Curso: “Técnico

em Gestão Pública”

Direito Administrativo

14.05.2015

Prof. Dr. Raul Miguel Freitas de Oliveira

OBJETIVO:

1º) Compreender o regime jurídico

administrativo.

2º) Analisar em linhas gerais a

responsabilidade do servidor público.

REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO:

• Conceito: conjunto de normas e princípios

jurídicos próprios que disciplinam a função

administrativa do Estado.

Funções do Estado.

Papel dos princípios jurídicos, especialmente

em relação à Administração Pública.

Constitucionalização dos princípios da

Administração Pública.

COMPOSIÇÃO DO REGIME JURÍDICO

ADMINISTRATIVO:

• Prerrogativas decorrentes da supremacia do

interesse público.

• Restrições em virtude da indisponibilidade do

interesse público.

(Permanente tensão: prerrogativas X

restrições)

• Princípios próprios e poderes.

BLOCO NORMATIVO BÁSICO:

art. 37 CF

art. 111 CESP

Lei nº 9.784/99: LPA Federal

Lei Paulista nº 10.177/98: LPA Estadual

(Obs.: no Direito Administrativo existem princípios tópicos,

aplicáveis a determinadas áreas específicas.)

PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

1 – SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO:

Administração Pública em posição de

superioridade jurídica em relação ao

particular;

Superioridade decorre da defesa do interesse

público;

Exorbitância do direito comum [privado];

Fundamento na doutrina contratualista da

formação do Estado: particular renuncia

parte de seus interesses particulares para

atingir um interesse geral.

2 – LEGALIDADE:

Estado pode fazer apenas que é previsto na

lei [CONFORMIDADE com a lei];

Diferente do particular que pode fazer tudo

aquilo que a lei não proíba

[COMPATIBILIDADE com a lei];

O silêncio da lei indica uma proibição à

Administração Pública;

2 – LEGALIDADE:

Também denominada “legalidade

administrativa” ou “restritividade”;

A lei prevê todos os elementos da atuação da

Administração Pública;

Outro aspecto: a atividade normativa da

Administração Pública deve ser sublegal.

3 – IMPESSOALIDADE:

• relação com a igualdade [lei é vontade geral,

logo perante ela todos são iguais];

• preenchidos requisitos legais, necessidade

de mesmo tratamento aos particulares;

3 – IMPESSOALIDADE:

• duplo ponto de vista:

- do administrado: todos devem receber mesmo

tratamento da Administração Pública,

(p.ex.: ordem cronológica de pagamento dos

precatórios, nomeações de pessoas em cargos

públicos etc)

- Da Administração Pública: os serviços públicos

são prestados pelo órgão público e não pela pessoa

detentora do mandato político [art. 37, §1º CF:

proibição de promoção pessoal do administrador em

obras públicas]

3 – IMPESSOALIDADE:

• exercício de função pública de fato: atos

podem ser convalidados porque são do órgão

público e não da pessoa física.

4 - MORALIDADE ADMINISTRATIVA:

• atos administrativos além de observarem a

lei, devem também observar a moralidade, a

ética, a lealdade, a boa-fé;

• relação com a probidade [honestidade]: Lei nº

8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa:

tipifica crimes qualificados pelo

enriquecimento ilícito;

4 - MORALIDADE ADMINISTRATIVA:

• previsão na Lei de Ação Popular [Lei nº

4.717/65] como um dos fundamentos para

exercício do direito de ação popular;

• redução da discricionariedade administrativa

com a positivação de tal princípio;

• possibilidade de controle judicial do ato

administrativo.

5 - PUBLICIDADE:

• necessidade de ampla divulgação dos atos

administrativos;

• relação com o controle que o administrado

possa querer exercer;

• relativização: quando o interesse público ou a

segurança exigir [não é um princípio

absoluto];

5 - PUBLICIDADE:

• publicação em órgãos de imprensa oficiais:

presunção de conhecimento de todos, termo

inicial para contagem de prazos para diversos

fins [p.ex. recursos à decisões

administrativas];

• para produzir determinados efeitos, deverá a

publicação ser feita em órgãos oficiais de

imprensa.

• em muitos atos pode ser fundamental para a

validade.

6 - EFICIÊNCIA:

• disposto pela E.C. nº 19/98;

• busca do melhor resultado com os recursos

disponíveis [maior benefício com menor

custo, melhor desempenho, rendimento];

• aspecto econômico na busca de melhor custo

e benefício, p.ex., em obras públicas.

7 - ESPECIALIDADE:

• Refere-se à descentralização administrativa:

criação de pessoas jurídicas da

Administração Indireta para melhor

atendimento das necessidades públicas;

• Tais entidades são criadas e instituídas por

leis específicas, que preveem a sua função.

Aí a relação com o princípio da legalidade.

• A descrição de função específica na lei

relaciona-se com o princípio da

indisponibilidade do interesse público.

8 – CONTROLE (OU TUTELA):

• Decorre do princípio da especialidade: a

necessidade da Administração Pública

Direta (União, Estados e Municípios)

fiscalizarem as entidades da

Administração Pública Indireta criadas;

• Este controle ou tutela é excepcional e

visa verificar se a entidade da

Administração Pública Indireta

[principalmente autarquia] está

atendendo os fins para os quais foi criada.

9 – AUTOTUTELA:

• A Administração Pública exerce controle

sobre seus próprios atos, independente de

ordem judicial;

• Revogação [por razão de interesse público] e

anulação [em virtude de ilegalidade];

• Súmulas STF n° 346 e 473;

• Autotutela quanto aos bens públicos:

Administração não necessita de ordem

judicial para proteger seu patrimônio.

Possibilidade da proteção por medidas de

polícia administrativa.

10 - HIERARQUIA:

• Decorrência da estrutura da Administração

Pública;

• Relações de coordenação e subordinação;

• Deste princípio decorrem prerrogativas, tais

como possibilidade de avocar e delegar atos,

poder disciplinar, etc.

11 – CONTINUIDADE (DO SERVIÇO PÚBLICO):

• Serviço público configura-se como essencial

e necessário à coletividade, não se admitindo

sua paralisação total;

• Decorrem deste princípio:

- art. 37, VII CF: regra da proibição de greve no

serviço público [discussão jurídica quanto à

sua possibilidade – “nos limites da lei

específica”],

11 – CONTINUIDADE (DO SERVIÇO PÚBLICO):

- não aplicação da “exceptio non adimpleti

contractus” nos contratos administrativos cujo

objeto seja execução de serviço público;

- possibilidade da Administração fazer uso dos

equipamentos/instalações das empresas

contratadas, visando resguardar a continuidade

da prestação do serviço.

12 – PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E DE

VERACIDADE:

• Certeza quanto aos fatos = veracidade;

• Observância da lei = legitimidade;

• Presunção “juris tantum”!

13 – RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE:

A proporcionalidade é um aspecto da

razoabilidade;

Ambos referem-se à atuação discricionária da

Administração Pública, podendo ser

parâmetros de controle da mesma pelo Poder

Judiciário;

13 – RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE:

Razoabilidade = ideia de adoção de medidas

administrativas proporcionais às

necessidades, ou seja, não exageradas, não

exorbitantes;

Aferição da razoabilidade e da

proporcionalidade = baseada em critérios que

dependem do caso concreto e não somente

do texto legal;

Previsão na CESP e na Lei n° 9784/99 [LPA

federal].

14 – MOTIVAÇÃO:

Indispensável para todo ato administrativo,

tanto vinculado, quanto discricionário;

Apresentação dos fundamentos fáticos e

jurídicos do ato administrativo;

Previsão expressa nas leis de processo

administrativo e na Constituição do Est. São

Paulo.

15 – SEGURANÇA JURÍDICA:

Vedação da aplicação retroativa dos

efeitos de uma norma jurídica nova;

Relação com a mudança de interpretação

ocasionada pela lei nova;

Decorrências: existência de prazos para a

Administração reformar atos, normas de

prescrição e decadência.

RESPONSABILIDADE DOS SERVIDORES

PÚBLICOS:

Espécie do gênero agentes públicos:

Servidores

públicos

Estatutários: cargos públicos +

estatuto

Empregados públicos: empregos

públicos + regime celetista (+ normas

constitucionais dos servidores).

Servidores temporários: art. 37 IX CF:

exercem função, sem vinculação a

cargo ou empregos. “Atendimento de

necessidade temporária de

excepcional interesse público.”

CONCEITOS DE CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO

PÚBLICA:

Cargo público

menor unidade de atribuições sob regime estatutário

Emprego público

menor unidade de atribuições sob regime contratual (celetista)

Função pública

a) temporária (art. 37, IX CF) b) de confiança: exclusivas de titulares de cargo ou emprego (art. 37, V CF)

Espécie de cargo/função Exigibilidade de

concurso público

Cargo efetivo (permanente) Sim

Caráter temporário (função

para Di Pietro)

Não

(temporariedade +

excepcionalidade)

Cargo em comissão

Não

(chefia, direção, assessoramento,

segundo limites da lei)

Função de confiança

Não

(todavia, preenchimento exclusivo

por titulares de cargo efetivo)

RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO:

1. Responsabilidade tríplice: administrativa,

civil e penal.

2. Responsabilidade civil: a responsabilidade do

servidor pelos prejuízos causados a terceiros.

O prejuízo pode ser material ou imaterial

(moral).

2.1 Fundamento da responsabilidade civil: art.

186 CC, todo aquele que causa dano a outro é

obrigado a indenizar.

2.2 Requisitos da responsabilidade civil:

2.2.1 ação ou omissão ilícita: a lei prevê que o

agente pode causar dano a outrem quando faz

ou não faz algo. O não fazer é ilícito quando há

lei que determine a ação.

2.2.2 culpa ou dolo: na culpa há, em regra, a

inobservância de um dever de cuidado, não

havendo intenção de causar o dano. O dolo

configura-se na intenção em causar o dano.

2.2.3 relação de causalidade: relação de causa

e efeito entre a ação e o dano.

2.2.4 dano: pode ser material ou moral.

2.3 Distinção quanto a quem sofre o dano:

2.3.1 Dano causado ao Estado:

a) apuração pela Administração, por meio de

processo administrativo (ampla defesa e

contraditório);

b) possibilidade de execução direta pela

Administração (desconto dos vencimentos,

p.ex.. lei costuma prever limite de desconto

mensal para preservação do caráter alimentar

dos vencimentos).

Esta é decorrência do princípio da

autoexecutoriedade da Administração Pública;

c) possibilidade de seqüestro ou perdimento de

bens, por intermédio do Poder Judiciário (Dec.

Lei 3.240/29 e Lei n. 8.429/92).

2.3.2 Dano causado ao particular:

a) aplicação da responsabilidade objetiva do

Estado (art. 37, §6/ CF);

b) direito de regresso do Estado perante o

servidor, comprovados os requisitos da

responsabilidade civil (culpa ou dolo).

3. Responsabilidade administrativa:

3.1 Deveres dos servidores:

Geralmente previsão dos deveres na lei

estatutária;

Necessidade de observância dos princípios

da administração pública (“caput” art. 37 CF);

Lei estatutária prevê também as

penalidades disciplinares (advertência

verbal, advertência escrita, suspensão,

demissão, dispensa a bem do serviço

público, cassação de aposentadoria).

Possibilidade de medidas preventivas

(afastamento, p.ex.) e do seqüestro e

perdimento de bens conforme apontado

no item 2.3.1.

3.2 Requisitos: os mesmos da

responsabilidade civil.

3.3 Meios de apuração:

- sumários (sindicância)

- processo administrativo disciplinar

(denominação imprópria: “inquérito

administrativo”).

Considerações:

a)não há tipicidade como a esfera penal;

b)discricionariedade da Administração Pública

na apreciação da conduta e subsunção à

previsão legal.

Contudo, necessidade de motivação do ato

que aplica a punição.

Esta motivação pode constar do relatório

final da comissão processante ou de

pareceres jurídicos préopinantes à decisão

que aplica a punição disciplinar.

4. Responsabilidade penal:

4.1 Hipóteses de cabimento: cometimento de

crime ou contravenção penal.

4.2 Requisitos:

4.2.1 ação ou omissão típica;

4.2.2 culpa ou dolo: não existe

possibilidade da objetiva

4.2.3 relação de causalidade

4.2.4 dano ou perigo de dano: na esfera

penal a tentativa também pode estar

tipificada. Também, há certos crimes de

risco da incolumidade pública. Portanto,

o risco de dano também pode ser punido.

4.3 art. 327 CP: conceito de servidor público e

de equiparado.

• É um conceito amplo, incluindo aquele que

“transitoriamente ou sem remuneração,

exerce cargo, emprego ou função pública”;

• Equiparado é aquele que exerce cargo,

emprego ou função em entidades

paraestatais ou empresas que exercem

atividade típica da Administração Pública.

5. Comunicabilidade de instâncias:

O julgamento na instância penal pode

repercutir na civil e administrativa (art. 935

CC), quando comprovadas a autoria e o fato.

5.1 Hipóteses:

condenação na esfera penal: repercussão na

esfera administrativa e civil.

absolvição na esfera penal: deve ser

verificado qual o fundamento da absolvição.

Fundamentos de absolvição (art. 386 CPP)

Fundamento Repercussão esfera civil e

administrativa

I – prova de inexistência do

fato

Sim.

II – não haver prova da

existência do fato

Não. Na esfera civil e/ou

administrativa pode-se chegar à

conclusão que o fato existiu.

III – não constituir o fato

infração penal

Não. Pode o fato ser infração civil ou

administrativa.

IV – não existir prova de ter

o réu concorrido para a

infração penal

Não. Pode este aspecto também ser

comprovado na esfera civil e/ou

administrativa.

V – existir circunstância que

exclua o crime ou isente o

réu de pena

Sim. O art. 65 do CPP prevê que “faz

coisa julgada no cível a sentença

penal que reconhece ter sido o ato

praticado em estado de necessidade,

em legítima defesa, em estrito

cumprimento de dever legal ou no

exercício regular de direito”.