apurar a efetiva e desejada melhora da sua qualidade de vida.
• Sistematizar as informações acerca dos empreendimentos associativos no decorrer do
tempo e diante das intervenções realizadas.
Através de tal sistematização, será possível verificar a efetividade das ações do Programa Vida Melhor, acompanhando a evolução dos indicadores.
Fonte: Edital 09/2012.
Nesse período de execução foi possível quantificar, através dos relatórios
de prestação de contas, um total de 1171 empreendimentos atendidos nos serviços
acima mencionados.
Tabela de beneficiários dos CESOL
CESOL Empreendimentos
atendidos Empreendimentos
RURAL Empreendimentos
URBANO
Bacia do Jacuípe 126 77 49
Litoral Sul 142 71 71
Metropolitano 2 222 0 222
Metropolitano 3 139 9 130
Metropolitano 4 212 2 210
Reconcavo 61 23 38
Sertão do São Francisco 159 100 59
Sertão Produtivo 110 85 25
TOTAL 1171 367 804
Fonte: CadCidadão2
2 CadCidadão – sistema desenvolvido e customizado pela Empresa Baiana de Desenvolvimento
Agrícola (EBDA) para registro dos beneficiários do Programa Vida Melhor do Estado da Bahia.
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6 O CONTRATO DE GESTÃO DOS CENTROS PÚBLICOS DE ECONOMIA SOLIDÁRIA
Os Contratos em análise têm por objeto a implantação e
operacionalização de Centro Público de Economia Solidária e por finalidade a
prestação do Serviço de assistência técnica aos Empreendimentos associativos
populares e solidários.
Para o edital 009/2012 foram contratadas 05 (cinco) OS com o fito de
gerenciar 8 (oito) Centros Públicos de Economia Solidário, distribuídos em seis
Territórios de Identidade, conforme mapa apresentado.
Cada proponente podia apresentar ao chamamento público até 03(três)
propostas, assim, analisando os documentos do chamamento observa-se que 02
duas OS obtiveram classificação para executar mais de um contrato de gestão,
conforme tabela a seguir:
Mapa Territórios de identidade da Bahia
Fonte: CEDETER, 2011.
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Organização Social Território
Centro de Estudos Socioambientais – PANGEA
Região Metropolitana de Salvador 2
Região Metropolitana de Salvador 3
Associação Filhos do Mundo – FEME Região Metropolitana de Salvador 4
Comissão Ecumênica dos Direitos da Terra – CEDITER
Recôncavo
Instituto de Desenvolvimento Sustentável Baiano – IDSB
Sertão Produtivo
Associação Beneficente Josué de Castro
Litoral Sul
Sertão do São Francisco
Rede Pintadas Bacia do Jacuípe
Fonte: Edital 009/2012
Cabe as contratadas, além das obrigações das propostas aprovadas no
chamamento público:
Apresentar trimestralmente relatório da pesquisa de satisfação de
usuários em relação ao atendimento e à prestação dos serviços,
inclusive com a incorporação das manifestações obtidas através do
Sistema de Ouvidoria do Estado;
Adotar práticas de planejamento sistemático das suas ações, mediante
instrumentos de programação, orçamentação, acompanhamento e
avaliação de suas atividades, de acordo com as metas pactuadas;
Contratar pessoal para a execução do objeto do Contrato de Gestão
exclusivamente por meio de processo seletivo, com a observância aos
princípios da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da
moralidade e da isonomia, previstos no artigo 37 da Constituição
Federal;
Publicar, em meios eletrônicos de comunicação, no prazo máximo de
30 (trinta) dias, contados da assinatura do Contrato de Gestão,
regulamentos próprios, aprovados pelo seu Conselho Deliberativo,
contendo regras de recrutamento e seleção de pessoal e
procedimentos a serem adotados na aquisição de bens, contratações
de obras e serviços e na manutenção dos bens permitidos pelo Estado
ou adquiridos em virtude do contrato de gestão;
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Executar os serviços objeto do contrato de acordo com as
especificações ou recomendações efetuadas pela SETRE; Ainda sobre
os contratos, as metas são avaliadas trimestralmente e, em caso de
não cumprimento pode ser efetuado o desconto compatível, de acordo
com os parâmetros de avaliação de desempenho, conforme tabela
ilustrativa que segue.
Publicar anualmente no Diário Oficial do Estado, até 30 de abril do
exercício subsequente, as demonstrações contábeis decorrentes,
direta ou indiretamente, do contrato de gestão, elaboradas em
conformidade com os princípios fundamentais de contabilidade e com o
relatório de execução do contrato de gestão, sob pena da suspensão
dos repasses dos recursos públicos enquanto persistir a pendência;
18
No que se refere ao quadro de pessoal, as OS são responsáveis pelos
encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais, comerciais, securitários, assim como
todo e qualquer passivo trabalhista, resultantes da execução do objeto do contrato.
Por fim, ao final de cada exercício financeiro, as OS devem encaminhar a
consolidação dos relatórios técnicos trimestrais. Estes seguem para o Tribunal de
Contas do Estado (TCE), acompanhados de parecer conclusivo emitido pela
Unidade de Monitoramento e Avaliação.
7 ANÁLISE DAS POTENCIALIDADES E LIMITAÇÕES
As características das experiências avaliadas apontam que o arranjo
escolhido pela SETRE apresenta potenciais quando avaliado a luz das possiblidades
do Estado executar, de forma direta, o conjunto de serviços ofertados pelos CESOL,
mas também apontam seu limites, fundamentalmente em função da característica da
administração pública.
Apesar de deter um ordenamento jurídico específico, a LEI No 8.647/2003,
os contratos de gestão sofrem com as intempéries orçamentárias do Estado e se
submetem aos decretos e leis orçamentárias vigentes no período, a exemplo da Lei
Orçamentária Anual (LOA) e Decretos de contingenciamento. As questões
orçamentárias impactam diretamente no cumprimento das metas, haja vista que a
manutenção da assistência técnica continuada requer a manutenção dos salários
dos contratados, deslocamento da equipe técnica dentro do território, contratação
dos consultores para as formações específicas, manutenção das despesas gerais do
CESOL, diárias dos técnicos quando fora do município sede, dentre outras
necessidades, exigindo, por tanto, regularidade do repasse financeiro.
De acordo com os relatórios de prestação de contas, as metas pactuadas
para os 24 meses de execução foram atingidas em sua plenitude, contudo, convêm
ressaltar que os relatórios se limitam a descrever de forma quantitativa e financeira a
execução das metas, não sendo possível verificar, a priori, a efetiva execução dos
serviços, na medida em que com o contingenciamento financeiro do Estado, Decreto
no 1.4764/2013, a UMA teve o monitoramento limitado a duas visitas por
contrato/ano.
19
Como consequência dos sucessivos atrasos dos repasses das parcelas,
foi possível perceber um grande descompasso entre a execução física e a execução
financeira, acarretando na impossibilidade de avaliar o comportamento orçamentário
dos contratos, uma vez que todas as contratadas finalizaram 24 meses de execução
com recursos financeiros em conta. Tratando-se os CESOL de política inédita e
sendo seus custos inicialmente balizados por outra ação da SETRE 3, segundo o
documento de publicização dos serviços, espera-se que ao final do período de
execução seja possível para o Estado avaliar a economicidade da escolha
institucional para o erário, bem como a relação custo/benefício da política quando
mensurada a aplicação financeira e os resultados efetivamente alcançados.
Ainda no que se refere aos atrasos dos repasses, a UMA expressa nos
relatórios técnicos analisados a impossibilidade de aplicação de descontos
financeiros para aquelas metas eventualmente não atingidas. Considera-se que sem
recurso financeiro em conta a OS não podem ser responsabilizadas pelo não
cumprimento das metas.
Outro fator limitante da execução da política de implantação e
manutenção de CESOL através de contratos de gestão se refere ao ordenamento
jurídico, este limita a renovação contratual em até 05 (cinco) anos impedindo que
após este período a OS contratada possa continuar na execução do serviço, salvo
se esta participar de novo chamamento público, o que não garante a contratação da
mais experiente.
Apesar dos limites apontados, as experiências analisadas geram alguns
subsídios para reflexão. Não obstante aos sucessivos atrasos, no período de 24
(vinte e quatro) meses de execução dos contratos todos os CESOL mantiveram os
respectivos atendimentos. As OS contratadas apresentaram nos relatórios
trimestrais as estratégias utilizadas nos momentos de crise financeira para manter os
CESOL em funcionamento.
Observa-se também que com os contratos de gestão o governo do
Estado da Bahia deu um salto quantita tivo de 02 (dois) CESOL Territoriais
3 Programa Bahia Solidária – Ação 1004 – Implantação de Centros Públicos de Economia solidária.
Nesta modalidade de execução do Estado fazia a implantação direta dos CESOL
20
implantados de forma direta entre os anos de 2008 e 2011 para 08 (oito) Centros
Públicos em apenas 01(um) ano – em 2013, saindo de 2 Territórios de Identidade
para 06.
Outros fatores importantes a serem analisados se re ferem ao
quantitativo de profissionais contratados, a permanência destes durante a vigência
dos Contratos de Gestão. Quando comparadas as experiências de execução direta
e os Contratos de Gestão, observa-se o aumento de funcionários por CESOL. De
acordo com o Edital 009/2012 cada Centro Público possui equipe mínima de 19
funcionários, totalizando uma média de 152 profissionais atuando diretamente na
qualificação dos empreendimentos econômicos solidários, enquanto que os
CESOL implantados de forma direta mantinham equipes de apenas 08
funcionários, 16 no total.
Considerando, ainda, que a SETRE desde a sua reformulação em 2007
não realiza concurso público para contratação efetiva de servidores, mantendo o seu
quadro funcional através do Regime Especial de Direito Administrativo – REDA e
cargos comissionados, a política pública não consegue se consolidar no modelo de
execução direta devido à alta rotatividade de pessoal. Já os CESOL contratados
conseguem ofertar melhores salários e garantia trabalhistas (contratação observado
os preceitos da Consolidação dos Direitos Trabalhistas – CLT), tornando possível a
manutenção do quadro de pessoal até a finalização dos contratos – projetando a
execução para renovação por período adicional de 36 meses.
Através dos Contratos de Gestão o Estado pode dar maior agilidade na
prestação dos serviços de assistência técnica aos empreendimentos apoiados, pois
uma vez contratadas as OS possuem ordenamento jurídico que possibilitam maior
flexibilidade na execução financeira e maior celeridade na contratação de bens e
serviços.
Contratos de gestão analisados resultam de um chamamento público que
garantiu as diretrizes metodológicas de atuação dos CESOL, estabelecendo
mecanismos de transparência, controle do Estado através da publicação da Unidade
de Monitoramento e Avaliação (UMA) e do CONGEOS.
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Por fim, talvez a mais relevante contribuição dos Contratos de Gestão
para as políticas públicas se situe na relação Estado e sociedade, pois através deste
arranjo institucional o Estado conseguiu preencher uma lacuna há muito tempo
reivindicada pelo movimento de economia solidária, que vai para além das escutas
realizadas a cada dois anos nas conferencias, que são as parcerias efetivas para o
atendimento das demandas dos empreendimentos.
LIMITAÇÕES POTENCIALIDADES
Atrasos no repasse de recursos Desenvolvimento de novas tecnologias sociais Dificuldade de acompanhar e monitorar os contratos
Expansão territorial
Descompasso físico-financeiro Ampliação do quadro efetivo de pessoal Dificuldade de aplicação das regras contratuais quanto ao não cumprimento das metas
Manutenção das garantias trabalhistas
Tempo máximo de renovação dos contratos de gestão
Baixa rotatividade de pessoal
Agilidade na prestação de serviços Manutenção da metodologia de atendimento desenvolvida pela SESOL
Controle do Estado Maior transparência e controle social
Efetivação de parcerias Estado e Sociedade
8 CONCLUSÃO
A partir das análises dos documentos que subsidiaram o presente artigo
foi possível trazer para reflexão a alguns limites e possibilidades postos na execução
da politica pública de implantação dos Centros Públicos de Economia Solidária
através do arranjo institucional Contrato de Gestão com Organizações Sociais.
Se por um lado os Contratos de Gestão ampliam a capilaridade da ação
do Estado imprimindo a ele uma nova dinâmica administrativa, por outro lado exige
do próprio Estado a estruturação de outros mecanismos de conciliação da
instabilidade institucional que permeia a gestão pública.
O desafio posto é combinar a ação necessária do Estado com as
possibilidades de gestão através dos Contratos de Gestão, estabelecer relação
harmônica com as Organizações Sociais contratadas de modo que estas estejam
22
dispostas a passar pelas instabilidades institucionais do Estado sem prejuízo à
execução dos contratos, além de não correr o risco da cristalização dessa relação.
Após dois anos de execução dos contratos não foi possível verificar
através dos documentos consultados se houve economicidade do Estado a partir da
escolha do arranjo institucional aqui analisado, contudo é importante ressaltar que
houve ampliação espacial do atendimento bem como significativo aumento no
número de beneficiários.
Convém frisar, também, que o presente artigo não se propôs a avaliar
qualitativamente a prestação dos serviços ofertados pelos CESOL, mas tão somente
refletir sobre as possibilidades e limites da ação pública em foco através dos
Contratos de Gestão. Não sendo estas as únicas, nem tampouco irrefutáveis.
Vale, ainda, questionar se a escolha pelo arranjo institucional Contrato de
Gestão se configura como a desresponsabilização do Estado na prestação do
serviço de assistência técnica a empreendimentos econômicos solidários ou a
abertura da execução compartilhada do serviço ora mencionado, talvez uma forma
de “administração pública participativa”. Tal questionamento abre possibilidades
para futuras investigações, contudo não foi objeto de análise para o presente artigo.
Em suma, a execução da ação pública de implantação de CESOL através
dos Contratos de Gestão gera expectativas e atrai por suas potencialidades, mas
ainda precisa de mais tempo de experimentação para ser avaliada em seus limites.
9 REFERÊNCIAS
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/editais/SESOL.pdf/view> Acesso em 01 de abr. 2015 SECRETARIA DO TRABALHO EMPREGO RENDA E ESPORTE – SETRE. Seleção de organização social gestão centros públicos de economia solidária Disponível
em: http://admhomologa.setre.ba.gov.br/conteudo/editais/
EDITAL_SETRE_09%202012.pdf/view. Acesso em 01 de abr. 2015
23
SECRETARIA DO PLANEJAMENTO DO ESTADO DA BAHIA – SEPLAN. Territórios de Identidade do Estado da Bahia. Disponível em:
<http://www.seplan.ba.gov.br/territorios-de-identidade/mapa> Acesso em: 26 abr.
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processo de implantação dos centros públicos de economia solidária (CESOL).
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SERVIÇO BRASILEIRO DE APOIO ÀS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS – SEBRAE. Fatores Condicionantes e Taxa de Mortalidade de Empresas no
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SOUZA, G; VASCONCELOS, N. Desafio e Sobrevivência das Cooperativas Populares: Estudo de caso de quatro empreendimentos em Salvador. In:
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SECRETARIA DO TRABALHO, EMPREGO, RENDA E ESPORTE DO ESTADO DA BAHIA – SETRE. Sistema de Informação em Economia Solidária – SIES.
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BAHIA. Lei n. 12.368 de 13 de dezembro de 2011. Dispõe sobre a criação da Política Estadual de Fomento à Economia Solidária no Estado da Bahia e do
Conselho Estadual de Economia Solidária Portal Casa Civil Legislação Estadual. 2015. Disponível em: http://www.legislabahia.ba.gov.br. Acesso em: 26 abr. 2015.
BAHIA. Lei n. 8.647 de 29 de julho de 2003. Dispõe sobre o Programa Estadual de Organizações Sociais e dá outras providências. Portal Casa Civil Legislação
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BAHIA. Decreto n. 8.647 de 29 de julho de 2003 . Regulamenta a Lei no 8.647, de 29 de julho de 2003, que dispõe sobre o Programa Estadual de Organizações Sociais,
revoga os Decretos nos 7.007 e 7.008, de 14 de novembro de 1997 , e dá outras providências. Portal Casa Civil Legislação Estadual. Disponível em http://www.legislabahia.ba.gov.br. Acesso em: 26 abr. 2015.
BAHIA. Decreto n. 14.710 de 14 de agosto de 2013. Estabelece medidas para a
gestão das despesas e controle do gasto de pessoal e de custeio, no âmbito da Administração Pública do Poder Executivo Estadual, na forma que indica, e dá outras providências. Portal Casa Civil Legislação Estadual. Disponível em
http://www.legislabahia.ba.gov.br. Acesso em: 26 abr. 2015.
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___________________________________________________________________
AUTORIA
Albene Diciula Piau Vasconcelos – Especialista em Pedagogia Organizacional com Desenvolvimento em Recursos Humanos pela Faculdade de Educação da Bahia (FEBA).
Licenciatura em Pedagogia pela Faculdade de Educação da Bahia (FEBA). Gestora de Projetos do Programa Vida Melhor – Secretaria do Trabalho, Emprego Renda e Esporte (SETRE) do Governo do Estado da Bahia.
Endereço eletrônico: [email protected]
Karine Conceição de Oliveira – Especialista em Metodologia do Ensino pela Universidade Estadual da Bahia (UNEB). Bacharel em Secretariado Executivo pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Assessora de Projetos Especiais do Programa Vida Melhor – Secretaria do Trabalho, Emprego
Renda e Esporte (SETRE) do Governo do Estado da Bahia.
Endereço eletrônico: [email protected]
Lara Sousa Matos – Doutoranda em Administração pelo Núcleo de Pós-graduação em Administração (NPGA) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Mestre em Administração pelo
Núcleo de Pós-graduação em Administração (NPGA) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Gestora de Políticas Públicas e Coordenadora do Programa Vida Melhor – Secretaria do Trabalho, Emprego Renda e Esporte
(SETRE) do Governo do Estado da Bahia.
Endereço eletrônico: [email protected]
Edjane de Oliveira Santana – Especialista em Gestão Pública e Sociedade pela Universidade Federal de Tocantins (UFT). Bacharel em Turismo pela Universidade Estadual da Bahia (UNEB).
Técnica do Programa Vida Melhor – Secretaria do Trabalho, Emprego Renda e Esporte (SETRE) do Governo do Estado da Bahia.
Endereço eletrônico: [email protected]
