LEANDRO TORRES DI GREGORIO
PROPOSTA DE FERRAMENTAS PARA GESTO DA RECUPERAO
HABITACIONAL PS-DESASTRE NO BRASIL COM FOCO NA POPULAO
ATINGIDA
Tese apresentada ao Programa de Ps-graduao em Engenharia Civil
da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para
obteno do Grau de Doutor em Engenharia Civil. rea de concentrao:
Tecnologia da Construo.
Orientador: Prof. Carlos Alberto Pereira Soares, D. Sc.
Niteri
2013
Ficha Catalogrfica elaborada pela Biblioteca da Escola de
Engenharia e Instituto de Computao da
UFF
D575 Di Gregrio, Leandro Torres
Proposta de ferramentas para gesto da recuperao habitacional
ps-desastre no Brasil com foco na populao atingida / Leandro Torres
Di Gregrio. Niteri, RJ : [s.n.], 2013.
314 f.
Tese (Doutorado em Engenharia Civil) - Universidade Federal
Fluminense,
2013. Orientador: Carlos Alberto Pereira Soares. 1. Construo
civil; aspecto social. 2. Habitao de emergncia. 3. Desastre
natural. 4. Recuperao habitacional. 5. Abrigo. 6. Administrador
pblico. 7. Gesto. I. Ttulo.
CDD 692.5
DEDICATRIA
Aos sobreviventes de desastres e
conflitos de todo mundo, meu respeito por seu
sofrimento e sincero desejo por sua
recuperao.
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador Carlos Alberto Pereira Soares, pelo apoio e
orientao constantes.
Aos Professores Orlando Celso Longo, Joo Alberto Neves dos
Santos, Marcos Muniz
Moreira e Jos Abrantes, pela gentileza em fazer parte da banca
examinadora deste trabalho e
pelo empenho nas atividades de docncia.
A meus familiares e minha esposa, que me apoiaram em todos os
momentos com
pacincia, amor e incentivo.
Aos atingidos pelo desastre da Regio Serrana do Rio de Janeiro,
em especial nos
municpios de So Jos do Vale do Rio Preto e Areal, cujos
depoimentos e histrias de vida
acrescentaram muita energia a este projeto.
s prefeituras dos municpios de So Jos do Vale do Rio Preto e
Areal, que
colaboraram para realizao desta pesquisa.
Secretaria de Defesa Civil do Estado do Rio de Janeiro e aos
profissionais de defesa
civil do Estado do Rio de Janeiro, cuja cooperao e troca de
experincias muito contriburam
para minha vivncia em situaes de resposta de desastres.
Ao Centro Nacional de Monitoramento e Alertas em Desastres
Naturais (CEMADEN)
e sua equipe, que me permitiram uma ampla viso sobre os temas
relacionados a desastres
naturais.
Ao Centro Nacional de Gesto de Riscos e Desastres (CENAD) e sua
equipe, pelo
importante trabalho que realizam frente do Sistema Nacional de
Proteo e Defesa Civil.
Ao Departamento de Polticas de Acessibilidade e Planejamento
Urbano da Secretaria
Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministrio das
Cidades e sua equipe, em
especial s pessoas do Sr. Marcel Santana, Sra. Fernanda Barbosa
e do Diretor Yuri Rafael,
que possibilitaram meu envolvimento nas discusses com diversos
atores de recuperao no
cenrio nacional e internacional.
Plataforma Internacional de Recuperao de Desastres das Naes
Unidas, em
especial pessoa do Sr. Sanjaya Bhatia, cujas discusses foram
fundamentais para o
amadurecimento das questes de recuperao de desastres.
Agncia Internacional de Cooperao do Japo (JICA) e sua equipe, em
especial s
pessoas do Sr. Chiaki Kobayashi, Sra. Patrcia Takeda e aos
membros da comitiva japonesa
do projeto Fortalecimento da Estratgia Nacional de Gesto
Integrada de Riscos de Desastres
Naturais, pela troca de conhecimentos e parceira de trabalho
engrandecedora.
Ao CNPQ / CAPES, cujo apoio tornou possvel a dedicao a este
trabalho.
Fundao Carlos Chagas Filho de Apoio Pesquisa do Estado do Rio de
Janeiro
(FAPERJ), por seu apoio ao Projeto SHS Soluo Habitacional
Simples para Situaes de
Emergncia e Calamidade, cuja experincia foi determinante para a
escolha do tema deste
trabalho.
Ao Sistema FIRJAN, em especial s pessoas do Sr. Alberto Besser,
Superintendente
do Instituto Euvaldo Lodi (IEL), e do Sr. Roberto da Cunha,
Coordenador do Setor de
Construo Civil do SENAI-RJ, pela colaborao na pesquisa.
organizao sem fins lucrativos Cruzada do Menor, pela colaborao
na pesquisa.
Aos professores, colegas e funcionrios do Programa de Ps-Graduao
em
Engenharia Civil da UFF, que fazem acontecer esta importante
estrutura de ensino e
pesquisa.
NDICE DE QUADROS
Quadro 1: Distribuio de atividades segundo as dimenses e fases
do macroprocesso de
recuperao...............................................................................................................................44
Quadro 2: Questes- chave a serem respondidas no planejamento
pr-desastre da
recuperao..................................................................................................................................................55
Quadro 3: Questes-chave a serem respondidas no planejamento
pr-desastre da
recuperao..................................................................................................................................................71
Quadro 4: Anlise crtica sobre o processo de abrigo temporrio e
habitao provisria .......77 Quadro 5: Anlise crtica sobre o
processo de reparo em residncias danificadas ..................79
Quadro 6: Anlise crtica sobre o processo de construo no quintal
..................................81 Quadro 7: Anlise crtica do
processo de concesso de emprstimos e/ou subsdios
financeiros..................................................................................................................................................82
Quadro 8: Anlise crtica do modelo de recuperao dirigido pela agncia
/ pelo doador ......94 Quadro 9: Perfil da amostra utilizada na
pesquisa comparativa entre os modelos de recuperao dirigidos pelo
dono e pelo doador
........................................................................96
Quadro 10: Resultados da pesquisa comparativa entre os modelos de
recuperao dirigidos pelo dono e pelo
doador............................................................................................................97
Quadro 11: Resumo dos resultados da pesquisa comparativa entre os
modelos de recuperao dirigidos pelo dono e pelo doador
............................................................................................97
Quadro 12: Questes de vulnerabilidades relativas
terra.....................................................102
Quadro 13: Fatores impactantes e questes a serem observados na
seleo dos locais para
construo...............................................................................................................................112
Quadro 14: Anlise crtica sobre a utilizao de sistemas pr-fabricados
de construo ......118 Quadro 15: Anlise crtica sobre a utilizao de
materiais provenientes de casas danificadas ou destrudas
...........................................................................................................................121
Quadro 16: Principais pontos e anlises referentes a desastres no
Brasil e no exterior .........219 Quadro 17: Interpretao dos
parmetros e classes da anlise de valor a ser aplicada na escolha
das modalidades de
recuperao................................................................................279
Quadro 18: Resultado da aplicao da Matriz Decisria I no caso
simulado ........................282 Quadro 19: Resultado da
aplicao da Matriz Decisria III no caso
simulado......................288 Quadro 20: Valores de calibrao
utilizados como pesos na aplicao da Matriz Decisria IV no caso
simulado e suas respectivas
justificativas..................................................................291
Quadro 21: Resultado da aplicao da Matriz Decisria IV no caso
simulado (perfil da
recuperao)............................................................................................................................295
Quadro 22: Resultado da aplicao da Matriz Decisria III no caso
simulado (governana do
processo).................................................................................................................................296
NDICE DE FIGURAS
Figura 1: Fatores-chave para o sucesso da reconstruo dirigida
pelo dono............................84 Figura 2: Entrada do abrigo
temporrio Condomnio Vale da Esperana ..........................142
Figura 3: Vista interna do condomnio de tendas
...................................................................143
Figura 4: Vista dos acessos externos de barraca Shelter
Box.................................................144 Figura 5:
Diviso interna entre ambientes da barraca Shelter Box
........................................144 Figura 6: Vista externa
das tendas, voltadas para o nascente do sol
......................................145 Figura 7: Distribuio das
tendas ao longo de linhas e o arruamento existente entre elas .146
Figura 8: Identificao das ruas do condomnio
.................................................................146
Figura 9: Vista da estrutura de apoio provisria contendo posto de
sade, rea de coordenao, almoxarifado e sanitrios (no
subsolo).............................................................147
Figura 10: Vista interna da rea de apoio, com rea de atendimento
aos desabrigados e sistema de som para comunicao com as tendas
..................................................................148
Figura 11: direita, vista da tenda utilizada para cozinha e
refeitrio..................................148 Figura 12: Adaptao
do vestirio do estdio para instalao de vasos
sanitrios.................149 Figura 13: Adaptao do vestirio do
estdio para instalao de chuveiros .........................149
Figura 14: Tenda utilizada para
creche...................................................................................150
Figura 15: Tenda adaptada para sala de TV
...........................................................................150
Figura 16: Biblioteca
infantil..................................................................................................151
Figura 17: rea de recreao externa / parque infantil
..........................................................151
Figura 18: Distribuio dos entrevistados por
sexo................................................................154
Figura 19: Perfil etrio da populao entrevistada
.................................................................154
Figura 20: Perfil de escolaridade da populao entrevistada
.................................................155 Figura 21:
Estado civil da populao entrevistada
.................................................................155
Figura 22: Renda mensal da populao entrevistada, em salrios mnimos
(S.M.) ...............156 Figura 23: Perfil de ocupao da populao
entrevistada
......................................................156 Figura
24: Recebimento de aluguel social
(A.S.)...................................................................157
Figura 25: Interesse da populao entrevistada em participar de
reconstruo em mutiro ..158 Figura 26: Experincia dos entrevistados
em atividades da construo civil.........................159 Figura
27: Sistema de trabalho dos trabalhadores da construo civil
entrevistados.............160 Figura 28: Dificuldades profissionais
relatadas pelos trabalhadores da construo civil entrevistados
...........................................................................................................................161
Figura 29: Renda mensal dos trabalhadores da construo civil
entrevistados......................161 Figura 30: Limitaes de sade
da populao entrevistada
...................................................162 Figura 31:
Local de produo dos artesos entrevistados
......................................................163 Figura
32: Dificuldades profissionais apontadas pelos artesos
entrevistados ......................163 Figura 33: Vista frontal do
Centro de Capacitao Profissional Daschu
...............................165 Figura 34: Vista em perspectiva
do Centro de Capacitao Profissional Daschu..................165
Figura 35: Vista interna do hall de entrada do Centro de Capacitao
Profissional Daschu .166
Figura 36: Ambiente para aulas prticas do Curso
Profissionalizante de Pedreiro de Alvenaria do Centro de Capacitao
Profissional
Daschu......................................................................166
Figura 37: Ambiente para aulas prticas do Curso Profissionalizante
de Eletricista de Obras do Centro de Capacitao Profissional
Daschu......................................................................167
Figura 38: Ambiente para aulas prticas do Curso Profissionalizante
de Costura Industrial do Centro de Capacitao Profissional
Daschu...........................................................................167
Figura 39: Ambiente para aulas prticas do curso de Educao Bsica de
Jovens e Adultos do Centro de Capacitao Profissional
Daschu...........................................................................168
Figura 40: Ambiente para aulas prticas do curso de Informtica do
Centro de Capacitao Profissional Daschu
................................................................................................................168
Figura 41: Trecho de parede no Centro de Capacitao Daschu que foi
conservado sem pintura, contendo a marca do nvel atingido pelas
guas do Rio Preto, durante o desastre de 2011.
.......................................................................................................................................169
Figura 42: Fluxograma representativo dos macroprocessos de Proteo e
Defesa Civil (contrado)
..............................................................................................................................225
Figura 43: Fluxograma expandido representativo dos macroprocessos
de Proteo e Defesa Civil com foco em abrigo / habitao e meios de
subsistncia (parte I) ................................226 Figura
44: Fluxograma expandido representativo dos macroprocessos de
Proteo e Defesa Civil com foco em abrigo / habitao e meios de
subsistncia (parte II) ...............................227 Figura
45: Matriz Decisria I - Roteiro de aes para recuperao do ambiente e
seus imveis, localizados em rea de risco, supondo recursos
disponveis ..................................................267
Figura 46: Matriz Decisria II: Anlise de restries de recursos na
determinao do portflio de recuperao
........................................................................................................................270
Figura 47: Matriz Decisria III: Anlise da governana no processo de
recuperao, com base nas limitaes apresentadas pelos atores
................................................................................273
Figura 48: Matriz Decisria IV Anlise de valor das modalidades de
recuperao restantes, sob a tica do beneficirio
......................................................................................................280
Figura 49: Ilustrao da aplicao da Matriz Decisria I, para o caso
simulado ...................283 Figura 50: Ilustrao da aplicao da
Matriz Decisria IV na anlise de valor da modalidade de recuperao
contratao por atacado para o caso
simulado...........................................292 Figura 51:
Ilustrao da aplicao da Matriz Decisria IV na anlise de valor da
modalidade de recuperao contratao por varejo para o caso simulado
.............................................293 Figura 52:
Ilustrao da aplicao da Matriz Decisria IV na anlise de valor da
modalidade de recuperao autoconstruo / mutiro para o caso simulado
.........................................294
RESUMO
Dentre os maiores desafios da recuperao ps-desastre est a questo
da proviso habitacional adequada e tempestiva. Outro ponto
fundamental que muitas vezes negligenciado o envolvimento da
populao atingida no processo de recuperao, que no s confere
legitimidade s solues a serem empregadas, mas tambm pode
incrementar o grau de organizao e conscientizao dessa populao. O
principal objetivo deste trabalho propor instrumentos prticos que
auxiliem o gestor pblico nos processos decisrios sobre este tema e
proporcionem maior poder de participao e autonomia s populaes
atingidas, de forma a contribuir para a gesto da recuperao
habitacional em situaes ps-desastre no Brasil. Partindo de uma
reviso da bibliografia, buscou-se retratar de forma ampla as
questes tpicas de situaes de recuperao aps desastres e conflitos,
sobre as quais se procedeu recorte com nfase no planejamento e
gesto da proviso de abrigo / habitao. So abordados aspectos tcnicos
especficos da recuperao habitacional, bem como da reconstruo
cooperativa no Brasil. Na sequncia so apresentadas pesquisas
baseadas em casos reais e em anlises realizadas a partir destas. A
primeira parte explora a pesquisa de campo efetuada no municpio de
So Jos do Vale do Rio Preto aps o megadesastre da Regio Serrana do
Estado do Rio de Janeiro, em 2011. J a segunda parte retoma 53
(cinquenta e trs) casos de recuperao de desastres e conflitos
nacionais e estrangeiros citados na literatura, dos quais se
extraram as lies aprendidas com adaptaes para o contexto
brasileiro. Finalmente, so apresentadas as ferramentas
desenvolvidas para gesto da recuperao ps-desastre no Brasil, com
nfase no aspecto habitacional e sua interface com a recuperao dos
meios de subsistncia, concebidas com foco no cliente final, ou
seja, na populao atingida. Esses instrumentos consistem em quatro
matrizes de apoio deciso e em um fluxograma de processos de
recuperao integrado com os processos de preveno, preparao e
resposta a desastres. Ao final do trabalho, realiza-se a aplicao
das matrizes decisrias em um caso semifictcio.
Palavras-chave: Desastres naturais; recuperao; abrigo e habitao;
ferramentas de gesto; reconstruo.
ABSTRACT
Among the major challenges of post-disaster recovery is the
issue of housing provision adequate and timely. Another key point
that is often overlooked is the involvement of the affected
population in the recovery process, which not only gives legitimacy
to the solutions to be employed, but can also increase the degree
of organization and awareness of this population. The main
objective of this work is to propose practical tools to assist
public managers in decision-making on this issue and provide more
power for participation and autonomy to the affected populations,
in order to contribute to the management of the housing recovery in
post-disaster in Brazil. Starting from a bibliographic review, we
attempted to portray in a broadly manner the typical issues that
come from situations of conflict and disaster recovery, on which we
proceeded to clip with emphasis on planning and shelter / housing
provision management. We present specific technical aspects of
housing recovery and cooperative reconstruction in Brazil. In
sequence it is presented a research based on real cases and the
analysis from these. The first part explores the field research
conducted in the municipality of So Jos do Vale do Rio Preto
following the mega disaster in the mountainous region of the State
of Rio de Janeiro in 2011. The second part takes over 53 (fifty
three) cases of disaster recovery and conflicts, domestic and
foreign, cited in the literature, which we drew on the lessons
learned from adaptation to the Brazilian context. Finally, we
present the developed tools for management of post-disaster
recovery in Brazil, with emphasis on the housing and its interface
with the recovery of livelihoods, conceived with focus on the final
client, ie the affected population. These instruments consist of
four matrices for decision support and a flowchart of recovery
processes integrated with the processes of prevention, preparedness
and response to disasters. At the end of the work it is carried out
the implementation of the decision matrices in a simulated
case.
Key-words: Natural disasters; recovery; shelter and housing;
management tools; reconstruction.
SUMRIO
1
INTRODUO........................................................................................................14
1.1 CARACTERIZAO DO PROBLEMA
.................................................................14
1.2 OBJETIVOS
..............................................................................................................20
1.2.1 Objetivo geral
...........................................................................................................20
1.2.2 Objetivos especficos
................................................................................................20
1.3 RESULTADOS / IMPACTOS DA PESQUISA
.......................................................21 1.4
ORGANIZAO DO
TRABALHO.........................................................................22
2
METODOLOGIA....................................................................................................24
2.1 METODOLOGIA EMPREGADA NO CAPTULO
3..............................................24 2.2 METODOLOGIA
EMPREGADA NO CAPTULO
4..............................................28 2.2.1 Trabalhos
de
campo.................................................................................................28
2.2.2 Casos de recuperao de desastres nacionais e estrangeiros
...............................32 2.3 METODOLOGIA EMPREGADA NO
CAPTULO 5..............................................32 2.3.1
Fluxograma e glossrio de processos de Recuperao
.........................................33 2.3.2 Matriz decisria
I.....................................................................................................34
2.3.3 Matriz decisria II
...................................................................................................34
2.3.4 Matriz decisria
III..................................................................................................35
2.3.5 Matriz decisria
IV..................................................................................................35
2.3.6 Aplicao das
ferramentas......................................................................................36
3 REVISO BIBLIOGRFICA
...............................................................................37
3.1 A RECUPERAO APS DESASTRES E CONFLITOS
.....................................37 3.1.1 Conceituao
............................................................................................................37
3.1.2 Objetivos da
recuperao........................................................................................38
3.1.3 Escopo e princpios da recuperao
.......................................................................39
3.1.4 A evoluo da recuperao no tempo
....................................................................42
3.1.5 Estrutura institucional e polticas de recuperao e reconstruo
.....................45 3.1.6 Diferenas entre os contextos
ps-desastre e ps-conflito ....................................49
3.1.7 Planejamento da
recuperao.................................................................................51
3.1.8 Avaliao de danos, capacidades e necessidades no ps-desastre /
ps-conflito 58
3.1.9 Implementao da
recuperao..............................................................................61
3.1.10 Recuperao de meios de subsistncia e Capital Social
.......................................64 3.1.11 Aspectos
psicossociais da
recuperao...................................................................67
3.2 ASPECTOS DE PLANEJAMENTO E GESTO NA PROVISO DE ABRIGO / HABITAO
APS DESASTRES E CONFLITOS
.............................................................71
3.2.1 Conceituao de abrigo / habitao
.......................................................................71
3.2.2 Modos de proviso habitacional
.............................................................................73
3.2.3 Abrigo temporrio e habitao provisria
............................................................76
3.2.4 Reparos em residncias
danificadas.......................................................................78
3.2.5 Construo no quintal ou no
local..................................................................79
3.2.6 Emprstimo e/ou subsdio
financeiro.....................................................................81
3.2.7 Reconstruo dirigida pelo dono
............................................................................82
3.2.8 Reconstruo cooperativa ou dirigida pela comunidade
.....................................89 3.2.9 Reconstruo dirigida
pela agncia ou pelo doador
.............................................93 3.2.10 Comparao
entre os sistemas RDD / RDC e
RDA..............................................94 3.3 ASPECTOS
TCNICOS ESPECFICOS DA RECUPERAO HABITACIONAL.
...................................................................................................................................97
3.3.1 Reduo de riscos de desastres
...............................................................................99
3.3.2 Seleo de beneficirios
.........................................................................................100
3.3.3 Ocupao e propriedade da
terra.........................................................................102
3.3.4 Deciso de realocao
............................................................................................105
3.3.5 Escolha da localizao e seleo do
terreno.........................................................110
3.3.6 Projetos de engenharia, arquitetura e urbanismo
..............................................113 3.3.7 Tecnologias
e materiais de
construo.................................................................116
3.3.8
Qualidade................................................................................................................119
3.3.9 Meio ambiente
........................................................................................................120
3.3.10 Planejamento das
obras.........................................................................................121
3.3.11 Trabalho Tcnico Social
(TTS).............................................................................124
3.3.12 Entrega e questes ps-ocupao
.........................................................................129
3.4 A RECONSTRUO COOPERATIVA NO BRASIL
..........................................129 3.4.1 Histrico da
construo
comunitria...................................................................129
3.4.2 Instrumentos auxiliares para viabilizar a utilizao da
construo comunitria no portflio de recuperao habitacional
ps-desastres
...................................................133
4 TRABALHOS DE CAMPO E ANLISE DE CASOS
......................................140 4.1 TRABALHOS DE
CAMPO....................................................................................140
4.1.1 Caracterizao do desastre
...................................................................................140
4.1.2 Atividades
realizadas.............................................................................................141
4.1.3 Proviso de abrigo emergencial e
temporrio.....................................................141
4.1.4 Proviso de habitao temporria e encaminhamentos para habitao
permanente............................................................................................................................152
4.1.5 Entrevistas com os desabrigados
..........................................................................153
4.1.6 Centro de Capacitao Profissional Daschu
...................................................164 4.1.7 A
recuperao econmica: as aes do SEBRAE e da
FIRJAN........................169 4.2 CASOS DE RECUPERAO DE
DESASTRES NACIONAIS E ESTRANGEIROS: ANLISE E LIES APRENDIDAS
..................................................172
5 FERRAMENTAS DESENVOLVIDAS PARA GESTO DA RECUPERAO HABITACIONAL
PS-DESASTRE NO BRASIL COM FOCO NA POPULAO
ATINGIDA............................................................................................................................220
5.1 FLUXO DE PROCESSOS DE RECUPERAO COM NFASE EM ABRIGO /
HABITAO E MEIOS DE SUBSISTNCIA
....................................................................220
5.2 GLOSSRIO DE PROCESSOS
.............................................................................228
5.3 FERRAMENTAS DE APOIO DECISO NA RECUPERAO
.....................265 5.3.1 Matriz Decisria I
..................................................................................................265
5.3.2 Matriz Decisria
II.................................................................................................268
5.3.3 Matriz Decisria III
...............................................................................................271
5.3.4 Matriz Decisria IV
...............................................................................................274
5.3.5 Aplicao das
ferramentas....................................................................................281
6
CONCLUSO........................................................................................................297
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
...............................................................................301
ANEXO: QUESTIONRIO APLICADO AOS DESABRIGADOS DE S.J.V.R.P.
......310
1 INTRODUO
1.1 CARACTERIZAO DO PROBLEMA
Entende-se por desastre as consequncias de um evento adverso
(fenmeno
provocado pelo homem e/ou pela natureza) sobre um ambiente
vulnervel, que excede a
capacidade de resposta do sistema social atingido. Essas
consequncias so representadas por
danos humanos, materiais e ambientais e seus consequentes
prejuzos socioeconmicos,
patrimoniais e ambientais. Assim, o desastre no o fenmeno em si
(enchente, furaco etc.),
mas os efeitos adversos provocados no ecossistema atingido. Os
efeitos nocivos do desastre
so diretamente proporcionais vulnerabilidade e exposio dos
elementos em risco em seus
diversos aspectos: fsico, ambiental, econmico, poltico,
organizacional, institucional,
educativo e cultural (VARGAS, 2010).
Para fazer frente aos desastres, sociedades organizadas de todo
o mundo possuem
servios pblicos voltados para proteo e defesa de suas populaes.
No Brasil, esta funo
desempenhada pelo Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil
(SINPDEC) que, segundo o
Manual de Planejamento em Proteo e Defesa Civil v.1 (CASTRO et
al, 2003), possui a
finalidade de garantir os direitos vida, sade, segurana,
propriedade e incolumidade
a todos os brasileiros e aos estrangeiros que residem no Brasil,
em circunstncias de desastres.
Segundo os autores, as atividades que visam reduo e mitigao dos
desastres podem ser
agrupadas nos macroprocessos de Preveno, Preparao, Resposta e
Reconstruo:
a) Preveno
A Preveno de Desastres compreende a avaliao e a reduo de riscos
de desastres,
que por sua vez podem ser desmembradas da seguinte forma:
A avaliao de riscos de desastres desenvolve-se em trs etapas:
estudo das ameaas de desastres; estudo do grau de vulnerabilidade
dos cenrios dos desastres (sistemas receptores e corpos
receptivos); sntese conclusiva, objetivando a
15
avaliao e a hierarquizao dos riscos de desastres e a definio de
reas de maior risco.
O estudo das reas de risco permite a elaborao de bancos de dados
e de mapas temticos sobre ameaas, vulnerabilidades e riscos de
desastres. (CASTRO et al, 2003, p. 18)
As aes de reduo de riscos de desastres podem ser desenvolvidas
com o objetivo de: minimizar a magnitude e a prevalncia das ameaas
de acidentes ou eventos adversos; minimizar a vulnerabilidade dos
cenrios e das comunidades em risco aos efeitos desses eventos.
Em ambos os casos, caracterizam-se dois grandes conjuntos de
medidas preventivas: medidas noestruturais, dentre as quais
destaca-se o planejamento da ocupao e da utilizao do espao
geogrfico, em funo da definio de reas de risco, e o aperfeioamento
da legislao sobre segurana contra desastres; medidas estruturais,
tambm chamadas de medidas de pedra-e-cal, que tm por finalidade
aumentar o nvel de segurana intrnseca dos bitopos humanos, atravs
de atividades construtivas. (CASTRO et al, 2003, p. 18)
b) Preparao
A Preparao para emergncias e desastres tem por objetivo otimizar
o funcionamento
do SINPDEC, especialmente das aes de resposta aos desastres e de
reconstruo,
constituindo-se de: desenvolvimento institucional;
desenvolvimento de recursos humanos;
desenvolvimento cientfico e tecnolgico; mudana cultural; motivao
e articulao
empresarial; informaes e estudos epidemiolgicos sobre desastres;
monitorizao, alerta e
alarme; planejamento operacional e de contingncia; planejamento
de proteo de populaes
contra riscos de desastres focais; mobilizao; aparelhamento e
apoio logstico.
c) Resposta
A Resposta segue-se imediatamente ocorrncia dos desastres e
compreende as
seguintes atividades gerais:
Socorro s populaes em risco, desenvolvido em trs fases:
pr-impacto:
intervalo de tempo que ocorre entre o prenncio e o
desenvolvimento do
desastre; impacto: momento em que o evento adverso atua em sua
plenitude;
limitao de danos (tambm chamada fase de rescaldo): corresponde
situao
imediata ao impacto, quando os efeitos do evento adverso iniciam
o processo
de atenuao.
Assistncia s populaes afetadas, que depende de atividades:
logsticas;
assistenciais; de promoo da sade.
16
Reabilitao dos cenrios dos desastres, compreendendo as
atividades de:
avaliao de danos; vistoria e elaborao de laudos tcnicos;
desmontagem de
estruturas danificadas, desobstruo e remoo de escombros;
sepultamento;
limpeza, descontaminao, desinfeco e desinfestao do ambiente;
reabilitao dos servios essenciais; recuperao de unidades
habitacionais de
baixa renda.
Quando um grande desastre acontece, em geral instala-se uma
comoo proporcional
perda de vidas humanas e ao grau de desarticulao da ordem
social, seguida de mobilizao
tempestiva para assistncia por parte de governos, instituies e
indivduos. No perodo que
se segue imediatamente ao desastre, observa-se um afluxo de
doaes, auxlios financeiros,
esforo de trabalho e ateno da mdia na direo da regio afetada.
Este movimento, no
entanto, perde fora na medida em que o perodo emergencial
transcorre, dando lugar ao
perodo de recuperao.
d) Reconstruo (Recuperao)
Segundo CASTRO et al (2003), a Reconstruo tem por finalidade
restabelecer em
sua plenitude: os servios pblicos essenciais; a economia da rea;
o bem-estar da populao;
o moral social.
Ressalta-se que a terminologia empregada pelos autores apresenta
como Reconstruo
um conjunto de atividades cujo escopo vai alm das obras de
reconstruo em si, avanando
para o restabelecimento da economia, do bem-estar da populao e
do moral social. Para fins
de diferenciao e alinhamento com a literatura internacional,
este escopo mais amplo de
atividades ps-desastre ser tratado sob a terminologia geral de
Recuperao, reservando ao
termo Reconstruo as questes especficas de obras estruturais no
ps-desastre que visam o
restabelecimento da parte fsica atingida e a mitigao de riscos
futuros com medidas
estruturais.
Os autores sustentam ainda que, de certa forma, a recuperao
confunde-se com a
preveno e procura: recuperar os ecossistemas; reduzir as
vulnerabilidades dos cenrios e das
comunidades a futuros desastres, racionalizar o uso do solo e do
espao geogrfico, relocar
populaes em reas de menor risco, modernizar as instalaes e
reforar as estruturas e as
fundaes e recuperar a infraestrutura urbana e rural.
17
Na fase de recuperao, a dinmica costuma ser bastante distinta da
fase assistencial.
NAKAGAWA e SHAW (2004) observam que atividades de resgate e
assistncia so
conduzidas de forma relativamente rpida nas comunidades e na
maior parte do mundo,
entretanto, as coisas mudam durante o perodo de reabilitao,
quando interesses individuais
em bens particulares esto em questo.
O apoio s famlias afetadas por desastres requer aes imediatas,
amplas e
colaborativas e a viso realista que, aps as organizaes
humanitrias terem completado seu
trabalho de assistncia e a mdia ter se retirado, as necessidades
para abrigo e habitao de
qualidade permanecem por meses e anos (HABITAT FOR HUMANITY
GREAT BRITAIN,
2013). Assim, a ateno dos servios de emergncia raramente se
estende aos compromissos
de longo prazo da recuperao e o trabalho mais longo e custoso
dificilmente conta com
mesmo grau de assistncia e de suporte, ainda que possa
determinar o bem- estar da
comunidade por anos no futuro (UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAMME -
UNDP; INTERNATION RECOVERY PLATAFORM IRP, 2007). Os autores
apontam que,
para alm da reconstruo fsica, as demandas mais desafiadoras para
a verdadeira
recuperao (por exemplo, a restaurao dos meios de subsistncia dos
grupos afetados) so
muito frequentemente deixadas aos interesses de funcionrios de
governos locais e da sofrida,
mas determinada, populao.
Dentre os maiores desafios da recuperao ps-desastre (seja de
curto, mdio ou longo
prazos), est a questo da proviso habitacional adequada e
tempestiva. BARAKAT (2003)
destaca que a perda de uma casa constitui no s uma privao fsica,
mas tambm uma perda
de dignidade, identidade e privacidade. Esse tipo de sinistro
pode causar trauma psicolgico,
desafiar percepes de identidades culturais, romper estruturas
sociais e comportamentos
socialmente aceitos, representar uma ameaa segurana e ter um
impacto econmico
negativo significante.
De acordo com UNDP e IRP (2010b), cada casa construda representa
um projeto
individual, e agrupar centenas, milhares e at milhes de
residncias constitui programas de
reconstruo muito mais amplos. Sob essa tica, deve-se considerar
que a recuperao precisa
ser abordada sob dois aspectos: solues coletivas e solues
individuais, que reflitam as
necessidades de cada famlia e forneam roteiros de recuperao
especficos que considerem
as peculiaridades de cada ncleo.
18
Os autores sustentam que a recuperao habitacional uma funo
complexa em
grande parte por causa das interaes que existem entre a proviso
e a ocupao de casas
reparadas e/ou reconstrudas e outros setores de recuperao (por
exemplo, meios de
subsistncia). Somando-se a isso, existe o desafio de levar em
considerao os fatores de
vulnerabilidade pr-existentes, buscando assim a minimizao do
risco. BARAKAT (2003)
aponta que, onde programas de reconstruo so executados, os
desafios particulares do
aspecto da recuperao tendem a ser subestimados; o planejamento
geralmente pobre e a
coordenao entre agncias mostra-se difcil, as oportunidades para
melhorar a recuperao
ps-desastre ou introduo de medidas mitigadoras so normalmente
negligenciadas e pouca
ou nenhuma distino feita entre a proviso de abrigos fsicos e a
proviso de casas. UNDP
e IRP (2010b) corroboram, apontando alguns obstculos para uma
recuperao habitacional
consistente:
Presses para reconstruir rpido ou substituir as casas;
Negao do risco futuro a unidades habitacionais semelhantes;
Pobreza, que oferece maiores dificuldades de recuperao por parte
dos
indivduos e famlias;
Desigualdades no processo de reconstruo habitacional, pois
certos indivduos
e grupos buscam meios de se privilegiar;
A (in)disponibilidade e o custo dos materiais de construo e mo
de obra;
A perda ou falta de terras apropriadas para construo;
Falta de consenso na comunidade;
Dependncia de infraestrutura e facilidades que podem inclusive
no existir
mais, mas que devem ser pensadas para uma implementao futura, o
que
aumenta a complexidade da implementao.
Por tais motivos, BARAKAT (2003) sugere que a reconstruo de
casas deve ser um
elemento mais proeminente nos programas de ps-conflito e
ps-desastre do que
atualmente, uma vez que dificilmente h agncias devotadas
especificamente para esta
questo e poucas ONGs que trabalham com assistncia afirmam ser
especialistas no assunto.
O autor menciona ainda a falta de experincia, que conduz a
avaliaes que no fornecem
informaes relevantes e projetos que no sejam apropriados s
necessidades e anseios dos
beneficirios.
19
Outro ponto fundamental que muitas vezes negligenciado o
envolvimento da
populao atingida no processo de recuperao, que no s confere
legitimidade s solues a
serem empregadas, mas tambm pode incrementar o grau de organizao
e conscientizao
dessa populao. JAYARAJ (2003) acredita que a recuperao deve
reforar sentimentos de
solidariedade e capacidades de barganha, abordar questes
relacionadas a direitos de
propriedade e contribuir para o crescimento coletivo. Os
parceiros deste processo,
independentemente de sua posio e status, devem trabalhar pela
transparncia,
responsabilizao, democratizao, capacitao e crescimento coletivo,
e conduzir a
comunidade para gerenciar um processo controlado do prprio
desenvolvimento sustentado.
UN-HABITAT (2008) aponta a necessidade de conectar processos de
recuperao com
estratgias de desenvolvimento econmico, preservao cultural e
empoderamento social e
com a participao das comunidades. Compartilhamento do
conhecimento, parcerias e
cooperao entre todos os atores envolvidos no setor habitacional
devem ser encorajados.
Sinteticamente, entende-se que trs abordagens so fundamentais
numa estratgia de
recuperao habitacional bem sucedida:
Viso sistmica do macroprocesso de Recuperao e seu
inter-relacionamento
com os macroprocessos de Preveno, Preparao e Resposta, que
permita um
gerenciamento integrado;
Decises acertadas e rpidas sobre o processo de Recuperao, que
reflitam os
interesses da populao atingida e permitam as articulaes
necessrias de
forma tempestiva;
Envolvimento dos parceiros (em especial a populao) por meio de
um
processo participativo, utilizando da melhor forma os recursos
disponveis e
aproveitando a oportunidade de recuperao para agregar valor e
autonomia s
comunidades.
A partir do exposto, este trabalho busca fornecer respostas,
ainda que parciais, sobre as
seguintes questes-chave relacionadas recuperao ps-desastre:
1 H ferramentas de gesto que podem ser utilizadas para indicar a
modalidade mais
adequada de recuperao habitacional, que reflita os interesses da
populao?
2 A recuperao habitacional cooperativa (dirigida pelo dono /
pela comunidade) aplicvel
ao Brasil?
20
Com base nas questes-chave elencadas, foram estabelecidas as
seguintes hipteses
iniciais:
1 Sim, possvel obter ferramentas de gesto que permitam indicar a
modalidade de
recuperao habitacional mais adequada situao ps-desastre e que
reflita os interesses da
populao afetada.
2 Sim, a recuperao habitacional na modalidade dirigida pelo dono
/ pela comunidade
aplicvel ao contexto brasileiro.
Ao longo do trabalho, tambm sero explorados aspectos da
recuperao em situaes
ps-conflito em muito semelhantes s situaes ps-desastre. Desta
forma, acredita-se que os
produtos deste trabalho possam ser extrapolados para situaes
ps-conflito, porm, o foco do
desenvolvimento e da aplicao foi mantido em situaes ps-desastre,
em especial por conta
da realidade brasileira, na qual a necessidade do ltimo tipo de
recuperao recorrente.
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo geral
O principal objetivo deste trabalho propor instrumentos prticos
que auxiliem o
gestor pblico nos processos decisrios sobre este tema e
proporcionem maior poder de
participao e autonomia s populaes atingidas, de forma a
contribuir para a gesto da
recuperao habitacional em situaes ps-desastre no Brasil.
1.2.2 Objetivos especficos
Como objetivos especficos deste trabalho:
Analisar contextos, prticas e casos de recuperao habitacional em
situaes
de ps-desastres e ps-conflitos no Brasil e no exterior,
obtendo-se uma lista
de lies aprendidas adaptadas ao contexto brasileiro;
Explorar as observaes do trabalho de campo realizado durante as
fases de
resposta e recuperao (parte) no municpio de So Jos do Vale do
Rio Preto,
relacionado ao desastre da Regio Serrana do Rio de Janeiro,
ocorrido em
janeiro de 2011;
Propor um fluxograma de processos de recuperao que incorpore as
melhores
prticas e viso sistmica sobre os diversos aspectos da recuperao
(com
nfase na recuperao habitacional e nos meios de subsistncia) e
sua
21
integrao com os macroprocessos de Preveno, Preparao e Resposta
a
desastres;
Propor ferramentas decisrias que auxiliem na escolha da
modalidade de
recuperao habitacional mais adequada para a situao em questo e
que
reflitam as necessidades e expectativas da populao afetada.
1.3 RESULTADOS / IMPACTOS DA PESQUISA
A partir das anlises das lies aprendidas em casos de recuperao
ps-desastre / ps-
conflito em diversos pases e da pesquisa de campo realizada no
municpio de So Jos do
Vale do Rio Preto aps o megadesastre da Regio Serrana do Estado
do Rio de Janeiro em
janeiro de 2011, espera-se proporcionar uma reflexo ampla sobre
diversos aspectos da
recuperao ps-desastre, com nfase para mecanismos participativos
de recuperao
habitacional onde os moradores e as comunidades possuem um papel
ativo e no apenas de
expectadores desses processos.
Por meio da proposta de um fluxograma de processos de Recuperao
integrados com
os macroprocessos de Preveno, Preparao e Resposta, pretende-se
fornecer ao poder
pblico em nvel local (municipal) e regional (estadual) uma
estrutura de processos e
atividades que permita uma viso sistmica e integrada das operaes
Proteo e Defesa
Civil, refletindo as nuances da recuperao, a participao dos
diversos atores e seus inter-
relacionamentos. Dentre os impactos esperados, destacam-se a
melhor organizao e
estruturao de instituies participantes do processo de recuperao,
a otimizao do fluxo
de trabalho, maior clareza e objetividade na definio de
responsabilidades de todos os
envolvidos nas atividades de Proteo e Defesa Civil e a melhoria
na eficincia do processo
como um todo.
Por fim, espera-se que as ferramentas decisrias propostas
forneam ao poder pblico
em nvel local (municipal) e regional (estadual) uma estrutura
lgica e tcnica para a tomada
de deciso tempestiva e consistente sobre a escolha das
modalidades de recuperao
habitacional a serem empregadas, considerando aspectos como as
restries de recursos e
limitaes dos atores presentes na situao real, bem como o
alinhamento com as
necessidades e expectativas dos beneficirios. As seguintes
ferramentas foram propostas:
Matriz decisria I: Roteiro de aes para recuperao do ambiente e
seus
imveis, localizados em rea de risco, supondo recursos
disponveis;
22
Matriz decisria II: Anlise de restries de recursos na determinao
do
portflio de recuperao.
Matriz decisria III: Anlise da governana no processo de
recuperao, com
base nas limitaes apresentadas pelos atores;
Matriz decisria IV: Anlise de valor das modalidades de
recuperao
remanescentes sob a tica do beneficirio.
Dentre os impactos esperados na aplicao das ferramentas
desenvolvidas, destacam-
se a reduo no tempo de implementao das medidas de proviso
habitacional emergencial /
provisria / permanente, o melhor aproveitamento dos recursos
disponveis para a
recuperao (sejam eles provenientes do poder pblico, de doadores
ou dos prprios
beneficirios), a maior eficcia no processo (incluindo o aspecto
de aceitao da soluo por
parte da populao) e um maior valor agregado ao processo como um
todo.
Acredita-se que as ferramentas propostas possam ser empregadas
no apenas no
Brasil, mas tambm em outros pases, respeitando-se as
peculiaridades socioeconmicas de
cada contexto. Contribui para este entendimento o fato do
processo de construo das
ferramentas ter sido baseado em experincias ps-desastre tanto
nacionais quanto
internacionais. Alm disso, a prpria filosofia de concepo das
ferramentas (em especial a
matriz decisria IV) primou pela flexibilidade e incorporao de
mecanismos de ponderao
que, se adequadamente empregados, podero refletir o juzo de
valor do grupo-alvo.
1.4 ORGANIZAO DO TRABALHO
O trabalho est estruturado em seis captulos.
O corrente captulo constitui-se da apresentao do trabalho, a
caracterizao do
problema, as hipteses e a relevncia do tema. Os objetivos so
abordados, assim como os
resultados e impactos esperados.
O segundo captulo contm a metodologia empregada, com
detalhamento dos mtodos
e tcnicas utilizados em todas as etapas do trabalho.
O terceiro captulo trata de uma reviso da bibliografia, no qual
so apresentadas de
forma ampla as questes de situaes de recuperao aps desastres e
conflitos, sobre as quais
foi realizado recorte no tema planejamento e gesto da proviso de
abrigo / habitao. Na
sequncia so apresentados aspectos tcnicos especficos da
recuperao habitacional, bem
como da reconstruo cooperativa no Brasil.
23
O quarto captulo consiste na apresentao de pesquisas baseadas em
casos reais e em
anlises realizadas a partir destas. A primeira parte explora a
pesquisa de campo efetuada no
municpio de So Jos do Vale do Rio Preto aps o megadesastre da
Regio Serrana do
Estado do Rio de Janeiro, em 2011. J a segunda parte retoma 53
(cinquenta e trs) casos de
recuperao de desastres e conflitos nacionais e estrangeiros
citados na literatura, dos quais
se extraiu as lies aprendidas com adaptaes para o contexto
brasileiro.
O quinto captulo apresenta as ferramentas desenvolvidas para
gesto da recuperao
ps-desastre no Brasil, com nfase no aspecto habitacional e sua
interface com a recuperao
dos meios de subsistncia, concebidas com foco no cliente final,
ou seja, na populao
atingida.
O sexto captulo apresenta as concluses do trabalho e recomendaes
de trabalhos
futuros.
2 METODOLOGIA
O trabalho se baseou numa pesquisa bibliogrfica sobre recuperao
aps desastres e
conflitos (com nfase nos aspectos da recuperao habitacional e
dos meios de subsistncia),
em uma pesquisa de campo e em anlises de casos internacionais de
recuperao.
A pesquisa de campo foi realizada no municpio de So Jos do Vale
do Rio Preto
aps o megadesastre ocorrido em janeiro de 2011, na Regio Serrana
do Rio de Janeiro e
contou com a realizao de entrevistas com os desabrigados
alojados no abrigo temporrio
construdo pelo administrador do desastre (condomnio de
tendas).
Os produtos do trabalho consistiram de ferramentas para auxiliar
o gestor da
recuperao no processo de proviso habitacional e foram obtidos a
partir de anlises,
interpretaes e experimentaes em uma situao semifictcia.
A explanao da metodologia empregada ser efetuada a partir da
estrutura de
captulos e sees do trabalho, buscando-se detalhar os mtodos e
tcnicas utilizados em cada
etapa.
2.1 METODOLOGIA EMPREGADA NO CAPTULO 3
O captulo de reviso bibliogrfica foi construdo a partir de uma
pesquisa
bibliogrfica ampla, por meio da qual foram obtidas as bases de
conhecimento necessrias
para compreender a dinmica dos processos de recuperao aps
desastres e conflitos, seus
requisitos e desafios, as melhores prticas, a viso da populao
sobre o processo, o potencial
de aplicao de modelos de proviso habitacional participativos
nessas circunstncias e as
questes tcnicas relevantes.
A pesquisa bibliogrfica foi dividida em quatro sees em ordem
crescente de
especificidade, ou seja, as sees posteriores apresentam-se como
recortes das anteriores,
25
objetivando detalhar e conhecer melhor os aspectos direcionados
pelas perguntas-chave
formuladas no captulo 1.
A reviso bibliogrfica apresenta-se propositalmente ampla, uma
vez que o tema
envolve numerosos aspectos que precisam ser compreendidos (ou ao
menos mencionados),
para que seja possvel formar um cenrio coerente e integrado das
diversas questes que
influenciam no processo de recuperao. Como no trabalho sero
desenvolvidos produtos de
valor estratgico baseados em viso sistmica e anlise de valor,
entendeu-se que, apesar de
longa, a reviso bibliogrfica nos moldes apresentados necessria e
acredita-se que no se
tenha incorrido em repeties enfadonhas. Onde julgado adequado,
procedeu-se detalhamento
do material obtido da literatura (por exemplo, nas questes de
planejamento da recuperao e
nas fases de recuperao aps traumas), por se considerar que seu
contedo apresenta uma
riqueza de detalhes em alinhamento direto essncia do
trabalho.
A primeira parte da pesquisa bibliogrfica abordou diversos
aspectos pertinentes ao
tema recuperao em situaes de ps-desastre / ps-conflito,
proveniente, em sua maioria, de
fontes internacionais, j que foram encontradas poucas referncias
nacionais sobre o assunto.
Desse material buscou-se apreender as caractersticas gerais das
diversas atividades que
envolvem os processos de recuperao, as principais dificuldades
enfrentadas, sua relao
com os contextos socioeconmicos, culturais e polticos e a
representao da recuperao no
mundo presumido dos atingidos. Assim, na primeira seo do captulo
3, foram abordadas
questes relacionadas aos seguintes aspectos:
O conceito de recuperao e suas implicaes;
Os objetivos da recuperao aps situaes de desastres e
conflitos;
O escopo das atividades e os princpios norteadores da
recuperao;
A evoluo da recuperao no tempo;
O modo pelo qual a estrutura institucional e as polticas de
recuperao e
reconstruo impactam no processo;
As diferenas entre os contextos de recuperao aps desastres e
aps
conflitos;
A importncia e as caractersticas de um planejamento adequado
da
recuperao;
A importncia e metodologias para avaliao de danos, capacidades
e
necessidades no ps-desastre / ps-conflito;
26
Os requisitos desejveis na implementao de uma recuperao bem
sucedida;
As caractersticas da recuperao dos meios de subsistncia e sua
relao com
o capital social da comunidade;
Os aspectos psicossociais da recuperao.
A segunda parte da pesquisa bibliogrfica definiu um recorte no
universo da
recuperao no sentido da reconstruo, abordando questes de
planejamento e gesto da
proviso de abrigo / habitao aps desastres e conflitos. Por meio
das fontes pesquisadas,
buscou-se apreender a dinmica da proviso de abrigo / habitao no
contexto da recuperao
ampla, as modalidades de implementao e suas caractersticas, os
tipos de apoio, as
possibilidades de governana sobre o processo e os resultados em
termos de satisfao do
cliente final (ou seja, dos beneficirios), a partir das diversas
alternativas disponveis. Assim,
na segunda seo do captulo 3, foram abordadas questes
relacionadas aos seguintes itens:
Conceituao de abrigo / habitao em situaes de desastres e
conflitos;
Modos de proviso habitacional;
Caractersticas de abrigo temporrio e habitao provisria;
Possibilidades de reparos em residncias danificadas;
Caractersticas da modalidade de construo no quintal ou no
local;
Possibilidades de emprstimo e/ou subsdios financeiros;
Caractersticas da modalidade de reconstruo dirigida pelo
dono;
Caractersticas da modalidade de reconstruo cooperativa ou
dirigida pela
comunidade;
Caractersticas da modalidade de reconstruo dirigida pela agncia
/ pelo
doador;
Comparao entre os sistemas dirigido pelo dono / pela comunidade
e
dirigido pela agncia / pelo doador.
A terceira parte da pesquisa bibliogrfica restringiu ainda mais
o recorte, abordando
aspectos tcnicos especficos da recuperao habitacional.
Ressalta-se que o objetivo dessa
seo no foi o de detalhar os numerosos aspectos tcnicos
necessrios a uma recuperao
habitacional bem sucedida, mas sim o de apresentar sucintamente
as principais questes
tcnicas envolvidas com potencial de impacto direto sobre a gesto
da recuperao
habitacional como um todo. Assim, os itens dessa seo foram
trazidos tona, visando a
formar um cenrio abrangente da recuperao habitacional cujo
desempenho ser diretamente
27
influenciado pelas escolhas tcnicas da equipe de gesto. Por
isso, na terceira seo do
captulo 3, foram abordadas questes relacionadas aos seguintes
aspectos:
Reduo do risco de desastres por meio de construo resiliente;
Seleo dos beneficirios;
Ocupao e propriedade da terra;
Deciso de realocao;
Escolha da localizao e seleo do terreno;
Projetos de engenharia, arquitetura e urbanismo;
Tecnologias e materiais de construo;
Qualidade;
Meio ambiente;
Planejamento das obras;
Trabalho tcnico social;
Entrega dos imveis e questes de ps-ocupao.
Por fim, a quarta parte da pesquisa bibliogrfica prosseguiu por
meio da investigao
de assuntos relacionados proviso de habitao de interesse social
com a aplicao de
modelos de construo participativos, onde a comunidade possui um
papel ativo na soluo
de problemas de natureza habitacional. Foram encontradas amplas
fontes nacionais que
abordaram essas questes, no entanto, normalmente dissociadas de
situaes ps-desastre, tais
como os mutires habitacionais utilizados predominantemente na
dcada de 80 no Brasil. Na
literatura internacional, entretanto, percebeu-se extensa
experincia na aplicao de modelos
participativos de proviso habitacional no ps-desastre /
ps-conflito, podendo ou no
envolver a mo de obra dos beneficirios no processo. Assim, na
quarta seo do captulo 3,
foram abordadas questes relacionadas aos seguintes pontos:
Histrico da construo cooperativa no Brasil;
Fundamentos para utilizao da construo cooperativa no portflio
de
recuperao habitacional ps-desastres;
Instrumentos legais e de financiamento aplicveis a sistemas de
reconstruo
participativa.
28
2.2 METODOLOGIA EMPREGADA NO CAPTULO 4
O captulo 4 versa sobre trabalhos de campo e anlise de casos
reais e, portanto,
converge para a descrio e anlise de experincias prticas, algumas
vivenciadas pelo autor e
outras obtidas da literatura.
2.2.1 Trabalhos de campo
A primeira parte do captulo 4 apresenta os trabalhos de campo
que tiveram incio com
uma pesquisa exploratria no municpio de So Jos do Vale do Rio
Preto, aps o
megadesastre da Regio Serrana do Estado do Rio de Janeiro de
2011, onde foi possvel
acompanhar atividades de resposta ao desastre, reabilitao,
abrigo emergencial, abrigo
temporrio, habitao provisria e parte do processo de proviso de
habitao permanente,
uma vez que esse no havia sido encerrado at o momento da
concluso deste trabalho.
Segundo RAPOSO (2010), a pesquisa de campo pretende buscar a
informao
diretamente com a populao ou com o fenmeno a ser pesquisado,
sendo necessrio que o
pesquisador esteja presente no espao em que o fenmeno ocorre ou
ocorreu, reunindo um
conjunto de informaes. A partir da familiarizao com o problema,
a pesquisa exploratria
assumiu um carter descritivo, o qual apresenta como objetivo
principal a descrio das
caractersticas de determinada populao ou fenmeno ou, ento, o
estabelecimento de
relaes entre variveis.
Em relao ao mtodo, a pesquisa realizada priorizou a abordagem
qualitativa,
privilegiando os dados qualitativos nas informaes disponveis e
no empregando um
referencial estatstico como base do processo de anlise do
problema. Nessa modalidade
optou-se por realizar descries detalhadas de fenmenos e
comportamentos, descrever as
interaes entre indivduos, grupos e organizaes, bem como
transcrever trechos de
entrevistas e discursos (RAPOSO, 2010). A abordagem quantitativa
foi utilizada brevemente
na apresentao de alguns resultados das entrevistas com os
desabrigados.
Amostra e respondentes
A pesquisa de campo contemplou entrevistas com 55 pessoas
afetadas pelo desastre,
todas desabrigadas, permitindo entender diversos aspectos do
perfil socioeconmico dessa
populao, suas perspectivas para o futuro e sua aceitao em atuar
em um processo de
proviso habitacional participativo na forma de mutiro. Um ano
aps a ocorrncia do
29
desastre, nova visita foi realizada no municpio e, ento,
constatada a evoluo das questes
habitacionais.
A amostra contou com todos os desabrigados que se dispuseram a
participar das
entrevistas, convocados no alto-falante do condomnio de tendas,
representando 38 famlias
de um universo de 67 alojadas poca no abrigo temporrio Vila
Esperana. As entrevistas
foram realizadas ao longo de dois dias inteiros de trabalho, em
trs turnos (manh, tarde e
noite), para possibilitar a participao do maior nmero de
interessados.
Instrumentos de coleta de dados
Como instrumentos de coleta de dados foram utilizados entrevista
e questionrios.
Foram aplicados ao todo trs tipos de questionrio: questionrio
geral, questionrio especfico
para os artesos e questionrio especfico para os profissionais de
construo civil. Os trs
questionrios esto conjugados e apresentados no ANEXO deste
trabalho.
As entrevistas foram conduzidas buscando deixar o entrevistado
vontade para
responder s perguntas, por meio da tentativa do estabelecimento
de uma relao de confiana
e respeito.
As perguntas foram explicadas em linguagem simples, para que o
entendimento de
pessoas de diferentes capacidades de interpretao e nveis de
instruo fosse possvel.
Buscou-se tambm explorar elementos que foram relatados pelos
entrevistados, ainda que no
explicitamente mencionados no questionrio, o que permitiu
compreender o contexto de
forma bastante enriquecedora e no restrita apenas a questes
tcnicas.
O questionrio geral foi aplicado a todos os entrevistados e
abordou questes comuns
a todos, tais como documentos, endereo, escolaridade, qualificao
profissional, alocao no
mercado de trabalho, questes de: moradia, sade fsica e mental,
religio, talentos,
participao no sistema de mutiro, percepo sobre a situao de
abrigo, dentre outras.
O questionrio especifico para os artesos foi aplicado aos
entrevistados que relataram
exercer essa atividade como ocupao principal ou secundria (ao
todo nove pessoas) e
abordou questes relacionadas a tempo de atividade, renda obtida,
problemas enfrentados,
local e condies de produo, sistema de trabalho, dentre
outras.
O questionrio especifico para os profissionais de construo civil
foi aplicado aos
entrevistados que relataram exercer essa atividade como ocupao
principal ou secundria (ao
todo oito pessoas) e abordou questes relacionadas a tempo de
atividade, renda obtida,
30
problemas enfrentados, sistema de trabalho, qualificao possuda,
qualificao desejada,
dentre outras.
Procedimento
Os dados provenientes da aplicao dos questionrios foram ento
transferidos para
uma planilha Excel, possibilitando a elaborao de diversos
grficos elucidativos do perfil
socioeconmico da populao entrevistada. Os parmetros utilizados
nos grficos foram
selecionados visando obteno de informaes consideradas relevantes
para atingir os
objetivos deste trabalho.
Outras atividades de campo
Por meio de observao no participante, foi possvel monitorar as
atividades do
Comandante do Desastre, ou no trabalho prtico ou em reunies com
o poder pblico,
sociedade civil e empresrios locais. J por meio de observao
participante, foi possvel
acompanhar os trabalhos do SEBRAE (Servio Brasileiro de Apoio s
Micro e Pequenas
Empresas) e do Sistema FIRJAN (Federao das Indstrias do Rio de
Janeiro) em seus
esforos para acelerar a recuperao econmica de empresas e
empreendedores, bem como
participar da articulao para constituio de um centro de
capacitao profissional em
parceria com o SENAI-RJ (Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial do Rio de Janeiro),
o SESI-RJ (Servio Social da Indstria do Rio de Janeiro) e a
organizao sem fins lucrativos
Cruzada do Menor.
Tambm se contou com a observao participante realizada por meio
de outras
atividades de campo: participao em eventos e em projetos /
reunies de trabalho com
importantes atores do cenrio de gesto integral de riscos de
desastres naturais brasileiros,
durante a atuao deste pesquisador no Centro Nacional de
Monitoramento e Alertas de
Desastres Naturais (CEMADEN). Uma viso ampla das peculiaridades
operacionais e
institucionais dos trs entes federativos (Unio, estados e
municpios) foi viabilizada por meio
das seguintes atividades:
Visita s defesas civis nos municpios de Petrpolis, Terespolis e
Nova
Friburgo, com a participao do Instituto Estadual do Ambiente
(INEA) e do
Departamento de Recursos Minerais do Estado do Rio de Janeiro
(DRM), em
setembro de 2012;
31
Visita ao Centro Estadual de Administrao de Desastres do Rio de
Janeiro
(CESTAD) e Secretaria Estadual de Defesa Civil RJ, em setembro
de
2012;
Visita ao Servio Geolgico Brasileiro (CPRM), em setembro de
2012;
Visita ao Centro de Operaes da Prefeitura do Rio de Janeiro, em
setembro de
2012;
Participao das atividades de monitoramento e alertas de
desastres naturais,
no Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres
Naturais
(CEMADEN), e sua interface com as atividades do Centro Nacional
de
Gerenciamento de Riscos de Desastres (CENAD), de dezembro de
2011 at o
momento;
Participao no 1 Congresso Brasileiro Sobre Desastres Naturais,
na cidade de
Rio Claro, SP, em maio de 2012;
Participao no Simpsio Estadual de Polticas para a Previso de
Deslizamentos de Terra e a Preveno de Desastres, organizado pela
Secretaria
Estadual de Planejamento e Gesto RJ, em julho de 2012;
Troca de conhecimento com profissionais e pesquisadores do Japo
durante a
construo da proposta do Projeto Fortalecimento da Estratgia
Nacional de
Gesto Integrada de Riscos de Desastres Naturais, em conjunto com
a Agncia
Internacional de Cooperao do Japo (JICA), a Agncia Brasileira
de
Cooperao (ABC), O Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
(MCTI),
o Ministrio das Cidades (MCid), o Ministrio da Integrao Nacional
(MI) e o
Ministrio de Minas e Energia (MME), em agosto e setembro de
2012;
Participao de reunio de trabalho sobre a IRP (International
Recovery
Platform), plataforma da ONU de boas prticas para recuperao
/
reconstruo ps-desastres, na Secretaria Nacional de
Acessibilidade e
Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, em outubro de
2012;
Visita s Defesas Civis Estaduais de Minas Gerais, Bahia, Rio de
Janeiro, So
Paulo, Maranho e Par, ao longo do primeiro semestre de 2013.
importante mencionar ainda a contribuio dos conhecimentos sobre
situaes de
emergncias e desastres adquiridos por este pesquisador durante
os estudos de ps-graduao
latu sensu em Gesto de Emergncias e Desastres pela FGF
(Faculdade Integrada da Grande
Fortaleza), concludo em 2012.
32
Cita-se tambm como relevante para o entendimento do contexto
tcnico-social a
experincia adquirida durante as pesquisas realizadas no mbito do
Projeto SHS Soluo
Habitacional Simples para Reconstruo em Calamidades /
Emergncias, apoiado pela
FAPERJ (Fundao Carlos Chagas Filho de Amparo Pesquisa do Estado
do Rio de Janeiro)
no perodo 2010-2012, bem como a experincia profissional do
pesquisador no planejamento
e execuo de obras por cerca de 10 anos, dentre elas a construo
de uma escola, utilizando a
tecnologia de alvenarias em tijolos de solo-cimento, em 2004, no
municpio de Duque de
Caxias, RJ.
2.2.2 Casos de recuperao de desastres nacionais e
estrangeiros
A segunda parte do captulo 4 fundamenta-se em 53 (cinquenta e
trs) casos nacionais
e internacionais de recuperao de desastres e conflitos,
destacando-se os pontos mais
relevantes, os sucessos e insucessos presentes em cada contexto.
Em verdade foram
analisados todos os casos encontrados no universo
pesquisado.
A partir de anlises sobre esse material, buscou-se extrair as
lies aprendidas e as
melhores prticas de recuperao em situaes ps-desastre e
ps-conflito, adaptando-as para
o contexto brasileiro. As lies aprendidas foram ento
identificadas por meio de uma
numerao crescente, com o objetivo de permitir o futuro
referenciamento s mesmas, quando
necessrio.
2.3 METODOLOGIA EMPREGADA NO CAPTULO 5
O captulo 5 apresenta uma proposta de ferramentas para gesto da
recuperao e
contm os produtos finais do trabalho, na forma das seguintes
sadas (outputs):
Fluxograma de processos de Recuperao com nfase em abrigo /
habitao e
meios de subsistncia, acompanhado do respectivo glossrio de
processos;
Matriz decisria I: Roteiro de aes para recuperao do ambiente e
seus
imveis, localizados em rea de risco, supondo recursos
disponveis;
Matriz decisria II: Anlise de restries de recursos na determinao
do
portflio de recuperao.
Matriz decisria III: Anlise da governana no processo de
recuperao, com
base nas limitaes apresentadas pelos atores;
33
Matriz decisria IV: Anlise de valor das modalidades de
recuperao
remanescentes, sob a tica do beneficirio.
2.3.1 Fluxograma e glossrio de processos de Recuperao
O fluxograma de processos de Recuperao foi obtido por meio de
anlises efetuadas
sobre a reviso da literatura, dos resultados dos trabalhos de
campo e das lies aprendidas,
extradas dos casos descritos no captulo 4. O material coletado
contribuiu para a percepo
de um contexto sobre o qual se buscou desenhar a estrutura lgica
de atividades e processos
de preveno, preparao, resposta e recuperao.
O mapeamento de processos iniciou-se pelos macroprocessos de
Preparao e
Resposta, bem difundidos na literatura nacional sobre Proteo e
Defesa Civil. Em paralelo,
buscou-se agrupar, sistematizar e sequenciar as atividades de
recuperao apresentadas (de
forma expositiva), principalmente, na literatura internacional,
constituindo o esboo de uma
estrutura de processos de recuperao.
A partir dessas estruturas iniciais, buscou-se identificar os
processos de preparao e
resposta que apresentassem interfaces com os processos de
preveno e de recuperao. Tais
ligaes permitiram a conexo entre as atividades e processos de
Preveno, Preparao,
Resposta e Recuperao.
Os resultados do trabalho de campo e as lies aprendidas dos
diversos casos
analisados permitiram criar processos, ligaes e novas estruturas
de gesto, de modo a
incorporar a participao ativa dos beneficirios em todas as
etapas da recuperao, ampliar
as possibilidades de autonomia dos atingidos no processo,
otimizar o fluxo de operaes e
incorporar as melhores prticas adaptadas ao contexto
brasileiro.
O fluxograma tambm aborda a delimitao dos processos, segundo as
seguintes fases
ou etapas: Preveno e Preparao, Resposta e Recuperao Imediata,
Recuperao
Estruturada de Curto, Mdio e Longo Prazos.
O glossrio de processos apresenta consideraes sobre os processos
de Recuperao,
com nfase para aspectos de meios de subsistncia e habitao
permanente. Os processos
de Preveno e Resposta foram sucintamente descritos para permitir
a contextualizao dos
processos de Recuperao.
34
Ao fim da descrio de cada processo, so apontadas as lies
aprendidas relacionadas
ao assunto (referenciadas pela numerao), a partir das anlises de
casos anteriormente
apresentadas. Desta forma, foi possvel obter uma correlao entre
as lies aprendidas e a
estrutura de processos proposta, revelando que uma determinada
lio por vezes impacta em
diversos processos.
2.3.2 Matriz decisria I
A matriz decisria I consiste num roteiro de aes para recuperao
do ambiente e
seus imveis, localizados em rea de risco, supondo recursos
disponveis. Essa ferramenta foi
obtida a partir de uma anlise sobre as questes crticas
envolvidas no processo decisrio
inicial do gestor da recuperao, quais sejam: viabilidade
tcnico-econmica da recuperao,
a definio das medidas a serem tomadas de acordo com cada situao
e os locais onde seriam
aplicadas essas medidas.
Com base nas questes mencionadas, buscou-se obter uma
representao grfica do
processo decisrio, que fosse simples de ser utilizada e cujos
resultados contribussem de
forma qualitativa para uma deciso rpida.
2.3.3 Matriz decisria II
A matriz decisria II permite a anlise de restries de recursos na
determinao do
portflio de recuperao. Essa ferramenta foi obtida a partir de um
levantamento dos
principais recursos envolvidos no processo de recuperao e do
estudo dos fatores
condicionantes crticos para cada modalidade de recuperao
habitacional.
Portanto, nas situaes em que haja escassez de um ou mais
recursos crticos, as
modalidades de recuperao dependentes dos recursos acabam sendo
inviabilizadas. Essa
relao causa-efeito permitiu elaborar uma ferramenta grfica
simples, que permite obter, a
partir de anlises qualitativas, as opes viveis de recuperao
perante as restries de
recursos observadas na prtica.
Buscou-se tambm elaborar uma lista de opes de mitigao a partir
da hiptese de
escassez de cada recurso, fornecendo um panorama de medidas com
potencial de ampliar as
opes do portflio de recuperao, a serem avaliadas pelo usurio da
ferramenta.
35
2.3.4 Matriz decisria III
A matriz decisria III permite a anlise da governana no processo
de recuperao,
com base nas limitaes apresentadas pelos atores sob os aspectos
de interesse / vontade,
capacidade / expertise, disponibilidade de pessoal e
disponibilidade de recursos materiais /
financeiros.
A ferramenta foi obtida a partir da anlise das limitaes e
possibilidades dos diversos
atores envolvidos no processo de recuperao e de como essas
limitaes e possibilidades
impactam nas diferentes possibilidades de governana. De forma
anloga matriz decisria
II, caso um ou mais atores possuam uma ou mais limitaes
consideradas crticas para uma
determinada modalidade de operao, essa excluda do portflio de
possibilidades, restando
apenas as opes viveis.
Tambm se buscou estabelecer os tipos de apoio mais adequados s
possibilidades de
cada ator no processo.
2.3.5 Matriz decisria IV
A matriz decisria IV permite uma anlise de valor das modalidades
de recuperao
remanescentes, sob a tica do beneficirio. Essa ferramenta
baseia-se em um mecanismo de
juzo de valor associado a pesos e notas, resultando em uma
anlise fundamentada no mtodo
AHP (Analytic Hierarchy Process) + Teoria da Utilidade (NEVES S.
et al., 2012). Segundo
os autores, a estruturao de um problema AHP comea com a definio
de um objetivo
global desejado, a partir do qual definem-se os subobjetivos ou
critrios numa estrutura de
rvore, sendo o objetivo global a raiz. Aps a diviso do problema
em nveis hierrquicos, o
mtodo AHP determina de forma clara e por meio da sntese dos
valores dos agentes de
deciso, uma medida global para cada uma das alternativas,
priorizando-as ou classificando-as
ao finalizar o mtodo. Os autores esclarecem que a Teoria da
Utilidade assume que um
decisor deseja fazer uma escolha que corresponde ao maior nvel
de satisfao (ou utilidade),
a partir de alternativas discretas associadas a diferentes nveis
de satisfao.
Os resultados so apresentados na forma de classes, dependendo da
pontuao final
obtida para os parmetros de urgncia, relao benefcio / prejuzo e
confiana no processo.
Mediante as pesquisas realizadas, percebeu-se que esses
parmetros refletem a percepo de
valor dos beneficirios no processo de recuperao.
36
Desta forma, a ferramenta foi programada em Excel para refletir
um sistema dinmico
de anlise e seu mecanismo explicado em detalhes no captulo
5.
2.3.6 Aplicao das ferramentas
Apresenta-se, na sequncia, uma aplicao das matrizes I, II, III e
IV em uma situao
semifictcia, baseada na pesquisa de campo descrita no captulo 4.
Diz-se que o carter da
situao analisada semifictcia, pois nem todos os elementos para
avaliao estiveram
disponveis ou foram sistematicamente avaliados pelo autor quando
da poca da pesquisa,
havendo, portanto, necessidade de preencher as lacunas com
dedues e inferncias baseadas
na percepo do autor sobre o contexto.
Desta forma, reconhece-se que a aplicao em questo pode
apresentar divergncias
do contexto real, porm, buscou-se minimizar as incertezas,
valendo-se de uma avaliao
crtica imparcial sobre os fatos observados e as informaes
disponveis. Em algumas
ocasies houve necessidade de completar lacunas com informaes
totalmente fictcias, que
foram identificadas no texto.
3 REVISO BIBLIOGRFICA
3.1 A RECUPERAO APS DESASTRES E CONFLITOS
3.1.1 Conceituao
O termo recovery (ou recuperao) definido pela UN-ISDR (sigla em
ingls para
Estratgia Internacional para Reduo de Desastres das Naes Unidas)
como decises e
aes tomadas aps o desastre com uma viso de restaurar e aprimorar
as condies de vida
da comunidade afetada em relao fase anterior ao pr-desastre,
encorajando e facilitando os
ajustes necessrios para reduzir o risco (UN-ISDR, 2009). Ou
seja, a recuperao muda o
foco de salvar vidas para restaurar meios de vida, efetivamente
prevenindo a recorrncia
dos desastres e das condies perigosas e deve ser entendida como
uma parte integral do
processo de desenvolvimento nos nveis: nacional, regional e
local (UNPD, 2012). De acordo
com UNPD e IRP (2011), a recuperao frequentemente entendida na
viso do pblico em
geral como consistindo principalmente da reconstruo fsica de
instalaes e de servios
bsicos.
O Ato de Reconstruo da Califrnia de 1986 (USA, 1994, p.10)
define o termo
recuperao como a restaurao geral de atividades sociais,
econmicas e institucionais
a nveis comparveis ou superiores queles existentes antes do
desastre e aponta que o
termo reconstruo geralmente entendido como a realocao ou
reconstruo de
facilidades fsicas danificadas ou destrudas. Segundo JAYARAJ
(2003), na sequncia da fase
de reabilitao est a fase de reconstruo, a qual fornece
oportunidades de introduzir novos
modos de organizao comunitria e reduo de vulnerabilidades aos
perigos.
De uma forma simples, pode-se dizer que o termo recuperao remete
a fazer com
que o sistema afetado torne-se melhor do que era antes do
evento, em diversos aspectos.
Ressalta-se, no entanto, que a recuperao no possui uma dimenso
espacial fixa, podendo
incluir a realocao de populaes. Sob essa tica, a recuperao traz
em si o sentido de
38
resilincia e de valor agregado, cabendo talvez cunhar o termo
recuperao resiliente com
agregao de valor ou mesmo recuperao para melhor. J o termo
reconstruo
remete recuperao fsica dos sistemas atingidos, sendo, portanto,
parte da recuperao num
sentido mais amplo, entendimento que foi adotado neste trabalho.
Analogamente, no desastre
provocado pelo tsunami de 2004 no sul da sia, o ex-presidente
americano Bill Clinton
apresentou o termo build back better ou reconstruir melhor, para
expressar a importncia
da incorporao do aspecto da resilincia nova infraestrutura fsica
a ser construda.
3.1.2 Objetivos da recuperao
Em praticamente todos os desastres naturais, a recuperao comea
quase que
imediatamente. As primeiras aes de recuperao, tais como remoo de
entulhos,
restabelecimento do fornecimento de gua etc., esto muito ligadas
com processos de resposta
na emergncia e so descritas como atividades de reabilitao
(CASTRO et al, 2003). Na
sequncia da reabilitao, surgem as atividades que buscam a
restaurao dos nveis de
normalidade econmica, social e servios, podendo fazer uso de
facilidades temporrias ou
reparadas.
Os objetivos da recuperao de curto prazo (com durao estimada de
semanas at
poucos meses do evento) so restaurar casas, empregos, servios e
facilidades de forma rpida
e eficiente (UNITED STATES OF AMERICA, 1994). Neste perodo,
portanto, as atividades
de reabilitao devem permitir que os indivduos reassumam suas
vidas com o mnimo de
estabilidade assegurada, uma vez que UNDP e IRP (2010b)
sustentam que os residentes no
podem viver em uma casa a menos que possam ter alguma renda,
alimentar suas famlias,
deslocar-se livremente, comunicar-se uns com os outros, dentre
diversos outros fatores.
De uma forma resumida, UNDP e IRP (2012) destacam alguns
principais objetivos de
uma recuperao:
Restaurao da base econmica das reas e empregos afetados pelo
desastre;
Reestabelecimento de fornecimento adequado de habitao permanente
para
repor o que foi destrudo e fornecer oportunidades seguras de
habitao
transitria;
Restaurao de longo prazo da infraestrutura pblica, servios
sociais e bens
ambientais danificados pelo desastre;
39
Redesenvolvimento sadio e sustentvel, utilizando padres de uso
do solo
resilientes a desastres.
Entretanto, os autores no mencionam explicitamente alguns itens
de fundamental
importncia, porm mais subjetivos, como a recuperao psicossocial
e a recuperao do
capital social da comunidade afetada. NAKAGAWA (2004) define
capital social como uma
funo de confiana mtua, redes sociais de indivduos e grupos, e
normas sociais (como
obrigaes e boa vontade) na direo de aes coletivas para benefcio
mtuo. Os apoiadores
desse novo conceito acreditam que os nveis de confiana, normas
sociais e redes de trabalho
podem ser mensurados e uma alta acumulao desse capital contribui
significativamente para
o desempenho social, poltico e at mesmo econmico.
Nesta mesma linha, UNDP (2011) apresenta a recuperao como uma
oportunidade de
reduzir a vulnerabilidade de certos grupos sociais e incrementar
a equidade de gnero, assim
como NAKAGAWA (2004) afirma que os processos de recuperao
ps-desastre devem ser
considerados como oportunidades para desenvolvimento por meio da
revitalizao da
economia local e melhoria de meios de subsistncia e condies de
vida e tambm que o
capital social da recuperao ser facilitado e/ou reforado pela
confiana em lderes
comunitrios e pela maturidade poltica da comunidade. Segundo o
autor, a maturidade
poltica significa que a comunidade est acostumada construo de
consenso por meio de
reunies e discusses entre os seus membros.
3.1.3 Escopo e princpios da recuperao
Conforme a declarao assinada pela Comisso Europeia, as Naes
Unidas e o Banco
Mundial sobre ps-crise (Joint Declaration on Post-Crisis
Assessments and Recovery
Planning, 2008), o escopo e abordagem do programa de recuperao
dependero no somente
das perdas quantificadas, danos e necessidades, mas dos recursos
mobilizados e das
prioridades nacionais definidas numa estratgia de recuperao que
pode incluir uma deciso
explcita de reconstruir melhor.
O escopo da recuperao reflete-se na abrangncia do processo, ou
seja, onde comea
e termina o processo de recuperao em seus diversos aspectos.
UNITES STATES OF
AMERICA (2011) e UNDP (2011) apontam as seguintes dimenses da
recuperao:
Preparao. Responsvel pelo aspecto de construo da capacidade
de
recuperao e planejamento de todo o processo, com envolvimento
da
40
comunidade. Neste ponto destaca-se o planejamento da recuperao
no pr-
desastre, que contribui fortemente para a rapidez e preciso das
aes a serem
implementadas no ps-desastre. Entretanto, este no exime a
necessidade de
um planejamento de recuperao ps-desastre, onde o planejamento
pr-
desastre ser adaptado s demandas geradas pelo desastre
ocorrido.
Econmica. Diretamente relacionada retomada da capacidade
produtiva das
empresas locais, proviso de empregos e meios de subsistncia para
a
populao afetada (a reconstruo de casas empregando tecnologias
locais,
materiais de construo e know-how local podem ter um impacto
positivo
direto na economia local).
Sade e servios sociais. Com foco em infraestrutura primria
(abrigo, gua,
esgoto, coleta de lixo, ainda que temporria), apoio psicossocial
e facilidades
(sade, educao e outras).
Habitao. Proviso de habitao provisria e permanente, com ou sem
o
reassentamento de famlias, buscando a recuperao resiliente com
agregao
de valor.
Sistemas de infraestrutura. Reabilitao / recuperao do
ambiente
construdo e infraestrutura fsica local, dentro da filosofia de
recuperar para
melhor.
Recursos naturais e culturais. Contm medidas para reabilitao dos
recursos
naturais afetados pelo desastre e do fortalecimento da cultura
local nas
comunidades afetadas, buscando a preservao da identidade
cultural do grupo.
Os princpios da recuperao constituem diretrizes para que o
processo seja planejado
e implementado de forma a atingir os objetivos traados. Autores
ressaltam os seguintes
princpios de uma abordagem bem sucedida de recuperao:
Estabelecimento do planejamento de recuperao pr-desastre, que
agrega
eficincia aos esforos de planejamento e implementao ps-desastre
e
aumenta a eficcia da recuperao (USA, 2011);
Estabelecimento de uma estrutura institucional para implementao
da
reconstruo (ENVIRONMENTAL PLANNING COLLABORATIVE - EPC
et al, 2004) com tomada de deciso gil, coordenao efetiva (UNDP e
IRP,
2012; USA, 2010; USA, 2011) e unidade de esforo (USA, 2011);
41
Estabelecimento de uma estrutura para participao pblica no
planejamento e
implementao da reconstruo (EPC et al., 2004), com engajamento
dos
cidados e uma estrutura de comunicao pblica adequada (USA, 2010
e
2011) na qual comunidades e famlias tenham uma forte voz em
determinar a
abordagem de reconstruo no ps-desastre e um papel central no
processo de
reconstruo (JHA et al, 2010; UNDP; IRP, 2012 e USA, 2011);
Utilizao de um processo que dirigido pela comunidade e
gerenciado
localmente, desenhado para promover tomadas de decises locais e
autoria do
planejamento da recuperao e do esforo de implementao (USA, 2010
e
2011);
Estabelecimento de parcerias e incluso (USA, 2011);
A poltica de reconstruo deve considerar as neces
