PT

MUDAR O FUTURO DA ENERGIA: A SOCIEDADE CIVIL COMO ATOR PRINCIPAL NA GERAÇÃO DE ENERGIAS RENOVÁVEIS

Estudo do CESE sobre o papel da sociedade civil na execução da Diretiva «Energias Renováveis» da UE

RELATÓRIO FINAL

(Janeiro de 2015)

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 1/3536

O presente estudo foi conduzido por uma equipa de nove membros do Observatório do Desenvolvimento Sustentável (ODS) do CESE e da Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação (TEN) do CESE, nomeadamente:

uma equipa principal de três membros que orientou os trabalhos e visitou os seis Estados-Membros: Lutz Ribbe (coordenador-geral), Isabel Caño Aguilar e Brenda King; e

uma equipa alargada de seis membros que apoiou a execução dos estudos de caso nos Estados-Membros selecionados: Andrzej Chwiluk (Polónia), Pierre-Jean Coulon (França), Tom Jones (Reino Unido), Vitas Mačiulis (Lituânia), Georgi Stoev (Bulgária) e Frank van Oorschot (Países Baixos).

O secretariado do Observatório do Desenvolvimento Sustentável do CESE (Rayka Hauser e Nuno Quental) prestou uma assistência contínua na organização dos estudos de caso e na elaboração do presente relatório.

A equipa do estudo do CESE dirige um agradecimento especial ao Conselho do Desenvolvimento Sustentável da região francesa da Provença-Alpes-Côte d'Azur (PACA), ao Governo do País de Gales, ao Sindicato dos Mineiros da Polónia, às representações da CE na Alemanha, Bulgária, Polónia e País de Gales, ao vasto número de organizações da sociedade civil, associações de produtores de energias renováveis, cooperativas, iniciativas de caráter comunitário e empresas sociais, bem como aos órgãos de poder nacional, regional e local dos países visitados. Todos eles apoiaram a organização do estudo, participaram ativamente nos debates, mostraram entusiasmo em progredir na implantação de descentralizada de energia renovável e, com as suas diferentes perspetivas, deram um contributo inestimável para a formulação das conclusões deste estudo.

De facto, o presente relatório apresenta, acima de tudo, as valiosas opiniões e perspetivas recolhidas pela equipa do estudo, junto de um vasto conjunto de partes interessadas, durante as visitas e os debates ocorridos.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 2/3536

Índice

1. Síntese das principais conclusões e recomendações.......................................................................6

1.1 Conclusões..................................................................................................................................6

1.1.1 Consciência das oportunidades.............................................................................................61.1.2 Sentimento de frustração......................................................................................................61.1.3 Fortes argumentos a favor de uma energia renovável produzida por particulares...............61.1.4 Um enorme potencial largamente inexplorado.....................................................................7

1.2 Principais recomendações.........................................................................................................7

1.2.1 Criar condições de concorrência equitativas para a energia renovável................................71.2.2 Tornar a energia renovável descentralizada uma prioridade política...................................81.2.3 Estabelecer um quadro político estável para apoiar a energia renovável produzida por particulares:.......................................................................................................................................81.2.4 Promover o diálogo ativo da sociedade civil sobre a política energética.............................91.2.5 Lançar um diálogo transparente sobre os preços, os custos e os benefícios da energia.......91.2.6 Lidar com as consequências sociais da transição energética................................................9

2. Introdução........................................................................................................................................10

3. Abordagem do estudo......................................................................................................................12

3.1 Objetivos...................................................................................................................................12

3.2 Metodologia..............................................................................................................................13

4. Os progressos das energias renováveis na UE: breve panorâmica.............................................14

5. Argumentos a favor da participação da sociedade civil e da energia renovável produzida por particulares............................................................................................................................................16

5.3 A energia produzida por particulares desbloqueia os fundos necessários para a transição para as energias renováveis............................................................................................................18

5.4 A energia renovável produzida por particulares promove o desenvolvimento das comunidades e combate a pobreza energética..............................................................................19

5.5 A produção de energia renovável por particulares é um fator de criação líquida de emprego e crescimento económico.................................................................................................21

6. O debate sobre os preços e os custos das energias renováveis.....................................................21

7. Quais as condições prévias necessárias para explorar o potencial da energia produzida por particulares?..........................................................................................................................................24

7.2 Um quadro político estável e coerente...................................................................................24

7.3 Processo de elaboração de políticas transparente e inclusivo..............................................26

7.4 Procedimentos administrativos simples e transparentes.....................................................26

7.5 Regimes de apoio adaptados às necessidades de energia renovável descentralizada........26

7.6 Reduzir os obstáculos à energia renovável produzida por particulares.............................29

7.7 Desenvolvimento e coordenação da rede para ajustamento às necessidades das energias renováveis.........................................................................................................................................31

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 3/3536

7.8 Gestão e armazenamento da energia.....................................................................................32

8. Conclusões........................................................................................................................................33

Anexos....................................................................................................................................................36

A.1. Relatórios das missões realizadas a Estados-Membros........................................................36

A.2. Lista dos pareceres do CESE sobre a energia renovável.....................................................36

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 4/3536

Considerandos da Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis (Diretiva «Energias Renováveis» da UE):

«(3) Foram já reconhecidas as oportunidades para potenciar o crescimento económico através da inovação e de uma política energética sustentável e competitiva. A produção de energia a partir de fontes renováveis depende frequentemente das pequenas e médias empresas (PME) locais e regionais. As oportunidades de crescimento e emprego que os investimentos na produção de energia a partir de fontes renováveis a nível regional e local proporcionam aos Estados-Membros e às suas regiões são significativas. Por conseguinte, a Comissão e os Estados-Membros deverão apoiar as medidas de desenvolvimento tomadas nas esferas nacional e regional nesses domínios, incentivar o intercâmbio das melhores práticas na produção de energia a partir de fontes renováveis entre as iniciativas de desenvolvimento locais e regionais e promover a utilização de fundos estruturais neste domínio.

(4) No âmbito do desenvolvimento do mercado para as fontes de energia renováveis, é necessário ter em conta o seu impacto positivo nas oportunidades de desenvolvimento regional e local, nas perspetivas de exportação, na coesão social e nas oportunidades de emprego, em especial no que respeita às PME e aos produtores independentes de energia. […]

(6) Cumpre apoiar a demonstração e comercialização das tecnologias de produção descentralizada de energia renovável. A transição para a produção descentralizada de energia tem muitas vantagens, tais como a utilização de fontes de energia locais, o reforço da segurança do abastecimento energético a nível local, o encurtamento das distâncias de transporte e a redução das perdas na transmissão de energia. Além disso, a descentralização promove o desenvolvimento comunitário e a coesão, proporcionando fontes de rendimento e criando postos de trabalho a nível local. […]

(43) A fim de estimular a contribuição dos cidadãos para os objetivos estabelecidos na presente diretiva, as autoridades competentes deverão considerar a possibilidade de substituir as autorizações por simples notificações aos organismos competentes por ocasião da instalação de pequenos dispositivos descentralizados de produção de energia a partir de fontes renováveis.»

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 5/3536

1. Síntese das principais conclusões e recomendações

1.1 Conclusões

1.1.1 Consciência das oportunidadesEm todos os Estados-Membros visitados, a equipa responsável pelo estudo constatou a existência de uma forte sociedade civil empenhada na transição energética, consciente das oportunidades socioeconómicas daí decorrentes, e disposta a beneficiar da produção descentralizada de energia renovável. Denotou-se um entusiasmo pelas possibilidades oferecidas pelas energias renováveis para a geração de rendimentos, o desenvolvimento comunitário e a inovação social, bem como uma vontade de aprender com as melhores práticas e apoiar as políticas de outros Estados-Membros.

1.1.2 Sentimento de frustração

Ao mesmo tempo, as partes interessadas exprimiram a sua frustração em relação a alguns aspetos, nomeadamente os obstáculos burocráticos e a complexidade dos procedimentos, as recentes reformas políticas que colocam os pequenos produtores e as comunidades numa posição de desvantagem face às grandes unidades produtoras de energia, o não reconhecimento pelos responsáveis políticos do valor da energia produzida por particulares e, em alguns casos, a inexistência de um diálogo construtivo com as autoridades. Estes entraves, que não passam despercebidos à Comissão Europeia, são descritos em pormenor no seu relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis (2013)1. O facto de tais obstáculos se manterem ou estarem até a aumentar (p. ex., com a introdução de leilões para a produção de energia a partir de fontes renováveis numa série de Estados-Membros) foi interpretada por alguns representantes da sociedade civil como um ataque direto à energia produzida por particulares em benefício dos grandes produtores centralizados.

1.1.3 Fortes argumentos a favor de uma energia renovável produzida por particulares

O principal resultado do estudo foi que a sociedade civil não se contenta em ser apenas consultada sobre questões de política energética. Comunidades, organizações da sociedade civil e particulares estão desejosos de se tornarem produtores de energias renováveis — tendo apresentado à equipa provas e argumentos que sustentam esta tendência:

A energia produzida por particulares aumenta a aceitação local de infraestruturas de energias renováveis, reforçando o apoio e empenhamento no processo de transição. Além disso, liberta fundos tão necessários para a transição energética, traz benefícios socioeconómicos locais comuns e mantém o valor acrescentado nas comunidades. De facto, a produção de energia a partir de fontes renováveis está a tornar-se uma oportunidade económica para cidadãos, agricultores, cooperativas, pequenas e médias empresas, comunidades locais, associações de beneficência e ONG e não apenas, ou também, para empresas energéticas tradicionais. Estimula o desenvolvimento local, a inovação social e a cooperação. Os regimes descentralizados permitem que particulares e comunidades partilhem os custos e benefícios das energias renováveis e identifiquem as possibilidades de alcançar um melhor equilíbrio entre oferta e procura (por exemplo, em sistemas de aquecimento coletivo). Desde que haja

1 COM(2013) 175 final.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 6/3536

um enquadramento político, a energia renovável produzida por particulares torna-se um criador líquido de emprego e promove o crescimento económico a nível local.

O estudo do CESE revelou que o desenvolvimento das energias renováveis está a avançar rapidamente sobretudo nos Estados-Membros em que as populações locais, individual ou conjuntamente, tiveram a possibilidade de empreender as suas próprias iniciativas de produção de energia. Esta evolução teve como condição prévia fundamental um sistema de apoio bem pensado e um enquadramento regulamentar positivo em matéria de energia renovável produzida por particulares. A fim de tirar partido desta nova oportunidade, as políticas da UE e dos Estados-Membros em matéria de clima e energia devem dar mais prioridade à ligação da produção descentralizada de energia renovável ao desenvolvimento regional e local. Chegou o momento de introduzir um conjunto de estruturas de apoio forte, estável e coerente para a energia renovável produzida por particulares que permita à Europa avançar para uma economia hipocarbónica.

1.1.4 Um enorme potencial largamente inexplorado

O estudo revelou que, passados cinco anos sobre a adoção da Diretiva «Energias Renováveis», os documentos políticos ao nível nacional quase nunca se referem a uma estratégia coerente destinada a apoiar a produção descentralizada de energia renovável em benefício das comunidades locais. A equipa responsável pelo estudo constatou que em nenhum dos Estados-Membros visitados estava a ser coerentemente aplicada uma estratégia governamental de promoção da energia produzida por particulares. Bem pelo contrário, em todos os países objeto do estudo a instabilidade política e as reformas recentes dos quadros regulamentares em matéria de energias renováveis criaram incerteza, relutância em efetuar novos investimentos e preocupação entre as partes interessadas quanto ao futuro da energia produzida por particulares.

1.2 Principais recomendações

1.2.1 Criar condições de concorrência equitativas para a energia renovável

Tal como referido no relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis (2013) da Comissão2, o apoio à implantação das energias renováveis continuará a ser necessário enquanto não existir na UE um mercado interno da energia aberto e competitivo, capaz de pôr termo às deficiências do mercado e internalizar os custos sociais, ambientais e de saúde da utilização de combustíveis fósseis. É ainda referido que os governos devem também dirigir os seus esforços para a eliminação progressiva das subvenções aos combustíveis fósseis, que, além de ineficazes e prejudiciais, incentivam um consumo imponderado de recursos e comprometem o desenvolvimento sustentável, em linha com o compromisso reafirmado no documento final da Conferência Rio+20 intitulado «O futuro que queremos». O preço do carbono é apenas uma das possibilidades de internalizar os custos externos através do aumento do custo relativo das tecnologias baseadas nos combustíveis fósseis.

1.2.2 Tornar a energia renovável descentralizada uma prioridade política

2 COM(2013) 175 final.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 7/3536

Uma nova política energética não pode ser implementada sem o apoio dos cidadãos, mas, se contarem com o apoio do público, os objetivos políticos podem ser alcançados mais rapidamente do que se imagina. O CESE recomenda que os decisores políticos locais, nacionais e a nível da UE estabeleçam explicitamente como prioridade o apoio à produção de energia renovável por parte dos cidadãos. O próximo relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis da Comissão Europeia, previsto para 2015, deverá ir além da simples análise dos números e avaliar em que medida foram eliminados os entraves burocráticos e até que ponto foi desenvolvido o acesso ao mercado de novos operadores mais pequenos.

1.2.3 Estabelecer um quadro político estável para apoiar a energia renovável produzida por particulares:

Os procedimentos administrativos para a energia produzida por particulares devem ser simples, rápidos e a um preço aceitável.

Os custos e os tempos de espera da ligação dos projetos de energia produzida por particulares à rede têm de ser razoáveis, devendo os operadores das redes ser sancionados em caso de incumprimento.

Através de balcões únicos, os pequenos investidores devem receber orientações desde a fase de viabilidade/planeamento até à implantação.

Deve ser dada prioridade de aquisição à eletricidade proveniente de fontes de energia renováveis em relação à eletricidade gerada com combustíveis fósseis e energia nuclear.

A energia renovável produzida por particulares deve ser isenta de procedimentos que resultem em encargos e custos desproporcionados e criem incerteza, tais como as obrigações de comercialização direta.

As tarifas de aquisição (feed-in tariffs) devem ser a principal forma de apoio à energia renovável produzida por particulares, dado constituírem uma forma simples e fiável de os produtores calcularem com exatidão os seus investimentos e retornos. A segurança de investimento aumenta as possibilidades de os pequenos promotores obterem o crédito necessário. As tarifas de aquisição podem ser facilmente ajustadas à redução dos custos de investimento.

A fim de resolver as flutuações do abastecimento e o seu efeito tão significativo nos preços da eletricidade à hora de ponta, o sistema das tarifas de aquisição pode ser complementado por mecanismos de gestão energética capazes de lidar com as flutuações, por exemplo, a contagem líquida (ver abaixo), as redes inteligentes e o desenvolvimento da capacidade de armazenamento.

Os Estados-Membros devem usar de muita cautela relativamente à realização de concursos para energias renováveis, uma vez que procedimentos complicados e dispendiosos resultam em encargos desproporcionados para os pequenos produtores e podem, efetivamente, excluir do apoio a energia produzida por particulares. Dar preferência aos grandes produtores centralizados e reduzir a concorrência podem resultar na subida dos preços no consumidor. Além disso, os concursos não funcionam se não houver um mercado energético. As orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014-2020 devem ser clarificadas nesse sentido.

Os particulares produtores de energia devem ter direito à contagem líquida e a apoio à produção de eletricidade.

Os fundos estruturais e o Fundo de Coesão da UE, bem como os orçamentos nacionais, devem disponibilizar os fundos necessários para assegurar que os progressos no domínio das energias renováveis e da produção descentralizada de energia não abrandam devido às limitações das redes.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 8/3536

1.2.4 Promover o diálogo ativo da sociedade civil sobre a política energética

A política no domínio das energias renováveis deve ser concebida e executada num processo de diálogo contínuo com as partes interessadas da sociedade civil, a fim de desenvolver um entendimento comum, objetivos partilhados, o apoio à execução e uma cultura de cooperação e confiança recíproca. Neste contexto, deve caber ao CESE um papel ativo no Diálogo Europeu sobre a Energia.

A sociedade civil deve ser capacitada para participar no desenvolvimento dos planos de ação nacionais em matéria de clima e energia e na monitorização e análise da sua implementação.

As estratégias, os programas de financiamento e as medidas de apoio ao nível da UE, nacional e regional e local devem ser acompanhados e analisados com a participação ativa da sociedade civil, a fim de garantir que contribuem para, e não prejudicam, a energia produzida por particulares. Mais especificamente, a introdução de medidas contestadas, como as exigências de comercialização direta e os concursos para produção de energia renovável, deve ser observada de perto, de molde que se detete e corrija rapidamente possíveis desvantagens para a energia produzida por particulares.

1.2.5 Lançar um diálogo transparente sobre os preços, os custos e os benefícios da energia

Dado que os debates públicos sobre a política energética são normalmente dominados pela preocupação com os preços a curto prazo, é necessário um debate público transparente sobre os custos e os preços da energia. Os custos externos das energias renováveis são muito reduzidos, sendo esta uma diferença importante em relação às energias convencionais, que transferem uma parte significativa dos custos de saúde e ambientais para a sociedade atual e as gerações futuras. Importa disponibilizar informação clara e exaustiva que permita obter uma visão de conjunto dos custos associados aos subsídios concedidos às energias renováveis, aos combustíveis fósseis e à energia nuclear, incluindo os custos externos da saúde humana e da qualidade ambiental, bem como as poupanças resultantes do facto de não ser necessário recorrer às importações de energia e os benefícios da segurança energética. Tal como referido no relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis (2013) da Comissão3, apesar de os custos das tecnologias renováveis caírem permanentemente, continua a ser necessário tomar medidas financeiras, jurídicas e administrativas, a nível político, para apoiar a implantação das energias renováveis enquanto não existir na UE um mercado interno da energia aberto e competitivo, capaz de pôr termo às deficiências do mercado e internalizar os custos externos.

1.2.6 Lidar com as consequências sociais da transição energética

Embora se preveja um impacto líquido positivo da transição energética no emprego e nos rendimentos, alguns produtores de energia convencionais estão já a registar perdas de mercado e de postos de trabalho (que não estão necessariamente relacionadas com o aumento das energias renováveis). Os governos devem assumir a responsabilidade pela gestão dos impactos socioeconómicos da transição para uma economia hipocarbónica, que, em última análise, beneficiará toda a sociedade. É necessário integrar estreitamente as estratégias sociais de transição nacionais na implantação das energias 3 COM(2013) final.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 9/3536

renováveis, a fim de assegurar uma transição suave, formar as novas competências profissionais necessárias e resolver, de forma direcionada, os eventuais impactos sociais negativos no emprego e nas famílias socialmente frágeis. Os governos devem garantir uma repartição equilibrada dos custos de apoio à energia renovável produzida por particulares por toda a sociedade.

2. Introdução

Os decisores políticos da União Europeia (UE) definiram conjuntamente um objetivo político claro: As emissões de CO2 deverão diminuir 80-95% até 2050 e a Europa transformar-se-á numa economia hipocarbónica eficiente na utilização dos recursos e amiga do ambiente. Esta agenda não radica apenas nas preocupações com as alterações climáticas. É necessária uma revolução na política energética que permita enfrentar os desafios decorrentes da natureza finita dos combustíveis fósseis, bem como pôr termo à dependência da Europa das importações de energia de regiões politicamente instáveis. Os sistemas de energia precisam de ser desenvolvidos de uma forma que assegure energia limpa, segura e economicamente acessível aos consumidores do presente e às gerações futuras. O planeamento da produção de energia deve integrar as externalidades sociais, ambientais e sanitárias e ter em consideração o impacto nas gerações futuras.

As energias renováveis têm um papel central a desempenhar nesta transição. A Diretiva «Energias Renováveis»4 de 2009 foi concebida para incentivar a produção de energias renováveis e aumentar a segurança do aprovisionamento. Exige que cada Estado-Membro atinja até 2020 uma determinada quota de energia proveniente de fontes renováveis no conjunto do seu consumo energético final, contribuindo, assim, para o objetivo global da UE de alcançar uma quota de 20% de energia proveniente de fontes renováveis. O quadro da UE em matéria de clima e energia para 2030 estabelece um aumento desta quota para pelo menos 27% até 2030. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) apoia este objetivo5, mas solicita o estabelecimento de metas nacionais em matéria de energias renováveis ao nível dos Estados-Membros que permitam à Comissão impor medidas e garantir que os Estados-Membros façam por cumprir o objetivo comum.

Na sua carta de missão dirigida ao novo comissário responsável pela Energia, o Presidente da Comissão, Jean-Claude Juncker, escreveu: «Temos de reforçar a parte das energias renováveis no nosso continente, não apenas por uma questão de realizar uma política responsável de luta contra as alterações climáticas, mas igualmente por um imperativo em matéria de política industrial, se pretendemos continuar a ter acesso a uma energia a preços abordáveis disponível a médio prazo. Acredito firmemente no potencial do crescimento verde. Quero, por conseguinte, que a União Europeia se torne o número um mundial das energias renováveis».

O CESE reconheceu os desafios de caráter técnico, económico e social, associados à transição para uma economia hipocarbónica e eficiente na utilização dos recursos. Têm sido manifestadas preocupações sobre a distribuição dos custos e benefícios da transição, a integração de fontes de energia dispersas e flutuantes no sistema de abastecimento, as novas infraestruturas e as oposições locais a certos tipos de infraestruturas de energias renováveis. Tem sido feito um bom trabalho para

4 Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE.

5 Parecer do CESE sobre o tema «Um quadro político para o clima e a energia no período de 2020 a 2030» (NAT/636).

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 10/3536

fazer face a estes desafios. Os custos da produção de energia renovável têm vindo a diminuir graças à evolução tecnológica e à implantação no mercado e têm sido alcançados progressos no desenvolvimento de redes inteligentes e de outras soluções para gerir as flutuações na oferta e na procura.

O CESE realizou o presente estudo com plena consciência do facto de que a conceção e execução das políticas relativas às energias renováveis têm tanto a ver com estruturas de mercado e aspetos socioeconómicos como com questões técnicas e tecnológicas. Por conseguinte, o estudo não pretende analisar os desafios técnicos, que são objeto de outros debates em curso. Centrou-se antes no muito menos explorado tema do papel que a sociedade civil está a ter, ou pode e deve ter, neste grande processo de transformação.

Deverá o papel da sociedade civil confinar-se à observação e aceitação de novas políticas e projetos? Estão os atores da sociedade civil a ser consultados? Se sim, com ou sem consequências? Ou está a sociedade civil plenamente integrada e habilitada a desempenhar um papel ativo, talvez até principal, num novo sistema mais descentralizado de produção de energias renováveis? Finalmente, quais são os fatores de sucesso e os desafios neste contexto?

Até aqui, a sociedade civil teve apenas uma participação periférica na produção de energia. O setor energético tem sido altamente centralizado, com uma divisão clara dos papéis dos vários atores. A produção energética convencional – e ainda maioritária – ocorreu num número restrito de grandes unidades de produção centralizadas, na sua maioria alimentadas com combustíveis fósseis ou energia nuclear. O mercado foi dominado por um número diminuto de grandes companhias energéticas, por exemplo, quatro na Alemanha, seis no Reino Unido e uma em França. Os cidadãos, as empresas e a indústria têm sido consumidores passivos que pagam produtos energéticos.

O desenvolvimento da energia hipocarbónica ocasionará mudanças fundamentais no setor da energia. As energias renováveis são por natureza mais descentralizadas, visto aproveitarem recursos amiúde disponíveis ao nível local e cujo transporte é impossível ou demasiado dispendioso. A produção de energia e de eletricidade ocorrerá no meio em que as pessoas vivem, o que significa que a infraestrutura energética será muito mais visível na paisagem.

Uma política, para ter êxito, tem de ser aceite. Tal verificou-se em relação a políticas energéticas anteriores e, provavelmente, será ainda mais verdade com as futuras políticas neste domínio. Não é apenas a política geral da UE em matéria de alterações climáticas que carece do apoio da sociedade civil: cada projeto, cada instalação de energia eólica, solar ou a biogás, tem de ser aceite pela população local. Os projetos têm maior probabilidade de serem bem acolhidos quando as pessoas afetadas reconhecem os benefícios das mudanças introduzidas no meio em que vivem e, mais ainda, quando beneficiam diretamente com essas mudanças.

Do ponto de vista das alterações climáticas ao nível global, não interessa quem é o proprietário ou o operador de uma turbina eólica. No que toca à aceitação da política energética, este aspeto pode ser crucial. Deste modo, a execução da Diretiva «Energias Renováveis» – e, mais exatamente, da política para as alterações climáticas – está estreitamente ligada à questão de saber quem irá ter preferência no acesso e nas oportunidades de produção e ganhar com as energias renováveis: os investidores

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 11/3536

externos que explorarem os recursos locais de uma região de acordo com os seus interesses económicos, ou a população local usufruidora dos seus recursos solares, eólicos ou em biomassa, não apenas para gerar energia, mas também para valorizar a sua região e criar oportunidades e emprego. Isto não significa que a transição para as energias renováveis deva ou possa ser realizada apenas pelos pequenos produtores. Pelo contrário, os particulares e as comunidades devem ser capacitados para competir com grandes investidores a fim de obterem valor local e poderem assumir o papel importante que lhes cabe na transição energética.

A Diretiva «Energias Renováveis» reconhece as oportunidades de crescimento e emprego proporcionadas pela produção de energia a partir de fontes renováveis ao nível regional e local. Exorta os Estados-Membros a apoiarem as medidas de desenvolvimento tomadas nas esferas nacional e regional e a promoverem a utilização de fundos estruturais neste domínio, mesmo que não reconheça explicitamente ou apoie o desenvolvimento das energias renováveis de base comunitária.

O estudo do ODS analisou a experiência com este tipo de medidas em seis Estados-Membros. O presente relatório do CESE apresenta as constatações do estudo e dirige várias recomendações aos decisores políticos das instituições da UE e nacionais, tendo em vista a melhoria das condições regulamentares para a produção descentralizada de energia renovável por parte, e em benefício, das comunidades locais e da sociedade civil.

O relatório é acompanhado de relatórios nacionais contendo informações adicionais sobre cada um dos seis Estados-Membros visitados durante a realização do estudo.

3. Abordagem do estudo

3.1 Objetivos

O estudo pretende dar resposta a duas perguntas específicas:

Qual é o nível de participação da sociedade civil na execução da Diretiva «Energias Renováveis»? Limita-se a sociedade civil a agir como observador informado, é consultada durante os processos de decisão ou participa diretamente na produção de energia, contribuindo e beneficiando, assim, da transição para uma economia hipocarbónica?

Em que medida apoiam os quadros regulamentares ao nível nacional e regional (disposições políticas, administrativas, financeiras e técnicas) a produção de energia renovável por parte da sociedade civil?

A fim de responder a estas perguntas, o estudo procurou identificar estratégias e medidas concretas a diferentes níveis de governo que incrementem a microprodução de energia renovável e a liguem a benefícios para as comunidades locais, sublinhando os bons exemplos e emitindo recomendações políticas.

Neste relatório, é utilizado o termo «energia renovável produzida por particulares» para designar a geração descentralizada de energia renovável detida (no mínimo 50%) ou operada por cidadãos,

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 12/3536

iniciativas locais, comunidades, órgãos de poder local, associações de beneficência, ONG, agricultores, cooperativas e PME, e geradora de uma cadeia de valor local que permaneça na região. Nem todos os projetos no domínio das energias renováveis criam valor para as comunidades locais. A definição não inclui, por exemplo, os parques eólicos pertencentes a grandes sociedades, que não trazem valor acrescentado para as comunidades locais.

3.2 Metodologia

O estudo baseou-se na recolha e análise de diferentes fontes de informação e, acima de tudo, nas perspetivas e opiniões veiculadas por um vasto conjunto de partes interessadas durante as missões aos Estados-Membros selecionados. Realizaram-se as seguintes ações:

pesquisa documental de literatura, dados estatísticos e documentos políticos ao nível nacional; entrevistas com partes interessadas importantes ao nível da UE; questionário em linha, aberto a autoridades e partes interessadas, abrangendo diferentes aspetos

dos quadros nacionais das políticas administrativa, técnica e financeira no domínio das energias renováveis;

missões a seis Estados-Membros selecionados, as quais incluíram seminários e audições com autoridades e partes interessadas, bem como visitas a projetos de energias renováveis ao nível local. Estes seis países foram selecionados para: a) assegurar uma representação geográfica equilibrada da UE; b) abarcar exemplos de Estados-Membros «novos» e «antigos»; e c) representar diferentes pontos de partida e níveis de execução da Diretiva «Energias Renováveis». As missões decorreram nas seguintes datas:

- Alemanha: 11 a 13 de março de 2014;- Polónia: 7 a 9 de abril de 2014;- França: 23 a 24 de abril de 2014;- Reino Unido: 5 a 7 de maio de 2014;- Lituânia: 13 a 15 de maio de 2014;- Bulgária: 14 a 16 de julho de 2014.

Convém referir que, em todos os países visitados, na altura em que se realizaram as missões, os quadros políticos e as medidas em matéria de energias renováveis estavam a ser objeto de importantes reformas. Assim, a equipa teve a oportunidade de observar e tirar ilações de acesos debates a nível nacional sobre os impactos potenciais dessas reformas na energia produzida por particulares. Os relatórios de cada missão encontram-se em anexo ao presente relatório.

Dado o enfoque na sociedade civil, o estudo debruçou-se sobre as fontes de energia renováveis a que os pequenos produtores e as comunidades locais costumam dar preferência: solar (coletores fotovoltaicos e térmicos), eólica, biomassa, biogás e micro-hidroelétrica.

4. Os progressos das energias renováveis na UE: breve panorâmica

Embora a economia da UE continue fortemente dependente dos combustíveis fósseis e das importações de combustíveis, a quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia tem

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 13/3536

vindo a aumentar sustentadamente, tendo atingido os 14,1% em 20126, em linha com o objetivo definido na Diretiva «Energias Renováveis» de aumentar para 20 % a percentagem de energias renováveis no consumo final bruto de energia até 2020. Contudo, os progressos têm-se caracterizado por uma grande variabilidade no espaço da UE, tendo abrandado em 2014. A continuar esta tendência, a UE poderá não vir a alcançar o objetivo de 20%.

0

10

20

30

40

50

60

2012

Europe 2020 target

Figura 1: Quota de energia proveniente de fontes renováveis em cada Estado-Membro (percentagem de consumo final bruto de energia)Fonte: Comunicado de imprensa EUROSTAT, STAT/ 14/ 37, 10.3.2014

Segundo dados do EUROSTAT (2012), a produção de energia renovável na UE baseia-se sobretudo na biomassa (46%) e na geração hidroelétrica (16%), mas novos tipos de energia renovável, como a energia solar e fotovoltaica (FV) e a energia eólica, estão a ganhar terreno e abrem novas oportunidades para a participação da sociedade civil.

Figura 2: Potência elétrica instalada baseada em fontes de energia renováveis na UE-28Fonte: baseada em dados do EUROSTAT

6 (Eurostat, 2014).

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 14/3536

Em 2012, o consumo final de eletricidade proveniente de fontes renováveis atingiu os 23,5%. Este êxito explica-se, em parte, pelo crescimento espetacular da indústria fotovoltaica (que representou 23% da potência elétrica instalada baseada em fontes de energia renováveis na UE em 2012) e da indústria eólica (que representou 35% da potência elétrica instalada baseada em fontes de energia renováveis).

O progresso na utilização de energias renováveis no setor de produção de energia para aquecimento e arrefecimento foi muito mais lento: 15,6% em 2012. A biomassa representa 15% da geração de calor e 87% da produção de energia para aquecimento e arrefecimento. O biogás fica aquém, com apenas 3% na produção de energia para aquecimento e arrefecimento. A biomassa é muitas vezes utilizada para produzir calor em centrais térmicas mistas de vapor e energia elétrica, mas grande parte é queimada em equipamento ineficiente. A biomassa obtida a partir da madeira é ainda largamente utilizada na Europa Oriental, incluindo grandes importações provenientes da Rússia (no caso da Polónia). A energia produzida é contabilizada como energia renovável e os produtores obtêm «certificados verdes», embora, na prática, isso não traga qualquer benefício para a redução das emissões e, por vezes, até contribua para a desflorestação. Além disso, a maior parte das centrais térmicas mistas de vapor e energia elétrica utilizam na combustão uma mistura de carvão e biomassa, o que dificulta a avaliação da quota de energias renováveis, uma questão que, aliás, foi levantada pelas partes interessadas na Polónia, Lituânia e Bulgária. Na Polónia, 70-75 % de todos os certificados verdes foram atribuídos a centrais elétricas a carvão entre 2007 e 2011, aumentando os seus lucros e, ao mesmo tempo, diminuindo o preço dos certificados verdes. Esta redução, por sua vez, afetou profundamente as instalações de energia eólica e tornou-as economicamente inviáveis.

Importa ter presente que, até à data, o debate político e societal sobre as energias renováveis se centrou na produção de eletricidade, ao passo que a geração e a utilização do calor ocuparam uma posição menos proeminente. É necessário reconsiderar esta ordem de prioridades, pois o consumo energético é bastante mais elevado no setor do aquecimento do que no setor da eletricidade. Além disso, a combinação da produção de eletricidade renovável com a produção térmica poderia ser uma excelente oportunidade para obter capacidades de armazenamento (eletricidade para o aquecimento) urgentemente necessárias, que poderiam ser repetidamente aproveitadas no contexto da produção de energias renováveis flutuantes.

5. Argumentos a favor da participação da sociedade civil e da energia renovável produzida por particulares

Durante as visitas efetuadas, foram apresentadas ao CESE provas e argumentos que demonstram a importância da energia renovável produzida por particulares: com efeito, ela pode ir da obtenção da necessária aceitação a curto e médio prazo das novas instalações de produção à mobilização dos fundos para a transição, à obtenção da autossuficiência a longo prazo, à criação de valor a nível regional e de desenvolvimento a nível local, e ao fim dos monopólios tradicionais no setor energético. Estes argumentos não significam que a transição para as energias renováveis deva ou possa ser realizada apenas pela sociedade civil. Eles remetem antes para a importância de garantir que os quadros regulamentares criam condições de concorrência equitativas que permitam à sociedade civil

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 15/3536

concorrer com os grandes investidores centralizados e desempenhar o importante papel que lhe cabe na transição energética.

5.1 A sociedade civil reclama para si um papel ativo

As visitas efetuadas pelo CESE a seis Estados-Membros da UE, bem como os debates com as organizações da sociedade civil, em Bruxelas, tiveram alguns resultados inesperados. A equipa enviada teve oportunidade de testemunhar uma sociedade civil muito aberta7, em que as partes interessadas não só apoiam a energia renovável, como também reconhecem claramente que a transição energética representa uma oportunidade que querem agarrar. Assinalável é o facto de as discussões com as partes interessadas terem sido dominadas por considerações de ordem socioeconómica e se terem centrado mais nos benefícios comunitários do que nos objetivos de atenuação dos efeitos das alterações climáticas.

Nos vários Estados-Membros, a equipa reuniu-se com representantes da sociedade civil com diferentes níveis de confiança. Na Alemanha, as partes interessadas declararam: «Nós não nos limitamos a apoiar a transição energética, nós SOMOS a transição energética. Não foram os políticos nem as grandes empresas do setor da energia que tornaram possível a transição energética – conhecida na Alemanha por «Energiewende» –, mas sim nós. Fomos nós que fizemos pressão para que fossem criadas as condições-quadro que possibilitaram a transição». No caso da Polónia, da Lituânia e da Bulgária, o forte interesse na energia renovável produzida por particulares foi relativizado pela enorme frustração em relação aos obstáculos administrativos e financeiros que dificultam a participação nas iniciativas políticas e na produção de energia. Em vez de reconhecerem o valor e o potencial da nova política energética e climática, os representantes do Governo nestes três países pareciam ver sobretudo ameaças e dificuldades relacionadas com a energia renovável produzida por particulares. Por um lado, levantaram dúvidas quanto à capacidade de as energias renováveis satisfazerem uma parte significativa das necessidades de eletricidade (um argumento que foi frequentemente utilizado na fase inicial da transição energética) e, por outro, manifestaram preocupação em relação à elevada taxa de implantação das energias renováveis.

Na parte que toca à sociedade civil, a resposta foi clara e coerente à pergunta principal do estudo, nomeadamente a de saber se a sociedade civil quer participar ativamente na produção de energia renovável. Um dos participantes no debate na Polónia resumiu a questão nos seguintes termos: «Não queremos ficar parados a ver como outros tiram partido do Sol e do vento na nossa região. Queremos utilizar os nossos recursos para benefício próprio». Por último, a equipa denotou um enorme desejo de obter informação e de tomar conhecimento de exemplos de boas práticas e de modelos bem sucedidos, bem como de tirar ensinamentos da experiência alheia, a fim de evitar a repetição de erros cometidos por outros.

7 Nelas participaram representantes de pequenas empresas, do mundo académico, de ONG ambientais, de grupos comunitários, de cooperativas e de órgãos de poder local e regional.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 16/3536

5.2 A energia produzida por particulares aumenta a aceitação local da infraestrutura das energias renováveis

Para ser bem sucedida, a transição energética necessita de um elevado nível de aceitação por parte da sociedade civil. No decorrer das missões do CESE, as partes interessadas fizeram menção a casos de oposição local a infraestruturas de energia renovável, nomeadamente aos parques eólicos. Normalmente, trata-se de casos em que a infraestrutura de produção de energia renovável é implantada por investidores externos, com poucos benefícios ou contrapartidas para as comunidades locais. Pelo contrário, quando os cidadãos e os empreendedores locais foram envolvidos num projeto no domínio das energias renováveis mostram-se mais propensos a reconhecer os seus benefícios e a aceitar eventuais inconvenientes, sejam eles estéticos ou de outra natureza. Um excelente exemplo da importância da participação local foi dado a conhecer ao CESE durante um debate sobre energia renovável comunitária, que teve lugar em novembro de 20138. A região de Samsø na Dinamarca consegue satisfazer todas as suas necessidades energéticas a partir de fontes renováveis, devido, principalmente, à participação dos cidadãos através de projetos comunitários. Como parte de um esforço para manter o apoio público e a participação no setor das energias renováveis, os promotores de energia eólica são solicitados a vender ações à população local.

Por último, mas não menos importante, a energia renovável produzida por particulares aumenta a sensibilização, capacitando e motivando os cidadãos a fazerem ouvir a sua voz nas tomadas de decisão política. O processo reforça a democracia e a legitimidade das decisões políticas. Pode ainda contribuir para promover o diálogo e construir relações de confiança e cooperação entre as instituições e a sociedade civil.

5.3 A energia produzida por particulares desbloqueia os fundos necessários para a transição para as energias renováveis

Não há dúvida de que a implantação das energias renováveis e a respetiva infraestrutura exigirão recursos financeiros significativos9. É reconhecido que a maioria dos fundos terá de provir do setor privado. A existência de regimes de apoio bem concebidos permitiu desbloquear e alavancar um montante incomensurável de investimentos por parte de cidadãos, comunidades e empreendedores locais. Este potencial de investimento por parte de particulares na transição energética está apenas parcialmente aproveitado, existindo grandes diferenças entre os Estados-Membros da UE. A Dinamarca e a Alemanha constituem, provavelmente, os melhores exemplos de uma transição amplamente sustentada pela sociedade civil.

Na Alemanha, os investimentos em projetos de energia renovável produzida por particulares ascendeu a 5,14 mil milhões de euros em 2012, ao passo que os grandes fornecedores de energia tradicionais

8 Local renewable energy initiatives: positive examples, success factors and the role of civil society [Iniciativas locais em matéria de energia renovável - Exemplos positivos, fatores de êxito e papel da sociedade civil], realizado em novembro de 2013. http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-local-renewable-energy.

9 Isto não é válido apenas para as energias renováveis. No pacote energia e clima para 2030, a Comissão Europeia afirma que «os custos da transição para uma economia hipocarbónica não são substancialmente diferentes dos custos que serão de qualquer modo incorridos devido à necessidade de renovar um sistema energético obsoleto, aumentando os preços dos combustíveis fósseis e a adesão às políticas climáticas e energéticas existentes. Haverá, contudo, uma marcada evolução das despesas com combustíveis para despesas em equipamento inovador e de elevado valor acrescentado, incentivando assim o investimento em produtos e serviços inovadores, criando emprego e crescimento e melhorando a balança comercial da UE».

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 17/3536

investiram apenas 1,7 mil milhões de euros em energias renováveis no mesmo ano. Neste país, a atual potência fotovoltaica instalada é superior a 30 000 MW e está a aumentar a um ritmo de 7 MW por dia (que é igual à potência fotovoltaica total atualmente instalada na Polónia). Praticamente metade desta potência está nas mãos de mais de 1 000 cooperativas energéticas, cidadãos e agricultores.

Figura 3: Distribuição da propriedade da potência instalada de energias renováveis para produção de eletricidade na Alemanha (2012)Fonte: Blogue «Transição Energética na Alemanha» (2014).

Durante as fases iniciais da «Energiewende» (transição energética alemã), os elevados custos de investimento e as correspondentes elevadas tarifas de aquisição para produção de energia solar criaram incentivos para os particulares injetarem na rede a eletricidade solar autoproduzida. As posições sobre esta matéria mudaram radicalmente. Os extraordinários desenvolvimentos tecnológicos e a correspondente redução dos custos de investimento tornaram mais rentável para os pequenos produtores consumir a eletricidade autoproduzida, o que resulta numa redução das quantidades de energia elétrica compradas à rede. Por sua vez, isto contribuiu para promover os esforços no sentido de otimizar o autoconsumo de energia, de modo que tenha lugar sobretudo durante os picos de produção própria e reduza o consumo de energia, nomeadamente nos períodos de maior consumo, como no final da tarde ou no início da noite.

Na produção descentralizada de energia renovável, a produção ocorre normalmente mais perto do consumidor, o que cria um potencial significativo de redução dos custos da infraestrutura da rede. Além disso, o estudo do CESE revelou que os pequenos produtores têm expectativas de margem de lucro bastante inferiores às dos grandes produtores.

5.4 A energia renovável produzida por particulares promove o desenvolvimento das comunidades e combate a pobreza energética

A energia renovável utiliza os recursos localmente disponíveis. Uma vez instituído um quadro regulamentar adequado, a produção de energia operada por cidadãos e comunidades locais cria uma nova cadeia de valor que permanece na região em causa. Certas comunidades produtoras de energia renovável estão a conseguir manter nas suas regiões enormes recursos financeiros anteriormente canalizados para o pagamento de importações de energia e combustíveis fósseis, mas que agora são investidos na criação de novos postos de trabalho e no desenvolvimento socioeconómico a nível local.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 18/3536

Um exemplo é a comunidade de Treuenbrietzen na Alemanha, que criou, juntamente com os seus cidadãos, as suas próprias instalações solares, eólicas e de biogás. A instalação de biogás produz simultaneamente eletricidade e calor, que são distribuídos através da nova rede de aquecimento instalada pela própria comunidade. Necessidades adicionais de aquecimento são parcialmente cobertas por uma caldeira alimentada a aparas de madeira. Além disso, a comunidade criou uma rede de eletricidade à parte e está a desenvolver capacidade própria de armazenamento da energia autoproduzida, para se tornar independente em termos de energia. Os preços da eletricidade a nível local elevam-se a 16,6 cêntimos/kWh, situando-se 30-35 % abaixo dos preços médios da eletricidade na Alemanha. O calor é fornecido ao consumidor pelo preço de 7,5 cêntimos/kWh, muito abaixo dos custos de aquecimento com petróleo ou gás doméstico. Treuenbrietzen é a prova de que as energias renováveis permitem verdadeiramente aos consumidores poupar dinheiro.

As iniciativas em matéria de energia renovável produzida por particulares promovem a cooperação entre os diversos atores locais, como o demonstra o aumento exponencial do número de cooperativas energéticas em toda a UE (ver figura 4).

Figura 4: Números provisórios e mapa das cooperativas energéticas comunitárias registadasFonte: Projeto REScoop (2014)

As iniciativas locais no domínio das energias renováveis estão igualmente associadas a modelos de negócio inovadores, ao desenvolvimento das empresas sociais e ao aumento da cooperação. A equipa do estudo constatou que há bastante inovação empresarial e social nas comunidades locais. Por exemplo, a cooperação entre uma instalação de biogás e várias explorações agrícolas diminui o risco da atividade e assegura o abastecimento de matérias-primas, resolvendo em simultâneo o problema ambiental do estrume. Na Bulgária, os proprietários das frações de um edifício de apartamentos formaram uma cooperativa e investiram a renda paga por um operador GSM pela colocação de uma antena no telhado em painéis solares térmicos para todo o edifício. Um outro exemplo de soluções criativas é o de uma cooperativa energética alemã que investiu numa cobertura do estádio de futebol local com painéis fotovoltaicos e pagou o investimento aos membros com as receitas da venda de energia e com a oferta de bilhetes anuais para todos os jogos da equipa local. No País de Gales, a equipa do estudo visitou uma iniciativa local no domínio das energias renováveis criada na comunidade de Talybont-on-Usk, a qual fornecia aquecimento à escola local e eletricidade a dois

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 19/3536

automóveis elétricos, alimentados pelos painéis fotovoltaicos colocados no telhado do edifício municipal, conduzidos pelos habitantes locais.

Nas zonas rurais da Polónia, a má qualidade da rede dá origem a frequentes cortes, níveis de tensão reduzidos e problemas associados. As partes interessadas consultadas durante a missão do CESE apresentaram estimativas segundo as quais seria mais barato desenvolver as energias renováveis locais nesses territórios do que gastar os 30-60 mil milhões de zlótis10 necessários até 2020 para renovar por inteiro a rede elétrica de longa distância. Na sua estratégia de desenvolvimento regional de 2020, a região da Podláquia na Polónia vê nas energias renováveis uma oportunidade para reforçar a economia da região. Assinala que a região gasta anualmente mais de 5 mil milhões de zlótis11 em importações de energia. Como há possibilidade de produzir localmente energia elétrica e térmica a baixo custo, a partir de fontes de energia renováveis, a estratégia regional coloca a tónica no desenvolvimento de um sistema energético descentralizado local e na promoção de uma revolução assente nas energias renováveis a nível local, na qual as pessoas são os proprietários das instalações de produção térmica e energética. Afirma explicitamente que os investimentos devem estar sobretudo nas mãos de cidadãos locais, a fim de evitar que haja uma perda de valor para a região.

5.5 A produção de energia renovável por particulares é um fator de criação líquida de emprego e crescimento económico

O crescimento das energias renováveis cria novos postos de trabalho ao longo da sua cadeia de valor. Este efeito de geração de emprego é particularmente elevado nos setores de eficiência energética (0,38 emprego-anos/GWh), energia solar fotovoltaica (0,87), biocombustíveis (0,21) e energia eólica (0,17) quando comparado com o carvão e o gás (0,11). Outro aspeto interessante é o de a maioria dos postos de trabalho do mercado das energias renováveis se destinar a trabalhadores altamente qualificados, sendo que em seis empregos, cinco são locais. Assim, cabe à UE assegurar que os conhecimentos e as competências se desenvolvam em função das necessidades deste novo mercado de trabalho.

Simultaneamente, embora o resultado líquido da expansão das energias renováveis seja positivo, a transição energética implicará a perda de mercados e postos de trabalho para certos setores (baseados nos combustíveis fósseis e, em alguns países, na energia nuclear). Os receios manifestados são especialmente notórios nos países em que estes setores empregam um grande número de pessoas. Por conseguinte, é necessário formular estratégias nacionais para assegurar uma transição suave, desenvolver novas competências e lidar com os impactos sociais resultantes da perda de postos de trabalho nos setores energéticos tradicionais.

6. O debate sobre os preços e os custos das energias renováveis

Em geral, os debates públicos sobre a política energética são dominados pelas preocupações com os preços, além de que os custos do apoio à promoção das energias renováveis foram tema recorrente durante o estudo. Em alguns dos países visitados, os mecanismos de apoio às energias renováveis foram questionados pelos decisores políticos e pelos meios de comunicação social, invocando que 10 Cerca de 7 mil milhões de euros.11 Cerca de 1,5 mil milhões de euros.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 20/3536

fazem subir os preços da energia para uso doméstico. A economia do setor das energias renováveis é um dado fundamental para perceber se é de facto necessário o apoio público para atingir as metas climáticas e energéticas e obter benefícios a longo prazo ou se, pelo contrário, esse apoio público está a gerar lucros excecionais numa altura em que os orçamentos públicos se encontram sob grande controlo e pressão.

Coloca-se a questão de saber para que horizonte pretende a sociedade limitar os custos. Uma solução barata a curto prazo pode transformar-se numa solução cara a longo prazo e vice-versa. Por si só, este argumento é suficiente para questionar aqueles que consideram as energias renováveis caras e um fardo para os orçamentos públicos12. Na verdade, e como é comum afirmar no meio da tecnologia, maiores volumes de produção levam à diminuição constante dos custos unitários das energias renováveis (a denominada «taxa de aprendizagem»). Os custos de produção das instalações de energias renováveis dependem sobretudo dos custos de investimento. Até há bem pouco tempo, as tecnologias de produção de energia renovável eram mais dispendiosas do que o carvão e a energia nuclear. Tal devia-se ao facto de essas tecnologias serem muito imaturas: a evolução tecnológica ocorreu paralelamente à introdução no mercado. Em 2008, na Alemanha, a taxa de aquisição da energia solar fotovoltaica era de 46 cêntimos/kWh, valor correspondente aos custos de produção mais elevados da altura. Hoje, é no máximo de 12,8 cêntimos/kWh para as pequenas instalações com capacidade até 10 kW (e muito inferior para as instalações de maior dimensão), correspondendo aos custos permanentes da tecnologia.

Figura 5: Média de preços no consumidor (preço do sistema líquido) para instalações fotovoltaicas prontas a instalar em telhados até 10 kWp Fonte: «Bundesverband Solarwirtschaft» (BSW)

Paulatinamente, as tecnologias de produção de energia renovável estão a atingir níveis de preços capazes de fazer concorrência à energia do carvão, do gás e nuclear13. A energia eólica terrestre mostra-se já capaz de competir, mesmo não incluindo os custos externos ambientais e de saúde no preço de retalho. Prevê-se que a evolução tecnológica continue a fazer baixar os custos de investimento nas energias renováveis. Simultaneamente, o vento e o Sol são recursos renováveis

12 De assinalar que, só em 2011, os produtores de combustíveis fósseis obtiveram 523 mil milhões de dólares em subvenções.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 21/3536

disponíveis sem qualquer custo. É, por isso, provável que a eletricidade renovável se torne em breve competitiva mesmo sem subsídios. Esta tendência foi confirmada pela Comissão Europeia, que, na sua Comunicação – Um quadro político para o clima e a energia no período de 2020 a 203014, assinalou que «os custos da transição para uma economia hipocarbónica não são substancialmente diferentes dos custos que serão de qualquer modo incorridos devido à necessidade de renovar um sistema energético obsoleto, aumentando os preços dos combustíveis fósseis e a adesão às políticas climáticas e energéticas existentes [...]. Haverá, contudo, uma marcada evolução das despesas com combustíveis para despesas em equipamento inovador e de elevado valor acrescentado, incentivando assim o investimento em produtos e serviços inovadores, criando emprego e crescimento e melhorando a balança comercial da UE».

Na produção descentralizada de energia renovável, a produção ocorre normalmente mais perto do consumidor, o que cria um potencial significativo de redução dos custos da infraestrutura da rede. Além disso, o estudo do CESE revelou que os pequenos produtores têm expectativas de margem de lucro bastante inferiores às dos grandes produtores.

Além disso, muitos dos benefícios das energias renováveis, um critério de prioridade para apoio, são muito mais do que meros números económicos. As energias renováveis contribuem para atenuar as alterações climáticas, criar postos de trabalho e meios de subsistência sustentáveis a nível local, reforçar a segurança energética, reduzir a dependência das importações a partir de regiões instáveis e alcançar uma balança comercial mais favorável para a UE devido a uma menor dependência dos combustíveis fósseis. As políticas que ignorarem estes efeitos a longo prazo e os numerosos benefícios associados às energias renováveis poderão gerar futuramente cabazes energéticos prejudiciais. Seria contraproducente travar esta evolução encorajadora, descontinuando as políticas de apoio precisamente na altura em que começam a dar frutos.

Embora se preveja um impacto líquido positivo da transição energética no emprego e nos rendimentos das famílias, alguns produtores de energia convencionais estão já a registar perdas de mercado com implicações no emprego oferecido por esses setores. Este problema deve ser enfrentado com urgência e de forma proativa. É necessário elaborar estratégias nacionais e coordená-las estreitamente com a política de implantação de energias renováveis, a fim de assegurar uma transição suave e justa, formar as novas competências profissionais necessárias e resolver, de forma direcionada, os eventuais impactos sociais negativos no emprego e nas famílias socialmente frágeis. O problema premente da pobreza energética deve ser combatido com medidas certeiras e concretas, embora não deva servir de argumento para manter os preços da energia em níveis artificialmente baixos (por exemplo, na Bulgária). O problema efetivo da perda de postos de trabalho em setores convencionais (alguns dos quais não estão necessariamente relacionados com o aumento das energias renováveis) não deve ser aventado como argumento para bloquear a evolução no sentido da produção descentralizada de energia renovável (por exemplo, na Polónia). Os governos devem assumir a responsabilidade pela

13 Algumas das partes interessadas entrevistadas chamaram a atenção para o debate (ainda em curso na altura da visita de estudo) sobre os dois reatores da central nuclear de Hinkley Point C, no Reino Unido. Entretanto, a Comissão Europeia já aprovou as subvenções que estavam a ser debatidas. O futuro operador, a EDF, obterá nos próximos 35 anos 10,9 cêntimos por cada kWh de eletricidade produzida, montante este que será atualizado em função da taxa de inflação anual. Esta tarifa excede significativamente o período e o nível da tarifa de aquisição para a energia eólica praticada na Alemanha.

14 COM(2014) 15 final.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 22/3536

gestão dos impactos socioeconómicos da transição para uma economia hipocarbónica, que, em última análise, beneficiará todos os setores da sociedade.

7. Quais as condições prévias necessárias para explorar o potencial da energia produzida por particulares?

7.1 Assegurar condições equitativas

Tal como referido no relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis (2013) da Comissão15, apesar de os custos das tecnologias renováveis caírem permanentemente, é necessário tomar medidas financeiras, jurídicas e administrativas, a nível político, para apoiar a implantação de energias renováveis enquanto não existir um mercado interno da energia aberto e competitivo na UE capaz de pôr termo às deficiências do mercado e internalizar os custos ambientais, sociais e de saúde decorrentes da utilização de combustíveis fósseis. A fixação dos preços do carbono constitui uma possibilidade de internalização dos custos externos, aumentando o custo relativo das tecnologias baseadas nos combustíveis fósseis. Os rendimentos obtidos com a venda de licenças de emissão podem ser reciclados ou afetados aos fundos de apoio às energias renováveis.

7.2 Um quadro político estável e coerente

A coerência e a estabilidade das políticas são um fator fundamental para qualquer investimento, nomeadamente no domínio das energias renováveis, como realçaram as partes interessadas em todas as visitas dedicadas a casos de estudo. A existência de políticas estáveis e simplificadas permite aos investidores planear, superar os riscos e aceder ao crédito.Por exemplo, a Lei das Energias Renováveis alemã («Erneuerbare-Energien-Gesetz», EEG), que tem como instrumentos centrais a facilidade de acesso à rede, a concessão de prioridade às fontes de energia renováveis, a comercialização por parte do operador da rede e tarifas de aquisição garantidas por um período de 20 anos, ofereceu um elevado grau de segurança de investimento e permitiu que a energia produzida por particulares se desenvolvesse muito mais rapidamente do que se imaginava.

A alteração desta base de estabilidade pode ter consequências prejudiciais, a começar pela incerteza dos pequenos investidores relativamente à possibilidade de receberem apoio financeiro após a fase de planeamento (por exemplo, devido à introdução de um limite anual para novas instalações). No entanto, por altura das visitas à Alemanha, Polónia, França e Reino Unido, estavam em discussão16

reformas radicais nas políticas seguidas. Na Bulgária, os pequenos produtores queixaram-se de leis contraditórias e da decisão do Governo de suspender o desenvolvimento das energias renováveis a partir de 2013, após o anúncio de que a meta para 2020 tinha já sido atingida. Uma prática totalmente inaceitável é a alteração retroativa das condições-quadro após o início das operações de energias renováveis (por exemplo, na Bulgária, onde a introdução de novos impostos e direitos sobre as energias renováveis levou os investidores em instalações fotovoltaicas e eólicas de pequena escala à insolvência). Embora a taxa de imposto de 20 % sobre a eletricidade eólica e solar, introduzida em janeiro de 2014, tivesse sido anulada pelo Supremo Tribunal búlgaro em julho de 2014, os operadores

15 COM(2013) 175 final.16 Em alguns casos, nomeadamente na Alemanha e na Polónia, estas regras já entraram em vigor.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 23/3536

não foram reembolsados dos pagamentos efetuados durante esse período. Uma moratória sobre os regimes de apoio ao setor fotovoltaico introduzida em França, em 2010, também levou a uma quase paralisia dos investimentos.

Figura 6: Incerteza nas políticas em matéria de energias renováveis na UEFonte: EDP Renováveis (2013)

A insegurança jurídica é um fator destabilizador dos investimentos. Paralelamente, as recentes reformas políticas denotam uma clara tendência no sentido de reduzir o apoio aos pequenos produtores e colocá-los numa posição de desvantagem face aos grandes produtores (por exemplo, com a introdução de leilões para a produção de energia a partir de fontes renováveis). Debates em todos os países visitados revelaram que os microprodutores de energia renovável associavam esta tendência às orientações formuladas pela Comissão no que respeita a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014-202017. Estas orientações limitam significativamente as decisões dos Estados-Membros no que respeita à garantia de tarifas de aquisição para investimentos em energias renováveis após 2016. Os participantes em audições locais reconheceram a necessidade de evitar a sobrecompensação e de promover as energias renováveis de uma forma eficaz em termos de custos. No entanto, qualificaram as recentes reformas dos regimes de apoio às energias renováveis de «nivelamento por baixo». Alguns deram mesmo conta de uma tendência a nível da UE de recentralização, mascarada pelo argumento da relação custo-eficácia.

De acordo com a Agência Internacional de Energia18, numa altura em que as energias renováveis estão a tornar-se uma opção competitiva em termos de custos num número crescente de casos, verifica-se um aumento da incerteza em torno das políticas a seguir em vários mercados importantes da OCDE. O efeito inibidor da alteração dos quadros regulamentares já se faz sentir em 2014 e a UE corre o risco de não conseguir alcançar a meta de 20% de energia renovável no consumo final bruto até 2020.

17 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52014XC0628%2801%29.18 Relatório Intercalar sobre o Mercado das Energias Renováveis 2014 – Análise e Previsões do Mercado para 2020, Agência

Internacional de Energia.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 24/3536

7.3 Processo de elaboração de políticas transparente e inclusivo

A par da estabilidade, durante o estudo do CESE surgiu a questão essencial do processo democrático de elaboração e reforma das políticas. Como defendido pelo CESE na sua iniciativa sobre o Diálogo Europeu sobre a Energia, para ser bem sucedida e produzir resultados sustentáveis, uma política tem de ser elaborada no quadro de um debate aberto e transparente com partes interessadas da sociedade civil a todos os níveis. Isto é fundamental para criar um entendimento comum das questões atualmente em debate, definir objetivos comuns e garantir um amplo apoio à execução da política em causa. Enquanto na Alemanha e na Dinamarca a transição energética foi um processo da base para o topo em que as decisões políticas foram tomadas em reação à pressão pública e as políticas foram largamente executadas pela sociedade civil, em outros países (Bulgária, Polónia) a equipa do estudo não detetou quaisquer sinais que apontassem para um diálogo genuíno ou uma relação de confiança entre as autoridades e os microprodutores de energia.

7.4 Procedimentos administrativos simples e transparentes

Os pequenos produtores não são necessariamente especialistas em questões energéticas, pelo que necessitam de apoio e orientação e de procedimentos administrativos simples, transparentes e concluídos dentro de prazos razoáveis. No que respeita aos procedimentos e prazos necessários para a aprovação de pequenas instalações de energias renováveis, existem enormes diferenças entre os Estados-Membros objeto do estudo, as quais estão correlacionadas com as taxas de implantação de energia produzida por particulares. A título de exemplo, enquanto, na Alemanha, a aprovação de um painel solar no telhado demora menos de um dia útil e implica o preenchimento e envio de um formulário em linha para apresentar o pedido, em outros países, como a Bulgária, a Lituânia, a Polónia e o Reino Unido (País de Gales), as partes interessadas descreveram procedimentos complicados que se arrastam por vários meses ou mesmo anos. Enfrentar um sistema de planeamento e aprovação complexo e moroso pode trazer custos e riscos para os pequenos produtores, em especial se o quadro regulamentar e as tarifas de aquisição sofrerem alterações significativas durante o mesmo período.

7.5 Regimes de apoio adaptados às necessidades de energia renovável descentralizada

Prioridade de mobilização no acesso à rede

No acesso à rede, as energias renováveis devem usufruir de prioridade de mobilização em relação à energia nuclear e fóssil, ou seja, deve ser a primeira a ser vendida aos operadores do sistema elétrico. Na Alemanha, esta prioridade foi estabelecida pela Lei das Energias Renováveis de 2000 e mantida pela reforma legislativa de 2014.

Tarifas de aquisição

O mecanismo de apoio às energias renováveis mais comum é, de longe, o das tarifas de aquisição, que permite acordos de aquisição a longo prazo (10-25 anos) para a injeção de energia renovável na rede, que é vendida no mercado pelo operador da rede. O produtor recebe a tarifa de aquisição fixa e fica liberto do requisito da comercialização direta.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 25/3536

As tarifas de aquisição devem continuar a ser o principal mecanismo de apoio a projetos de energia renovável produzida por particulares, dado constituírem uma forma simples e fiável de os produtores calcularem com exatidão os seus investimentos e retornos. A segurança de investimento que oferecem aumenta as possibilidades de os pequenos promotores obterem o crédito necessário.

No caso da transição energética alemã, as tarifas de aquisição foram financiadas através da chamada sobretaxa EEG, que representa a diferença entre o preço da eletricidade na bolsa de valores e a tarifa de aquisição garantida (que era >50 cêntimos/kWh para a energia fotovoltaica na fase inicial da transição energética e que, atualmente, é de 12 cêntimos/kWh). Durante os picos de produção de eletricidade, o preço na bolsa cai, fazendo com que a sobretaxa EEG suba. Contudo, a baixa nos preços da eletricidade não se deve apenas à sobreprodução de energia renovável, mas também a falhas do comércio de licenças de emissão (RCLE), à eletricidade barata proveniente de centrais a carvão (que não reflete os custos para a sociedade, tanto ambientais como de saúde), à inexistência de um mercado de eletricidade bem desenvolvido, bem como de uma gestão da rede e de capacidades de armazenamento.

Como a evolução tecnológica permitiu que os custos da energia eólica e fotovoltaica descessem de forma importante, em alguns Estados-Membros da UE os governos não reagiram de forma suficientemente rápida para reduzir as tarifas aplicáveis às novas instalações. Em consequência, algumas novas instalações de energias renováveis obtiveram contratos a longo prazo com tarifas de aquisição significativamente superiores aos investimentos efetuados, o que lhes permitiu auferir lucros desproporcionados. De facto, as tarifas de aquisição podem ser facilmente e periodicamente ajustadas à descida constante dos custos de investimento. Na maioria dos países, estas tarifas já foram reduzidas e são regularmente atualizadas. No entanto, os preços da energia — e, iniquamente, a imagem das energias renováveis e das tarifas de aquisição — podem ser afetados nos próximos anos devido a estes atrasos na regulamentação.

A fim de resolver as flutuações do abastecimento e o seu efeito tão significativo nos preços da eletricidade à hora de ponta, o sistema das tarifas de aquisição pode ser complementado por mecanismos de gestão energética capazes de lidar com as flutuações, por exemplo, a contagem líquida, as redes inteligentes e o desenvolvimento da capacidade de armazenamento (ver abaixo).

Prémios de aquisição

As recentes reformas políticas motivaram uma importante mudança para os prémios de aquisição, regime que obrigará os produtores (acima de uma determinada capacidade instalada) a venderem a sua eletricidade renovável diretamente no mercado na energia, recebendo depois um determinado prémio sobre o preço de mercado. A introdução de prémios de comercialização constituiu um motivo de preocupação para os microprodutores de energia. A comercialização direta cria um novo e importante fardo logístico para os pequenos e médios produtores e reduz as possibilidades de obterem financiamento para projetos, uma vez que um prémio de aquisição também não é tão suscetível de ser considerado por um credor como um fluxo de receitas negociável.

Contagem líquida

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 26/3536

Uma boa oportunidade de promover a energia produzida por particulares é a contagem líquida, a qual permite que os produtores ligados à rede consumam a sua própria energia elétrica e vendam a energia excedentária à rede. A contagem líquida poderá permitir que os prosumidores retirem posteriormente da rede a quantidade exata de eletricidade que nela injetaram, sem pagarem nada por isso ou pagando apenas os custos da rede. Combinada com as medidas de gestão energética, esta solução poderia transformar a rede pública num verdadeiro «meio de armazenamento virtual». A Dinamarca introduziu, em 1998, o sistema da energia solar fotovoltaica, que teve um êxito assinalável. Por sua vez, o Parlamento da Lituânia começou a debater uma primeira proposta legislativa no início de 2014.

Regimes de quotas

Outro mecanismo de apoio comum passa pelo estabelecimento de obrigações de quotas de energias renováveis. Os níveis de execução destes regimes são desiguais e funcionam com maior ou menor êxito, consoante os países. Na Polónia, por exemplo, os distribuidores de energia são obrigados a adquirir «certificados verdes» no mercado, embora estes provenham, na sua maioria, de centrais a carvão tradicionais que queimam também biomassa (parcialmente importada da Rússia). As receitas dos certificados verdes deviam apoiar a implantação de energias renováveis, mas o estudo do CESE revelou que, pelo contrário, contribuíam indiretamente para baixar o preço da eletricidade produzida em centrais a carvão. Além disso, a utilização em grande escala de biomassa conduziu a uma redução drástica do preço dos certificados verdes na Polónia e, consequentemente, dos retornos, por exemplo, dos investimentos em energia eólica. O instrumento dos certificados verdes tornou-se completamente ineficaz, ou até mesmo contraproducente. Neste sentido, a tarifa de aquisição é um instrumento mais previsível e capaz de proporcionar melhores retornos aos produtores, nomeadamente no caso de tecnologias dispendiosas.

Apoio ao investimento

Os mecanismos acima mencionados recompensam a produção, mas como a maioria das energias renováveis exige elevados montantes de capital, existem também diversos instrumentos para superar o obstáculo do investimento. Normalmente, os investidores em instalações de pequena e média capacidade têm a possibilidade de escolher entre a atribuição de uma tarifa de aquisição ou a obtenção de um apoio ao investimento pontual para reduzir os custos iniciais. Estes regimes podem ser particularmente interessantes para as regiões que beneficiam dos fundos estruturais. Devem ser cuidadosamente ajustados e geridos, a fim de evitar lucros excessivos, ineficiências que aumentem desnecessariamente os preços da energia, cabazes energéticos desadequados ou uma eventual deslocação do financiamento para apoio da energia produzida por particulares para fundos especulativos.

Caixa 1: O exemplo da transição energética na Alemanha (Energiewende)No primeiro semestre de 2014, mais de 30% da eletricidade consumida na Alemanha provinha de fontes renováveis. O crescimento vertiginoso das energias renováveis na Alemanha deve-se, em larga medida, à Lei das Energias Renováveis alemã, que entrou em vigor em 2000. Este diploma não tinha explicitamente por objetivo a promoção de energia produzida por particulares, mas estabeleceu condições-quadro que permitiram à sociedade civil tornar-se um produtor ativo de energias

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 27/3536

renováveis. As medidas previstas são: Procedimentos de planeamento e aprovação simplificados para os investidores (sem entraves

administrativos); Facilidade de acesso à rede; Prioridade de mobilização no acesso à rede das energias renováveis em relação à energia

nuclear e fóssil; Manutenção de tarifas de aquisição fixas por um período de 20 anos; Comercialização de eletricidade pelo operador da rede; Apoio ao investimento através de créditos preferenciais concedidos a instalações de energias

renováveis pelo Instituto Estatal de Crédito para a Reconstrução alemão (Kreditanstalt für Wiederaufbau, KfW);

Cobertura dos custos decorrentes desta lei através da sobretaxa EEG sobre os preços da eletricidade. Em especial, as indústrias de consumo intensivo de energia podem ser isentas do pagamento desta taxa, para não comprometer a sua competitividade a nível internacional.

Os países visitados pelo CESE caracterizam-se por um quadro bastante complexo de tarifas, quotas, subvenções e subsídios. Esta complexidade é em parte justificada pela necessidade de diferenciar os regimes de apoio, mas deve ser reduzida ao mínimo: a diferenciação por combustível ou tecnologia estimula o desenvolvimento de tecnologias com

diferentes custos que não podem competir diretamente entre si, originando, com isso, taxas de aprendizagem mais rápidas. Pode também responder a especificidades da estrutura de custos;

a diferenciação por classe de potência evita lucros excessivos dos produtores resultantes de economias de escala e pode também ser utilizada para estimular a energia produzida por particulares, geralmente associada a capacidades de baixa potência;

a diferenciação por vetor energético (por exemplo, eletricidade versus calor) permite a consecução de metas específicas para cada um deles. Ao contrário do que acontece no setor da eletricidade, onde as tarifas de aquisição são normalmente pagas durante mais de 10 anos, a produção de energia renovável proveniente do calor é maioritariamente estimulada através de empréstimos e subvenções que ajudam a cobrir os custos de investimento. O «fonds chaleur» francês é um bom exemplo a este respeito. A partir de 2015, a Lituânia irá também aplicar obrigações em matéria de aquecimento e refrigeração provenientes de fontes de energia renovável a todos os edifícios, novos e já existentes, que sejam alvo de renovações importantes.

7.6 Reduzir os obstáculos à energia renovável produzida por particulares

Abordagem ponderada dos concursos

Recentes reformas dos regimes de apoio às energias renováveis introduziram concursos em vários dos países estudados como processo principal de atribuição de tarifas de aquisição ou prémios às energias renováveis. No futuro, apenas capacidades de produção muito reduzidas serão isentas do processo de leilões. Esta tendência é pelo menos em parte impulsionada pelas orientações da Comissão Europeia em matéria de auxílios estatais nos domínios da energia e do ambiente.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 28/3536

Em todos os países visitados, as partes interessadas manifestaram a sua preocupação com processos de concurso complexos e onerosos que viriam aumentar os custos financeiros e reduzir as possibilidades de obtenção de crédito devido aos maiores riscos do investimento (ligados à incerteza quanto à obtenção do apoio). Este desproporcionado encargo financeiro que recai sobre os projetos de pequena dimensão, associado ao facto de ser muito difícil aos pequenos produtores produzirem as quantidades de energia geralmente exigidas nos concursos, iria, em termos efetivos, excluir a sociedade civil e as comunidades locais das vantagens resultantes do apoio às energias renováveis. Além disso, poderia destruir a concorrência nos mercados da energia, uma vez que apenas alguns grandes produtores teriam a capacidade de participar nos concursos.

Os concursos favorecem os grandes produtores e, assim, apoiam uma possível recentralização, retirando a produção de energia renovável das mãos dos particulares e das comunidades. Dar preferência aos grandes produtores centralizados pode resultar na subida dos preços no consumidor, porquanto as grandes empresas têm expectativas de margens de lucro bastante superiores às dos microprodutores de energia. Além disso, os concursos não funcionam se não houver um mercado energético. As experiências partilhadas em alguns dos países visitados (nomeadamente no Reino Unido) sugerem que os concursos acabam por aumentar os custos globais e o risco de atrasos ou cancelamento dos projetos. Os concursos foram o primeiro regime de apoio às energias renováveis no Reino Unido, tendo sido abandonado a favor de um regime de quotas que posteriormente foi substituído por tarifas de aquisição para projetos com uma potência inferior a 5 MW.

Fixação não demasiado rígida de um limite para as metas no domínio das energias renováveis

Vários Estados-Membros da UE estabeleceram mecanismos para abrandar o desenvolvimento das energias renováveis, reduzindo ou suspendendo o apoio assim que as suas metas relativas ao período em causa sejam alcançadas. De entre os Estados-Membros visitados durante o estudo, a Bulgária revelou-se um exemplo flagrante: Em 2013, o Governo declarou que a meta nacional de 16% de energias renováveis para 2020 tinha sido atingida. Desde então, os operadores das redes serviram-se deste argumento para recusar a ligação de novos produtores de eletricidade renovável à rede. A Lituânia limitou o apoio público à eletricidade renovável e, ao mesmo tempo, definiu objetivos muito pouco ambiciosos para cada uma das principais tecnologias de produção de energia renovável. À exceção da energia hidroelétrica, as capacidades foram atingidas em menos de dois anos.

A necessidade de tornar o crescimento do setor das energias renováveis mais previsível e de gerir os custos sociais e económicos conexos pode constituir um argumento válido a favor da limitação. No entanto, é fundamental que a limitação não ponha termo à ambição dos Estados-Membros de realizar a transição energética, nem seja uma forma de bloquear o progresso quando este pode, e deve, ter continuidade.

Eliminação dos obstáculos à ligação à rede

As capacidades de baixa potência, que são habituais na energia produzida por particulares, estão normalmente ligadas à rede de distribuição. A ligação à rede, em termos quer de tempos de espera quer de custos, continua a ser um problema em muitos dos países estudados. Apesar de a Diretiva «Energias Renováveis» exigir a concessão da ligação de um projeto de energia renovável à rede, os

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 29/3536

elevados custos amiúde praticados por alguns operadores impedem na prática o exercício desse direito. O número de locais de conexão para um novo projeto é frequentemente limitado e, por conseguinte, os microprodutores de energia poderão não ser capazes de se ligar à rede a um preço razoável. Os microssistemas não ligados à rede podem contornar este entrave e ser mesmo a solução adequada, do ponto de vista dos custos, para zonas remotas em que a rede seja fraca ou ausente. A Lei das Energias Renováveis alemã (EEG) constitui um excelente exemplo de boas práticas no contexto da ligação à rede19.

Isenção do requisito de comercialização direta

A comercialização direta cria um novo e importante fardo logístico para os pequenos e médios produtores de energia e reduz as possibilidades de obterem financiamento para projetos, uma vez que um prémio de aquisição também não é tão suscetível de ser considerado por um credor como um fluxo de receitas negociável.

7.7 Desenvolvimento e coordenação da rede para ajustamento às necessidades das energias renováveis

Os sistemas de rede antigos foram projetados numa era de produção energética centralizada e de fluxos unidirecionais de grandes geradores elétricos de alta tensão para os consumidores de baixa tensão. As redes devem ser adaptadas às características das flutuações e da produção dispersa de origem renovável, como as energias eólica, solar e das marés. A sua implantação exige mudanças estruturais na infraestrutura, bem como uma melhor coordenação dos mercados da eletricidade e da produção de energia elétrica e soluções de gestão energética que permitam exportar ou armazenar a eletricidade excedentária. Está a crescer a importância da coordenação entre os operadores das redes de transporte (ORT) através de iniciativas de coordenação ao nível regional. Por exemplo, ao prever a procura de energia, a CORESO consegue informar antecipadamente os ORT de cinco Estados-Membros dos excedentes ou défices de eletricidade previstos ao nível nacional e regional, de modo a estarem em melhores condições de gerir as suas próprias redes e resolver quaisquer problemas. Uma das formas de lidar com a intermitência das energias renováveis reside em desenvolver sistemas híbridos que combinem várias fontes de energia, o armazenamento e a gestão da procura. Com uma gestão adequada, o resultado seria uma «rede inteligente» capaz de efetuar fornecimentos de eletricidade sustentáveis, económicos e seguros. A equipa do CESE visitou um excelente exemplo de uma iniciativa deste tipo: o projeto «Nice Grid», em França, pretende otimizar a gestão da energia e aumentar a autonomia energética de 1 500 clientes residenciais, profissionais e industriais, integrar o armazenamento e as soluções de gestão do lado da procura e reduzir o pico de carga até 17%.

19 O seu artigo 8.º, intitulado «Ligação», dispõe que 1) Os operadores de rede devem ligar à rede de forma imediata e prioritária as instalações destinadas à produção de eletricidade a partir de fontes renováveis e de grisu. A ligação é efetuada no ponto da rede adequado em termos de nível de tensão e mais próximo em linha reta do local da instalação, a menos que se demonstre que essa ou outra rede tem um ponto de ligação técnica ou economicamente mais adequado. A determinação do ponto de ligação economicamente mais adequado deve ter em consideração os custos de ligação diretos. Se uma ou mais instalações com uma capacidade instalada conjunta inferior a 30 kW estiverem localizadas num terreno em que já exista uma ligação à rede, considera-se que o ponto de ligação à rede do terreno em causa é o ponto de ligação adequado.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 30/3536

Figura 7: Arquitetura do projeto «Nice Grid»Fonte: Nice Grid (2014).

Durante a visita à Alemanha, a equipa do estudo tomou conhecimento da declaração da Agência Federal de Redes da Alemanha sobre o tema das estruturas de produção descentralizada, segundo a qual a chave para o êxito da transformação do sistema energético é estreitar a cooperação entre todas as partes envolvidas. A declaração frisa ainda que todas as abordagens que visam maximizar o consumo de energia na fonte são bem-vindas e que esse tem sido sempre o princípio do aprovisionamento energético, uma vez que reduz ao mínimo as perdas da rede.20

7.8 Gestão e armazenamento da energia

A natureza intermitente de algumas energias renováveis continua a ser um desafio em termos de gestão da oferta. Contudo, a generalização das energias renováveis está a trazer consigo soluções novas e inovadoras. A combinação da produção de eletricidade renovável com a produção térmica poderia ser uma excelente oportunidade para obter capacidades de armazenamento urgentemente necessárias, que poderiam ser repetidamente aproveitadas no contexto da produção de energias renováveis flutuantes. A «eletricidade para o aquecimento», ou seja, a utilização de eletricidade renovável excedentária e «barata» através de bombas de calor e depósitos de água quente para aquecimento ou arrefecimento, é já uma alternativa viável em termos económicos e de gestão energética. Durante a visita a França, estava em curso um debate sobre esta possibilidade e há projetos em fase de execução na Alemanha.

8. Conclusões

Se tiver as condições regulamentares adequadas, a sociedade civil terá um forte interesse e potencial para levar a cabo uma parte importante da transição para uma produção de energia sustentável e descentralizada. Em todos os países visitados, as partes interessadas da sociedade civil reconheceram

20 Smart Grid and Smart Market: Keynote Paper of the Federal Grid Agency on the changing energy supply system [Rede inteligente e mercado inteligente: Documento da Agência Federal de Redes da Alemanha sobre a transformação do sistema de aprovisionamento energético], 2011.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 31/3536

esta oportunidade económica e mostraram-se muito interessadas em participar na produção de energia renovável para gerar receitas e manter os ganhos obtidos nas comunidades locais. Onde foram instituídos quadros políticos favoráveis, os pequenos produtores depressa entraram no mercado, tornando-se a principal força motriz do desenvolvimento das energias renováveis e transformando os panoramas energéticos ao nível nacional. Em muitos casos, os projetos no domínio das energias renováveis foram o elemento central de iniciativas comunitárias com benefícios sociais, económicos e ambientais que vão muito além da mera geração de energia, incentivando a cooperação, a inovação social, a educação, a melhoria dos serviços e a criação de emprego ao nível local. Além disso, a propriedade das instalações de produção de energia renovável e o valor derivado da produção energética aumentam a aceitação pelos cidadãos das novas infraestruturas, bem como a sua tolerância em relação a potenciais incómodos. O enorme investimento coletivo e as capacidades de execução e inovação da sociedade civil constituem recursos essenciais para concretizar a transição para uma energia sustentável.

Porém, o enorme potencial coletivo da sociedade civil para fazer avançar a transição para as energias renováveis e o potencial de produção descentralizada de energia para estimular o desenvolvimento local e regional permanecem largamente inexplorados. Nos países visitados, o estudo identificou alguns exemplos excelentes de estratégias de participação das comunidades, simplificação dos procedimentos administrativos, incentivos financeiros e acesso facilitado dos pequenos produtores de energia renovável à rede e aos mercados. Contudo, a equipa do estudo não encontrou em nenhum Estado-Membro uma estratégia governamental executada com coerência e visando explicitamente a capacitação da sociedade civil e a criação de condições de concorrência equitativas para a energia renovável produzida por particulares. Bem pelo contrário, em todos os países objeto do estudo a instabilidade política e as reformas recentes dos quadros regulamentares em matéria de energias renováveis criaram mais incerteza, relutância em efetuar novos investimentos e preocupação entre as partes interessadas quanto ao futuro da energia produzida por particulares. A combinação de processos de licenciamento complexos e morosos com a alteração constante dos regimes de apoio, bem como regras de acesso ao mercado que discriminam os pequenos produtores e, em certos casos, novos impostos e direitos sobre as energias renováveis, colocam os pequenos e médios investidores em clara desvantagem relativamente aos grandes produtores de energia.

O estudo do CESE identificou que é urgentemente necessário que o apoio à produção descentralizada de energia renovável por particulares passe a ser uma prioridade explícita. Os órgãos de poder nacional, local e regional devem estabelecer metas para a promoção da energia produzida por particulares, tendo particularmente em vista a sua integração nos quadros de planeamento local das energias renováveis. A energia produzida por particulares tem de ser tratada de forma específica pelos mecanismos de apoio. É necessário conceber subvenções, empréstimos ou regimes de apoio à produção de molde a viabilizar um quadro estável, a longo prazo, para investimentos que garantam um retorno digno, mas não excessivo. Os procedimentos administrativos devem ser simples, rápidos e economicamente acessíveis aos microprodutores de energia. Recomendamos a integração dos procedimentos em balcões únicos que facultem orientações aos investidores potenciais, os acompanhem ao longo das várias fases do processo (desde o planeamento até à implantação) e executem todo o trabalho burocrático necessário.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 32/3536

A elaboração e execução das políticas no domínio das energias renováveis ao nível da UE e dos Estados-Membros devem decorrer num processo de diálogo contínuo com as partes interessadas da sociedade civil, com vista a assegurar um entendimento comum, objetivos partilhados, o apoio à sua execução e os benefícios a longo prazo de uma cultura de cooperação e da confiança recíproca. Neste contexto, o CESE poder ter um papel ativo no Diálogo Europeu sobre a Energia. Especificamente, será essencial que as partes interessadas da sociedade civil possam participar no desenvolvimento transparente dos planos de ação nacionais em matéria de energia, a fim de atingir até 2030 os objetivos energéticos e climáticos estabelecidos, bem como na monitorização e análise da sua implementação. As estratégias, os programas de financiamento e as medidas de apoio ao nível da UE, nacional e regional devem ser regularmente acompanhados e analisados com a participação ativa da sociedade civil, a fim de garantir que contribuem para, e não prejudicam, a energia produzida por particulares. Mais especificamente, a introdução de medidas contestadas (como os controlos) deve ser observada de perto, de molde a detetar e corrigir rapidamente possíveis desvantagens para os microprodutores de energia.

O aumento do ritmo de desenvolvimento da energia produzida por particulares exige uma mudança de paradigma ao nível do planeamento das redes. A melhoria da gestão das redes nos vários níveis geográficos e a coordenação entre os operadores das redes de transporte são fundamentais para uma implantação bem sucedida e generalizada das energias renováveis. São necessários investimentos de grande vulto para expandir, modernizar e adaptar a rede aos desafios colocados pela produção descentralizada e intermitente. Os fundos estruturais e o Fundo de Coesão da UE devem disponibilizar os fundos necessários para alcançar as metas climáticas e energéticas para 2020, evitando, assim, que os progressos no domínio das energias renováveis não abrandem devido às limitações das redes.

Os debates públicos sobre a política energética são normalmente dominados pela preocupação com os preços, podendo até resvalar para o populismo. É necessário um debate público aberto e transparente sobre os custos e os preços da energia. Deve ser disponibilizada informação clara e exaustiva sobre os custos associados aos subsídios concedidos às energias renováveis, aos combustíveis fósseis e à energia nuclear, sobre as poupanças resultantes do facto de não ser necessário recorrer às importações de energia e sobre os benefícios para o ambiente e a saúde, dificilmente mensuráveis em termos monetários.

Por último, mas não menos importante, embora se preveja um impacto líquido positivo da transição energética no emprego e nos rendimentos das famílias, alguns produtores de energia convencionais estão já a registar perdas de mercado com implicações no emprego oferecido por esses setores. Este problema deve ser enfrentado com urgência e de forma proativa. É necessário elaborar estratégias nacionais e coordená-las estreitamente com a política de implantação de energias renováveis, a fim de assegurar uma transição suave, formar as novas competências profissionais necessárias e resolver, de forma direcionada, os eventuais impactos sociais negativos no emprego e nas famílias socialmente frágeis. O problema premente da pobreza energética deve ser combatido com medidas certeiras e concretas, embora não deva servir de argumento para manter os preços da energia em níveis artificialmente baixos (por exemplo, na Bulgária). O problema efetivo da perda de postos de trabalho em setores convencionais (alguns dos quais não estão necessariamente relacionados com o aumento das energias renováveis) não deve ser aventado como argumento para bloquear a evolução no sentido da produção descentralizada de energia renovável (por exemplo, na Polónia). Os governos devem

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 33/3536

assumir a responsabilidade pela gestão dos impactos socioeconómicos da transição para uma economia hipocarbónica, que, em última análise, beneficiará todos os setores da sociedade.

*

* *

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 34/3536

Anexos

A.1. Relatórios das missões realizadas a Estados-MembrosDisponível em http://www.eesc.europa.eu/red-study

A.2. Lista dos pareceres do CESE sobre a energia renovável

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 35/3536