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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS
SECRETARIA NACIONAL DE PROMOÇÃO DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO
ADOLESCECENTE
CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
Construindo a
Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes e o
Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes
2011 - 2020
- Documento para Consulta Pública –
Outubro de 2010
Índice
1. Apresentação 1
2. Introdução 2
3. Política Nacional DHCA: Princípios, Eixos Orientadores e Diretrizes 4
4. O Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes 7
4.1. Objetivos Estratégicos e Metas do Plano Decenal DHCA 8
5. Os próximos passos 17
6. Situação da infância e adolescência no Brasil 21
1
1. Apresentação
SECRETARIA NACIONAL DE PROMOÇÃO DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO
ADOLESCECENTE
CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
2. Introdução
A Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes vem sendo construída
desde a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente, que resultou de uma ampla
mobilização da sociedade. As sete Conferências Nacionais dos Direitos da Criança e do
Adolescente anteriores, realizadas a partir de 1995, abordaram e deliberaram sobre elementos
estruturantes da Política Nacional, e a 8ª. Conferência de 2009 ajudou a consolidar as diretrizes
construídas neste período. Participaram deste processo mais de 65 mil pessoas, um terço das
quais adolescentes, em 2.611 conferências municipais, 260 regionais e 27 estaduais/distrital.
Fruto deste longo processo, a presente proposta de Política Nacional DHCA, elaborada
pelo Grupo de Trabalho Interministerial1, está em consonância com a Constituição Federal e
com o Estatuto da Criança e do Adolescente, bem como com os acordos e tratados firmados e
ratificados pelo Brasil junto à comunidade internacional, notadamente a Convenção sobre os
Direitos da Criança, os Protocolos Opcionais, os Objetivos e Metas do Milênio e sua tradução
no documento “Um Mundo para as Crianças”.
Ao mesmo tempo em que reconhece os avanços na luta pela efetivação dos direitos de
crianças e adolescentes, o Conanda tem clareza dos enormes desafios que ainda persistem, bem
como das contínuas ameaças aos direitos conquistados. Por exemplo, continuam as tentativas
de redução da idade penal, que procuram responsabilizar os adolescentes pela violência urbana,
quando estes são as principais vítimas.
Assim, o Conanda conclama a ampla rede dos defensores dos DCA para investirem
neste processo de consulta para o aprofundamento do diálogo com governos e a sociedade, para
que a Política Nacional e o Plano Decenal resultantes possam vigorar com força e legitimidade
ainda maiores.
Os princípios e diretrizes que conformam a Política Nacional
Parte-se aqui da concepção de que a Política Nacional dos Direitos de Crianças e
Adolescentes deve orientar-se a partir de princípios, entendidos como valores universais e
permanentes, valorizados e acatados pela sociedade. Estes princípios conformam a base - a
1 Portaria Interministerial No. 1 de 17 de junho de 2010
2
“raiz” da Política -, e são inegociáveis. Os oito princípios da Política Nacional são apresentados
a seguir.
Os dois primeiros correspondem aos princípios universais dos direitos humanos, e eles
estão claramente afirmados no Título I da nossa Constituição. Os três seguintes correspondem
aos direitos humanos exclusivos de crianças e adolescentes, e compõe a base da doutrina da
proteção integral, presente na Constituição e no Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA.
Ao lado destes cinco princípios substantivos, são apresentados outros três princípios para
organizar a política de atendimento aos direitos de crianças e adolescentes.
As diretrizes da política, por sua vez, são as linhas orientadoras das ações, e são
formuladas para responderem aos problemas e demandas que afetam a infância e a
adolescência. Elas devem ser coerentes com os princípios da política, mas comportam
reformulações para se adequarem às mudanças da realidade. A presente proposta de Política
Nacional condensou as 66 deliberações aprovadas na 8ª. Conferência em onze diretrizes,
distribuídas em cinco eixos orientadores, com uma breve apresentação de seus fundamentos.
3. Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes
3-1: Princípios da Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes no
Brasil
1. Universalidade dos direitos com equidade e justiça social
Todos os seres humanos são portadores da mesma condição de humanidade; sua igualdade é a
base da universalidade dos direitos. Associar à noção de universalidade as de equidade e justiça
social significa reconhecer que a universalização de direitos em um contexto de desigualdades
sociais e regionais implica foco especial nos grupos mais vulneráveis.
2. Igualdade e direito à diversidade
Todo ser humano tem direito a ser respeitado e valorizado, sem sofrer discriminação de
qualquer espécie. Associar a igualdade ao direito à diversidade significa reconhecer e afirmar a
diversidade cultural, religiosa, de gênero e orientação sexual, físico-individual, étnico-racial e
de nacionalidade, entre outras.
3. Proteção integral para a criança e o adolescente
A proteção integral compreende o conjunto de direitos assegurados exclusivamente a crianças e
adolescentes, em função de sua condição peculiar de pessoas em desenvolvimento. São direitos
específicos que, no seu conjunto, visam assegurar-lhes plenas condições para o seu
desenvolvimento integral.
4. Prioridade absoluta para a criança e o adolescente
A garantia de prioridade absoluta assegurada a crianças e adolescentes implica a sua primazia
em receber socorro, proteção e cuidados; a sua precedência no atendimento e a sua preferência
na formulação e execução de políticas e na destinação de recursos públicos.
3
5. Reconhecimento de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos
O reconhecimento de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos significa compreendê-
los como detentores de todos os direitos da pessoa humana, embora o exercício de alguns seja
postergado. A titularidade desses direitos é plenamente compatível com a proteção integral, esta
sim devida apenas a eles.
Princípios organizativos
6. Descentralização político-administrativa
A Constituição Federal de 1988 elevou os municípios à condição de entes federados e
estabeleceu novo pacto federativo, com base na descentralização político-administrativa e na
co-responsabilidade entre as três esferas de governo para a gestão e o financiamento das ações.
7. Participação e controle social
A participação popular organizada na formulação e no controle das políticas públicas de
promoção, proteção e defesa dos direitos da criança e do adolescente está prevista na
Constituição Federal e no Estatuto da Criança e do Adolescente; seus espaços preferenciais de
expressão são os conselhos dos direitos e as conferências.
8. Intersetorialidade e trabalho em rede
A organização das políticas públicas por setores ou públicos impõe a adoção da ótica
intersetorial e de trabalho em rede para compreensão e atuação sobre os problemas, o que está
previsto no ECA ao estabelecer que a política de atendimento aos direitos de crianças e
adolescentes se dará por meio de um conjunto articulado de ações governamentais e não
governamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
3-2: Eixos da Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes no
Brasil
A Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes no Brasil será
estruturada em cinco eixos orientadores:
1. Promoção dos Direitos de Crianças e Adolescentes;
2. Proteção e Defesa dos Direitos;
3. Participação de Crianças e Adolescentes;
4. Controle Social da Efetivação dos Direitos; e
5. Gestão da Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes.
4
Em relação à sua natureza, os três primeiros eixos estão voltados para a realização de ações-
fim e os outros dois para ações meio, necessárias para o funcionamento do Sistema de Garantia
dos Direitos como um todo.
Os dois primeiros eixos, como dizem seus nomes, compreendem ações que asseguram a
promoção, a proteção e a defesa dos direitos de crianças e adolescentes, ou seja, são claramente
eixos aglutinadores de ações diretamente vinculadas à garantia dos direitos.
A participação de crianças e adolescentes representa principalmente uma oportunidade para
o próprio desenvolvimento do ser que participa. O exercício desse direito em diferentes espaços
e níveis decisórios, de acordo com as possibilidades conferidas pelo estágio de
desenvolvimento da criança ou do adolescente, é uma aprendizagem do exercício de cidadania
que integra o processo de desenvolvimento desse público. A participação da criança e do
adolescente deve estar presente nos demais eixos: eles deverão ser ouvidos na formulação, na
execução e no controle das ações da Política Nacional. Respeitadas as decisões e práticas
culturais dos povos indígenas no que tange suas concepções próprias de desenvolvimento das
suas crianças e adolescentes.
Os eixos de controle e gestão, por outro lado, agrupam as ações indiretamente vinculadas à
garantia dos direitos, ou seja, elas visam garantir as condições necessárias para que os direitos
das crianças e dos adolescentes sejam respeitados. O controle social, o fortalecimento dos
conselhos dos direitos e tutelares e das estruturas de coordenação da política nas três esferas de
governo, a formação continuada dos operadores do sistema e o financiamento das ações
constituem-se todos em requisitos (meios) fundamentais para a promoção e a defesa dos
direitos da criança e do adolescente.
A descentralização, participação e intersetorialidade também se localizam no eixo de gestão,
pois a incorporação desses princípios organizativos nas ações exige um esforço articulado dos
gestores e operadores do Sistema de Garantia dos Direitos.
3-3: Diretrizes da Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes no
Brasil
EIXO 1 – PROMOÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES
Diretriz 01 - Promoção da cultura do respeito e da proteção aos direitos humanos de crianças e
adolescentes no âmbito da família, das instituições, e da sociedade, compreendida em sua
diversidade étnica, racial e cultural.
Diretriz 02 - Universalização do acesso a políticas públicas de qualidade que garantam os
direitos humanos de crianças, adolescentes e suas famílias e contemplem a superação das
desigualdades, com promoção da equidade e afirmação da diversidade.
EIXO 2 - PROTEÇÃO E DEFESA DOS DIREITOS
Diretriz 03 – Universalização e fortalecimento dos conselhos tutelares, objetivando a sua
atuação qualificada. (definir)
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Diretriz 04 - Proteção especial a crianças e adolescentes com seus direitos ameaçados ou
violados.
EIXO 3 – PARTICIPAÇÃO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES
Diretriz 05 – Fomento de estratégias e mecanismos que facilitem a expressão livre de crianças e
adolescentes sobre os assuntos a eles relacionados e sua participação organizada, considerando
sua condição peculiar de pessoas em desenvolvimento.
EIXO 4 – CONTROLE SOCIAL DA EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS
Diretriz 06 - Universalização e fortalecimento dos conselhos de direitos da criança e do
adolescente para assegurar seu caráter paritário, deliberativo e controlador, garantindo a
natureza vinculante de suas decisões.
EIXO 5 – GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS DE
CRIANÇAS E ADOLESCENTES
Diretriz 07 - Fomento e aprimoramento de estratégias de gestão da Política Nacional dos
Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes fundamentadas nos princípios da indivisibilidade
dos direitos, descentralização, intersetorialidade, participação, continuidade e co-
responsabilidade dos três níveis de governo.
Diretriz 08 – Efetivação da prioridade absoluta no ciclo e na execução orçamentária das três
esferas de governo para a Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes,
garantindo que não haja cortes orçamentários.
Diretriz 09 – Qualificação de profissionais para atuarem na rede de promoção, proteção e
defesa dos direitos de crianças e adolescentes com especial atenção para a formação continuada
de conselheiras e conselheiros dos direitos e tutelares.
Diretriz 10 – Desenvolvimento de um sistema nacional articulado de informação e
implementação de metodologias de monitoramento e avaliação do Plano Nacional de Direitos
Humanos de Crianças e Adolescentes e do seu respectivo orçamento.
Diretriz 11 – Produção de conhecimentos sobre a infância e a adolescência, aplicada ao
processo de formulação de políticas públicas.
4. Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes
O Plano é o instrumento para a operacionalização da Política, isto é, uma ferramenta de
planejamento para organizar o conjunto de ações necessárias para a efetivação da Política. Este
Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes dialoga e se alinha ao Plano
Nacional de Direitos Humanos – PNDH-3, tendo também aproveitado a sua estrutura.
No Brasil, os governos trabalham com Planos Plurianuais, que devem ser aprovados
pelos respectivos legislativos e têm vigência de quatro anos – do segundo ano de uma gestão
até o primeiro da gestão seguinte.
6
Atualmente, apenas os setores de educação e cultura são obrigados, por lei, a
apresentarem propostas de planos decenais para serem aprovados pelo Congresso. A educação
tem um Plano Decenal com vigência até este ano de 2010, enquanto a cultura tem uma proposta
de plano decenal tramitando atualmente no Senado Federal. Já a Assistência Social teve as
diretrizes de seu Plano Decenal aprovadas na V Conferência Nacional, em 2005 – o SUAS-
Plano 10.
O desafio assumido pela Secretaria Nacional de Promoção dos Direitos da Criança e do
Adolescente e pelo Conanda, de formular um Plano Decenal DHCA junto com a sistematização
da Política Nacional, tem como objetivo construir uma ferramenta de planejamento “de
Estado”, que ultrapassa o intervalo de duas gestões, para que ele não possa ser confundido com
o plano de uma gestão governamental. Mas, pretende-se que o Plano Decenal seja acatado e
implementado pelos próximos três governos – o que depende da sua qualidade e legitimidade.
O Plano Decenal é composto pelos objetivos estratégicos e metas. Ele parte dos
princípios e diretrizes da Política para estruturar os seus objetivos e metas, considerando a
análise da situação da infância e adolescência. A análise abarca o período de vinte anos da
vigência do Estatuto da Criança e do Adolescente, e procurou apontar as conquistas alcançadas
e constatadas pela evolução de alguns indicadores, ao mesmo tempo em que aponta os
principais problemas e desafios que o Plano deve enfrentar nos próximos dez anos.
Vale ressaltar desde já a importância das informações do Censo deste ano, que só estarão
disponíveis em 2011, tanto para a melhor visualização da situação das crianças e adolescentes
quanto para a formulação mais precisa das metas do Plano. Os dados do Censo serão
fundamentais na definição da “linha de base”, a situação inicial, para a adequada avaliação e
monitoramento do Plano.
Como resultado da análise da situação e dos principais problemas relacionados à
efetivação dos direitos humanos de crianças e adolescentes, foram formulados 35 Objetivos
Estratégicos para o Plano Decenal. Os objetivos expressam com maior detalhamento o que
precisa ser feito para superar, reduzir ou reparar os problemas identificados, permitindo
perceber a situação que se pretende alcançar.
O passo seguinte consistiu na formulação das metas a serem atingidas pelo Plano
Decenal. As metas são expressões quantitativas de um objetivo. Elas concretizam o objetivo no
tempo e esclarecem e quantificam „o que‟ se busca, „para quem‟ e „quando‟; elas devem ser
pensadas tendo em conta os indicadores aplicáveis ao seu monitoramento, com a identificação
das fontes de informação a serem utilizadas. Os indicadores e suas fontes deverão ser
detalhados no momento seguinte, de operacionalização do Plano através de ações – entre as
quais, as que demandam recursos financeiros, deverão ser incluídas nos Planos Plurianuais,
tanto da União quanto dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
4.1. Objetivos Estratégicos e Metas do Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e
Adolescentes, de acordo com os Eixos Orientadores e Diretrizes da Política Nacional
EIXO 1 – PROMOÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES
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Diretriz 01 - Promoção da cultura do respeito e da proteção aos direitos humanos de
crianças e adolescentes no âmbito da família, das instituições, e da sociedade,
compreendida em sua diversidade étnica, racial e cultural.
Objetivo Estratégico 01 – Promover o respeito aos direitos da criança e do adolescente na
sociedade em geral e nos meios de comunicação de modo a consolidar uma cultura de
cidadania.
Meta 1 – Até 2020, 100% das famílias brasileiras informadas dos direitos das crianças e dos
adolescentes estabelecidos no ECA;
Meta 2 - Até 2020, redução em 50% da cobertura de matérias discriminatórias e violadoras dos
direitos da criança e do adolescente nos meios de comunicação segundo aferição por agencia
independente;
Meta 3 – Até 2020, extinta a veiculação da publicidade comercial dirigida a crianças com
menos de 12 anos.
Nova Meta 4 - Até 2020, realizadas de forma articulada e intersetorial, campanhas anuais
educativas e informativas de prevenção à violência doméstica, à violência sexual contra
crianças e adolescentes, ao enfrentamento da exploração do trabalho infantil.
Meta 5 – Até 2020, realizar de forma articulada e intersetorial, campanhas anuais educativas e
informativas de prevenção à discriminação, à violência e exploração sexual de crianças e
adolescentes indígenas ou pertencentes a grupos de maior vulnerabilidade social.
Objetivo Estratégico 02 – Fortalecer as competências familiares para proteção integral e
educação em direitos humanos de crianças e adolescentes no espaço doméstico.
Meta 1 – Até 2020, universalizada, nas capitais e regiões metropolitanas, a oferta de programas
para famílias com foco em práticas educativas e de cuidados de crianças e adolescentes na
perspectiva dos direitos humanos.
Nova Meta 2- Até 2020, produzido e distribuído a 100% das crianças e adolescentes da rede
pública de ensino fundamental e 100% das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família e
das atendidas pela estratégia de Saúde da Família, material educativo ilustrado com linguagem
simples para a disseminação dos direitos de crianças e adolescentes (cartilhas, gibis, literatura
de cordel, etc)
Meta 3 – Até 2020, produzir e distribuir, após consulta aos povos indígenas, a 100 % das
crianças e adolescentes indígenas, material educativo ilustrado com linguagem acessível ou
traduzido a línguas indígenas.
Objetivo Estratégico 03 - Fomentar a cultura da sustentabilidade socioambiental no processo
de educação em direitos humanos com crianças e adolescentes.
Meta – Até 2020, a temática da sustentabilidade socioambiental incorporada nos currículos da
educação básica e superior e nos programas de formação profissional como uma das dimensões
dos direitos de crianças e adolescentes.
Meta 2 – Até 2020, incluir a temática da sustentabilidade, considerando os saberes, costumes e
tradições dos povos indígenas nos currículos da educação básica (ensino fundamental e médio)
e nos programas de formação profissional voltados às crianças e aos adolescentes indígenas.
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Objetivo Estratégico 04 – Implementar o ensino dos direitos humanos de crianças e
adolescentes na educação básica e superior.
Meta 1 – Ensino dos direitos humanos de crianças e adolescentes implantado em 100% das
escolas de educação básica até 2020;
Meta 2 – Até 2020, incorporado em 60% das instituições do ensino superior o ensino dos
direitos humanos de crianças e adolescentes nas matrizes curriculares das áreas de ciências
humanas, jurídicas e da saúde, bem como nos demais cursos com licenciatura.
Meta 3 – Até 2020, incorporar o ensino dos Direitos Indígenas e dos Direitos da Criança e do
Adolescente, em 100% das escolas indígenas, após consulta às comunidades envolvidas e
mediante o consentimento dos povos indígenas.
Diretriz 02 - Universalização do acesso a políticas públicas de qualidade que garantam os
direitos humanos de crianças, adolescentes e suas famílias e contemplem a superação das
desigualdades, com promoção da equidade e afirmação da diversidade.
Definir onde serão inseridas: Meta - Até 2015, emissão de Registro de Nascimento para
100% dos recém-nascidos antes da alta hospitalar;
Meta - Até 2020, subregistro civil erradicado e ampliado o acesso a documentação básica.
Meta – Até 2020, emissão de registro de nascimento para 100% das crianças de pais e/ou mãe
indígena.
Objetivo Estratégico 05 - Priorizar a proteção integral da criança e do adolescente nas
políticas de desenvolvimento econômico e ambiental.
Meta 1 - Até 2020, 100% das empresas financiadas por bancos estatais e órgãos Públicos com
Termo de Compromisso assinado para garantia de responsabilidade social na promoção dos
direitos de crianças e adolescentes;
Meta 2 - Até 2020, 100% dos relatórios de impacto ambiental de projetos de desenvolvimento
contemplando a analise das repercussões na vida de crianças e adolescentes e as medidas para
sua proteção integral.
Objetivo Estratégico 06 - Fortalecer políticas públicas de erradicação da pobreza e de
superação das iniqüidades.
Meta 1 – Erradicada a pobreza extrema até 2015;
Meta 2 – Reduzida pela metade, até 2015, a proporção da população sem acesso a esgotamento
sanitário e água potável.
Meta 3 – Estabelecer políticas diferenciadas de capacitação profissional a adolescentes
indígenas.
Objetivo Estratégico 07 – Fortalecer a política de Assistência Social na oferta de serviços de
proteção social básica e especial às crianças, adolescentes e famílias que delas necessitem.
Meta 1 – Até 2020, oferta de co-financiamento a 100% dos municípios para implantação e
qualificação do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família - PAIF - nos Centros de
Referência de Assistência Social - CRAS.
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Meta 2 – Até 2020, oferta de co-financiamento para implementação e qualificação do Serviço
de Proteção e Atendimento Especializado à Família e Indivíduos - PAEFI nos Centros de
Referência Especializados de Assistência Social – CREAS em 100% dos municípios com mais
de 20 mil habitantes e viabilização do acesso ao atendimento a usuários dos demais municípios.
Objetivo Estratégico 08 - Fortalecer políticas de segurança alimentar para erradicação da fome
e melhoria da qualidade nutricional de crianças e adolescentes.
Meta 1 – Erradicada a fome até 2015.
Meta 2 – Até 2020, reduzida pela metade a desnutrição de crianças menores de 5 anos de idade.
Meta 3 - Até 2020, reduzida em 30% a obesidade de crianças e adolescentes.
Objetivo Estratégico 09 - Consolidar políticas de atenção integral à saúde de crianças,
adolescentes e suas famílias.
Meta 1 - Até 2020, ampliada para 80% a cobertura pela atenção primária com serviço de
qualidade para crianças a adolescentes no país;
Meta 2 - Até 2020, oferta de exames, diagnósticos de triagem neonatal e tratamento adequado
para 100% dos recém nascidos.
Meta 3 - Até 2020, aumentar para 60% a taxa de aleitamento materno exclusivo em crianças
com menos de 6 meses.
Meta 4 - Até 2020, redução da Taxa de Mortalidade Materna para 35/100.000 mil nascidos
vivos com especial atenção para as gestantes adolescentes.
Meta 5 - Até 2020, oferta de ações de promoção da saúde e atenção integral à saúde sexual e
reprodutiva em 100% dos serviços da atenção primária.
Meta 6 - Até 2020, redução da Taxa de Mortalidade Infantil (zero a um ano) para 13/1.000
nascidos vivos.
Nova meta - Até 2020, redução da Taxa de Mortalidade Infantil Indígena (zero a um ano) para
13/1.000 nascidos vivos.
Meta 7 - Até 2020, redução da Taxa de Mortalidade na Infância (zero a cinco anos) para
15/1.000 nascidos vivos, até 2020.
Nova meta - Até 2020, redução da Taxa de Mortalidade Indígena na Infância (zero a cinco
anos) para 15/1.000 nascidos vivos.
Meta 8 - Até 2020, 100% de municípios acima de 200 mil habitantes com CAPS-i e CAPS ad
III (24 hs) implantado.
Meta 9 - Até 2020, ampliada em 100% a oferta de ações de cuidado e tratamento na rede de
saúde para as crianças e adolescentes usuários de álcool e drogas.
Meta 10 - Até 2020, ampliada em 50% a oferta dos serviços de atenção integral à saúde de
crianças e adolescentes com deficiências.
Nova meta - Até 2020, ampliada em 50% a oferta dos serviços de atenção integral à saúde de
crianças e adolescentes indígenas.
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Meta 11 - Até 2015, acesso universal à prevenção, ao tratamento e ao cuidado de crianças,
adolescentes e jovens, mulheres grávidas, parturientes e lactantes soropositivas para HIV/AIDS.
Objetivo Estratégico 10 - Universalizar o acesso e promover a permanência de crianças e
adolescentes na educação básica, concluída em idade adequada, garantindo aprendizagem de
qualidade e a educação integral, com a ampliação de tempos, espaços e oportunidades.
Meta 1 – Até 2015, toda a demanda manifesta para 0 a 3 anos de idade incluída em creche de
período integral;
Meta 2 – Até 2015, universalização do atendimento de crianças de 04 e 05 anos na pré escola;
Meta 3 - Até 2020, todas as crianças e adolescentes com o ensino fundamental concluído sem
distorção da idade-série.
Meta 4 – Até 2020, universalização do acesso ao Ensino Médio;
Meta 5 – Até 2014, erradicado Analfabetismo de crianças maiores de 08 anos e de
adolescentes;
Meta 6 – Até 2020, alcançados os parâmetros estabelecidos pelo IDEB.
Meta 7 – Até 2020, 100% dos Povos Indígenas, mediante demanda, consulta e consentimento,
com escolas indígenas de educação básica (ensino infantil, fundamental e médio).
Objetivo Estratégico 11 - Consolidar a oferta de ensino profissionalizante de qualidade
integrado ao ensino médio.
Meta – Até 2015, expandida em 50% a oferta de vagas de ensino profissionalizante.
Objetivo Estratégico 12: Ampliar o acesso a programas de profissionalização, aprendizagem e
inserção no mercado de trabalho dos adolescentes a partir dos 14 anos, de acordo com a
legislação vigente.
Meta 1 - Até 2020, 100% das empresas estatais, autarquias e órgãos públicos da União
cumprindo a quota de aprendizagem de acordo com a legislação.
Meta 2 - Até 2015, 5% dos recursos do FAT financiando programas e projetos de
aprendizagem, profissionalização e inserção de adolescentes no mercado de trabalho.
Meta 3 - Até 2020 ampliada em 50% a oferta de vagas a adolescentes maiores de 14 anos em
programas de formação de atletas de acordo com a legislação vigente.
Objetivo Estratégico 13 – Ampliar o acesso e a oferta de políticas culturais que nas suas
diversas expressões e manifestações considerem o desenvolvimento de crianças e adolescentes
e o seu potencial criativo.
Meta – Até 2020, implantados Pontos de Cultura, de telecentros e cineclubes em 100% dos
municípios incluídos nos Territórios de Cidadania.
Meta 2 – Até 2020, implantados Pontos de Cultura, de telecentros e cineclubes em 100% dos
Povos Indígenas, após consulta e consentimento.
Objetivo Estratégico 14 - Ampliar o acesso a políticas e programas que garantam o direito ao
esporte e ao lazer, assegurando a participação de crianças e adolescentes com deficiência.
11
Meta - Até 2020 implantados programas sociais de esporte, lazer e paradesporto em 100% dos
municípios incluídos nos Territórios de Cidadania.
EIXO 2 - PROTEÇÃO E DEFESA DOS DIREITOS
Diretriz 03 – Universalização e fortalecimento dos conselhos tutelares, objetivando a sua
atuação qualificada.
Objetivo Estratégico 15 – Promover a implantação e o funcionamento de conselhos tutelares
em todos os municípios, de acordo com os parâmetros estabelecidos pelo CONANDA.
Meta 1 – Até 2020, Conselhos Tutelares implantados e SIPIA CT alimentados por 100 % das
capitais, municípios metropolitanos e dos Territórios de Cidadania.
Nova Meta 2 – Até 2020, Conselhos Tutelares implementados e qualificados em 100% dos
municípios, respeitando-se a proporção de um Conselho Tutelar para cada 200 mil habitantes.
Meta 3 – Até 2020, conselhos tutelares com representantes indígenas em 100% dos municípios
onde existam povos indígenas.
Diretriz 04 - Proteção especial a crianças e adolescentes com seus direitos ameaçados ou
violados.
Objetivo Estratégico 16 - Fortalecer as ações previstas no Plano Nacional de Promoção,
Proteção e Defesa do direito de crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária.
Meta 1 - Até 2020, 100% dos municípios com mais de 20 mil habitantes e dos “territórios de
cidadania” oferecendo ações articuladas de atenção a famílias com situação de violação de
direitos de crianças e adolescentes, voltadas à mudança de práticas violadoras e construção de
relações saudáveis e fortalecimento de suas competências para o cuidado e proteção.
Meta 2 – Até 2020, 100% dos serviços de acolhimento de crianças e adolescentes adequados
aos parâmetros do Estatuto da Criança e do Adolescente e do Plano Nacional de Promoção,
Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária
e às Orientações Técnicas (Serviços de Acolhimento para Crianças e Adolescentes - Resolução
Conjunta CONANDA/ CNAS Número 1 - 2009);
Meta 3 - Até 2020, 100% das famílias com crianças e adolescentes em serviços de acolhimento
recebendo atendimento especializado e acompanhamento psicossocial com vistas à reintegração
familiar.
Meta 4 – Até 2020, 80% das crianças e adolescentes em serviços de acolhimento com
permanência inferior a 2 anos nesses serviços, de acordo com os princípios da excepcionalidade
e provisoriedade do acolhimento.
Meta 5 – Até 2020, eliminação da inclusão de crianças e adolescentes em serviços de
acolhimento devido à situação de pobreza, garantida a inclusão dessas famílias na rede de
serviços e benefícios das políticas sociais.
Definir se mantém Meta – Até 2020, ampliado em XY% municípios com cobertura do Serviço
de Convivência e Fortalecimento de vínculos, em especial o Projovem Adolescente.
Meta 6 – Até 2020 assegurar o respeito aos usos, costumes, organizações sociais, tradições e
formas próprias de educação de cada Povo Indígena como parâmetros no tratamento das
12
crianças e dos adolescentes indígenas, garantida a inclusão dessas famílias na rede de serviços e
benefícios das políticas sociais, após consulta e consentimento das mesmas com o objetivo de
eliminar práticas de acolhimento de crianças e adolescentes indígenas devido a situações de
pobreza ou vulnerabilidade.
Objetivo Estratégico 17 - Formular parâmetros e estruturar uma rede integrada de atendimento
de crianças e adolescentes em situação de violência, em suas diversas formas.
Meta 1 – Até 2015, estabelecidos protocolos de atendimento integrado de crianças e
adolescentes em situação de violência com definição dos fluxos e responsabilidades entre os
diversos integrantes do SGD;
Nova Meta 2 – Até 2020, desenvolvidas e implementadas políticas integradas de atenção a
crianças e adolescentes em situação de rua em 100% dos municípios com casos informados
ao(s) CT(s)?
Meta 3 – Até 2020, desenvolvidas e implementadas políticas integradas de atenção a crianças e
adolescentes indígenas vivendo fora das Terras Indígenas em 100% dos municípios com casos
informados ao(s) CT(s), assegurado o respeito aos usos, costumes, organizações sociais,
tradições e formas próprias de educação de cada Povo Indígena como parâmetros no tratamento
das crianças e dos adolescentes indígenas, bem como a legislação específica brasileira para
Povos Indígenas.
Objetivo Estratégico 18 – Fortalecer as ações previstas no Plano Nacional de Enfrentamento
da Violência sexual contra crianças e adolescentes.
Meta 1 – Até 2015, criados centros especializados de acolhimento de crianças e adolescentes
em exploração sexual comercial nas capitais;
Meta 2 - A partir de 2011, promovidas ações anuais e de âmbito nacional para a educação,
informação e comunicação, focadas no enfrentamento do abuso e exploração sexual contra
crianças e adolescentes, incluídas as crianças e adolescentes indígenas.
Meta 3 - A partir de 2012, criados fóruns estaduais de empresas para fomento de
responsabilidade social no enfrentamento da violência sexual no ambiente corporativo;
Meta 4 – Até 2012, criado mecanismo regulador de dados pessoais de crianças e adolescentes
em redes sociais na internet.
Meta 05 – Até 2020 fortalecidas as capacidades dentro dos Povos Indígenas, em especial para
crianças e adolescentes indígenas sobre os mecanismos de proteção do patrimônio cultural dos
Povos Indígenas, mediante qualificação sobre legislação específica brasileira para Povos
Indígenas, relacionado às redes sociais na internet e produção de obras audiovisuais.
Objetivo Estratégico 19 - Fortalecer as ações previstas no Plano Nacional de prevenção e
erradicação do trabalho infantil e de proteção ao adolescente trabalhador.
Meta 1 - Até 2016, eliminadas as piores formas de exploração do trabalho infantil;
Meta 2 - Até 2020, eliminadas todas as formas de exploração do trabalho infantil.
Meta 3 – Até 2020 implementadas políticas públicas específicas e diferenciadas de erradicação
da pobreza, mediante programas de geração de renda, cultural e ambientalmente sustentáveis,
para Povos Indígenas, em conformidade com os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.
13
Objetivo Estratégico 20 - Implementar os serviços e programas de proteção dos direitos e
responsabilização dos adolescentes em conflito com a lei, de acordo com os parâmetros do
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo.
META 1 - Até 2014, programas para execução de medidas socioeducativas em meio aberto
estabelecidos em 100% dos municípios;
Meta 2 – Até 2020, reduzida em 50% a taxa de internação de adolescentes em conflito com a
lei;
Meta 3 – Até 2015, implantados centros integrados de atendimento em todas as capitais;
Meta 4 – Até 2015, 100% das unidades de execução das medidas socioeducativas com SIPIA-
SINASE alimentado.
Meta 5 - Até 2020, identificação e assistência judicial a 100% dos adolescentes indígenas em
conflito com a lei, assegurado o respeito e a aplicação da legislação específica brasileira para
Povos Indígenas.
Objetivo Estratégico 21 - Definir e implementar políticas e programas de enfrentamento à
morbimortalidade de crianças e adolescentes por causas externas, contemplando ações de
prevenção, proteção, reabilitação e atenção integral às vítimas de acidentes e violências.
Meta – Até 2015, formulada política nacional de redução da morbimortalidade de crianças e
adolescentes por acidentes e violências, com ações implementadas nas 27 capitais e regiões
metropolitanas.
Meta 2 – Até 2015, formulada política nacional de redução da morbimortalidade de crianças e
adolescentes indígenas por acidentes e violências, decorrentes do consumo de álcool e drogas
ilegais, com ações implementadas nos municípios onde incidem Povos Indígenas.
Meta 03 – Até 2015 realizados estudos de caso, levantamento e mapeamento de dados para
identificar indicadores e causas da mortalidade de crianças e adolescentes indígenas para
adoção de medidas culturalmente adequadas de combate à mortalidade de crianças e
adolescentes indígenas.
Objetivo estratégico 22 - Fortalecer e aprimorar os mecanismos de denúncia e notificação de
violações dos direitos de crianças e adolescentes.
Meta 1 – Até 2015, implantado o Disque CTs-125 nas capitais e regiões metropolitanas
articulado ao Disque Direitos Humanos- Módulo Criança e Adolescente (Disque 100) e ao
SIPIA-CT;
Meta 2 – Até 2015, criada a ouvidoria nacional dos direitos humanos de crianças e
adolescentes com independência e autonomia política, com mandato e indicação pelo Conselho
Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – Conanda;
Meta 3 – Até 2015, criados canais de help line para casos de violências cometidas contra
crianças e adolescente nas capitais e em regiões metropolitanas.
Objetivo Estratégico 23 – Universalizar, em igualdade de condições, o acesso de crianças e
adolescentes aos sistemas de justiça e segurança pública para a efetivação dos seus direitos.
14
Meta 1 - Até 2015, implantadas nas 27 capitais e regiões metropolitanas: Varas, Promotorias,
Defensorias, Centros de Atendimento Integrado e Delegacias especializadas da Infância e
Juventude, com equipe interprofissional;
Meta 2 – Até 2015, SIPIA CT interligado a 100% das delegacias;
Meta 3 – Até 2015, implantados nos municípios onde existem Povos Indígenas SIPIA CT
interligado a 100% das delegacias com equipe qualificada na defesa dos direitos dos povos
indígenas.
EIXO 3 – PARTICIPAÇÃO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES
Diretriz 05 – Fomento de estratégias e mecanismos que facilitem a expressão livre de
crianças e adolescentes sobre os assuntos a eles relacionados e sua participação
organizada, considerando sua condição peculiar de pessoas em desenvolvimento.
Objetivo Estratégico 24 - Promover a participação de crianças e adolescentes nos espaços de
convivência e de construção da cidadania, inclusive nos processos de formulação, deliberação,
monitoramento e avaliação das políticas públicas.
Meta 1 – Até 2020, universalizada a participação de adolescentes nos conselhos escolares;
Meta 2 - Até 2015, implantados mecanismos permanentes de participação de crianças e
adolescentes nos Conselhos dos Direitos Nacional, Estaduais e Municipais das Capitais e
regiões metropolitanas.
Meta 3 – Até 2015, 100% das frentes parlamentares com participação de crianças e
adolescentes.
Meta 4 – Até 2020, universalizada a participação de adolescentes indígenas nos conselhos,
respeitados os usos, costumes e tradições de cada povo indígena.
Objetivo Estratégico 25 - Democratizar o acesso aos meios de comunicação para que crianças
e adolescentes possam se expressar e manifestar suas opiniões
Meta - Até 2015, criados espaços permanentes de participação de crianças e adolescentes na
discussão de temas relacionados a seus direitos na rede pública de radiodifusão, respeitando a
legislação vigente.
Sugestões dos participantes do seminário para o Eixo 03 –
-incentivar e fortalecer os movimentos juvenis indígenas fomentando a rede de articulação da
juventude indígena.
-garantir a participação jovem indígena no âmbito das três esferas de governo, bem como nas
organizações indígenas para que juntos contribuam e executem políticas públicas de garantia de
direitos, considerando as demandas de juventude indígena.
-inserir(fortalecer) na grade curricular das escolas formação de lideranças junto as lideranças
indígenas tradicionais.
EIXO 4 – CONTROLE SOCIAL DA EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS
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Diretriz 06 - Universalização e fortalecimento dos conselhos de direitos da criança e do
adolescente para assegurar seu caráter paritário, deliberativo e controlador, garantindo a
natureza vinculante de suas decisões.
Objetivo Estratégico 26 – Promover a implantação universal dos Conselhos de Direitos da
Criança e do Adolescente, de acordo com os parâmetros fixados pelo CONANDA
Meta – Até 2015, Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente implantados em 100%
dos municípios.
Meta 2 – Até 2020, Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente implementados com
representação indígena em 100% dos municípios e estados onde incidem Povos Indígenas.
Objetivo Estratégico 27 - Fortalecer os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente na
sua função de mobilizar a sociedade, formular, acompanhar e avaliar as políticas públicas afetas
a crianças e adolescentes.
Meta 1 – Até 2020, 100% dos conselhos estaduais/distrital e municipais dos direitos
funcionando de acordo com o ECA e parâmetros do CONANDA.
Meta 2 - Até 2020, 100% dos conselhos com mecanismos efetivos de participação mais ampla
da sociedade nas ações dos conselhos.
Meta 3 – Até 2015, formulados e em implementação planos estaduais e municipais dos Direitos
Humanos de crianças e adolescentes nas 27 capitais e regiões metropolitanas.
Meta 4 – Até 2015, criados mecanismos de ação coordenada entre os diversos conselhos de
direitos, setoriais e temáticos nas esferas federal, estaduais/distrital e nas 27 capitais e regiões
metropolitanas.
Meta 5 – Até 2020, ampliado em 100% o número de fóruns municipais, intermunicipais e
estaduais de organização da sociedade civil em todos os estados.
Objetivo Estratégico 28 – Assegurar a transparência e a disponibilidade de informações sobre
a implementação do Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes
Meta - A partir de 2011, publicados relatórios bianuais de monitoramento e avaliação do Plano
Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes.
Sugestão dos participantes do seminário para o Eixo 04
- garantir a participação proporcional quanto à vacância da constituição/formação do conselho
tutelar, respeitando as especificidades de cada povo em suas regiões.
EIXO 5 – GESTÃO DA POLÍTICA NACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS DE
CRIANÇAS E ADOLESCENTES
Diretriz 07 - Fomento e aprimoramento de estratégias de gestão da Política Nacional dos
Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes fundamentadas nos princípios da
indivisibilidade dos direitos, descentralização, intersetorialidade, participação,
continuidade e co-responsabilidade dos três níveis de governo.
Sugestão dos participantes do Seminário Diretriz 07
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Fomento e aprimoramento das estratégias de gestão da Política Nacional dos Direitos Humanos
de crianças e adolescentes fundamentadas nos princípios da indivisibilidade dos direitos,
descentralização, paritário, descentralização, intersetorialidade, participação, continuidade e co-
responsabilidade dos três níveis de governo.
Objetivo Estratégico 29 - Estabelecer mecanismos e instâncias para a articulação, coordenação
e pactuação das responsabilidades de cada esfera de governo na gestão do Plano Decenal dos
Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes.
Sugestão dos participantes do Seminário - Objetivo Estratégico 29
Estabelecer mecanismos e instâncias para articulação, coordenação e pactuação das
responsabilidades de cada esfera de governo e da sociedade civil na gestão do plano decenal
dos direitos humanos de crianças e adolescente.
Meta 1 – Em 2011, Criado Comitê Gestor intersetorial do Plano Decenal;
Sugestão dos participantes do Seminário - Meta 01
Seja necessária a presença de um representante indígena dentro do comitê.
Em 2011, criado o Comite Gestor Intersetorial e paritário do Plano Decenal, garantindo a
presença de um representante indígena.
Meta 2 – Até 2015, criadas instâncias de coordenação da política dos direitos humanos de
crianças e adolescentes no âmbito dos governos estaduais/distrital e nas 27 capitais;
Meta 3 – Até 2015, estabelecidos pactos intergestores para implementação integrada do Plano
Decenal em todo o país.
Diretriz 08 – Efetivação da prioridade absoluta no ciclo e na execução orçamentária das
três esferas de governo para a Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e
Adolescentes, garantindo que não haja cortes orçamentários.
Objetivo Estratégico 30 - Dotar a política dos direitos humanos de crianças e adolescentes de
recursos suficientes e constantes para a plena implementação das ações do Plano Decenal, não
sujeitas a limitação de empenho, anualmente na LDO.
Meta – A partir de 2012, Orçamento Criança e Adolescente - OCA Federal para implementação
do Plano Decenal elaborado, avaliado e divulgado anualmente.
Sugestão dos participantes do seminário
Fiscalização e cobrança por parte dos indígenas, organizações e representantes do comitê.
Meta 02 – nova A partir de 2012, disponibilizar, no mínimo, 10% do OCA Federal para
implementação das políticas específicas às crianças e aos adolescentes indígenas contidas no
Plano Decenal elaborado.
17
Diretriz 09 – Qualificação de profissionais para atuarem na rede de promoção, proteção e
defesa dos direitos de crianças e adolescentes com especial atenção para a formação
continuada de conselheiras e conselheiros dos direitos e tutelares.
Sugestão dos participantes do seminário
Questionar a forma como será escolhido o conselheiro indígena no âmbito municipal e estadual
para fazer parte da eleição.
Objetivo Estratégico 31 – Aprimorar e consolidar as políticas públicas de formação
continuada de profissionais que atuam na promoção e defesa dos direitos de crianças e
adolescentes com ênfase na rede de conselheiros e conselheiras dos direitos e tutelares.
Meta – Até 2015, implementados planos de formação continuada nos 27 estados da federação.
Meta 2 - Até 2015, implementados planos de formação continuada sobre direitos dos povos
indígenas em todos os municípios onde existem Povos Indígenas.
Diretriz 10 – Desenvolvimento de um sistema nacional articulado de informação e
implementação de metodologias de monitoramento e avaliação do Plano Nacional de
Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes e do seu respectivo orçamento.
Objetivo Estratégico 32 – Articular os vários sistemas geradores de dados sobre crianças e
adolescentes no âmbito do governo federal.
Meta – Até 2015, criado um sistema nacional integrado de informação em direitos humanos de
crianças e adolescentes.
Objetivo Estratégico 33 - Desenvolver metodologias e sistemas de monitoramento e avaliação
da Política Nacional e do Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes.
Meta – A partir de 2012, Plano Decenal dos DHCA monitorado e avaliado com geração de
relatórios bianuais.
Diretriz 11 – Produção de conhecimentos sobre a infância e a adolescência, aplicada ao
processo de formulação de políticas públicas.
Objetivo Estratégico 34 - Ampliar as linhas e fontes de financiamento de pesquisas no campo
da promoção, proteção e defesa dos direitos humanos de crianças e adolescentes.
Meta 1 – A partir de 2012, incluídas linhas de financiamento para implementação do plano
decenal nos editais públicos de pesquisa em âmbito federal;
Meta 2 – Até 2015, ampliado em 30% o número de pesquisas realizadas no campo da
promoção, proteção e defesa dos direitos humanos de crianças e adolescentes.
Meta 03 - Que a pesquisa se realizada com consenso da comunidade indígena e suas
organizações. E que o percentual seja igual a 30%.
Objetivo Estratégico 35 - Publicar e divulgar amplamente os estudos, resultados de pesquisas
e atividades de extensão na área da infância e adolescência.
18
Meta – A partir de 2012, implementado e disponibilizado um banco de dados sobre estudos,
pesquisas e atividades de extensão na área da infância e adolescência, em convergência com
temáticas focalizadas no plano decenal.
5. Os próximos passos
O presente documento será objeto de ampla consulta, e depois de ser revisado pelo GTI,
deverá ser aprovado pelo Conanda no mês de novembro. Mas, encerrada esta etapa, entra-se em
novo momento, que é o da sua implementação – o “como”.
Uma rápida leitura do capítulo anterior mostra que alguns objetivos e metas não
necessitam novos recursos financeiros, podendo ser objeto de seu detalhamento em ações – que
são as iniciativas concretas a serem desenvolvidas para alcançá-los; mas vários objetivos e
metas dependem de recursos financeiros, e muitos deles, de aportes significativos. Estes
objetivos precisarão ser incluídos nos Planos Plurianuais e nas Leis Orçamentárias das três
esferas de governo, e também de outros poderes.
O atual Plano Nacional de Educação deixa clara esta relação com o PPA: Os planos
plurianuais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão elaborados de
modo a dar suporte às metas constantes do Plano Nacional de Educação e dos respectivos
planos decenais. (Art. 5° da Lei n° 10.172, de 9 de Janeiro de 2001).
Como já mencionado anteriormente, o ano de 2011 é o quarto ano de vigência dos
Planos Plurianuais da União e dos Estados. Já no primeiro semestre os governos devem iniciar
o processo de formulação do novo Plano Plurianual, que deverá ser aprovado pelos respectivos
legislativos para vigorarem no período 2012-2015. Mas, chama-se a atenção para a importância
de se realizar uma ampla análise crítica dos atuais Planos, para que os novos sejam mais
efetivos na priorização da infância e da adolescência.
E esta revisão só será possível com uma ampla participação dos segmentos organizados
da sociedade, através dos vários Fóruns e movimentos, com a adequada coordenação dos
respectivos Conselhos de Direitos. A avaliação do Plano vigente deve abarcar pelo menos a
análise do grau de cumprimento das metas financeiras e físicas de cada programa do PPA. Na
esfera federal, o PPA opera através de programas, que articulam conjuntos de ações voltadas
para a concretização dos objetivos.
A Secretaria Nacional de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente responde
por três2 dos 215 programas finalísticos do PPA 2008-11 do governo federal, para os quais
foram previstos recursos de R$ 735 milhões, a serem aplicados nos quatro anos do PPA. Cada
programa descreve as ações a serem desenvolvidas e os indicadores adotados em seu
monitoramento, e poderão ajudar no detalhamento do Plano Decenal aprovado.
Outros programas voltados exclusivamente para crianças e adolescentes devem ser
lembrados: por exemplo, o programa Erradicação do Trabalho Infantil, a cargo do Ministério do
Desenvolvimento Social, com recursos totais previstos de R$ 1,47 bilhões; o programa
Nacional de Inclusão de Jovens – Pro-jovem, do Gabinete da Presidência, com recursos
previstos de R$ 7,67 bilhões; o Qualidade na Escola, com R$ 8,90 bilhões; e o Vivência e
2 São eles: 1. Enfrentamento da Violência Sexual contra Crianças e Adolescentes; 2. Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei - Pró-SINASE; e 3. Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente.
19
Iniciação Esportiva Educacional – Segundo Tempo, com R$ 585 milhões previstos para quatro
anos.
Esses programas nos alertam para a importância de iniciar, em seguida à aprovação do
Plano Decenal, o processo de avaliação sobre os resultados obtidos por estes programas, o que
deve ser realizado em estreito diálogo com os demais Conselhos setoriais e temáticos. Neste
sentido, o ano de 2011, primeiro do Plano Decenal, estaria voltado para a avaliação dos Planos
Plurianuais da União e dos Estados, com vistas à revisão dos programas vigentes e a
incorporação de novos programas nos PPAs em construção para o período 2012-2015.
É importante lembrar que neste mesmo período, os governos também estarão
empenhados na elaboração das Leis de Diretrizes Orçamentárias – LDOs, no primeiro semestre,
e das Leis Orçamentárias Anuais – LOAs no segundo semestre. Estas tarefas poderão ser
facilitadas pela mediação da metade governamental dos Conselhos de Direitos na interlocução
com a sociedade.
O Plano Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil elaborado pela
Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil (CONAETI) e aprovado pelo Conanda
para o período 2010-2015, ainda precisa ser detalhado em seu componente financeiro; e o
melhor momento para isto seria o primeiro semestre de 2011.
Cabe lembrar que a Educação está mobilizada atualmente na elaboração da proposta do
seu novo Plano Decenal 2011-2020, a ser enviada ao Congresso. Levando em conta que uma
das fragilidades apontadas no Plano de Educação anterior foi a ausência de indicadores
relativos às metas (Documento de subsídio para o PNE 2011-20, do Conselho Nacional de
Educação, de agosto de 2009), o diálogo com este setor em torno do aproveitamento de metas e
indicadores que estão sendo consolidados poderia ser bastante valioso neste momento.
Outro instrumento de planejamento adotado na área da saúde poderá contribuir na área
da infância e adolescência: trata-se da programação anual, que sistematiza o conjunto de ações
a serem desenvolvidos no ano. A programação é a base para a elaboração dos relatórios anuais
de gestão, essenciais na avaliação e revisão das ações desenvolvidas.
Percebe-se, assim, que o objetivo explícito de formulação da Política Nacional DHCA e
do Plano Decenal como uma política de Estado e não de um governo, ao extrapolar o intervalo
de duas gestões, não pode se limitar à sua aprovação: deve-se ter claro que o aparelho de estado
não pode dispensar os seus instrumentos convencionais de planejamento e gestão, como o PPA,
a LDO e a LOA. O monitoramento e a avaliação contínua dos Planos Plurianuais por meio de
indicadores adequados, focados nos programas que afetam diretamente a infância e a
adolescência, devem ser assumidos como partes indissociáveis da implementação e
aperfeiçoamento do Plano Decenal.
Orientações para a Consulta
Neste momento de desencadeamento da consulta, o objetivo é ter um documento de
fácil entendimento, que possa ser divulgado e amplamente debatido, tendo presente a sua
dimensão pedagógica, de divulgação e afirmação dos DCA. Volta-se a enfatizar o pressuposto
de que a implementação da política e do plano depende do seu grau de disseminação e da
adesão alcançada.
20
Uma questão geral refere-se ao “quanto”, ou quais aspectos dos vários planos, setoriais
ou temáticos vigentes, devem ser incorporados no Plano Decenal dos DHCA. A promoção e
defesa dos direitos humanos de crianças e adolescentes envolve praticamente todas as políticas
sociais, além de algumas ligadas ao desenvolvimento econômico, que deve contemplar a
inclusão social, a redução das desigualdades e a sustentabilidade socioambiental. E este
envolvimento deveria se traduzir para os defensores dos DCA no incremento e aprimoramento
do diálogo com os diretamente responsáveis pelas diversas políticas públicas, mas que não
dependem da incorporação de objetivos, metas e ações destas áreas no Plano Decenal DHCA.
Pode-se argumentar que para a efetivação dos direitos humanos de crianças e
adolescentes seria estrategicamente desejável que fossem selecionados muito poucos objetivos,
metas e ações – mas que atendam a condição central de estarem sintonizados com a necessária
integração e articulação das distintas áreas. Esta seleção poderia ser conduzida a partir da
identificação do grau de contribuição de uma determinada ação no equacionamento das
violações mais significativas dos DCA vigentes – como a violência, o abuso/ exploração sexual,
o trabalho infantil, a atenção socioeducativa de adolescentes em conflito com a lei ou a
convivência familiar e comunitária. Esta abordagem não precisaria ficar restrita às ameaças ou
violações de direitos – pelo contrário, poderia incorporar a promoção dos direitos - por
exemplo, do direito de adolescentes à sexualidade.
Feitas estas considerações, sugere-se um roteiro básico para a consulta.
1. Quanto aos princípios, diretrizes e objetivos, observar: são suficientes, ou pelo
contrário, excessivos? Estão compreensíveis, claramente formulados? Obs. Solicita-se a
apresentação de propostas alternativas “completas”: para uma nova proposta de diretriz,
apresentar pelo menos UM objetivo estratégico e pelo menos uma meta; para um
objetivo estratégico novo, pelo menos uma meta correspondente.
2. Quanto às metas: estão compreensíveis? São suficientes ou excessivas? Obs. Solicita-se
uma contribuição adicional, que é a de ajudar na hierarquização das metas. Para tanto,
basta sugerir no máximo três metas para cada objetivo, ou caso considerem este número
insuficiente, ordená-las.
3. Quanto ao conjunto do documento, solicita-se que sempre que houver reparos, seja
encaminhada a redação alternativa.
21
6. Situação da infância e adolescência no Brasil
Sumário
Breve Introdução 21
Promoção dos direitos de crianças e adolescentes 22
Enfrentamento da pobreza e da fome 22
Saúde 23
Educação 25
Proteção e defesa dos direitos de crianças e adolescentes 27
Convivência familiar 28
Registro civil 29
Violência 30
Violência sexual 31
Trabalho infantil 32
Dependência química 33
Atendimento socioeducativo 34
Participação de crianças e adolescentes 36
Controle social da efetivação dos direitos de crianças e adolescentes 37
Desafios da próxima década 40
Referências 44
Breve Introdução
Ao completar 20 anos, o Estatuto da Criança e do Adolescente segue como
legislação e ação de garantia do bem-estar social e desenvolvimento saudável
das crianças e adolescentes brasileiros. Mas reafirmamos em primeiro lugar que
é preciso aplicá-lo integralmente. Portanto estamos indo no caminho certo, mas
é preciso ainda caminhar muito para atingir todos os nossos direitos em
plenitude, não desmerecendo o que avançamos até hoje.
Coordenação Nacional de Adolescentes do Fórum Nacional
dos Direitos da Criança e do Adolescente (2010)
Apresentar uma síntese da situação atual da infância e adolescência no Brasil não é tarefa fácil, pela multiplicidade de políticas e ações envolvidas na promoção, proteção e defesa dos direitos humanos de crianças e adolescentes. Praticamente todas as políticas setoriais, bem como as voltadas para os direitos de populações ou segmentos específicos, afetam a vida de crianças e adolescentes, direta ou indiretamente, na medida em que atingem suas famílias ou as condições de desenvolvimento de seus pais. Essa constatação implicou priorizar, na definição dos conteúdos a abordar, as questões que têm maior impacto direto nas condições de vida das crianças e adolescentes. O texto foi organizado seguindo a lógica que estrutura a PNDHCA – Política Nacional dos Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes.
A análise da situação atual das crianças e dos adolescentes revela avanços significativos na efetivação dos seus direitos nas últimas duas décadas. A evolução dos indicadores sociais reflete uma série de medidas adotadas pelo Estado brasileiro, em cumprimento às determinações expressas na Constituição Federal de 1988 e no ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente,
22
bem como aos compromissos firmados junto à comunidade internacional, notadamente a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança, os Objetivos e Metas do Milênio pactuados em 2000 e sua tradução no documento Um mundo para as crianças, aprovado em 2002 pela Assembléia Geral das Nações Unidas (ONU, 2002). Apesar do bom desempenho do Brasil no cumprimento dessas metas, grupos e regiões especialmente vulneráveis permanecem em condições muito distantes das aceitáveis. Além de continuar a evoluir na direção do cumprimento das metas já definidas e das que ainda serão desenhadas, tendo em vista atingir patamares cada vez mais altos de desenvolvimento, o grande desafio para o próximo decênio consiste em superar as desigualdades e promover a eqüidade, pela efetivação universal dos direitos e pela afirmação da diversidade.
PROMOÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES
A análise aqui focaliza inicialmente a questão da pobreza para, em seguida, deter-se nos aspectos relativos à saúde e educação.
Enfrentamento da pobreza e da fome
A pobreza crônica continua sendo o maior obstáculo para satisfazer as
necessidades de proteção e promoção dos direitos das crianças. É necessário
combatê-la em todas as frentes. (ONU, 2002, p.18)
Uma das metas assumidas pelo governo brasileiro em relação ao primeiro objetivo do milênio (ODM), de erradicação da pobreza extrema e da fome, foi a da redução do percentual de pessoas com renda inferior a um dólar per capita por dia para um quarto do vigente em 1990 até 2015. Essa meta foi ultrapassada em 2008: em números redondos, entre 1990 e 2008 a população brasileira cresceu de 142 para 187 milhões, enquanto a população extremamente pobre, com renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo, decresceu de 36,2 para 8,5 milhões de pessoas. Mantido esse ritmo, o Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, do Ministério do Planejamento – estima que a pobreza extrema poderá ser erradicada até 2014 (Ipea, 2010).
O crescimento econômico, a garantia de acesso à renda aos trabalhadores rurais, aos idosos, às pessoas com deficiência e aos desempregados; os reajustes do salário mínimo acima da inflação; a universalização da saúde e da educação básica, a ampliação da rede de saneamento e os programas de transferência de renda contribuíram para a contínua redução da pobreza nas duas últimas décadas.
Um rápido olhar sobre a evolução do emprego e do trabalho, questão intimamente relacionada à superação da pobreza, evidencia a recente expansão do emprego formal, fruto do aquecimento da economia. Apesar disso, situações de inserção precária no mundo do trabalho envolvem milhões de trabalhadores, com forte impacto em suas condições de vida atual e futura, na medida inclusive das dificuldades antevistas para a previdência social.
A renda familiar per capita mais do que dobrou entre 1990 e 2008. O fato de o aumento do rendimento dos mais pobres ter sido superior ao dos de maior renda contribuiu para a recente e inédita redução da desigualdade na renda, como se verifica pela evolução do coeficiente de Gini, que passou de 0,599 em 1995 para 0,544 em 2008 (Ipea, 2010).
Em que pese a evolução positiva desses indicadores, cumpre destacar dados de 2008 que mostram que 28,7% da população brasileira, ou cerca de 54 milhões de pessoas, vivem na pobreza (19 milhões em condições de extrema pobreza), o que inclui cerca de 25 milhões de crianças. Destas, quase 19 milhões, ou seja, mais de 70%, são afrodescendentes. Entre as crianças indígenas, 63% das menores de seis anos vivem em situação de pobreza (Unicef, 2009a).
A persistente desigualdade racial reflete-se nos indicadores de pobreza, historicamente maiores para pretos ou pardos, dentre os quais havia, em 1990, 22,8 milhões extremamente pobres, contra 12,7 milhões de brancos na mesma situação. Em 2008 esses totais foram
23
reduzidos para 6,0 e 2,5 milhões, respectivamente, mas o percentual de afrodescendentes nessa situação é mais do dobro que o de brancos (Ipea, 2010).
A dimensão territorial da pobreza no Brasil se expressa nas diferenças entre regiões e entre as zonas urbanas e rurais. Na região Nordeste, embora tenha havido redução do percentual de pessoas abaixo da linha da pobreza, de quase a metade em 1990 para um décimo em 2008, em 2008 havia um percentual mais do que cinco vezes maior do que o do Sul e mais do que o dobro da média nacional.
Dados de 2008 mostram que, enquanto a média nacional de crianças até seis anos de idade em situação de pobreza é de 47,5%, ela é maior nos estados do Nordeste (em torno de 60 a 73%) e do Norte (em torno de 50 a 60%). Nas regiões Sul, Sudeste e Centro-oeste três estados se situam próximos à média (42 a 45%), cinco apresentam percentuais entre 34 e 39% e dois, além do Distrito Federal, apresentam resultados melhores, entre 29 e 26%. Apesar do percentual de pobres nas zonas rurais ter caído de 51,3% em 1990 para 12,5% em 2008, a pobreza rural permanece mais do que três vezes maior do que a urbana (Ipea, 2010).
Enfrentar essas desigualdades territoriais e raciais representa um grande desafio para a progressiva elevação das condições de vida da população brasileira. Dois outros fatores devem ser lembrados nessa equação, o da criação de oportunidades de autonomia das famílias para geração de sua renda e o da reforma tributária. O expressivo contingente de famílias atendidos pelo Bolsa Família tem colaborado para redução da pobreza extrema: 12.4 milhões de famílias em junho de 2010, que correspondem a cerca de 49 milhões de pessoas, a maioria crianças e adolescentes (Brasil [MDS], 2010), cuja renda média per capita mensal é elevada em cerca de 49%. Mas em que pesem os ganhos obtidos pela renda assegurada e pelo cumprimento das condicionalidades na área da saúde e educação, permanece como desafio atingir a terceira dimensão proposta pelo programa, qual seja, a da inserção produtiva das famílias na sociedade. E o combate à desigualdade implica ainda uma mudança radical no sistema tributário, tema reforçado em recente relatório das Nações Unidas (De Schutter, 2010). Famílias com renda até dois salários mínimos comprometem cerca de 46% dela em impostos indiretos, embutidos nos preços de bens e de alguns serviços, enquanto é de apenas 16% o empenho das que possuem renda superior a 30 salários mínimos.
A segunda meta acordada pelo Brasil relativa ao primeiro ODM foi a erradicação da fome até 2015. A porcentagem de crianças com menos de 5 anos de idade abaixo do peso, um dos indicadores brasileiros da erradicação da fome, mostra uma evolução positiva, passando de 4,2% registrado em 1996 para 1,8% em 2006 (Brasil [MS], 2009a), apontando para o virtual controle de formas agudas de deficiência energética em todo o país.
Dados do Ministério da Saúde (Brasil [MS], 2009b) atestam que a desnutrição de crianças com menos de 1 ano de idade passou de 10,1% para 1,5% entre 1999 e 2008, com diferenças significativas segundo a classe de rendimento das famílias, como se poderia imaginar: enquanto o deficit de peso em relação à idade para a faixa de 0 a 4 anos foi de 8,4% para as famílias com renda per capita até ¼ do salário mínimo, para aquelas com renda superior a 5 salários mínimos foi de 0,9% (IBGE, 2004).
Segundo o Relatório nacional de acompanhamento dos objetivos de desenvolvimento do milênio do Ipea (2010), a desnutrição infantil espelha com clareza as desigualdades assinaladas; para uma média nacional de apenas 1,8% das crianças com menos de 5 anos desnutridas, há 6,6% das crianças do Semi-árido, 5,2% das da região Norte e 5,9% das quilombolas. Ainda segundo o relatório do Ipea, nos últimos 20 anos o aumento de renda das famílias, a expansão dos serviços de saúde e de vigilância nutricional, a elevação do nível educacional das mães, a melhoria das condições de saneamento e articulação intersetorial de programas sociais têm sido importantes para melhoria da segurança alimentar da população. Ainda assim, o Ipea estima que serão necessários mais dez anos de esforços para que a desnutrição deixe de ser um problema de saúde pública no Brasil.
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Saúde
A mortalidade infantil (menores de 1 ano) foi reduzida de 47 óbitos por mil nascidos vivos em 1990 para 25 em 2006 (Ipea, 2010); em 2008, a taxa de mortalidade na infância (menores de 5 anos) foi de 22,8 óbitos por mil nascidos vivos, com redução consistente em todas as regiões do país nos últimos anos. Desde 1990, ano-base para comparação dos avanços dos ODM, a redução nacional média foi de 58%, sendo 62% na região Nordeste, 57% na Sul, 55% na Sudeste e 53% nas regiões Norte e Centro-oeste. Persistem contudo diferenças importantes entre as regiões: em 1990 a mortalidade na região Nordeste foi 2,5 vezes maior do que na Sul, com redução para 2,2 vezes em 2008.
A desigualdade racial é expressiva: a taxa de mortalidade infantil é de 20,3 por mil nascidos vivos para os brancos e de 27,9 para os negros, ou seja, crianças brancas têm uma chance 40% maior de sobreviver após um ano de vida do que as afrodescendentes. Para as crianças indígenas essa taxa chega a 48,5.
Na meta definida para este que é o quarto objetivo do milênio, a taxa de mortalidade na infância deve ser reduzida para 17,9 óbitos por mil nascidos vivos até 2015. Segundo o Ipea, se persistir a tendência de redução atual, o Brasil atingirá a meta antes do prazo.
Aproximadamente 70% das mortes de recém-nascidos ocorrem por causas evitáveis. O avanço brasileiro resulta de um conjunto de fatores, como o aumento da cobertura pré-natal e vacinal, o uso de terapia de reidratação oral, a queda da taxa de fecundidade e o aumento do aleitamento materno e do grau de escolaridade das mães. Atualmente, cerca de 61% da população está coberta por agentes comunitários da saúde, 51% por equipes de saúde da família e 48% por equipes de saúde bucal (Brasil [MS], 2009b).
A redução de três quartos da taxa de mortalidade materna até 2015 foi uma das metas pactuadas pelo Brasil na arena internacional (ONU, 2002, capítulo Promovendo vidas saudáveis). Essa taxa não tem se reduzido, em parte pela atuação dos comitês de investigação que contribuem para a melhora da informação.
A estratégia prioritária adotada pelo governo brasileiro para redução dessa taxa e da relativa à mortalidade neonatal é o Pacto Nacional pela Redução da Mortalidade Materna e Neonatal, de 2004, que mobiliza gestores de todos os entes federados e da sociedade civil para promoção de ações integradas pela melhoria da saúde infantil e materna e que, desde 2005, conta com uma Comissão Nacional de Monitoramento e Avaliação. Na atuação dessa Comissão destaca-se a importância da transversalidade e da articulação intersetorial para o enfrentamento de questões que afetam diretamente tanto a mortalidade materna quanto a infantil. Uma delas focaliza a gravidez na adolescência. Pesquisas indicam que 16,6% das adolescentes já estiveram grávidas; há uma média de 300 mil partos anuais de mães adolescentes, além de um número desconhecido de abortos e natimortos (Unicef, 2009a).
As dimensões territorial e racial se expressam também nesses indicadores. Segundo dados do MS
3, quase a metade dos bebês nasce de mães que não tiveram o número de consultas
recomendado no pré-natal, relação que chega a 71% na região Norte. Entre os bebês nascidos de mães que nunca passaram por consulta, 68% são afrodescendentes.
O desenvolvimento de políticas e programas de saúde para a saúde física e mental de adolescentes e a universalização de seu acesso a serviços de saúde reprodutiva até 2015 encontram-se entre as metas do milênio, que também determinam a implementação de políticas nacionais de desenvolvimento infantil e de programas que assegurem o desenvolvimento físico, social, emocional, espiritual e cognitivo das crianças (ONU, 2002).
O Unicef criou o IDI – Índice de Desenvolvimento Infantil, composto por indicadores de escolaridade do pai e da mãe, acesso das mães ao pré-natal e crianças à pré-escola e vacinação,
3 Ministério da Saúde - Sistema de Informações sobre Nascidos Vivos (Sinasc) e Sistema de
Informações sobre Mortalidade (SIM).
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a fim de propiciar uma visão integrada das questões que afetam a primeira infância; numa variação de zero a um, quanto mais perto de um, melhores as condições de desenvolvimento infantil. A média brasileira evoluiu de 0,609 em 1999 para 0,733 em 2006, sendo constatada evolução em todas as regiões – embora as regiões Norte e Nordeste permaneçam com os menores indicadores do país (Unicef, 2008).
Além da redução da mortalidade na infância (ODM 4) e da melhoria da saúde materna (ODM 5), também o ODM 6 é relativo à saúde: trata-se do combate ao HIV/Aids e outras doenças significativas, como a malária e, hoje, necessariamente a dengue. O Brasil foi o primeiro país em desenvolvimento a proporcionar acesso universal e gratuito ao tratamento do HIV/Aids na rede pública de saúde. A sólida parceria com a sociedade civil tem sido fundamental para a resposta à epidemia no país. De acordo com o MS (Brasil [MS], 2009c; 2009d), a prevalência do HIV no Brasil é de 0,6% na faixa de 15 a 49 anos, mantendo-se estável desde 2000. A incidência de casos de Aids em crianças menores de 5 anos reduziu-se em 41,7% entre 1997 e 2008. Esse declínio decorre das ações de prevenção da transmissão vertical do HIV (de mãe para filho, durante a gestação, parto ou amamentação) adotadas no país. Nessa mesma faixa etária, o coeficiente de mortalidade também apresentou declínio de aproximadamente 70%. Em 1997, o coeficiente de mortalidade era 2,0 por 100 mil habitantes, caindo para 0,6 em 2008.
Entre as deliberações da Comissão Nacional de Monitoramento e Avaliação do Pacto Nacional pela Redução da Mortalidade Materna e Neonatal, destaca-se como questão fundamental a do financiamento da saúde, cujo orçamento atual (apenas da União), de cerca de 46 bilhões anuais, representa menos de 45% do necessário. O aumento contínuo dos custos provocado pelo envelhecimento da população e pela contínua incorporação de novas tecnologias reforça a importância da regulamentação urgente da Emenda Constitucional 29, que prevê a destinação de patamares mínimos de cada esfera de governo para a saúde.
A promoção de vidas saudáveis relaciona-se evidentemente à questão da sustentabilidade do meio ambiente, objeto do ODM 7. Mesmo se considerada a redução do ritmo de desmatamento da Amazônia e a demarcação das Povos Indígenas, nesse objetivo o Brasil não tem apresentado desempenho desejável. Estamos longe de alcançar situação adequada no controle de emissão de gás carbônico per capita ou no consumo de substâncias que degradam a camada de ozônio, para citar apenas alguns indicadores.
No que se refere ao acesso a água tratada e a melhores condições de esgotamento sanitário, requisitos fundamentais para a saúde, o número de domicílios atendidos por rede geral de abastecimento de água (49,5 milhões) representou 85,3% do total de domicílios em 2009, com aumento de 12 pontos percentuais desde 1992. No entanto, na região Nordeste eram cobertos apenas 78% dos domicílios. Os domicílios com esgotamento sanitário adequado eram apenas 46,4% em 2004, tendo aumentado para 60% em 2009. Destaca-se negativamente a região Norte do país, onde apenas 13,5% dos domicílios contavam com rede de esgotos, e 33,8% no Nordeste. Em todo o país, 89,4% contavam com coleta de lixo em 2009, enquanto a iluminação elétrica chegou a 98,9% dos domicílios brasileiros (IBGE [PNAD], 2009b).
Educação
O objetivo de universalização do acesso ao ensino fundamental (ODM 2) foi pratica-mente atingido pelo Brasil, com um percentual de 97,9% de inclusão em 2008, com pequenas variações entre as regiões do país. Comparado à situação de 1988, em que apenas 80% das crianças e adolescentes cursavam o ensino fundamental, esse dado representa um expressivo avanço (IBGE, 2007; Ipea, 1988). Comparado, porém, com a aferição do aprendizado dos estudantes e com as desigualdades de acesso entre regiões e grupos vulneráveis, revela a imensa distância que ainda há a percorrer. A desigualdade regional transparece no número médio de anos de estudo, que é de 7,7 para a região Sudeste e de apenas 5,9 para o Nordeste. Os dados da PNAD 2007 (IBGE, 2007) evidenciam também a disparidade entre a população urbana, com
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uma média de 7,8 anos de estudo e a rural, com apenas 4,5. A distribuição desigual de oportunidades de acesso à educação revela-se ainda no dado de que, das 680 mil crianças e adolescentes fora da escola em 2007, 450 mil eram negras. O número médio de anos de estudo entre os negros é de apenas 6,5 anos, chegando a 8,1 entre os brancos.
As outras etapas da educação básica não apresentam o mesmo resultado em relação ao acesso. Em 2008 a taxa de freqüência a creches para crianças de 0 a 3 anos foi de 18,1%, muito aquém da desejada, revelando porém grande avanço em relação a 1995, quando era de apenas 7,5%. As diferenças regionais são expressivas, embora traduzam também aspectos culturais, dado ser optativa a matrícula de crianças em creches. As regiões com maiores médias são a Sul, com 24,6% e a Sudeste, com 22%; a mais baixa é da região Norte, com apenas 8,4%; Nordeste e Centro-Oeste estão próximos dos 15%. Observa-se também desigualdade em relação à cor: enquanto 20,6% das crianças brancas freqüentaram creche em 2008, 15,% das pretas ou pardas o fizeram. O Plano Nacional da Educação (PNE) 2001-2010 previu chegar ao final desta década com atendimento de 50% da demanda expressa para creches; a Conae – Conferência Nacional da Educação –, realizada este ano, cujos resultados constituem a base para o PNE da próxima década, estabeleceu como meta atender em período integral a toda a demanda manifesta para a faixa de 0 a 3 até 2016. O avanço no acesso à pré-escola também foi visível no período 1995-2008, evoluindo a média nacional de 53,4% para 79,7%. A Conae indica a universalização da pré-escola para as crianças de 4 e 5 anos, que pode ser mais rapidamente atingida tendo em vista a inclusão das crianças de 6 anos na 1a série do ensino fundamental. Entre os parâmetros que fixou para o funcionamento da educação infantil, destaca-se a formação dos educadores, inclusive para o atendimento de crianças com deficiência (Conae, 2010).
Na outra ponta, também se faz necessário ampliar o acesso ao ensino médio. Entre os adolescentes de 15 a 17 anos, 82% freqüentam a escola, mas apenas 48% no nível de ensino apropriado para sua faixa etária, proporção esta que cai para 34% na região Nordeste e 36% na Norte (Brasil [MEC], 2008). A articulação do ensino médio com a educação profissional é enfatizada no Plano de Desenvolvimento da Educação, PDE e na Conae, pleiteando-se a universalização progressiva do atendimento. Houve uma expansão significativa de 26,9% na oferta da educação profissional de nível médio no período entre 2003 e 2005 (Brasil [MEC], 2006), mas ainda insuficiente em face da dimensão da demanda.
A adoção do IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – representou um avanço na avaliação do sistema, ao agregar dados de desempenho e de fluxo escolar, que considera a repetência e a evasão. O avanço no sistema de avaliação é fator importante para a melhoria da qualidade da educação, na medida em que, pela divulgação dos resultados, permite fixar metas e tende a aumentar a responsabilização de dirigentes e educadores, assim como a mobilização social. O IDEB permite ainda visualizar as discrepâncias nas taxas de distorção idade-série: por exemplo, na região Norte essa distorção, em todas as séries, alcança mais de 62%. Como evidência da desigualdade racial, no ensino fundamental tal taxa foi de 24,8% para estudantes brancos e 40,2% para negros; no último ano do ensino médio, de 34,1% para brancos e 52,7% para negros (Ipea, 2010).
A universalização da educação de qualidade implica pensar a educação nas áreas rurais, a inserção do estudante com deficiência, a educação indígena e quilombola. Os dados da PNAD (IBGE, 2007) evidenciam uma oferta ainda desigual se comparada à do meio urbano: na zona rural, a defasagem idade-série nos anos iniciais do ensino fundamental é de 41,4%, nos finais é de 56%; e no ensino médio chega a 59,1%. Houve avanços nas últimas duas décadas: 25,8% população com 15 anos ou mais era analfabeta em 2007, percentual muito elevado, mas inferior aos 37% constatados em 1988. No mesmo período o avanço na alfabetização da população como um todo foi da ordem de 47%.
Em consonância com a diretriz de educação inclusiva, as matrículas de crianças e adolescentes com deficiência em classes comuns no ensino regular cresceram 600% no período de 1998 a 2007; o incremento das matrículas na rede pública foi de 128,7% (Unicef, 2009b).
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A garantia de condições para uma Política Nacional de Educação Especial Inclusiva foi apontada pela Conae que, entre outros, destacou a formação de profissionais da educação para o atendimento educacional especializado, a adequação de livros, material didático, equipamentos, mobiliário e transporte às necessidades dos estudantes com deficiência e propôs incluir o estudo de braille e libras no currículo da educação básica.
Os planos e a Conferência Nacional da Educação afirmam a diversidade e definem que tanto as comunidades indígenas como as de áreas remanescentes de quilombos devem ter condições de participar de uma educação que valorize suas tradições. Houve um crescimento de 50,8% do número de estudantes indígenas entre 2002 e 2007, com aumento de 665% no ensino médio; entretanto, o número de estudantes indígenas nessa etapa ainda é muito reduzido. Além disso, 10% dos professores indígenas não haviam concluído o ensino fundamental e apenas 33% das escolas que funcionavam na Amazônia Legal possuíam material pedagógico específico. Em 2007, 34,2% das escolas indígenas funcionavam precariamente (Unicef, 2009b). Em 2006 crianças e adolescentes passaram a freqüentar 1.253 escolas localizadas em áreas remanescentes de quilombos, o que significou importante passo na direção do direito à educação para essas comunidades. Porém, como para a educação indígena, é preciso avançar na qualificação dos professores, no aperfeiçoamento dos conteúdos de acordo com a realidade das comunidades e da infra-estrutura das escolas, além de ampliar o leque de ações integradas de políticas públicas capazes de contribuir para a melhoria da qualidade de vida dessas populações.
A desigualdade entre os gêneros não ocorre nas escolas brasileiras, o que sinaliza que os esforços relativos ao ODM 3, de promoção da igualdade entre os sexos e de autonomia das mulheres, devem se direcionar para outros focos, como por exemplo o mercado de trabalho.
O cumprimento das metas de acesso e de qualidade propostas para a educação básica dependem muito de financiamento que as sustente. O Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – destina-se a toda a educação básica e tem por objetivo assegurar um valor mínimo por estudante por ano; a complementação da União vai para regiões nas quais o investimento por aluno é inferior à média nacional.
O aporte de recursos do governo federal ao Fundeb chegou a 5,1 bilhões em 2009 (segundo www.fnde.gov.br), cerca de dez vezes o investimento anual médio do antigo Fundef, dado que deve ser analisado à luz do expressivo aumento do contingente de educandos compreendido no novo fundo, que passou de 30 para 47 milhões (um aumento de 56,6%). A participação dos estados e municípios foi elevada de 15 para 20% da arrecadação de impostos obrigatoriamente destinados à educação, e a complementação da União deveria ser de pelo menos 30% de seu orçamento. De acordo com Saviani (2007), isso nem sempre ocorreu: a seu ver o Fundeb representa um ganho de gestão porém não um ganho financeiro, ou seja, uma boa gestão do fundo permitirá atender a um número maior de alunos – mesmo que em condições não muito menos precárias do que as atuais. Os planos da educação têm reconhecido essa dificuldade. Embora o financiamento da educação nos países desenvolvidos corresponda a uma média de 4% do PIB, tendo em vista o baixo valor do PIB brasileiro em comparação ao deles e nossa elevada dívida educacional, a meta para esta década foi a de chegar aos 7%; para tanto, o PDE previu aportes de 0,7% a mais por ano, a partir do quarto ano de seu lançamento. Cabe ressaltar que a Conae aprovou uma nova meta, de 10% do PIB para a educação.
PROTEÇÃO E DEFESA DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES
O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) introduz na legislação brasileira (em seu artigo 5o) o tema das violações de direitos de crianças e adolescentes. Apesar de condenar qualquer atentado a seus direitos fundamentais, passados 20 anos da promulgação tais violações ocorrem em número significativo. Os casos mais recorrentes têm sido a violência doméstica e
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institucional, a violência, abuso e exploração sexual, a situação de rua, o trabalho infantil e a negação do direito à convivência familiar.
Para o enfrentamento dessas situações, construídas ao longo dos séculos, há que se destacar o papel dos Conselhos Tutelares como instância formal de atendimento à violação ou ameaça de violação de direitos. Os Conselhos Tutelares (CT) encontram-se instalados em 98,3% dos municípios brasileiros, num total de 5.472 Conselhos, com 27.360 conselheiros tutelares (IBGE, 2009a). Ao considerarmos que há 10 anos estavam presentes em 71,9% dos municípios, verifica-se que estão praticamente universalizados; entretanto, muitas vezes não existe uma relação ideal entre o número de conselhos e o tamanho da população local e não são atendidos os parâmetros para seu funcionamento. É certo que muito ainda há que se fazer para que os CT possam desempenhar suas atribuições a contento. São conhecidas as dificuldades enfrentadas em relação à formação e capacitação continuada, assessoria técnica, acesso à informação e infra-estrutura. O Sipia – Sistema de Informação para a Infância e Adolescência – da SDH – Secretaria Especial de Direitos Humanos do governo federal – necessita ser sistematicamente alimentado pelos conselheiros tutelares para que ganhe estatura; as dificuldades dos conselheiros para tanto vão de precários equipamentos e instalações à ausência de familiaridade com o sistema, ou falta de tempo para registros, entre outras.
O artigo 141 do ECA garante “acesso de toda criança ou adolescente à Defensoria Pública, ao Ministério Público e ao Poder Judiciário”. No Brasil, segundo dados da pesquisa Munic2009 do IBGE (2009a), as defensorias públicas da criança e do adolescente e as varas para infância e juventude ainda são em número bastante reduzido. As defensorias públicas da criança e do adolescente estão presentes em apenas 14,3% dos municípios brasileiros, e em 34,7% dos 2.290 municípios com defensorias públicas. Na região Sudeste, 17,8% dos municípios têm defensorias públicas especializadas, enquanto na região Sul são 8,7% e na Centro-Oeste, 9,9%; no Nordeste e Norte são atendidos 15,8% e 15,1% municípios, respectivamente.
Quanto à organização do Poder Judiciário, apenas crianças e adolescentes de 821 municípios contam com Juizado Especial da Infância e Juventude (14,7%). Dos 40 municípios com mais de 500.000 habitantes, 11 ainda não possuem Juizado Especial. A região com maior número de municípios com varas especiais é a Sudeste, com 20,1%. A região Norte conta com 15,1%, a Nordeste com 11,1% e a Sul com 12,7% dos municípios com varas especiais.
Têm destaque, no conjunto de organizações de defesa e proteção dos direitos humanos de crianças e adolescentes, o Ministério Público e a Segurança Pública, sendo indicada a instalação de promotorias e delegacias especializadas da criança e do adolescente e, ainda, as organizações sociais de defesa de direitos da criança e do adolescente, como os Centros de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente instalados no país a partir da década de 1990.
A pesquisa Munic2009 informa ainda que 3.263 municípios desenvolvem ações de combate ao trabalho infantil; 2.201, de combate à exploração sexual; 791, de combate à exploração ou turismo sexual com exploração de crianças e adolescentes; 889 promovem ações de desabrigamento; 1.379 de combate ao sub-registro civil de nascimento; e 1.548 municípios elaboraram o Plano Municipal Socioeducativo, sendo 25 municípios de grande porte, com mais de 500.000 habitantes, numa clara demonstração de gradual incorporação da agenda dos direitos humanos nas políticas públicas.
Convivência familiar
A Constituição Federal e o ECA afirmam a convivência familiar como um direito de crianças e adolescentes, rompendo com a concepção histórica da institucionalização; o abrigamento passou a ser entendido como uma medida de proteção a ser adotada somente em casos extremos e por um brevíssimo período. As situações de pobreza ou de fragilização dos vínculos familiares devem ser enfrentadas tendo como diretriz a proteção às famílias para que elas possam proteger seus membros.
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Está em fase de finalização um levantamento nacional da situação de crianças e adolescentes em serviço de acolhimento no Brasil
4, cujos dados preliminares divulgados em 2009
sinalizam que há no Brasil cerca de 2,4 mil serviços de acolhimento, dos quais mais da metade (1.360) estão instalados na região Sudeste, seguida da Sul, com 570 serviços, Nordeste com 240, Centro-Oeste com 160 e Norte com 90. As estimativas do período apontavam que essas unidades estariam atendendo a 50 mil crianças, número bastante superior ao levantado em 2003, de 20 mil crianças abrigadas em 589 instituições (Ipea & Conanda, 2004).
Houve um avanço expressivo na área com a elaboração do Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária, porém a realidade ainda está distante do desejado. A medida de abrigo ainda não constitui uma excepcionalidade e tem sido utilizada como modalidade de atenção às crianças nascidas em famílias pobres: a pobreza consta como um dos principais motivos para o abrigamento (24,2%) no levantamento feito em 2003; percentual muito semelhante (26%) foi observado em pesquisa realizada na cidade de São Paulo em 2004 (São Paulo, 2004). Dados do Rio de Janeiro demonstram que em 10,7% dos casos houve institucionalização de crianças em virtude da condição financeira da família, em 4,7% dos casos a medida foi adotada pela inexistência de unidades de creches ou escolas em período integral e em 54,8% dos casos abrigados não havia processo judicial nem encaminhamento para tanto (Peixoto & Carneiro, 2009).
O princípio de brevidade também não vem sendo cumprido; a análise situacional do Plano Nacional de Convivência Familiar mostra que 32,9% das crianças e adolescentes abrigados estavam nessa condição por um período entre dois e cinco anos, 13,3% entre seis de dez anos, e 6,4% por mais de dez anos. Há dificuldades também para que sejam mantidos os vínculos familiares; somente 14,1% dos abrigos pesquisados pelo Ipea atendiam a todos os critérios estabelecidos quanto ao incentivo à convivência com a família de origem e em quase 72% dos casos estas não haviam sido encaminhadas para programas de auxílio ou proteção.
Os desafios para efetivação do direito à convivência familiar foram agrupados pela 7a Conferência Nacional dos Direitos de Crianças e Adolescentes nos temas de valorização da família e políticas de apoio sociofamiliar, reordenamento dos abrigos e implementação do programa de Famílias Acolhedoras e adoção centrada no interesse da criança e do adolescente.
Registro civil
A subnotificação de registro de nascimento no Brasil é um problema que vem diminuindo nos últimos anos, em virtude de ações específicas, mas que ainda é muito preocupante, especialmente em algumas localidades do país; em 2005 as estimativas do IBGE davam conta de que 50,9% dos óbitos de crianças com menos de 1 ano de idade não constaram em documentos; na época a taxa nacional de mortalidade infantil era de 13,6 a cada mil nascidos vivos, mas no cálculo indireto, isto é, levando em conta o subregistro, subia para 24,5.
Estudos produzidos pelo IBGE (2008) e pelo Unicef (2006) apontam a falta de informação como a principal causa do subregistro de nascimento; as famílias não conhecem a importância do registro civil, desconhecem a gratuidade dos procedimentos, há dificuldade de acesso aos cartórios, especialmente para a população rural e indígena, e muitas crianças não nascem em hospitais, o que dificulta o controle. Há mulheres que deixam de registrar a criança em virtude do não-reconhecimento da paternidade e adolescentes que adiam o registro até sua maioridade.
Estimativa do IBGE (2008) evidencia sensível queda do subregistro de 26,9% em 1993 para 8,9% em 2008. Todavia, a média nacional não é suficiente para qualificar a situação, visto que os problemas de subregistro têm maior incidência nas regiões Norte e Nordeste. Os dados
4 Coordenado pelo MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – em parceria
com a Fundação Oswaldo Cruz.
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do IBGE de 2008 mostram que no estado do Acre 23% das crianças nascidas não foram registradas em 90 dias, o que representa a maior taxa de subnotificação do momento, seguida das taxas do Maranhão, de pouco menos de 22%, e do Pará, de quase 21%. No outro extremo encontram-se os estados de São Paulo, com 98,9%, e Santa Catarina, com 98,7%, próximos da universalização do registro civil.
Registre-se ainda a especificidade dos povos indígenas, para os quais a Fundação Nacional do Índio emite um registro administrativo de nascimento de índio, que substitui o registro de nascimento mas que não é aceito por muitos órgãos. Uma iniciativa específica para enfrentamento dessa questão são os Balcões de Direitos, que aproximam dessas comunidades o acesso ao registro e à documentação
5.
No papel de coordenação do Plano Social de Registro Civil de Nascimento e documentação básica, a SDH tem desenvolvido várias ações em parceria com governos estaduais e com instituições da sociedade civil, de modo a potencializar os esforços para solução da questão. Uma dessas ações, recentemente implantada, é o Sirc - Sistema Nacional de Informações de Registro Civil. Ressalte-se que todos os atuais governadores assinaram o Compromisso Nacional em prol do Registro Civil de Nascimento e da Documentação Civil Básica, o que requer também atuação diferenciada dessa instância, naquelas localidades em que acessos ou questões culturais interferem na erradicação do problema.
Violência contra crianças e adolescentes
A violência contra crianças e adolescentes pode se expressar como violência física, psicológica, negligência, abandono e abuso sexual; pode ocorrer em suas residências, nas escolas, em instituições públicas ou privadas ou mesmo nas ruas. O enfrentamento desse fenômeno é complexo; além de suas causas serem múltiplas, a invisibilidade das situações é um fato inegável; o índice de subnotificação é muito elevado e um dos principais desafios consiste no estímulo para que as situações de violência sejam denunciadas. A notificação é obrigatória para os profissionais da saúde e educação, que devem comunicá-las ao Conselho Tutelar, mas muitos desconhecem isso e têm dificuldades de identificar a ocorrência de práticas de violência. A efetividade dos mecanismos de denúncia e notificação garante a possibilidade não apenas de atendimento às vítimas, mas também de responsabilização e tratamento dos agressores, evitando a impunidade.
Dados do sistema Viva – Vigilância de Violência e Acidentes – do MS para o período 2006-2007 (Brasil [MS], 2009) apontam a residência como principal local de violência contra crianças (58%) e adolescentes (60%) atendidos nos serviços de referência, seguidos pela via pública no caso dos adolescentes (20%) e pelas unidades de saúde, no das crianças (9%). No período de 1996 a 2004 o Lacri (2007) registrou quase 160 mil casos de violência doméstica, dos quais 49 mil de violência física, mais de 17 mil de violência sexual, 26 mil psicológica, 65 mil de negligência e 532 casos de violência fatal.
A violência intrafamiliar geralmente envolve a cumplicidade dos membros não- agressores e transforma radicalmente a natureza do núcleo familiar de protetor em agressivo/expulsivo. Em 2007 a Sociedade Internacional de Prevenção ao Abuso e Negligência na Infância estimou que 12% das crianças menores de 14 anos eram vítimas de alguma forma de violência doméstica por ano no Brasil, o que correspondia a uma média de 18 mil por dia. Dados do Sipia (Brasil [SDH], 2008b) de 1999 a 2007 registram 28.840 casos de agressão física, 28.754 de violência psicológica e 16.802 de abusos sexuais em todo o país.
5 Em 2008, a SDH implantou 19 novos Bancos de Direitos, para atenção à população indígena e outros
segmentos residentes na Amazônia legal, como ribeirinhos, quilombolas e comunidades tradicionais.
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Os CREAS – Centros de Referência Especializados de Assistência Social – são responsáveis por garantir a atenção necessária a esses casos; o Brasil em 2009 contava com 1.054 CREAS com abrangência municipal e 53 regionais em 1230 municípios, de acordo com dados do MDS
6.
A temática da violência escolar ganhou importância no debate público na década de 1980, mas a prática era então restrita a áreas dos grandes centros urbanos e tinha como modalidade central a depredação do patrimônio. Na década seguinte essas manifestações de violência passam a atingir também cidades de porte médio e a caracterizar-se também por situações de agressão verbal e física. Segundo o Unicef (2009b), a forma mais comum de agressão é a que ocorre entre alunos (66%). Já os tipos mais comuns de agressão dos adultos em relação às crianças e adolescentes são verbais: xingamentos (28%) e comentários pejorativos (20%). Pesquisa realizada em parceria pelo Unicef e Centro de Referência para as Vítimas de Violência do Instituto Sedes Sapientiae entre 2004 e 2006 em 4.150 escolas de 20 municípios revelou que três quartos delas foram afetadas pela violência (apud Unicef, 2009b). Para enfrentar essa situação o MEC desenvolveu em 2004 o Programa Escola que Protege, cuja principal estratégia consiste na capacitação profissional para identificação e atuação em situações de violência escolar.
Outra dimensão da violência contra crianças e adolescentes é a que ocorre em instituições de atenção a esse público, como unidades de saúde, assistência social, abrigos e unidades de internação, entre outras. Outras questões de difícil apuração que resultam no atendimento precário desse público também se configuram como modalidades de violência. O MS mantém o Viva no âmbito da Política Nacional de Redução de Morbimortalidade por Acidentes e Violências. É preciso atuar tanto sobre a prevenção dos acidentes de trânsito, em princípio não intencionais e evitáveis, como prevenir e investigar mortes por violência em geral, cujo número no Brasil supera o de vários países que vivem conflitos armados.
Para Adorno (2002), no início da década de 1990 observou-se o crescimento de assassinatos de crianças e adolescentes, fenômeno desde então crescente. Grande número de adolescentes têm sido mortos nas grandes cidades com uso de armas de fogo, sendo o óbito de negros o dobro do de brancos. Na faixa dos 10 aos 19 anos, a violência (52,9%), seguida por acidentes de trânsito (25,9%) e afogamentos (9%) são as principais causas de óbito. Considerada apenas a faixa dos 15 aos 19 anos, 58,7% dos óbitos foram por violência. O Mapa da violência de 2010 (Waiselfisz, 2010) aponta uma redução nos indicadores de jovens a partir de 2003, possivelmente pela entrada em vigor do Estatuto do Desarmamento em 2003 e por políticas estaduais de segurança, que possibilitaram a redução de homicídios no Rio de Janeiro, em São Paulo e no Acre.
Em 2003 iniciaram-se as ações do Programa de Proteção de Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte
7 que registrou até 2007 um total de 1.814 pessoas protegidas, das quais
737 são crianças e adolescentes (os demais, familiares).
Outra questão grave é a do desaparecimento de crianças e adolescentes fenômeno que pode estar relacionado à ocorrência de práticas violentas; a maior parte deles está associada à violência doméstica, que aparece em 38% dos casos, de acordo com os dados de 2000 em diante registrados pela Redesap – Rede Nacional de Identificação e Localização de Crianças e Adolescentes Desaparecidos. Há também casos provocados por seqüestro, tráfico para fins de exploração sexual, situações de abandono e de suspeita de homicídio. E ainda desaparecimentos causados por motivos não-relacionados a violência, como rapto consensual ou perda por descuido. De 2000 em diante a Rede registrou 1.247 casos em todo o país, dos quais foram solucionados 725 (Brasil [SDH], 2010). Além da Redesap, há que se destacar o Disque
6 Informação prestada diretamente pelo Departamento de Proteção Social Especial da Secretaria
Nacional de Assistência Social do MDS (ver também a página do MDS: www.mds.gov.br → Avaliação e gestão da informação → MDS em números).
7 Programa vinculado à Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente da Secretaria Especial dos Direitos Humanos.
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Denúncia, que permite agilidade na comunicação do evento, e a Lei 259 de 2005, determinando que a investigação de desaparecimento de crianças e adolescentes seja iniciada imediatamente após sua notificação.
Violência sexual contra crianças e adolescentes
A violência sexual tem recebido tratamento específico em meio às diversas situações de violência que atingem crianças e adolescentes, por sua incidência e implicações para as políticas públicas. Pode configurar abuso, que ocorre predominantemente nas relações intrafamiliares, ou exploração sexual, destacando-se nessa modalidade a pornografia, que tem se valido da internet para expandir o acesso de pedófilos, e o turismo sexual
8. O tráfico para
finalidade de exploração sexual envolve majoritariamente mulheres, com elevado percentual de adolescentes negras, segundo a Pestraf – Pesquisa nacional sobre o tráfico de mulheres, crianças e adolescentes para fins de exploração sexual (Cecria, 2002).
O Disque Denúncia recebeu em 2008 uma média de 92 denúncias por dia, contra 12 em 2003. Os dados de 2007 revelam o registro de 12.594 casos de abuso sexual, 9.025 de exploração sexual comercial, 303 de pornografia e 197 de tráfico de pessoas. Em relação ao abuso sexual, foram registrados 2.383 casos para a faixa de 0 a 6 anos, 8.674 para a de 7 a 14 e 2.195 para a de 15 a 18. Os números de exploração sexual foram, respectivamente, de 37, 1.503 e 1.347, segundo a SDH (2008a). A mesma fonte informa viés racial da violência sexual (983 vítimas brancas e 1.904 pretas ou pardas) e de gênero (3.092 casos de abuso e 258 casos de exploração de meninos, contra 10.158 e 2.629 de meninas).
Em 2002 a Pestraf identificou 110 rotas de tráfico intermunicipal e interestadual, com número de adolescentes expressivo em 45,6% delas. Entre as rotas internacionais, 120 lidam com o tráfico de mulheres e 50% delas transportam adolescentes (Cecria, 2002). O Mapeamento dos pontos vulneráveis à exploração sexual ao longo das rodovias brasileiras (Polícia Rodoviária Nacional & OIT, 2007) identificou 60 rodovias e 1.819 pontos de vulnerabilidade em sua quarta edição, 2007-2008.
O Plano Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual Infanto-Juvenil foi aprovado em julho de 2000; dele decorreram importantes conquistas, como a instituição do Comitê Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual de Crianças e Adolescentes e da Comissão Intersetorial do governo federal, o fortalecimento das redes e a criação de algumas varas criminais especializadas em crimes contra crianças e adolescentes. Atualmente o serviço de enfrentamento do abuso e exploração sexual de crianças e adolescentes, implantado em 2001 como Programa Sentinela, é desenvolvido pelos Creas. Com a criação da Comissão Intersetorial de Enfrentamento à Violência Sexual contra Crianças e Adolescentes em 2003, foram implantados programas de atendimento como o Programa Nacional para o Combate à Pornografia Infanto-Juvenil, o Programa Turismo Sustentável e Infância e o Programa de Ações Integradas e Referenciais para o Enfrentamento da Violência Infanto-Juvenil no Território Brasileiro, atualmente coordenado pela SDH. Em 2006 foi aprovada a política nacional e elaborado o Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, com três eixos: prevenção, repressão ao crime, responsabilização de seus autores e atenção às vítimas.
A Carta de Natal (Conanda, 2008) explicita os principais desafios a enfrentar nesse campo; a síntese dos encontros ocorridos no biênio 2007-2008 foi inserida no Relatório de acompanhamento do processo de revisão do Plano Nacional de Combate à Violência Sexual, publicado em dezembro de 2008 pelo Comitê Nacional.
8 Em 1998 foi editado o Código de Conduta para sensibilizar empresas do setor de turismo, iniciativa da
Organização Mundial do Turismo, do Unicef e da ECPAT – Articulação Internacional contra Prostituição, Pornografia e Tráfico de Crianças e Adolescentes.
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Trabalho infantil
A exploração do trabalho é uma violação de direitos de crianças e adolescentes que se perpetua no Brasil por séculos, especialmente sustentada por uma concepção cultural que valoriza o trabalho como uma forma de educar e construir valores desde a infância. Prevalece a noção de que crianças que trabalham desde pequenas se tornam adultos mais responsáveis e apreciam mais o labor do que a “vagabundagem”. Tal visão simplificadora e reduzida tem respaldo em vários segmentos sociais, especialmente entre as famílias pobres que demandam a contribuição dos filhos na inserção em atividades produtivas, tanto no meio rural quanto no meio urbano. Essa concepção, sustentada por muitos anos no Brasil, só começa a ser interpelada na década de 1980. É a esse período que remonta a mobilização para enfrentamento da questão.
Um destaque dentre os atores mobilizados no combate a essa violação de direitos é o Fórum Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil – FNPETI. Criado em 1994, o Fórum reúne representantes do governo, organismos multilaterais, trabalhadores, empregadores, entidades não-governamentais, conselhos de direitos, centros e grupos de pesquisadores de universidades, constituindo uma instância com a missão de aglutinar vozes contra a prática do trabalho precoce. Desde sua criação, o FNPETI buscou elaborar e sistematizar estratégias de ação em torno dos eixos da prevenção e da erradicação do trabalho infantil, pela via da negociação coletiva das pautas de reivindicação salarial, inclusão de condutas e normas específicas para a erradicação do trabalho infantil nas ocupações que privilegiam a absorção da mão-de-obra desse grupo. A mudança de abordagem da questão tem como eixo central a valorização da educação como fundamental e prioritária para assegurar o desenvolvimento infantil, portanto toda e qualquer atividade que comprometa o desempenho educacional deve ser combatida.
Desde 1992, o trabalho infantil tem sido monitorado na PNAD, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do IBGE. Seus dados permitem constatar uma redução no número de crianças e adolescentes de 5 a 17 anos que trabalham: desde o início da década de 1990, quase 4 milhões de crianças e adolescentes foram retirados do trabalho precoce; ao longo desses 20 anos, o problema foi reduzido em pouco mais da metade (52,8%). Ressalte-se que em 1996 foi criado o Programa Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil, PETI portanto é possível inferir que a implantação de uma política pública voltada à questão tenha contribuído para esse impacto, associada a outros aspectos já mencionados, como a mobilização social, a legislação e as pressões internacionais em atividades econômicas específicas.
Atualmente, do universo total de crianças, o percentual daquelas que trabalham é de 10,2% – situação que, além de grave, adquire proporções regionais distintas. Segundo a PNAD 2008, é no Tocantins que se concentra o maior percentual de trabalhadores infantis (15,6%), enquanto o Amapá é o que tem o menor percentual (3,6%); a região Nordeste permanece detendo o maior índice de ocupação (12,3%) – em número absoluto são 1,7 milhão de crianças e adolescentes trabalhadores –, a região Sudeste tem o menor índice (7,9%), no Norte o percentual das pessoas ocupadas entre os 5 e 17 anos chegava a 10,3%, no Sul a 11,9% e no Centro-Oeste, 10,2%.
O Plano Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil 2010-2015, recentemente aprovado pelo Conanda, apresenta eixos estratégicos na atenção a essa questão e os nós críticos observados em cada eixo. São eles: priorização da prevenção e erradicação do trabalho infantil nas agendas políticas e sociais; promoção de ações de comunicação e mobilização social; criação, aperfeiçoamento e implementação de mecanismos de prevenção e erradicação do trabalho infantil, com destaque para as piores formas; promoção e fortalecimento da família na perspectiva de sua emancipação e inclusão social; garantia de educação pública de qualidade para todas as crianças e os adolescentes; proteção da saúde de crianças e adolescentes contra a exposição aos riscos do trabalho; fomento à geração de conhecimento sobre a realidade do trabalho infantil no Brasil, com destaque para suas piores formas. A implementação do plano é estratégia fundamental para dar continuidade à redução do trabalho infantil até alcançar sua
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completa erradicação.
Dependência química
O uso de drogas é um costume muito antigo na história da humanidade: praticamente em todas as sociedades há uso de substâncias que alterem a consciência, seja para fins de rituais religiosos, para o lazer ou até para definir papéis e hierarquias sociais (Carlini-Cotrim, 2003). A despeito dessa longa convivência entre a humanidade e as drogas, essa é uma área cercada de mitos, preconceitos e desinformação.
Os estudiosos da questão apontam que há certa postura alarmista e fatalista, especialmente da grande mídia que, ao alertar sobre os perigos do uso, terminam por discriminar e segregar os usuários, enviando-lhes uma mensagem de que são “caso perdido”. Tal tipo de abordagem só dificulta a atenção aos usuários de substâncias psicoativas, inclusive por ignorar o elevado percentual de pessoas que experimentam drogas na adolescência, mas não necessariamente manterão seu uso. Portanto, ao se pensar em tratamento para crianças e adolescentes em situação de uso de substâncias psicoativas, um primeiro aspecto fundamental é o redirecionamento das campanhas preventivas, de forma a não discriminá-los, culpabilizá-los ou mesmo subalternizá-los, mas, ao contrário, indicar possibilidade de saída, de superação, ofertando suporte e valorizando o sujeito, suas capacidades e potencialidades.
Um debate mais amplo e esclarecedor sobre essa questão precisa ser desencadeado, pois a pouca informação sobre causas e efeitos do uso de drogas tem levado ao imobilismo e, não raro, ao estigma e à criminalização do dependente. Para o Cebrid – Centro Brasileiro de Informações sobre Drogas Psicotrópicas –, o conhecimento acumulado mostra que intervenções isoladas tendem a ter baixa efetividade e não existem fórmulas mágicas universais, uma vez que cada comunidade e/ou população tem suas peculiaridades; portanto, requerendo abordagens compatíveis com seu contexto sociocultural (Cebrid, 2003, p.59).
No Brasil, registra-se intensa mudança no perfil do consumo de drogas nas últimas décadas. Marques e Cruz (2000) afirmam que até o início da década de 1980 os estudos epidemiológicos não encontravam taxas de consumo alarmantes entre estudantes. No entanto, o Cebrid vem realizando levantamentos desde 1987 em capitais brasileiras com estudantes de ensino fundamental e médio, bem como com crianças e adolescentes em situação de rua, mostrando que a idade de início de uso de substâncias psicoativas em estudantes é em média aos 12 anos, tendência que não se alterou nos levantamentos posteriores, exceto pelo tipo de substância predominante.
Considerando o levantamento nacional (nas 27 capitais) com crianças e adolescentes em situação de rua (Cebrid, 2003), pode-se observar a precocidade em que se inicia o uso de drogas: os entrevistados declararam ter começado a consumir drogas em média aos 12 anos, sendo o álcool a droga mais utilizada nessa faixa etária; a cocaína é a droga cujo consumo se inicia pouco tempo depois, aos 14 anos em média; os medicamentos têm seu primeiro uso aos 13 anos de idade. A acessibilidade do álcool por seu custo e farta distribuição pode ser um fator explicativo para que crianças e adolescentes o consumam, embora não necessariamente permaneçam utilizando essa droga ao longo da vida.
A política nacional antidrogas foi aprovada em 2005 pelo Conselho Nacional Antidrogas e realinha a política anterior, ao estabelecer ações de prevenção, comunicação, produção de conhecimento, tratamento e combate ao tráfico, sendo definidas responsabilidades articuladas para diferentes instâncias governamentais.
Um dos desafios para atenção a crianças e adolescentes com dependência de substâncias psicoativas é a necessidade de ampliação de serviços que não só atuem preventivamente, mas ofereçam tratamento adequado em conformidade com a especificidade da situação, considerando o tipo de substância, a intensidade do uso e ainda o contexto de suporte e apoios
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com os quais o adolescente pode contar. Vale ressaltar a gravidade da disseminação e dos efeitos provocados pelo crack.
Atendimento socioeducativo
O debate internacional para estabelecer os direitos humanos comuns a todas as crianças, respeitada a diversidade sociocultural dos povos, que resultou na Convenção Internacional sobre Direitos da Criança (1989), ratificada pelo Brasil em 1990, propôs uma nova concepção de infância e da política de atendimento a essa população. Outros instrumentos jurídicos de caráter internacional fundantes na construção dos direitos dos adolescentes em conflito com a lei são: i) as Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça Juvenil ou Regras de Beijing (1985), definidoras dos mínimos aceitáveis no tratamento de adolescentes considerados autores de infração penal; ii) as Regras Mínimas das Nações Unidas para os Jovens Privados de Liberdade (1990), que estabelecem as garantias mínimas a serem respeitadas para adolescentes com medida restritiva de liberdade; iii) as Diretrizes das Nações Unidas para Administração da Justiça Juvenil, ou Diretrizes de Riad. para a prevenção da delinqüência juvenil (1990), que estabelecem que a medida de privação de liberdade deve ser aplicada somente em último caso e por curto espaço de tempo.
Desse modo, não cabem mais os antigos modelos (“Febem”) que ao longo desses 20 anos foram amplamente questionados, mudaram de nome, buscaram novas práticas, encenaram tragédias e se viram lotados demais para se adequar e atender a perspectiva pedagógica e de garantia de direitos humanos norteadora do ECA. A opinião pública mobilizou-se, governo e sociedade civil se articularam para enfrentar as questões do atendimento ao adolescente em conflito com a lei – violência na prática do ato infracional e/ou vítimas de violação de direitos no cumprimento de medidas socioeducativas. Em 2006 – o Conanda lançou o Sinase – Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
9.
Traçar um retrato dos adolescentes em conflito com a lei e de seu atendimento ainda é um desafio. Um dos fatores relacionado a essa dificuldade é a vinculação das unidades de internação provisória, semi-liberdade e internação a diferentes áreas das políticas públicas; outro se refere à reconhecida multiplicidade de arranjos firmados ao longo desses 20 anos para as medidas socioeducativas em meio aberto, que ainda são executadas diretamente pela Justiça da Infância e Juventude em 2.169 municípios (IBGE, 2009a), por órgãos estaduais e municipais, seja diretamente ou em parceria com organizações sociais, mesmo com a vinculação desse atendimento à política de assistência social em âmbito municipal, a partir de 2004. Daí a complexidade de implementar um sistema que permita a produção de informações que reflitam a dinâmica da execução das medidas socioeducativas no Brasil. De todo modo, levantamentos foram realizados e revelaram que, em 2009, 16.940 adolescentes cumpriam medida socioeducativa em meio fechado – 11.901 na internação, 3.471 em internação provisória e 1.568 em semiliberdade (Brasil [SDH], 2009). Em 13 anos, o aumento das internações de adolescentes foi de 378%. Em 10 anos, e com 16 anos de ECA, o sistema que atendia em 1996 a 4.245 adolescentes passou a atender 15.426, revelando a prevalência da contenção como forma de punição pelos atos infracionais cometidos por adolescentes (Brasil [SDH], 2006).
À gravidade da cultura da contenção se soma a das condições em que muitos adolescentes estão privados de liberdade: em locais inadequados e insalubres (cadeias, presídios e delegacias), em condições precárias e/ou sob graves violações de direitos, como ameaça à integridade física, violência psicológica, negligência, maus tratos e tortura. São mantidos em internação provisória por mais de 45 dias, sendo o acesso à justiça dificultado pela falta de juizados, promotorias e defensorias especializadas. A isso se alia o fato de que há em todas as regiões menor número de vagas do que de adolescentes nas unidades de internação, mesmo
9 O projeto de lei correspondente (PL 1627/2007) foi aprovado na Câmara dos Deputados e em
2010 tramita no Senado sob o no PLC 134/2009.
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com 93% de crescimento das unidades entre 1990 e 2009 (Brasil [SDH], 2009). O primeiro Levantamento nacional do atendimento socioeducativo ao adolescente em conflito com a lei, consolidado pela SPDCA - Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente em 2006, constatou que a grande maioria das 318 unidades socioeducativas existentes (de internação, semiliberdade e internação provisória) ainda conservam o modelo prisional e revelam violações de direitos (Brasil [SDH], 2006).
As medidas em meio aberto são aplicadas a 19.444 adolescentes nas capitais brasileiras. Eles são do sexo masculino (92%), com idade entre 17 e 18 anos (46%), 54% deles com nível fundamental de ensino e 4,9% com ensino médio; o ato infracional cometido em 55% dos casos foi roubo ou furto (Ilanud, 2008). Esse perfil não é diferente daqueles que cumprem medida de internação.
No âmbito do executivo federal, o projeto Na Medida Certa volta-se aos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas em 26 estados, Distrito Federal e nos municípios com mais de 50 mil habitantes, visando garantir o envolvimento de diferentes áreas da política pública; o Pacto pela Implementação do Sinase, firmado entre a SDH e o Fonacriad – Fórum Nacional de Dirigentes Governamentais de Entidades Executoras da Política de Promoção e Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente – prevê as seguintes ações: i) acompanhamento conjunto para aprovação do projeto de lei de implantação do Sinase; ii) apresentação, aos Conselhos Estaduais dos Direitos, dos planos estaduais de implementação do Sinase, não limitada ao plano da execução das medidas socioeducativas, mas buscando dialogar com outros atores, como o sistema de justiça, a segurança, os municípios, as universidades; iii) envio de relatórios da implementação do Sinase dos estados à SDH, para que seja analisada a situação estado por estado, bem como as formas e responsabilidades no financiamento das ações consideradas estratégicas; iv) compromisso para criação da Comissão Intersetorial de implementação do Sinase no âmbito estadual; v) compromisso para a implementação do sistema de informação em todas suas unidades de internação.
A Secretaria Nacional de Assistência Social, do MDS, assumiu o co-financiamento do Serviço de Proteção Social aos Adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto nos Creas com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social. Em 2008, com a adesão de 384 municípios de mais de 50 mil habitantes, alcançou a meta de instituir o serviço em todas as capitais.
Persistem como desafios ampliar o número de varas especializadas e descentralizadas; incrementar formação inicial e continuada para os operadores da Justiça; integrar os órgãos do judiciário, ministério público, defensoria, segurança pública e poder executivo na operacionalização do atendimento inicial; fortalecer a defesa técnica dos adolescentes com a ampliação de núcleos especializados nas defensorias públicas, centros de defesa e associações de familiares; monitorar os prazos de internação provisória e internação; consolidar o padrão arquitetônico das unidades de privação de liberdade, como estabelecido pelo Sinase; municipalizar as medidas socioeducativas de liberdade assistida e prestação de serviço à comunidade com qualidade; erradicar os maus tratos e a tortura nos centros socioeducativos; fazer com que os Conselhos de Direitos formulem políticas públicas e os Conselhos Tutelares zelem pelos direitos dos adolescentes em cumprimento de medidas; registrar um conjunto de boas práticas, sistematizar e disseminar; manter constante articulação com universidades e centros de pesquisas; avançar no debate sobre o atendimento em saúde mental para os adolescentes; avançar no debate específico da drogadição, nos seus diferentes aspectos (usuários e crianças e adolescentes trabalhadores do tráfico).
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PARTICIPAÇÃO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES
... Devemos sempre buscar a garantia e promoção da nossa participação nos
espaços, principalmente naqueles que discutem o que queremos [...] Sabemos o que
queremos e defendemos o protagonismo infanto-juvenil.
Coordenação Nacional de Adolescentes do Fórum Nacional
dos Direitos da Criança e do Adolescente (2010)
O ECA garante ao cidadão criança e adolescente o direito de se expressar e opinar, bem como de participar diretamente das decisões importantes de sua comunidade, cidade, estado e país. Esse direito está em consonância com o documento Um mundo para as crianças (ONU, 2002). Um dos princípios adotados tem como título “Ouvir as crianças e assegurar sua participação”. De acordo com esse princípio, “as crianças e os adolescentes são cidadãos valiosos que podem ajudar a criar um futuro melhor para todos. Devemos respeitar seus direitos de se expressar e de participar em todos os assuntos que lhes dizem respeito, de acordo com sua idade e maturidade” (ONU, 2002, item 7.9). Ainda segundo o documento, os governos devem desenvolver e implementar programas para promover a participação expressiva das crianças e dos adolescentes nos processos de tomada de decisão - nas famílias, nas escolas e em níveis local e nacional.
Estas normativas decorrem da afirmação das crianças e adolescentes como sujeitos de
direitos, e portanto titulares de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana – porém,
respeitando a condição peculiar de pessoas em desenvolvimento: não seria adequado
sobrecarregá-los com o peso de decisões que porventura não tenham ainda a maturidade para
tomarem. O estímulo cotidiano à participação deve ter como objetivo a formação cidadã, não se
admitindo posturas paternalistas, limitadoras ou autoritárias, mas definindo-se parâmetros
claros para essa participação. A participação em questões de interesse coletivo, enquanto
exercício de um direito, não pode ser obtida por uma imposição ou por incentivos materiais,
que tenderia a produzir o resultado inverso.
Nos últimos anos, várias iniciativas participativas vêm sendo desenvolvidas, como as que organizam adolescentes para incidirem no orçamento-criança, resultando em conquistas e na fiscalização da sua execução. Sua participação em fóruns deliberativos, como as conferências DCA, torna-se cada vez mais expressiva. Outro exemplo de tais iniciativas é o Relatório ‘participativo’ da sociedade civil sobre os direitos da criança no Brasil, publicado pela ANCED – Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente (2009), tendo como autores crianças e adolescentes de sete estados brasileiros. Um total de 23 entidades e movimentos contribuíram na escuta de 404 pessoas, entre crianças e adolescentes com deficiência, afrodescendentes, indígenas, residentes em áreas de conflito armado, ex-abrigados, trabalhadores e sem-terrinhas.
Vale destacar que o Plano Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual Infanto-Juvenil (cf. p.13) incorporou o protagonismo infanto-juvenil como um dos seus seis eixos: “Promover a participação ativa de crianças e adolescentes pela defesa de seus direitos e comprometê-los/as com o monitoramento da execução do Plano Nacional”. Na avaliação do Plano realizada em 2008 (Conanda, 2008), constata-se que “para a prevenção, há necessidade de empoderamento de crianças e adolescentes, para que possam conhecer, defender e exercer de forma segura e protegida sua sexualidade”. E adiante: “Em relação ao direito à participação de crianças e adolescentes nessa luta, o desafio é vencer a visão adultocêntrica, mesmo entre as organizações da sociedade civil e os/as operadores/as do Plano Nacional. Ressalta-se que algumas ONGs têm adotado como princípio a gestão participativa, como exemplo concreto do direito à participação”.
No Encontro Nacional de Redes de Enfrentamento da Violência Sexual contra Criança e Adolescente, realizado em Recife em 2008, o GT Protagonismo Juvenil apresentou várias propostas, dentre as quais destacamos a primeira, que radicaliza o tema, propondo “... a
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representação paritária de jovens em todas as discussões referentes à causa, por exemplo, nos Conselhos de Direitos e nos Fóruns, entre outras instâncias [...] o intuito é adequar todas as instâncias da área ao protagonismo infanto-juvenil”.
CONTROLE SOCIAL DA EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E
ADOLESCENTES
A discussão sobre o controle social – aqui entendido como a capacidade da sociedade organizada em intervir nas políticas públicas, interagindo com o Estado na definição de prioridades e na elaboração dos planos de ação do município, estado ou do governo federal e, ainda, avaliando os objetivos, processos e resultados das políticas públicas – adquire diferentes contornos a partir da aprovação da Constituição de 1988, quando se estabeleceu um consenso de que os mecanismos de representação não eram mais suficientes para garantir o exercício da democracia e os interesses dos cidadãos. Prevê-se então um conjunto de medidas para o fortalecimento da democracia direta ou participativa, tais como referendo, plebiscito e leis de iniciativa popular, como forma de garantir uma maior participação da sociedade na gestão pública.
Na esteira desse debate se estabelece a obrigatoriedade de conselhos paritários e deliberativos na gestão das políticas públicas sociais, órgãos autônomos permanentes, compostos por representantes do governo e da sociedade, que devem acompanhar o desempenho das políticas e propor mudanças para assegurar sua eficiência e eficácia.
Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente formam hoje uma rede nacional e interinstitucional composta por setores de governo e da sociedade, cuja tessitura imbrica, guardada a autonomia de cada ente federativo, o nível central, o Distrito Federal, todos os estados e 5.084 municípios brasileiros, de um total de 5.565, perfazendo uma cobertura de 91,4% dos municípios (IBGE, 2009a). A região com mais elevada cobertura é a Sul (94,7%), seguida pelo Sudeste (93,7%); no Norte, é de 84,4%. É interessante notar que não são necessariamente os municípios menores que ainda não têm conselhos instalados: dentre os 40 municípios do país com mais de 500 mil habitantes, um não tem CMDCA; e, em três das cinco regiões (NE, SE e S), os menores, com até 5 mil habitantes, apresentam porcentagens de cobertura mais elevadas do que aqueles com 5 a 10 mil habitantes. Dentre os municípios com CMDCA, quase dois terços têm o Fundo Municipal, ou seja, 64,6%.
São atribuições dos Conselhos Municipais deliberar sobre a política municipal da área, incluindo a gestão orçamentária do Fundo e o monitoramento do orçamento municipal no que se refere diretamente à área da criança e adolescente; fiscalizar as ações, projetos e programas implementados; estruturar e apoiar os Conselhos Tutelares; registrar as entidades e programas de atendimento governamentais e não-governamentais; divulgar e sensibilizar a sociedade sobre os direitos da criança e adolescente.
A representação e a dinâmica de funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criança do Adolescente comportam as dimensões da política participativa e da tecnicalidade administrativa, que implicam o exercício de poder compartilhado e decisões deliberativas, idealizado como modelo e lugar para o desenvolvimento de uma prática de gestão pública com critérios de participação social.
Quanto aos seus integrantes, definiu-se pela equivalência no número de representantes de governo e da sociedade civil, com competência decisória restrita ao âmbito de cada política ou ainda às questões atinentes a segmentos da população. Segundo a pesquisa Munic2009 (IBGE, 2009a), 481 municípios ainda não tinham conselhos de direitos instalados. Nada menos que 683 conselhos não eram deliberativos, contrariando o ECA (Art 88, II), e 161 não seguiam a paridade prevista no ECA. Além disso, um terço dos conselhos não contavam com o Fundo Municipal. Outras informações fornecidas pela pesquisa do IBGE (2009a) são: 3.212 conselhos são tidos como consultivos; 2.510 como normativos; e 3.800 como fiscalizadores. Quase todos
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(96%) os CMDCA tinham realizado reuniões nos últimos 12 meses. Quanto à vinculação, registra-se que a quase totalidade está vinculada ao órgão gestor de assistência social (4.399); apenas 8 a órgão gestor dos direitos humanos e 260 a outros órgãos e secretarias municipais.
Quanto à infraestrutura para funcionamento, a pesquisa Conhecendo a Realidade, realizada em 2006 pelo Conanda e SDH em parceria com a Fundação Instituto de Administração da USP (FIA & SEDH, 2007), sinaliza que a imensa maioria dos conselhos tem uma estrutura bastante minimalista para o desempenho de suas atividades: apenas 54% têm acesso à internet, menos da metade (percentuais entre 40% e 50%) dispõem de computador, mobiliário e material de consumo, um terço (34%) oferecem privacidade para o atendimento e apenas 20% têm acesso à legislação, resoluções e outros documentos.
As deliberações de cada conselho, observado o princípio federativo, deveriam ser eficazes em sua esfera de inserção –federal, estadual ou municipal. Para as grandes diretrizes, deve prevalecer a lógica espacial e a hierarquia das leis - o Conselho Nacional aprova a política para o país e, em alinhamento a ela, as instâncias subnacionais definem políticas para seus limites territoriais.
Tal estrutura, porém, não garantiu ainda a tradução da doutrina da proteção integral em realizações compatíveis com todas as necessidades desse segmento da população brasileira. Uma das questões centrais diz respeito justamente à pauta central do Conselho. Analisando a pesquisa Conhecendo a Realidade, Torres et al. (2009) apontam que, em vários conselhos municipais, o registro das entidades e de programas – a exemplo do que ocorre nos conselhos municipais de assistência – acabam ocupando um papel central na agenda do conselho, deixando pouco espaço para o debate sobre a elaboração de políticas. É possível considerar, no entanto, que, mesmo no exercício dessas funções mais cartoriais e burocráticas, os conselhos vêm encontrando dificuldades. Segundo os relatores de outra pesquisa (FIA & SEDH, 2007, p.114-7; 148), “chama a atenção o fato de que 28% do total de [conselhos] declaram não ter registro de qualquer entidade ou programa. [...] Como justificativa para a não-realização do registro, 55% dos conselhos declararam falta de solicitação por parte das entidades, o que demonstra a deficiência da relação entre os conselhos e as entidades. [...] Os CMDCAs têm pouco conhecimento e exercem fraco controle sobre a rede de atendimento em suas respectivas localidades”.
A pesquisa Conhecendo a realidade também sinaliza as principais dificuldades apontadas pelos conselheiros para o exercício de suas atribuições e para as quais entendem que necessitam de apoio; nesse caso, o destaque é para a gestão do Fundo, tendo 68% dos conselhos municipais indicado dificuldade nessa questão, seguida da compreensão do orçamento (49%), planejamento (48%) e diagnóstico (45%). Na auto-avaliação dos conselheiros quanto à sua eficácia na efetivação de suas atribuições, é no apoio aos conselhos tutelares que sentem que têm maior eficácia. Dentre os aspectos investigados, o item em que se sentem menos eficazes é o da realização de diagnósticos sobre a situação de crianças e adolescentes nos municípios. Essa temática é de vital importância para que os conselhos possam pressionar para a superação das violações de direitos, incidindo sobre as prioridades governamentais a serem expressas nas políticas públicas. No entanto, se a imensa maioria dos conselhos tem dificuldades nesses diagnósticos e portanto desconhecem o grau de violação de direitos nos municípios, é muito difícil que consigam contribuir para sua erradicação. Examinando-se o percentual de conselhos que declaram ter diagnóstico por unidade da federação, destacam-se os estados do Paraná e Roraima, com os percentuais mais elevados (43 e 40%, respectivamente) de conselhos atuando com base em diagnósticos da realidade. No outro extremo tem-se o Estado do Amapá, em que nenhum conselho fez diagnóstico para sua atuação, e o Piauí, com diagnóstico em somente 7% dos conselhos. De todo modo, a média nacional é muito baixa, concentrando-se entre 15 e 20% dos conselhos em todo o território nacional.
Outra questão relevante para o exercício do controle social diz respeito à capacidade de mobilização e de articulação política dos conselhos. A eficácia dos conselhos, para além de seu
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poder deliberativo, reside justamente em ter reconhecido seu poder de pressão, para que suas decisões sejam cumpridas e implementadas. Portanto faz-se fundamental o diálogo com os conselhos setoriais de políticas públicas, com o Ministério Público, com os poderes legislativo e judiciário e, muito especialmente, com os conselhos tutelares. Entretanto, a pesquisa Conhecendo a Realidade destaca que 54% dos CMDCA apontam dificuldades no diálogo com conselhos tutelares. Esse percentual melhora um pouco quando se refere à articulação com o poder executivo municipal, e é igualmente alto quando se refere ao poder judiciário, MP e defensorias. O diálogo intergovernamental também é bastante precário, tendo somente 30% dos conselhos afirmado conhecer as resoluções do Conanda, por exemplo.
Registre-se aqui uma pauta estratégica no fortalecimento do SGD: potencializar a capacidade de articulação e mobilização política dos CMDCA, o que requer inovação na forma de sua operacionalização, superando práticas cartoriais e dedicando-se a conhecer, denunciar e combater as violações dos direitos humanos de crianças e adolescentes – o que requer também conhecer o escopo e a responsabilidade das políticas setoriais e ainda ampla gestão de definição de recursos para assegurar financiamento para o desenvolvimento das ações.
Tal atuação requer competências e capacidades que se complementam em três dimensões: i) dimensão política: capacidade de mobilização, de indicar prioridades e de influenciar a agenda governamental; ii) dimensão técnica: conhecimento sobre as políticas, avaliando seu alcance e seu impacto na vida das crianças e adolescentes e suas famílias; e iii) dimensão ética: construção de novos valores e de novas referências, fundadas no princípio de que direitos de crianças e adolescentes são direitos humanos e que sua defesa pressupõe o fortalecimento da justiça social, portanto vincula-se ao caráter público da atuação do conselho e se orienta pelos princípios da democratização também para seu funcionamento.
Nesse sentido, os conselhos de direitos têm como desafio, no fortalecimento do SGD, para além de deliberar e tornar públicas suas decisões, assegurar que elas sejam implementadas, ocupando a cena pública e o debate político em torno das decisões de Estado.
DESAFIOS
O enfrentamento das situações de violação de direitos de crianças e adolescentes requer um esforço diferenciado das políticas sociais para que sua cobertura seja ampliada de modo a livrá-los da opressão, da violência, do crime e da exploração, assegurando-lhes condições para o desenvolvimento de suas potencialidades e colocando-os a salvo daqueles que os submetem, tal como estabelecido na legislação. Adicionalmente, devem as políticas ser capazes de mostrar à sociedade a presença de crianças e adolescentes em situação de exploração, explicitar os impactos que tal condição traz para seu desenvolvimento e provocá-la para que compreenda que a proteção de crianças e adolescentes é responsabilidade coletiva e que um primeiro passo para isso é superar a banalização, naturalização e omissão diante dessas questões.
Dentre as estratégias de desenvolvimento de políticas, alguns aspectos têm se constituído em consenso e se caracterizam em elementos essenciais para melhorar a efetividade das ações públicas; ainda insuficientemente implementados, constituem lacunas no enfrentamento dessas questões.
Sistemas de informação: é necessário apurar os mecanismos de identificação de crianças e adolescentes em situação de violação ou ameaça de violação de seus direitos, para melhor dimensionar o tamanho do problema a ser enfrentado e avaliar a suficiência da rede instalada, considerando a incidência da questão nos diferentes pontos do país. Ressalte-se que parte dessas violações estão diretamente associadas a atividades ilegais, o que requer, para tal identificação, que todos os agentes públicos que tenham contato com crianças e adolescentes conheçam as marcas da exploração, para que possam diferenciá-las e denunciá-las.
Os sistemas de informação devem ser capazes também de identificar as ações desenvolvidas, mapeando seus locais de concentração, grau de cobertura, modalidades de atenção
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e resultados alcançados. Esse esforço é um primeiro movimento que permite o planejamento da ação intergovernamental e da sociedade civil para ações articuladas e complementares. Nesse sentido, registra-se o avanço da construção de sistemas digitais de informação – mas há que se estimular sua alimentação nos diferentes níveis governamentais, o que implica capacidade de compreensão coletiva para transformá-los em ferramenta de gestão. Ressalta-se também a importância da necessária articulação entre os vários sistemas de informação.
Intersetorialidade e complementariedade entre as políticas: Nos últimos anos tem ganhado força a concepção de que, para alcançar resultados efetivos, as políticas devem ser planejadas e articuladas intersetorialmente, de modo a se complementarem na atenção às necessidades sociais, o que exige esforço de superação das trajetórias historicamente fragmentadas das políticas sociais brasileiras.
É possível destacar esforços nesse sentido, como os empreendidos para a elaboração do Sinase, dos planos nacionais de Convivência Familiar e Comunitária, de Erradicação do Trabalho Infantil, de Promoção da Igualdade Racial, pela Primeira Infância, de Enfrentamento da Violência Sexual contra Crianças e Adolescentes, bem como a Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, dentre outros documentos construídos por esforços envolvendo diferentes áreas do governo, estabelecendo responsabilidades na execução para os diversos atores.
A atenção a crianças e adolescentes é uma questão transversal que requer a execução de programas e serviços continuados e de responsabilidade intersetorial, o que implica revisão de procedimentos de gestão orçamentária, criação de fóruns decisórios intergovernamentais, definição de indicadores de monitoramento, avaliações permanentes das ações empreendidas e, essencialmente, relações horizontais e de mútua cooperação entre as áreas governamentais em todos os níveis.
As recentes avaliações de alguns dos planos mencionados e mesmo as análises do ambiente para a implantação dessas ações apontam para o fato de que atuar nessa direção ainda é um desafio, portanto questão a ser também enfrentada no Plano Decenal.
Articulação intergovernamental: Em seu artigo 86, o ECA reafirma os princípios do pacto federativo, estabelecendo uma diretriz estratégica a ser consolidada na ação pública. O princípio básico do pacto federativo, ao estabelecer responsabilidades compartilhadas, é o da cooperação intergovernamental. Nesse sentido, cada instância da federação atua de forma complementar e autônoma, mas buscando assegurar atenção universal às necessidades da população.
Nas políticas sociais, essa forma de atuação compartilhada constituiu sistemas com diretrizes e normas para todo o território nacional que buscam, ao mesmo tempo, assegurar padronização de atenção e de serviços e redução de desigualdades territoriais. O conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais se estabelece de forma complementar, com coordenação e comando do poder público em cada esfera, para alcançar objetivos comuns.
A gestão compartilhada entre esferas de governo tem representado para os municípios uma importante inovação e um intenso desafio, visto que é a partir do início da década de 1990 que passaram a ter autonomia para formular legislação própria, definir mecanismos de arrecadação de tributos, mas principalmente a ser os principais responsáveis pela execução das políticas sociais.
A descentralização político-administrativa requer, para avançar com solidez, a observação de algumas condições básicas: uma política explícita, articulada e contínua dotada de boa coordenação; a adequada simetria entre descentralização de competências e encargos; a construção de capacidades administrativas nos níveis descentralizados em que passam a operar os programas; a introdução de sistemas ágeis de monitoramento, avaliação e circulação da informação. Portanto, é fundamental que se amplie a capacidade técnica e administrativa dos municípios para que possam assumir suas funções, o que requer, adicionalmente, maiores investimentos financeiros no âmbito local.
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O êxito das ações implica ainda um planejamento integrado entre os entes da federação e o co-financiamento dos sistemas de atenção aos direitos de crianças e adolescentes, requerendo, portanto, uma relação de dupla determinação entre planejamento e financiamento. É inegável que a superação da violação de direitos de crianças e adolescentes implica ampliar o processo de descentralização da política de atenção e aperfeiçoar os mecanismos de gestão compartilhada, solidária e participativa, o que é operação bastante complexa se considerarmos a diversa realidade municipal brasileira. Assim, essa questão constitui mais um importante desafio, pois requer um grau de adesão e de pactuação ainda não alcançado pela grande maioria dos municípios brasileiros.
Ampliação dos estudos sobre violação de direitos e sobre as formas de enfrentá-los: Sabe-se que a violação de direitos de crianças e adolescentes está associada a questões complexas e com múltiplas determinações. Portanto, é preciso enfatizar que a mera associação entre situações de agressão e pobreza é resposta insuficiente e insatisfatória; a extrema desigualdade e pobreza historicamente arraigadas no país são agravantes importantes nessas questões, mas não são suficientes para explicá-las. Limitar-se a essa dimensão fortalece estigmas em relação à população pobre e não enfrenta questões estruturais da formação da sociedade brasileira que, fortemente marcada por uma cultura autoritária, subjuga alguns grupos sociais, dentre os quais mulheres, negros, índios – e crianças e jovens.
Para além de compreender os fatores geradores das situações de violação de direitos para combatê-los e eliminá-los, é fundamental saber como eliminar ou mitigar os danos gerados por sua vivência pelos sujeitos. Assim, ampliar a base científica com pesquisas, estudos e análises sobre os impactos que essas situações geram na vida dos sujeitos que a elas estiveram submetidos é fundamental para restituir o direito e valorizar a possibilidade de bem-estar e felicidade a essas crianças e adolescentes.
Uma estratégia fundamental nessa direção é o financiamento, registro, monitoramento, sistematização e divulgação de práticas inovadoras que tenham realmente alcançado resolutividade no enfrentamento dessas questões. Associar pesquisas acadêmicas à intervenção profissional é uma estratégia fundamental para ampliar o conhecimento sobre essas questões e para construir metodologias de intervenção eficazes.
Capacitação de trabalhadores: Ampliar a capacidade de resposta das políticas à situação de violação de direitos requer valorizar e capacitar os agentes que lidam com essas questões; quanto mais intensas as situações de violação de direitos, maiores precisam ser as capacidades para combatê-las. Situações como as de crianças e adolescentes envolvidos no tráfico, seqüelas geradas por violência sexual, crises de abstinência de dependentes químicos, lesões geradas pelo trabalho precoce são exemplos de situações que requerem atenção especializada, tanto no campo da preservação da integridade física como de garantia de proteção material e, ainda, de busca de equilíbrio na dimensão relacional-afetiva.
Reconhece-se que os processos de formação de profissionais não os capacitam para essas especificidades, requerendo aprendizados no exercício profissional e estímulos ao aprofundamento de estudos para garantir especialização. É o caso, por exemplo, da atuação em equipes multidisciplinares; o processo de formação se dá de forma fracionada, mas o enfrentamento da realidade exige articulação de conhecimentos das diferentes áreas e definição de competências profissionais para garantia da integralidade da atenção, construção que precisa ser feita cotidianamente pelos profissionais. Por outro lado, a proximidade com essas situações de elevada agressividade ao bem-estar humano acarreta aos trabalhadores impactos que também precisam ser tratados, para preservação de sua saúde física e mental.
Assim, uma política de valorização dos recursos humanos requer repensar o processo de formação, valorizar práticas empreendidas, assegurar capacitação continuada e ainda supervisão técnica àqueles que lidam direta e cotidianamente com situações de violência e violações contra crianças e adolescentes.
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Financiamento. As informações disponíveis mostram nos últimos anos um aumento significativo do chamado orçamento criança (OCA): segundo o Siga Brasil, do Senado, o orçamento criança no nível federal passou de R$ 9,6 bilhões em 2002 para R$ 45,8 bilhões em 2009 – valores efetivamente gastos. E o orçamento criança aprovado para 2010 é de R$ 55 bilhões (Brasil [Senado], 2010)
10. Destaca-se que este seria o OCA “exclusivo”, onde boa parte
dos gastos da saúde não são contabilizados, pelo fato de não ser possível separar a parcela destinada especificamente a crianças e adolescentes. Uma proporção considerável do gasto total das três esferas de governo com saúde, de R$ 113 bilhões em 2008, é voltada para a atenção integral a crianças e adolescentes.
A Frente Parlamentar dos Direitos da Criança e do Adolescente da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, utilizando metodologia própria, concluiu que o OCA exclusivo em Minas foi de R$ 6,2 bilhões em 2009, equivalente a 15,6% do orçamento do governo estadual (Minas Gerais, 2009). Não dispomos de informações de outros estados; mas caso o percentual apurado em Minas Gerais fosse aplicado como valor médio nos orçamentos dos demais estados, o OCA exclusivo dos estados atingiria R$ 66 bilhões em 2009, superando o OCA da União.
A Fundação Abrinq (Silberschneider, s.d.) estudou o OCA informado por 309 municípios inscritos no Programa Prefeito Amigo da Criança, referentes a 2007, e apurou que o valor médio do OCA exclusivo atingiu 32,7% do total dos gastos municipais. De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda, as despesas de todos os municípios em 2009 superaram R$ 250 bilhões. Assim, o OCA exclusivo dos municípios poderia ser maior do que o dos estados. Ressalta-se que um levantamento criterioso do OCA das três esferas de governo precisaria evitar a dupla contagem de recursos, representada pelas transferências federais para estados e municípios, e dos estados para seus municípios.
Essas informações não podem ofuscar a permanência de um problema comum em todos os temas abordados ao longo do texto, que é a distância entre o orçamento criança necessário e o efetivamente disponível. Por exemplo, a educação ainda não atingiu os 7% do PIB almejados em seu Plano Decenal que termina em 2010, e a Conferência Nacional de Educação já aprovou como meta alcançar 10%, destinando 8% para a universalização e a melhora da qualidade da educação básica. Outros recursos são necessários para a expansão de serviços, como os centros de referência em saúde mental para crianças e adolescentes, os CREAS da assistência social, ou as varas especializadas, promotorias, defensorias, centros de atendimento integrado e delegacias especializadas da infância e juventude.
Vários outros investimentos são essenciais para que a prioridade da criança e do adolescente se traduza de fato nos orçamentos públicos das três esferas de governo. O desafio é evitar uma disputa por recursos com outras demandas, setoriais ou temáticas, tão legítimas na efetivação dos direitos humanos – entendidas como indivisíveis e interdependentes – quanto o das crianças e adolescentes. Isso se traduz na necessidade de aprofundar o diálogo e a unidade na luta pelo aumento do orçamento social como um todo, o que deve ser buscado nos momentos apropriados, como o da elaboração do Plano Plurianual, das Leis de Diretrizes Orçamentárias e das Leis Orçamentárias anuais. E requer enfrentar questões difíceis como a redução dos gastos com juros da dívida pública, que apenas em 2009 atingiu R$ 169 bilhões nas três esferas (Ipea, 2009).
Mobilização da sociedade. Incorporar no coletivo da sociedade brasileira o princípio de que a criança e o adolescente são sujeitos de direitos e portanto devem ser respeitados e protegidos pelo Estado, família e sociedade é ainda um desafio. Há leituras enviesadas do ECA e muito desconhecimento sobre seu princípios. Não é raro agentes públicos atuarem contrariamente às suas diretrizes e queixarem-se do excesso de direitos e poucos deveres que estabelece para a população infanto-juvenil. Assim, a mobilização em torno dos direitos de crianças e adolescentes, esclarecendo à sociedade sobre suas responsabilidades nessa atenção,
10 Ver também Unicef (2010).
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adquire dimensão estratégica no atual estágio de implementação de políticas específicas. O sucesso no enfrentamento das situações de violação de direitos está condicionado a que ocorram denúncias e identificação dessas situações, muitas vezes ocultas em espaços domésticos ou em redes criminosas, daí a importância de que tais situações sejam entendidas de fato como uma condição a ser superada, não como um fenômeno banal e/ou natural.
Ressalte-se que o debate dessas questões precisa ganhar densidade e capilaridade no cotidiano da sociedade brasileira. Os espaços ora construídos, como fóruns, conselhos, conferências são importantíssimos, mas ainda insuficientes. Nesse sentido, são necessárias ações de comunicação que envolvam diferentes veículos, especialmente os que atingem as massas. Trata-se de adotar um novo padrão de civilidade e de extirpar da sociedade brasileira a conivência e a omissão frente à violação de direitos.
Relembrando, o grande desafio permanece sendo a superação das desigualdades étnico-raciais, de gênero e territoriais (entre regiões do país e entre zonas urbana e rural) para a promoção da eqüidade, a efetivação universal dos direitos e a afirmação da diversidade.
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