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Programa Avançado em Gestão Pública Contemporânea Programa Avançado em Gestão Pública Contemporânea Governo do Estado de São Paulo Governo do Estado de São Paulo Casa Civíl Casa Civíl Subsecretaria de Gestão e Recursos Humano Subsecretaria de Gestão e Recursos Humano Egap/Fundap Egap/Fundap Avaliação de Programas de Governo A experiência do Tribunal de Contas da União Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa Secretária de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo São Paulo 03/06/05

Programa Avançado em Gestão Pública Contemporânea Governo do Estado de São Paulo Casa Civíl Subsecretaria de Gestão e Recursos Humano Egap/Fundap Avaliação

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Programa Avançado em Gestão Pública Programa Avançado em Gestão Pública ContemporâneaContemporânea

Governo do Estado de São PauloGoverno do Estado de São PauloCasa CivílCasa Civíl

Subsecretaria de Gestão e Recursos HumanoSubsecretaria de Gestão e Recursos HumanoEgap/FundapEgap/Fundap

Avaliação de Programas de GovernoA experiência do Tribunal de Contas da União

Selma Maria Hayakawa Cunha SerpaSecretária de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo

São Paulo 03/06/05

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Legislação

Constituição Federal/88, Art. 71, Inciso IV Resolução/TCU Nº 256/91 Lei Nº 8.443/92, Art. 38, Inciso I Regimento Interno TCU (1993 e 2002) IN/TCU Nº 09/1995 Manual de Auditoria de Natureza

Operacional (1998 e 2000)

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Inovações na forma de atuação do TCU

ÊNFASE NA ESPECIALIZAÇÃO

ESTABELECIMENTO DE METAS E PRIORIDADES

RACIONALIZAÇÃO DO PROCESSO DE INSTRUÇÃO DE CONTAS

INFORMATIZAÇÃO DO ENVIO DAS CONTAS AO TCU

ACORDOS DE COOPERAÇÃO TÉCNICA

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O Controle Externo no contexto da Reforma do EstadoBrasileiro de 1995

o novo paradigma de accountability projeta a prestação de contas do gestor para além dos limites formais da burocracia, responsabilizando-o perante a sociedade e pressupondo mecanismos de salvaguarda dos ativos públicos contra excessos de poder.

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Desafio

Como o TCU poderia contribuir de forma efetiva para aumentar a responsabilização dos agentes públicos, para aperfeiçoar a ação de governo e para garantir à sociedade que as informações disponíveis sobre desempenho são fidedignas ?

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Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo - Seprog

Criada em 2001

Avalia programas de governo de abrangência nacional ou regional mediante a realização de Auditorias de Natureza Operacional - Anop

Desenvolve e dissemina métodos, técnicas e padrões de Anop

Presta apoio técnico para as Secex

Acompanha e consolida os resultados do monitoramento das avaliações de programas.

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Projeto CERDS

Acordo de Cooperação Técnica firmado entre os Governos do Brasil e do Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda e executado pelo Tribunal de Contas da União e o Department for International Development – DFID:

Fase I : 1998 a 2001 Fase II : 2002 a 2006

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Projeto de Aperfeiçoamento do Controle Externo com Foco na Redução da Desigualdade Social -

CERDS/Fase II

Objetivos: avaliação de programas voltados para a superação da pobreza e da desigualdade social no país

fortalecimento do controle social

aproximação com a sociedade civil

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Aporte do DFID

assessor residente e consultoria especializada

apoio à publicação de manuais, documentos técnicos e de divulgação;

apoio à realização de eventos de divulgação

desenvolvimento de bancos de dados

capacitação do corpo técnico

viagens de estudo

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Instrumentos de Controle TCU:

a) exame e julgamento de contas;b) apreciação de denúncia, representação

e consulta; fiscalização;c) apreciação dos atos de pessoal

(admissões e concessões);d) apreciação de desestatização; e,e) apreciação de contas do governo.

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Auditoria de Natureza Operacional

Auditoria de natureza operacional é um processo de coleta e análise sistemáticas de informações sobre características, processos e impactos de um programa, atividade ou organização, com base em critérios fundamentados,  com o objetivo de avaliar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, gerar recomendações para aperfeiçoar a gestão e contribuir para a responsabilização dos gestores pelo desempenho da ação estatal.

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Auditoria de Natureza Operacional

Avaliaçãode programa

Auditoria de desempenho

operacional

Modalidades

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Auditoria de Natureza Operacional

Missão

Objetivos gerais

Objetivos específicos

Funções

Atividades

Auditoria de desempenhooperacional

economicidadeeficiênciaeficácia

Avaliação de programaefetividade

Impacto

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Auditoria Desempenho X Avaliação de Programa

Análise da gestão

Metodologias/técnicas comuns:estudos de caso, pesquisa, entrevistas estruturadas,

observação direta,indicadores de desempenho,

benchmarking

Uso de especialistas

Objeto: órgãos e

entidades jurisdicionadas

Foco: economicidade,eficiência e eficácia

Examina questões normativas

Objeto: programas

Foco: resultados/efeitos(relações de causa-e-efeito)

Metodologias: modelos experimentais,

modelos quase-experimentais, análise

custo-benefício

Examina questões avaliativas

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Objetivos Avaliação de Programas

aperfeiçoar a ação governamental; avaliar o desempenho e a efetividade

do programa quanto a sua contribuição para melhorar a realidade sobre a qual atua;

assegurar a responsabilização por desempenho.

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Responsabilização por Desempenho

Responsabilização por desempenho é uma das dimensões do paradigma de accountability, pois relaciona-se a noção de governança, à capacidade do governo de responder às demandas da sociedade, à transparência das ações do poder público e à responsabilidade dos agentes políticos e administradores públicos pelos seus atos, transcendendo-se assim ao conceito de prestação de contas tradicional.

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Planejamento

Execução e Relatório

Comentário do gestor

Apreciação

Divulgação

CICLO DAS AUDITORIAS DE NATUREZA OPERACIONAL

Monitoramento Seleção – Matriz de Risco

Seleção – Estudo de Viabilidade

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Programas de Governo LOA 2004

387 Programas (6.741 ações) 299 Programas Finalísticos: (4.681 ações):

64 Programas relacionados ao Megaobjetivo

I/PLPPA - 56,3% do gasto previsto (1.597 ações) 136 Programas relacionados ao Megaobjetivo

II/PLPPA - 33,3% do gasto previsto (1.646 ações) 90 Programas relacionados ao Megaobjetivo

III/PLPPA - 10,4% do gasto previsto (878 ações)

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Gráfico 1 – Forma de Implementação das Ações Governamentais

Fonte: Plano de Gestão do PPA 2004-2007 Texto para discussão-MPOG/SPI

Direta28%

Transferência Outras

52%

Sem marcação6% Descentralizada

1%Transferência Voluntária

1%

Direta e Descentralizada

1%Linha de Crédito

3%

Transferência Obrigatória

8%

Transferência Voluntária e

outras0%

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Seleção - Matriz de Risco

Critérios utilizados: Relevância - é um critério de avaliação qualitativo

que busca levantar a importância relativa das ações em estudo, independentemente da sua materialidade

Risco – é a expressão da probabilidade de ocorrência de eventos futuros incertos que têm potencial para influenciar o atingimento dos objetivos de uma organização/programa

Materialidade - é a importância relativa ou representatividade do valor ou do volume de recursos envolvidos, isoladamente ou em determinado contexto

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Seleção – Estudo de Viabilidade

Manifestação sobre a conveniência e a oportunidade de se realizar avaliação de programa ou auditoria de natureza operacional, considerando o impacto potencial da auditoria na melhoria do desempenho.

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Planejamento

Elaboração do Projeto de Auditoria – Matriz de Planejamento

Definição do problema e das questões de auditoria, identificação de fontes de informações, definição de estratégia metodológica, dos métodos de obtenção e análise de dados.

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Planejamento

Estudo das possíveis limitações Identificação do que a análise permitirá

dizer identificação dos benefícios potenciais da

auditoria Elaboração de papéis de trabalho para

coleta de dados Teste piloto

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Técnicas de Diagnóstico de Problema

Mapa de Processo Mapa de Produto Entrevistas RECI (Responsável, Executor, Consultado, Informado) SWOT (Strenghts – Forças, Weaknesses – Fraquezas,

Opportunities – Oportunidades, Threats – ameaças) Matriz de Verificação de Risco Análise Stakeholder (atores envolvidos)

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Estratégias Metodológicas

Estudo de Caso Pesquisa Delineamento Quase-experimental

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Métodos de obtenção dos dados

Entrevistas Questionários Observação direta Grupo Focal Consulta documental Consulta base de dados

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Matriz de Planejamento

PROBLEMA: Enunciar de forma clara e resumida o aspecto a ser enfocado pela auditoria, de acordo com o levantamento de auditoriapreviamente realizado.

QUESTÃO DEAUDITORIA

INFORMAÇÕESREQUERIDAS

FONTES DEINFORMAÇÃO

ESTRATÉGIASMETODOLÓGICAS

MÉTODOS DEOBTENÇÃO DE

DADOS

MÉTODOS DEANÁLISE DE

DADOSLIMITAÇÕES

O QUE AANÁLISE VAI

PERMITIR DIZER

Especificar ostermos-chave e oescopo daquestão:

período deabrangência;população-alvo;área geográfica.

Identificar asinformaçõesnecessárias pararesponder aquestão deauditoria.

Identificar asfontes de cadaitem deinformação.

Especificar ascomparações aserem feitas, astécnicas amostraisa serem utilizadas:

estudo de caso;pesquisa;delineamentoexperimental;delineamentosquase-experimentais;delineamentos não-experimentais;

Especificar osmétodos decoleta a seremempregados,quais sejam:

entrevistas(estruturadas ounão-estruturadas);questionárioenviado pelocorreio;observaçãodireta;dadossecundários.

Especificar astécnicas a seremutilizadas naanálise de dados,quais sejam:

estatísticadescritiva;análise qualitativa;análise deconteúdo;outras.

Especificar aslimitaçõesrelativas:

à estratégiametodológicaadotada;à qualidade dasinformações;às condiçõesoperacionais derealização dotrabalho.

Esclarecerprecisamente queconclusões ouresultados podemser alcançados apartir da estratégiametodológicaadotada.

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Execução e Relatório

Coleta de dados Análise de dados Elaboração do relatório preliminar Comentários do gestor Elaboração do relatório final

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Controle de Qualidade

Controle Concomitante: Supervisão Cronograma Painel de Referência

Controle posterior Revisão dos pares Metodológica - Adfis

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Divulgação

Briefing: mídia Série Sumário Executivo :

Público-alvo: Parlamentares Tribunais de contas estaduais e

municipais Bibliotecas e instituições de ensino Demais atores envolvidos

Série Relatórios de Avaliação de Programas Público-alvo:

Gestores Federais, Estaduais, Municipais Sistema de Controle Sociedade Civil

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Monitoramento das Recomendações

Acompanhamento, pela Unidade Técnica competente, das providências adotadas pelo órgão auditado em resposta às recomendações proferidas pelo Tribunal

Avaliação do impacto das recomendações implementadas para o aperfeiçoamento do desempenho de órgãos/programas

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Por que Monitorar?

Maximizar a probabilidade de adoção das recomendações

Acompanhar as providências adotadas Garantir o alcance dos efeitos desejados Verificar a adequação das recomendações em face

das condições vigentes Auxiliar o gestor no acompanhamento do

desempenho do órgão/programa Colher informações que alimentem o processo

orçamentário e o de formulação de políticas públicas Aferir o benefício decorrente das recomendações

implementadas

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PRINCIPAIS CONSTATAÇÕES

Desenho dos programas Estrutura organizacional deficiente Ausência de dados e indicadores de desempenho

adequados Metas físicas e financeiras definidas segundo série

histórica Contingenciamento de recursos Sistemática precária de coordenação das ações

dos programas quanto a implementação, ao monitoramento e a avaliação

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RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES

“ ... Gostaria de levar ao conhecimento deste Tribunal a visão do gestor público sobre auditoria operacional realizada sobre o Bolsa Família. Dentro de um novo enfoque da administração pública, no qual aspectos gerenciais ampliam a visão meramente burocrática da atuação do Estado, a realização dessa auditoria operacional pelo TCU colocou em foco para os gestores e para a sociedade não apenas deficiências mas, sobretudo, a complexidade da ação governamental do Bolsa Família, presente hoje em mais de 90% dos municípios e com mais de 6,7 milhões de famílias. Na medida em que essa Secretaria buscará atender sistematicamente todas as recomendações deste Tribunal, queremos registrar a importância do feedback proporcionado por essa auditoria operacional do programa, ainda que realizada na fase inicial do programa, possibilitando nesse momento a realocação de esforços e a correção de rumos.” (Rosane Evangelista da Cunha, Secretária Nacional de Renda de Cidadania do MDS)

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RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES

Energia das Pequenas Comunidades o MME suspendeu a aquisição de 6.000 novos

equipamentos estimada em US$ 30 milhões, até

que fossem estabelecidos controles patrimoniais

que permitissem a redução do risco de perda

desses equipamentos;

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RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES

Saúde do Escolar - Olho no Olho

constatou-se que o programa atingia apenas 37% dos escolares que integravam seu público-alvo, acrescendo em 48% o custo per capita do programa.

a Intosai, no documento sobre Avaliação de Programas de 2004, ressalta a pertinência das recomendações propostas nesse trabalho, que visam benefícios qualitativos e quantitativos aos beneficiários do programa.

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RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES

Morar Melhor foi identificado o valor de R$ 121 milhões,

correspondente a 26,5% do total dos recursos repassados, parados em contas bancárias vinculados a obras paralisadas, atrasadas e não iniciadas, comprometendo a eficácia e o benefício social esperado.

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RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES

Novo Mundo Rural capacidade ociosa de aproximadamente 3,7

milhões de ha, o que a princípio corresponderia ao assentamento de 90 mil famílias.

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RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES

Assistência Farmacêutica verificada a variação de até 531% nos custos

médios unitários praticados pelos estados na aquisição de 4 medicamentos pesquisados;

identificada a oportunidade de economia de mais de 35% no custo de aquisição de medicamento essencial para transplantados renais e pacientes com artrite reumatóide.

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RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES

Livro Didático o valor total economizado pelo PNLD, em três

anos, em decorrência da implementação das recomendações do TCU, foi de cerca de R$ 1.440.000,00;

relação custo/benefício de aproximadamente R$ 25,26 poupado pelo Programa para R$1,00 investido na auditoria.

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RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES

Proágua a implementação de recomendação formulada

pelo TCU permitiu a economia de 57% (R$ 200 milhões) sobre os recursos inicialmente programados para a implantação de um projeto de adução de água.

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RESULTADOS

Disseminação de boas práticas de gestão Melhoria do desempenho dos programas

mediante a implementação e o monitoramento das recomendações

Desenvolvimento e disseminação da metodologia utilizada nas Auditorias Operacionais para demais órgãos de controle e auditoria.

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PERCEPÇÃO DE DIFERENTES ATORES

89% de respondentes da pesquisa realizada por ocasião do Diálogo Público da Seprog, considerou que as avaliações realizadas pelo TCU contribuem para o aperfeiçoamento dos programas governamentais;

100% considerou o relatório útil para a organização em que atua.

Objetivo estratégico do TCU nº4

o sumário executivo do Cadastro foi apresentado, como referência do caso brasileiro, aos participantes do “Second International Workshop on Conditional Cash Transfer (CCT) Programs”, promovido pelo Banco Mundial em parceria com outros organismos internacionais, que tinha como objetivo discutir as experiências de diversos países com programas de transferências de renda com condicionalidades.

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CONTATO

SECRETARIA DE FISCALIZAÇÃO E SECRETARIA DE FISCALIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS DE AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS DE

GOVERNO - SEPROGGOVERNO - SEPROG

Secretária: Selma M Hayakawa Cunha Serpa

Fone: 55-61- 316.7902 Fax: 55-61- 316.7896 E-mail: [email protected]