Projeto UrbAL COMO CONSTRUIR UM ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: TRANSFERENCIA DE BOAS PRÁTICAS NUMA PERSPECTIVA DE INTERCAMBIO RECÍPROCO

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ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: TRANSFERENCIA DE BOASTRANSFERENCIA DE BOAS

PRÁTICAS NUMA PERSPECTIVAPRÁTICAS NUMA PERSPECTIVA

DE INTERCAMBIO RECÍPROCO”DE INTERCAMBIO RECÍPROCO”

A DIMENSÃOFINANCEIRA

A dimensão financeira

Os orçamentos dos municípios, dos estados e da federação brasileira são leis votadas anualmente pelos legislativos e são chamadas Leis de Execução Orçamentária. Aprovadas de um ano para outro, regulam o que pode ser gasto pelos executivos, prevêem as fontes de arrecadação e indicam os investimentos projetados. Não é possível executar nenhuma atividade que não esteja no orçamento ou que não possa ser “enquadrada” num de seus itens, as chamadas rubricas orçamentárias. Portanto, o OP convive com o ordenamento jurídico do país, que estabelece prazos e ritos para a aprovação do orçamento municipal. Tal convivência nem sempre ocorre com facilidade.

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM SANTA MARIA

Os orçamentos dos municípios, dos estados e da federação brasileira são leis votadas anualmente pelos legislativos e são de chamadas Leis de Execução Orçamentária. Aprovadas de um ano para outro, regulam o que pode ser gasto pelos executivos, prevêem as fontes de arrecadação e indicam os investimentos projetados. Não é possível executar nenhuma atividade que não esteja no orçamento ou que não possa ser “enquadrada” num de seus itens, as chamadas rubricas orçamentárias. Portanto, o OP convive com o ordenamento jurídico do país, que estabelece prazos e ritos para a aprovação do orçamento municipal. Tal convivência nem sempre ocorre com facilidade.

IntroduçãoIntrodução

Por outro lado, a execução do orçamento é regrada por uma série de outras normas legais, dentre as quais é bom destacar a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal. Tal lei estabelece por exemplo, um limite de 54% do que é arrecadado para gastos com pessoal (salários e demais obrigações trabalhistas pagas ao funcionalismo público). Há, ainda, outras obrigações legais a serem observadas pelos governantes: 25% do orçamento deve se destinar à educação e 12% à saúde; alguns setores são, por determinação constitucional, de responsabilidade dos municípios e outros dos estados ou da união federal.


Por outro lado, a execução do orçamento é regrada por uma série de outras normas legais, dentre as quais é bom destacar a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal. Tal lei estabelece por exemplo, um limite de 54% do que é arrecadado para gastos com pessoal (salários e demais obrigações trabalhistas pagas ao funcionalismo público). Há, ainda, outras obrigações legais a serem observadas pelos governantes: 25% do orçamento deve se destinar à educação e 12% à saúde; alguns setores são, por determinação constitucional, de responsabilidade dos municípios e outros dos estados ou da união federal.


Existem diferentes níveis e formas de arrecadação. Há impostos municipais, estaduais e federais, transferências obrigatórias (constitucionais) de recursos entre os entes federados, acordos de pagamentos de dívidas com a União, etc. Também um sistema de crescente fiscalização e controle influencia no orçamento, com Tribunais de Contas e Controladorias. Ou seja, o ambiente legal em que a Lei de Execução Orçamentária é construída é complexo e bastante engessado, sem falar da notória escassez de recursos que atinge principalmente os municípios e os estados brasileiros.


Existem diferentes níveis e formas de arrecadação. Há impostos municipais, estaduais e federais, transferências obrigatórias (constitucionais) de recursos entre os entes federados, acordos de pagamentos de dívidas com a União, etc. Também um sistema de crescente fiscalização e controle influencia no orçamento, com Tribunais de Contas e Controladorias. Ou seja, o ambiente legal em que a Lei de Execução Orçamentária é construída é complexo e bastante engessado, sem falar da notória escassez de recursos que atinge principalmente os municípios e os estados brasileiros.


1. Diferenças de gestão:

No modo tradicional: a gestão ocorre segundo os preceitos legais, inclusive de distribuição de recursos entre diferentes áreas. O orçamento é elaborado por uma das secretarias do município (de Finanças ou Planejamento, por exemplo), segundo decisões administrativas e políticas e é enviado à Câmara de Vereadores para votação. Na Câmara ele pode ser modificado pelos parlamentares através de emendas. Após a votação o orçamento retorna ao Prefeito que o sanciona no todo ou veta as emendas dos vereadores, retornando à Câmara para apreciação dos vetos.


No modo tradicional: a gestão ocorre segundo os preceitos legais, inclusive de distribuição de recursos entre diferentes áreas. O orçamento é elaborado por uma das secretarias do município (de Finanças ou Planejamento, por exemplo), segundo decisões administrativas e políticas e é enviado à Câmara de Vereadores para votação. Na Câmara ele pode ser modificado pelos parlamentares através de emendas. Após a votação o orçamento retorna ao Prefeito que o sanciona no todo ou veta as emendas dos vereadores, retornando à Câmara para apreciação dos vetos.

Dimensão financeiraDimensão Financeira

O orçamento municipal é executado pelo conjunto das secretarias e gerido pela secretaria responsável pela área das finanças. Ele é uma lei autorizativa, ou seja, não há a obrigatoriedade de ser executado no todo pois apenas se a arrecadação se confirmar é que os gastos poderão ser realizados. O que está previsto em cada setor é conhecido como crédito orçamentário e pode ser remanejado internamente até um percentual máximo fixado também na lei orçamentária (por exemplo, 10% do total pode ser remanejado internamente sem necessidade de autorização legislativa).


O orçamento municipal é executado pelo conjunto das secretarias e gerido pela secretaria responsável pela área das finanças. Ele é uma lei autorizativa, ou seja, não há a obrigatoriedade de ser executado no todo pois apenas se a arrecadação se confirmar é que os gastos poderão ser realizados. O que está previsto em cada setor é conhecido como crédito orçamentário e pode ser remanejado internamente até um percentual máximo fixado também na lei orçamentária (por exemplo, 10% do total pode ser remanejado internamente sem necessidade de autorização legislativa).



No modo participativo: todas as etapas legais relatadas ocorrem igualmente, exatamente por serem exigências do ordenamento jurídico brasileiro. A diferença reside na decisão de um grupo político que, no exercício do governo, cria mecanismo para que sociedade possa ser protagonista na tomada de decisões, e não mera observadora. Isto provoca mudanças importantes, pois a tendência é que os recursos públicos passem a ser aplicados em setores de maior relevância social e interesse coletivo. É a chamada inversão de prioridades provocada pelo Orçamento Participativo.


No modo participativo: todas as etapas legais relatadas ocorrem igualmente, exatamente por serem exigências do ordenamento jurídico brasileiro. A diferença reside na decisão de um grupo político que, no exercício do governo, cria mecanismo para que sociedade possa ser protagonista na tomada de decisões, e não mera observadora. Isto provoca mudanças importantes, pois a tendência é que os recursos públicos passem a ser aplicados em setores de maior relevância social e interesse coletivo. É a chamada inversão de prioridades provocada pelo Orçamento Participativo.


Em Santa Maria, o acompanhamento da execução orçamentária é uma das funções do Conselho do Orçamento Participativo previstas no seu regimento interno. Esta participação na fiscalização dos atos do executivo municipal manifesta-se de outras maneiras, compondo o chamado controle social: a sociedade representada por suas entidades e instituições fiscalizando o Estado. Ou seja, a marca da participação popular, originada principalmente no OP, cada vez mais se torna evidente nas mais diversas áreas, inclusive na gestão financeira dos municípios brasileiros.


Em Santa Maria, o acompanhamento da execução orçamentária é uma das funções do Conselho do Orçamento Participativo previstas no seu regimento interno. Esta participação na fiscalização dos atos do executivo municipal manifesta-se de outras maneiras, compondo o chamado controle social: a sociedade representada por suas entidades e instituições fiscalizando o Estado. Ou seja, a marca da participação popular, originada principalmente no OP, cada vez mais se torna evidente nas mais diversas áreas, inclusive na gestão financeira dos municípios brasileiros.


O controle social é exercido por uma série de conselhos temáticos, vinculado às áreas de interesses da população. Muitos, inclusive, são gestores de fundos financeiros criados para fins específicos, como o Fundo Municipal de Saúde, fiscalizado e co-gerido pelo Conselho Municipal de Saúde. Os conselhos são integrados por representantes do município, das entidades populares, dos profissionais da área e assim por diante, de acordo com a realidade específica de cada tema. Seu funcionamento é autônomo, ou seja, o prefeito não tem poder sobre os conselhos; com esta independência, é possível aos conselheiros fiscalizarem a aplicação de verbas.


O controle social é exercido por uma série de conselhos temáticos, vinculado às áreas de interesses da população. Muitos, inclusive, são gestores de fundos financeiros criados para fins específicos, como o Fundo Municipal de Saúde, fiscalizado e co-gerido pelo Conselho Municipal de Saúde. Os conselhos são integrados por representantes do município, das entidades populares, dos profissionais da área e assim por diante, de acordo com a realidade específica de cada tema. Seu funcionamento é autônomo, ou seja, o prefeito não tem poder sobre os conselhos; com esta independência, é possível aos conselheiros fiscalizarem a aplicação de verbas.


Com relação ao acompanhamento da execução orçamentária pelo COP, pode-se dizer que ela não acontece de maneira mais contundente, neste momento, pela existência de todos os demais conselhos. De qualquer forma, o fundamental é garantido: a participação popular na gestão do orçamento, através da interação entre as diferentes formas na qual ela ocorre e a administração pública. Mas há muito ainda a avançar nessa área.


Com relação ao acompanhamento da execução orçamentária pelo COP, pode-se dizer que ela não acontece de maneira mais contundente, neste momento, pela existência de todos os demais conselhos. De qualquer forma, o fundamental é garantido: a participação popular na gestão do orçamento, através da interação entre as diferentes formas na qual ela ocorre e a administração pública. Mas há muito ainda a avançar nessa área.


Alguns conselhos existente em Santa Maria e seu caráter: Conselho Municipal de Saúde (deliberativo); Conselho Municipal do Meio Ambiente (deliberativo); Conselho Municipal de Educação (deliberativo); Conselho Municipal do Patrimônio Histórico e Arquitetônico (deliberativo); Conselho Municipal dos Direitos do Consumidor (consultivo); Conselho Municipal de Assistência Social (deliberativo); Conselho Municipal de Trânsito (consultivo); Conselho Municipal de Turismo (consultivo); Conselho Municipal de Segurança (consultivo); Conselho Municipal de Cultura (consultivo); Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (consultivo); Conselho Municipal do Idoso (consultivo)


Alguns conselhos existente em Santa Maria e seu caráter:

· Conselho Municipal de Saúde (deliberativo)

· Conselho Municipal do Meio Ambiente (deliberativo)

· Conselho Municipal de Educação (deliberativo)

· Conselho Municipal do Patrimônio Histórico e Arquitetônico (deliberativo)

· Conselho Municipal dos Direitos do Consumidor (consultivo)

· Conselho Municipal de Assistência Social (deliberativo)

· Conselho Municipal de Trânsito (consultivo)

· Conselho Municipal de Turismo (consultivo)

· Conselho Municipal de Segurança (consultivo)

· Conselho Municipal de Cultura (consultivo)

· Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (consultivo)

· Conselho Municipal do Idoso


Mas a questão central da dimensão financeira é outra: Nem toda a participação popular do mundo pode multiplicar os recursos disponíveis ao setor público. No caso brasileiro, os municípios após a Constituição Federal de 1988 passaram a assumir uma grande quantidade de responsabilidades sem o aporte de recursos correspondente. Além disso, é nos municípios que a população vive, sendo as autoridades locais as mais demandadas e cobradas pela população. Com essa combinação de fatores, os recursos para a realização do que é demandado no OP sempre serão aquém do necessário.


Mas a questão central da dimensão financeira é outra: Nem toda a participação popular do mundo pode multiplicar os recursos disponíveis ao setor público. No caso brasileiro, os municípios após a Constituição Federal de 1988 passaram a assumir uma grande quantidade de responsabilidades sem o aporte de recursos correspondente. Além disso, é nos municípios que a população vive, sendo as autoridades locais as mais demandadas e cobradas pela população. Com essa combinação de fatores, os recursos para a realização do que é demandado no OP sempre serão aquém do necessário.

2. Relação entre o orçamento municipal e o OP:

A situação ideal sem dúvida é o estabelecimento de um percentual ou valor do orçamento municipal para ser utilizado com exclusividade na execução de demandas do OP. Municípios com realidades mais confortáveis o fazem. Para exemplificar: Itajaí, cidade portuária localizada no estado de Santa Catarina (vizinho do Rio Grande do Sul), tem uma grande arrecadação e uma população não tão grande; com isso consegue reservar R$ 6.000.000,00 (cerca de 2 milhões de euros) da verba de investimento para o OP. Em Santa Maria, a verba total disponível para investimentos e obras é menor que esta.


Relação entre o orçamento municipal e o OP:A situação ideal sem dúvida é o estabelecimento de um percentual ou valor do orçamento municipal para ser utilizado com exclusividade na execução de demandas do OP. Municípios com realidades mais confortáveis o fazem. Para exemplificar: Itajaí, cidade portuária localizada no estado de Santa Catarina (vizinho do Rio Grande do Sul), tem uma grande arrecadação e uma população não tão grande; com isso consegue reservar R$ 6.000.000,00 (cerca de 2 milhões de euros) da verba de investimento para o OP. Em Santa Maria, a verba total disponível para investimentos e obras é menor que esta.


Em Santa Maria “acomodamos” as demandas do OP dentro do orçamento geral, de acordo com o que é possível disponibilizar nele. Esta realidade força o atraso de obras ou seu prolongamento por mais de um exercício fiscal; também atrela a execução de algumas demandas à existência de recursos federais disponíveis nos ministérios, captados para tal fim (a Secretaria de Captação de Recursos atua fortemente nisso). Evidentemente, a população que não vê sua demanda ser concretizada no ano subsequente apresenta um elevado grau de insatisfação, prejudicando a participação popular.


Em Santa Maria “acomodamos” as demandas do OP dentro do orçamento geral, de acordo com o que é possível disponibilizar nele. Esta realidade força o atraso de obras ou seu prolongamento por mais de um exercício fiscal; também atrela a execução de algumas demandas à existência de recursos federais disponíveis nos ministérios, captados para tal fim (a Secretaria de Captação de Recursos atua fortemente nisso). Evidentemente, a população que não vê sua demanda ser concretizada no ano subsequente apresenta um elevado grau de insatisfação, prejudicando a participação popular.






A DIMENSÃONORMATIVA

A dimensão normativa

1. O processo normativo para a disciplina da participação

O Orçamento Participativo precisa de regras claras para funcionar bem. Portanto, precisa de um conjunto de normas que regulem seu funcionamento, sem engessá-lo. Segundo o ex-prefeito de Porto Alegre, Tarso Genro, “o fato de o Orçamento Participativo ser regrado, com previsibilidade, e ao mesmo tempo aberto (ou seja, qualquer cidadão pode dele participar) efetivamente cria uma cultura e uma psicologia nas quais as lideranças precisam ter conhecimento das regras do processo”.


O processo normativo para a disciplina da participaçãoO Orçamento Participativo precisa de regras claras para funcionar bem. Portanto, precisade um conjunto de normas que regulem seu funcionamento, sem engessá-lo. Segundoo ex-prefeito de Porto Alegre, Tarso Genro, “o fato de o Orçamento Participativo ser regrado, com previsibilidade, e ao mesmo tempo aberto (ou seja, qualquer cidadão pode dele participar) efetivamente cria uma cultura e uma psicologia nas quais as lideranças precisam ter conhecimento das regras do processo”.

Dimensão normativaDimensão Normativa

Sem a normatização, o OP pode se transformar:

a) Num conselhismo puro, definido por Genro como “aquele processo não-regrado, em que os mais hábeis e ativos levam vantagem”. Reunir a comunidade apenas para aferir o quanto a performance “estética” dos participantes a sensibiliza não é correto. Portanto, este assembleísmo espontaneísta deve ser evitado.



a) Num conselhismo puro, definido por Genro como “aquele processo não-regrado, em que os mais hábeis e ativos levam vantagem”. Reunir a comunidade apenas para aferir o quanto a

peformance “estética” dos participantes a sensibiliza não é correto. Portanto, este assembleísmo espontaneísta deve ser evitado.


b) Num populismo consultivo onde, na definição também de Tarso Genro, “a participação popular é um simples elemento de conhecimento”. Nesta forma, travestida de participação popular, o que se faz é a abertura de espaços onde o governante “ouve” demandas da população sem dar-lhe real poder de decisão, simulando consultá-la e decidindo apenas segundo os seus critérios pessoais e as suas conveniências.



b) Num populismo consultivo onde, na definição também de Tarso Genro, “a participação popular é um simples elemento de conhecimento”. Nesta forma, travestida de participação popular, o que se faz é a abertura de espaços onde o governante “ouve” demandas da população sem dar-lhe real poder de decisão, simulando consultá-la e decidindo apenas segundo os seus critérios pessoais e as suas conveniências.


Como construir as regras que guiarão o OP?

a) As regras que guiarão o OP também precisam ser construídas de forma participativa. Reunir com os movimentos sociais, especialmente com os de moradores de bairros, bem como com as ONGs e instituições da sociedade certamente ajudará a legitimar a normatização. Porém, o OP é resultado de uma visão ideológica que aposta na participação do povo. Ou seja, as forças políticas devem ter a iniciativa de propor o regramento de acordo com seus princípios, mesmo que tal proposta seja modificada nos contatos subsequentes com as entidades da sociedade civil.

Como construir as regras que guiarão o OP?As regras que guiarão o OP também precisam ser construídas de forma

participativa. Reunir com os movimentos sociais, especialmente com os de moradores de bairros, bem como com as ONGs e instituições da sociedade certamente ajudará a legitimar a normatização. Porém, o OP é resultado de uma visão ideológica que aposta na participação do povo. Ou seja, as forças políticas devem ter a iniciativa de propor o regramento de acordo com seus princípios, mesmo que tal proposta seja modificada nos contatos subsequentes com as entidades da sociedade civil.



b) O processo do OP ocorre “de baixo para cima”, uma etapa sendo determinada pela outra. A quantidade de etapas, sua função e suas consequências devem ser todas definidas previamente. Questões como a eleição de delegados podem se tornar nebulosas e gerar instabilidades se não ficarem nítidas.

c) O número e os limites das regiões e, quando existirem, micro-regiões, devem ficar claros. Isso evita, entre outros problemas, dúvidas sobre determinada representação ou quem pode votar naquela assembléia.

Como construir as regras que guiarão o OP?b) O processo do OP ocorre “de baixo para cima”, uma etapa sendo determinada

pela outra. A quantidade de etapas, sua função e suas consequências devem ser todas definidas previamente. Questões como a eleição de delegados podem se tornar nebulosas e gerar instabilidades se não ficarem nítidas.

c) O número e os limites das regiões e, quando existirem, microregiões, devem ficar claros. Isso evita, entre outros problemas, dúvidas sobre determinada representação ou quem pode votar naquela assembléia.



d) Um mecanismo de controle sobre o local de residência (se a divisão for geográfica), por exemplo, deve ser claro. O controle não deve restringir a participação, mas assegurar o direito legítimo de exercê-la.

e) Formalizar as decisões, documentando-as em atas parece óbvio, mas precisa de atenção especial. Há recursos em disputa, além de muitos outros interesses, o que certamente gerará divergências e, potencialmente, impasses e questionamentos.

Como construir as regras que guiarão o OP?d) Um mecanismo de controle sobre o local de residência (se a divisão for

geográfica), por exemplo, deve ser claro. O controle não deve restringir a participação, mas assegurar o direito legítimo de exercê-la.

e) Formalizar as decisões, documentando-as em atas parece óbvio, mas precisa de atenção especial. Há recursos em disputa, além de muitos outros interesses, o que certamente gerará divergências e, potencialmente, impasses e questionamentos.



f) A proporção entre votantes e delegados eleitos para as etapas posteriores precisa conjugar diversos fatores, resultando em tamanhos adequados de reuniões no momento da finalização do processo. Usualmente, as cidades gaúchas utilizam a proporção 1 delegado para cada 10 votantes nas assembléias.

g) O papel do delegado eleito deve ser explicitado no regulamento. Ele não será autônomo, provavelmente, pois foi eleito para defender as decisões de sua região em instâncias posteriores.

Como construir as regras que guiarão o OP?f) A proporção entre votantes e delegados eleitos para as etapas posteriores

precisa conjugar diversos fatores, resultando em tamanhos adequados de reuniões no momento da finalização do processo. Usualmente, as cidades gaúchas utilizam a proporção 1 delegado para cada 10 votantes nas assembléias.

g) O papel do delegado eleito deve ser explicitado no regulamento. Ele não será autônomo, provavelmente, pois foi eleito para defender as decisões de sua região em instâncias posteriores.



h) O número de demandas a serem votadas e se existirá um hierarquia de pontuação para as prioridades é um ponto importante. O somatório dos votos e seu valor definirão as prioridades escolhidas. Por exemplo:- em Santa Maria são votadas 3 demandas, sendo que à primeira é atribuído o peso 3, à segunda peso 2 e à terceira peso 1; na totalização, todos os temas votados como primeira demanda são multiplicados por 3, ajudando a evidenciar a prioridade da micro-região.- com relação aos delegados, há apenas um voto na cédula.

Como construir as regras que guiarão o OP?h) O número de demandas a serem votadas e se existirá um hierarquia de

pontuação para as prioridades é um ponto importante. O somatório dos votos e seu valor definirão as prioridades escolhidas. Por exemplo:

- em Santa Maria são votadas 3 demandas, sendo que à primeira é atribuído o peso 3, à segunda peso 2 e à terceira peso 1; na totalização, todos os temas votados como primeira demanda são multiplicados por 3, ajudando a evidenciar a prioridade da micro-região.- com relação aos delegados, há apenas um voto na cédula.




Cédula de votaçãoCédula de votação

i) A normatização deve indicar qual a conformação das instâncias superiores do OP. Santa Maria possui o Fórum dos Delegados, integrado por todos os eleitos nas assembléias regionais e nas temáticas, e o Conselho do Orçamento Participativo, que é um órgão executivo do Fórum. Estas instâncias são responsáveis por acompanhar a elaboração, execução e fiscalização da peça orçamentária municipal.

Como construir as regras que guiarão o OP?i) A normatização deve indicar qual a conformação das instâncias superiores

do OP. Santa Maria possui o Fórum dos Delegados, integrado por todos os eleitos nas assembléias regionais e nas temáticas, e o Conselho do Orçamento Participativo, que é um órgão executivo do Fórum. Estas instâncias são responsáveis por acompanhar a elaboração, execução e fiscalização da peça

orçamentária municipal.



Ainda sobre a dimensão normativa:

Há um debate importante no Brasil sobre a formalização do OP, via legislação, ou a sua manutenção como uma instância não submetida ao regramento por parte dos parlamentares. Na visão da maioria, isso poderia descaracterizá-lo e oferecer a oportunidade para que correntes ideológicas contrárias ao OP acabem por desvirtuá-lo. A média do pensamento define o OP como uma instância pública independente do Estado, auto-regulada e que precisa sempre de atualizações e modificações que o processo legal não conseguiria acompanhar.


Ainda sobre a dimensão normativa:Há um debate importante no Brasil sobre a formalização do OP, via legislação, ou a sua manutenção como uma instância não submetida ao regramento por parte dos

parlamentares. Na visão da maioria, isso poderia descaracterizá-lo e oferecer a oportunidade para que correntes ideológicas contrárias ao OP acabem por desvirtuá-lo. A média do pensamento define o OP como uma instância pública independente do Estado, auto-regulada e que precisa sempre de atualizações e modificações que o processo legal não conseguiria acompanhar.


2. A ligação entre o plano de desenvolvimento territorial e a organização do orçamento participativo

No Brasil, tal plano é conhecido como Plano Diretor e é consolidado por uma lei municipal. Regra as principais definições sobre o espaço urbano, uso do solo, atividades econômicas admitidas, construções, entre muitos outros temas. Como legislação, está acima de decisões administrativas da municipalidade e mesmo das assembléias da participação popular. No entanto, pode e deve ser compatibilizado com o OP.


A ligação entre o plano de desenvolvimento territorial e a organização do orçamento participativoNo Brasil, tal plano é conhecido como Plano Diretor e é consolidado por uma lei

municipal. Regra as principais definições sobre o espaço urbano, uso do solo, atividades econômicas admitidas, construções, entre muitos outros temas. Como legislação, está acima de decisões administrativas da municipalidade e mesmo das assembléias da participação popular. No entanto, pode e deve ser compatibilizado com o OP.


Uma das maneiras, na qual Santa Maria inovou, é utilizar o ciclo do OP para a elaboração do Plano Diretor ouvindo a população. Com isso, os grandes temas cruciais para desenvolver e humanizar uma cidade são definidos pela sociedade. Foram mais de 250 reuniões com todos os setores da sociedade santa-mariense antes que um projeto de lei fosse enviado ao legislativo municipal (Câmara de Vereadores).


Uma das maneiras, na qual Santa Maria inovou, é utilizar o ciclo do OP para a elaboração do Plano Diretor ouvindo a população. Com isso, os grandes temas cruciais para desenvolver e humanizar uma cidade são definidos pela sociedade. Foram mais de 250 reuniões com todos os setores da sociedade santa-mariense antes que um projeto de lei fosse enviado ao legislativo municipal (Câmara de Vereadores).



Identidade visual do PDDUAIdentidade visual do PDDUA

Além da lei que consolidou o Plano Diretor, outro resultado foi a criação do Escritório da Cidade, uma autarquia (órgão estatal com autonomia administrativa e financeira) responsável pelo planejamento urbano de Santa Maria. Nele a participação se perpetua, pois seu órgão máximo é um conselho com representação da sociedade. Este mecanismo ajuda na solução de questões polêmicas e na harmonização da peça orçamentária com as linhas definidas pelo PDDUA.


Além da lei que consolidou o Plano Diretor, outro resultado foi a criação do Escritório da Cidade, uma autarquia (órgão estatal com autonomia administrativa e financeira) responsável pelo planejamento urbano de Santa Maria. Nele a participação se perpetua, pois seu órgão máximo é um conselho com representação da sociedade. Este mecanismo ajuda na solução de questões polêmicas e na harmonização da peça orçamentária com as linhas definidas pelo PDDUA.



Identidade visual do ECIdentidade visual do EC

Outra maneira de evitar contradições é assegurando uma etapa revisora. Em Santa Maria, ela ocorre entre as assembléias micro-regionais e as regionais, quando os órgãos técnicos avaliam as demandas apontadas pela comunidade e sua viabilidade legal.

De um modo geral, os problemas enfrentados na experiência santa-mariense do OP não advém de incompatibilidades técnicas, mas da insuficiência de verbas para a execução das demandas, o que é explicado pela inexperiência dos então novos administradores quando implantaram o OP.


Outra maneira de evitar contradições é assegurando uma etapa revisora. Em Santa Maria, ela ocorre entre as assembléias micro-regionais e as regionais, quando os órgãos técnicos avaliam as demandas apontadas pela comunidade e sua viabilidade legal.

De um modo geral, os problemas enfrentados na experiência santa-mariense do OP não advém de incompatibilidades técnicas, mas da insuficiência de verbas para a execução das demandas, o que é explicado pela inexperiência dos então novos administradores quando implantaram o OP.






A DIMENSÃOPARTICIPATIVA

A dimensão participativa

Introduzione Introdução

Santa Maria localiza-se no centro geográfico do Rio Grande do Sul,

o estado mais meridional do Brasil, não muito distante do Uruguai e da Argentina. É um município com pouco mais de 260 mil habitantes, cuja economia é baseada no comércio e na prestação de serviços, com destaque para os setor educacional. Em 17 de maio de 2008, Santa Maria completará 150 anos de emancipação política e administrativa, embora sua fundação remonte ao ano de 1797 e à demarcação dos limites entre as possessões portuguesas e espanholas no subcontinente sul-americano.


Santa Maria localiza-se no centro geográfico do Rio Grande do Sul, o estado mais meridional do Brasil, não muito distante do Uruguai e da Argentina. É um município com pouco mais de 260 mil habitantes, cuja economia é baseada no comércio e na prestação de serviços, com destaque para os setor educacional. Em 17 de maio de 2008, Santa Maria completará 150 anos de emancipação política e administrativa, embora sua fundação remonte ao ano de 1797 e à demarcação dos limites entre as possessões portuguesas e espanholas no subcontinente sul-americano.


Santa Maria no contexto sul-americanoSanta Maria no contexto sul-americano

Desde 2001, Santa Maria é administrada pela Frente Popular, união de partidos de esquerda integrada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB) e pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B). O prefeito é o metalúrgico Valdeci Oliveira, reeleito em 2004 para um novo mandato de 4 anos, tendo como vice-prefeito o médico Werner Rempel. O Orçamento Participativo (OP) foi uma das principais propostas de campanha e influenciou muito na primeira vitória eleitoral em 2000. Implantado em 2001, desde sua primeira edição passou por muitas reformulações, típicas de um processo inovador.


Desde 2001, Santa Maria é administrada pela Frente Popular, união de partidos de esquerda integrada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB) e pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B). O prefeito é o metalúrgico Valdeci Oliveira, reeleito em 2004 para um novo mandato de 4 anos, tendo como vice-prefeito o médico Werner Rempel.O Orçamento Participativo (OP) foi uma das principais propostas de campanha e influenciou muito na primeira vitória eleitoral em 2000. Implantado em 2001, desde sua primeira edição passou por muitas reformulações, típicas de um processo inovador.



A Frente Popular em campanha (2004)A Frente Popular em campanha (2004)

Foram realizadas 4 rodadas do OP: 2001, 2002, 2003 e 2004. Em 2005 e 2006 não foram realizadas rodadas demandatórias, pois o projeto todo está em rediscussão. Neste ano, em dezembro, serão realizadas assembléias de prestação de contas e avaliação para retomar o caráter demandatória em 2007, porém com mudanças. O processo eleitoral brasileiro de 2006 forçosamente adiou tal “rodada de ajuste”, expressão pela qual estamos nos referindo à ela. O foco de toda a população estava na eleição presidencial, bem como os atores políticos envolvidos com ela prioritariamente, até mesmo porque também as eleições legislativas federais e estaduais estavam sendo realizadas.


Foram realizadas 4 rodadas do OP: 2001, 2002, 2003 e 2004. Em 2005 e 2006 não foram realizadas rodadas demandatórias, pois o projeto todo está em rediscussão. Neste ano, em dezembro, serão realizadas assembléias de prestação de contas e avaliação para retomar o caráter demandatória em 2007, porém com mudanças. O processo eleitoral brasileiro de 2006 forçosamente adiou tal “rodada de ajuste”, expressão pela qual estamos nos referindo à ela. O foco de toda a população estava na eleição presidencial, bem como os atores políticos envolvidos com ela prioritariamente, até mesmo porque também as eleições legislativas federais e estaduais estavam sendo realizadas.



Você participa, todos ganhamVocê participa, todos ganham

1. De onde vêm as decisões de articulação orçamentária?

No modo tradicional: dos governantes e legisladores, com base quase sempre no que no Brasil se chama de “clientelismo”, ou seja, as lideranças políticas trocam “favores” (obras e programas) por apoio e votos.

Através da participação popular: da população organizada, fundamentalmente. Note-se, porém, que quando falamos em população organizada, ao menos no Brasil, quase sempre nos referimos a setores com tradição de participação política (partidária ou não).


De onde vêm as decisões de articulação orçamentária?No modo tradicional: dos governantes e legisladores, com base quase sempre no que no Brasil se chama de “clientelismo”, ou seja, as lideranças políticas trocam “favores” (obras e programas) por apoio e votos.Através da participação popular: da população organizada, fundamentalmente. Note-se, porém, que quando falamos em população organizada, ao menos no Brasil, quase sempre nos referimos a setores com tradição de participação política (partidária ou não).

Dimensão participativaDimensão Participativa

Considerações: pode parecer,talvez, que há um excesso

de simplificação em tais definições e, certamente, o grau de cada

uma delas varia de cidade para cidade. No entanto, a decisão de implantar o Orçamento Participativo deve partir de uma idealização, de um valor ético com relação ao poder. A democracia direta, como ideal, norteia toda e qualquer ação de participação popular. Além disso, a transparência que o OP pode agregar aos negócios públicos também é um princípio ético importante, mesmo como idealização.


Considerações: pode parecer,talvez, que há um excesso de simplificação em tais definições e, certamente, o grau de cada uma delas varia de cidade para cidade.No entanto, a decisão de implantar o Orçamento Participativo deve partir de uma idealização, de um valor ético com relação ao poder. A democracia direta, como ideal, norteia toda e qualquer açãode participação popular. Além disso, a transparência que o OP pode agregar aos negócios públicos também é um princípio ético importante, mesmo como idealização.


2. Quem tem o poder de decisão sobre o orçamento?

No modo tradicional: os “técnicos” e os políticos. Os primeiros, porque detém o conhecimento sobre a legislação que rege o orçamento; os segundos, porque detém o poder decisório que indica o que pode e o que não pode ser incluído.

Através da participação popular: os técnicos ganham um novo papel; a população que indicou suas prioridades através do OP passa a colaborar diretamente na construção da peça orçamentária, através dos representantes eleitos.


Quem tem o poder de decisão sobre o orçamento?No modo tradicional: os “técnicos” e os políticos. Os primeiros, porque detém o conhecimento sobre a legislação que rege o orçamento; os segundos, porque detém o poder decisório que indica o que pode e o que não pode ser incluído.Através da participação popular: os técnicos ganham um novo papel; a população que indicou suas prioridades através do OP passa a colaborar diretamente na construção da peça orçamentária, através dos representantes eleitos.


Considerações: técnicos gostam muito de arguir a “neutralidade técnica”, opondo as dimensões políticas e técnicas. No entanto, suas decisões são orientadas por valores, portanto são políticas. Com relação à eleição, pelas assembléias, de delegados e representantes que darão a forma final ao orçamento, é importante notar que há um cruzamento entre democracia direta e democracia representativa neste momento. É um dos pontos cruciais para que o OP não se transforme num “populismo consultivo”, conforme definiu o então prefeito de Porto Alegre Tarso Genro alguns processos.


Considerações: técnicos gostam muito de arguir a “neutralidade técnica”, opondo as dimensões políticas e técnicas. No entanto, suas decisões são orientadas por valores, portanto são políticas. Com relação à eleição, pelas assembléias, de delegados e representantes que darão a forma final ao orçamento, é importante notar que há um cruzamento entre democracia direta e democracia representativa neste momento. É um dos pontos cruciais para que o OP não se transforme num “populismo consultivo”, conforme definiu o então prefeito de Porto Alegre Tarso Genro alguns processos.


3. Quais são os objetivos da participação?

No modo tradicional: ganhar a adesão do povo ao projeto de poder de determinado ator político, cooptando setores e organizando-os.

Através da participação popular: redimensionar as relações de poder, retirando da burocracia e dos setores políticos tradicionais a exclusividade do protagonismo nas definições das prioridades governamentais. Em última instância, a elevação da cidadania através de um novo espaço de decisão.


Quais são os objetivos da participação?No modo tradicional: ganhar a adesão do povo ao projeto de poder de determinado ator político, cooptando setores e organizando-os.Através da participação popular: redimensionar as relações de poder, retirando da burocracia e dos setores políticos tradicionais a exclusividade do protagonismo nas definições das prioridades governamentais. Em última instância, a elevação da cidadania através de um novo espaço de decisão.


Considerações: o OP encerrou a carreira de muitos políticos que viviam da troca de favores, ao menos em escala municipal. Ao mesmo tempo, construiu novas lideranças sociais e demonstrou que é um direito e um dever de todos a discussão dos assuntos da cidade. Também, abriu caminho para que muitas outras formas de participação popular fossem criadas, ampliando a democracia e o controle social sobre o Estado.

Ou seja, onde há OP e participação popular há muito mais cidadania e transparência nas contas públicas.


Considerações: o OP encerrou a carreira de muitos políticos que viviam da troca de favores, ao menos em escala municipal. Ao mesmo tempo, construiu novas lideranças sociais e demonstrou que é um direito e um dever de todos a discussão dos assuntos da cidade. Também, abriu caminho para que muitas outras formas de participação popular fossem criadas, ampliando a democracia e o controle social sobre o Estado.Ou seja, onde há OP e participação popular há muito mais cidadania.


4. Como são priorizadas as intervenções da participação?

No modo tradicional: visando a adesão e a cooptação. São meramente formais, um simulacro.

Através da participação popular: pela organização dos mais diversos setores sociais. No entanto, para que isso aconteça de fato, é preciso que sejam construídas regras claras para a atuação de cada setor e/ou cidadão. Critérios discutidos com clareza darão legitimidade e transparência ao processo.


Como são priorizadas as intervenções da participação?No modo tradicional: visando a adesão e a cooptação. São meramente formais, um simulacro.Através da participação popular: pela organização dos mais diversos setores sociais. No entanto, para que isso aconteça de fato, é preciso que sejam construídas regras claras para a atuação de cada setor e/ou cidadão. Critérios discutidos com clareza darão legitimidade e transparência ao processo.


Considerações: a intervenção dos setores sociais nos processos de participação, notadamente o OP, não pode jamais constituir-se num processo de “pedidos” aos governantes. As regras devem dar igualdade e, quando necessário, garantir equidade; ou seja, dar tratamento diferente aos desiguais: setores sem nenhuma tradição de organização devem receber atenção especial dos organizadores e estratégias podem ser elaboradas para garantir-lhes acesso ao processo.


Considerações: a intervenção dos setores sociais nos processos de participação, notadamente o OP, não pode jamais constituir-se num processo de “pedidos” aos governantes. As regras devem dar igualdade e, quando necessário, garantir equidade; ou seja, dar tratamento diferente aos desiguais: setores sem nenhuma tradição de organização devem receber atenção especial dos organizadores e estratégias podem ser elaboradas para garantir-lhes acesso ao processo.


5. O papel das associações e ONGs?

No modo tradicional: sem nenhum protagonismo ou, no máximo, burocrático.

Através da participação popular: fundamental, sobretudo o que no Brasil se designa como movimento comunitário. Sem as associações de moradores não há possibilidade de obter sucesso com o OP.


O papel das associações e ONGs?No modo tradicional: sem nenhum protagonismo ou, no máximo, burocrático.Através da participação popular: fundamental, sobretudo o que no Brasil se designa como movimento comunitário. Sem as associações de moradores não há possibilidade de obter sucesso com o OP.


Considerações: no Brasil há uma larga tradição de organização comunitária, embora ela tenha fortes raízes clientelistas e despolitizadas. Porém, como o critério geográfico quase sempre se sobressai no OP, sem tais organização pouco se pode fazer sem gerar conflitos. Aliás, uma das críticas que se faz ao OP é que ele acaba por sobrepor-se ao movimento comunitário, desarticulando-o; isso precisa ser considerado e evitado, pois o OP não pode substituir a sociedade civil.


Considerações: no Brasil há uma larga tradição de orgnziação comunitária, embora ela tenha fortes raízes clientelistas e despolitizadas. Porém, como o critério geográfico quase sempre se sobressai no OP, sem tais organização pouco se pode fazer sem gerar conflitos. Aliás, uma das críticas que se faz ao OP é que ele acaba por sobrepor-se ao movimento comunitário, desarticulando-o; isso precisa ser considerado e evitado, pois o OP não pode substituir a sociedade civil.


5. Como implementar o OP?

No modo tradicional: não há.

Através da participação popular: primeiro, tendo-se convicção que é importante abdicar de parte do poder,

dividindo-o com a comunidade. Segundo, apropriando-se verdadeiramente do conjunto de características da cidade, desde o território até a evolução cultural. Terceiro, tendo-se consciência dos limites do OP.


Como implementar o OP?No modo tradicional: não há.Através da participação popular: primeiro, tendo-se convicção que é importante abdicar de parte do poder,dividindo-o com a comunidade. Segundo, apropriando-se verdadeiramente do conjunto de características da cidade, desde o território até a evolução cultural. Terceiro, tendo-se consciência dos limites do OP.


Considerações: O OP no Brasil é um projeto político, até hoje identificado com a esquerda, em especial com o PT. Portanto, mesmo que no presente momento a participação tenha sido incorporada ao discurso de outros atores políticos, ela tem um conteúdo ideológico forte, que tem no respeito à cidadania seu ponto fundamental. Se não temos convicção de que devemos dividir o poder, do ponto de vista ideológico, o OP pode ser um grande Cavalo de Tróia, ou uma decepção completa. A opção tem quer consciente e politicamente sustentada. Nem todos apóiam a participação popular.


Considerações: O OP no Brasil é um projeto político, até hoje identificado com a esquerda, em especial com o PT. Portanto, mesmo que no presente momento a participação tenha sido incorporada ao discurso de outros atores políticos, ela tem um conteúdo ideológico forte, que tem no respeito à cidadania seu ponto fundamental. Se não temos convicção de que devemos dividir o poder, do ponto de vista ideológico, o OP pode ser um grande Cavalo de Tróia, ou uma decepção completa. A opção tem quer consciente e politicamente sustentada. Nem todos apóiam a participação popular.






A DIMENSÃOPOLÍTICA

A dimensão política

Introdução:

A decisão de implantar o OP, como vimos, é uma decisão política, que faz parte de uma visão sobre o mundo que reconhece no cidadão o papel de protagonista nas decisões dos assuntos públicos. Como projeto político, o OP precisa de um ambiente favorável e sensível à sua existência, normalmente decorrente de processos eleitorais onde as correntes vinculadas à participação popular obtém a vitória. Foi o que ocorreu em Porto Alegre em 1988 e em Santa Maria no ano 2000.


Introdução:A decisão de implantar o OP, como vimos, é uma decisão política, que faz parte de uma visão sobre o mundo que reconhece no cidadão o papel de protagonista nas decisões dos assuntos públicos. Como projeto político, o OP precisa de um ambiente favorável e sensível à sua existência, normalmente

decorrente de processos eleitorais onde as correntes vinculadas à participação popular obtém a vitória. Foi o que ocorreu em Porto Alegre em 1988 e em Santa Maria no ano 2000.

Dimensão políticaDimensão política

Na campanha eleitoral que elegeu Olívio Dutra prefeito de Porto Alegre e Tarso Genro vice, não se falava em Orçamento Participativo. O discurso de campanha propunha a existência de Conselhos Populares, de uma forma um pouco geral e imprecisa. Por trás disso estava, na verdade, a idéia corrente na esquerda brasileira na época de “destruição do Estado burguês”, com um evidente desprezo pela institucionalidade. Com a vitória eleitoral, descobriu-se que a população queria administradores comprometidos com a inversão de prioridades. Os Conselhos, então, deram origem ao OP.


Introdução:Na campanha eleitoral que elegeu Olívio Dutra prefeito de Porto Alegre e Tarso Genro vice, não se falava em Orçamento

Participativo. O discurso de campanha propunha a existência de Conselhos Populares, de uma forma um pouco geral e imprecisa. Por trás disso estava, na verdade, a idéia corrente na esquerda brasileira na época de “destruição do Estado burguês”, com um evidente desprezo pela institucionalidade. Com a vitória eleitoral, descobriu-se que a população queria administradores comprometidos com a inversão de prioridades. Os Conselhos, então, deram origem ao OP.


Informação, comunicação e poder:

O Orçamento Participativo é, fundamentalmente, um processo de interlocução e de distribuição do poder. Há um contato muito intenso entre as comunidades, os indivíduos e da sociedade em geral como os administradores. A própria idéia de “poder” é bastante desmistificada, pois uma assembléia com regras claras tende a criar relações horizontais entre os grupos e indivíduos presentes.


Informação e comunicação: O Orçamento Participativo é, fundamentalmente, um processo de interlocução e de distribuição do poder. Há um contato muito intenso entre as comunidades, os indivíduos e da sociedade em geral como os administradores. A própria idéia de “poder” é bastante desmistificada, pois uma assembléia com regras claras tende a criar relações horizontais entre os grupos e indivíduos presentes.


Quando se inicia um processo de participação, pressupõe-se que há nos governantes a real compreensão do que envolve e a necessária radicalidade para efetivá-lo. Abre-se, como já foi dito, uma relação com as autoridades municipais até então inexistente e possibilita-se que outros pólos de iniciativa e liderança passem a conviver com os administradores públicos. Inclusive, é bom que se registre, influenciados por outros atores políticos. Ao mesmo tempo, a assimetria entre os potenciais envolvidos no OP é muito grande, seja do ponto de vista da organização, seja dos interesses que defenderão. Os conflitos fazem parte do processo.


Quando se inicia um processo de participação, pressupõe-se que há nos governantes a real compreensão do que envolve e a necessária radicalidade para efetivá-lo. Abre-se, como já foi dito, uma relação com as autoridades municipais até então inexistente e possibilita-se que outros pólos de iniciativa e liderança passem a conviver com os administradores públicos. Inclusive, é bom que se registre, influenciados por outros atores políticos. Ao mesmo tempo, a assimetria entre os potenciais envolvidos no OP é muito grande, seja do ponto de vista da organização, seja dos interesses que defenderão. Os conflitos fazem parte do processo.


Assim, informar e comunicar é um ato político dentro do processo do OP. Quem possui mais informações sobre a dinâmica a ser adotada, os prazos, calendários e possibilidade de demandas, ganha capacidade de articulação e de pressão. Mas não apenas isso: o processo de convencimento do cidadão comum da necessidade de participar do OP é pedagógico e deve utilizar-se amplamente dos meios disponíveis, inclusive dos midiáticos. Quanto mais a cidade souber da existência do OP e do direito de nele participar, maior será o sucesso e o alcance de todo o processo.


Assim, informar e comunicar é um ato político dentro do processo do OP. Quem possui mais informações sobre a dinâmica a ser adotada, os prazos, calendários e possibilidade de demandas, ganha capacidade de articulação e de pressão. Mas não apenas isso: o processo de convencimento do cidadão comum da necessidade de participar do OP é pedagógico e deve utilizar-se amplamente dos meios disponíveis, inclusive dos midiáticos. Quanto mais a cidade souber da existência do OP e do direito de nele participar, maior será o sucesso e o alcance de todo o processo.


MAS CUIDADO: a principal implicação política do que é comunicado sobre o OP é a EXPECTATIVA criada na população. Aliás, na experiência santa-mariense, tal expectativa era superdimensionada também entre os agentes políticos da Administração Popular. Devido ao grande sucesso de Porto Alegre, imaginava-se que tudo seria resolvido pelo OP. E isso foi dito largamente à população, sem um cuidado maior com relação ao que é efetivamente possível fazer.


MAS CUIDADO: a principal implicação política do que é comunicado sobre o OP é a EXPECTATIVA criada na população. Aliás, na experiência santa-mariense, tal expectativa era superdimensionada também entre os agentes políticos da Administração Popular. Devido ao grande sucesso de Porto Alegre, imaginava-se que tudo seria resolvido pelo OP. E isso foi dito largamente à população, sem um cuidado maior com relação ao que é efetivamente possível fazer.


O papel da política no OP:

O OP foi, no Brasil, por muitos anos um ambiente quase exclusivo dos partidos de esquerda, especialmente do PT. Com o passar dos anos, porém, a idéia da participação popular foi universalizando-se e ganhando o reconhecimento de outros setores – como o Banco Mundial, por exemplo. Com isso, as disputas internas nos fóruns do OP não refletem as mesmas travadas nas eleições partidárias tradicionais; muitas vezes, inclusive, as eleições de delegados acabaram por refletir mais as disputas entre as correntes internas do PT.


O papel da política no OP:O OP foi, no Brasil, por muitos anos um ambiente quase exclusivo dos partidos de esquerda, especialmente do PT. Com o passar dos anos, porém, a idéia da participação popular foi universalizando-se e ganhando o reconhecimento de outros setores – como o Banco Mundial, por exemplo. Com isso, as disputas internas nos fóruns do OP não refletem as mesmas travadas nas eleições partidárias tradicionais; muitas vezes, inclusive, as eleições de delegados acabaram por refletir mais as disputas entre as correntes internas do PT.


Especialmente em Porto Alegre, uma cidade com mais de 1,5 milhão de habitantes, ser delegado do OP passou a significar prestígio político e dar visibilidade suficiente para o cidadão almejar um cargo público, eletivo ou não. Por outro lado, no Brasil há um forte movimento comunitário, com uma rede de entidades muito capilarizada e cujas lideranças possuem identificações partidárias, muitas vezes clientelistas. As disputas deste movimento foram transportadas ao OP e, em alguns casos, criaram uma resistência a ele por parte de líderes mais antigos ou de centro ou direita.


Especialmente em Porto Alegre, uma cidade com mais de 1,5 milhão de habitantes, ser delegado do OP passou a significar prestígio político e dar visibilidade suficiente para o cidadão almejar um cargo público, eletivo ou não. Por outro lado, no Brasil há um forte movimento comunitário, com uma rede de entidades muito capilarizada e cujas lideranças possuem identificações partidárias, muitas vezes clientelistas. As disputas deste movimento foram transportadas ao OP e, em alguns casos, criaram uma resistência a ele por parte de líderes mais antigos ou de centro ou direita.


Outra repercussão política significativa se deu na relação com os legislativos municipais. O Orçamento Participativo retirou, na prática, muito poder dos parlamentares, sendo que muitos deles sobreviviam na política intermediando favores e benesses às pessoas de sua relação. Aliás, no caso de Porto Alegre, o OP colaborou para o fim da carreira de tais parlamentares, o que foi um bem para a política. Mas, se os legislativos tem a autoridade legal de emendar e modificar o projeto de orçamento, a perspectiva do conflito sempre existirá.


Outra repercussão política significativa se deu na relação com os legislativos municipais. O Orçamento Participativo retirou, na prática, muito poder dos parlamentares, sendo que muitos deles sobreviviam na política intermediando favores e benesses às pessoas de sua relação. Aliás, no caso de Porto Alegre, o OP colaborou para o fim da carreira de tais parlamentares, o que foi um bem para a política. Mas, se os legislativos tem a autoridade legal de emendar e modificar o projeto de orçamento, a perspectiva do conflito sempre existirá.


Para “enfrentar” tal situação, há um duplo caminho: primeiro, garantir uma sólida bancada governista nos parlamentos, comprometida com a defesa do OP; segundo, aproveitar a organização popular e as instâncias do OP para produzir pressão sobre os parlamentares e impedir que a peça orçamentária sofra alterações naquilo que foi demandado pela participação popular. Em nenhum lugar do mundo parlamentares com tendências populistas suportam a pressão do povo ao parlamento.


Para “enfrentar” tal situação, há um duplo caminho: primeiro, garantir uma sólida bancada governista nos parlamentos, comprometida com a defesa do OP; segundo, aproveitar a organização popular e as instâncias do OP para produzir pressão sobre os parlamentares e impedir que a peça orçamentária sofra alterações naquilo que foi demandado pela participação popular. Em nenhum lugar do mundo parlamentares com tendências populistas suportam a pressão do povo ao parlamento.


Um fator que precisa ser ponderado é a atuação das pessoas ligadas à administração municipal dentro do OP. No Brasil, há um certo número de cargos de livre nomeação por parte dos governantes, os chamados cargos em comissão. Tais pessoas, nas administrações de esquerda, são oriundas dos movimentos sociais e deles continuam participando. No OP esta dupla identidade pode gerar disputas e controvérsias que devem ser administradas; por outro lado, a presença de militantes políticos comprometidos atua como um fator de estabilização e defesa das administrações.


Um fator que precisa ser ponderado é a atuação das pessoas ligadas à administração municipal dentro do OP. No Brasil, há um certo número de cargos de livre nomeação por parte dos governantes, os chamados cargos em comissão. Tais pessoas, nas administrações de esquerda, são oriundas dos movimentos sociais e deles continuam participando. No OP esta dupla identidade pode gerar disputas e controvérsias que devem ser administradas; por outro lado, a presença de militantes políticos comprometidos atua como um fator de estabilização e defesa das administrações.






A DIMENSÃOTERRITORIAL

A dimensão territorial

1. Até onde ir com a descentralização:

No modo tradicional: não há descentralização. Concentrar a decisão sobre os recursos públicos significa concentrar também o “poder”.

Através da participação popular: a dimensão territorial exige avaliações e definições precisas, pois é por um bom desenho das regiões do OP que se consegue solidificar ou induzir laços entre as comunidades, redundando em mais organização e participação popular.


Até onde ir com a descentralização:No modo tradicional: não há descentralização. Concentrar a decisão sobre os recursos públicos significa concentrar também o “poder”. Através da participação popular: a dimensão territorial exige avaliações e definições precisas, pois é por um bom desenho das regiões do OP que se consegue solidificar ou induzir laços entre as comunidades, redundando em mais organização e participação popular.

Dimensão territorialDimensão territorial

Considerações: o domínio do desenho de uma cidade é um passo fundamental para iniciar a construção de um processo de participação popular na formulação do orçamento. O arranjo geográfico revela as principais características de uma cidade, sua evolução, possibilidades, traços culturais, limitações e problemas.

Vejamos o desenho de Santa Maria:

Considerações: o domínio do desenho de uma cidade é um passo fundamental para iniciar a construção de um processo de participação popular na formulação do orçamento. O arranjo geográfico revela as principais características de uma cidade, sua evolução, possibilidades, traços culturais, limitações e problemas.Vejamos o desenho de Santa Maria:



As principais características do desenho de Santa Maria:

· cidade estruturada no eixo leste-oeste

· ao norte, a cidade é limitada por morros e pela Mata Atlântica

· ao sul, por uma área arenosa e alagadiça

· o território urbano é cortado pela linha férrea e por rodovias

· grande concentração de serviços urbanos e atividades econômicas no centro urbano

· expansão habitacional a oeste marcada por bairros populares ou de baixa renda, com graves problemas de infra-estrutura urbana

As principais características do desenho de Santa Maria:

cidade estruturada no eixo leste-oeste; ao norte, a cidade é limitada por morros e pela Mata Atlânticaao sul, por uma área arenosa e alagadiça; o território urbano é cortado pela linha férrea e por rodovias; grande concentração de serviços urbanos e atividades econômicas no centro urbano; expansão habitacional a oeste marcada por bairros populares ou de baixa renda, com graves problemas de infra-estrutura urbana



· a leste, área de loteamentos recentes ocupados pela classe média

· grandes vazios urbanos, capazes de abrigar uma nova cidade das mesmas dimensões da atual

· a norte, bairros populares de antiga ocupação

· grande número de cursos d’água na área urbana, quase todos em avançado estado de degradação

· ruas estreitas e sem planejamento

· grande área rural, com muitas estradas e pequena população

a leste, área de loteamentos recentes ocupados pela classe média; grandes vazios urbanos, capazes de abrigar uma nova cidade das mesmas dimensões da atual; a norte, bairros populares de antiga ocupação; grande número de cursos d’água na área urbana, quase todos em avançado estado de degradação; ruas estreitas e sem planejamento; grande área rural, com muitas estradas e pequena população



2. A dimensão territorial “ideal”:

No modo tradicional: geralmente o território é tratado como um todo uniforme, sem considerar os processos locais. Muitas vezes, a abordagem é burocrática ou tecnocrata.

Através da participação popular: não cremos ser possível definir uma dimensão territorial ideal, simplesmente porque as realidades são por demais diversas. Vejamos como foi feita a divisão em Santa Maria e quais os critérios que a orientaram, e como eles podem servir como referências.


A dimensão territorial “ideal”:No modo tradicional: geralmente o território é tratado como um todo uniforme, sem considerar os processos locais. Muitas vezes, a abordagem é burocrática ou tecnocrata. Através da participação popular: não cremos ser possível definir uma dimensão territorial ideal, simplesmente porque as realidades são por demais diversas. Vejamos como foi feita a divisão em Santa Maria e quais os critérios que a orientaram, e como eles podem servir como referências.


Distrito s (zo na rural)

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Caturrita

Salgado Filho

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Chácaradas Flo res

Centro

Ro sário

Além dessa distribuição geográfico-cultural, também são realizadas plenárias temáticas, com o objetivo de colaborar no pensamento global da cidade.

· OP do DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL: debate temas como a inclusão social, a agricultura e geração de trabalho e renda.• OP da CULTURA E LAZER: aborda assuntos como a promoção de eventos culturais, políticas de descentralização da cultura e das atividades desportivas.• OP AMBIENTAL e da ORGANIZAÇÃO DA CIDADE: discute temas como a política de regularização fundiária; recuperação e ampliação das vias estruturais, arteriais e coletoras; projetos especiais urbanísticos, ambientais, viários, territoriais e de revitalização; arborização municipal; áreas de preservação e recuperação de áreas degradadas.• OP da JUVENTUDE: trata das políticas para a juventude e define programas para serem desenvolvidas neste setor.

OP do DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL: debate temas como a inclusão social, a agricultura e geração de trabalho e renda. OP da CULTURA E LAZER: aborda assuntos como a promoção de eventos culturais, políticas de descentralização da cultura e das atividades desportivas. OP AMBIENTAL e da ORGANIZAÇÃO DA CIDADE: discute temas como a política de regularização fundiária; recuperação e ampliação das vias estruturais, arteriais e coletoras; projetos especiais urbanísticos, ambientais, viários, territoriais e de revitalização; arborização municipal; áreas de preservação e recuperação de áreas degradadas. OP da JUVENTUDE: trata das políticas para a juventude e define programas para serem desenvolvidas neste setor.



Conselho 01

Talvez o ponto fundamental para uma boa distribuição das regiões do OP, quando forem necessárias, seja respeitar as identidades entre comunidades e bairros. Ou seja, não basta uma divisão geográfica “adequada”; ela precisa também agrupar realidades que contem com pontos de convergência e de identificação.

Conselho 01Talvez o ponto fundamental para uma boa distribuição das regiões do OP, quando forem necessárias, seja respeitar as identidades entre comunidades e bairros. Ou seja, não basta uma divisão geográfica “adequada”; ela precisa também agrupar realidades que contem com pontos de convergência e de identificação.



Conselho 02

Equilíbrio nas dimensões das regiões, de tal forma que elas não gerem pulverização nem sejam superdimensionadas. Uma cidade com 250 mil habitantes tem uma realidade; outra com 2 milhões, é muito diferente; e uma com 2 ou 3 mil habitantes é igualmente específica (nesse caso, talvez nem seja proveitosa divisão territorial).

Conselho 01Talvez o ponto fundamental para uma boa distribuição das regiões do OP, quando forem necessárias, seja respeitar as identidades entre comunidades e bairros. Ou seja, não basta uma divisão geográfica “adequada”; ela precisa também agrupar realidades que contem com pontos de convergência e de identificação.



Conselho 03

Tratar de forma diferente os desiguais. Ou seja, comunidades numericamente inferiores devem ter mecanismos que possibilitem sua expressão e contemplação no final do processo, principalmente se as demandas possíveis beneficiarem espaços mais restritos. O OP não pode se converter numa “ditadura da maioria”, onde quem pode mais (junta mais gente para votar) chora menos. Ao mesmo tempo, a força de comunidades maiores deve ser considerada na distribuição total dos recursos.

Conselho 03Tratar de forma diferente os desiguais. Ou seja, comunidades numericamente inferiores devem ter mecanismos que possibilitem sua expressão e contemplação no final do processo, principalmente se as demandas possíveis beneficiarem espaços mais restritos. O OP não pode se converter numa “ditadura da maioria”, onde quem pode mais (junta mais gente para votar) chora menos. Ao mesmo tempo, a força de comunidades maiores deve ser considerada na distribuição total dos recursos.



Conselho 04

Avaliar com muita atenção se plenárias temáticas não podem ser mais proveitosas para o conjunto da cidade, mesmo que os temas sejam debatidos através de uma distribuição geográfica. Em Santa Maria, parte do debate ora realizado envolve a possibilidade de tematizar com mais radicalidade o processo do OP.

Conselho 04Avaliar com muita atenção se plenárias temáticas não podem ser mais proveitosas para o conjunto da cidade, mesmo que os temas sejam debatidos através de uma distribuição geográfica. Em Santa Maria, parte do debate ora realizado envolve a possibilidade de tematizar com mais radicalidade o processo do OP.



A expressão “pensar globalmente, agir localmente” talvez possa resumir o que a dimensão territorial,

ao ser abordada, deve oferecer ao processo do Orçamento Participativo.

A expressão “pensar globalmente, agir localmente” talvez possa resumir o que a dimensão territorial,ao ser abordada, deve oferecer ao processo do Orçamento Participativo.



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Projeto UrbAL COMO CONSTRUIR UM ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: TRANSFERENCIA DE BOAS PRÁTICAS NUMA PERSPECTIVA DE INTERCAMBIO RECÍPROCO