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A Previdência Social no Brasil

Cadernos da Fundação Perseu Abramo

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Fundação Perseu AbramoInstituída pelo Diretório Nacional

do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996

DiretoriaHamilton Pereira – presidente

Ricardo de Azevedo – vice-presidenteSelma Rocha – diretora

Fávio Jorge Rodrigues da Silva – diretor

Editora Fundação Perseu Abramo

Coordenação editorialFlamarion Maués

Editora AssistenteCandice Quinelato Baptista

Assistente editorialViviane Akemi Uemura

Edição de textoAntônio Carlos Olivieri

RevisãoMaurício Baltazar Leal

Márcio Guimarães Araújo

Editoração eletrônica Enrique Pablo Grande

Capa Berenice Abramo

Ilustração da capaPaulino NR Lazur

Impressão Gráfica Bartira

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EDITORA FUNDAÇÃO PERSEU ABRAMO

A Previdência Social no Brasil

Rosa Maria MarquesEinar Braathen

Laura Tavares SoaresJosé Pimentel

Eli Iôla Gurgel AndradeArlindo ChinagliaRicardo Berzoini

José DirceuSulamis Dain

João Antonio Felicio

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1a edição: dezembro de 2003Tiragem: 2.500 exemplares

Todos os direitos reservados àEditora Fundação Perseu Abramo

Rua Francisco Cruz, 22404117-091 – São Paulo – SP – Brasil

Telefone: (11) 5571-4299 – Fax: (11) 5571-0910Na Internet: http://www.fpa.org.br

Correio eletrônico: [email protected]

Copyright © 2003 by Rosa Maria Marques, Einar Braathen, Laura Tavares Soares,José Pimentel, Eli Iôla Gurgel Andrade, Arlindo Chinaglia, Ricardo Berzoini,

José Dirceu, Sulamis Dain e João Antonio FelicioISBN 85-86469-92-0

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

A Previdência Social no Brasil / Rosa Maria Marques ... [et al.]. – 1. ed. – SãoPaulo : Editora Fundação Perseu Abramo, 2003. – (Coleção Cadernos daFundação Perseu Abramo)

Vários autores.ISBN 85-86469-92-0

1. Bem-estar - Brasil 2. Previdência social - Brasil 3. Previdência social- Leis e legislação - Brasil 4. Seguro social - Brasil I. Marques, Rosa Maria.II. Série.

03-5886 CDD-368.400981

Índices para catálogo sistemático:1. Brasil: Previdência social 368.400981

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

SumárioApresentação, 7

Hamilton Pereira

Abertura, 11José Genoino

Parte 1 – Experiências internacionais, 15Experiências internacionais e a Reforma da Previdência, 17

Rosa Maria Marques

O modelo nórdico de Seguridade Social, 31Einar Braathen

Reforma da Previdência: a experiência da América Latina, 37Laura Tavares Soares

Parte 2 – A história da Previdência Social no Brasil, 51Previdência Social – Aspectos, conceitos, estruturas efatores condicionantes, 53

José Pimentel

Estado e Previdência no Brasil: uma breve história, 69Eli Iôla Gurgel Andrade

História da Previdência Social, 85Arlindo Chinaglia

Parte 3 – A situação atual e a reforma, 97A reforma necessária, 99

Ricardo Berzoini

Uma necessidade de justiça social, 121José Dirceu

Condições econômicas e sociais, 129Sulamis Dain

A CUT e a Reforma da Previdência, 151João Antonio Felicio

Sobre os autores, 161Índice de quadros e gráficos, 167

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Este segundo livro da série Cadernosda Fundação Perseu Abramo

reúne textos elaborados a partir doSeminário A Reforma da Previdência,

realizado pela Fundação Perseu Abramoe pelo Diretório Nacional do Partidodos Trabalhadores nos dias 23 e 24

de maio de 2003, em São Paulo.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Apresentação

Hamilton PereiraPresidente da Fundação Perseu Abramo

O seminário “A Reforma da Previdência”, organizado pelaFundação Perseu Abramo e pelo Diretório Nacional do Partidodos Trabalhadores (PT), teve como objetivo debater uma questãode absoluta importância para o país, tanto agora como para aspróximas gerações.

Antes de mais nada, quero fazer um registro muito importanteneste momento. É fundamental que a militância do PT, que os seto-res da intelectualidade brasileira com os quais nos relacionamos, osmovimentos sociais, as organizações não-governamentais (ONGs),enfim, aquilo que há de mais significativo no debate democrático dopaís, saibam que a Fundação Perseu Abramo, instituída para orga-nizar a memória, para estudar e pesquisar a realidade brasileira,para difundir o pensamento do partido e das esquerdas, traz sem-pre a marca da pluralidade.

É absolutamente fundamental deixar claro – e a sociedadebrasileira já está profundamente convencida disso – que, nas últi-mas duas décadas, nenhum avanço democrático ocorreu na vidado país sem a participação do PT. Essa foi a marca fundamental donosso diálogo com a sociedade. Pode-se gostar ou desgostar dasposições do PT, mas não se pode negar esse legado do partido.

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APRESENTAÇÃO

Outro elemento também fundamental para nós é a relaçãocom os setores que se dedicam ao estudo, à análise, ao exame darealidade do país. A intelectualidade e os artistas, aqueles quecriam o universo simbólico, o imaginário do país. Essa relaçãoteve e tem de ser cultivada, o que não se faz sem trabalho siste-mático. Um trabalho de diálogo, de argumentação, no sentido queHannah Arendt mencionava no ensaio “Esquecida arte de argu-mentar”. Estamos diante desse desafio: o de exercitar, à exaustão,a arte de argumentar.

A eleição de Lula em 2002 colocou desafios gigantescos parao país, para as esquerdas e, particularmente, para o PT. E, no âm-bito do PT, para a sua Fundação.

Desde 27 de outubro de 2002 a Fundação Perseu Abramotem uma nova tarefa a cumprir: a de contribuir na sustentação dogoverno liderado pelo PT, mas construído a partir de uma amplafrente, e que neste ano inicia seus primeiros passos. Mas o papelda Fundação não pode ser o de oferecer exclusivamente aplau-sos às medidas que o governo propõe à sociedade. À Fundaçãocabe, como veremos aqui, abrir espaços para que o debate de-mocrático ocorra. Esse é o nosso papel: funcionarmos como umcentro, ou como um dos centros indutores da reflexão sobre arealidade do país, da criação de perspectivas para um novociclo de desenvolvimento nacional que seja inclusivo, queseja democratizante, que seja capaz de abrir espaços para to-dos os brasileiros.

Por isso, em nome da Fundação Perseu Abramo, quero mani-festar a alegria de podermos oferecer uma contribuição à socieda-de brasileira, ao PT e ao governo que nós lideramos, com elemen-tos de exame, de análise, de críticas, de atitudes corajosas na bus-ca de alternativas sintonizadas com os interesses que nortearam oPT ao longo de toda a sua trajetória.

Este seminário sobre Reforma da Previdência se insere no es-forço proposto pelo Diretório Nacional, pelo companheiro presi-dente do PT, José Genoino, para realizarmos um ciclo de debatesque aborde diferentes temas da conjuntura, diferentes desafios quedevemos enfrentar.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

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Essa é a nossa intenção: construirmos com consistência, tra-tando, naquilo que é substantivo, das questões realmente essen-ciais, a argumentação necessária para se enfrentar o grande desafiodas reformas que o país cobra do nosso governo.

Abril de 2003

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Abertura

O tema da Reforma da Previdência é muito caro ao nossopartido e, por isso, são necessários alguns esclarecimentos históri-cos. Já em 1991, quando eu exercia a liderança da bancada doPartido dos Trabalhadores, esse tema apareceu pela primeira vezapós a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Previdência.Aliás, quero fazer aqui uma homenagem a um então deputado danossa bancada, que em nome dela apresentou a primeira propostapetista de Reforma da Previdência: o companheiro Eduardo Jorge.Essa proposta polarizou com aquela apresentada pelo então depu-tado, depois ministro, Antônio Brito, do Partido do MovimentoDemocrático Brasileiro (PMDB). Porém, devido ao processo deimpeachment de Collor e à CPI do Orçamento, elas só voltaram àtona depois da posse de Fernando Henrique Cardoso.

Naquela ocasião, por meio de resoluções políticas, o DiretórioNacional do PT decidiu enfrentar o problema da Previdência, tantoem 1995 como em 1996.

Em 2002, o programa de campanha do presidente Lula, apro-vado pelo Diretório Nacional, tratou do tema da Reforma da Pre-vidência e, na Resolução de março de 2003, o tema mais uma vezfoi objeto das deliberações do partido.

José GenoinoPresidente do Partido dos Trabalhadores

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ABERTURA

Portanto, não é a primeira vez que o PT está discutindo a Re-forma da Previdência. Nem a estamos discutindo por estarmos nogoverno ou por sermos governo.

Já que vamos ao debate, é necessário deixar claro para a opi-nião pública que o PT, em 1991, 1995, 1996, 2002 e 2003, estabele-ceu cinco princípios que conformaram suas posições sobre o assunto:

1) Previdência pública e universal para todos os brasileiros dosetor privado e do setor público, com piso e teto;

2) Previdência complementar, não privada, fechada na formade Fundo de Pensão, administrada paritariamente;

3) Recusa do modelo de privatização da Previdência. Enten-do que – na medida em que se eleva o teto e se define Fundo dePensão fechado – se inviabiliza a tentativa de entregar a Previdên-cia para seguradoras e bancos;

4) Gestão democrática quadripartite, que é um compromissodo PT, e combate à sonegação e à corrupção na Previdência, por-que sonegação na Previdência é apropriação indébita;

5) Melhorar as aposentadorias do Regime Geral – e semprebatalhamos por um aumento do teto. Hoje o teto é 1.561 reais,com o aumento pode chegar a 1.800 reais, e a proposta do PT, de1996, era de dez salários mínimos.

Mesmo o tema mais visível – o da cobrança de aposentados eaposentadas – tem uma história no nosso partido. E não é de incoe-rência, nem de adaptação ao que o governo Fernando Henriquefazia antes. Essa questão foi discutida e o Partido dos Trabalhado-res proíbe a taxação das aposentadorias e pensões dos inativos doRegime Geral. E na proposta apresentada por Fernando HenriqueCardoso – que a imprensa diz ser igual à nossa – não é assim. Aproposta da Emenda Constitucional de Fernando Henrique Car-doso propunha cobrar os inativos sem piso. E, num país em que asaposentadorias são tão baixas, propor o piso de 1.058 reais repre-senta uma posição diferente da proposta do governo anterior.

A concepção da nossa proposta de reforma é recuperar, for-talecer e reestruturar a Previdência pública, exatamente contra astendências de privatização. É bom lembrar que, no debate da Re-forma da Previdência no Congresso Nacional, os privatistas che-

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

gavam a defender o teto e o piso para a aposentaria geral de trêssalários mínimos. Admitiam cinco. Estamos colocando dez saláriosmínimos como teto e isso significa não só uma medida contra aprivatização da Previdência pública, como também a melhoria daPrevidência dos trabalhadores do INSS (Instituto Nacional deSeguridade Social).

Na proposta, deixamos claro um modelo de gestão democrá-tica, com transparência no combate à sonegação. Estamos deixan-do claro que o nosso objetivo é reestruturar a Previdência num paísde distorções bárbaras na questão previdenciária.

A nossa proposta traz ainda grandes desafios, como o de in-corporar à Previdência cerca de 40 milhões de brasileiros que nãoestão vinculados e o de garantir uma Previdência para a terceira ida-de que seja um programa de renda mínima para essa população.

Portanto, nosso objetivo não é a privatização ou o enfraqueci-mento da Previdência pública, mas recuperar uma Previdênciamontada no tripé da justiça social, da responsabilidade com o equi-líbrio orçamentário e da sua auto-sustentação. E garantir um siste-ma que dê segurança para os trabalhadores, tanto para as atuaisgerações como para as futuras.

Ou seja, o PT não está sendo incoerente, nem se adaptandoao governo anterior. Podemos ter divergências, mas, como presi-dente do partido, digo a vocês: nunca, no governo anterior, foi apre-sentada alguma proposta para tornar a Previdência pública e uni-versal para todos os brasileiros. Nunca foi feita essa proposta. Equando se discutiu a questão dos inativos nunca se aceitou o esta-belecimento de um piso. Muitas prefeituras não têm piso. Está sen-do proposto um piso, está em debate, mas não está definido, estáem discussão.

A tarefa da Reforma da Previdência é fundamental num paísem que 21 milhões de brasileiros recebem do INSS, em média, 389reais. E, desses 21 milhões, 12 milhões recebem salário mínimo. Éfundamental num país em que 40 milhões de pessoas não têm vín-culo com a Previdência, em que algumas categorias têm como mé-dia de aposentadoria 12 mil, 8 mil, 7 mil reais... Estou me referindoà categoria de servidores públicos. E é fundamental num país em

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ABERTURA

que 80% dos servidores públicos não chegam a receber 2 mil reaiscomo aposentadorias e pensões.

É neste país que nós queremos aumentar os gastos públicoscom a Seguridade Social. Não só qualificar como aumentar os gas-tos públicos, e todos sabemos o que significa a Seguridade Socialnum país de exclusão como o nosso.

Portanto, o debate sobre a Reforma da Previdência faz parteda história do Partido dos Trabalhadores. Nosso partido tem umaresponsabilidade, a esquerda brasileira e o PT têm a responsabili-dade histórica de viabilizar esse projeto de mudança, de transfor-mação, de reformas. A esquerda tem a tarefa imprescindível deviabilizar um projeto alternativo para o país que queremos, e issoestá presente nas declarações e resoluções do nosso partido.

O debate é o caminho. A divergência é salutar. A polêmicaenriquece. E a livre manifestação de opinião faz parte de um parti-do que desde o nascimento é pluralista. Mas essa pluralidade – queé a seiva da vitalidade do nosso partido – só não se degrada nummero amontoado de homens e mulheres porque o PT, de maneirainovadora, construiu os dois elos nas extremidades dessa corrente:o elo da pluralidade em todos os sentidos, sim, mas também o eloda unidade de ação do partido. Por isso o debate político funda-menta, dá consciência, dá consistência para que nós, os militantes,as militantes, senadores e senadoras, deputados e deputadas, pre-feitos e prefeitas, governadores e governadoras, enfim, para todosos filiados entenderem que chegamos ao governo, mas o partidovai manter a sua vitalidade, a sua dinâmica, a sua cabeça erguida.

A força que temos para debater e ser críticos é a mesma quecoloca em nossos ombros a responsabilidade de não frustrar mi-lhões e milhões de brasileiros.

O PT tem uma sina: não queremos o isolamento e o gueto, nema domesticação. Queremos a mudança e a transformação. E va-mos ao debate, que esse é o caminho adequado.

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Parte 1 –Experiências internacionais

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Vou abordar a experiência internacional referente à questãode financiamentos, organização e estruturação de sistemas de pro-teção social, a partir dos estudos desenvolvidos em meu pós-dou-torado, realizado na Faculdade de Ciências Econômicas da Uni-versidade Pierre Mendes France, de Grenoble, na França.

Também vou enfocar as trajetórias de construção e desenvol-vimento, considerando os sistemas diferenciados, o papel do Esta-do e dos trabalhadores, o financiamento e o custo do trabalho, arelação entre o desemprego e o financiamento, e a realidade doBrasil e da América Latina. Mas, evidentemente, não vou me furtarde estabelecer relações entre a experiência internacional e as Pro-postas de Emendas Constitucionais (PECs) Previdenciária e Tribu-tária. Nesse particular, vou apresentar principalmente a minha leitu-ra da Exposição de Motivos da PEC 40.

Primeiramente, quero chamar a atenção para a dificuldadede se partir das experiências internacionais para discutir a realida-de brasileira, pois os sistemas de proteção social no mundo, comoum todo, resultaram de uma transformação histórica, ou seja, sãoresultados históricos, e cada lugar, como sabemos, tem a sua cultura

Experiências internacionais e aReforma da Previdência

Rosa Maria Marques

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EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

e a sua história, onde os trabalhadores têm esse ou aquele peso políti-co, uns mais, outros menos.

No mundo, os direitos sociais, ou seja, aquilo que nos diz res-peito enquanto discussão de proteção social, que é um conceito umpouco mais abrangente do que Previdência Social, se apresentammediante diferentes combinações entre Estado, mercado e família.Isso ocorre porque, sendo resultados históricos, eles se conforma-ram em diferentes situações. Além disso, queria lembrar que coe-xistem diversos regimes num mesmo país.

Essas diferentes conformações podem ser de três tipos. Essatipificação, na verdade, é uma tentativa de caracterização ideal deum determinado paradigma, o que não quer dizer que aquelespaíses sob a égide desse paradigma sejam perfeitamente entendi-dos a partir daquelas características. Mas sempre existe um paísem que isso aparece melhor. No caso do primeiro tipo, são osEstados Unidos.

O primeiro tipo de proteção social que podemos reconhecerno mundo é o tipo liberal, em que predomina a assistência aospobres enquanto uma preocupação do Estado. Há poucas transfe-rências universais, portanto quase inexistem benefícios universais.Por meio de Fundos de Pensão e planos de saúde, o mercado vaiconceder a proteção aos ditos não-pobres. Então, o Estado dáassistência; e o mercado, o resto.

Os riscos velhice, doença, desemprego são tratados separa-damente, não como um todo, portanto não são vistos como umaproteção que é uma totalidade, mas sim como riscos que são trata-dos isoladamente, sem integrar um sistema.

O segundo tipo, que chamamos de origem marcadamentecorporativista, é aquele em que os trabalhadores, por meio dosseus sindicatos ou mesmo dos seus partidos políticos, tiveram for-ça para impor a organização da proteção. Um exemplo é a França.Mas essa marca corporativista ocorre somente na origem do siste-ma, porque depois a proteção se espalha para o conjunto da popu-lação, se universaliza. Essa origem, no entanto, é importante, por-que determina a forma principal de financiamento, fundada na con-tribuição do empregado e do empregador. Na medida em que a

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

proteção é universalizada, caracterizamos o acesso ao direito comofruto da meritocracia e da cidadania.

Quero chamar a atenção para o fato de que esse aspecto re-lativo à cidadania tem sido crescente nos últimos tempos. E o inte-ressante é que essa extensão à cidadania se dá de uma forma muitomais enfática em períodos de crise. Acho que isso é uma coisaimportante de se levar em conta em nossa questão.

Enfim, esse segundo tipo tem uma forte presença das contri-buições do empregado e do empregador, mas a participação doEstado, aportando recursos, não deixa de ser significativa.

Nesse tipo, ao contrário de no liberal, os riscos – quais sejam,velhice, doença, invalidez, desemprego – são tratados como umatotalidade. Daí vem o conceito de proteção social, aqui no Brasilchamado de Seguridade Social.

Ao contrário de no outro, nesse caso existe uma grande trans-ferência de recursos para as famílias. Para se ter uma idéia, 30% darenda disponível das famílias francesas – renda disponível é aquelaque entra no bolso, ou seja, de que eu disponho para gastar oupoupar – vem de transferências do sistema de proteção social. Issotem efeitos econômicos maravilhosos no conjunto da sociedade.

No período mais recente, a proteção à velhice é complemen-tada com a contribuição obrigatória para os Fundos de Pensão.Mas na França foi muito fácil tornar obrigatória a adesão ao Fundode Pensão, porque 98% dos trabalhadores já tinham Fundo dePensão complementar, o que não é a nossa realidade. Quando va-mos pesquisar como é na França, descobrimos: “Ah, Fundo dePensão é obrigatório...”. Sim, mas tornou-se obrigatório porque arealidade já tornara corrente esse modelo.

O último tipo tem como origem o princípio de universalida-de, e o exemplo mais típico vem a ser a Inglaterra. Os riscos sãopensados, aqui também, de forma integrada. No caso do risco ve-lhice, a proteção é universal e de base. Tem forte presença dosrecursos do Estado, mas existem também contribuições sobre osalário. Existem também Fundos de Pensão e planos de saúde com-plementares. É basicamente o que chamamos de um sistema detrês pilares. Um básico, para todo mundo, financiado pelo Estado;

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EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

outro, que é contributivo, formado de contribuição do empregadoe do empregador; e finalmente um terceiro, de caráter complemen-tar e facultativo, formado pela poupança das pessoas.

Sindicatos, partidos e proteção social

O Quadro 1 relaciona os anos de criação dos sindicatos e dospartidos ligados aos trabalhadores com as leis estabelecidas para acobertura de cada risco. Para os países da Europa é fenomenal,porque fica absolutamente patente que a organização dos trabalha-dores está diretamente ligada à cobertura dos riscos. Sempre se dizque tudo começou na Alemanha, com Bismarck, só que é esqueci-do que a Alemanha tinha a maior organização partidária indepen-dente dos trabalhadores. Depois que a Comuna de Paris foi derro-tada, o movimento se deslocou para a Alemanha e nas décadasseguintes o partido cresceu de modo fantástico, e foi nesse mo-mento que Bismarck tentou controlar a situação criando uma pro-teção social. Essa era voltada apenas para os servidores do Esta-do, mas depois as coisas se modificaram.

Quadro 1Trajetórias de construção e desenvolvimento

– Estado e trabalhadores

sesíaP otacidniS oditraP

socsiR

ecihleV zedilavnI etroM açneoD .nretaMetnedicA.barted

EUA -- -- 5391 5391 5391 5691 dn 8091

RU 7681 0091 8091 1191 5291 1191 1191 7881

ahnamelA 8681 5781 9881 9881 9881 3881 3881 4881

ailátI 6091 2981 9191 9191 9191 4/7291 2191 8981

oãpaJ -- -- 1491 -- -- 2291 dn 1191

açnarF 5981 5091 0191 -- -- 8291 8291 8981

ahnapsE -- -- 9191 9191 9191 2491 9291 2391

aicéuS 8981 9881 2391 2391 2391 3/1981 13/1981 1091

Ano de criação dos partidos socialistas, das federações sindicaise primeiras leis de cobertura dos principais riscos

Fonte: elaborado a partir de informações de “Security Programs Throughout the World” (1990) e Navarro (1993).MARQUES, 1997

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

O Quadro 2 é muito importante porque, em geral, existe aseguinte idéia: no Brasil os encargos sociais são muito elevados.Quando essa afirmação é feita, são comparados os 20% que asempresas pagam com a alíquota de outros países. Isso está errado,pois alíquota não se compara com alíquota. Alíquota é algo queincide sobre uma base. Por isso é preciso saber qual é o nível desalário para poder comparar. O Quadro 2 tenta mostrar como osdiversos tipos de formações de proteção social no mundo são fi-nanciados, isto é, como é a participação relativa dos trabalhadores,dos empregadores, do Estado e de outras fontes.

Quadro 2Trajetórias de construção e desenvolvimento

– Financiamento e custo da mão-de-obra

Então, por exemplo, dos 100% dos recursos da proteção so-cial utilizada na França, o Estado entra com cerca de 30% e ascontribuições do empregador chegam a cerca de 46%. Já na Dina-

sesíaPseõçiubirtnoC

sodsodagerpme

seõçiubirtnoCsod

sodaruges

otnemaicnaniFlacsif

sartuO latoTsasepseD

od% PIB

ahnamelA 9,63 2,82 5,23 4,2 001 5,92

airtsuÁ 1,73 8,62 3,53 8,0 001 7,82

acigléB 5,94 8,22 3,52 4,2 001 7,62

acramaniD 1,9 3,02 9,36 7,6 001 8,82

ahnapsE 7,25 4,61 9,62 0,4 001 1,02

aidnâlniF 7,73 1,21 1,34 1,7 001 2,52

açnarF 9,54 6,02 6,03 9,2 001 7,92

aicérG 2,83 6,22 1,92 1,01 001 4,62

adnalrI 0,52 1,51 3,85 6,1 001 1,41

ailátI 2,34 9,41 8,93 1,2 001 2,52

ogrubmexuL 6,42 8,32 1,74 5,4 001 0,12

soxiaBsesíaP 1,92 8,83 2,41 9,71 001 4,72

lagutroP 9,53 6,71 7,83 8,7 001 7,22

odinUonieR 2,03 4,12 1,74 3,1 001 8,62

aicéuS 7,93 4,9 7,64 2,4 001 3,23

aidéM UE 3,83 4,22 8,53 5,3 001 3,72

Receitas relativas e despesas da proteção socialUnião Européia – 2000

Fonte: Eurostat

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EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

marca, onde a contribuição do empregador é de 9%, o Estadoentra com 64%. Todos são dados da Eurostat, a agência de esta-tísticas da União Européia, para o ano 2000. Como vimos, essespaíses apresentam, em matéria de financiamento da proteção so-cial, realidades completamente diferentes. O que isso quer dizer?Quer dizer que a Dinamarca está melhor do que a França?

Para responder a essa questão, vejamos o Gráfico 1, que mos-tra o custo do trabalho por hora. Esse gráfico tem de ser analisadoem conjunto com a tabela anterior, porque o que interessa é o custoglobal da força de trabalho. É preciso considerar o salário, o en-cargo e os impostos, pois são os impostos, no caso da Dinamarca,que financiam o Estado – aquele que entra com 64%. Estou dizen-do, portanto, que não se compara só contribuição. O custo dotrabalho é uma magnitude maior, formada de elementos diferentes,dependendo do país. Há lugares onde o Estado está muito maispresente, logo o imposto é muito mais elevado, as contribuiçõessão mais baixas e o salário é mais alto.

Gráfico 1Trajetórias de construção e desenvolvimento

– Financiamento e custo da mão-de-obra

0 5 10 15 20 25 30

Áustria

Dinamarca

Alemanha

Bélgica

Suécia

França

Luxemburgo

Países Baixos

Finlândia

Reino Unido

Itália

Irlanda

Espanha

Grécia

Portugal 7,0

11,8

15,3

16,2

18,8

19,3

20,8

21,7

22,7

23,825,8

26,2

26,827,0

27,2

Custo horário da mão-de-obra na indústria e serviços 1999 (Euro)

Fonte: Eurostat

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23

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Tal como aqui, a discussão sobre o peso da contribuição patro-nal no financiamento da proteção social tem sido significativa naEuropa. Mas na Europa a ênfase está centrada na busca de fontesalternativas de financiamento à base salário, principalmente nospaíses onde a contribuição do empregado e do empregador é bas-tante presente.

Essa discussão começou no final dos anos 1970, início dosanos 1980, e prossegue até hoje. São muitos anos de debate. Elafoi e é alimentada pela crença segundo a qual o emprego crescequando os encargos patronais são reduzidos. Na discussão, surgi-ram várias propostas, que estão listadas no Quadro 3.

A primeira é ampliar a base: em vez de ser só o salário, ampliarpara todos os fatores de produção, o que equivaleria ao valor adicio-nado. A segunda é um imposto sobre o valor adicionado. Outra ain-da é a introdução de uma taxação sobre emissão de gás carbônico esobre energia. E por último há mais uma que foi discutida na França,e hoje está implementada, que se chama contribuição social genera-lizada, também chamada de contribuição solidária.

Quadro 3Trajetórias de construção e desenvolvimento

– Desemprego e financiamento

Discussão – buscar fontes alternativas de financiamento à base salárioCrença: reduzir encargos aumenta o emprego.

a) Ampliação das contribuições patronais ao conjunto do valoradicionado (1980 e retomada várias vezes)

b) Imposto sobre o valor adicionadoc) Introdução da taxação de CO2 – energiad) Contribuição social generalizada

Vou me limitar a discutir a primeira e a última. No que se refe-re à ampliação das contribuições para o conjunto do valor adicio-nado, existem várias críticas contrárias, entre elas a que considerao fato de que se estaria transferindo a carga das empresas intensi-

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EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

vas em mão-de-obra para aquelas não-intensivas. Qual é a impor-tância disso?

A importância é que isso vai interferir no investimento e nainovação tecnológica. Isso pode significar um desestímulo à inova-ção tecnológica. Há também um impacto imprevisível nos preços,porque algumas empresas, teoricamente, poderiam reduzir o preçona medida em que têm redução de encargo, se elas são intensivasem mão-de-obra. E as outras poderiam aumentar o preço. Então oresultado é indeterminado, correndo-se o risco de inflação. Alémdisso, a incidência sobre o lucro pode, na leitura dos economistas,pelo menos de alguns economistas, significar um desestímulo aodesenvolvimento tecnológico, ao investimento etc.

O que acontece hoje? No mundo todo, apesar de tantos anosde discussão, não houve nenhum governo que tenha alterado a baseda folha de pagamentos para, por exemplo, o valor adicionado, oque é inquestionavelmente um dado importante a ser consideradoem nossa discussão.

A contribuição social generalizada foi criada na França em1991. Ela começou com um percentual bem baixinho, de 1,1%, e ointeressante é que esse 1,1% incide sobre todas as rendas. Todasas rendas: renda-salário, renda-lucro, renda-juro, renda da terra,todas as rendas, inclusive aposentadorias.

Quando isso foi criado, os recursos daí advindos eram dire-cionados aos benefícios que as famílias recebem. Para nós, no Brasil,fica um pouco estranho porque não existe uma coisa igual. Comodisse anteriormente, na França 30% da renda disponível são trans-ferências às famílias, porque lá a proteção social é muito mais largado que aqui. Há o direito à moradia e mais uma série de outras coisasdentro da proteção. Então lá era 1,1% sobre todas as rendas, dirigi-do às famílias, para os benefícios familiares.

Em 1993, aumentou para 1,3% e a destinação foi ampliadapara abranger o risco velhice, mais especificamente a renda mínimaà velhice, para aqueles que não contribuíram anteriormente. Ouseja – o que pode soar como uma heresia –, para o “pobre dopobre”. Em 1997, 1998, essa alíquota subiu para 4,1% e foi dire-cionada para a saúde. Apenas para efeito de esclarecimento, isso

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

provocou uma grande polêmica, e a parte que é destinada à saúdeé a única que pode ser deduzida no imposto de renda.

A arrecadação da contribuição social generalizada representamais do que 4% do Produto Interno Bruto (PIB) francês. Em 2000,essa contribuição conseguiu arrecadar 48 milhões de euros a maisdo que o imposto de renda.

Brasil e América Latina

Diante desses três paradigmas internacionais, como situo, emgrandes traços, o Brasil e a América Latina?

Nossa primeira característica é que a proteção social é incom-pleta, devido à presença majoritária da informalidade no nosso merca-do de trabalho. No Brasil, 59,1% da população ocupada está nainformalidade. Esse é um dado de 1997. Como a situação piorou muito,essa porcentagem pode estar maior. Mas não é só essa característicaque define a proteção social em nosso país. A outra é a ausênciaquase completa do Estado no financiamento. O Estado brasileiro nãoaporta recursos na proteção social, para aposentadoria e saúde.

Uma terceira característica é que a origem da proteção socialna América Latina está relacionada ao sindicalismo e mesmo à cons-trução do Estado, tendo sido formados, no caso brasileiro, as famo-sas Caixas e os famosos Institutos. Atualmente, em alguns países daAmérica Latina, o Estado até participa do financiamento, mas suaresponsabilidade se restringe à assistência. Nos países onde a prote-ção social não foi unificada, continuando a refletir a estrutura sindical,o nível de cobertura aos diferentes riscos é diferenciado entre ostrabalhadores que estão em atividades distintas.

O Brasil é o único país da América Latina que universalizou asaúde, porque nos outros países, na verdade, a cobertura dependeda força dos sindicatos, da força dos trabalhadores num determi-nado nível de atividade. O Brasil é ainda o único país que adotou oconceito de Seguridade Social. E digo também que, até o momen-to, o Brasil é o único que não privatizou a Previdência.

Mas, depois da Constituição de 1988, todos os governos in-sistiram e insistem em desconsiderar o conceito de Seguridade. Para

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EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

quem trabalha na área, esse conceito é muito caro, pois, na medidaem que se desconsidera o conceito de Seguridade Social, é possí-vel provar que existe déficit. Então é a partir daí que há uma justifi-cativa da existência de déficit.

O déficit vai aparecer, em primeiro lugar, porque não sãoconsideradas também as contribuições que o Estado deveria pa-gar como patrão. O Estado não é só Estado: na relação com oservidor ele é patrão e, tal como o patrão do setor privado, tam-bém deve contribuir, ao menos pelo que sempre indicou a nossalegislação. Lá fora é a mesma coisa.

Quadro 4Receitas e despesas da Seguridade Social

Linha branca – próprias do Ministério da Saúde

Receitas – Seguridade Social

Em bilhões de reais, dezembro de 2001

O Quadro 4 mostra, por meio do conceito de Seguridade, asreceitas e as despesas da Seguridade Social. Então, apenas paralembrar, Seguridade Social é a Previdência Social (o Regime Geralda Previdência Social), a saúde e a assistência. Pode-se perguntar:e o seguro-desemprego? Sim, ele faz parte, mas não o incluímosporque o seguro-desemprego é o único programa da Seguridadeque tem recursos vinculados. Então, o que fazemos é simplesmente

SATIECER 9991 0002 1002

adiuqílairáicnediverpatieceR 385,46 673,46 724,56

odsatiecersartuO INSS 484,0 916,0 746,0

airáicnediverPoãçiubirtnocerbossatluM 000,0 957,0 000,0

snifoC 584,04 046,44 898,84

odiuqílorculoerboslaicosoãçiubirtnoC 558,8 310,01 394,9

ocitsóngorpedosrucnoC 303,1 245,0 545,0

R edúaSadoirétsiniModairpórpatiece 067,0 266,0 700,1

siaicosseõçiubirtnocsartuO 477,0 702,1 )dn(

CPMF 054,01 436,61 369,71

SATIECERSADLATOT 396,721 354,931 089,341

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

somar quanto é a despesa e quantos são os recursos da SeguridadeSocial, como aparece no Quadro 5.

Quadro 5Déficits ou superávits ?

Para resumir, basta dizer que em 2002 o superávit da Seguri-dade Social foi, arredondando, de 33 bilhões de reais. Se quiser-mos ampliar o conceito – exclusivamente para efeito de discussão,pois estaríamos ferindo o artigo 194 da Constituição –, poderemosintroduzir no seu interior os servidores civis e militares. Mesmo pro-cedimento: considera-se a contribuição dos servidores – de 11%sobre o total dos proventos –, a contribuição que o Estado deveriafazer e todas as despesas. Dessa maneira o superávit cai, mas ain-da assim foram 15 bilhões de reais em 2002.

A exposição de motivos da PEC 40

Diante desse superávit em nível federal, fica difícil entender aExposição de Motivos da PEC 40. Isso não quer dizer que os esta-dos não enfrentem problemas. Mas, quando nos debruçamos so-bre a situação dos estados, vemos, por exemplo, que em 1988 foiprometido que todas as contribuições feitas até aquele momento ao

:laicoSedadirugeSadstivárepuS

)0002(seõhlib46,62$R–

)1002(seõhlib64,13$R–

.setnerrocserolavme,)2002(seõhlib69,23$R–

oiulcnioãn:oãçnetA– PIS oepesaP/ FAT .)adalucnivatiecer(

seratilimesivicserodivressoodnamosstivárepuS:)laicoSedadirugeSedotiecnoco”artnoc“(

)0002(seõhlib50,8$R–

)1002(seõhlib61,7$R–

.)2002(seõhlib80,51$R–

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Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) deveriam ter sidoreembolsadas, e isso não aconteceu. Então, é muito complicadoentrar nesse mérito. Dessa forma, a primeira coisa que me chamoua atenção na Exposição de Motivos foi o fato de ela tratar de umdéficit que eu não reconheço.

A segunda é algo que estou chamando de comparação indevidaentre as aposentadorias dos servidores e do Regime Geral da Pre-vidência Social. Na Exposição de Motivos é mencionado que amédia das aposentadorias no Regime Geral, isto é, no INSS, é de 362reais. Estranhei e resolvi calcular, verificando que a média foi “pu-xada” para baixo.

Usando dados de 2001, se consideramos somente o traba-lhador urbano, a média é de 473 reais e 71 centavos. Se conside-ramos somente os rurais, claro que o resultado é 180 reais, porquequase 100% dos rurais recebem um salário mínimo. Por que a médiafoi puxada para baixo? Porque foram somados aqueles que ga-nham um salário mínimo, que nunca contribuíram por causa de suascondições, com os outros, os contribuintes. E o resultado foi dividi-do por dois.

Não é assim que se faz. Não se pode fazer assim, porque dessamaneira estamos misturando critérios diferentes; não existe servidornuma mesma situação que a do trabalhador rural. E tem mais, preci-samos também excluir a aposentadoria por invalidez e a renda men-sal vitalícia, que têm caráter assistencial. Dessa forma, para efeito docálculo da média do benefício pago pelo INSS, exclui-se todo benefí-cio não-contributivo, chegando-se ao valor de 657 reais para 2001.Se calcularmos para hoje, esse valor certamente será mais alto.

Outra coisa que também me chamou a atenção é que em mo-mento algum a Exposição de Motivos diz qual é a média da apo-sentadoria dos servidores em nível federal. Lá só é mencionado umvalor, que é aquela aposentadoria altíssima de 53 mil reais. Assim,foi comparada uma média do INSS “puxada” para baixo com o maisalto valor da outra categoria. Eu me perguntei: mas qual é a médiado servidor? Telefonei para o Ministério. O dado não é público...

Outra questão, extremamente importante para nossa reflexão,é o fato de estarmos comparando aposentadorias, e não a renda da

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

vida da pessoa. Por exemplo, se eu estivesse trabalhando no Esta-do, não há dúvida de que estaria ganhando menos. Isso porque oEstado, para um mesmo nível de qualificação, paga menos ao pro-fissional do que o mercado. Mas existe uma diferença: dificilmentequem está na iniciativa privada vai de fato se retirar do mercado detrabalho quando se aposentar, pois no momento em que se apo-sentar sua renda cairá de forma acentuada. Por outro lado, o traba-lhador do setor privado pode levantar o FGTS ao se aposentar, oque os servidores não têm direito. Já a renda do servidor continuaa mesma quando se aposenta.

Considerando esses aspectos, qual é a diferença entre os servi-dores e os trabalhadores do setor privado? O fato de que, na origemdos regimes próprios dos servidores – não só o brasileiro mas o detodo o mundo –, foi realizado um pacto entre o Estado e seus funcio-nários: “Você vai trabalhar para mim, vai ser servidor, vai ser o repre-sentante do Estado diante da população, e eu vou garantir a você eaos seus cobertura durante toda a vida”. Em outras palavras, o com-promisso foi garantir uma renda durante toda a vida do servidor.Como vimos, essa renda é, para o mesmo nível de qualificação, infe-rior à praticada no mercado. Mas se formos comparar a renda davida toda, isto é, do período da atividade e da aposentadoria, entreum servidor e um assalariado do mercado formal do setor privado,verificaremos que elas tendem a ser iguais, indicando que os servido-res não constituem segmento privilegiado.

Há uma outra questão muito séria, que está na proposta deReforma Tributária e precisa ser mencionada. O texto da ReformaTributária introduz uma brecha para substituir a base salário pelabase faturamento. Como economista, acho isso um desastre, poisnão há experiência como essa no mundo.

Ainda por cima, tal procedimento não vai garantir geração deemprego, como muitos pensam equivocadamente. E, além do mais, namedida em que se passa para a base faturamento, quebra-se o caráterda nossa aposentadoria, pois ela deixa de ser um salário da inativida-de, que se funda no trabalho. Evidentemente, sou a favor de uma ren-da básica para todo mundo, regida pelo princípio da cidadania. Maspara isso ser feito seria preciso mudar realmente muita coisa. Para

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EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

começo de conversa, não se poderia mais pagar a dívida, porque oconceito de renda básica somente é compatível com um financia-mento baseado em impostos. Sem pensar esses outros aspectos,com a proposição de mudança de base da folha para o faturamento,corre-se o risco de estarmos propondo o desmonte de algo imper-feito e de não colocarmos nada no lugar. Eu sei que o sistema atualnão é bom, que está deixando de lado quase 60% da populaçãoocupada, mas sei também que é o melhor da América Latina.

A partir dessa leitura, olho para a Exposição de Motivos edigo: “Ao fim e ao cabo a motivação da proposta é fiscal, porqueseu resultado imediato é o aumento de arrecadação e a diminuiçãode despesa”. Como vocês sabem, embora a proposta vise o regi-me dos servidores, há um respingo sobre o Regime Geral, de formaque os trabalhadores do setor privado que contribuem pelo tetoterão um aumento de 54% em sua contribuição... No caso da con-tribuição dos inativos, é prevista a geração mensal de 147 milhõesde reais, uma mixaria diante das grandes despesas. E para que essamixaria, se ela vai ferir algo extremamente importante? O que éuma contribuição? É um salário diferido, o direito a uma renda futu-ra, o salário da inatividade. Portanto, quem está aposentado nãopode contribuir. Ah, dirão alguns, mas tem gente recebendo muito!Muito bem, que a sociedade discuta e taxe essa gente. Mas não sechame isso de contribuição. Chame-se de qualquer outra coisa,mas não se ponha o nome errado.

Um outro aspecto extremamente importante diz respeito àsregras de transição. Qualquer sociedade tem o direito de modificarsuas leis ao longo do tempo. Mas num regime democrático reco-nhece-se o passado ao se efetuar as alterações, e o reconhecimen-to do passado significa a existência de regras de transição. Não sepode simplesmente acabar com as regras de transição, tal comoestá sendo encaminhado na PEC 40.

Para finalizar, gostaria de ressaltar que, no meu entender, aPEC 40 não avança na construção de uma proteção social universal,que era a tônica daqueles dois últimos paradigmas que mostrei naparte inicial de minha apresentação. É preciso, de forma urgente,avançar na cobertura da população hoje desprotegida.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

É hora de trocar as experiências internacionais do socialis-mo democrático. Temos esperanças de que o país do futuro, oBrasil, possa estender os limites hoje enfrentados pela esquerdada Europa.

Minha intervenção tem cinco partes. Primeiro, uma apresen-tação da vida na Seguridade Social, um exemplo norueguês. Se-gundo, o sistema de Seguridade Social da Noruega, que chama-mos de seguro popular. Terceira parte, o sistema público de apo-sentadoria norueguês. Quarta parte, o modelo nórdico comparadoao de outros países desenvolvidos. Finalmente, quero apresentar oque considero os pilares que distinguem o modelo nórdico.

1. Vida na Seguridade Social, o exemplo norueguês

No nascimento, temos assistência à maternidade, que dura umano e equivale a 100% do salário, ou uma renda mínima. Tambémos pais têm uma assistência à paternidade. A mãe das crianças de 1ano até 16 anos recebe uma renda mensal que chamamos seguridadeda criança; é também uma renda universal. Os jovens, a partir dos16 anos até o fim da educação pós-secundária, técnica ou universi-

O modelo nórdico deSeguridade Social

Einar Braathen

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O MODELO NÓRDICO DE SEGURIDADE SOCIAL

tária, recebem bolsa de estudos. É uma bolsa universal e tambémhá possibilidade de um empréstimo subsidiado.

Quando começamos a vida profissional, temos um financia-mento subsidiado para a compra da primeira casa. Quem não en-contra emprego conta com uma rede de apoio, que faz um “testede meios”, ou seja, uma avaliação socioeconômica. Mães solteirastêm uma assistência de dez anos, com a condição de completar aeducação. Divórcio: há uma pensão do marido subsidiada peloEstado. É universal, até os filhos completarem 16 anos.

Em caso de doença, o trabalhador recebe seguro: os primei-ros 14 dias são pagos pelo empregador e depois pelo Estado. Equi-vale a 100% do salário. Depois de um ano, há uma reabilitação,para outra atividade, de até três anos. No caso de as pessoas nãoserem reabilitáveis, recebem seguro permanente até a aposentado-ria. Para o desemprego, há seguro-desemprego, equivalente a 70%do salário, pago pelo Estado por até três anos, sob condição de sefazer treinamento para outro trabalho.

Finalmente, vem a aposentadoria, voluntária aos 62 anos paratrabalhadores sindicalizados, paga pelos empregadores e pelo Es-tado. A aposentadoria universal é oferecida ao se completar 67anos, sendo igual para homens e mulheres. Tudo é pago pelo Esta-do. Temos de levar em conta que a expectativa média de vida nospaíses nórdicos é de cerca de 80 anos.

2. O seguro popular

Temos um sistema administrativo, único e estatal, que se cha-ma seguro popular ou seguro do povo. Consome 30% do orça-mento público, 16% do Produto Interno Bruto. Inclui assistênciamédica, medicamentos, seguro de doença, seguro-desemprego e,finalmente, aposentadoria. A aposentadoria consome 50% do gas-to anual do seguro popular.

Esse sistema começou em 1948, quando o plano foi apro-vado pelo Parlamento, e completou-se em 1967. É importan-te notar que isso ocorreu antes de a Noruega se transformarnum país rico devido ao petróleo. O financiamento é por meio do

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

sistema de impostos. Os empregados contribuem com 7% dosseus salários, os empregadores com 30% sobre a folha de salá-rios. Em princípio, os déficits do sistema são garantidos peloEstado, mas hoje o sistema está equilibrado, temos mais ativosdo que inativos. Dois ativos para cada inativo, graças ao altonível de emprego.

3. Sistema público de aposentadoria norueguês

História: o sistema foi introduzido pelos municípios controla-dos pelo Partido dos Trabalhadores da Noruega, que tem 120 anos.Em 1935, esse partido assumiu o governo nacional, no qual perma-neceu por 30 anos. No primeiro ano de governo, em 1936, foiadotada a aposentadoria universal para os “não-ricos”, aproxima-damente 60% da população, de acordo com uma avaliaçãosocioeconômica (“teste de meios”).

Em 1969, o sistema foi universalizado para todos. Agora osistema tem dois componentes: primeiro, uma aposentadoria bási-ca para todos, que acompanha o salário médio dos trabalhadoresdo setor privado e, atualmente, representa 45% do valor dessesalário médio. Mas, quando o salário dos trabalhadores aumenta, aaposentadoria também aumenta. Há negociações coletivas anuaisentre a associação de aposentados e o Estado.

O segundo componente é uma aposentadoria complementar,de acordo com o salário. Baseia-se na média dos 20 melhoresanos de salário, o que significa que a maioria dos trabalhadoresrecebe entre 70% e 80% do valor do seu último salário.

4. O modelo nórdico comparado

Agora chegamos ao modelo nórdico comparado ao de ou-tros países desenvolvidos, membros da Organização Econômicapara Cooperação e Desenvolvimento (OECD), os países industriali-zados, capitalistas, que têm boas estatísticas.

Nos países desenvolvidos existem quatro modelos de apo-sentadoria pública. O pior é onde só há um mínimo de aposenta-

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O MODELO NÓRDICO DE SEGURIDADE SOCIAL

doria, baseado em “teste de meios”, ou seja, avaliação socioeco-nômica, como por exemplo na Irlanda e na Suíça.

O segundo modelo consiste em um mínimo de aposentado-ria (baseado em avaliação socioeconômica) complementada comaposentadorias que têm por base a renda. Vigora na Bélgica, naFrança, na Itália, na Áustria, na Alemanha, no Japão e nos Esta-dos Unidos. Esse é o modelo que o Banco Mundial quer mundia-lizar ou globalizar.

Terceiro tipo, modelo universal único. Austrália, Nova Zelândia,Canadá e Dinamarca aplicam esse modelo.

E, finalmente, o quarto modelo, que chamo de modelo univer-sal dual. Uma aposentadoria básica para todos, complementadapor aposentadoria baseada em renda. Vigora na Noruega, na Sué-cia, na Finlândia, na Holanda e parcialmente na Inglaterra.

Entre os países que adotam esse modelo também há variaçõesna generosidade da aposentadoria. A Suécia, a Noruega e a Dinamar-ca se destacam por ter o sistema de aposentadoria mais generoso.

Vamos ver agora os indicadores sociais e os indicadores derenda. Nesses países, falamos de pobreza relativa. Então uma pes-soa é classificada como pobre quando sua renda é menor que 50%da renda média. Essa é a fórmula que a OECD utiliza.

Na Finlândia, 3% da população são pobres relativamente. NaNoruega e na Suécia, 6%. E são essas as pessoas normalmentemarginalizadas no mercado de trabalho. Jovens com problemas dedrogas ou outros problemas psicossociais, alguns imigrantes quenão conseguem se integrar na sociedade nórdica e outros tipos.Mas há um sistema de redes de apoio organizado pelos municípiosem que eles podem ser incluídos, o que depende do trabalho deassistência social. É bem desenvolvido.

Na Inglaterra, depois de mais de 20 anos de liberalismo, con-tinuado pelo governo trabalhista de Tony Blair, a pobreza é de 20%.Portugal tem o maior nível de pobreza na Europa, com 24%. NosEstados Unidos, a pobreza relativa é de quase 40%.

Então, destacam-se algumas características do modelo nórdi-co: a relação entre o gasto público e o resultado social é muitobom. Há outros países que gastam mais relativamente, mas com

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

piores resultados. França, Alemanha, Áustria e até Itália gastammais dinheiro no setor social do que a Noruega, mas o nível depobreza e desigualdade é muito mais alto.

Uma outra característica é que, nos países nórdicos, 35% dosgastos sociais são destinados aos serviços e bens públicos univer-sais. A média dos outros países da OECD é 10%, uma grande dife-rença. Nos outros países há muita transferência de dinheiro, maspoucos serviços universais, públicos.

5. Hegemonia do socialismo democrático

Finalmente, quero apresentar o que considero os quatro pilaresque distinguem o modelo nórdico. Primeiro: o Estado é a instituiçãocentral, tanto como organizador quanto como financiador. Segundo:provisão de serviços e bens públicos universais pelo Estado. Tercei-ro pilar: administração descentralizada pelos governos municipais.Há pesquisadores que chamam o modelo de “bem-estar municipal”,“municípios de bem-estar”, e não “Estado de bem-estar”.

Há uma ligação bem estreita entre o Estado central e os muni-cípios, e o Estado financia todas as atividades de serviços sociaisdos municípios, mas a administração descentralizada tem muitasvantagens. Tem a participação ativa dos trabalhadores sociais pú-blicos e também o controle social da população, feito por meio decomitês municipais. Esse modelo sobreviveu aos ataques neoliberaispela força do caráter democrático da gestão estatal.

Agora, na Noruega, estamos com um governo minoritário, decentro-direita, mas que ainda não consegue atacar o sistema social– ou não tem coragem para tanto.

O quarto pilar, que talvez seja o mais importante, sobretudoem situações de crise econômica, é a política pública de plenoemprego. Temos políticas anticíclicas institucionalizadas. A partici-pação no mercado de trabalho é a mais alta no mundo, especial-mente entre mulheres: 75% trabalham, e quase 90% dos homenstrabalham. O desemprego nunca atingiu 4% da população ativa.Houve variações. Por exemplo, na Finlândia e na Suécia houve umchoque econômico depois da queda do sistema soviético, com um

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O MODELO NÓRDICO DE SEGURIDADE SOCIAL

grande aumento do desemprego, mas agora a situação se equili-brou num nível de desemprego entre 4% e 5%.

Os recursos públicos, em vez de serem gastos no seguro-de-semprego, são investidos no fomento ao emprego. Essa política e oalto nível de emprego geral mantêm o financiamento do seguro po-pular, além de o alto nível de empregos públicos assegurar a pro-dução de serviços públicos universais.

Concluindo, quero destacar que o fundamento desse modelo,o que interliga os quatro pilares, é a hegemonia ideológica e culturaldo socialismo democrático, que os não-socialistas preferem cha-mar de social-democracia.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Vou abordar a questão da Previdência na América Latina.Então, depois do paraíso nórdico, vamos descer ao purgatório la-tino-americano, com algumas cenas de inferno.

Já foi apresentado aqui um panorama dos fundamentos iniciaisde que eu iria tratar, quer dizer, o debate sobre as reformas: osantecedentes, o histórico do debate, a maré montante da hegemonianeoliberal e, sobretudo, o retorno da ortodoxia. O debate sobre acrise do Estado de bem-estar social ocorre pelo menos desde osanos 1970. Esse debate estava centrado na relação entre crise dobem-estar social e crise econômica, ou seja: se o Estado de bem-estar social provocou a crise econômica capitalista no mundo ou sea crise capitalista é que provocou a crise do bem-estar social.

Isso parece, mas não é, algo trivial, e existem várias subten-dências a partir dessas duas posições centrais. Obviamente, eu mefilio àquela que considera a crise do Estado de bem-estar socialfruto de uma crise capitalista monumental, no mundo inteiro, por-tanto fruto da crise econômica, e não o contrário. A tese dominantena América Latina é a de que nunca tivemos um Estado de bem-estar social neste continente, de que nem sequer conseguimos cons-truir esse projeto. Em alguns países, na tentativa de começar a cons-

Reforma da Previdência:a experiência da América Latina

Laura Tavares Soares

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REFORMA DA PREVIDÊNCIA

truí-lo, como foi o caso brasileiro, fomos interrompidos pela maréneoliberal, que dizia sermos demasiadamente generosos e que essacrise ia nos atacar.

Um outro componente é o ataque ideológico ao Estado. Todaessa ideologia da supremacia do privado sobre o público – e ofantástico é como isso permanece até hoje. A classe média estásofrendo os evidentes impactos da péssima prestação de serviçosprivatizados e, no entanto, continua a ideologia de que o privadoé melhor que o público. Esse é um lugar-comum que, infelizmen-te, se tornou hegemônico em nossos países, devidamente banca-do pela mídia.

Venho estudando o impacto do ajuste neoliberal há pelo me-nos 13 anos. Defendi uma tese sobre o impacto do ajuste neoliberalnas políticas de Seguridade Social na América Latina em 1995.Era o início do governo Fernando Henrique Cardoso, e eu e ou-tros tantos neste país fomos tachados de neobobos, pessimistas,catastrofistas. O que tentávamos dizer na ocasião, e continuamostentando dizer agora, refere-se aos riscos que o Brasil corria, eque ainda pode correr, do ponto de vista do seu projeto social ede construção, se não de um Estado de bem-estar social, de algoequivalente, de um sistema de proteção social que vá em direçãoà universalidade.

Nós sempre padecemos do caráter mais ortodoxo dessaspolíticas, quer dizer, se havia alguma ortodoxia das políticasneoliberais nos países centrais, nos periféricos essa ortodoxia foimuito maior, não só no plano econômico, mas principalmente nosocial. A ideologia neoliberal foi avassaladora do ponto de vista daconstrução de propostas no terreno social, em relação tanto às idéiascomo aos projetos.

O processo de ajuste neoliberal teve um duplo impacto: o agra-vamento da situação anterior e o surgimento de novas situações dedesigualdade e exclusão. Quer dizer, além de não resolver a nossaantiga estrutura de miséria e de desigualdade, gerou uma nova ex-clusão, com todo esse contingente de desempregados e com a classemédia em condições precárias. A classe média hoje também sofrecom o desemprego de pessoas qualificadas.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Além do impacto direto do ajuste, houve uma sinergia perversaentre esse agravamento da situação social da população e o chama-do desmonte das políticas sociais. Ou seja, não contente em provo-car um impacto social direto na vida das pessoas, também foramdesmontadas as precárias e preexistentes políticas sociais da Améri-ca Latina. Na tese já alertava que, dependendo do grau de destrui-ção dessas políticas, se tornaria muito difícil a sua reconstrução.

Acho que estamos sofrendo essas conseqüências até hoje noBrasil. O Chile sofre há muitos anos, a destruição lá foi monumen-tal, foi a experiência neoliberal mais radical da América Latina. Hoje,conversando com companheiros chilenos que tentam iniciar ou re-tomar o início de reconstrução de políticas sociais universais, vejoas dificuldades de desprivatizar o sistema e de tentar remontar aspolíticas universais; não é fácil. Portanto, o grau de destruição, achamada herança que a América Latina recebe, mesmo nas tenta-tivas de voltar atrás, é muito complicada.

Existe uma relação entre a estruturação anterior das políticassociais e as mudanças sofridas pelo ajuste. Dessa forma, existemdiferenças entre os países do ponto de vista do impacto sobre apolítica social. Um primeiro padrão seria o impacto radical sobrea política, como foi o caso chileno. Houve uma total privatizaçãodo sistema de proteção social, radicalmente oposto ao modelo eao sistema anteriores.

Um segundo tipo de impacto é quando as estruturas – e issovale para a grande maioria dos países americanos – eram já, an-teriormente, muito frágeis quanto ao bem-estar social, a aparatospúblicos de proteção social e a políticas sociais.

Nesses países, o neoliberalismo deu “de lavada”, porquediante de estruturas frágeis de proteção ele se introduziu comuma avalanche de políticas focalizadas de combate à pobreza,de substituição do Estado por organizações não-governamen-tais etc. O caso do Peru é um dos mais radicais nesse sentido.Lembro-me de ter dado um curso de mestrado em Saúde Públi-ca no norte do Peru em que todos os meus alunos eram de orga-nizações não-governamentais. Quer dizer, o Estado não assumesequer a Saúde Pública.

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Uma outra estrutura, à qual o Brasil pertence, é a da tentativade destruição ou de desmontagem de estruturas já consolidadas(como a da Previdência) ou de sistemas em processo de constru-ção em novas bases (como o Sistema Único de Saúde – SUS). Nósnunca tivemos um processo de destruição tão radical como a maio-ria dos países latino-americanos, mas sim a desmontagem de umprocesso que estava em andamento. Estávamos avançando na se-gunda metade dos anos 1980 – culminando com a Constituição de1988 e com a construção da Seguridade Social, o projeto de pro-teção social mais generoso da América Latina. Nos anos 1980,quando estávamos definindo e votando a nossa Constituição, éra-mos considerados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e peloBanco Mundial a “ovelha negra” da América Latina. Éramos o úni-co país da América Latina, na ocasião, que não seguia à risca omodelito. Ao contrário, votamos uma Constituição que ampliava aproteção social brasileira.

Portanto, no nosso caso, o modelo é de uma tentativa de in-terrupção, mediante o desmonte e a deterioração. Nós preserva-mos o SUS, um patrimônio do Brasil: é a única possibilidade de acessoaos serviços de saúde para a grande maioria da população semcapacidade de “comprá-los no mercado”. E, no entanto, por meiodo desmonte, dos baixos salários e das más condições de trabalhodos servidores, bem como de nenhum investimento durante toda adécada de 1990, os serviços caíram muito de qualidade. Esta foi aestratégia utilizada em toda a América Latina: desmontar e tornar oserviço público tão ruim que as pessoas deixassem de procurá-lo,sobretudo a classe média. O crescimento dos seguros privados desaúde prosperou nesse modelo.

Existem diferentes configurações de Seguridade Social naAmérica Latina. Evidentemente os sistemas – quando as políticasneoliberais bateram na América Latina nos anos 1980 e, no casobrasileiro, nos anos 1990 – tinham configuração diferente, de acor-do com a sua história. O Brasil certamente foi o que conseguiuconstruir um sistema mais abrangente, inclusive do ponto de vistada cobertura, desde a unificação da Previdência Social – parado-xalmente construída num regime autoritário. Como diz Wanderley

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Guilherme dos Santos, a tragédia da política social brasileira é queseus momentos de unificação, de expansão e ampliação quase sem-pre coincidiram com períodos autoritários. Isso aconteceu nas di-taduras dos anos 1930 e dos anos 1960/1970.

Esse aspecto é importante, não há como deixar de levá-lo emconta, e quero pôr acento nisso, porque vou falar da fragmentaçãoem seguida. A unificação da Previdência Social significou a possi-bilidade de construir um sistema cuja cobertura superou em muito amédia da América Latina. Isso permitiu, entre outros pontos, a co-bertura dos trabalhadores rurais, que na maioria dos países perma-neceram excluídos.

O Chile foi o modelo inaugural de reforma, e a partir dele éque se construiu o famoso Consenso de Washington. Lá, as refor-mas da Seguridade Social sempre foram acompanhadas pelos pa-cotes de financiamento do Fundo Monetário Internacional (FMI).Ou seja, a Reforma da Previdência estava rigorosamente incluídanos acordos com o FMI. A ideologia que passou a ser dominante,em todos os governos latino-americanos, foi a do caráter “impres-cindível” das reformas para o ajuste, seguido pela estabilização e –quiçá – pelo crescimento econômico. Este é um debate central.

Todos conhecem as condicionalidades do FMI: diminuir o défi-cit fiscal, promover a reforma do Estado, aumentar a competitividadedas empresas reduzindo os custos sociais e flexibilizando a mão-de-obra, e as reformas da Seguridade Social.

O Brasil foi retardatário no processo de entrada do neolibe-ralismo e eu gostaria de citar as palavras da professora SulamisDain, que escreveu o prefácio da minha tese – e ela escreveu issoem 1999, logo depois da Reforma da Previdência do governoFernando Henrique:

“Para nós, brasileiros, a comparação com a América Latina é particular-mente dolorosa por demonstrar que, assim como na industrialização,também no plano das políticas sociais o Brasil foi a região que maisavançou na direção da construção de um modelo de base sólida nagarantia de direitos universais [não estou dizendo aqui que consegui-mos construí-lo, mas, se comparado com o resto da América Latina,

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REFORMA DA PREVIDÊNCIA

nós fomos o que mais avançamos] e que resistiu por mais tempo aoideário ortodoxo. Nele, e em suas conseqüências, estamos entretantomergulhados [naquela ocasião, em 1998, com Fernando Henrique] numaadesão tardia, porém profunda, às virtudes do mercado”1.

Este é outro ponto, o Brasil entra tardiamente, mas sempre“recupera o tempo” com rapidez e profundidade. Quer dizer,Fernando Henrique conseguiu em oito anos o que muitos países daAmérica Latina não conseguiram em 20 ou em 15 anos.

O impacto das reformas

Qual foi o impacto econômico e social das reformas da Amé-rica Latina? Baseio-me no último relatório da Comissão Econômi-ca para a América Latina e o Caribe (Cepal), que é um órgão dasNações Unidas, sobre o panorama social da América Latina nosanos 1990. Mesmo para mim, que venho acompanhando esses re-latórios e sou estudiosa do assunto, os indicadores são impactantes.Em todos os países envolvidos as reformas foram feitas. E quaisforam os resultados?

Pois bem, em relação a toda aquela alegação de que as refor-mas eram imprescindíveis para o crescimento, as evidências não de-monstram isso, pelo contrário. São países que tiveram um cresci-mento econômico medíocre ou inexistente, cuja vulnerabilidade fi-nanceira se aprofundou, em que o endividamento público aumentou,em que houve uma generalização da precarização do trabalho, taxasde desemprego inéditas na história desses países – obviamente ocaso da Argentina é o mais gritante –, o desmonte das instituiçõespúblicas estatais, a redução e a eliminação da universalidade dosserviços, a focalização com acompanhamento da exclusão.

Há um comentário inédito nesse relatório da Cepal, em quese reconhece que a perda da universalidade das políticas sociais

1. Prefácio de Sulamis Dain, in: SOARES, L. Tavares. Ajuste neoliberal e desajuste socialna América Latina. Petrópolis, 2001.

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latino-americanas levou a um aumento da exclusão. E que o ex-cesso de focalização do gasto social nos pobres não só não in-cluiu todos os pobres, como também deixou de fora boa parteda classe média precarizada, sem emprego, que hoje está numagrave crise de acesso a serviços de infra-estrutura básica na Amé-rica Latina.

Nesse ponto, o relatório da Cepal conclui que a classe médialatino-americana provavelmente está “em extinção”, em contrapontoa uma tendência histórica de 30 anos, crescente, de formação dasclasses médias latino-americanas. E isso é visível a olho nu. Noscursos que dou na América Latina, constato que a nossa classemédia ainda tem alguma “gordura” a perder – resta saber para quê.Mas a classe média dos países latino-americanos vive em condi-ções próximas da pobreza. Só que a pergunta é: o empobrecimen-to da classe média resolveu a pobreza dos outros? Não! Esse em-pobrecimento nem resultou na melhoria das condições de pobrezanem num padrão de maior igualdade social.

Além de não resolver a pobreza, a conseqüência mais gravedessas reformas que supostamente iriam promover o crescimentoeconômico foi um brutal aumento da precarização, com uma quedageneralizada de todos os empregos, mas principalmente dos em-pregos públicos. E a Cepal também afirma – vou citá-la por ser umorganismo acima de qualquer suspeita – que o Estado latino-ame-ricano foi de tal forma desmontado que se tornou inviável a suaprópria reforma. Quer dizer, o Estado se fragilizou no social namaioria dos países, com péssima qualidade dos seus serviços, comservidores mal-remunerados e com perda de emprego. Aliás, otexto também ratifica que com isso se perdeu uma importante armada política social latino-americana.

Quanto à situação do emprego, os autônomos ou os chama-dos “por conta própria” aumentaram a sua participação. As pe-quenas empresas privadas aumentaram apenas 3%. De 65% a95% dos ocupados hoje, na América Latina, não têm nenhumcontrato de trabalho. De 65% a 80% da população latino-ameri-cana não têm proteção social nem de saúde. E a cada dez novosempregos criados na América Latina, na década passada, nove

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REFORMA DA PREVIDÊNCIA

foram na área de serviços e 8,1 foram informais. Ou seja, nessacondição se encontram 80% dos empregos gerados na AméricaLatina na década de 1990.

Sabemos que o chamado setor “informal” é heterogêneo, eque existem trabalhos bem-remunerados na informalidade, mas aCepal também afirma que a grande maioria da informalidade latino-americana é precária, com empregos de baixa produtividade e bai-xos salários.

O desemprego aberto atingiu na última década a sua maiortaxa histórica, quase 12% em média. Se forem analisadas as re-giões metropolitanas, as regiões mais deprimidas da América Lati-na e os trabalhadores de baixa renda, esse desemprego chega, emalguns casos, a 30% ou 40% da população.

O modelo do Banco Mundial

Vamos ver quais foram as bases, os pilares da reformaneoliberal. O modelo do Banco Mundial tem três pilares. Uma Pre-vidência básica, fundamentada num sistema ainda de repartição,gerenciado pelo Estado, embora de caráter assistencial. Ou seja, éo que alguns autores chamam de Previdência para os pobres, que,no fundo, é o que eles consideram a assistência social, mas assimmesmo garantindo alguma renda mínima para isso. O financiamen-to desta Previdência “básica” é fiscal.

O segundo pilar é baseado no modelo de seguro social, emque os planos de poupança individuais ou planos ocupacionais –os chamados Fundos de Pensão – são considerados essenciais efinanciados pela contribuição de salários. Esse pilar seria obri-gatório e gerenciado pelo sistema privado, aberto ou fechado. Oterceiro pilar é, aí sim, voluntário. Seria uma espécie de poupançaadicional ao seguro, em que cada pessoa, individualmente, vaibuscar um Fundo de Pensão privado, bancário, para complemen-tar a sua renda.

Vários países já fizeram a reforma previdenciária: Argentina,Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, México, Nica-rágua, Peru, República Dominicana e Uruguai. Na época em que

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

se realizou esse estudo, no final dos anos 1990, apenas Brasil,Venezuela, Equador, Guatemala e Paraguai ainda não haviam feitoa reforma com base no modelo do Banco Mundial.

Todas essas reformas têm algumas características comuns naAmérica Latina: a “racionalização” e a unificação dos chamadosregimes gerais e especiais. O Banco Mundial fazia o diagnóstico deque a Previdência anterior, além de ser pública e estatal, o que elesnão gostavam muito, estava muito fragmentada: com múltiplos regi-mes e com “privilégios”, entre eles os dos servidores públicos. Emtodos esses países onde foram feitas as reformas, o papel do Esta-do mudou e passou de uma função de financiamento e administra-ção direta da Seguridade para uma função essencialmente finan-ciadora e regulamentadora. Ele deixou de ser o prestador final dosbenefícios e serviços, delegando essa função para os Fundos dePensão privados.

Afinal, quais foram os resultados dessas reformas da Segu-ridade na América Latina? As hipóteses dos defensores das re-formas não foram confirmadas. A chamada “concorrência” nãoreduziu os custos dos fundos de administração de pensões. Essaera uma tese central dos partidários da reforma: se houvesse umagestão privada, feita por vários agentes, a concorrência entre elesiria baixar os custos. Isto não aconteceu. Ao contrário, houveuma brutal concentração dos fundos, com monopolização dospreços. O Chile tem hoje cerca de oito grandes fundos, sendoque três deles concentram mais de 60% dos cotistas, portanto éum mercado oligopolizado.

O sistema não se tornou mais eficiente, tal como alegado, doponto de vista dos custos. Ao contrário, os custos de administra-ção desses fundos são elevadíssimos, oscilando entre 19,2%, noMéxico, e quase 25% na Argentina. Tudo financiado exclusiva-mente pela contribuição do trabalhador. Na Argentina, 25% doque o trabalhador contribui é para os Fundos de Pensão fazerempropaganda e marketing deles mesmos e dos seus serviços.

Vale a pena comparar com o Brasil, em 2001, onde os resul-tados dos custos administrativos do INSS foram de 6,2% da arreca-dação total, evidenciando que o nosso custo foi extremamente infe-

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REFORMA DA PREVIDÊNCIA

rior, mesmo no sistema público centralizado, se comparado aosdos Fundos de Pensão.

Um dos aspectos centrais da crise fiscal da Argentina foi aReforma da Previdência: o resultado fiscal dessa reforma foi passarde um superávit de 2,2 bilhões de dólares, em 1993, para um défi-cit de quase 7 bilhões de dólares no final da década. Isso pelo ladofiscal. Já o déficit previdenciário corrente passou de 900 milhõesde dólares para 6,7 bilhões de dólares. Eis o déficit previdenciárioda Argentina ao mudar seu sistema 2.

Contrariando, portanto, a suposição de que um sistema priva-do resultaria também na transferência regular de contribuições e naredução da evasão, existem sérias divergências entre os estudiososdesse modelo. Dos contribuintes ativos, entre o número de filiadose a correlação de filiados e contribuintes ativos nos sistemas, temoshoje somente entre 48% e 53%, na média, na Argentina, na Co-lômbia e no Chile.

Quais são os principais problemas do modelo privado de Fun-dos de Pensão? Uma péssima cobertura dos trabalhadores e o não-incentivo à filiação, como se alegava. Qualquer documento quedefenda os Fundos de Pensão afirma que é muito mais fácil diminuira evasão quando há contribuição e/ou vínculo de filiação individual.Isso não se comprovou nem no caso chileno, nem em nenhum paíslatino-americano, onde os chamados autônomos ou informais con-tinuam não se vinculando e a taxa de exclusão continua elevada.

Hoje, no Chile, do ponto de vista do rendimento desses fun-dos – e esse é o dado mais incrível –, 40% das aposentadoriasmínimas, que correspondem a 80% do valor do salário mínimo,são complementadas pelo Estado chileno. Isto é, nos Fundos dePensão a capitalização não consegue sequer cobrir uma aposenta-doria mínima ao término do período de contribuição legalmenteprevisto. O presidente da Central Única dos Trabalhadores chilena

2. Quero registrar aqui que colhi esses dados de um estudioso de Campinas, chamadoMilton Majestic, que tem acompanhado os debates e tem muitos dados interessantes arespeito disso.

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afirma claramente, como vários outros críticos, que o sistema podeentrar em colapso em 2005... O déficit da transição chilena foi de25% do PIB nos anos 1980, e a previsão é de que o déficit continueaté 2030, e o Estado terá que continuar a “dar cobertura” paracompensar essas “falhas” do sistema privado.

Uma coisa importante é a composição da carteira – e a idéiacentral por trás disso é que os Fundos de Pensão contribuiriampara o desenvolvimento econômico. Do ponto de vista dos in-vestimentos desses fundos, apenas 7% dos investimentos dosfundos latino-americanos (na média) foram para o mercado deações e para investimentos. Mais de 60% dos recursos dessesfundos foram para o mercado financeiro e, sobretudo, para fi-nanciar o pagamento dos títulos da dívida pública dos respecti-vos Estados e governos.

Um jornalista me perguntou se esse modelo não gera poupan-ça. Gera. A poupança privada é monumental, mas no fundo temosuma situação de transferência de poupança pública para a poupan-ça privada. E a questão central é que essa poupança privadanão gera necessariamente crescimento, desenvolvimento e muitomenos emprego. Repito: o Chile, que é o modelo, a coqueluchedessa história dos Fundos de Pensão e que tem 45% de poupançagerada por esses fundos, não conseguiu diminuir as suas taxas dedesemprego, apresentando um crescimento econômico que, se emalgum momento foi o maior da América Latina, não foi por causados Fundos de Pensão. Os próprios economistas chilenos hoje re-conhecem que foi muito mais por um modelo exportador decommodities. Enfim, eles conseguiram um nicho no mundo quepermitiu criar um modelo exportador que possibilitou algum graude crescimento econômico. Nada a ver com os Fundos de Pensão.Em contrapartida, o nível de emprego não aumenta, a pobreza nãodiminui, muito menos a informalidade etc.

Quais são os principais problemas da capitalização? E aquivale tanto para os fundos abertos como para os fechados. Primei-ro, a taxa de reposição extremamente incerta, um custo altíssimode transição e manutenção, e nenhum poder redistributivo. Quandose discute a questão da unificação ou da construção desse modelo

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misto, um modelo geral, que seria o básico, com o complementarem fundo de pensão, resta saber qual vai ser o tamanho desse mo-delo aqui. Qual vai ser o tamanho desse sistema público de repar-tição que é o único com algum poder redistributivo. Sistemas decapitalização, seja qual for a forma (aberta ou fechada), não têmpoder distributivo, pois seu modelo é individualizado. Há uma bru-tal transferência da poupança pública para a poupança privada, enenhum retorno para os empregos.

Os mitos da questão previdenciária

Para finalizar, gostaria de comentar os dez mitos que JosephStiglitz – ex-diretor do FMI e ganhador do Prêmio Nobel de Econo-mia em 2001 (sendo, portanto, “fonte insuspeita”) – aponta na ques-tão dos Fundos de Pensão. “As contas individuais aumentam apoupança nacional”: esse é o mito número um. É um mito, ouseja, isto não acontece. Segundo mito: “As taxas de retorno indi-vidual, no sistema de capitalização, são superiores às do sistemade repartição”. Não é verdade. Pelo contrário, as incertezas nacapitalização, tal como já vimos, são muito maiores.

“As taxas de rendimentos, no sistema de repartição, refletemproblemas fundamentais e têm impactos econômicos.” Outro mito,não há confirmação de que o impacto econômico que o “generoso”sistema de repartição tinha sobre a economia ia ser resolvido pelasubstituição pelo sistema de capitalização. Isso não se evidenciou.Muito pelo contrário.

Quarto mito: “O investimento dos fundos fiduciários públicosem ações não tem efeitos macroeconômicos”. Esse é o problemado desenvolvimento do mercado de ações, a questão das bolsas ea instabilidade mundial. Hoje os economistas norte-americanos ealemães já estão criticando o mercado de ações como base para oseu desenvolvimento econômico. Isto para o mercado de ações“deles”, países capitalistas desenvolvidos, que dirá o nosso.

Quinto mito: “Os incentivos no mercado de trabalho são me-lhores em um sistema de contas individuais”. Já vimos com exem-plos que não há nenhum tipo de incorporação dos autônomos, de

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um lado, nem geração de emprego, de outro. Sexto: “Os planosprivados de contribuição definida necessariamente outorgam maisincentivos para aposentadoria antecipada”. O sétimo é que “a com-petição entre os fundos assegura baixos custos administrativos”. Jámostramos que não. Agora, o oitavo mito, de economia política, éfantástico e era alegado pelo Banco Mundial: “Os governos cor-ruptos e ineficientes oferecem uma argumentação para as contasindividuais”. Segundo o Banco Mundial, o problema da corrupçãodos governos afeta o sistema previdenciário, o que seria superadona gestão privada. Na América Latina, a gestão privada dos Fun-dos de Pensão foi muitas vezes questionada, inclusive do ponto devista da sua eficiência econômica, para não falar de outros desviose da própria corrupção.

Nono mito: “As políticas de ajuda estatal são piores sob ossistemas de planos públicos de benefícios definidos”. Stiglitz faz umadefesa ferrenha destes planos, e outros autores críticos do modelodo Banco Mundial também argumentam que, se é para ter algumfundo, que seja de benefício definido, e não de contribuição defini-da. Último mito: “O investimento dos fundos fiduciários públicossempre se realiza sem o devido cuidado e sua gestão é deficiente”.

Acho que os modelos latino-americanos podem nos trazeralgumas lições para reflexão, sobretudo no que diz respeito aoque considero ainda uma defesa do nosso patrimônio, do que nósainda dispomos, que é a Seguridade Social prevista na Constitui-ção de 1988.

Espero que não sigamos o exemplo da América Latina naqui-lo que teve de negativo. Oxalá também não acompanhemos algunsmitos. Um mito em particular precisa ser estudado com muito cui-dado: o de que um sistema de Fundos de Pensão vai gerar poupan-ça e desenvolvimento. Não há evidência mundial sobre isso. Des-loca poupança para o setor privado e não gera crescimento, de-senvolvimento e, muito menos, emprego.

Portanto, vamos prestar bastante atenção, olhar para os paíseslatino-americanos, nossos irmãos, além de para outras experiênciasinternacionais, do ponto de vista do que significaram as reformas.Aqui foram mostradas evidências sociais e econômicas das reformas

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REFORMA DA PREVIDÊNCIA

da Seguridade e da Previdência Social em nosso continente. Esperoque algumas dessas lições possam ser aprendidas e que olhemospara aquilo, eu insisto, que temos de patrimônio nosso.

Vai ser lamentável se nós – nós, o PT –, que defendemos umaproposta generosa de política social, não abraçarmos a tese de quea Seguridade Social é a melhor política social para a distribuição derenda. Tese que, aliás, já demonstrou suas evidências positivas emnosso país. É um investimento. Eu nem sequer falaria em déficit,como os economistas fazem em toda a América Latina. Os que secontrapõem a isso apresentam o gasto com Seguridade Social comoum investimento. É um gasto que gera emprego e renda e queredistribui a renda. Portanto, nesse déficit que muitas vezes enxer-gamos, seria interessante mostrar que existe um brutal investimentosocial. O exemplo da nossa Previdência rural está aí para quemquiser ver, sendo o único na América Latina.

Para fechar, gostaria de dizer que, com a Proposta de EmendaConstitucional 40, alguns trabalhadores do setor público não privile-giados, que estão abaixo do teto, serão prejudicados. E nós temosuma responsabilidade enorme com esses trabalhadores, na medidaem que seus direitos não representam privilégios, sobretudo pelasimplicações sobre os direitos de cidadania da maioria da populaçãobrasileira que é atendida e assistida por esses servidores.

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Parte 2 –A história da

Previdência Social no Brasil

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Desde 1995 o Partido dos Trabalhadores e sua bancada fe-deral têm tido o cuidado de promover o debate sobre a questãoprevidenciária. Naquele período, em 1995 e 1996, houve umaComissão Parlamentar de Inquérito para discutir os Fundos dePensão e a Previdência complementar. Dela resultou uma série desugestões que foram incorporadas nas Leis Complementares 108 e109, sobre as quais falarei mais adiante. Após a Emenda 20 – àqual o PT entregou uma emenda global substitutiva, que foi rejeita-da no Congresso Nacional –, apresentamos três projetos de leidisciplinando a Previdência complementar.

Desses três projetos, o de número 10 teve como coordena-dor o atual ministro Ricardo Berzoini e dele resultou a Lei Comple-mentar 109, que é a da Previdência privada aberta. Eu coordenei ogrupo de trabalho do Projeto de Lei Complementar 8, que resultouna Lei Complementar 108, sobre os Fundos de Pensão. E essesdois projetos foram aprovados na Câmara, com apenas quatro votoscontrários. A Lei Complementar 108 deu maior transparência aosFundos de Pensão.

A Previdência brasileira tem dois grandes objetivos. O pri-meiro é garantir a reposição de renda dos seus segurados/contri-

Previdência Social –Aspectos, conceitos, estruturas

e fatores condicionantes

José Pimentel

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PREVIDÊNCIA SOCIAL

buintes, quando não puderem mais trabalhar. O segundo é evitar apobreza entre as pessoas que, por contingências demográficas,biológicas ou acidentais, não podem participar do processo de pro-dução da riqueza nacional, por meio do mercado de trabalho. Por-tanto, esses são os dois grandes princípios de onde partimos nodebate para a elaboração de nossa proposta substitutiva, em 1995,e que permanecem válidos até hoje.

Um dos pilares do nosso sistema de Previdência pública é oINSS (Instituto Nacional de Seguridade Social), que oferece 13 mo-dalidades de benefícios, considerados reais instrumentos de distri-buição de renda no país. Aposentadoria por idade, aposentadoriapor tempo de contribuição, aposentadoria por invalidez, aposenta-doria especial, auxílio-doença, salário-família, salário-maternidade,pensão por morte, auxílio-reclusão, auxílio-acidente, reabilitação pro-fissional, abono anual e renda mensal vitalícia. Esses são os benefí-cios que o Regime Geral oferece à classe trabalhadora. O primeiro éa aposentadoria por idade, cujos parâmetros que o PT e o nossogoverno estão mantendo são os mesmos registrados na Constituiçãode 1988. Para quem vive nas áreas urbanas (cidades), a aposenta-doria por idade pode ser concedida aos 60 anos para as mulheres eaos 65 anos para os homens. Há três categorias especiais cujas apo-sentadorias são diferenciadas. A primeira é composta pelos agricul-tores familiares, pescadores artesanais e extrativistas. Para eles, aidade será de 55 anos, no caso das mulheres, e de 60 anos, para oshomens. Outra categoria considerada especial é a dos trabalhadoresda educação básica, que corresponde ao ensino infantil, ensino fun-damental e ensino médio. Finalmente, vêm os trabalhadores expos-tos às atividades insalubres e/ou perigosas.

As idades acima valem também para a concessão de aposen-tadoria proporcional, desde que comprovado tempo mínimo decontribuição. Esse tempo mínimo, em 1991, era de cinco anos paraos trabalhadores da cidade, e a cada ano essa idade mínima sofreum acréscimo de seis meses, de modo a passar para 15 anos em2005. O que estamos discutindo com o nosso governo e na Câma-ra dos Deputados é o retorno dessa idade mínima para cinco anos,para que todo homem e toda mulher possam de alguma forma con-

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

tribuir para o sistema previdenciário, de modo a ter esse benefíciona terceira idade.

O segundo benefício é a aposentadoria por tempo de contri-buição, que é a chamada aposentadoria integral. No Regime Ge-ral, a regra permanente exige um tempo mínimo de contribuição de30 anos para a mulher e de 35 anos para o homem, independente-mente da idade. Pelas regras da Emenda 20/98, toda mulher da ci-dade que completar 30 anos de contribuição e todo homem dacidade que completar 35 anos de contribuição adquirem o direitode se aposentar, independentemente da sua idade. Para quem jáestava no mercado de trabalho antes da Emenda 20, existe umaregra de transição que conjuga tempo de contribuição com idadede 48 anos (mulher) e 53 anos (homem).

Por que não há idade mínima na regra permanente do RegimeGeral? Porque se compreendeu que existe uma grande rotatividadede mão-de-obra na iniciativa privada, provocando descontinuidadeno tempo de contribuição do beneficiário. Exatamente por isso,quando se analisam os 21,1 milhões de aposentados do RegimeGeral, 70% deles se aposentam por idade, na proporcionalidade, eapenas 30% se aposentam por tempo de contribuição. Isso é re-sultado da inexistência da estabilidade no emprego, que caiu com ogolpe de Estado de 1964.

Aliás, quanto à falta de estabilidade no emprego, tenho algo adizer. Fico estarrecido quando vejo alguns sindicalistas argumenta-rem que os servidores públicos são discriminados por não terem oFGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço). Isso é lamentá-vel, porque todos conhecemos o motivo do fim da estabilidade.Espero que, no nosso partido, ninguém invoque como diferencial oFGTS para o servidor público, porque ele é uma penalidade paraaqueles que não têm estabilidade.

A aposentadoria especial, como já disse, é para três categorias.Uma é composta pelos trabalhadores rurais, da agricultura familiar,os pescadores artesanais e também os extrativistas. Nesse segmen-to, as mulheres se aposentam aos 55 anos e os homens aos 60, inde-pendentemente do tempo de contribuição. Em 2006, pelas regrasem vigor, deles também seriam exigidos 15 anos de contribuição.

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PREVIDÊNCIA SOCIAL

Se mantivermos essa regra, eles teriam de ir para a Lei Orgânicada Assistência Social (LOAS). Mas o compromisso do PT e do nossogoverno é mantê-los na aposentadoria especial. Estamos discutindocom a Contag (Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agri-cultura) para que essa contribuição seja recolhida sobre a comerciali-zação da safra, quando ela for feita por meio da política de preçomínimo que está sendo implantada. E o percentual que estamos discu-tindo com eles é de 2% a 2,5% sobre a comercialização, sem buro-cracia, comparado ao imposto do tipo Simples (Sistema Integrado dePagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e Em-presas de Pequeno Porte), diferenciado para os trabalhadores rurais.

Uma verdade precisa ser dita: a diminuição da contribuição in-fluencia na formalização da geração de trabalho. O resultado da im-plantação do Simples, em fevereiro de 1997, mostra que cresceu aformalização de trabalhadores e houve aumento da arrecadação parao INSS nesse segmento rural, que estava fora do mercado.

Portanto, os trabalhadores rurais continuarão com aposenta-doria especial e é uma decisão do partido e do nosso governo trans-ferir riqueza da cidade para o campo. Vamos fazer isso porque, hoje,82% da nossa população está na área urbana e, na área rural, estãoapenas 18%. Aqui, na área urbana, podemos até não ter um carropara passear, uma bicicleta para andar, mas precisamos do arroz edo feijão na panela. E só haverá o nosso arroz e feijão se lá na roçaestiverem o nosso irmão e a nossa irmã trabalhando na agricultura,plantando e colhendo para dar dignidade a sua família.

Por isso o PT e o nosso governo vão transferir riqueza da ci-dade para o campo, como subsídio para a aposentadoria na tercei-ra idade. Em 2003, com a elevação do salário mínimo para 240reais, essa transferência será superior a 20 bilhões de reais. E va-mos modificar a lei para continuar havendo tal transferência.

Também recebem aposentadoria especial os professores daeducação básica. O tempo de contribuição da professora é de 25anos e o do professor de 30 anos, independentemente da idade.Estamos mantendo esse segmento com uma aposentadoria espe-cial não porque sua atividade seja desgastante ou perigosa, masporque o homem e a mulher são obrigados a trabalhar, e quem

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57

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

complementa a educação dos nossos filhos na infância e na adoles-cência são os educadores, a professora e o professor. Como retri-buição a esse segmento, o partido e o nosso governo estão man-tendo sua aposentadoria especial com subsídios.

O terceiro segmento com aposentadoria especial é compostopelos trabalhadores expostos a atividades perigosas e/ou insalu-bres. O benefício de se aposentar mais cedo será dirigido ao indi-víduo, não à categoria, porque queremos que essas atividades in-salubres ou perigosas deixem de existir. Queremos que os traba-lhadores dessa área tenham uma vida mais longa, como todos nós,e não um prêmio por morrerem mais cedo, que é o conceito utiliza-do para os trabalhos insalubres e perigosos. Com o apoio das uni-versidades, das pesquisas em ciência e tecnologia, aquelas ativida-des, hoje insalubres e perigosas, amanhã poderão deixar de sê-lo.É por isso que estamos mantendo o benefício, dirigido ao indiví-duo, e não à categoria profissional.

Previdência, Assistência e Saúde

A Seguridade Social foi estruturada na Constituição de 1988com base em três grandes pilares: a Previdência, a Assistência e aSaúde. As principais fontes de financiamento da Previdência são ascontribuições do trabalhador filiado, as contribuições do emprega-dor sobre a folha salarial e, ultimamente, subsídios da sociedadepor meio do Tesouro. Para evitar transferências de recursos paraestados e municípios, desde 1995, o governo federal resolveu criarcontribuições para a Seguridade Social, e não impostos (estados emunicípios têm participação nos impostos, e não em contribuições).

É exatamente por isso que o aumento da carga tributária, de26% para 37% do PIB, em grande parte, se deu na SeguridadeSocial. Para transferir recursos desse aumento da carga tributáriana Seguridade Social de modo a financiar outras estruturas do Es-tado, foi aprovada a DRU (Desvinculação de Receitas da União),que é o último nome da Lei de Desregulamentação do Orçamento.

Portanto, é verdade quando dizemos que a Seguridade Socialé superavitária. Mas esquecemos de dizer que grande parte da con-

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58

PREVIDÊNCIA SOCIAL

tribuição da Seguridade Social é regressiva sobre todo o sistemaprodutivo. Uma das contribuições mais regressivas é a CPMF (Con-tribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valo-res e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira), a outra é aCofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social).E como é concepção do PT e do nosso governo desonerar a pro-dução para gerar trabalho, riqueza e crescimento econômico comdistribuição de renda, vamos ter de refletir sobre as fontes de custeioda Seguridade Social.

Em abril de 2003, nosso governo emitiu a Medida Provisória107, que desonera a Cofins de parte do setor produtivo e aumentaem 100% a mesma contribuição para os bancos, elevando-a de2% para 4%. Passamos três semanas com a pauta do CongressoNacional trancada, porque os representantes dos banqueiros nãoaceitavam essa elevação da Cofins para cobrir a desoneração dossetores produtivos, que foi objeto de um grande debate na CâmaraFederal e no Senado.

O nosso sistema previdenciário contempla os seguintes regi-mes: o Regime Geral, no qual estão os “trabalhadores do setorprivado”, os trabalhadores domésticos, os autônomos, os assalaria-dos, os servidores públicos municipais, que não foram para o Regi-me Próprio, e também os servidores públicos estaduais, das esta-tais como Banco do Brasil, Petrobras, Correios, Caixa EconômicaFederal e tantas outras. Nesse regime há hoje 28,3 milhões de con-tribuintes e 21,1 milhões de beneficiários.

O segundo regime é o dos militares federais, que na propostado nosso governo será mantido como aposentadoria especial, comregime próprio. O terceiro regime é o dos funcionários públicos,que será modificado para se aproximar ao máximo do Regime Ge-ral. A grande resistência aqui vem de segmentos que nós conhece-mos e que possuem interesses não manifestos publicamente. O quar-to regime é a Previdência complementar, que já está disciplinada naLei Complementar 108, que trata dos Fundos de Pensão, e na LeiComplementar 109.

Para os servidores públicos que forem admitidos, que tiveremremuneração acima de 2.400 reais, para não pairar nenhuma dúvi-

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59

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

da sobre o sistema de Previdência complementar, demos uma re-dação ao parágrafo 14, do artigo 40, segundo a qual o disciplina-mento se dará nos termos do artigo 202 da Constituição, o qual,por sua vez, foi disciplinado pela Lei Complementar 109. No seuartigo 31, essa lei determina que todos os servidores da União, dosestados e dos municípios, da administração direta, autárquica,fundacional, economia mista e empresas públicas, terão Fundo dePensão fechado1. E a Lei Complementar 108, no seu artigo 1o,também diz a mesma coisa.

O projeto do PT e do governo é o sistema de repartição. Osrecursos são recolhidos dos contribuintes atuais para cobrir os gas-tos com os aposentados atuais. Ou seja, há um pacto social entregerações, em que os ativos financiam os inativos. Por isso o sistemade capitalização que o Chile implantou não serve para o Brasil, oPT não o aceita, nem o nosso governo. Ao contrário, estamos for-talecendo o sistema de repartição. É o sistema que o PT sempredefendeu ao longo da sua história e que o governo Lula está defen-dendo agora.

No entanto, o sistema de Previdência brasileiro vive um mo-mento crítico, resultante das mudanças sociais, culturais e de vidada população. Não são problemas isolados do nosso país. Naçõesem todo o mundo estão com dificuldades semelhantes. Hoje ocor-re um processo de diminuição da natalidade no Brasil, ou seja, asfamílias estão diminuindo e, por conta das novas tecnologias, dasmelhorias de saneamento básico e da qualidade de vida, felizmente,estamos todos vivendo mais. Quanto à taxa de natalidade, consi-dera-se um ciclo que se estende de 1890 até 2050 e a previsão éde diminuição contínua. Em relação à expectativa de vida ao nas-cer, o homem tem uma expectativa de viver até 65,1 anos e a mu-lher até 72,9 anos. Essa diferença se dá por dois fatores básicos: 1)até 5 anos de idade, por conta ainda da fragilidade do tratamento

1. O texto final da Reforma da Previdência aprovado na Câmara dos Deputados, emagosto de 2003, definiu que o Fundo de Pensão do servidor público será de naturezapública, fechado, sem fins lucrativos e com gestão paritária.

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60

PREVIDÊNCIA SOCIAL

das crianças nas famílias mais pobres; 2) entre 15 e 25 anos deidade, a mortalidade é muito grande na nossa juventude masculina,provocando impacto na vida média dos homens. Já as mulherestinham dois momentos de grande mortalidade. Um na infância, comoos homens, que permanece. Outro na época em que tinham filhos.Com as novas tecnologias, houve uma diminuição na mortalidadefeminina. E, ao ultrapassar os 40 anos de idade, a mulher tem umalongevidade maior do que o homem. É uma questão orgânica, exa-tamente por isso elas vivem mais.

Vejamos alguns pontos.Contribuintes versus não-contribuintes (Quadro 1): temos 29,8

milhões de contribuintes e 40,7 milhões de não-contribuintes. Destesúltimos, 18,7 milhões podem, imediatamente, ser conquistados paraa nova Previdência, numa política de melhoria do atendimento, decombate à sonegação e à fraude, de redução da contribuição patro-nal e do autônomo. Quem são eles? Como mostra o Quadro 2, são7,6 milhões de empregados sem registro em carteira, que estão emempresas que priorizam a mão-de-obra humana na produção dosseus serviços, nas suas várias formas de trabalho.

Quadro 1Contribuintes X Não-contribuintes da população ocupada total* – 2001

Existem 40,7 milhões de brasileiros que estão fora do sistema previdenciário, o querepresenta 57,7% da população ocupada total...

Fonte: PNAD 2001/IBGE

* Pessoas de 10 anos ou mais. Exclui militares e estatutários.

Somos um dos poucos países do mundo que punem o empreen-dedor que gera trabalho e premiam o que gera desemprego. Acontribuição para a Previdência é 22% da folha bruta. Assim, pelas

setniubirtnoC)a(

-irtnoc-oãN)b(setniub

latoT)b+a=c(

ed%arutreboc

)c/a(

-oãned%arutreboc

)c/a(

044.388.92 307.696.04 341.085.07 3,24 7,75

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61

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

leis em vigor, quanto mais o empreendedor priorizar a mão-de-obra, mais caro será o custo da produção. Exatamente por issoestamos propondo, no primeiro momento, reduzir em 50% a con-tribuição do empregador, de 22% para 11%, e o objetivo é trazeresses 7,6 milhões de pessoas para a formalidade, para o INSS, parao reconhecimento dos seus direitos.

Quadro 2... mas nem todos podem contribuir. Excluindo (I) pessoas que recebem menos de

1 salário mínimo e (II) pessoas com idade inferior a 16 anos e superior a 59 anos,

chega-se a 18,7 milhões de pessoas potenciais contribuintes à Previdência Social.

Contribuintes X Potenciais contribuintes

Fonte: PNAD 2001/IBGEElaboração: Secretaria de Previdência Social/MPS* São trabalhadores que não recebem rendimentos do trabalho, mas possuem outras fontes de renda.

Temos mais 1,7 milhão de mulheres, normalmente são mulhe-res, que trabalham em residências, os trabalhadores ou trabalhado-

ANOÃÇISOPOÃÇAPUCO

setniubirtnoC(A)

siaicnetoPsetniubirtnoc

(B)

latoT(C)

ed%.treboc

(A/C)sodagerpmE 767.688.22 362.176.7 030.855.03 9,47

sodagerpmEarietracmoc

982.464.12 - 982.464.12 0,001

sodagerpmEarietracmes

874.224.1 362.176.7 147.390.9 6,51

rodahlabarTocitsémod

974.455.1 321.087.1 206.433.3 6,64

rodahlabarTocitsémod

arietracmoc737.344.1 - 737.344.1 0,001

rodahlabarTocitsémod

arietracmes247.011 321.087.1 568.098.1 9,5

airpórpatnocroP 726.912.2 549.222.8 275.244.01 3,12rodagerpmE 505.896.1 382.240.1 887.047.2 0,26

-oãN*sodarenumer

811.6 878.6 699.21 1,74

LATOT 694.563.82 294.327.81 889.880.74 2,06

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62

PREVIDÊNCIA SOCIAL

ras domésticas, sem nenhum benefício previdenciário. Temos mais8,2 milhões de autônomos com renda superior a um salário míni-mo, mas, quando se conversa com esse segmento, ele declara quecontribuir com 20% da sua renda bruta mensal para o INSS é impos-sível. A renda média dessas pessoas é de 400 reais. A cobrançados 20% implica pagar 80 reais todo mês. Vamos reduzir essa con-tribuição, no mínimo, pela metade: de 20% para 10%, a fim detrazer essas pessoas para o sistema previdenciário. Isso será obje-to de lei infraconstitucional.

Para se ter uma idéia, hoje temos apenas 2,2 milhões de autô-nomos contribuindo com a Previdência. E temos mais cerca de 1milhão de empregadores fora da Previdência. Queremos trazer todaessa gente para o sistema com uma série de mecanismos, que vouapresentar mais adiante.

Quadro 3A década de 1990 foi marcada pela deterioração das relações formais de trabalho,com queda de de 13,7% na participação dos trabalhadores com carteira assinadaentre 1990 e 2000. Por outro lado, verificou-se um aumento da participação dos

conta-própria e empregados sem carteira

BRASIL: estrutura da população ocupada(1990 a 2002 – janeiro a novembro)

Fonte: Pesquisa Mensal de Emprego - PME/IBGE Elaboração: SPS/MPS

57,7%

19,3%

18,5%

54,2%

21,0%

20,3%

52,3%

22,2%

21,0%

51,3%

23,2%

21,1%

49,9%

23,9%

21,9%

49,1%

24,2%

22,1%

47,2%

25,1%

23,0%

47,0%

25,0%

23,4%

46,4%

25,7%

23,3%

45,0%

26,6%

23,8%

44,0%

27,9%

23,6%

45,3%

27,2%

23,2%

45,5%

27,8%

22,6%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Empregados c/ carteira assinada Empregados s/ carteira assinada Conta-própria Empregador

57,7%

19,3%

18,5%

4,5%

54,2%

21,0%

20,3%

4,5%

52,3%

22,2%

21,0%

4,4%

51,3%

23,2%

21,1%

4,4%

49,9%

23,9%

21,9%

4,3%

49,1%

24,2%

22,1%

4,5%

47,2%

25,1%

23,0%

4,7%

47,0%

25,0%

23,4%

4,6%

46,4%

25,7%

23,3%

4,6%

45,0%

26,6%

23,8%

4,6%

44,0%

27,9%

23,6%

4,6%

45,3%

27,2%

23,2%

4,2%

45,5%

27,8%

22,6%

4,1%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Empregados c/ carteira assinada Empregados s/ carteira assinada Conta-própria Empregador

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63

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

O Quadro 3 mostra exatamente que, em 1990, 19,3% dostrabalhadores estavam nas empresas sem carteira assinada. Ao longoda década de 1990, esse percentual foi elevado para 27,8%, com-provando que nem sempre o aumento da alíquota eleva a arreca-dação. Chega um ponto em que o contribuinte não tem mais condi-ção de pagar. É o caso concreto da nossa Previdência.

No Quadro 4, vêem-se os 21,1 milhões de beneficiários daPrevidência, sendo 6,9 milhões da área rural e 14,3 milhões daárea urbana. No Quadro 5, vê-se exatamente o sistema de contri-buição, evidenciando que, até 2000, a contribuição urbana pagavatodos os benefícios urbanos e ainda era superavitária. A partir de2001, a contribuição urbana não cobre mais seus benefícios. Arural sempre foi subsidiada e vai continuar sendo.

Quadro 4Segundo o IBGE, para cada beneficiário da Previdência Social há, em média,

2,5 pessoas beneficiadas indiretamente. Assim, em 2002, a Previdência beneficiou74 milhões de pessoas, ou seja, 41,2% da população brasileira.

Benefícios pagos pela Previdência Social– Urbano / Rural – 1994 a 2002

Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social - AEPS; Boletim Estatístico de Previdência Social - BEPS

Elaboração: SPS/MPS

0

5

10

15

20

25

Rural Urbano

200220012000199919981997199619951994

Milh

ões

15,2

5,8

9,4

5,8

9,9

5,8

10,7

5,9

11,6

6,1

12,1

6,3

12,6

6,5

13,1

6,6

13,4

6,9

14,3

15,7 16,517,5

18,2 18,8 19,5 20,021,1

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64

PREVIDÊNCIA SOCIAL

Quadro 5Arrecadação líquida, despesas com benefícios previdenciários

e saldo previdenciário – Urbano e rural

(1997 a 2002) Em milhões de reais correntes

Fonte: Fluxo de Caixa INSS, Boletim Estátistico da Previdência Social, Informar/INSS

Elaboração: SPS/MPS

No Quadro 6, mostra-se o valor médio das aposentadorias.Setenta por cento dos trabalhadores do Regime Geral se aposen-tam por idade. A mulher aos 60 anos, o homem aos 65, e essevalor médio é de 243 reais e 10 centavos. Apenas 30% se aposen-tam por tempo de contribuição e esse valor médio é de 744 reais e4 centavos. Esses valores são anteriores ao reajuste do salário mí-nimo para 240 reais.

onA aletneilCoãçadacerrA

)a(adiuqíl

soicífeneBsoiráicnediverp

)b()b-a(odlaS

7991LATOTonabrUlaruR

841.44076.24874.1

942.74281.83760.9

)101.3()884.4()985.7(

8991LATOTonabrUlaruR

146.64103.54043.1

347.35278.34078.9

)201.7()924.1()135.8(

9991LATOTonabrUlaruR

821.94108.74723.1

045.85688.74456.01

)214.9()58()823.9(

0002LATOTonabrUlaruR

517.55271.45345.1

787.56416.35371.21

)270.01()855()036.01(

1002LATOTonabrUlaruR

294.26156.06148.1

823.57117.06716.41

)638.21()06()677.21(

2002LATOTonabrUlaruR

820.17627.86203.2

720.88459.07270.71

)999.61()822.2()077.41(

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65

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Quadro 6Valor médio dos benefícios pagos pela

Previdência Social – Em reais – set. 2002 (INPC)

Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico daPrevidência Social

Elaboração: SPS/MPS

O que queremos fazer? Combater a sonegação e a fraude paramelhorar essa Previdência. Fiscalizar as instituições filantrópicas – ejá descredenciamos várias delas que não se enquadravam no con-ceito legal de “filantrópicas”. Ampliar o esforço de recuperação decrédito, incentivar a contribuição e a filiação ao sistema, e melhoraros serviços de atendimento. Implantar uma política de distribuiçãode renda por meio de aumentos reais conferidos ao salário mínimo etambém políticas de transferência de renda da área urbana para arural. Nada disso depende de alteração constitucional. No RegimeGeral, o único item que vamos alterar se refere à elevação do tetopara 2.400 reais. Todo o resto é feito com leis infraconstitucionais.

Por que optamos por esse caminho? Porque temos 91 deputa-dos federais e 14 senadores. Mas precisamos de 308 votos na Câma-ra e de três quintos também no Senado – e não temos esses votos.

Para finalizar, quero chamar a atenção para um dado: o servi-ço público federal tem apenas 29% dos atuais servidores civis comaté 40 anos. E 71% acima dessa idade. Esse é um dado muitopreocupante, porque ao longo das duas últimas décadas, e particu-larmente com a política de diminuição do Estado nacional, houveum desestímulo muito forte ao servidor público. O Estado não qua-lificou esta mão-de-obra e não investiu o suficiente para que o ser-

laicoSaicnêdiverPlareGemigeR

oãçiubirtnoCedopmeTropsairodatnesopA 40,447

edadIropsairodatnesopA 01,342

SOICÍFENEBSODLATOT 98,473

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66

PREVIDÊNCIA SOCIAL

viço público prestado fosse muito melhor. Temos agora esse con-tingente de 71% acima de 40 anos de idade, o que requer de nossaparte debate e reflexão.

A idade média das aposentadorias no serviço público federalpara os homens, em 2002, foi de 57 anos e, para as mulheres, 54anos. Aqui a ampla maioria é aposentadoria integral. A idade éacima dessa no caso de aposentadoria proporcional. Por isso, nanova regra de transição, essas questões serão objeto de debate.

Por último, no Quadro 7, temos as aposentadorias médias noExecutivo civil da União – neste valor estão excluídos o Banco Cen-tral e o Ministério Público federal. A média é 2.272 reais. Essa mé-dia do Executivo não é justa, porque há pessoas com 53 mil reais euma grande quantidade com 402 reais. É como se pegássemos umapessoa, botássemos a sua cabeça numa lareira e os seus pés numfreezer, e utilizássemos o umbigo para tirar a temperatura média.

Quadro 7Valor médio dos benefícios previdenciários no

Serviço Público Federal e no RGPS

(média de dezembro/2001 a novembro/2002)

Fontes: Boletim Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico de Pessoal – dez. 2002 / SRH/MPOG; STN/MFElaboração: SPS/MPS

1 Exclui empresas públicas e sociedades de economia mista; inclui administração direta, autarquias, fundações, Minis-tério Público da União e Banco Central do Brasil.

2 Inclui benefícios previdenciários e acidentários, e exclui benefícios assistenciais.

LAREDEFOCILBÚPOÇIVRES

)sivic(sovitucexE 1 00,272.2

oãinUadocilbúPoirétsiniM 00,175.21

lisarBodlartneCocnaB 00,100.7

seratiliM 00,562.4

ovitalsigeL 00,009.7

oiráiciduJ 00,720.8

RGPS

oãçiubirtnoCedopmeTropsairodatnesopA 40,447

edadIropsairodatnesopA 01,342

SOICÍFENEBSODLATOT 2 98,473

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67

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

No Ministério Público da União a média é 12.571 reais; noBanco Central, 7.001 reais; militares, 4.265 reais; Legislativo fe-deral, 7.900 reais, uma média que aumentou, porque aqui a base éde novembro de 2002 e, em fevereiro de 2003, o teto foi elevadopara 12.720 reais. No Judiciário, a média é de 8.027 reais, envol-vendo aqui os servidores da máquina judiciária e os magistrados.

Enquanto isso no Regime Geral os números são 243 reais e10 centavos para aposentadoria por idade e 744 reais e 4 centa-vos, por tempo de contribuição.

O Quadro 8 faz a transformação da média das aposentado-rias dos servidores em salários mínimos. Para os 21,1 milhões deaposentados do INSS, a média de aposentadoria é de 1,8 saláriosmínimos, enquanto para os servidores civis – retirando o BancoCentral e o Ministério Público federal – a média de aposentadoriaé de 10,9 salários mínimos; para os militares são 20,1 salários mí-

0Ministério Público União

JudiciárioLegislativoMilitaresExecutivo (civis)

INSS

1,8

10,9

20,1

34,836,5

59,3

Quadro 8Valor médio dos aposentados, em salários mínimos

Fonte: Boletim Estatístico da Previdência Social, SRH/MPOG; STN / MF, setembro 2002

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68

PREVIDÊNCIA SOCIAL

nimos; para o Legislativo são 34,8; para o Judiciário são 36,5 epara o Ministério Público são 59,3 salários mínimos2. São benefí-cios que a União tem de pagar todo mês.

A União hoje não tem mais ativo, vendeu tudo. O únicopatrimônio que resta e que vamos fortalecer é a Petrobras – apenas30% do ativo da Petrobras pertence à União. Setenta por cento jáforam vendidos; inclusive, em 2001, boa parte dos trabalhadores,com o Fundo de Garantia, compraram ações. E nós temos a obri-gação de honrar os compromissos previdenciários da União. Como?Com a Reforma Tributária e os impostos da sociedade brasileira.

Esse é o debate que estamos fazendo.

2. A Reforma da Previdência aprovada na Câmara dos Deputados fixou o teto para opagamento de remunerações no serviço público brasileiro. Após a promulgação da Re-forma, nenhum servidor público receberá acima do salário do ministro do SupremoTribunal Federal, que, atualmente, é 17.343 reais. Nos estados e municípios foramfixados subtetos para o Poder Judiciário (90,25% do salário do STF), o Poder Executivo(salário do governador) e o Legislativo (salário do deputado estadual). No município,nenhum servidor poderá ganhar mais do que o prefeito.

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69

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

1. Introdução

Para além de uma compreensão meramente fiscal da sustenta-bilidade dos fundos públicos de provisão social no Brasil, aprudencial advertência lançada por Marilena Chaui não deve sernegligenciada:“A luta democrática e republicana está demarcadaagora pela luta pelo fundo público [recursos do Estado]”1.

Assim é a história da Previdência Social no Brasil: a constru-ção do primeiro, grande e histórico fundo de provisão criado pelostrabalhadores urbanos e tornado público nas teias da história polí-tica brasileira. Há 80 anos, no início do século XX, ao mesmo tem-po que a sociedade brasileira amanhecia para a era industrial, nas-ciam, de um lado, as primeiras organizações previdenciárias autô-nomas dos novos empregados urbanos, as Caixas de Aposentado-rias e Pensões (CAPs) e, de outro, cunhava-se na história políticabrasileira a primeira forma republicana do Estado.

Estado e Previdência no Brasil:uma breve história

Eli Iôla Gurgel Andrade

1. CARIELLO, R. “Alta dos juros é aceitável, diz Chaui”. Folha de S.Paulo, São Paulo,p. A8, 23 fev. 2003.

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As organizações previdenciárias nasciam então da neces-sidade dos trabalhadores – estreantes na nova organização daprodução industrial – de garantir bases solidárias para o provi-mento de sua segurança futura, enquanto, do Estado, já nasci-do, como expressão formal de vontades coletivas, passava-se aesperar a responsabilidade pública pela provisão e pela prote-ção social.

A partir de 1923, quando a Lei Elói Chaves passa a regula-mentar pela primeira vez as Caixas de Aposentadoria e Pensõesdos trabalhadores, inaugura-se em ato contínuo a indissociabilidadehistórica entre a montagem de um Estado de bem-estar no Brasile a realidade das instituições previdenciárias.

E é por isso que não há como examinar as propostas de refor-mas do sistema previdenciário brasileiro sem reconhecer, e sobre-tudo enfrentar, a complexa trajetória de sua conexão, desde a ori-gem, com a consolidação da face pública do Estado no Brasil.

Três movimentos de reformas institucionais interligam, nes-ses últimos 80 anos, Previdência e Estado no Brasil.

2. A primeira reforma (1923-1966):a transformação das Caixas (CAPs) em Institutos (IAPs)

A intervenção do Estado sobre as instituições previdenciárias,a partir de sua regulamentação em 1923, é incisiva no sentido deredirecionar a natureza de seus objetivos, gestão e organização, epadrão de financiamento. A autonomia que então caracterizava aorganização das Caixas, sob administração colegiada paritáriaconstituída por representantes de empregados e empregadoresem cada empresa e mantida pela contribuição proporcional aosvencimentos dos trabalhadores e à renda bruta da empresa, éabalada em 1933 com a criação do primeiro instituto – o dos“marítimos” (IAPM), sob forte apoio do governo de Getúlio Vargas.O IAPM anunciava um novo sistema: organizado como umaautarquia sob administração estatal, e tendo como base o territó-rio nacional, passou também a contar de imediato com a contri-buição paritária da União, configurando o chamado sistema tri-

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partite2 de financiamento previdenciário. Na criação do IAPM, ogoverno também inaugurou o conceito orçamentário de custeiode sua contribuição, instituindo uma “taxa de previdência”, cor-respondente a um imposto de 2% sobre produtos importados,configurando-se como um incentivo direto à transformação dasCaixas em Institutos.

As conseqüências desta maior socialização do tributo pre-videnciário conformam um fato histórico de especial significado parao futuro do sistema no Brasil: com a instituição das cotas e taxas,passou a ser necessária e legitimada a intervenção do Estado dire-tamente sobre os mecanismos de arrecadação e gestão das entida-des de Previdência.

Em 1936, o Decreto 890 concretizava esta nova direção, insti-tuindo que todas as “cotas” e “taxas de Previdência” seriam recolhi-das pelas respectivas empresas a uma mesma conta especial doMinistério do Trabalho, Indústria e Comércio (MTIC), no Bancodo Brasil; constituir-se-ia, com isso, um “pólo” financeiro por meiodo qual o MTIC pagaria a cada IAP ou Caixa a respectiva “contribui-ção da União”; o saldo restante (quando ocorresse), juntamente comoutros recursos (provenientes de multas por infrações à legislaçãoprevidenciária ou de outras “subvenções dos poderes públicos”),passaria a constituir um “Fundo Geral de Garantia e Compensaçãodas Caixas e Institutos de Aposentadoria e Pensões” (art. 24), coma finalidade de cobrir eventuais déficits de qualquer Instituto ou Cai-xa. No intervalo, os recursos do fundo seriam “aplicados” em inves-timentos rentáveis, pelo Conselho Nacional do Trabalho (CNT)3.

Ficava portanto instituída, de um lado, uma nova definição debase financeira para o sistema previdenciário, resultante da combi-nação de um regime de repartição (no qual o custeio estaria centrado

2. A contribuição tripartite – equiparação entre contribuição do governo com a deempregados e empresa – foi instituída pelo Decreto-lei 20.465, de 01/10/31. Até acriação do IAPM, a contribuição do governo era sustentada por cotas ou taxas cobradassobre o consumo de produtos das empresas envolvidas, o que, evidentemente, tinhaefeitos econômicos contraditórios.3. O CNT fora instituído pelo Decreto 5.109, 20/12/1926, que regulamentava a gestão dasCAPS criadas pela Lei Elói Chaves de 1923 (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1986:105).

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nas receitas correntes de contribuições dos empregados, emprega-dores e da União) – com um regime de capitalização das reservas– do qual adviriam receitas de capital e patrimônio. De outro lado,porém, criavam-se os mecanismos pelos quais o Estado passaria acontrolar diretamente os elevados saldos do sistema.

Assim, apesar de contar com um cenário no qual condiçõeseconômico-financeiras e atuariais favoráveis combinavam-se a con-dições institucionais inéditas para a constituição de uma sólida Pre-vidência pública, vimos desenhar-se destino bem diverso para oemergente “sistema” previdenciário e os volumosos superávits queera capaz de acumular4 (ANDRADE, 1999).

Gráfico 1Previdência Social

Proporção anual despesas/receita (%)Período: 1923 a 2002

0

20

40

60

80

100

120

Receita completa Despesa completa

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

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1977

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1975

1974

1973

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1946

1945

1944

1943

1942

1941

1940

1939

1938

1937

1936

1935

1934

1933

1932

1931

1930

1929

1928

1927

1926

1925

1924

1923

4. A partir de 1930, a política contencionista levada no interior das CAPS e posteriormen-te nos AIPs chega a contabilizar superávits equivalentes a mais de 70% das receitasarrecadadas (ANDRADE, E. I. G, 1999:47).

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O desempenho econômico-financeiro das instituições previden-ciárias, ilustrado no Gráfico 1, demonstra a surpreendente capacida-de de geração de excedentes do conjunto das instituições previdenciá-rias. Entre 1930 e 1949 os gastos de todos os institutos representa-vam, em média, apenas 43% da arrecadação (área clara do gráfico),liberando 67% da arrecadação para a formação de reservas.

De fato, dentro do conjunto de reformas e alterações no apa-relho de Estado iniciadas nos anos 1930 e reforçadas no EstadoNovo, a montagem de um sistema de serviços centralmente con-trolado – passível de extensão ao conjunto dos assalariados urba-nos – fez do sistema previdenciário nascente a principal força auxi-liar na consolidação do “novo” perfil do Estado. Pelo lado econô-mico-financeiro, o controle sobre as reservas previdenciárias, des-de os primeiros anos da década de 1930, transformam a Previdên-cia no principal “sócio” do Estado no financiamento ao processode industrialização do país. De modo que, além de simplesmenteburlar a lei, deixando de repassar ao instituto a arrecadação dascotas e taxas, nos montantes e prazos definidos, o governo passa aintervir sobre a aplicação das reservas destinadas à capitalização,dos seguintes modos:

• estabelecendo obrigatoriedade de aplicações em “pa-péis” do governo, tais como títulos da dívida públicaou ações das empresas estatais e semi-estatais que co-meçavam a ser criadas;

• realizando transferência unilateral de bens imóveis outítulos da dívida pública para saldar partes da enormedívida da União5;

• os juros pagos pelo Estado aos recursos aplicados pelaPrevidência em títulos públicos foram, não raramente,negativos a partir de 1934;

5. Ao final de 1945, a dívida da União com as instituições da Previdência era, segundoadmitia o então presidente Eurico Gaspar Dutra, de Cr$ 839.541.052,10, corresponden-te a aproximadamente 85% das despesas do conjunto das instituições no mesmo ano(OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1986:142-148).

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• concessão de anistias fiscais a empresas estatais emdébito com a Previdência;

• por último, e talvez o mais importante dos mecanis-mos, a criação de dispositivos legais que permitiam queo Estado orientasse a natureza dos investimentos dasinstituições previdenciárias. Por meio dos decretos-leis574, de 28/7/1938, e 3.077, de 26/2/1941, a princi-pal agência de financiamento ao setor privado, a Car-teira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco doBrasil (Creai), passou a dispor de recursos compulsó-rios provenientes das instituições de Previdência So-cial. Pelo Decreto-lei 1.834 de 14/12/1939, autoriza-vam-se os fundos previdenciários a efetuar emprésti-mos a pessoas físicas ou jurídicas em projetos de re-florestamento, papel e celulose e material bélico.

Vários decretos trataram de impor a subscrição de ações pre-ferenciais de empresas de interesse estratégico, tais como Compa-nhia Siderúrgica Nacional (CSN), Companhia Hidroelétrica do SãoFrancisco (CHESF), Companhia Nacional de Álcalis (CNA), FábricaNacional de Motores (FNM). O Decreto-lei 1.628 de 20/6/1952,que criava o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico(BNDE), instituía em seu artigo 7o a exigência de empréstimos com-pulsórios das instituições de Previdência em montantes fixados peloMinistério da Fazenda.

Apesar de os dispositivos legais condicionarem que as reservasnão aplicadas pela Previdência deveriam ser necessariamente depo-sitadas no Banco do Brasil, exceções foram abertas, também pormeio de decretos-leis, beneficiando principalmente bancos privados.

Em meados dos anos 1940, uma exigência se impõe ao novopadrão de relacionamento entre o Estado e as instituições previdenciá-rias: além da íntima parceria no financiamento ao processo de acu-mulação industrial, a Previdência passa também a acumular uma ou-tra função de Estado, qual seja, a de funcionar como estruturabásica de montagem e sustentação de um Estado de bem-estarna sociedade brasileira. Com a restauração do regime “liberal-de-

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mocrático” em 1945, o sistema previdenciário sofre paulatinamenteuma reformulação nos pesos diferenciais de seus vínculos econômi-cos e políticos: continuando como instrumento de captação de pou-pança forçada, tem também que responder mais de perto à presençade uma força social já existente, mas que agora reencontra canais depressão, que são as forças assalariadas (COHN, 1981).

A partir de 1950, o sistema começa adicionalmente a viverproblemas típicos de sua maturidade, ou seja, as contribuições e osbenefícios tendem a crescer desproporcionalmente. Entre 1950 e1960, enquanto os contribuintes crescem na proporção de 100 para142, os aposentados crescem de 100 para 289 e os pensionistasde 100 para 223. Quando, em 1960, é finalmente promulgada aprimeira Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) – que uniformi-zou os direitos dos segurados pelo teto dos padrões dos melhoresinstitutos –, o sistema previdenciário já dava sinais de enfraqueci-mento de sua capacidade de acumulação de reservas.

Desenha-se, desse modo, um processo que se prolongará atéo início da década de 1970 e cujos resultados passarão a ser cha-mados de “crise financeira” da Previdência Social. Uma crise fun-damentalmente fincada em um novo padrão de gastos, que elevoua despesa previdenciária para patamares médios de 68% da arre-cadação média anual entre os anos de 1950 e 1966 (Gráfico 1),convertendo praticamente a capacidade de geração de excedentesdo período anterior em aumento geral das despesas.

2. A segunda reforma (1966 a 1979): unificação eestatização do sistema previdenciário

Em 1966, uma intervenção conduzida pelo governo militar ins-taurado em 1964 impõe de fato a unificação do conjunto dos insti-tutos de Previdência, criando o Instituto Nacional de PrevidênciaSocial – INPS. Após a criação do INPS em 1966, e até o início dadécada de 1980, a Previdência Social funcionará, de um lado, comopolítica inclusiva capaz de aliviar tensões sociais inerentes aos pa-drões de crescimento econômico altamente excludentes postos emmarcha sob o regime militar. Por isso, sucessivas ações são desen-

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ESTADO E PREVIDÊNCIA NO BRASIL: UMA BREVE HISTÓRIA

volvidas no sentido da extensão de cobertura e benefícios previden-ciários, tais como:

• integração dos segurados contra acidentes de trabalhoao INPS, em 1967;

• extensão de cobertura previdenciária aos trabalhado-res da zona canavieira do Nordeste em 1969;

• criação, em 1971, do Programa de Assistência ao Tra-balhador Rural (Prorural), para destinação de fundospara a manutenção do Fundo de Assistência ao Tra-balhador Rural (Funrural), estendendo-se então a Pre-vidência Social aos trabalhadores rurais de todo o país;

• extensão dos benefícios da Previdência às empregadasdomésticas em 1972, e para os autônomos em 19736.

De outro lado, quanto à expansão dos serviços de naturezaassistencial, coube ao sistema previdenciário, a partir de meados dosanos 1960, um papel duplamente fundamental: o sistema passa aresponsabilizar-se não só pela prestação de assistência médica aossegurados da Previdência, como também pela expansão da cobertu-ra dessa assistência, colocando-se na condição de “sócio provedor”do chamado “complexo médico-industrial-previdenciário”. Este,constituindo-se como uma articulação específica entre o Estado e osetor privado de prestação de serviços de saúde, foi responsávelpela expansão da assistência médica individual no Brasil.

A centralização de todo o aparato previdenciário no INPS sig-nificou uma expansão inédita do gasto em medicina previdenciária,criando condições de escala para a expansão capitalista da rede deserviços privados, propiciando que o conjunto das empresas médi-cas expandisse sua capacidade hospitalar e ambulatorial, voltadabasicamente para o mercado financiado pelo INPS. Entre 1969 e1976, os gastos do INPS com assistência ambulatorial cresceram

6. Desta forma, ficava coberto o conjunto dos trabalhadores urbanos, apenas excetuan-do-se os trabalhadores do setor informal, que, no entanto, ganham o direito à assistênciamédica previdenciária em 1974.

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400%, enquanto na área hospitalar a expansão foi de 184,7%(BRAGA E PAULA, 1986).

A incorporação de políticas sociais na estratégia governamen-tal-previdenciária, além de exigir intensificação da cobertura e amplia-ção dos benefícios, passa também a requisitar medidas legais e decaráter administrativo, que se concretizam em 1974, com a transfor-mação da Previdência Social em Ministério da Previdência e Assis-tência Social (MPAS), e, finalmente, com a criação do Sistema Nacio-nal de Previdência e Assistência Social (Sinpas)7 em 1977, sinali-zando, objetivamente, a tendência à adoção de um modelo institucionalmais amplo de seguridade.

A criação do Sinpas – objetivando a reorganização e a racio-nalização para enfrentar aspectos financeiros críticos originados pelaespetacular expansão dos gastos com assistência médica – confi-gura-se como reconhecimento formal de que o boom do complexomédico-previdenciário começava a ameaçar o equilíbrio financeiroda Previdência Social, seu principal financiador.

Com o Sinpas, o Estado tentou solucionar uma contradiçãoque ele mesmo tinha ajudado a gerar: de um lado, o gasto com amedicina previdenciária era impossível de ser contido diante de umademanda ilimitada; de outro, a cristalização de mecanismos de pres-são dos setores privados dentro do próprio sistema tornava cadavez mais caras as ações de medicina previdenciária, ameaçando deestrangulamento o próprio INPS.

A esta altura, já se tornava impossível manter a restrição decobertura de atendimento do INAMPS (Instituto Nacional de Assistên-cia Médica da Previdência Social) apenas ao contingente de segura-dos, ou seja, aos trabalhadores com vínculos formais de trabalho.

7. O Sinpas seria subordinado ao MPAS, tendo a finalidade de concessão e manutenção debenefícios e prestação de serviços, custeio de atividades e programas, gestão administra-tiva, financeira e patrimonial, sendo composto pelos seguintes órgãos: IAPAS (Instituto deAdministração Financeira da Previdência e Assistência Social), INAMPS, LBA (Legião Bra-sileira de Assistência), FUNABEN (Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor), Dataprev(Empresa de Tecnologia e Informações de Previdência Social), Ceme (Central de Medi-camentos) e o Fundo de Previdência e Assistência Social (FPAS).

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Os resultados econômico-financeiros do período 1967-1979foram, no entanto, devastadores para a história do sistema públicode Previdência no Brasil. Como se pode observar no Gráfico 1, oano de 1967 – o primeiro ano da unificação imposta – foi tambémo primeiro em que se registra déficit na história do sistema, desdesua criação na década de 1920. O padrão de gastos no períodoconsumiu 93% da arrecadação previdenciária anual, em despesasde natureza praticamente não identificáveis8.

Ao final da década de 1970, junto à desintegração do regimemilitar e ao agravamento da crise econômica, movimentos políticoscontestatórios passam a eclodir para além dos limites institucionais,técnicos e acadêmicos, entre os quais o de reivindicação da rever-são do modelo de privilegiamento dos produtores privados de ser-viços de saúde.

Nos primeiros anos da década de 1980, já em pleno perío-do recessivo, vem à tona “a crise da Previdência Social”, numalardeado reconhecimento oficial de que o sistema já se tornavaincapaz de sustentar o padrão de gastos montado no período an-terior. Contando com o estímulo dos vários escalões do governo,poucos assuntos nas políticas públicas foram tão despudorada-mente devassados como a crise da Previdência naquele momento,o que, se de um lado produzia o efeito desejado de gerar a neces-sária aceitação para medidas contencionistas na opinião pública,de outro serviu também para disseminar a desconfiança sobre aadministração pública (ineficiente e irracional) da Previdência, numverdadeiro efeito bumerangue.

Tratava-se, evidentemente, de barrar o reconhecimento de umacontradição estrutural engendrada pela própria direção imposta peloEstado ao conjunto do sistema previdenciário: a crescente expan-são da cobertura previdenciária (entre 1967 e 1979), sem assegu-rar-se alterações no mesmo sentido para a restrita base de susten-tação financeira.

8. O Anuário Estatístico do Brasil (AEB), a principal fonte histórica sobre a Previdênciabrasileira, não publicou nenhuma informação sobre a arrecadação previdenciária entre1978 e 1992.

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De fato, o principal suporte financeiro da expansão do com-plexo médico-previdenciário, ao longo daquele período, estevequase exclusivamente ancorado na receita do então INPS, integradaformalmente pela contribuição de empregados e empregadores dosegmento urbano da economia nacional.

O longo ciclo de estagnação econômica que se inicia entre1981 e 1983, somado a novos componentes político-institucionaisda realidade brasileira e internacional a partir de então, estabelece-rão novos parâmetros para a sustentabilidade estrutural da entãosexagenária Previdência brasileira.

3. A terceira reforma (décadas de 1980 e 1990):resistências à instituição da Seguridade Social

Ao abrir-se a década de 1980, o mundo já era outro. Nossombrios primeiros anos da década (hoje denominada “perdida”),a sociedade brasileira despertou para a urgência de suas demandassociais. E, ao final daqueles anos, em 1988, uma nova Constituiçãotratava de expressar nos artigos (arts. 194 e 195) destinados àcriação da Seguridade Social a decisão coletiva de não mais com-patibilizar exclusão e desenvolvimento (VIANNA, 1998).

Uma sombra de incerteza se estende sobre a nova Constitui-ção desde o momento da sua promulgação: estabelecia-se o perío-do até outubro de 1993 como prazo final para sua revisão (inclusi-ve na íntegra), pela maioria simples do Congresso eleito em 1990.Nesse mesmo ano, inicia-se o desmonte do Sinpas, criado em 1977,mediante a extinção do Ministério do Trabalho e do Ministério daPrevidência e Assistência Social. Também extintos foram o INPS e oIAPAS, e substituídos pelo Instituto Nacional de Seguro Social (INSS);o INAMPS foi transferido para o Ministério da Saúde, até ser extintoem 1993.

Ainda em 1990, são sancionadas as Leis 8.112 e 8.113, res-pectivamente regulamentando a Constituição com respeito aos be-nefícios e ao custeio da Previdência Social. A Lei 8.112/90 tam-bém instituiu o novo Regime Jurídico Único (RJU), responsável pelaequiparação imediata dos direitos dos funcionários públicos então

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celetistas aos antigos estatutários, ou seja: direitos referentes acontagem de tempo, estabilidade, integralidade entre proventos esalários; paridade entre ativos e inativos, entre outros benefícios.Nenhuma instituição específica foi criada para gerir o sistema pró-prio dos servidores públicos, e tanto as receitas quanto as despe-sas passaram a vincular-se ao órgão/esfera de origem de cada ser-vidor inativo9.

Em janeiro de 1992, é formada uma Comissão Especial paraEstudo do Sistema Previdenciário no Congresso e, em 1993, ins-taura-se o processo de revisão constitucional. Nada menos que17.246 propostas de emendas constitucionais foram apresentadas,deixando de alterar apenas 4 dos então 245 artigos que compu-nham o texto permanente e os 70 da parte transitória (ANFIP, 1994).Nesse cenário difuso que mais se assemelhava à elaboração deuma nova Constituição, somado a crescentes descontinuidades po-líticas, a revisão é remetida a um certo “limbo”, do qual só sairia noinício de 1995, com o envio da Proposta de Emenda Constitucio-nal 21/95, no primeiro governo FHC.

O processo truncado de tramitação da PEC-21/95 terminouem seu desdobramento em outras quatro (PEC-30, PEC-31, PEC-32,PEC-33)10. Diante da crescente oposição à sua proposta e da rejei-ção de vários aspectos na Comissão de Constituição e Justiça daCâmara dos Deputados, o governo passa a uma atitude protelatóriapara sua votação no Congresso.

Os primeiros anos da década de 1990 também foram mar-cantes para a delimitação de novos condicionantes políticos para aorganização dos Estados de bem-estar social, especialmente paraa América Latina.

9. Em 1993, os funcionários públicos passam a contribuir com 11% sobre a remuneraçãobruta.10. Tal proposta incluía desde a pretensão de “transferir para o presidente da República,com exclusividade, a competência para propor projetos de lei em matéria de custeio daseguridade social” (PEC-30); a PEC-31, que propunha quebra de sigilo bancário dos devedo-res da Previdência; até a PEC-32, propondo a substituição do caráter universal e gratuitoda prestação de serviços de saúde (PEDROZA, 1995).

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Finalmente se faziam ouvir por aqui os ecos da chamada“modernização conservadora”: reformas estruturais de cunhoneoliberal, irradiadas a partir dos governos Reagan-Thatcher,centradas na desregulamentação dos mercados, na abertura co-mercial e financeira, na privatização do setor público e na reduçãodo Estado (TAVARES e FIORI, 1993).

Como afirma Mesa-Lago (1997), tradicionalmente os objeti-vos dos sistemas de seguridade públicos eram sociais: manutençãoda renda na velhice, invalidez e morte, solidariedade entre gera-ções, entre outros. A crise econômica e da Seguridade Social, se-guida dos programas de ajustes estruturais, promoveu o interessedos organismos financeiros internacionais em relação à montagemdesses programas: em primeiro lugar o Fundo Monetário Internacio-nal (FMI) e o Banco Mundial (Bird), seguidos do Banco Interame-ricano de Desenvolvimento (BID) e da Comissão Econômica para aAmérica Latina e o Caribe (Cepal).

Os objetivos econômico-financeiros passam a prevalecer nasavaliações dos sistemas de proteção públicos-sociais: altas contri-buições sobre os salários, evasão e atrasos, dotação inadequadade recursos fiscais, perda de capacidade de poupança, pesada ecrescente dívida beneficiária, estímulo ao déficit fiscal e à inflaçãoe, como resultado geral, impacto negativo no crescimento econô-mico, na produtividade e no emprego.

Do ponto de vista das agências internacionais, a substituiçãodos sistemas públicos por sistemas privados eliminaria esses pro-blemas e incrementaria a poupança nacional, o mercado de capi-tais, o rendimento real dos investimentos, o desenvolvimento eco-nômico e a criação de empregos, que, por sua vez, garantiriambenefícios adequados e eqüitativos (MESA-LAGO, 1997: 44-63).

Em meados de 1994, o Banco Mundial e o FMI patrocinaramconjuntamente uma reunião, com a participação de funcionários de39 países latino-americanos (Brasil incluído), para divulgar o infor-me preparado pelo Bird, intitulado: “Envelhecimento sem crise:políticas para a proteção dos idosos e promoção do crescimento”,no qual é proposto um novo paradigma para as reformas dos siste-mas públicos previdenciários.

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Sucintamente, o modelo apresentava uma taxonomia direta-mente inspirada na experiência chilena, procurando demonstrar,acima de tudo, que os sistemas públicos de benefícios fracassa-ram, tanto do ponto de vista social como do econômico, passandoentão a recomendar o chamado “modelo de três pilares”: um pri-meiro pilar social-distributivo, público, com benefício básico; umsegundo voltado para formação de poupança individual e organiza-do na forma de fundos privados de capitalização; e um terceiropilar constituído de poupança voluntária tradicional.

No Brasil, a PEC-33/95, após tramitar por 16 meses entre asComissões e o plenário da Câmara, foi redirecionada para o Sena-do Federal, por meio de um substitutivo apresentado pelo relator,senador Beni Veras. Este substitutivo resultou na Emenda 20 deReforma Previdenciária, finalmente aprovada em dezembro 1998.

Resumindo brevemente suas diretrizes principais, pode-se di-zer que a primeira direção a ser ressaltada é a de cada vez maisafastar-se do arcabouço institucional da Seguridade Social enquantoum sistema envolvendo ações integradas relativas à Saúde, à Pre-vidência e à Assistência Social, pelo privilegiamento de reformasprevidenciárias pontuais, de caráter eminentemente fiscal.

As reformas previdenciárias, de fato, ainda continuam a anco-rar um conjunto de medidas econômicas, fiscais e políticas, seja comomedida de contenção de déficits do setor público, seja como umaespécie de moeda de barganha, sem a qual, supostamente, seesgarçaria a confiança dos organismos internacionais na efetividadedas políticas saneadoras impostas. No caso brasileiro, este segundoaspecto da política parece prevalecer sobre qualquer outro. Senãovejamos. Os resultados práticos da reforma sintetizada na Emenda20/98 podem ser vislumbrados no Gráfico 1: a partir de 1995, aPrevidência Social ou Regime Geral da Previdência Social (RGPS)passa a não apresentar saldos positivos, demonstrando que, além dea arrecadação anual não cobrir as despesas com benefícios, cadavez mais são necessários “repasses da União” (leia-se recursos doorçamento da Seguridade Social). As causas estruturais desta quedana arrecadação não são tão divulgadas quanto os déficits geradospor ela, ou seja, a Previdência contava em 2001 com a contribuição

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

de apenas cerca de 42% da população economicamente ocupadano país, além de apresentar, em anos recentes (1997-2001)11, umasignificativa diminuição da participação das contribuições devidas pelasempresas, no conjunto da arrecadação líquida do RGPS.

Por outro lado, a reforma apresentada pelo governo Lula pormeio da PEC-40/03, designada como PEC-67/03 no Senado Federal,parte da constatação de que os regimes próprios dos servidorespúblicos, por abrigarem privilégios iníquos, não apenas colocam emxeque sua própria sobrevivência, como ocupam papel destacado nodesajuste das finanças públicas, bloqueando gastos na área social einvestimentos em infra-estrutura. No conjunto da proposta de refor-ma, a criação de Fundos de Pensão complementar para os funcioná-rios públicos representará, segundo a proposta do governo, umaalavancagem na formação de poupança interna, que por sua vez fi-nanciará um novo período de crescimento econômico12.

Tudo se passa como se a história de criação de um fundopúblico de provisão de bem-estar na sociedade brasileira se pu-sesse a andar ao revés, ou seja, após percorrermos 80 anos transi-tando dos fundos de provisão corporativos (CAPs e IAPs) para aconstrução de um fundo público e universal de provimento do nos-so Estado de bem-estar, que sempre foi mínimo, e só se expandiu,teoricamente, na Constituição de 1988, nos deparamos agora coma iminência de reconstrução dos novos-velhos, e sempre corpo-rativos, Fundos de Pensão. Só que, agora, numa ambiência de in-certezas (radicalmente distinta da das primeiras décadas do sécu-lo passado), em que até mesmo as relações de trabalho – elementofundante da maioria dos sistemas de welfare state no mundo –parecem cada dia mais fragmentar-se na contingência dos contra-tos da sobrevivência possível.

11. A participação da arrecadação de empresas sobre a arrecadação líquida do INSS caiu de94,52%, em 1997, para 73,56%, em 2001 (INSS, 2002).12. Um aspecto intrigante é que a “economia” de recursos estimados pelo Ministério daPrevidência e Assistência Social com a reforma no segmento do funcionalismo federalatinja algo em torno de 52 bilhões de reais nos próximos 30 anos, ante um déficit anual(projetado para 2003) da ordem 30,1 bilhões de reais.

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ESTADO E PREVIDÊNCIA NO BRASIL: UMA BREVE HISTÓRIA

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

A história da Previdência Social no Brasil é uma história deinclusão social. O Regime Geral de Previdência é o maior progra-ma de distribuição de renda do país e do mundo ocidental, porquequem pode mais paga mais; quem pode menos paga menos. É maisimportante que qualquer programa existente no Brasil, inclusive osde política compensatória.

Com seus benefícios, 18 milhões de brasileiros deixam de es-tar abaixo da linha de pobreza. Ao mesmo tempo, em 70% dosmunicípios brasileiros, o pagamento dos benefícios previdenciáriossupera os repasses provenientes do Fundo de Participação dosMunicípios. Conclusão: nos municípios brasileiros mais longínquose mais pobres, a Previdência Social tem um altíssimo valor, comorealmente deve ter.

Digo isso porque também fazem parte da história da Previ-dência brasileira a renúncia fiscal, as sonegações, as fraudes, o per-dão de multas, ou seja, o desvio continuado de verbas. Então te-mos de afirmar para o povo brasileiro que, de fato, não vamosparar nessas primeiras medidas que serão aprovadas. Esse tem deser o nosso compromisso.

História da Previdência Social

Arlindo Chinaglia

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HISTÓRIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Outro problema é que freqüentemente há alterações das re-gras de aposentadorias, os reajustes e os benefícios são notoria-mente insuficientes, o que mina a credibilidade do sistema. Então, émuito comum falar de fila do INSS, é muito comum fazer piada, masisso vai criando uma cultura que é ruim para o povo brasileiro, por-que por trás da brincadeira muitas vezes há grandes interesses eco-nômicos e financeiros.

Pois bem, a Reforma da Previdência está essencialmente con-centrada no chamado Regime Próprio de Previdência dos Servido-res. E aí cabe a observação: o Regime Próprio de Previdência dosServidores, na verdade, ainda não é um sistema. Na minha opinião,ele seria mais bem definido como semiprevidenciário ou administra-tivo, pois nunca houve um plano em que se calculasse com quanto oEstado teria de contribuir, de quanto seria a contribuição do servidor,por quanto tempo, e que benefícios haveria. Isso nunca existiu. Comojá foi dito, faz parte do contrato de trabalho do servidor que – umavez trabalhando – ele teria – e tem – a aposentadoria integral.

A Reforma da Previdência, como está proposto, primeiro trazo fim da integralidade, ou seja, depois de cumprido o tempo deserviço e de contribuição, o servidor receberia a aposentadoria peloseu último salário. Isso vai acabar. Vai mudar também o cálculo dobenefício, porque, além da integralidade, no caso dos servidores,há algo chamado paridade, ou seja, se houver uma reestruturaçãode carreira para os servidores da ativa, quem está aposentado tam-bém será incluído nela. Se houver reajuste para o pessoal da ativa,será repassado integralmente para o aposentado, que, portanto,ganhará o mesmo que os ativos sempre.

O que ocorre com o fim da integralidade e da paridade? NaProposta de Emenda Constitucional, são instituídos os Fundos dePensão, que são uma precondição para haver o teto do benefíciopara o Regime Próprio do Servidor, a exemplo do que ocorre noRegime Geral. Então, o ponto de encontro dos regimes é o objeti-vo final do nosso governo. Na verdade, neste momento, buscamosuma aproximação de regras e aquela que, de fato, equilibra, identi-fica os dois projetos, os dois regimes, é o teto de 2.400 reais, se-gundo a proposta. Hoje ele é de 1.561 reais.

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A proposta amplia requisitos para a concessão de benefícios.Esse é um dos itens que ainda não recebeu a devida atenção. Naminha opinião, isso é muito mais contundente do que a questão dacontribuição dos inativos. Com a aprovação da Emenda Constitucio-nal 20, em 1998, se estabeleceu a idade mínima de aposentadoriapara o servidor – 60 anos para os homens e 55 anos para as mulhe-res. O governo perdeu naquela época a votação de idade mínimapara o Regime Geral, então fez-se uma transição. Porque, sem tran-sição, imagine-se: um homem que estava com 53 anos de idade e 35anos de contribuição precisaria trabalhar mais 7 anos. Então, os ho-mens que estavam com 50 anos tiveram de ir até 53, e as mulherescom 45 tiveram de ir até os 48 anos. Foi feita uma transição.

Na atual proposta, essa transição acaba. Que situação issopode gerar? Alguém que já trabalhou 35 anos, já contribuiu, já teriadireito por tempo de contribuição. Mas se faltar um dia para com-pletar 53 anos de idade, no caso do homem, e ele for atropelado,pela promulgação da Emenda, terá de trabalhar mais 7 anos. E issonão é justo, pelo que nós sempre defendemos.

Na proposta, as pensões também serão limitadas a até 70%,ou seja, podem ser menores do que 70%. Há dois problemas aí. Oprimeiro é linear: uma coisa é uma viúva – mulher vive mais – quevai receber uma aposentadoria de, digamos,10 mil reais. Acho ra-zoável ela não receber uma pensão tão alta. Agora, para quemganhar 700, 800, 500 reais, um corte de 30% é evidentementealto. Portanto, quero chamar a atenção para isso, que nós da ban-cada do PT temos discutido.

E temos aí também um outro problema: no Regime Geral nãohá redução da pensão. Qual é a diferença? É que no Regime Gerala pensão é no máximo o teto, ou seja, 1.561 reais. Então, parapoder equilibrar – porque senão fica pior para os servidores doque está para a iniciativa privada –, se vier a se reduzir a pensão,terá de ser acima do teto proposto.

Outro ponto da proposta é a submissão dos benefícios ao tetodo Regime Geral, que já comentamos, mas há uma questão aindanão comentada. O cálculo do benefício será pela totalidade das re-munerações do servidor, tanto no Regime Geral quanto no Regime

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HISTÓRIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Próprio. Vamos supor alguém que pode ter 20 anos como servidormas também 15 anos na iniciativa privada. Como é que vai ser feitoo cálculo? Vai ser a totalidade das contribuições, uma média no Re-gime Geral e uma média no Regime Próprio. A média do RegimeGeral será naturalmente menor, porque já tem o teto. E além desseproblema, que vai jogar o valor muito para baixo, vai considerar100% das contribuições. No Regime Geral são considerados 80%das contribuições e desprezados os 20% piores. Então agrava parao servidor aqui também. Está pior para o servidor.

Há um outro problema, essa proposta é tecnicamente irreali-zável na nossa opinião. Por quê? Como saber a remuneração de20 anos atrás, na iniciativa privada, ou mesmo em outro RegimePróprio? Esses dados não existem. É por isso que na Emenda Cons-titucional 20 estabeleceu-se que o cálculo seria feito a partir de1994, no caso do Regime Geral.

Também se propõe a contribuição dos atuais e dos novos ina-tivos. A proposta para os atuais inativos é uma contribuição a partirde 1.058 reais, que é a faixa de isenção do imposto de renda. Paraos futuros aposentados, os atuais servidores públicos, a taxa deisenção vai até o teto de 2.400 reais. Qual é a justificativa paraisso? É que quem já se aposentou muito provavelmente contribuiumenos do que a atual geração. Aliás, a atual geração de servidoresserá aquela mais penalizada, de acordo com essa proposta, se nãohouver alguns ajustes.

A PEC 40 propõe a ampliação do teto do Regime Geral. Já foidito que se vai cobrar mais da iniciativa privada e o benefício sóvirá lá na frente. Porém, ao aumentar a contribuição, primeiro, oRegime Geral é fortalecido. Segundo, diminui-se a margem de Pre-vidência complementar privada, aberta, no caso do Regime Geralda Previdência, e fechada, no caso dos Regimes Próprios. No casodos servidores públicos, gostaria de discutir na bancada e com onosso governo, para tentarmos instituir uma mudança na Constitui-ção de maneira a tornar possível, além da Previdência complemen-tar privada, uma Previdência complementar pública, aquilo quegenericamente chama-se de fundos públicos. Evidentemente, issotem de ser trabalhado da maneira mais adequada.

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Outro ponto redefine o teto de remuneração do setor público,criando tetos e subtetos nos estados e municípios. Isso é funda-mental. É verdade, via de regra, quando a imprensa divulga que háuma aposentadoria de 50 mil, outra de 40 mil, outra de 30 mil reais.Porém, isso é insignificante devido ao número dessas aposentado-rias, apesar de ser imoral, apesar de ser indecente, e nós vamosacabar com isso pelo estabelecimento desse teto. Por que isso nãofoi feito? Porque os três Poderes deveriam ter um teto máximo deproventos e, como conseqüência, de benefícios.

Então essa proposta tem esse mérito, louvável, de estabelecertetos e subtetos. Mas, de qualquer maneira, temos de levar emconta o Supremo Tribunal Federal, que sempre reagiu vigorosamentea uma eventual redução do salário de seus ministros. E, com refe-rência aos subtetos para os estados, o teto, em âmbito nacional, vaiser dado pelo salário dos ministros do Supremo.

Nos estados e municípios, o maior salário será o dos gover-nadores e prefeitos e, por conseguinte, os maiores benefícios serãodeles. Não quero entrar no aspecto da constitucionalidade disso,porque é uma discussão que não tem fim. Enfim, muitas coisas sóserão resolvidas no Supremo Tribunal Federal.

Contribuição dos inativos

Quanto à contribuição dos inativos, vejo vários problemas.Primeiro, a bancada do PT e o PT, que têm uma notória dificuldadeem aceitar isso. De minha parte, eu também tenho. Bem, não merepugna que os atuais aposentados tenham de contribuir, porque houveuma enorme permissividade anteriormente – e a culpa não está emquem se aposentou, porque quem estabelecia as regras era o Esta-do. Então não dá para culpar o servidor agora. Mas, no sentido decriar uma sociedade solidária, não vejo problema em aquele quetem a sobrevivência garantida pagar para sustentar o regime.

Mas é bom levar-se em conta que não há nenhuma experiênciade contribuição de inativo no mundo. Portanto é difícil apresentaressa novidade e fazer a defesa do nosso governo. Por uma questãode ordem política, é preciso haver muita reflexão sobre isso.

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Outro problema em relação à contribuição dos inativos ocor-rerá se propusermos sua continuidade como está na proposta, noitem 18. É que como – para haver o teto – é preciso criar umregime de Previdência complementar, se o ente federado (municí-pio, estado ou União) não fizer isso, então vai-se continuar a rece-ber, não integralmente, mas acima do teto estabelecido, com asnovas regras de cálculo. Mas está prevista a cobrança dos futurosservidores, quando eles se aposentarem.

Aí há uma falha técnica, uma contradição total do ponto devista atuarial e de concepção previdenciária. Porque a Constituiçãoe o nosso governo dizem que é necessário – e nós estamos sofren-do para bancar algo que até então não era da história do Brasil –buscar o equilíbrio fiscal e atuarial, de responsabilidade do Estado.Isso, portanto, tem implicações conceituais. Para bancar isso te-mos de ser coerentes. Então ninguém pode imaginar que vai criarum novo sistema e que ele vai ser falho atuarial e financeiramente, aponto de se precisar cobrar os inativos lá na frente. Acho que issotem uma dimensão equivocada tecnicamente. Atribuo isso a umafalha de concepção.

Por que isso é importante? Porque existe um debate políti-co e nós não podemos errar. Quando eu via a campanha publici-tária do nosso governo sobre a Reforma da Previdência na tele-visão, normalmente desligava a TV, porque aquilo me dava umcerto mal-estar, e vou dizer o porquê. Por que derrotamos oFernando Henrique Cardoso? Porque, em 1995, apresentamosuma proposta que em grande medida está respaldada agora, comajustes. Mas, no todo, está bancada por decisões partidárias. Masqual é o problema? Onde Fernando Henrique errou feio e nósvencemos o debate?

Primeiro, ele dizia que a Previdência estava quebrada. Nós,então, defendíamos a auditoria do Tribunal de Contas da União,auditoria externa, apresentamos as contas e ganhamos esse debatesobre a questão da existência ou não de um déficit. Ganhamos odebate naquele momento porque eles foram incompetentes politi-camente. Porque sustentavam que a Previdência estava quebrada enós provamos que não estava. Diziam que o servidor era privilegia-

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do e nós provamos que não. Quer dizer, nisso o nosso governo nãoentrou nem pode entrar.

O que representa a questão do superávit do Regime Geral? ASeguridade Social, que é uma tese cara para todos nós, envolvePrevidência, Saúde e Assistência Social. Então, quando se fala dodinheiro da Seguridade Social, fala-se de uma mistura, de algo quenão existe, porque a Seguridade Social é o Regime Geral, é para ostrabalhadores da iniciativa privada. Então, dizem que o superávitque foi de 32 bilhões de reais, em 2002, dá para pagar todas asaposentadorias do Regime Geral, e dá para pagar também a dosservidores públicos federais, civis e militares. Ou seja, o superávitda Seguridade é dessa monta.

Porém, esse superávit precisa ser relativizado. Só existe essesuposto superávit porque é pouco o dinheiro que vai para a Saúde,para a Assistência Social, e os benefícios pagos pela Previdênciatambém são baixos. Então não dá para levarmos às últimas conse-qüências a tese do superávit. Ela serve apenas para provar que,mantido aquele cálculo do Fernando Henrique, evidentemente hádinheiro de sobra, não dá para falar em quebra. Agora, tambémnão dá para dizer que não é preciso fazer reformas.

Mas, quando o Ministério fala de déficit de 17 milhões dereais no Regime Geral, ele está considerando a conta específica daPrevidência Social, não o orçamento da Seguridade. É quanto ostrabalhadores pagam, quanto as empresas pagam, qual é o valordo benefício do outro lado... Essa conta não fecha, aí é que sedeve aportar 17 bilhões de reais. De onde sai esse dinheiro? É maisdo que suficiente sair da Seguridade Social. É por isso que essedebate sobre déficit ou superávit não contempla todas as nuanças,mas serve como argumento. Para nós foi útil. O governo anteriornão conseguiu escapar disso.

Vamos ao déficit dos regimes próprios: 56,3 bilhões de reais.Aqui também há um erro. Uma pessoa que se torna servidor públicovai trabalhar na sua repartição, cumprir com suas obrigações. Secobram dele ou não, não é ele que decide. Como isso não foi feito...Primeiro, não há um sistema que diz que tem de se pagar tanto, du-rante tanto tempo. Segundo, o Estado nunca fez o aporte dos seus

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recursos. Terceiro, mesmo havendo esse déficit, nesse aspecto dequanto contribui e quanto recebe, isso é recente, data de dezembrode 1993. A regulamentação foi em 1991 e em 1993 começou opagamento. Então, é querer analisar o filme todo por uma fotografia.Mas são apenas argumentos contábeis com alto conteúdo político.

Não é por isso que a reforma tem de ser feita. É para se obterum equilíbrio global. Ou seja, o Brasil não é só a Previdência, nãoé só saúde, não é só assistência. Também é segurança pública,transporte, estrada, moradia etc.

Como disse em outra ocasião nosso companheiro de bancadaChico Alencar, do Rio de Janeiro, o epicentro da proposta não é aReforma Previdenciária. O que é, então, de fato? É que, ao buscarequilibrar as finanças públicas como um todo, aí vêm superávit pri-mário, contratos internacionais, Previdência, necessidade de inves-timento... É disso que estamos falando.

Ninguém encontrará eco em mim se disser que essa propos-ta não tem o sentido de ajuste. E, se não fosse necessário esseajuste, não iríamos fazê-lo. Era melhor ampliar benefícios, ganharo eleitorado. Vejam-se as várias reações na nossa bancada, no PT,fora dele. Esse é um tema a ser trabalhado politicamente, de formabastante precisa.

Vamos a outra questão: homogeneização do Regime Geral daPrevidência Social com os Regimes Próprios dos Servidores. Valea pena entrar nesse ponto só para provocar algumas reflexões. Issoé dado como resolvido no PT, mas creio que merece algumas ob-servações. O que leva o governo brasileiro – corretamente na mi-nha opinião – a excluir as Forças Armadas da proposta? Não dápara colocá-las num regime único, universal, sem considerar queelas são um poder real e, sob o regime democrático, a garantia finalda própria existência do Estado e da nação. Isso significa que osmilitares não são exatamente iguais a todos os profissionais e traba-lhadores.

Outra questão polêmica na reforma e no Congresso Nacionalé que não se considera, no Regime Geral, na unificação geral, aquelasque são consideradas as carreiras típicas do Estado. Então, umbom rumo é observar a experiência internacional. Porque não é

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possível que o Brasil seja tão diferente que o que cabe em outrolugar não sirva aqui.

Agora, há limites para a experiência internacional, pois, comofoi dito, a história de cada país produz a história de sua Previdência.Por exemplo, na medicina, quando existem vários tratamentos parauma mesma doença, significa que nenhum emplacou para valer. Ne-nhum médico ia ficar inventando vários tipos de cirurgia se houvesseuma comprovadamente melhor. Ou seja, se existem várias propostasno mundo, é porque se trata de situações não resolvidas.

Ou seja, ainda na questão da reforma, as mudanças podem ire voltar. Ficam a nossa luta, a nossa tradição e os nossos objetivos.Essa reforma proposta por nosso governo, inclusive, é algo quepode ir e voltar. Não existe um fato consumado. Não está escritonas estrelas que os modelos da América Latina, do mundo todo,sejam a última palavra em matéria de organização previdenciária.

O que está faltando nessa questão dos servidores públicos? Éque se você não dá um tratamento diferenciado para esse setor,para aqueles que têm uma função importante na profissionalizaçãodo Estado, que atuam em benefício da sociedade, isso podedesestimular as pessoas qualificadas, aplicadas, sérias, honestas, aficarem na máquina pública. O que não é nada bom, porque ouficam os medíocres, ou ficam medíocres e ladrões, ou ainda ficamos abnegados, os patriotas, que podem ser poucos. Isso deve estarpresente no debate, porque, embora pessoalmente eu ache que aaproximação dos regimes e regras é uma bela iniciativa, não pode-mos esquecer as características do Estado.

Estado mínimo, privatização de estatais, reformas fiscal eprevidenciária: esse é o receituário neoliberal. Mas, para não ficarno senso comum, na Reforma da Previdência temos o fato de sepropor um Fundo de Pensão com benefício definido. Isso é umadiferença brutal em relação ao ideário neoliberal. Por quê? Porquea responsabilidade de garantir o benefício, depois de 30 anos, é dainstituição, e não apenas do indivíduo que colocou o dinheiro numapretensa poupança, que vai depender de aplicação financeira e,num país como o Brasil, que vai demorar 30, 35 anos para saber oque rendeu. Não dá muito certo.

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Acho que isso é essencial, que nos diferencia, pois mesmo naPrevi – que é a jóia da Coroa – os funcionários do Banco do Brasilque estão entrando agora perderam a possibilidade do benefíciodefinido. O funcionário sabe quanto paga, mas não quanto vai re-ceber. Pode até ser melhor, mas não está garantido. Com o benefí-cio definido, é possível fazer ajustes atuariais, ou seja, as aplica-ções são observadas, renderam mais, renderam menos, o beneficiáriovai receber 80% do que recebia na forma de salário. Quando sepercebe que a aplicação não está indo bem, é possível alertar todomundo e então aumentar a contribuição ou diminuir o benefício.Então existem assembléias, a coisa é democratizada, porque nãohá milagre. Todo mundo já ouviu falar que não existe almoço degraça. Aposentadoria também não.

Esse debate apresenta polêmicas de ordem macroeconômica,de ordem microeconômica, de ordem político-econômica. Há umdebate mundial sobre o fato de o Fundo de Pensão promover apoupança e o desenvolvimento. Pode ser mentira e pode ser ver-dade. Ainda não há uma posição consolidada. Entre nós, há os queacreditam que isso está consolidado e aqueles que não vêem a ques-tão dessa forma.

Aumenta a poupança interna? É questionável se aumenta apoupança interna. Para haver poupança é preciso renda. E no Bra-sil a distribuição de renda não é exatamente uma maravilha. Então,se aplicar no Fundo de Pensão e deixar de contribuir para o Regi-me Próprio, a pessoa trocou seis por meia dúzia e não aumentou apoupança interna, naturalmente.

De fato, se não houver regras que orientem e até determinemo Regime Geral e, infelizmente, nosso Regime Próprio também,sempre existirá gente que não vai querer pagar a Previdência So-cial. Amanhã poderá ser mais um nas ruas, sem nenhuma proteçãosocial. Então, a obrigatoriedade, a universalidade, a democratiza-ção são caminhos bastante seguros e que devem servir de âncorapara toda e qualquer mudança que venha a ocorrer, porque apesarde todas as vicissitudes a Previdência no Brasil não quebrou, nãoquebra… Até porque há 60% da população economicamente ati-va fora da cobertura previdenciária. Ou seja, a maioria dos traba-

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lhadores não tem proteção previdenciária. E esse é o drama. Oproblema nunca esteve na Previdência. Assim, quando se diz que osalário do servidor é alto, o problema não está na Previdência, estána péssima distribuição de renda. Na ativa, o promotor tem deganhar um bom salário. Ou não? Se não ganhar, não teremos pro-motores. E assim vai.

A questão da aposentadoria consolida a estrutura social exis-tente no Brasil. Então, não adianta bater no cachorro, tem de iden-tificar quem é o dono do cachorro.

Esse debate tem de acontecer para continuarmos a fazer mu-danças no Brasil. Tem de ocorrer com a dimensão que o ministroRicardo Berzoini, com muita propriedade, aponta: tem que haverum sistema equilibrado atuarialmente, ou seja, sem comportar be-nefícios tão altos, porque senão eles serão sustentados por aquelesque ganham muito pouco. Acho que isso dá uma outra dimensãoao problema: promover mudanças na Previdência, mas não só nela,promover distribuição de renda e tornar nossa sociedade mais jus-ta e equilibrada.

Acho que devemos trabalhar para emendar a proposta dogoverno em alguns pontos. Peço apoio da direção do partido, prin-cipalmente, para mediar esse debate e, com a autoridade própriada direção, ajudar o governo, a bancada e a todos nós.

Primeiro, acho injusto acabar com a idade mínima de 48 e 53anos e instituir mais 7 anos. É preciso uma emenda que faça a tran-sição. Há várias propostas, para mim qualquer uma delas serve,desde que haja uma transição.

Segundo, a mudança do cálculo do benefício. Imagine-se al-guém que tem uma família grande e que trabalha com a expectativade ter uma certa aposentadoria. Ele está há 30 anos no serviçopúblico e aí vem a reforma, que não só o impede de receber inte-gralmente, não só acaba com a sua paridade, como também faz ocálculo do seu benefício contemplando desde quando ele era office-boy e ganhava 200 reais até agora que ele está ganhando 3.000reais... Eu defendo o seguinte: quem trabalhou 25 anos no serviçopúblico, com essas regras, receberá, se for homem, 25/35 de acordocom as regras atuais, e o que faltar proporcionalmente, pelas novas

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regras. Eu sei que isso é pesado, pois a pressão dos governadorese prefeitos é enorme. Mas acho que a bancada do PT tem de apre-sentar uma emenda nesse sentido.

Terceiro, com referência às pensões, se for necessário reduzirpensões, não pode ser linearmente. Tem de ser, de fato, igual, pro-tegendo também os servidores até o teto, como protege os traba-lhadores da iniciativa privada. A questão do subteto vai gerar pro-blemas jurídicos, então acho que vai se resolver “naturalmente”.

Com referência aos inativos, talvez valesse a pena apresentarmosuma emenda autorizando os entes federados a cobrarem, porque aí seliberam os estados complicados, como o Rio Grande do Sul, e, quemsabe, o governo federal não precisasse cobrar, pois a arrecadaçãogerada, de fato, é muito pequena para tamanha polêmica.

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Parte 3 –A situação atual e a reforma

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A REFORMA NECESSÁRIA

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

A Previdência Social é um dos temas mais instigantes eapaixonantes para quem discute política social, proteção social, comuma visão moderna de democracia, com um Estado forte e moder-no, capaz não apenas de dar o que a Constituição hoje determina,mas de garantir os avanços constitucionais necessários para poder-mos, de fato, ter Previdência Social no Brasil, no sentido mais am-plo da palavra.

Quero dizer que é um prazer especial para mim debater estetema na condição atual. O governo já tem uma proposta no Con-gresso Nacional, que foi construída ao longo de mais de 100 dias dedebates, sempre difíceis, acalorados, que com certeza movimenta-ram entidades sindicais, governadores, prefeitos, deputados estadu-ais, vereadores, deputados federais e senadores.

Nesse período, até o final de abril de 2003, recebemos e pro-curamos as mais variadas lideranças relacionadas à questãoprevidenciária. Obtivemos muitas contribuições, propostas, suges-tões, críticas às declarações iniciais do governo. Refletimos sobreessas críticas e procuramos produzir a proposta mais justa do pon-to de vista social que pudesse guardar relação com a história do PTe com o nosso programa de governo. Mas, simultaneamente, lem-

A reforma necessária

Ricardo Berzoini

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A REFORMA NECESSÁRIA

brando que o PT não é único na base do governo, procuramosdialogar com os demais partidos. E, considerando a importância daReforma Tributária e Previdenciária para o país, dialogamos comos 27 governadores e com uma quantidade muito grande de prefei-tos que foram ao Ministério, que procuraram outros ministros etambém o nosso presidente Lula para discutir a questão.

Quero começar me referindo ao nosso Programa de Gover-no. Sei que as resoluções anteriores do PT já foram explicitadasmais de uma vez neste seminário. São resoluções bastante con-tundentes, como por exemplo a de 1996, tomada numa reuniãoem que eu estava presente como membro do Diretório Nacional,e que é extremamente explícita sobre as posições que o PT defen-de para a questão previdenciária. Mas, sobre o nosso Programade Governo e o que ele contém sobre o assunto, queria ler doistrechos. O primeiro:

“[…] aos trabalhadores tanto do setor público como do privado, quealmejam valores de aposentadoria superiores ao oferecido pelo teto daPrevidência pública, haverá o sistema de planos complementares deaposentadorias, com ou sem fins lucrativos, de caráter facultativo esustentado por empregados e empregadores”.

Ou seja, em complemento ao sistema público universalizado,que é um objetivo de médio e longo prazo para os trabalhadores,tanto do setor público como do privado, que almejam valores deaposentadoria superiores ao oferecido pelo teto da Previdênciapública, haverá o sistema de planos complementares de aposen-tadoria, com ou sem fins lucrativos, de caráter facultativo e sus-tentado por empregados e empregadores. Quero chamar a aten-ção para a expressão “com ou sem fins lucrativos”, que foi sub-metida aos fóruns que decidiram o programa. Na reunião doDiretório Nacional de abril de 2003 apresentei uma emenda queavançava na compreensão política dessa questão, que é exata-mente a compreensão que nós defendemos. Retiramos o “comou”, deixando a redação assim: “Fundos de Pensão fechados, semfins lucrativos, geridos paritariamente”.

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Por que isso? Porque, embora no Programa de Governo esti-vesse a concepção mais ampla, a partir do diálogo, entendemos apreocupação das entidades de servidores. E também pela nossaprópria concepção histórica de defesa dos Fundos de Pensão semfins lucrativos.

O segundo trecho do Programa de Governo:

“Em relação à Previdência do setor público, o desequilíbrio apontado étrês vezes maior do que o apresentado no Regime Geral. Ou seja, próximode R$ 50 bilhões, o que representa 4,1% do PIB, conforme dados doentão Ministério da Previdência e Assistência Social para o ano de 2000”.

Quero chamar a atenção que também aí houve um grandeavanço, principalmente na metodologia de discussão sobre o défi-cit da Previdência no setor público. Até o governo anterior – eesses dados foram obtidos a partir de dados oficiais do governoanterior – só se considerava a contribuição dos servidores paraapurar o desequilíbrio da Previdência do servidor público. É comose a União, os estados e os municípios não tivessem nenhuma obri-gação de contribuir.

Passamos a adotar, no segundo dia de exercício do Ministé-rio, como determinação à nossa equipe que faz os levantamentos,que se considere – para divulgar qualquer dado sobre desequilíbriode Previdência do servidor público – a contribuição patronal, ouseja, que nós observemos que a União, os estados e os municípios,como empregadores, devem assumir a sua responsabilidade. E ado-tamos o critério mais favorável possível para os servidores, que éuma contribuição de 2 para 1, sem teto. Ou seja, em todos osdados que estamos divulgando há uma evolução metodológica fun-damental para a compreensão da questão previdenciária, são da-dos que consideram União, estados e municípios como emprega-dores. E, como empregadores, se não houvesse regime próprio,eles teriam de inscrever seus empregados no INSS e pagar 2 para 1,sem teto.

Destacando esses dois aspectos, esclareço que todo o textodo Programa de Governo continua disponível nas páginas eletrôni-

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cas do PT, para chamar a atenção de não existir, de fato, nenhumtipo de mudança de posição nossa em relação ao Programa. Evi-dentemente, detalhes podem ser diferentes, até porque esse não éum governo só do PT, é um governo de um conjunto de forças maisamplas, capitaneado pelo PT, mas que não pode deixar de dialogardemocraticamente com o restante do conjunto.

Mas, para começar a aprofundar a questão previdenciária nosentido conceitual, quero comentar algumas questões que, infeliz-mente, no Brasil, há muito tempo confundem a discussão dessetema. Primeiro, o conceito previdenciário fundamental é o de pro-teção social. Não é apenas aposentadoria como tanta gente pensa.“Previdência é para eu me aposentar...”, esse dado é muito recor-rente, até porque, muitas vezes, o mercado privado tenta vender aidéia dos planos de Previdência dos bancos como poupança para aaposentadoria. Mas a Previdência é uma proteção social muito maisampla, são dez benefícios, no caso do INSS e da Previdência dossetores públicos, entre os quais a aposentadoria e a pensão, masexiste uma série de outros benefícios.

Mas o que é fundamental? É que a sua sustentação deve sedar pela contribuição de empregados e empregadores, além desubsídios orçamentários das contribuições sociais e de outros im-postos. Previdência pode ter, sim, subsídio tributário, dinheiro quevenha dos tributos gerais para subsidiar o sistema, desde que hajajustificativa social, como uma política universalizante ou voltada parasegmentos sociais cujas características específicas justifiquem essesubsídio. Podemos dizer que o sistema é adequado quando a suaprincipal sustentação vem da contribuição de empregados e em-pregadores. Ou seja, um sistema é equilibrado quando não precisa,por razões específicas, de subsídios em larga escala, pela condiçãosocial de seus integrantes, quando a contribuição do empregado edo empregador sustenta a imensa maioria do fluxo. O subsídio ou éeventual, ou é minoritário. Serve para complementar e não parasustentar o sistema.

Como disse, além da aposentadoria, a Previdência garanteoutras situações em que o sustento do participante não possa vir dotrabalho. A pensão por morte, que é um benefício imprevisível. É

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previsível, mas não é previsível quando. Aposentadoria por invalidez,auxílio-doença, auxílio-acidente, salário-maternidade, auxílio-reclu-são e outros. Portanto, um bom sistema previdenciário deve consi-derar a incidência desses eventos previsíveis e também dos impre-visíveis, de modo a garantir que o seu financiamento leve em contaesses custos.

Quem planeja o sistema previdenciário, que envolve déca-das de operação, de planejamento e de execução, deve levar emconta a incidência média, o potencial de incidência dos chama-dos riscos não previsíveis, e simultaneamente prever o tempo decontribuição necessário para que – dentro da expectativa de vidamédia daquele grupo social – seja possível sustentar o sistemacom as contribuições dos empregados e empregadores e,minoritariamente, com subsídios.

No Brasil, há duas previdências públicas. A do INSS, que é ochamado Regime Geral de Previdência Social, previsto no artigo201 da Constituição, como parte da Seguridade Social, tem 19milhões de beneficiários hoje. Os 21 milhões sempre mencionadosincluem os 2 milhões de benefícios assistenciais. Portanto, exclusi-vamente previdenciários são 19 milhões, e 29 milhões de contri-buintes segurados, que todos os meses pagam, por intermédio daempresa que recolhe sobre a folha de pagamento a contribuição doempregado e do patrão, ou são contribuintes facultativos das maisdiversas espécies.

O Regime dos Servidores – e aqui estou colocando só osfederais e os estaduais, de que temos dados mais seguros – contacom 950 mil beneficiários da União e 840 mil contribuintes segura-dos. Há mais beneficiários do que contribuintes, entre outros fato-res porque o governo anterior fez uma política de terceirização e deesvaziamento. Mas, mesmo que tivesse mantido o mesmo quadrode 1995, estaríamos praticamente na base de 1 para 1: um contri-buinte para cada beneficiário. Nos estados há 1,5 milhão debeneficiários para 1 milhão de contribuintes.

Quais são as principais diferenças entre os dois sistemas? Pri-meiro, a definição do benefício. No sistema do INSS, do RegimeGeral, o benefício é calculado considerando-se 80% das melhores

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contribuições desde julho de 1994, quando o cadastro passou aser mais confiável – eu diria, 95% a 99% de confiabilidade. Faz-sea média e apura-se o valor aplicando o fator previdenciário.

No Regime dos Servidores considera-se a última remunera-ção. O único critério para ter a última remuneração é que tenha 35anos de contribuição, 30 anos no caso da mulher, para qualquerregime, pode ser inclusive contribuição para o INSS e que tenha pelomenos dez anos de serviço público, e pelo menos cinco anos nocargo em que se dá a aposentadoria. Então o servidor se aposentacom o último salário. Isso faz, por exemplo, que uma pessoa com aminha idade, 43 anos, se fizer um concurso público agora e para osalário mais alto – procurador do Ministério Público –, com dezanos se aposente com o teto, ou seja, se aposenta com sua últimaremuneração, mesmo tendo contribuído por 25 anos para o INSS.

A segunda diferença fundamental é que no INSS tem teto, noRegime dos Servidores, não. O teto do INSS é de 1.561 reais, apartir de maio de 2003. Com a correção dos demais benefíciosacima do salário mínimo, deve ir para cerca de 1.850 reais. Seaprovada a nossa proposta, irá para 2.400 reais, recuperando-seos dez salários mínimos, sem indexação, que valia em 1998.

No Regime dos Servidores não há teto. Se a pessoa ganha 8mil reais, aposenta-se com 8 mil reais. Se ganha 12 mil reais, apo-senta-se com 12 mil reais. Se ganha 500 reais, aposenta-se com500 reais. O reajuste do benefício no Regime dos Servidores é pormeio da paridade com os ativos. Por exemplo, a pessoa era fiscal,quando aumenta o salário do fiscal ativo, aumenta o dele também.Mas, se o salário do servidor da ativa não aumenta, o do aposenta-do também não aumenta. Então, é bom por um lado e ruim poroutro. Bom porque acompanha a remuneração dos ativos e, paraas categorias que têm maior poder de pressão, isso significa vanta-gens. É ruim porque aquelas categorias que têm menor poder depressão muitas vezes ficam anos e anos sem reajuste.

O Regime dos Servidores apresenta uma grande distorçãoprevidenciária. Acho que esse é o ponto central da nossa análise eque merece, de um partido como o PT, um rigor político e científicona análise que, com certeza, deve tornar-se o centro da avaliação. O

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centro, evidentemente, é político, mas, do ponto de vista da avalia-ção do sistema, creio que esse é o centro. O Regime dos Servidoresnão observa relações básicas entre contribuições e retribuições.

Em muitos casos a pessoa recebe o benefício por um prazosuperior ao que contribuiu. Se fizermos o cálculo das contribuiçõescontra o cálculo das retribuições, isso representa um subsídio ex-tremamente elevado. Em outras palavras, o conjunto da popula-ção, 170 milhões de brasileiros, contribui com impostos para sub-sidiar a aposentadoria de 950 mil servidores, no caso da União.

Há um processo de concentração de recursos para subsidiaro sistema de uma minoria. Não há teto e o benefício é definido pelaúltima remuneração do servidor. Ora, toda vez que se tem um sis-tema sem teto e sem uma correlação entre contribuição e retribui-ção, o que acontece? A tendência do ser humano, na sua atividadeprofissional, é evoluir no final da carreira. É óbvio que há exceções,mas a maior parte das carreiras são construídas no sentido de me-lhorar a remuneração, quando a pessoa se aproxima do final. Por-tanto, a contribuição dele nos dez primeiros anos da sua atividadenão tem nenhuma relação com a última remuneração, e é essa queé adotada como critério para a aposentadoria.

Isso não obedece ao disposto no caput do artigo 40 da Cons-tituição Federal, que estabelece esse próprio sistema. Ou seja, oartigo 40 é claro, e aí houve uma incoerência durante a tramitaçãoda Emenda Constitucional 20 que precisa ser sanada. O caput diz:“o sistema precisa ser contributivo e respeitar o equilíbrio financei-ro e atuarial”. O que quer dizer que – seja do ponto de vista dosistema de capitalização, seja do ponto de vista da repartição – épreciso coerência entre as contribuições e as retribuições. Aindaque haja subsídio, ele deve ser residual, minoritário, ou dirigido apopulações com certas características socioeconômicas que ne-cessitam de subsídio. É o caso dos mais de 6 milhões de trabalha-dores rurais, que se aposentaram sem contribuir como os traba-lhadores urbanos. No mundo rural é muito difícil termos um sistemaque seja efetivamente contributivo, porque as características daeconomia rural, do assalariamento rural, da agricultura familiar, difi-cultam a existência desse sistema. Podemos melhorar o atual siste-

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ma – e já estamos discutindo com a Contag e com entidades em-presariais como melhorar a arrecadação na agricultura, que no anopassado foi de 2,3 bilhões de reais, embora a despesa tenha sidode 17 bilhões de reais. Mas é impossível torná-lo um sistema pura-mente contributivo. Nesse caso o subsídio é justo. É combate àfome, à pobreza, é manutenção do trabalhador rural, após se apo-sentar, no seu próprio ambiente, no campo, para ele não ter demigrar em busca de renda.

Qual é o impacto orçamentário que temos hoje? Quero cha-mar a atenção para a questão orçamentária. Não é uma discussãomacroeconômica do ponto de vista fiscal. É aquilo que é mais caroao Partido dos Trabalhadores, que é a justiça do orçamento. O PTficou conhecido como o partido que disseminou pelo país a lógicado orçamento participativo. Se entendemos que o orçamentoparticipativo é um instrumento de democratização, é porque valori-zamos o orçamento como peça que faz a mediação entre aquiloque o Estado consegue arrecadar e onde esse recurso deve seraplicado. Portanto, o orçamento é uma peça fundamental da de-mocracia. Isso vale para os municípios, para os estados, para aUnião, para qualquer sindicato, associação e para o próprio Parti-do dos Trabalhadores, quando arrecada suas contribuições e devedecidir onde gastar.

O Regime Geral da Previdência Social, o INSS, consumiu em2002 17 bilhões de reais para subsidiar o sistema que atende 19milhões de beneficiários.

O Regime dos Servidores consumiu, em 2002, mais de 22bilhões de reais. Mais de 22 bilhões de reais para subsidiar umsistema de apenas 950 mil beneficiários. E não se trata de desres-peitar ou satanizar o servidor público, mas de chamar a atençãopara um sistema que foi mal construído, mal elaborado, que estámal operado e que precisa ser alterado de maneira profunda, emdefesa do próprio interesse dos servidores.

No futuro próximo, muitos estados poderão não ter mais comopagar os benefícios, porque de um sistema de Previdência Social osistema se transformou em um mecanismo de acúmulo de renda,em muitos casos. Há pessoas que se aposentam precocemente para

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buscar outra ocupação, muitas vezes na iniciativa privada, outrasvezes no próprio Estado, para acumular remunerações elevadas àcusta do Tesouro, do contribuinte. Nos estados, mais de 14 bilhõesde reais foram gastos para subsidiar o sistema de 1,5 milhão debeneficiários.

O Quadro 1 mostra alguns dados importantes sobre Previ-dência Social no Brasil, sobre a Previdência Rural em relação àurbana, com arrecadação e pagamento de benefícios. Quando en-caminhou a Reforma da Previdência, o governo anterior dizia gene-ricamente que a Previdência tinha déficit. Na época, dizíamos quea Previdência não tinha um déficit genérico, mas problemas dife-renciados por segmento, e que o tratamento dado pelo governo deentão era equivocado porque generalizava a questão previdenciária,que era muito diferente de acordo com o segmento.

Quadro 1Previdência Rural X Urbana

Valores em milhões de reais correntes

Fonte: Fluxo de Caixa INSS; Boletim Estatístico da Previdência Social; Informar/INSSElaboração: SPS/MPS

onA aletneilCoãçadacerrA

)a(adiuqíl

soicífeneBsoiráicnediverp

)b()b-a(odlaS

7991LATOTonabrUlaruR

841.44076.24874.1

942.74281.83760.9

)101.3()884.4()985.7(

8991LATOTonabrUlaruR

146.64103.54043.1

347.35278.34078.9

)201.7()924.1()135.8(

9991LATOTonabrUlaruR

821.94108.74723.1

045.85688.74456.01

)214.9()58()823.9(

0002LATOTonabrUlaruR

517.55271.45345.1

787.56416.35371.21

)270.01()855()036.01(

1002LATOTonabrUlaruR

294.26156.06148.1

823.57117.06716.41

)638.21()06()677.21(

2002LATOTonabrUlaruR

820.17627.86203.2

720.88459.07270.71

)999.61()822.2()077.41(

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Em 1997, o sistema previdenciário do INSS, setor urbano, teveum superávit de 4,5 bilhões de reais. Apenas seis anos atrás, umsuperávit de 4,5 bilhões de reais. No entanto, na mesma ocasião, osegmento rural teve um déficit de 7,5 bilhões de reais, necessitan-do, portanto, de subsídios orçamentários. O desequilíbrio total dosistema foi de 3,1 bilhões de reais. Em 1998, ainda houve superávitno setor urbano, 1,4 bilhão de reais, enquanto o setor rural fez queo desequilíbrio chegasse a 7,1 bilhões de reais. Em 1999, tivemosum pequeno déficit no setor urbano e um déficit ainda maior nosetor rural. Em 2000, voltou a haver superávit no sistema previ-denciário do INSS, setor urbano, de 500 milhões de reais. E o dese-quilíbrio no setor rural subiu para 10,6 bilhões de reais. Em 2001,um pequeno déficit no setor urbano e aumento do desequilíbrio nosetor rural. Em 2002, somando o setor rural e urbano, 17 bilhõesde reais de desequilíbrio.

Portanto, ao analisarmos esse quadro, verificamos uma ques-tão fundamental do ponto de vista conceitual, o subsídio no setorprevidenciário é plenamente cabível quando dirigido a segmentos queprecisam dele, como é o caso dos rurais. E a outra informação im-portante, o sistema previdenciário urbano do INSS não é estrutural-mente deficitário: bem administrado e com a economia crescendo,ele é potencialmente equilibrado ou até superavitário, dependendode uma postura correta na cobrança dos sonegadores, no combate àfraude e à sonegação de maneira mais ampla e preventiva, além deuma gestão tecnológica adequada dos dados do INSS. As fraudes sãoelevadas e o governo anterior pouco fez para combatê-las. Nós esta-mos iniciando uma grande ofensiva para recuperar o tempo perdido.

O Quadro 2 é importantíssimo para quem discute orçamentopúblico ou gosta de comparar políticas públicas para segmentosdiferenciados da população. A tabela mostra o que é Previdênciados Servidores e Previdência do INSS.

Vemos então que a barra relativa à Previdência dos Servido-res da União é bastante pequena, porque representa 950 milbeneficiários. Na Previdência do INSS, a barra é a maior porque são19 milhões de beneficiários. Os subsídios, em 2002, foram de 22bilhões de reais, ante 17 bilhões de reais do INSS. E o quadro mos-

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tra também o valor per capita, quanto se gasta para cada cidadãocomparativamente em termos de subsídio, lembrando que no INSSestá todo o setor rural, se estivesse só o setor urbano praticamentedesapareceria o subsídio.

Quadro 2Beneficiários X Subsídios

Fonte: PNAD/IBGE/MPS.

No setor dos servidores da União, gastam-se 23 mil reais percapita, por ano. No setor da Previdência do INSS, gastam-se 894reais per capita. Esse é o quadro que tenho apresentado para oBrasil inteiro e que deixa clara a situação da Previdência dos Servi-dores comparativamente à do INSS, com a contribuição patronal nabase de 2 para 1.

Em 2002, somando estados, municípios e União, houve alocaçãode quase 40 bilhões de reais em subsídio para os três sistemas. Paradeixar claro o que significa essa quantia no Brasil, o orçamento fede-ral da Saúde é da ordem de 27 bilhões de reais em 2003.

O Quadro 3, também importante, mostra que a expectativade vida quando a pessoa se aposenta – que é um conceito muitodiferente de expectativa de vida ao nascer – está crescendo. Umapessoa que se aposentar com 50 anos vai viver em média mais

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

Beneficiários 950 19.000

Subsídio 22.000 17.000

per capita 23.157 894

Previdência dos Servidores

da UniãoPrevidência INSS

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25,6 anos. É bom. Tomara que viva 40, 50 anos. Ela vai viver 25,6anos e a Previdência precisa planejar isso, precisa calcular. Asmulheres, que são mais sábias e tolerantes, vivem mais 27,8 anosapós a aposentadoria, e os homens mais 23,4 anos. Quem se apo-senta aos 60 anos vive mais 17,9 anos, em média. Sendo 19,6 anosas mulheres e 16,1 anos os homens.

Quadro 3Expectativa de vida

Fonte: PNAD/IBGE/MPS.

Vejamos alguns exemplos para entendermos o que está em dis-cussão. O nosso sistema de Previdência, tanto o INSS quanto a Previ-dência do Servidor Público, é um sistema de repartição, não de ca-pitalização, portanto não comporta discussão como taxa de juros ououtros sistemas. Se aprovarmos os fundos de complementação aci-ma do teto, na modalidade de capitalização, aí sim teremos um po-tencial de acumulação maior para cada aposentado e para o sistema,pois a capitalização é mais eficiente nessas faixas do que a reparti-ção. A repartição é mais eficiente na faixa de distribuição geral, emque o subsídio orçamentário pode e deve estar presente.

As regras de hoje permitem que uma pessoa contribua emmédia por 32,5 anos, ou seja, 30 anos a mulher, 35 o homem. Eque se aposentem em média aos 50,5 anos: 53 anos o homem, 48

64,0

69,2

74,4

79,6

84,8

65,1

68,9

72,9

68,1

71,7

75,4

68,6

72,1

75,7

69,9

73,0

76,1

71,4

74,1

76,777,8

76,1

79,6

85,485,886,4

82,3

90,0

Total Homens Mulheres

80706050403020102

Idade, em anos

Exp

ecta

tiva

de v

ida,

em

ano

s

81,2

77,9

75,6

73,4

79,9

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a mulher. É bom lembrar: antes da Emenda 20, não havia nem isso.Portanto, a regra permitia aposentar-se antes. Essa pessoa aos 50,5tende a viver aproximadamente mais 25,6 anos. Se ganha 2 milreais – vamos imaginar a situação da pessoa que teve o mesmosalário a vida toda, o que é muito raro – e contribuiu com 11% aolongo de toda sua vida, pagou 92.950 reais. Seu empregador, porexemplo, a União, pagou ou deveria ter pago 185.900 reais, o do-bro da contribuição do empregado. Pagamento total: 278.850 reais.Ao se aposentar com os mesmos 2 mil reais, ao longo de 27 anos,que é o caso, por exemplo, de uma pessoa que viveu dois anos amais que a média, receberá 665.600 reais, sem contar o pagamen-to dos benefícios de risco.

Mas esse exemplo não é dos mais graves do ponto de vistaprevidenciário. Um cidadão que foi comerciário dos 16 aos 23 anos,pagando INSS pelo salário mínimo, recolheu 8% sobre 240 reais, osalário mínimo atual, e seu empregador recolheu 22% sobre seu sa-lário. Total: 6.552 reais de recolhimento nesse período. Depois, elepassou num concurso para função administrativa na União, com sa-lário de 1.200 reais, por exemplo. Ficou dos 23 aos 38 anos, 15anos. Sua contribuição da União, acumulada, seria de 77.220 reais.

Vamos supor que aos 38 anos o cidadão fizesse concurso,por exemplo, para procurador, e passasse a receber 6 mil reais.Aos 48 anos, foi promovido na carreira, passou para 8 mil reais eaposentou-se aos 53 anos. Nesses 15 anos, somou 257.400 reais,nos primeiros dez anos, e mais 171.600 reais, nos cinco últimosanos. Somando com o restante, o total de contribuições é 512 milreais. Se ele viver até os 68 anos, ou seja, morrer antes da média,se tiver uma vida infelizmente inferior à idade média, receberá 1,56milhão de reais de benefícios pagos pelo Estado. Se por acasodeixar pensão para sua esposa de 60 anos, ela usufruirá em médiaaté os 79,6 anos, o que somará 2,038 milhões de reais.

Vou dar outro exemplo aleatório. Um servidor com salário de 4mil reais, desde os 20 anos. Aos 40, sofre um acidente e morre.Deixa uma pensão para sua esposa de 36 anos. Ela viverá em médiaaté os 76 anos; a contribuição, incluída a patronal do funcionário, foide 353.200 reais, a retribuição será de 2,08 milhões de reais.

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A REFORMA NECESSÁRIA

Alguém pode argumentar: “Mas no INSS também pode aconte-cer isso e não está sendo proposta a mesma mudança”. O INSS temum subsídio cruzado, importantíssimo, mas é um subsídio cruzado:as empresas pagam sem teto e o trabalhador paga e recebe comteto, portanto é um sistema que arrecada da folha de pagamentocomo um todo, sem teto, para subsidiar esse tipo de situação, oque muda conceitualmente em relação ao sistema dos servidores.

Exclusão previdenciária

Quero passar para a questão da exclusão previdenciária noBrasil, que é um tema fundamental na minha avaliação, e combatê-la depende necessariamente de mudanças orçamentárias estrutu-rais, essencialmente no sistema previdenciário dos servidores. Exis-tem hoje 40,7 milhões de brasileiros integrantes da população eco-nomicamente ativa que estão fora da Previdência Social, de qual-quer regime. Não têm proteção. É o cidadão que trabalha, porexemplo, como ambulante, e que se sofrer um acidente – se ficarseis meses sem trabalhar – vai ficar sem renda, porque não temproteção social, não tem auxílio-acidente, não tem auxílio-doença.Se por acaso tiver o infortúnio de falecer, a sua família tambémficará sem renda. São 40 milhões e 700 mil brasileiros, 57,7% dapopulação economicamente ativa.

Se formos dissecar o Quadro 4, verificaremos que, desses 40,7milhões de brasileiros, 22 milhões ganham abaixo de um salário míni-mo. Portanto, é muito difícil ter política previdenciária para esse seg-mento, apesar de desejarmos que eles venham a ser incluídos naPrevidência mediante o aumento da renda, mas não de uma políticaprevidenciária para quem tem renda inferior a um salário mínimo. Noentanto, 18,7 milhões têm renda acima de um salário mínimo. É ób-vio que um salário mínimo talvez seja muito pouco para uma pessoacontribuir para a Previdência, é preciso encontrar outras saídas deinclusão. Mas são pessoas que potencialmente podem ser incluídas.Desses, 7,6 milhões são empregados sem carteira assinada; 1,7 mi-lhão são empregados domésticos; 8,2 milhões são trabalhadores porconta própria; 1 milhão são empregadores.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Quadro 4Contribuintes X Potenciais contribuintespor posição na ocupação na população

ocupada restrita* – 2001

Fonte: PNAD 2001/IBGE– Elaboração: Secretaria de Previdência Social/MPS*Pessoas de 16 anos a 59 anos e com rendimento igual ou acima de 1 salário mínimo (R$ 180,00 = set./2001).** São trabalhadores que não recebem rendimentos do trabalho, mas possuem outras fontes de renda.

Quais os motivos dessa situação? São vários. Não existe umapolítica única de inclusão capaz de atender esses 18 milhões depessoas, mas é possível buscar várias políticas.

O Quadro 5 demonstra o que causou o período neoliberal noBrasil, com a estrutura da população ocupada. Em 1990, 57,7%dos brasileiros economicamente ativos eram empregados com car-teira assinada. Em 2002, a quantidade caiu para apenas 45%. Osempregados sem carteira assinada passaram de 19% para 27%, eaqueles que trabalham por conta própria de 18% para 22,6%. Osempregadores, de 4,5% para 4,1%. Também houve uma quedaentre os empregadores.

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A REFORMA NECESSÁRIA

Quais são as diretrizes da inclusão previdenciária? Primeiro,redução da cota patronal sobre a folha. Essa proposta está na Re-forma Tributária formulada conjuntamente pelos Ministérios da Fa-zenda, do Planejamento e da Previdência. Com qual objetivo? Emfunção da evolução da economia e do modo de produzir das empre-sas, com certeza é necessário adequar o sistema de financiamento daPrevidência. Então, a empresa que emprega muito e fatura menos, oulucra menos, ou agrega menos valor, deve ter um tratamento diferen-ciado em relação àquela que emprega pouco e agrega muito valor.

É preciso garantir um equilíbrio; a melhor forma, na minhaopinião, é alcançar metade da arrecadação por meio da contribui-ção sobre a folha de pagamentos e metade por meio de uma contri-buição sobre o faturamento, com as mesmas características do PIS-Pasep (Programa de Integração Social – Programa de Formaçãodo Patrimônio do Servidor Público), depois da reforma que foifeita no final do ano de 2002. Ou seja, sobre o faturamento des-contados os insumos, sobre o valor agregado bruto da empresa.

Com a redução da cota patronal sobre a folha, será possível aredução da contribuição do autônomo, nossa segunda diretriz. Ouseja, hoje um autônomo paga, no mínimo, 48 reais. A idéia é trazera contribuição mínima à Previdência para 24 reais, de modo queele possa, por opção, se filiar à Previdência e fazer o sacrifício deabrir mão de uma parte de sua renda todo mês para ter proteçãosocial. Não é apenas para se aposentar, volto a dizer. A Previdên-cia durante a fase ativa do trabalhador é tão importante quanto naaposentadoria, por causa do auxílio-acidente, do auxílio-doença,do salário-maternidade e de tantas outras questões.

A terceira diretriz já está sendo encaminhada desde o iníciodo ano. É a ampliação da fiscalização, quantitativa e qualitativa-mente. Alterar as formas de fiscalizar, melhorar os controlestecnológicos, combater a corrupção, atingir aqueles que contami-nam, do ponto de vista ético, a Casa.

Quarto ponto: educação previdenciária. Educação previden-ciária é deixar claro o que foi dito anteriormente. Participar da Pre-vidência é estar protegido, é proteger sua família. É garantir queaquela renda de que se abre mão, por mais que se tenha problemas

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-PME/IBGE

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Empregados c/ carteira assinada Empregados s/ carteira assinada Conta-própria Empregador

financeiros, é uma segurança para evitar um infortúnio qualquer. Aeducação previdenciária se faz de várias maneiras, inclusive pormeio de um processo de relacionamento da Previdência com a so-ciedade civil, que infelizmente não foi dos melhores nos últimos anos.

Quadro 5Brasil: estrutura da população ocupada

(1990 a 2002 – janeiro a novembro)

A década de 1990 foi marcada pela deterioração das relaçõesformais de trabalho, com queda de 13,7 % na participaçãodos trabalhadores com carteira assinada entre 1990 e 2000.

Por outro lado, verificou-se um aumento da participação dosconta-própria e empregados sem carteira.

Fonte: Pesquisa Mensal de Emprego – PME/IBGEElaboração: SPS/MPS

Em quinto lugar vem o crescimento econômico, que com cer-teza é o mais inclusivo de todos os mecanismos. Fazer o país cres-cer, voltar a gerar emprego. Atividade econômica gera inclusãoprevidenciária porque gera inclusão econômica.

Enfim, a Reforma da Previdência foi proposta com base nosseguintes conceitos: primeiro, democratização e justiça orçamentá-ria. Ou seja, trata-se de alocar recursos públicos de maneira me-

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A REFORMA NECESSÁRIA

nos concentradora. Hoje nosso sistema de Previdência dos servi-dores públicos é essencialmente concentrador.

Segundo: solidariedade intergeracional. Previdência não é sórelação entre a atual geração de participantes. É preciso planejar aPrevidência para 20, 40, 60 anos. Somente a reforma, a EmendaConstitucional, não dá conta disso, há muita coisa a ser feita em leiordinária e em resoluções internas do Ministério. Fortalecimento daPrevidência significa pensar o seu planejamento ao longo do tempo.

Terceiro: melhores perspectivas de investimentos sociais paraUnião, estados e municípios. No final de 2003, vamos elaborar oorçamento de 2004 e, se não houver uma mudança em alguns as-pectos, principalmente na Previdência Social dos Servidores, o or-çamento de 2004 tende a ser tão medíocre quanto o de 2003. É sóolhar a estrutura do orçamento. É só verificar o que aconteceu coma economia brasileira nos últimos oito anos. É preciso lembrar queassumimos o governo com todo seu passivo acumulado, a dívida, oprocesso de desestruturação do Estado, e isso representa um pre-ço a ser pago pela recuperação. Vamos ter de buscar as formas dereconstrução, inclusive reestruturando o orçamento federal.

Quarto conceito: fortalecimento da Previdência pública. Aprincipal característica da nossa proposta é o compromisso com aPrevidência pública. Enganam-se aqueles que vêem sinais deprivatização, porque está claro na proposta que o sistema de Pre-vidência complementar será similar ao que existe hoje nas empre-sas estatais: fundo de pensão fechado, sem fins lucrativos, geridosparitariamente entre patrocinador e participantes. Patrocinador, nocaso, são União, estados e municípios.

Além disso, a elevação do teto foi muito mal recebida pelomercado financeiro porque retira mercado, porque leva a uma situa-ção em que 90% dos trabalhadores do setor público e privadopodem estar incluídos no sistema de repartição. Como eu disse,não somos contra o sistema de capitalização e a existência de me-canismos alternativos que o mercado financeiro pratique, mas épreciso que o Estado proteja o cidadão na sua relação com essesmecanismos. Para proteger, precisamos garantir que aquela faixaque o mercado trabalha, que tem menos instrumentos pessoais para

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

analisar e avaliar o mecanismo de complementação, seja incluída,até 2.400 reais, na faixa de repartição e na capitalização e gestãoparitária sem fins lucrativos.

Por último, o quinto conceito é o da inclusão previdenciária, deque já falamos.

Então, para encerrar, quero dizer que temos muita convicçãode que essa proposta apresentada pelo governo foi construída doponto de vista da justiça. Por quê? Primeiro, porque a contribuição deinativos acima de 1.058 reais se dirige a um público que já se aposen-tou pelas regras mais favoráveis que existem no país. Muitos, antes daEmenda Constitucional 20, se aposentaram antes dos 48 anos, nocaso da mulher; antes dos 53, no caso do homem. Muitos se apo-sentaram com salário integral, tendo contribuído para esse saláriopor apenas dois ou três anos. Muitos se aposentaram em condiçõesque, do ponto de vista previdenciário, são totalmente inconsistentes.

A maioria se aposentou não porque precisava de proteção so-cial. Aposentou-se para continuar trabalhando, ou seja, para ter duasfontes de renda, uma por se aposentar e outra por estar trabalhando.Estou excluindo dessa análise, evidentemente, aqueles que ganhampouco, que são obrigados a ter outra fonte de renda, porque preci-sam sobreviver. Estou falando de outros segmentos que, com certe-za, não precisam de proteção social, mas se aposentaram na primei-ra oportunidade.

Segundo, nós estipulamos para os futuros aposentados, apósa reforma, que a incidência da contribuição se dará apenas a partirde 2.400 reais. Não sei se todo mundo percebeu isso, mas osfuturos aposentados, os que se aposentarem pelas regras novas, sócontribuirão acima de 2.400 reais. Portanto, até esse valor haveráisenção, coisa que não existe em muitos estados hoje. Em muitosestados, as pessoas ganharão a isenção com a reforma, porquepagam integralmente sobre todas as faixas.

Outra questão: os futuros aposentados, atuais servidores, nãoterão teto. O critério da média será aplicado de maneira equilibra-da, para preservar a relação entre o benefício e aquilo com que apessoa contribuiu ao longo de sua vida. Isso significa preservar osistema, o que as regras atuais não fazem.

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A REFORMA NECESSÁRIA

Terceiro, a questão da idade mínima significa adequar minima-mente o tempo de contribuição e de presença no sistema com otempo de retribuição. Minimamente, porque no mundo todo as ida-des em discussão hoje são bem superiores – por exemplo, em paísescomo França, Áustria, Estados Unidos, Japão. Na América Latinaquase todos fizeram reformas que instituíram parâmetros muito maiselevados. A lógica aqui é a de que a Previdência se refere a proteçãosocial, e não a um sistema para se aposentar antes da idade em quenão tenha mais capacidade laboral.

O fortalecimento do Estado está presente na proposta. Nãoacredito que o Brasil seja um país que possa abrir mão do trabalhode um auditor fiscal, de uma procuradora, de um juiz ou de umajuíza, aos 48 anos, no caso da mulher, ou aos 53 anos, no caso dohomem. Não acredito que tenhamos recursos para isso hoje. Acre-dito que é necessário reter essas pessoas, mantê-las trabalhandopara o Estado por mais tempo. Até porque, comparando com oINSS, um trabalhador ou uma trabalhadora que chega aos 48 anosno setor privado está fragilizado para permanecer no mercado detrabalho. Quase sempre está entrando numa fase de queda de ren-dimento e muitas vezes está desempregado.

No setor público não é assim. Felizmente, a nossa Constitui-ção garante a permanência desse servidor enquanto ele desejar, atéos 70 anos. Portanto, não há razão para abrirmos mão desses com-panheiros e companheiras, com 53 e 48 anos.

Acredito que a Reforma Previdenciária e a Tributária, da ma-neira como foram remetidas ao Congresso Nacional, são funda-mentais para o sucesso do Brasil nos próximos 30 anos. Em parti-cular, para o sucesso do governo do presidente Lula. Acredito queessa convicção, que permeou, inclusive, a relação de diálogo comos 27 governadores, permitiu criar condições para apresentar aproposta em um feito político inédito na história do Brasil, que foi opresidente da República sair do palácio com 27 governadores eentregar a proposta ao Congresso Nacional.

É óbvio que o Congresso é soberano para fazer alterações.Sabemos que não seria razoável o Poder Executivo ter a pretensãode limitar o que pode ser mudado. Mas temos a firme convicção de

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

que é possível discutir e convencer com argumentos que a propos-ta que foi mandada é coerente, equilibrada, e de que o desejo dogoverno é aprová-la assim como foi remetida.

Obviamente, aperfeiçoamentos sempre podem existir eestamos abertos para discutir. Mas o fundamental é preservar oespírito e a concepção, para podermos reverter o grave quadroda Previdência do servidor público e abrir espaço para o Brasil, jáa partir de 2004, ter mais dinheiro para gastar na educação públi-ca, na saúde pública, no saneamento básico, na moradia popular,na segurança pública e nas demais políticas sociais.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Temos vivido esses cinco meses num misto de felicidade e deangústia. Felicidade, porque, por fim, governamos o Brasil e pode-mos realizar os sonhos de muitas gerações e implementar um pro-grama de governo pelo qual nos comprometemos com o país naseleições de 2002.

Angústia, porque o Brasil tem pressa e nós também. Precisa-mos criar as condições para o país voltar a crescer, para distribuirrenda, para cumprir um programa em quatro anos de governo.

Temos de reorganizar o aparelho do Estado e reorganizar osinstrumentos para fazer o desenvolvimento do país. Tínhamos deenfrentar a crise que herdamos, domá-la, impedir que ela se trans-formasse numa crise política ou institucional, fazer a transição admi-nistrativa – e ela foi feita. Quantos, no país, realmente tinham confiança,certeza, acreditavam que faríamos a transição político-administrati-va e governaríamos o país, como estamos governando?

Um certo órgão de imprensa sempre disse que o PT jamaisganharia a eleição; e que se ganhasse a eleição jamais seria comLula. E se ganhasse a eleição com Lula jamais tomaria posse. E seganhasse a eleição, com Lula, e tomasse posse, jamais faria maioriano Congresso e jamais conseguiria dar estabilidade administrativa

Uma necessidadede justiça social

José Dirceu

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UMA NECESSIDADE DE JUSTIÇA SOCIAL

ao país. Agora diz que nós estamos governando igual ao FernandoHenrique Cardoso. Só restou isso para eles dizerem. E o nossodesafio é exatamente esse, construir não só um governo, mas umaética de responsabilidade, uma ética pública, e reorganizar os ins-trumentos de governo para mostrarmos e demonstrarmos que va-mos mudar e que estamos mudando o país.

Nesse sentido, não só a Reforma Tributária e a ReformaPrevidenciária são pontos decisivos para virarmos a situação. Épreciso reorganizar o Banco Nacional de Desenvolvimento Econô-mico e Social (BNDES), o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Fe-deral, o Banco do Nordeste; reorganizar a pouca poupança públi-ca que há no país, a capacidade de investimento que o país tem,que não é privado, porque a poupança pública, na verdade, é ne-gativa no país hoje, uma vez que o governo tem uma dívida internaque drena praticamente toda a poupança do país; reorganizar osministérios, pois o Ministério das Telecomunicações, o de Minas eEnergia, o do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior eoutros estão completamente desorganizados. Se quisermos fazerpolítica industrial, política de ciência e tecnologia, substituição deimportações, política de exportação, teremos de reorganizar os ins-trumentos da política no país.

Se queremos que o país volte a crescer, temos de reduzir os juros.Essa questão é pacífica no governo. Para reduzir os juros, temos decriar as condições, por isso é importante a redução da inflação.

O país sofreu nos últimos anos um processo de privatização,cujos resultados estão à vista nos setores energético, ferroviário,de telecomunicações. Todos sabemos que não há capitais públicossuficientes para os investimentos que precisamos fazer na infra-es-trutura do país. Talvez uma das questões mais importantes para opaís seja retomar os investimentos de infra-estrutura, porque asestradas, as ferrovias, os portos e o sistema elétrico são condiçãopara o Brasil se desenvolver.

A verdade é que o modelo da privatização faliu, o modelo detarifas públicas e o modelo das agências reguladoras estão em cri-se. Temos de remodelar estes modelos para retomar os investi-mentos na infra-estrutura do país.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

É preciso ver o que o governo está fazendo. A política inter-nacional que o presidente Lula está fazendo está voltada para aAmérica do Sul, porque a integração física das comunicações, dotransporte, da energia, das telecomunicações, cultural, política,social, comercial da América do Sul é o que nos dará condiçõesde ter voz no mundo. Quando o presidente Lula vai ao exterior eretoma uma política de aproximação com a África do Sul, coma Índia, com a China e com a Rússia, é porque estamos buscan-do mercados alternativos. E quando o Brasil apresenta umacontraproposta na Alca (Área de Livre Comércio das Améri-cas), com Argentina, Uruguai e Paraguai, depois de a adminis-tração dos Estados Unidos apresentar uma proposta para nósinaceitável, já ocorre uma mudança de qualidade em relação aoque vinha acontecendo. E quando o Brasil assume a posição queestá assumindo no mundo é porque estamos criando as condiçõespara mudar.

A Reforma Tributária, ainda que pareça, não é uma reformaneutra. Ela é importantíssima para o país e vai gerar um debatemuito grande em relação ao pacto federativo, por causa da co-brança do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias eServiços) na origem e no destino. E o Congresso Nacional evi-dentemente vai trazer à discussão outras questões, como aprogressividade dos impostos, particularmente do imposto derenda. Mas é uma reforma decisiva para o futuro dos estados.Vamos lembrar que vários estados do Brasil, neste momento,nem sequer têm dinheiro para pagar o pessoal. Não estão pagan-do o custeio. Não estou falando de investimento, não, estou fa-lando de custeio.

Vamos ter de enfrentar o problema do pacto federativo, daredistribuição de recursos do país, das contribuições que foramcriadas nos últimos anos e que não são repartidas com os estadose com os municípios. Mas são importantíssimas as mudanças noICMS, na cumulatividade da Cofins (Contribuição para o Financia-mento da Seguridade Social), a mudança da contribuição da Previ-dência na folha de pagamento, do imposto sobre heranças e doa-ções, da progressividade do imposto de renda.

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UMA NECESSIDADE DE JUSTIÇA SOCIAL

Reorganizando o Estado brasileiro

Sobre a Reforma da Previdência, considero que as posiçõesda professora Rosa Maria Marques aproximam-se de uma teseque já nos foi apresentada pelo Unafisco (Sindicato Nacional dosAuditores Fiscais da Receita Federal), nesses últimos anos, in-clusive quando discutimos essa reforma no governo FernandoHenrique Cardoso. Primeiro, a reforma não está sendo feita poruma questão de superávit ou déficit. A reforma está sendo feitaporque é uma necessidade de justiça social. E eu digo e assumoisso. Porque a questão que o país tem de discutir é – no nossonível de desenvolvimento, de riqueza, de excedente que fica namão do Estado – o que podemos ter como despesa na Previdên-cia pública, do servidor público, para a parcela da população queos servidores públicos representam, comparada com os 40 mi-lhões de brasileiros que não têm Previdência nenhuma, com os 21milhões que estão no Regime Geral da Previdência. Essa é a dis-cussão de fundo: se o Brasil pode dar aposentadoria integral, apo-sentadoria aos 48 anos e aos 53 anos aos servidores públicos, sepode fazer com que o aposentado deixe de pagar 11% ao seretirar do serviço público e portanto tenha o aumento de 11% noseu rendimento. Ou seja, a questão é se o país tem condiçõespara fazer isso neste momento.

Eu digo isso com sinceridade. Eu não acho que seja razoáveldefender aposentadoria aos 48 anos e aos 53 anos, num país comoo Brasil, na situação em que vivemos. É verdade que a transiçãoque está sendo proposta pode significar uma perda para algunssetores. Isso tem de ser discutido, debatido. É para isso que existeo Congresso Nacional.

O fim da aposentadoria integral num país onde a média doque ganha o trabalhador no Sistema Geral é muito baixa é um pro-blema político para nós. A rigor, numa concepção de Estado repu-blicano, democrático, o ideal seria darmos ao servidor público umagarantia de aposentadoria integral.

Vamos falar com franqueza: nossa perspectiva é reorganizar oEstado brasileiro, sair do Estado mínimo, retomar os instrumentos e

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

os fundos que o Estado tem, fazer políticas públicas universais, reor-ganizar o orçamento, os instrumentos de política industrial, tecnológica,de desenvolvimento. Mas com o PIB que o Brasil tem, com a riqueza,com a população, com a desigualdade que tem, isso não é possível.Isso nós precisamos debater e dizer para a sociedade.

Quer dizer, o juiz, o delegado de polícia, o auditor, o professoruniversitário deixarão de ter uma aposentadoria integral de 4 mil,7 mil, 10 mil, 12 mil reais, para ter como teto 2.400 reais (haveráuma transição, existe direito adquirido, estou dizendo isso para ofuturo). Mas, comparado com o conjunto da sociedade brasileira,não é um absurdo. Evidentemente, para quem tem a expectativa, aperspectiva de se aposentar hoje com salário integral, é uma perda.Como é uma perda trabalhar mais sete anos, ou, na transição, per-der 20%, 30% da sua aposentadoria integral. Assim como o é pa-gar 11%, ou, na verdade, deixar de ganhar os 11%. Tudo isso éuma perda. Mas a questão vai além.

A pergunta a fazer é se vamos parar nas Reformas Tributária ePrevidenciária. O governo acabou de dar um sinal de que tem po-lítica, no financiamento da dívida dos inadimplentes da Previdênciae da Receita, da Fazenda, ao mudar a contribuição sobre o lucrolíquido e a Cofins. Ao mudar completamente a política de financia-mento do campo, em particular para a pequena agricultura, quepela primeira vez renegociou as suas dívidas. Ao instituir o seguro-safra e a compra da safra da agricultura familiar, porque são bilhõese bilhões de reais. Ao mudar a política do BNDES, do Banco doBrasil, da Caixa Econômica. Ao dar outra destinação para os fun-dos públicos e outra orientação para a política dos fundos, em ge-ral, no país, evidentemente o governo demonstra que não tem doispesos e duas medidas.

Nós vamos ter de aprofundar a Reforma Tributária e a políticade distribuição de renda, porque o país não vai crescer, não vai sedesenvolver sem isso. É impossível um país da dimensão do Brasil,com a população e o território que tem, com a estrutura produtivaque tem, com os problemas de desigualdade, de violência, de se-gurança pública que tem, crescer apenas com poupança externa ecom mercado externo.

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UMA NECESSIDADE DE JUSTIÇA SOCIAL

O Brasil tem de distribuir renda para expandir seu mercadointerno e se apoiar neste mercado para ter um desenvolvimentoauto-sustentável. Isso não se faz sem distribuição de renda e vamoster de enfrentar isso. Mas a cada dia, sua agonia. É preciso lembrarque ganhamos a eleição numa correlação de forças, numa coalizãopolítica que não é o PT e nem a esquerda só, é de centro-esquerda.

Às vezes, vejo comentaristas se escandalizarem porque rece-bemos o apoio dessa ou daquela força política que não é de es-querda. Seríamos o primeiro governo a fazer haraquiri se recusás-semos apoio para aprovar as nossas políticas. Isso é algoinacreditável em política. A falta de pudor que a direita tem, quesetores da elite brasileira têm, eles, muitas vezes, querem atribuir anós. Mas nós nunca escondemos que íamos fazer essa política, enem o presidente Lula escondeu que ia fazer essas reformas quan-do era candidato. Vamos lembrar bem isso. Eu faço questão derepetir que, com exceção da cobrança dos inativos, o DiretórioNacional do PT já aprovou essa reforma que nós estamos discutin-do em Resoluções, e o Encontro do Partido também já aprovou.

Fico escandalizado, às vezes, porque o PT sempre defendeuum sistema único, com teto e com aposentadoria complementar. Éque muitas vezes a gente aprova coisas no PT e os diferentes seto-res da opinião pública, ou do partido, ou dos movimentos sociais,acham que não é para valer. Então, a cobrança dos inativos, doRegime Próprio da Previdência, para os servidores públicos, é umaquestão que as bancadas do PT, na Câmara e no Senado, vão terde enfrentar. Mas as outras propostas da reforma, não. O que nãoquer dizer que o Congresso Nacional não tenha autonomia pararepactuar a reforma.

O governo vai defender a sua reforma. O PT e os partidos queapóiam o governo têm o dever de analisar a reforma e propor asmudanças que considerarem convenientes para o governo. Porquenós somos governo agora, não oposição.

Então, quero dizer que entre a felicidade e a angústia, eu, par-ticularmente, me sinto muito bem no governo, auxiliando o presi-dente Lula e representando o nosso partido no governo. Esperofazê-lo da melhor maneira possível, de acordo com o que sempre

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

defendi durante toda a minha vida. Tenho a consciência absoluta-mente tranqüila sobre o que estamos fazendo. Só lamento não po-der fazer mais e os erros que cometemos até agora. Mas muitasvezes me pergunto quantos de nós acreditaríamos, há três, quatroanos, que faríamos o que fizemos nesses cinco meses. Mas o quefizemos nesses cinco meses é muito pouco diante do que temos defazer ainda.

O debate, a discussão, a polêmica, a democracia, a transpa-rência, o pluralismo sempre caracterizaram o nosso partido. E eufiz questão de vir aqui para fazer parte desse momento da históriado PT, que é esse debate sobre as reformas. O problema do deba-te não é ele ser público, sendo um debate contraditório. O proble-ma é que nós somos governo e temos que apoiar o governo. Nãopodemos ter ilusões sobre o que acontecerá se o governo fraquejar,se o partido se dividir, se o governo perder apoio. Conhecemoseste filme e sabemos que a história, nesse caso, se repete. Então,por isso, tenho a mais absoluta determinação de enfrentar o debatedemocrático ao mesmo tempo que tenho a mais absoluta determi-nação de sustentar o governo.

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CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

A discussão redistributiva relativa à Reforma da Previdênciadeve ser tratada de modo um pouco mais amplo do que normal-mente se considera, porque a Previdência Social nada mais é doque o espelho da vida ativa dos indivíduos. Assim, se os indivíduossão desiguais na sua vida ativa, também serão desiguais na inativi-dade, e pouco pode fazer a Previdência para corrigir injustiças ge-radas fora do tempo e do espaço de sua atuação. Se o Brasil tem56,9 milhões de pessoas abaixo da linha da pobreza e 24 milhõesabaixo da linha de indigência – e esses são números do ProgramaFome Zero –, temos um problema seriíssimo para construir a soli-dariedade social, um valor que o Partido dos Trabalhadores e ogoverno prezam tanto, neste mundo tão disfuncional e desigual.

A partir de um ponto de vista republicano, vou adotar o pontode vista dos indivíduos excluídos que precisamos incluir, por umlado, e, por outro, a defesa do aparelho do Estado – e defenderque não são incompatíveis.

Temos de dar materialidade a direitos sociais e reconhecera materialidade do aparelho do Estado na presença dos seusservidores. Isso é como construir em um terreno sujeito a terre-motos. Temos de permitir que a construção oscile para não ra-

Sulamis Dain

Condições econômicas e sociais

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130

CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

char. Precisamos de flexibilidade para entender que o sistema émuito amplo e que o desafio brasileiro é fantástico. Também te-mos de reconhecer que possuímos a melhor Previdência Socialda América Latina, e que temos feito um esforço, reiterado poresse governo, para manter uma visão ampla e universal da soli-dariedade social.

Participei de reuniões do Conselho de Desenvolvimento Eco-nômico e Social em que a reiteração do programa de PrevidênciaRural, como programa previdenciário não-assistencial, foi questio-nada por empresários e outros representantes que queriam tirar dorural sua condição de trabalhador, pelo fato de que o programa éindiretamente contributivo. Mas o país resistiu, por intermédio desuas várias representações da sociedade e do Executivo, garantin-do mais uma vez os direitos estabelecidos em 1988.

Gostaria que a Reforma da Previdência pudesse dar cidada-nia previdenciária e tributária àqueles que estão de certa maneirano mundo informal. São 12,9 milhões de empresários – na verda-de, trabalhadores desempregados: pipoqueiros, vendedores debalas, ambulantes – que de alguma maneira têm de ser trazidospara a Previdência, ganhar cidadania previdenciária e ter clarezasobre seus direitos previdenciários. Nesse sentido, a proposta dogoverno de criar uma nova porta de entrada para os trabalhado-res precários, à semelhança dos trabalhadores rurais, é um enor-me avanço.

Mas não se pode esquecer a perversidade que existe aqui. OBrasil é campeão de desigualdade: em 1999, 1% da população seapropriava de renda superior à dos 50% mais pobres. Outro dado:os 50% mais ricos se apropriam de 86,1% da renda do trabalho,enquanto os 50% mais pobres ficam com apenas 13,9%.

Essa questão da desigualdade no Brasil é fundamental, por-que é a partir dela que se constroem as aberrações da Previdência.Na verdade, se estivéssemos num país com maior homogeneidade,seria menor a diferença entre o piso e o teto da distribuição dascontribuições e dos benefícios. É isso que é importante reconhe-cer. Não gostaria que essa discussão fosse conduzida como umadiscussão redistributiva intramuros entre duas categorias de traba-

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

lhadores, porque na verdade ela é muito mais ampla, envolvendotoda a desigualdade brasileira.

Na França, há 20 anos, quando comecei a estudar a Previ-dência, acabou-se com o teto da contribuição previdenciária dotrabalhador. Não houve reclamações porque havia somente 1%ou 2% dos trabalhadores que estavam acima do teto. O problemaque está na base do sistema brasileiro, e que temos de combatercom a inclusão social, é a desigualdade, a fragmentação e aheterogeneidade brasileira.

Acho politicamente importante reconhecer esse fato porque –embora acredite na necessidade de estabelecer um teto de contri-buição e de benefício – não podemos abordar o assunto como umaquestão distributiva interna ao setor previdenciário.

Na França, os trabalhadores passaram a contribuir sem teto,acima do limite, mas se manteve o teto de benefício. Quer dizer,quem ganha 20, 30 ou 40 salários contribui sobre 40, mas só rece-be 10. Por quê? Porque o piso é um salário de suficiência e dezvezes o piso é dez vezes o salário de suficiência.

Então, ao mesmo tempo que precisamos reconhecer a ques-tão do teto previdenciário como uma realidade necessária, tambémnão podemos perder de vista a importância de atrelar esse piso aovalor do salário mínimo, senão daqui a pouco teremos um novoteto de cinco salários mínimos.

Nossa desigualdade social aparece de novo no Quadro 1, coma distribuição dos assalariados por nível de rendimento. Sessenta ecinco por cento dos trabalhadores brasileiros assalariados formaisganham até três salários mínimos. Por isso é que nunca conseguirambaixar o teto da Previdência para três ou para cinco salários míni-mos. A distribuição é tão perversa que, embora 65% ganhem atétrês salários mínimos, os 10% que estão lá em cima são importantespara manter o sistema funcionando. Dificilmente conseguiríamosmanter qualquer idéia de solidariedade social se excluíssemos os 10%ou 15% de cima. Então foram feitas contas e se manteve o piso emdez salários, ao longo de todo esse período horroroso que foi a dé-cada de 1990, porque simplesmente não vale a pena do ponto devista de financiamento previdenciário. Essa é a nossa realidade.

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132

CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

Quadro 1Distribuição dos assalariados, por níveis de rendimento

Brasil e grandes regiões – 1999

Outro dado do Ministério da Previdência, extremamente im-portante, e que já foi mencionado, é que existem 28,3 milhões decontribuintes e mais 18,7 milhões de potenciais contribuintes, pes-soas que poderiam ser incluídas, que melhorariam muito a equaçãoprevidenciária, porque fazem parte da população ativa, mas nãoestão incluídas na Previdência hoje por estarem desempregadas ouserem trabalhadores informais.

Vejamos algumas comparações entre o setor privado e osservidores públicos civis da União no Quadro 2. A remuneraçãomédia dos trabalhadores civis da União é de 2.457 reais e a dostrabalhadores do setor privado é de 887 reais. E há uma relaçãoentre aposentadoria e remuneração mais ou menos semelhanteentre os dois segmentos, embora obviamente os valores sejammuito diferentes.

edlevíNsotnemidner

lisarBetroNanabrU

etsedroN etseduS luS-ortneC

etseOoirálas1étA

ominím2,81 3,12 9,04 5,01 0,11 2,61

2a1edsiaMsominímsoirálas

6,62 6,03 4,92 2,32 5,92 3,23

3a2edsiaMsominímsoirálas

7,02 6,71 4,21 6,32 1,42 4,02

5a3edsiaMsominímsoirálas

0,51 1,41 6,7 2,81 5,61 9,21

01a5edsiaMsominímsoirálas

1,21 9,01 7,5 2,51 4,21 1,11

02a01edsiaMsominímsoirálas

3,4 9,3 2,2 4,5 1,4 3,4

02edsiaMsominímsoirálas

9,1 3,1 0,1 3,2 7,1 3,2

otnemidnermeS 2,0 1,0 3,0 1,0 2,0 1,0oãçaralcedmeS 0,1 2,0 5,0 5,1 5,0 4,0

latoT 00,001 00,001 00,001 00,001 0,001 0,001sodagerpmE 047.508.63 767.706.1 209.690.8 085.271.81 024.910.6 269.578.2

serodahlabarTsocitsémod

335.433.5 381.252 222.351.1 462.836.2 241.408 916.284

latoT 372.041.24 059.958.1 421.052.9 448.018.02 265.328.6 185.853.3

(em %)

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133

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Quadro 2

Por que é diferente a remuneração do setor público relativa-mente à remuneração dos trabalhadores do setor privado? Porquehá uma diferença de escolaridade entre o setor público e o setorprivado. Entre os que contribuem para o Regime Geral e o Regimedos Servidores 8,6% dos servidores têm pós-graduação strictusensu, mestrado ou doutorado; 45% dos trabalhadores têm cursosuperior completo. Mais de 50% dos trabalhadores do setor públi-co ganham mais porque têm um tipo de qualificação, são con-cursados, têm um tipo de engajamento de longo prazo com seutrabalho, de qualificação, de aperfeiçoamento. O padrão do se-

ertneseõçarapmoC PEA oãinUadsivicsocilbúpserodivreseodavirprotesonadapuco

airodatnesopaeoãçarenumeR2002aidém–

RGPS serodivreS

sodailifsodaidémoãçarenumeRoirálasolepmeubirtnoceuq

74,788 14,754.2

adidecnocaidémairodatnesopAoãçiubirtnocedopmetrop

03,218 37,881.2

oãçarenumer/airodatnesopA% %5,19 %1,98

edadI RGPS serodivreS–sodatnesopasodaidémedadI

onilucsam– 4,86

–sodatnesopasodaidémedadIoninimef

– 9,36

sodatnesopasodaidémedadI – 4,66

serodahlabarT–edadiralocsE2002–sodapucoserodivreSe

RGPS serodivreS

oãçaudarg-sóP usnesutcirts dn %6,8

otelpmocroirepuS dn %6,54olepuootelpmocuargodnugeS

otelpmocniroirepussonem%4,02 %5,82

otelpmocuargoriemirP %1,43 %8,8iulcni,otelpmocuargoriemirpétA

odamrofnioãn%5,54 %5,8

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134

CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

gundo grau completo ainda é superior no caso dos servidores eapenas 8,8% têm apenas o primeiro grau completo.

No Regime Geral isso é o resultado da aberração brasileira:quase 80% da população trabalhadora tem uma escolaridade quevai apenas até o primeiro grau completo. Isso também explica asdiferenças salariais. Não é por nenhuma benesse do Estado, e simpor diferenças de qualificação, que há essa diferença de remunera-ção entre os trabalhadores do setor público e do setor privado.

Acredito que o governo está respeitando e aprofundando aidéia de solidariedade social introduzida na Constituição de 1988,o que considero fundamental. Qual é o sentido dessa Constituição?Ela uniu direitos individuais e coletivos, os direitos daqueles quecontribuem e dos que não têm capacidade contributiva. Para issocombinou, como nos países avançados, impostos e contribuições.As contribuições verdadeiras sobre a folha de salário, expressandoum vínculo entre contribuição e benefício, respeitando a hierarquiados salários até o teto, mas também os impostos, que se encarre-gam dos gastos redistributivos, porque a Previdência pretende econtinuará pretendendo ser uma Previdência securitária, no sentidode dar segurança à população, de trabalhar para a inclusão.

Isso só se pode fazer com impostos. Desse ponto de vista, oaparelho do Estado tem de ser financiado de forma tributária. Nin-guém diz que ministérios são deficitários. Por definição, não ven-dem nada e têm de ser financiados por impostos, que são a fonteadequada para a cobertura de gastos a fundo perdido. Da mesmamaneira, a inclusão social só se financia por impostos. É fundamen-tal, por exemplo, pagar os trabalhadores da Previdência rural quenão têm capacidade contributiva, ao menos durante parte do ano –às vezes têm condição de mercantilizar uma parte do seu trabalho,outras vezes não.

Aqui cabe relatar algo que é absolutamente decisivo e mostraa importância da proteção social e da Previdência rural na distribui-ção de renda no Brasil. A pobreza rural seria enorme se não fossea Previdência e o seu papel de inclusão social. A Previdência ruralmudou a distribuição de renda, no Nordeste como no Sul do país.Outra coisa que é fundamental: a criação do seguro-agrícola, por-

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135

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

que, numa família em que todos trabalham na agricultura, o fato dehaver dois velhinhos aposentados garante que se possa produzir oano inteiro e, quando não se tem mais nada, tem-se a aposentado-ria como seguro.

Isso reforçou, na agricultura brasileira, a presença do peque-no produtor rural, que hoje, por meio da Contag (Confederaçãodos Trabalhadores na Agricultura), em negociação com o Ministé-rio da Previdência, já busca se separar dessa Previdência básica ecaminhar para uma Previdência contributiva.

Esse é o potencial da inclusão: quando se dá a mão a umconjunto segregado de trabalhadores, quando se institui o direitoà Previdência.

Isso não significa optar por uma Previdência básica, com be-nefícios de valor único. Essa seria uma proposta liberal. A propos-ta que o Brasil tem feito, ao contrário, é a de reforço a uma formade inclusão, de cidadania previdenciária, que mais tarde permitiriaaos bem-sucedidos avançar, no sentido de chegar ao Ministério edizer: “Eu quero contribuir com mais (e receber mais)”. E imaginoque se possa fazer isso também em relação aos trabalhadores ur-banos precários.

Orçamento da Seguridade Social

Obviamente toda essa ação sempre esteve amparada na idéiado orçamento da Seguridade Social, pois a nossa Constituição ci-dadã é com razão desconfiada em relação à garantia de recursospara os mais pobres. Temos uma Constituição muito extensa emrelação aos outros países, porque não acreditamos na lei. Nelapusemos a idéia do orçamento da Seguridade.

O Gráfico 1, com dados do Ministério da Previdência, estimaa linha de pobreza dos trabalhadores, dos idosos, se não houvesseas transferências. Isso se deve essencialmente à renda mensal vita-lícia, à Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e à Previdênciarural brasileira – para se perceber a extensão da proteção social jáobtida no Brasil, que o governo Lula certamente aumentará. Poressa razão, é importante prezar o orçamento da Seguridade Social.

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136

CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

Gráfico 1

O grau de pobreza entre os idosos é substancialmente inferior aoda população mais jovem e, caso não houvesse as transferências

da Previdência, a pobreza entre os idosos triplicaria.

No Quadro 3 estão as receitas das contribuições sociais. Ado Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), que é a maisimportante, e depois todas as contribuições sociais criadas ou au-mentadas em nome da Seguridade Social. A Seguridade Socialnão é perdulária: criou compromissos, mas também criou capaci-dade de contribuição, exatamente no mesmo momento, no capí-tulo da Ordem Social, na Constituição de 1988. Por esse argu-mento e por essa lógica – que é a lógica dos fatos – existem recei-tas primárias que são do orçamento da Seguridade, 171 bilhõesde reais, e despesas primárias de 136 bilhões de reais, o que dáum resultado primário superavitário no orçamento da SeguridadeSocial de 35,7 bilhões de reais. Esse é um dado do balanço daSeguridade Social de 2002.

Linha de pobreza estimada

caso não houvesse

transferências da Previdência

Linha da pobreza observada

% d

e p

obre

s

Grau de pobreza por idade

1999

0 5 10

10

20

30

40

50

60

70

80

15 20 25 30 35 40 45 50

Idade (em anos)

55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

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137

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Quadro 3Receitas e despesas da Seguridade Social

OGU 2002

O Quadro 4 apresenta as despesas financiadas com esse or-çamento, a LOAS e a Renda Mensal Vitalícia, o Regime Geral dePrevidência Social, as ações de saúde e saneamento, a assistênciasocial etc. O item 6, pessoal ativo, está presente porque os traba-lhadores da saúde, da Previdência, são atividade-meio da SeguridadeSocial e, dessa maneira, estão incluídos nas despesas. Já estão alios 2 bilhões de reais do Fundo da Pobreza e outros encargos espe-ciais. Estas rubricas somam 137 bilhões de reais.

O Gráfico 2 mostra a existência e a evolução do superávitorçamentário, o que não implica aceitar que se possa fazer qual-quer coisa com estes recursos. A construção de um orçamentodepende de prioridades. Se escolhermos o social como prioridade,

siaicosseõçiubirtnocedsatieceR 2,560.071

airáicnediverpoãçiubirtnoC INSS 4,129.07

snifoC 6,030.15

CPMF 7,462.02

PIS P/ pesa 2,095.21

CSLL 8,754.21

oãçerrocseõçiubirtnoC FGTS 8,524.1

siaicosseõçiubirtnocsartuO 7,473.1

sairpórpsatieceR 5,048.1

INSS 1,159

edúaSadoirétsiniM 4,988adotnemaçroodsavisulcxesairámirpsatieceredlatoT

laicoSedadirugeS7,509.171

sairámirpsasepsededlatoT 6130,861.631

"soirpórpsemigeriulcxe,laicoSedadirugeSadotnemaçroododatluseR"

adotnemaçroodoiemropoditbooirámirpodatluseRlaicoSedadirugeS

7,737.53

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138

CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

o que sobrar para ser financiado é que será fonte de pressão, ori-gem do déficit. A interpretação do resultado de qualquer orçamen-to depende de escolhermos por onde começar.

Quadro 4OGU 2002

Despesas da Seguridade Socialexclui encargos previdenciários da União

Gráfico 2Seguridade Social

Superávit orçamentário

OPITserolaVsogap

(siaicnetsissA-1 LOAS e RMV) 02,541.5

-1 RGPS 06,000.68

otnemaenaseedúasedseõçA-2 03,077.91

laicosaicnêtsissaedseõçA-3 06,913

edadirugeSadseõçasartuO-4 01,113.3

sogracneeovitalaosseP-6 05,796.5

seõçA-7 FAT 06,159.11

azerboPadodnuFodseõçA-8 00,031.2

siaicepsesogracnE-9 02,157.2

labolGlatoT 00,770.731

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

Em bilhões de reais

200320011997

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139

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Quero chamar a atenção para isso: além de cobrir os gastoscom os inativos do setor público, ainda sobram recursos do orça-mento da Seguridade Social. Em março de 2003, tínhamos 9 bi-lhões de reais que eram oferecidos ao Tesouro, por conta desseexcedente, no orçamento da Seguridade Social. É um dinheiro quefoi arrecadado, não desvinculado, não desviado, não gasto, e quefaz parte do superávit.

Assim, o orçamento da Seguridade financia todas as suas des-pesas e contribui para o superávit primário da União. Temos a res-ponsabilidade e a obrigação de honrar os gastos finalísticos, assimcomo as atividades-meio do orçamento da Seguridade. Mas nãopodemos esquecer que esse orçamento não apresenta déficits,embora não seja um orçamento folgado, dado que os compromis-sos com a inclusão são enormes e, certamente, absorverão esses eoutros recursos.

O Gráfico 3 nos dá uma idéia de como estão atualmente osimpostos e contribuições no Brasil. Apresenta o peso da Cofins(Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), daContribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF),do PIS-Pasep, da contribuição sobre o lucro, todas elas contribui-ções sociais, a maioria sobre o faturamento. Quem paga mais, pro-porcionalmente, é a população mais pobre, vítima preferencial desteônus indireto.

Gráfico 3Carga por principais tributos – 2002

Carga total 36,1% do PIB

FGTS

5%

Previdência

15%

II

2%

IPI

4%

ICMS

21%

CPMF

4%Cofins

11%

PIS/Pasep

3%

CSLL

3%

IR

16%

Demais

16%

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140

CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

As contribuições da Seguridade Social foram as que mais cres-ceram nos últimos anos. E como o governo federal não explorou aprodutividade dos impostos, para não dividir com estados e muni-cípios, as contribuições passaram a centralizar não só o financia-mento da Seguridade, como também a fazer frente às despesas doOrçamento da União e ao enorme passivo financeiro que o gover-no Lula encontrou.

O Gráfico 4 traz a evolução da dívida pública brasileira emcomparação com as despesas de pessoal. Considerando o pesoda dívida e seu crescimento relativamente ao peso do gasto compessoal da União, tenho a esperança de que se aproxime a oportu-nidade de reverter essa situação e, portanto, de existirem brechasno nosso orçamento, sem que isso implique simplesmente cortargastos sociais.

Gráfico 4Evolução da dívida pública brasileira –

Comparação com despesas de pessoal

Outra questão é que, ao longo do período 1995-2002, osservidores, em termos de despesa total de pessoal, mantiveram umaparticipação percentual praticamente estável em relação ao Produ-

0

100

200

300

400

500

600

700

DLT DPF DAD DPU

1994

2001

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141

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

to Interno Bruto (PIB), como se vê no Quadro 5. O interessante éque todas as faixas de servidores públicos têm tido participaçãodecrescente em relação à receita corrente líquida (Quadro 6), queé o conceito introduzido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Portanto, não se pode dizer que os servidores do Estado, nasua vida ativa, estejam onerando a receita pública. Pelo contrário,a sua participação é decrescente.

O que me preocupa é que não se contratou ninguém no setorpúblico na década de 1990. Não se fizeram concursos e todos osnovos servidores públicos vieram por contratos precários outerceirizados. Isso não gerou contribuição para a Previdência So-cial. Se tivessem sido contratados da maneira formal e correta, arelação ativo/inativo seria muito menos desfavorável do que é hoje.

Quadro 5A Reforma da Previdência e os serviços

Despesa total de pessoal – Evolução ante o PIB

Fonte: Boletim de Pessoal-MPOG –SRH

Estamos diante da precarização do setor público. A ReceitaFederal já se deu conta disso e estabeleceu uma forma de paga-mento de imposto para os consultores no serviço público. Mas issoainda não existe no mundo previdenciário.

De alguma maneira, existe um potencial contributivo maior nosetor público do que aquele efetivamente apropriado. Assim, odesequilíbrio do setor público é estruturalmente menos grave, por-que estamos pagando a inatividade de cerca de 1 milhão de funcio-

% PIB 5991 6991 7991 8991 9991 0002 1002 2002

ovitucexElatoT 56,4 71,4 89,3 99,3 01,4 90,4 31,4 72,4

ovitalsigeLlatoT 91,0 91,0 02,0 02,0 02,0 91,0 02,0 22,0

oiráiciduJlatoT 04,0 14,0 94,0 16,0 16,0 46,0 07,0 27,0

latoT MPU 40,0 40,0 50,0 60,0 50,0 60,0 70,0 70,0

saicnêrefsnarTlatoT 04,0 62,0 42,0 32,0 32,0 42,0 32,0 72,0

eserodivreSseratiliM

86,5 70,5 59,4 90,5 02,5 22,5 33,5 55,5

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142

CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

nários e os ativos, hoje, são 400 mil. Então, essa relação tenderá ase equilibrar a longo prazo.

Quadro 6Despesa total de pessoal – Evolução ante a receita corrente líquida

Fonte: Boletim de Pessoal – MPOG-SRH

O Gráfico 5 mostra algo importante, que é o peso da renúnciade arrecadação no desajuste do Regime Geral. Isso é um absurdoe tenho certeza de que uma revisão administrativa dessa renúnciamelhoraria em muito a equação do equilíbrio previdenciário. Acho,inclusive, que se deveria trocar renúncia por subsídio do governo.Subsídio orçamentário é transparente e pode ser associado a pro-gramas de indução a certos comportamentos. A renúncia é umsubmundo, uma escuridão da qual nada se sabe, mera desmercan-tilização do setor privado, dito de mercado. No Brasil, a renúnciade arrecadação no financiamento da Previdência é quase tão gran-de quanto o peso dos rurais na explicação do desajuste financeirodo Regime Geral.

O Gráfico 6 mostra uma projeção, tirada da Lei de DiretrizesOrçamentárias, do anexo de metas fiscais, que comprova o queafirmei: no futuro, em 2022, o Regime do Servidor Público e o

% RCL 5991 6991 7991 8991 9991 0002 1002 2002latoT 5,45 2,44 4,44 6,44 6,83 3,83 2,83 7,63

serodivreSsivic

71,83 57,13 32,23 21,13 99,72 43,72 52,62 77,42

sovitalatoT 04,22 06,81 50,91 75,71 40,61 31,61 49,51 40,51latoT

sodatnesopa55,11 36,9 47,9 00,01 27,8 40,8 04,7 89,6

oãsneplatoT 22,4 35,3 44,3 55,3 32,3 71,3 19,2 57,2seratiliM 94,21 31,01 90,01 93,11 88,8 91,9 23,01 02,01

sovitalatoT 47,5 85,4 53,4 40,5 91,3 98,3 18,3 29,3latoT

sodatnesopa68,3 72,3 61,3 65,3 71,3 49,2 38,3 36,3

oãsneplatoT 98,2 82,2 75,2 97,2 35,2 53,2 86,2 46,2saicnêrefsnarT 48,3 03,2 21,2 50,2 47,1 57,1 86,1 77,1

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143

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Regime Próprio dos militares terão um peso menor do que têmhoje, em termos de PIB, na evolução da necessidade de financia-mento, exatamente devido a essa mudança de populações. Assim,o desequilíbrio dos servidores públicos é mais transitório do que seimagina. Por outro lado, o Regime Geral terá uma evolução umpouco menos favorável, a não ser que se consiga minimizar a re-núncia de arrecadação e que os trabalhadores rurais possam sermais contributivos.

Gráfico 5Desajustes – Regime Geral (INSS)

Não pretendo discutir a reforma em todos os seus detalhes,mas queria tocar em algumas questões que me parecem importan-tes. Existe um teto de contribuição, ele foi posto; o problema não éo teto, mas é o valor do salário, do piso e do teto. É esse o proble-ma no Brasil. Todo país tem um teto e, normalmente, o intervalo de1 a 10 é suficiente para cobrir toda a população. O problema é quesomos um país extremamente desigual e perverso, e – enquantonão se corrigir isso – haverá muitos a reclamar desse teto, mas nempor isso ele pode deixar de ser estabelecido.

0

2

4

6

8

10

12

14

Rurais RmvRenúncia

Em bilhões de reais

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CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

Gráfico 6Evolução da necessidade de financiamento previdenciária em bilhões

de reais como proporção do PIB – 2003/2022

Fonte: LDO/2004 – Anexo de Metas Fiscais

Também é importante a questão do teto de benefícios, que jádeveria existir há muito tempo. Sob meu ponto de vista, se não fossemas questões jurídicas apontadas, esse teto poderia ter sido menor.

Quanto à idade de aposentadoria, também não vejo nenhumsentido em não existir uma idade. Apenas considero que deveriahaver uma transição para aqueles que estão trabalhando hoje e quetêm expectativa de direitos.

Passei minha vida acreditando que deveria haver uma contri-buição para inativos. Por quê? Em primeiro lugar, por conta daquestão da solidariedade intergeracional. Desse ponto de vista, poruma questão de princípio, eu já seria a favor da contribuição dosinativos. Acho que essa discussão está muito prejudicada porqueveio no bojo de uma discussão maior, em que expectativas de di-reitos são revistas. Senão, tenho certeza de que a idéia da contri-buição dos inativos passaria de modo muito mais fácil.

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

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2017

2018

2019

2020

2021

2022

Regime Geral

Próprio Servidores

Próprio Militares

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

A verdade é que essa discussão é muito emocional porquevem misturada com outras questões. Sou a favor da taxação, masacho que deveria haver uma proposta intermediária, levando emconta que nos anos 1990 houve uma expansão indevida das pes-soas que misturaram o tempo de serviço do Regime Geral com ode trabalhador do setor público para se aposentar nos mais altossalários da República. Houve gente que trouxe tempo do INSS e seaposentou com dois anos de serviço público.

Essa é outra questão, a da aposentadoria precoce, na qual, setivesse alguma voz, eu proporia que, em vez de trabalhar por faixade isenção, se trabalhasse por limite de idade, como faz, aliás, oimposto de renda. Se o objetivo é dar conta das aposentadoriasprecoces, as pessoas seriam oneradas pela contribuição dos inati-vos até os 65 anos.

Do meu ponto de vista, é essencial para a tramitação da pro-posta do governo que haja uma salvaguarda para aplicação dosganhos com a questão distributiva interna, no orçamento daSeguridade. Porque a tradição orçamentária brasileira tem sido ade aplicar os recursos da Seguridade Social em outras finalida-des. Portanto, no mínimo a questão redistributiva interna entre asvárias clientelas deveria ser apropriada no orçamento da Seguri-dade Social.

O Quadro 7 mostra que as alíquotas efetivas não serão iguais a11% porque, se diminui o vencimento, é possível descontar isso doImposto de Renda. Então, na verdade, quem ganha 2.115 reais vaipagar 5% de contribuição dos inativos, quem ganha 5 mil reaisvai pagar 7,7%, quem ganha 10 mil reais vai pagar 9,3%.

O Quadro 8 mostra como é hoje a estatística. Quantos sãoos aposentados, quantos excedem o teto, que são 63% das apo-sentadorias e 53% do valor. E, caso se estabelecesse, por exem-plo, um teto de 2.400 reais, apenas 21,19% dos aposentados pa-gariam. Como a contribuição dos inativos é essencialmente pararesolver problemas dos governos estaduais, há muito poucos tra-balhadores que ganham acima desse teto. Então seria inteiramen-te inócuo.

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CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

Quadro 7Alíquotas efetivasde contribuição

Quadro 8

oirálaSoturb

oãçudeRoirálased

odiuqíl

850.1étA 0

005.1 %88,2

511.2 %50,5

005.2 %11,5

000.3 %69,5

000.4 %60,7

000.5 %87,7

000.6 %2,8

000.7 %6,8

000.01 %3,9

%

Quantidade 251.082 63,46%

Valor 430.255.857,36 53,08%

Quantidade 83.847 21,19% Total da Folha Total de Aposentados

Valor 251.644.953,05 31,05% 810.540.418,40 395.631

Teto (R$ 1.058,00)

Estatística

Teto (R$ 2.400,00)

Aposentados

Excedente do Teto

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Queria discutir duas questões importantes do ponto de vistatributário e fazer uma ponte entre a Reforma da Previdência e aTributária. A primeira delas é a questão da desoneração da folhade salários. O Ministério da Previdência promoveu no início de2003 um debate sobre o tema, do qual tive o prazer de participar.Acho que a folha de salários é a expressão do mundo do trabalho.E nos defrontamos com uma situação nova, pois temos rendimen-tos do trabalho sem assalariamento. Então, independentemente dese fazer qualquer coisa a respeito, a folha de salários cai em partici-pação no financiamento da Previdência.

Mas, de qualquer maneira, eu faria uma desoneração da folhade salários, bem gradual, para ver os impactos, porque isso vaimudar a incidência setorial. O setor que paga pouco vai pagar mui-to. E a gente não sabe exatamente para onde vai a carga tributária.Mas certamente, no caso da micro e pequena empresa, a deso-neração da folha de salários vai ter um impacto favorável importan-te, principalmente para aquela que não está no Simples (SistemaIntegrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Mi-croempresas e Empresas de Pequeno Porte)1.

Excedente do Teto

(R$ 2.400,00)%

Quantidade 75.063 28,21%

Valor 132.199.796,50 41,68%

Quantidade 27.170 10,21% Total da Folha Total de Pensionistas

Valor 78.217.102,59 24,66% 317.144.409,29 266.106

Pensionistas

Teto (R$ 2.400,00)

Teto (R$ 1.058,00)

Estatística

1. Trata-se de um regime tributário diferenciado, simplificado e favorecido, aplicável àspessoas jurídicas consideradas como Microempresas (ME) e Empresas de Pequeno Porte(EPP), nos termos definidos na Lei 9.317, de 5/12/1996, e alterações posteriores, estabe-lecido em cumprimento ao que determina o disposto no art. 179 da Constituição Federalde 1988. Constitui-se em uma forma simplificada e unificada de recolhimento de tribu-tos, por meio da aplicação de percentuais favorecidos e progressivos, incidentes sobreuma única base de cálculo, a receita bruta. (Fonte: site da Secretaria da Receita Federal:<http://www.receita.fazenda.gov.br>)

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CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

Como não se deve dar nada de graça ao capital, que já temtanto, isso devia ser acompanhado de alguma imposição em termosde contratação, de primeiro emprego, de pessoas desempregadas.Ou seja, é importante que a desoneração da folha de salários sejaacompanhada de alguma contrapartida pelo empregador a favordos trabalhadores e da Previdência.

Finalmente, acho importantíssima a idéia de inclusão socialexposta pelo ministro Berzoini. O que me parece extremamentecurioso é que a política universal de renda mínima, associada àCPMF, tenha sido abordada na Reforma Tributária, e não na Refor-ma da Previdência, à qual ela pertence.

Do meu ponto de vista, estamos buscando uma contribuiçãopara fazer um programa de renda mínima universal. Essa é umaobrigação previdenciária, não tem nada a ver com a Reforma Tri-butária, e tenho certeza de que o nosso governo não vai usar umdiscurso falso em relação à política social. O PIS-Pasep, o Finsocial,a CPMF foram criados em nome do social, mas ele só se aproprioudeles muito recentemente.

Na verdade, essa idéia de contribuição, que está prevista noinciso IV do artigo 195, que versa sobre a preservação da CPMF,deveria pertencer à Seguridade Social. Ou seja, eu quero a Refor-ma da Previdência, mas quero mais reformas. Quero uma reformaque tenha capacidade de garantir um sistema universal de saúde,uma assistência universal menos mesquinha do que aquela que ad-mite apenas um benefício para uma família que tem renda inferior aum salário mínimo. É preciso haver cinco pessoas morando namesma casa, com a mesma renda de um salário, para poder terdireito ao benefício da LOAS. Quem não tem onde morar e vai mo-rar com o seu filho, junta duas famílias, perde o direito porque, seganha mais do que um salário mínimo, está fora. Então, essa é umaquestão que tem de ser revista, numa idéia de uma Seguridade So-cial abrangente. Espero que a CPMF possa reencontrar seu verda-deiro nicho, sendo extraída da Reforma Tributária e trazida para ada Seguridade Social.

Finalmente, uma última nota: a Previdência complementar é umapreocupação que já estava posta por vários economistas nos deba-

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

tes da Previdência desde 1986 e que está, inclusive, prevista desdeentão, embora nunca implementada. Fico feliz com a idéia de termosum fundo público e queria que ele tivesse um caráter mais abrangente,menos segmentado, menos apropriado corporativamente.

Gostaria de apresentar uma proposta que também já está cir-culando desde a metade dos anos 1990, que é a idéia de criar umfundo público, agora associado à elevação dos recursos do BancoNacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Seria criada umaLetra do Desenvolvimento Econômico para alavancar investimen-tos de infra-estrutura. Por quê? Porque infra-estrutura é investi-mento de longo prazo que, embora não dê a melhor remuneraçãodo mundo, tem uma rentabilidade garantida. Quando se investe emsaneamento, já tem alguém que está esperando a torneira chegar nacasa dele. Quando se aumenta a eletrificação, tem alguém que vaiacender a luz todos os dias. Portanto, energia elétrica e saneamen-to básico são investimentos adequados para lastrear um fundo quetodos queremos. E, queremos que seja seguro, para o bem dostrabalhadores e de seu futuro.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Todas as vezes que se tentou implantar reformas neste país,nossa central sindical foi alijada do processo de discussão. Agorapoder debater com o governo e com o PT não é pouco para quemvivenciou, durante 20 anos, um processo de isolamento na relaçãocom o poder público. É muito positivo para todos nós, especial-mente para os sindicalistas deste país que sempre encontraram di-ficuldade na relação com o poder público.

Falo em nome da Central Única dos Trabalhadores (CUT). Nãosão opiniões meramente pessoais. Sou servidor público, professorde escola pública, mas, quando falo em nome da CUT, falo em nomedas categorias filiadas, inclusive as da iniciativa privada. Portanto,há na CUT uma ampla maioria que concorda com essas opiniões.Há também um setor que não concorda, e o nosso debate gera ariqueza da CUT, assim como a do PT.

Acho que a forma como se colocou o debate da Reforma daPrevidência na sociedade gerou um certo preconceito. Sinto issoinclusive no movimento sindical. Aliás, sinto na pele o preconceitoque se tem contra o servidor público na sociedade brasileira. Aforma como se apresentou o debate gerou a opinião de que oservidor público ganha muito bem neste país. Média é média.

João Antonio Felicio

A CUT e a Reformada Previdência

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A CUT E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

Quando se começa a apresentar a média na sociedade, acaba-segerando a opinião de que todos os servidores ganham bem. Econfesso que gostaria de ter uma cota-parte nessa média, porqueestou bem abaixo dela.

Discordo daqueles que afirmam que a proposta do governoLula tem uma tendência neoliberal. Se formos analisar a história dasreformas da Previdência que ocorreram no mundo todo, vamos per-ceber que quem afirma isso está desinformado. Porque, na propostado governo, não significa privatização o fato de haver um teto de dezsalários mínimos e a possibilidade de criação do Fundo de Pensãopúblico sem fins lucrativos, fechado e com administração quadripartite.

A CUT sempre foi contra o processo de privatização feito pelosgovernos anteriores. Portanto, seria um absurdo nos posicionarmosfavoravelmente à criação de um Fundo de Pensão privado. Mas,francamente, não vemos isso na proposta do governo.

Quanto à maneira de se apresentarem os salários dos servido-res públicos, vale ressaltar que todos sabemos que a matemática éuma ciência exata, mas pode ser utilizada, ou apresentada, de acordocom os objetivos que se queira alcançar. Quem apóia integralmentea proposta vai buscar dados para defender a sua tese. Quem aquestiona busca outros dados.

Primeiro, a média. Temos aproximadamente 57% dos servido-res públicos federais que ganham até 1.561 reais, ou seja, a maioria.A média desses 57% é de 1.038 reais. A média salarial dos servido-res públicos estaduais e municipais varia de um a quatro saláriosmínimos. A imensa maioria encontra-se nessa faixa de um a quatrosalários mínimos. Então, é esse contingente que a reforma vai atingir.Isso tem de ser levado obrigatoriamente em consideração.

Um outro número também importante: quando se compara amédia da aposentadoria dos servidores públicos, de cerca de 2 milreais, com a média do setor privado, que é de 400 reais, é necessá-rio levar em consideração a existência de aproximadamente 7 mi-lhões de trabalhadores rurais que recebem aposentadoria, correta-mente, mas que puxam a média do setor privado para baixo.

Se computamos aqueles outros 43% dos funcionários públi-cos – eu usei o referencial de 57% –, nossa média cresce. E se

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

calculamos esses dois setores, vamos verificar que a diferença nãoé tão brutal assim. Aí teríamos uma média do setor privado, doINSS, em torno de 770 reais, e a média do setor público em torno de1.000 reais. Portanto inicialmente a diferença não é tão grande.

Ao analisar as médias do funcionalismo público estadual emunicipal, vamos verificar que elas não são tão diferentes da médiado INSS. São muito próximas porque devem ser comparadas aosetor formal da economia. O funcionalismo público é um setor for-mal da economia assim como aqueles que têm carteira assinada.Não podemos comparar situações diferenciadas, com aqueles quenunca pagaram a Previdência. Se fizermos esse tipo de compara-ção, acabaremos cometendo uma injustiça, além de construir umaanálise incorreta.

A CUT sempre defendeu, ao longo da sua história, que deveser feita uma Reforma da Previdência. Isso não é uma posição demomento, agora com o governo Lula. Defendemos isso desde 1995.Porém, a CUT sempre defendeu primeiramente uma Reforma Tribu-tária. É nela que se baliza o Estado que queremos, a divisão dequem vai pagar, quem vai sustentar esse Estado. Infelizmente, noBrasil, há um determinado setor que não paga imposto. Quem pagaé a classe média e o assalariado, além da população de baixa rendasofrer, e muito, as conseqüências perversas da atual estrutura. Por-tanto, seria mais interessante a Reforma Tributária ser discutida evotada primeiro.

Fusões dos sistemas

A CUT defende a fusão dos dois sistemas previdenciários. Nes-se sentido, nossa proposta é até mais radical que a do governo. De-fendemos inclusive teto para os atuais funcionários públicos. É óbvioque para fundir os dois sistemas seria necessária uma enorme quan-tidade de recursos, porque os funcionários públicos que pagam so-bre o total teriam de receber esse dinheiro, que seria repassado paraum fundo e o Estado com uma cota-parte. Eu não sei se isso seriapraticável, mas o correto na reforma seria isso, ter um sistema único,universal para todos. Essa sempre foi a opinião da CUT.

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A CUT E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

Quero reforçar outra questão já comentada aqui. Para se re-solver o problema de déficit da Previdência, na nossa avaliação, ataxação dos inativos de nada adianta. Essa taxação significa, pelaproposta do governo, 911 milhões de reais a mais ao ano. Talvezseja uma enorme quantidade de recursos, mas significa apenas 5%em relação ao déficit da Previdência.

Sobre a questão da idade, se fossem estabelecidas as idadesde 55 e 60 anos, a União arrecadaria aproximadamente 21 milhõesde reais, porque atrasaria parte daqueles que já estão em idade deaposentadoria. Portanto, não é com essa proposta que vamos re-solver o problema do déficit da Previdência pública.

Esclareço que não faremos uma luta para o governo federalretirar seu projeto do Congresso Nacional. Até porque quem co-nhece o Lula sabe que ele não faria isso. Portanto, essa seria umaluta inócua. Nossa luta é para fazer emendas à proposta do gover-no, na direção do que achamos mais adequado. É isso que deve-mos e vamos fazer no Congresso Nacional, utilizando os instru-mentos de luta que nossa Central Sindical sempre teve. Em 20 anosde luta, a CUT sempre foi a mesma: ousada e combativa. O exercí-cio da autonomia é fundamental e aprendemos a exercê-la, tam-bém, no interior do PT.

A CUT propõe um teto de 4.800 reais para a aposentadoria dosetor público. Alguém pode dizer que não há dinheiro para isso. Éóbvio que, quando se eleva o teto e o trabalhador passa a pagarsobre o novo valor, é necessário computar o tempo que ele pagousob um teto menor e o que vai pagar sob o maior, encontrando-seum denominador comum.

E ainda achamos, de acordo com a necessidade da fusão, queexistem carreiras típicas de Estado, que poderão ser desestimuladasse não houver um teto superior.

Ficamos profundamente satisfeitos, na reunião do Conselhode Desenvolvimento Econômico e Social, na qual o ministro Ri-cardo Berzoini estava presente, quando inclusive em alguns mo-mentos votamos contra os empresários e em outros eles votaramcontra nós, mas onde ficou muito claro que o setor financeiro queriaum Fundo de Pensão privado. Nesta questão nós votamos con-

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

tra, a votação ficou empatada, mas acabou sendo aprovado o Fun-do de Pensão público, fechado, com contribuição definida e bene-fício definido.

O problema da idade talvez seja o ponto mais grave da pro-posta do governo. Inicialmente, lembremos que se criou neste paíso mito de que o funcionário público se aposenta com salário inte-gral. Qual salário integral? É só verificar o hollerith do servidorpúblico para vermos abonos, gratificações e outros penduricalhosque serão perdidos ao se aposentar; assim o servidor sofrerá umaredução imediata de 10%, 20%, 30%, 40%... É bom deixar issoclaro. Portanto, impor a essa pessoa trabalhar mais sete anos paragarantir sua aposentadoria integral não parece uma medida razoável.

Vejamos alguns dados da Reforma da Previdência que estáocorrendo na França. Lá estão propondo 60 anos de idade para aaposentadoria. Mas, na França, a situação do cidadão – de vida,de trabalho, de proteção social do Estado – é muito diferente da doBrasil. Se lá se propõe agora os 60 anos, aqui precisamos pelomenos de uma fase transitória. Posso dizer que confesso que prefi-ro a idéia de ser porteiro do Museu do Louvre a ser professor deescola pública do estado de São Paulo.

Ainda sobre a questão do desconto nos proventos, utilize-mos o exemplo de um funcionário público que ganha 1.000 reais.Se ele sofrer uma subtração de 20% no salário, devido às gratifi-cações que não serão computadas para a aposentadoria, seu ren-dimento será reduzido para 800 reais. Se ele quiser se aposentaragora, pelas regras atuais, subtraem-se ainda mais 35% dos seusvencimentos, que vão despencar para algo em torno de 500 reais.Como haverá uma unificação da alíquota de desconto no Brasiltodo, e em alguns estados a alíquota é menor do que 11%, pode-rá acontecer mais um desconto. Se o funcionário, para sua des-graça, tiver trabalhado parte da vida na iniciativa privada, ocorre-rá uma nova subtração no seu salário. Se durante algum tempo,no funcionalismo público, ele exerceu um cargo em que não com-pletou a quantidade de anos exigida, mais uma nova subtração...Essa proposta de reforma, como está, vai empobrecer ainda maiso funcionário público.

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A CUT E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

Então é necessário fazer uma análise mais detalhada do casodos funcionários de baixa renda, porque os de alta renda têm gor-dura para queimar. Esses funcionários públicos, os trabalhadoresde baixa renda, compõem a imensa maioria do funcionalismo.Portanto é preciso tomar cuidado com a questão da idade. Fize-mos as contas necessárias. Vamos analisar, por exemplo, a situa-ção de um funcionário público que ganha 4 mil reais. Ele tem 25anos no setor privado e dez anos no público. Se estiver ganhando4 mil reais, pela proposta, vai cair para 1.643 reais. Com maisduas ou três subtrações, devido àquelas questões que coloquei,cai para 1.000 reais.

Um cidadão que era da iniciativa privada veio para a esferapública e, de repente, vê uma proposta dessa natureza... Aqui tam-bém se precisa de uma fase de transição, porque não se pode jogarsobre ele a responsabilidade de uma mudança tão abrupta na suavida, quando estiver na velhice e não tiver mais tempo de optar porum Fundo de Pensão complementar, seja público ou privado.

Como dizer para alguém, repentinamente, e que está beirandoa aposentadoria, que espera uma aposentadoria de 2 mil, 3 mil ou 4mil reais: “Companheiro, a sua aposentadoria vai ser reduzida a umquarto disso”. E ele responde o seguinte: “Mas como é que euposso, já com 60 anos, ir para um Fundo de Pensão privado?”Não irá. A subtração no salário dele será brutal, não podemos en-tender como razoável. Isso tem de ser mudado, sob pena de seimpor uma punição terrível para quem optou pelo serviço público.

Além disso, vejamos a questão do critério de valor das aposen-tadorias e pensões. Aqui é preciso sempre levar em consideração osalário que o cidadão ganha. Se é verdade que o cálculo deve sermodificado para alguns setores do funcionalismo, também é verdadeque tem de haver salvaguarda para o cidadão de baixa renda. Elenão pode sofrer uma subtração tão brutal nos seus vencimentos queo coloque numa situação insustentável. Essa salvaguarda deve valerpara a aposentadoria, mas também para a pensão.

Sobre a questão da paridade entre ativos e inativos, há umproblema na proposta inicial do governo que coloca com muitaclareza que os já aposentados e os que estão em tempo de aposen-

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

tadoria terão a paridade. Mas aqueles que vão se aposentar nofuturo e os que entrarão sob o novo teto terão reajuste de acordocom a inflação. Só que há um sério problema, a questão da Lei deResponsabilidade Fiscal.

Vamos dar como exemplo um estado onde a legislação esti-pula que se deve dar reajuste de acordo com a inflação para osaposentados. Perfeito. Mas quando o governador vai dar o reajus-te existe uma outra lei que diz que não se pode gastar mais do queum determinado percentual com a folha de pagamentos. Qual é aopção que o governador vai escolher, dar o reajuste ou respeitar alei? Ele vai respeitar a lei e não sancionará o reajuste, argumentan-do que a Lei de Responsabilidade Fiscal é mais impositiva do que ada concessão do reajuste. É isso que ele vai fazer. Para existir aobrigatoriedade do reajuste, é preciso talvez uma nova redaçãodesse artigo, para evitarmos uma nova subtração na sua já mingua-da aposentadoria.

Outro ponto importante é o estabelecimento de alíquotas decontribuição. Quando falamos da necessidade de apresentar emen-das à proposta do governo, não se trata somente de aumentá-las.Queremos aperfeiçoar alguns aspectos da proposta, inclusive paraa iniciativa privada. Achamos que a questão do fator previdenciárioé um confisco brutal para os trabalhadores da iniciativa privada.

O que queremos mudar na proposta do governo? Se é tãoruim a subtração de 5% ao ano para o setor público, também ofator previdenciário é um confisco enorme para os trabalhadoresda iniciativa privada. Vamos conversar com os parlamentares parafazer uma emenda, pelo menos para o trabalhador de baixa rendada iniciativa privada não ser penalizado com uma subtração tãoacentuada. Precisamos combinar uma proposta que não seja tãoinjusta para nenhum dos setores, sob pena de continuar havendoum confisco enorme, especialmente para o cidadão de baixa renda.

Sobre a regulamentação das atividades especiais no setor pú-blico, há algumas atividades especiais que constam da lei, mas atéhoje não foram regulamentadas. Nosso governo deveria – e vamoslutar para isso ocorrer – elaborar uma lei de regulamentação logo,para os setores com direito a aposentadoria especial passarem a

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A CUT E A REFORMA DA PREVIDÊNCIA

tê-lo, devido ao desgaste físico e mental no exercício de algumasfunções; e para algumas categorias da iniciativa privada, como porexemplo quem trabalha em fundição, mina de carvão etc. Isso pre-cisa de ser regulamentado porque significa proteção maior à saúdedo trabalhador.

Para ninguém dizer que só vemos defeitos na proposta do go-verno, deixo claro que achamos que ela tem também seus méritos,inclusive um espetacular: o esforço de inserir no sistema aqueles 55%de trabalhadores que estão na informalidade, que não têm direito aabsolutamente nada. É na direção destas pessoas que a reforma temde caminhar, diminuindo a contribuição dos autônomos, trazendo paraa Previdência pública os trabalhadores da agricultura familiar. Espe-ramos que isso ocorra na elaboração da Lei Complementar.

Acredito que o nosso governo vai criar mecanismos para tra-zer a informalidade para dentro do sistema. Porque, se a reformanão vem para inserir esse setor, para que então a reforma? Paratentar resolver tudo entre nós? Ou para tentar repassar recursos daclasse média baixa a fim de sustentar os mais pobres? Essa não é areforma de que precisamos. Até porque a distribuição de rendaprecisa ser dos mais ricos para os mais pobres, e não da classemédia para os mais necessitados.

Outro aspecto muito positivo da proposta do governo estárelacionado à forma de contribuição das empresas. Diminuir a con-tribuição das pequenas e médias empresas, metade sobre a folha emetade sobre o valor agregado, nos parece ser medida correta,porque vai ajudar demais as pequenas e médias empresas, que sãoresponsáveis por quase 70% dos postos de trabalho deste país – eque têm uma carga tributária muito elevada. Essa é uma medidanecessária, pois torna possível taxar mais empresas que têm pou-cos funcionários, mas muita lucratividade. Está na hora de elas pa-garem sua parte, de contribuírem com o crescimento do Brasil.

Também acredito nas intenções do nosso governo, do nossocompanheiro Lula, na elevação do piso. Fala-se tanto do teto e nãose fala do piso, mas acredito que ao longo do governo Lula vamoster, segundo as intenções expressas pelo ministro Ricardo Berzoinie pelos deputados, uma elevação do piso.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Esses nos parecem ser elementos importantes na propostado governo.

Por último, o combate ferrenho à sonegação. Não podemoscontinuar convivendo com tamanha sonegação, e sei que o Minis-tério da Previdência já está tomando medidas para este combate, eque contarão com o apoio da nossa Central.

Procurei apresentar alguns pontos positivos e negativos daproposta do governo, conforme avaliação da Central Única dosTrabalhadores. Contra o que há de negativo vamos lutar, utilizandoos nossos argumentos, números e análises, para convencer a socie-dade; e vamos fazer emendas no Congresso Nacional. A CUT vaiagir de forma pacífica e firme, na defesa em especial dos mais po-bres, como sempre fez ao longo da sua história.

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CONDIÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Sobre os autores

ROSA MARIA MARQUESEconomista, professora titular do Departamento de Economia daPontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), especialis-ta em políticas sociais com pós-doutorado na Faculté MendesFrance, em Grenoble. Foi chefe do Departamento de Economia daPUC-SP em três oportunidades (1987-1989; 1989-1991; 1997-1999). Foi presidente da Sociedade Brasileira de Economia Políti-ca (SEP) durante duas gestões: 1998-2000; 2000-2002. Entre suaextensa produção de livros e artigos nessa área, destaca-se A pro-teção social e o mundo do trabalho (Bienal, 1997).

EINAR BRAATHENPesquisador no Instituto de Desenvolvimento Urbano e Regionalda Noruega (NIBR). Cientista político, foi anteriormente pesquisa-dor na Universidade de Bergen, onde escreveu sua tese de douto-rado sobre políticas de desenvolvimento das telecomunicações emMoçambique e Zimbabwe. Desde 1995 é líder de um projeto paraestudar o processo de descentralização em Moçambique. Em 1997iniciou seu trabalho no Programa de Pesquisa Comparativa sobrePobreza (CROP), sendo o responsável pelos workshops sobre o

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SOBRE OS AUTORES

“Papel do Estado na diminuição da pobreza”, a partir do qual foieditado um livro no qual participou como editor. Seu mais recentetrabalho é Ethnicity Kills? The Politics of War, Peace and Ethni-city in Sub-Saharian Africa, editado com M. Boas e G. Saether(McMillan, 1999).

LAURA TAVARES SOARESDoutora em economia do setor público, área de concentração empolítica social, pelo Instituto de Economia da Unicamp (Universi-dade Estadual de Campinas, SP) em 1995. Atualmente é professo-ra visitante do Instituto de Medicina Social (IMS) e pesquisadora doLaboratório de Políticas Públicas (LPP) da Universidade do Estadodo Rio de Janeiro (UERJ), além de professora licenciada da Univer-sidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), pesquisadora do CNPq(Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico),coordenando Projeto Integrado na linha de Estudos ComparadosLatino-Americanos em Seguridade Social.É colaboradora do Clacso (Conselho Latino-Americano de Ciên-cias Sociais) e assessora de diversos movimentos sociais.Participou de programas de pós-graduação em UniversidadesLatino-Americanas, ocupou diversos cargos públicos nas áreasde Saúde e Previdência Social, foi coordenadora do ProgramaEspecial de Saúde da Baixada Fluminense (Rio de Janeiro, 1987-1989), assessora de Política Social do Governo do Rio Grandedo Sul (gestão Olívio Dutra, 1999-2002) e consultora de orga-nismos nacionais e internacionais na área de Política Social eSaúde.Livros publicados: Ajuste neoliberal e desajuste social na Amé-rica Latina. Petrópolis/Rio de Janeiro, Vozes, 2001; Os custossociais do ajuste neoliberal na América Latina. São Paulo,Cortez, 2a edição, 2002; Tempo de desafios: A política socialdemocrática e popular do governo do Rio Grande do Sul (org.).Petrópolis/Rio de Janeiro, Vozes, 2002; O desastre social. Riode Janeiro, Record, 2003.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

JOSÉ PIMENTELAdvogado, sindicalista e funcionário do Banco do Brasil. Foi elei-to em 2002 para o terceiro mandato de deputado federal peloPartido dos Trabalhadores do Ceará. Em 2003, integrou as co-missões de Finanças e Tributação e de Constituição e Justiça daCâmara dos Deputados. Também foi relator da Comissão Espe-cial de Reforma da Previdência, que analisou e proferiu parecersobre a PEC nº 40/03. Em seguida foi escolhido vice-presidente daComissão Especial destinada a proferir parecer ao PLP 076/03que cria a nova Sudene (Superintendência do Desenvolvimentodo Nordeste). Foi autor do requerimento da CPI do Finor (Fundode Investimento do Nordeste), instalada em 2000, da qual foi vice-presidente e sub-relator de Investigação. Integrou, ainda, a Co-missão Especial de Reforma da Previdência Social que resultouna Emenda Constitucional nº 20, e a Comissão Especial que apro-vou as Leis Complementares nº 108 e 109, ambas de 2001, den-tre outras.É autor da Lei nº 9.998, de 2000 (Fundo de Universalização dosServiços de Telecomunicações – FUST), que destina 1% do lucro dasoperadoras dos serviços de telecomunicações para garantir compu-tadores e internet nas escolas, bibliotecas e hospitais públicos.

ELI IÔLA GURGEL ANDRADEProfessora da Faculdade de Medicina e do curso de mestrado emSaúde Pública da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG),além de economista, doutora em Demografia. Sua tese(Des)Equilíbrio da Previdência Social Brasileira: componenteeconômico, demográfico e institucional. 1945-1997 (CEDEPLAR/FACE/UFMG, 1999) foi premiada pelo VII Prêmio Brasil de Econo-mia, classificada em primeiro lugar na categoria tese de doutoradopelo Conselho Federal de Economia em 2000.

ARLINDO CHINAGLIA JUNIORReeleito deputado federal em 2002 para seu terceiro mandatoconsecutivo. Durante o ano de 2001 e início de 2002 esteve li-cenciado da Câmara dos Deputados para exercer o cargo de

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SOBRE OS AUTORES

Secretário de Implementação das Subprefeituras na capitalpaulista.No primeiro mandato em Brasília, em virtude de seu trabalho defiscalização no uso do dinheiro público, tornou-se, em 1997, pre-sidente da Comissão de Fiscalização e Controle da Câmara dosDeputados.Durante os dois primeiros mandatos atuou prioritariamente naSeguridade Social: revelou à sociedade os maiores devedores doINSS e participou intensamente do debate da Reforma da Previdên-cia na Comissão Especial da PEC no 33/95.Integrou a CPI da Fabricação de Medicamentos e a Comissão Es-pecial que regulamentou os Planos de Saúde, entre outras.Foi presidente do Sindicato dos Médicos do Estado de São Paulo,do PT e da CUT estadual. Foi secretário-geral do PT nacional, doqual é fundador. Formado em medicina pela UnB (Universidade deBrasília), é especializado em saúde pública, em radiodiagnóstico eem clínica médica.

RICARDO BERZOINIReeleito em 2002 para o cargo de deputado federal. Em seu pri-meiro mandato, foi vice-líder do PT na Câmara dos Deputados.Participou da coordenação da campanha de Lula à Presidência daRepública, é membro do Diretório Nacional do Partido dos Traba-lhadores e exerceu a presidência do PT na cidade de São Paulo(1999-2000). Cursou Engenharia na Faculdade de Engenharia In-dustrial (FEI), é funcionário licenciado do Banco do Brasil, foi pre-sidente do Sindicato dos Bancários de São Paulo, Osasco e Re-gião e o primeiro presidente da Confederação Nacional dos Ban-cários (CNB). Na sua gestão à frente do Sindicato, fundou a Bancoop– Cooperativa Habitacional dos Bancários – e o Projeto Travessia(que atende centenas de crianças que vivem em situação de risconas ruas de São Paulo).

JOSÉ DIRCEU DE OLIVEIRA E SILVANasceu em 16 de março de 1946 e formou-se em Direito pela PontifíciaUniversidade Católica (PUC-SP). Foi Deputado Estadual (1987-1991),

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Deputado Federal em duas legislaturas (1991-1995 e 1999-2003).Dirceu também foi Secretário-Geral do Diretório Nacional do PT(1987-1993). Coordenou a campanha de Lula à Presidência da Re-pública em 1989. F oi presidente do PT de 1995 a 1999.Na Câmara dos Deputados pertenceu às Comissões Permanentesde Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática, Constituição eJustiça e de Redação, Defesa Nacional, Finanças e Tributação, Re-lações Exteriores e de Defesa Nacional e Viação e Transportes eparticipou, ainda, da Comissão Externa de Desaparecidos PolíticosPós-1964 e da CPI de Privatização da VASP.Devido à sua militância no movimento estudantil, Dirceu foi presono XXX Congresso da UNE, em 1969, teve sua nacionalidade cassa-da e foi banido do país. No exílio, trabalhou e estudou em Cuba,retornando ao Brasil clandestinamente em 1975. Participou ativa-mente da coordenação da campanha pelas Eleições Diretas parapresidente da República, em 1984. Foi eleito em 2002 para o ter-ceiro mandato na Câmara dos deputados e desde janeiro de 2003exerce o cargo de ministro da Casa Civil do presidente Luiz InácioLula da Silva.

SULAMIS DAINProfessora titular de economia do setor público do Instituto deMedicina Social (IMS) da Universidade do Estado do Rio de Ja-neiro (UERJ). Foi secretária-executiva da Comissão da ReformaTributária do Executivo Federal que apresentou projeto de Re-forma Tributária à Constituinte de 1988 e secretária-geral ad-junta do Ministério da Previdência e Assistência Social, encar-regada de coordenar o projeto de Reforma da Previdência doMinistério, também apresentado à mesma Constituinte.Tem livros e artigos publicados sobre os temas Financiamento Pú-blico, Empresas Estatais, Reforma Tributária, Reforma da Previ-dência, Política Pública e Política Social.

JOÃO ANTONIO FELICIOFormado em Desenho e Plástica, Educação Artística e Históriada Arte pela Fundação Educacional de Bauru, desde 1973 é pro-

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SOBRE OS AUTORES

fessor de Educação Artística (História da Arte, Artes Plásticas eTeatro) em São Paulo, na rede oficial de ensino estadual.A partir de 1977 participou das mobilizações de professores naluta por melhores condições de vida e salário, contra a ditaduramilitar e pela conquista da APEOESP (Associação dos Professoresdo Ensino Oficial do Estado de São Paulo).Em 1987 foi eleito presidente da APEOESP, cargo para o qual foireeleito em 1989 e 1991. Em 1994 foi eleito para Direção Execu-tiva Nacional da CUT e, em 1997, tornou-se secretário-geral nacio-nal da CUT e membro do Diretório Nacional do PT. Em 2000 foieleito presidente nacional da CUT e, atualmente, é secretário-geralnacional da entidade e secretário sindical nacional do PT. É mem-bro do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social indica-do pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva e foi indicado pela CUTcomo representante desta instituição no Conselho de Administra-ção do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico eSocial). Faz parte ainda, da direção do Instituto de Cidadania.

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A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Índice de quadros e gráficos

• Trajetórias de construção e desenvolvi-mento – Estado e trabalhadores, 20

• Trajetórias de construção e desenvolvi-mento – Financiamento e custo damão-de-obra, 21

• Trajetórias de construção e desenvolvi-mento – Financiamento e custo damão-de-obra (gráfico), 22

• Receitas e despesas da Seguridade Social, 26• Contribuintes X Não-contribuintes da po-

pulação ocupada total, 60• Contribuintes X Potenciais contribuin-

tes, 61• Brasil: estrutura da população ocupa-

da, 62• Benefícios pagos pela Previdência Social

– Urbano/Rural – 1994/2002, 63• Arrecadação líquida, despesas com bene-

fícios previdenciários e saldo previ-denciário, 64

• Valor médio dos benefícios pagos pelaPrevidência Social, 65

• Valor médio dos benefícios previdenciá-rios no Serviço Público Federal e noRGPS, 66

• Valor médio dos aposentados, em salá-rios mínimos, 67

• Previdência Social – Proporção anualdespesas/receita, 72

• Previdência Rural X Urbana, 107• Beneficiários X Subsídios, 109• Expectativa de vida, 110

• Contribuintes X Potenciais contribuintespor posição na ocupação da popula-ção ocupada restrita, 113

• Brasil: estrutura da população ocupada, 115• Distribuição dos assalariados, por níveis

de rendimento – Brasil e grandes re-giões – 1999, 132

• Comparações entre PEA ocupada no se-tor privado e servidores públicos civisda União, 133

• Grau de pobreza por idade – 1999, 136• Receitas e despesas da Seguridade Social –

OGU 2002, 137• OGU 2002 – Despesas da Seguridade So-

cial, 138• Seguridade Social – Superávit orçamen-

tário, 138• Carga por principais tributos – 2002, 139• Evolução da dívida pública brasileira –

Comparação com despesas de pes-soal, 140

• A Reforma da Previdência e os serviços– Despesa total de pessoal – Evoluçãoante o PIB, 141

• Despesa total de pessoal – Evolução antea receita corrente líquida, 142

• Desajustes – Regime Geral (INSS), 143• Evolução da necessidade de financiamento

previdenciária em bilhões de reais comoproporção do PIB – 2003-2022, 144

• Alíquotas efetivas de contribuição, 146• Aposentados, 146

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A Previdência Social no Brasil foi impresso na cidade de São Paulo emnovembro de 2003 pela Bartira Gráfica. A tiragem foi de 2.500 exempla-res. O texto foi composto em Times New Roman no corpo 10,5/13,5. Osfotolitos da capa foram executados pela Graphbox. Os laserfilms do mioloforam produzidos pela Editora. A capa foi impressa em papel Supremo250g; o miolo foi impresso em Pólen Soft 80g.