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Proposta de Implantação de uma Controladoria na Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz

CHARLES DA SILVA BEZERRA

Mestre em Gestão da Ciência e Tecnologia em Saúde/FIOCRUZ

Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz

MURILO DE ALENCAR SOUZA OLIVEIRA

Doutor em Administração e Turismo/UNIVALI

Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz

FABIUS ABRAHÃO TORREÃO ESTEVES

Doutor em Engenharia de Produção/UFRJ

Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz

RESUMO

A incorporação de instâncias de controle nos órgãos públicos nacionais (Controladoria,

Auditoria Interna e Controle Interno) objetiva maximizar os benefícios da aplicação dos

recursos, em consonância com diretrizes legais e normativas, como a Lei de Responsabilidade

Fiscal, que modificaram o modo de administrar e direcionam para maior profissionalização da

gestão pública brasileira (Beuren & Zonatto, 2014). Neste sentido, este artigo objetivou

propor criar uma Controladoria, e a definição das suas funções de atuação (a partir de

Borinelli, 2006), para complementação do sistema de controle interno na Fundação Oswaldo

Cruz/Fiocruz, instituição pública ligada ao Ministério da Saúde, com a finalidade de

desenvolver atividades nos campos da saúde, pesquisa, educação e desenvolvimento científico

e tecnológico (Fiocruz, 2018). A constituição de uma Controladoria na Fiocruz é necessária

para auxiliar no monitoramento e controles prévio e concomitante de gestão que são

realizados na 1ª camada de defesa da organização (gestão operacional) e no auxílio à 2ª

camada de defesa (alta gestão), contribuindo para o cumprimento da missão e dos objetivos

institucionais, respeitando as orientações legais e normativas emanadas. O estudo foi

exploratório com abordagem qualitativa, natureza aplicada e intervencionista, mediante

levantamentos bibliográfico e documental, e utilização do estudo de caso como método.

Conclui-se que a Controladoria propiciará o aperfeiçoamento dos mecanismos internos de

controle, possibilitando à organização desenvolver suas forças e potenciais, reduzir os riscos

operacionais diários aos quais os gestores estão expostos e alinhar o planejamento estratégico

de suas ações ao dinamismo de seu controle formal. Pois, será de grande valia para os

gestores da alta administração, ao delinear ações estratégicas no campo econômico,

conferindo legitimidade as ações contábeis e administrativas através de garantia,

confiabilidade e conformidade, além de reduzir o grau de exposição institucional aos riscos.

Palavras chave: Controladoria, Funções da Controladoria, Controle Interno, Fiocruz.

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1 - INTRODUÇÃO

O contexto organizacional atual pressiona os gestores a tomarem decisões mais ágeis,

justificadas e assertivas, e que considerem os impactos e assumam os riscos destas decisões,

que possam comprometer o futuro da organização e à sociedade (Seolin & Giffhorn, 2017).

Os escândalos financeiros e contábeis recentes nos Estados Unidos (Enron, Lehman Brothers,

WorldCom, Fannie Mae, etc.) induziram o governo americano a demonstrar interesse na

formalização e incorporação de sistemas de controle interno nas organizações públicas e na

redução de desvios e fraudes (Decker, 2012) e, também, ao aumento de procedimentos e

instâncias de controle interno pelo mundo.

Na esfera pública, o tema relativo à corrupção tem sido bastante exposto nos veículos de

mídia devido ao envolvimento de políticos, empresários, agentes e autoridades públicas na

obtenção de facilidades e benefícios ilícitos mútuos. Tratam-se de práticas que expõem

fragilidades na postura ética de integrantes e falhas nos controles internos da gestão pública.

Para mitigar tais riscos, o setor público no Brasil tem passado por fortes transformações,

sobretudo a partir da Reforma do Estado (anos de 1990) e da Lei Complementar nº 101/2000

(Lei de Responsabilidade Fiscal), que modificaram a maneira de administrar e direcionam

para maior profissionalização da gestão pública (Beuren & Zonatto, 2014).

Mudanças ocorreram no gerenciamento do setor público com a institucionalização de

estruturas formais de controle (Controladoria, Auditoria Interna e Controle Interno), como

forma de instrumentalizar os gestores com processos e procedimentos claros e objetivos, que

visam acatar os princípios previstos nas legislações instituídas e otimizar a utilização dos

recursos cada vez mais escassos na esfera pública e, assim, atender efetivamente às

necessidades da sociedade e alcançar o equilíbrio das contas públicas.

Destaca-se a criação da Controladoria Geral da União (CGU), em 2003, como órgão

central do controle interno federal, responsável pela legalidade e realização de auditorias,

combate à corrupção, monitoramento das políticas públicas e promoção da transparência,

fortalecendo e incentivando o controle da sociedade sobre as ações de governo e políticas

públicas (Loureiro, Abrucio, Olivieiri, & Teixeira, 2012; Pisa, Oliveira, & Lemes Jr., 2016).

Também houve mudança no modelo de fiscalização - de burocrático para gerencial,

incorporando atributos de prevenção e orientação, estimulando o controle social pelo cidadão

(Alencar & Fonseca, 2016). Esta lógica buscou construir um sistema de governança de

controle que possa refletir como os diversos atores envolvidos na avaliação, no

direcionamento e no monitoramento (sociedade, órgãos da administração, instâncias externas

e internas), se organizam, interagem e procedem para uma boa governança.

A incorporação de instâncias de controle nos órgãos públicos está em consonância com

o crescente interesse acadêmico sobre as temáticas de controle interno e controladoria

aplicada à gestão pública no Brasil, destacada em estudos bibliométricos, teóricos, casos e

surveys, tais como: Alencar e Fonseca (2016); Assis, Silva, e Catapan (2016); Barreto,

Callado, e Callado (2018); Beuren e Zonatto (2014); Cavalcante e Luca (2013); Durigon e

Diehl (2014); Loureiro et al. (2012); Lunkes, Schnorrenberger, e Rosa (2013); Messias e

Walter (2016); Monteiro (2015); Pisa et al. (2016); Rodrigues e Betim (2014); Santos e Tres

(2012); Suzart, Marcelino, e Rocha (2012).

Neste contexto, este artigo tem por objetivo propor a constituição de um órgão seccional

de Controladoria na Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz, a partir das funções de atuação

consolidadas por Borinelli (2006), com vistas a complementação do atual sistema de controle

interno, constituído por: Procuradoria Federal; Auditoria Interna; Corregedoria; Ouvidoria; e,

colegiados, como Comitê de Governança, Gestão de Riscos e Controles da Fiocruz (CGRC).

Justifica-se a escolha da Fiocruz como objeto deste estudo, por ser uma fundação

pública vinculada ao Ministério da Saúde, com a finalidade de desenvolver atividades nos

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campos da saúde, pesquisa, educação e desenvolvimento científico e tecnológico (Fundação

Oswaldo Cruz, 2018), com forte destaque mundial, e por ter evoluído na incorporação de

práticas de gestão.

Este trabalho possui seis seções: 1) Introdução; 2) Desenvolvimento Teórico, com

aspectos e conceitos sobre controladoria, funções da controladoria e controle interno; 3)

Contextualização sobre a Fiocruz e os Controles Internos; 4) Metodologia; 5) Proposta de

Constituição da Controladoria Fiocruz; e, 6) Considerações Finais, reflexões e sugestões.

2 - DESENVOLVIMENTO TEÓRICO

2.1 – Arcabouço Legal sobre Controle na Gestão Pública do Brasil

A busca pela eficiência, eficácia e efetividade no setor público, em função das pressões

da sociedade por maior desburocratização e transparência nos entes públicos, tem induzido a

processos melhor estruturados com a incorporação de sistemas de controle interno e externo.

São controles revestidos pelos atributos da prevenção e orientação, que possibilitam a oferta

de serviços públicos de qualidade e eficientes ao cidadão (Alencar & Fonseca, 2016).

Nesse contexto foram editadas Leis, Decretos, Instruções Normativas (IN) e Instruções

Normativas Conjuntas (INC) (Tabela 1) para aprimorar práticas de gestão e ampliar

competências nas ações de controle e integridade, e que buscam instruir os agentes públicos a

evitar possíveis desvios de conduta e melhorar a gestão, com a implementação e adoção de

ações preventivas e corretivas para mitigar tais ocorrências.

Tabela 1 – Legislações relativas ao sistema de controle na gestão pública brasileira

ORDENAMENTO ASSUNTO

Lei nº 4320/1964 Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos

orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

Decreto nº 200/1967 Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para

a Reforma Administrativa e dá outras providências Constituição da República

Federativa do Brasil/1988

Texto constitucional promulgado em 5/10/1988.

Lei nº 8.666/1993 Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para

licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

Decreto nº 1.171/1994 Aprova o código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder

Executivo Federal.

Lei Complementar nº

101/2000

Lei de Responsabilidade Fiscal - Estabelece normas de finanças públicas

voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

Decreto nº 3.591/2000 Dispõe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e dá

outras providências.

Lei Complementar nº

131/2009 (Lei da

Transparência)

Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101/2000, para determinar a

disponibilização de informações pormenorizadas sobre a execução

orçamentária-financeira da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Lei nº 12.527/2011 (Lei de

Acesso a Informação)

Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II

do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal.

Lei nº 12.846/2013 Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela

prática de atos contra a administração pública.

Decreto nº 8.240/2015 Regulamenta a Lei nº 12.846/2013.

Instrução Normativa

Conjunta (INC) MP/CGU

nº 01/2016

Dispõe sobre controles internos, gestão de riscos e governança no âmbito do

Poder Executivo Federal.

Instrução Normativa

SFCI/CGU nº 03/2017

Aprova o Referencial Técnico da Atividade de Auditoria Interna

Governamental do Poder Executivo Federal.

Decreto nº 9.203/2017 Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta,

autárquica e fundacional.

Fonte: Elaboração dos autores

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Este arcabouço legal teve origem com à luz da Constituição Brasileira de 1946, porém

encorpou-se com a Lei nº 4320/1964, ao consagrar os princípios do planejamento, orçamento

e controle, e estabelecer novas técnicas para eficácia do uso dos recursos públicos, e teve seu

fortalecimento com a Constituição Federal/1988, ao estabelecer que a fiscalização e o controle

se aplicam a todas as áreas de governo, sendo inclusive efetuada pela sociedade. Também foi

realçado pela Lei Complementar nº 101/2000, que instituiu instrumentos voltados à

responsabilização do gestor público (Pisa et al., 2016) e estabeleceu norteadores para

fortalecer a gestão pública (planejamento, transparência, controle e responsabilidade na gestão

fiscal, e prestação de contas), incorporando aspectos gerenciais, além de legalidade,

legitimidade, eficiência gerencial e avaliação de metas e programas governamentais

(Cavalcante & Luca, 2013).

2.2 - Controle Interno

Controle interno é aquele efetuado no âmbito da administração de um órgão, para fins

de controle e verificação da regularidade e legalidade de seus atos (conformidade). Isto gera

uma margem de segurança visando impossibilitar erros e para o aumento do grau de sucesso

no cumprimento dos objetivos e metas organizacionais da administração (Silva, 2013). Na

administração pública é por onde o Poder Público exerce controle sobre seus próprios

exercícios, com objetivo de assegurar sua execução dentro dos princípios básicos da

administração pública, definidos na Constituição Federal de 1988: legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficiência (Calixto & Velasques, 2006).

Para Attie (2011), no conceito da American Institute of Certified Public Accountants

(AICPA), mesmo que os(as) planos, políticas, sistemas e organização estejam bem definidos,

sua eficiência administrativa será comprometida, caso a organização não disponha de

profissionais dimensionados às suas necessidades internas, capazes de atuar de forma

eficiente e motivada. É necessário compreender que os meios de controle da organização

devam ser capazes de gerir a forma de organização da empresa, suas políticas, sistemas,

procedimentos, inventários, plano de contas, sistemas de autorização, aprovação, conciliação,

análise, custódia, arquivo, formulários, manuais de procedimentos, e outros (Borinelli, 2006).

Borinelli (2006, p. 175) ao agrupar diversas definições quanto às funções que uma área

de controle interno deve ter na organização, e seus propósitos, define que consiste em “um

conjunto de atividades, métodos, medidas, diretrizes, procedimentos e instrumentos adotados

para dirigir, restringir, vigiar, fiscalizar, governar e conferir as atividades organizacionais”.

De modo similar, a INC nº 01 (MP & CGU, 2016) considera controles internos como:

conjunto de regras, procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas

informatizados, conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros,

operacionalizados de forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das

organizações, destinados a enfrentar os riscos e fornecer segurança razoável de que,

na consecução da missão da entidade...;

O controle interno gira em torno dos aspectos administrativos e contábeis de uma

organização (Santos & Tres, 2012) e pode ser efetuado em 3 tipos (Silva, 2013):

- Prévio ou Preventivo (a priori) – anterior a realização da atividade administrativa,

mediante a formalização de normas, manuais e instruções aos atos administrativos;

- Concomitante ou Sucessivo – exercido durante a realização de um ato ou atividade

administrativa, com vistas a acompanhar, verificar sua regularidade e corrigir possíveis falhas

ou distorções do procedimento;

- Subsequente ou Corretivo – ocorre após a conclusão de uma atividade administrativa,

de modo a avaliar/auditar a regularidade, correção e eficiência no uso dos recursos públicos.

Borinelli (2006, p. 175) afirma que o controle interno visa atender aos propósitos de:

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I) Proteger o patrimônio organizacional, ou seja, salvaguardar os interesses da

entidade;

II) Conferir precisão, confiabilidade e fidedignidade aos dados e relatórios

contábeis, econômicos e financeiros, sejam divisionais ou corporativos;

III) Encorajar e estimular a obediência e aderência às diretrizes e políticas internas;

IV) Obter conformidade e aderência com as leis e regulamentos (compliance);

V) Promover e estimular a eficiência e eficácia das operações;

VI) Prover segurança para que os objetivos específicos da entidade serão alcançados.

No art. 10º da INC nº 01 (Ministério Público [MP] & Controladoria Geral da União

[CGU], 2016) são apresentados cinco objetivos dos controles internos de gestão, que devem

nortear as instituições públicas nacionais:

i) dar suporte à missão, à continuidade e à sustentabilidade institucional, pela

garantia razoável de atingimento dos objetivos estratégicos do órgão ou entidade;

ii) proporcionar a eficiência, a eficácia e a efetividade operacional, mediante

execução ordenada, ética e econômica das operações;

iii) assegurar que as informações produzidas sejam íntegras e confiáveis à tomada de

decisões, ao cumprimento de obrigações de transparência e à prestação de contas;

iv) assegurar a conformidade com as leis e regulamentos aplicáveis, incluindo

normas, políticas, programas, planos e procedimentos de governo e da própria

organização;

v) salvaguardar e proteger bens, ativos e recursos públicos contra desperdício,

perda, mau uso, dano, utilização não autorizada ou apropriação indevida.

Neste sentido, as organizações públicas não devem restringir suas ações ao atingimento

das metas e objetivos apenas pelo aspecto da conformidade contábil e de controles de

processos. A sociedade espera e deseja que a administração pública tenha enfoques mais

estratégicos e que suas entregas não sejam apenas eficientes no uso dos recursos, mas sim

eficazes, e busquem a efetividade de suas ações.

Necessário então que se mude a visão instituída nas organizações públicas, de um

controle interno com enfoque na conformidade, para uma Controladoria que além de cuidar

para a atenção da conformidade das ações desenvolvidas pela instituição, tenha um olhar mais

sistêmico em relação ao seu ramo de negócio, sua importância para a sociedade, o risco de

exercer ou não suas atividades, o sistema de integridade de seus servidores e gestores, e

estratégica no cenário e ambiente de negócios que se relaciona. Em suma, uma Controladoria

que coordene e monitore a atuação de todo o sistema de controle interno para gerar e municiar

os gestores com informações estratégicas (Silva, 2013).

A INC nº 01 (MP & CGU, 2016) disciplina que os órgãos e entidades do Poder

Executivo Federal deverão “implementar, manter, monitorar e revisar os controles internos da

gestão, tendo por base a identificação, a avaliação e o gerenciamento de riscos que possam

impactar a consecução dos objetivos estabelecidos pelo Poder Público”. Já a IN no 03 (CGU,

2017) disciplina a maneira pela qual os órgãos e entidades da Administração Pública Federal

devem atuar, alinhados ao interesse público, exercendo controle permanente sobre seus

próprios atos, considerando o princípio da autotutela, responsabilizando-se pelo

estabelecimento, a manutenção, o monitoramento e o aperfeiçoamento dos controles internos

da gestão, devendo contemplar as três linhas de defesa da gestão ou camadas, comunicando

de maneira clara as responsabilidades de todos os envolvidos, provendo uma atuação

coordenada e eficiente e sem sobreposições ou lacunas.

Estas INs aludem a aplicação do modelo de três linhas de defesa da gestão, que consiste

em um modo simples e eficaz de melhoria da comunicação do gerenciamento de riscos e

controle, ao esclarecer os papéis distintos e reponsabilidades principais dentro da estrutura de

governança organizacional: controle da gerência (1ª linha); funções de controle de riscos e

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supervisão de conformidade (2ª linha); e, avaliação independente ou auditoria interna (3ª

linha) (The Institute of Internal Auditors [IIA], 2013).

Os controles internos da gestão operacional se constituem na primeira linha (ou camada)

de defesa das organizações públicas para propiciar o alcance de seus objetivos, devendo levar

em conta os riscos que se pretende mitigar, tendo em vista seus objetivos organizacionais.

Configura-se assim o conceito de controle prévio que deve ser realizado pelas organizações na

forma concomitante de seus atos administrativos, revendo ações ou atos que tenham sido

realizados de maneira incorreta. Nesse contexto, surge a atuação da Controladoria como 2ª

linha, que tem por objetivo manter os sistemas de controles internos na proteção dos ativos da

organização, estabelecendo o sistema de informações econômico-financeiras, exercendo o

controle como forma de asseverar o alcance dos objetivos organizacionais conforme seu

planejamento inicial (Barreto et al., 2018).

2.3 – Controladoria

Nas últimas décadas, fatores como o aumento da complexidade das empresas, de

políticas fiscais governamentais, da diferenciação nas fontes de financiamentos das atividades

e da incorporação de padrões éticos e de melhores práticas de gestão, criaram a necessidade

de sistemas contábeis mais adequados a um controle gerencial efetivo e responsável na gestão

das organizações (Figueiredo, 1995). Assim, identificar, mensurar, e avaliar os efeitos dos

fatores críticos ambientais (Grant, 1991) e das mudanças estruturais dos setores

organizacionais é, portanto, uma tarefa fundamental da área de Controladoria (Martin, 2002).

Neste cenário, surge a necessidade premente dos órgãos públicos construírem para si,

uma nova forma de avaliarem suas estratégias de negócios, pautada em uma gestão contábil

mais dinâmica e eficiente, utilizando-se de informações antes vistas apenas como contábeis e

adotando uma dinâmica mais abrangente e sistêmica. Pois, o Estado tem sido incentivado a

adotar uma cultura gerencial no setor público, voltada a maximizar os benefícios a serem

obtidos com a aplicação dos recursos públicos (Beuren & Zonatto, 2014).

A Controladoria, por ser uma área que engloba conceitos e teorias relativos à economia,

patrimônio, finanças e operações e controle de gestão, sendo também um órgão administrativo

executor de atividades e funções dentro de uma estrutura organizacional (Borinelli, 2006;

Catelli, 2001), possui características compatíveis para esta mudança da gestão pública.

A Controladoria e sua atuação tem ganho destaque em razão da alteração de paradigma

na gestão, ao migrar de uma visão minimalista de controle contábil para uma visão contábil

estratégica. A Contabilidade Tradicional pautada na função do contador financeiro-fiscal foca

na conformidade das atividades já executadas, portanto se esgota com a produção de

demonstrativos contábeis e financeiros, ao passo que a função exercida pela Controladoria

deve ir mais além, ao abranger outras vertentes de estudos no campo da estratégia

organizacional, identificando, prevendo, mensurando e avaliando impactos das forças críticas

ambientais da empresa (Martin, 2002).

O papel estratégico da Controladoria torna-se importante nas atividades de uma

organização, seja pública ou privada, pois auxilia na definição das estratégias e objetivos

corporativos da instituição, atua na elaboração do orçamento, das normas e do planejamento,

implantação e/ou implementação dos modelos de decisão, gestão e informação. A

Controladoria usa as informações para subsidiar a alta administração, na tomada de decisão de

seus investimentos. Com isto, propicia às instituições melhoria no desempenho futuro,

sinalizando aspectos importantes das atividades desenvolvidas auxiliando na antecipação e

resolução de problemas, contrapondo-se a visão da contabilidade tradicional financeira, que

tem por escopo análises de fatos ocorridos (Suzart et al., 2012).

Para atender às necessidades da gestão moderna a Controladoria necessita ser

intrinsicamente estratégica sem perder jamais o seu caráter de apoio operacional. Deve

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proporcionar à empresa mudanças na compreensão de sua natureza, de sua existência e de

seus objetivos corporativos e compreender que qualquer organização sempre estará imersa em

um ambiente volátil e competitivo no qual interage (Martin, 2002).

A atuação da Controladoria proporcionará benefícios de curto, médio e longo prazo, tais

como: definição de um padrão a ser seguido pelo órgão e colaboradores; qualidade nos

processos internos; garantia de confiabilidade (de todas as áreas) e continuidade dos trabalhos

(devido a troca de colaboradores); garantia de boa aplicação dos recursos; centralização das

atividades de controle; e, continuidade em face de mudanças na gestão (Silva, 2013, p. 7). Sua

análise se relaciona com fatos já ocorridos, ações concomitantes e ações a serem praticadas.

2.4 – Funções da Controladoria

As funções da Controladoria devem ser executadas para atingir os objetivos da

organização, subsidiando o processo de gestão, adequando-os a realidade do ambiente em que

se insere, subsidiando a elaboração e gerenciamento de seu orçamento, extraindo informações

sobre o desempenho e resultados da organização. Padoveze (2012) alude sobre a

representatividade da figura do “controller” para a alta gerência da organização, como

elemento central no apoio para a tomada de decisão em questões estratégicas.

A Controladoria deve apoiar a avaliação do resultado econômico e de desempenho de

serviços, e incluir o estudo e o estabelecimento de padronização para os processos; gerir

sistemas de informações através da organização e padronização do conjunto de informações e

na construção de modelos de decisão; e, atender agentes externos, ou seja, apoiar a alta

administração em suas relações com outras entidades ao analisar os impactos da legislação na

instituição (Catelli, 2001).

A atividade de controladoria é realizada por um conjunto de processos organizados de

uma forma lógica, mas não depende da existência de um órgão específico. Suas funções

conceituais foram assim consolidadas (Borinelli, 2006):

i) Contábil – elaborar e monitorar registros contábeis, criar e interpretar

demonstrativos, disponibilizar informações aos stakeholders, implementar procedimentos e

políticas de controle;

ii) Gerencial-Estratégica - tem por objetivo dotar a alta administração com

informações patrimoniais, financeiras, contábeis, econômicas e não financeiras, além de

construir a sinergia de todas as atividades, de forma a atingir os objetivos organizacionais;

iii) de Custos - visa lançar, monitorar e avaliar custos, analisar estrategicamente

novas ações, bem como os resultados de práticas já executadas;

iv) Tributária - envolve obrigações legais, fiscais e acessórias, tais como:

lançamento e controle de impostos, tributos e contribuições;

v) de Proteção e Controle de Ativos – representa o controle e gestão dos bens da

organização e gestão dos ativos;

vi) de Controle Interno – tem como premissa a elaboração e o gerenciamento dos

sistemas de controle interno (patrimônio e interesses organizacionais);

vii) de Controle de Riscos – busca identificar, medir, avaliar, gerenciar e divulgar

os riscos da organização, bem como seus impactos;

viii) da Gestão da Informação – implanta e gerencia sistemas de informações

estratégicas. Não há preocupação em gerenciar a tecnologia e sim os dados e as informações.

3 – A FIOCRUZ E O CONTROLE INTERNO

3.1 – Estrutura e Atuação da Fiocruz

A história da Fiocruz iniciou-se em 1.900 com a criação do Instituto Soroterápico

Federal/ISF para fabricar soros e vacinas contra a peste bubônica, que assolava a cidade do

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Rio de Janeiro. Nos anos seguintes, o Instituto teve importante papel na reforma sanitária que

culminou com a erradicação da febre amarela, da varíola e da peste bubônica no país. Ao

longo de décadas a Fiocruz expandiu sua presença e atuação no país, com um intenso

destaque e participação no ensino, pesquisa e desenvolvimento científico da saúde pública

nacional e internacional (Fiocruz, 2018).

A missão institucional da Fiocruz foi aprovada no VI Congresso Interno de 2010, e

encontra-se em sintonia com os valores institucionais, que configuram alicerces de atitudes,

comportamentos e características essenciais da organização e que são pautados pela

relevância de sua atuação: compromisso social, caráter público e estatal, de modo ético, com

transparência, controle social, integridade e prevenção, dentre outros (Fiocruz, 2018).

A Fiocruz possui unidades instaladas no Rio de Janeiro, Amazonas, Bahia, Minas

Gerais, Paraná e Pernambuco, e projetos de atuação em mais 4 estados (Ceará, Mato Grosso

do Sul, Piauí e Rondônia). Também, possui uma representação no Distrito Federal e um

escritório oficial em Moçambique, em consonância com uma política de cooperação

internacional em saúde com países africanos de língua portuguesa (Fiocruz, 2018).

A estrutura atual da Fiocruz foi definida pelo Decreto nº 8.932 (2016), que aprovou seu

Estatuto estabelecendo competências aos órgãos, atribuições aos gestores e composição:

I- órgãos de assistência direta e imediata ao Presidente da FIOCRUZ: Gabinete; Centro

de Relações Internacionais em Saúde (CRIS); e, Canal Saúde;

II- órgãos seccionais: Procuradoria Federal; Auditoria Interna; Coordenação-Geral de

Planejamento Estratégico (COGEPLAN); Coordenação-Geral de Administração (COGEAD);

Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas (COGEPE); Coordenação-Geral de Infraestrutura

dos Campi (COGIC); e, Coordenação-Geral de Gestão de Tecnologia de Informação

(COGETIC).

III- órgãos específicos singulares: 16 unidades técnico-científicas voltadas para

execução de atividades de ensino, pesquisa, inovação, assistência, desenvolvimento

tecnológico, produção de fármacos e vacinas, e extensão no âmbito da saúde.

IV- unidade descentralizada: Gerência Regional de Brasília (GEREB); e

V- órgãos colegiados: Conselho Superior; Congresso Interno; e, Conselho Deliberativo.

3.2 – O Controle Interno na Fiocruz

A institucionalização dos controles estratégico e interno na Fiocruz foi intensificado nos

últimos anos face aos determinantes dos órgãos regulatórios e da sociedade. Cabe realçar, que

em 2018 a Fiocruz geriu R$3,9 bilhões de recursos orçamentários (custeio e capital),

excluindo-se os gastos com as folhas de pagamento de cerca de 5.300 servidores.

Neste sentido, foram estabelecidas ações quanto a adoção de práticas de governança,

gestão de riscos e controles internos em consonância às diretrizes emanadas dos órgãos de

controle externo. Assim, foram criados instrumentos e instâncias para a constituição de um

sistema de controle interno, tanto para os órgãos específicos singulares dedicados ao

planejamento, à gestão física, às operações comerciais e à gestão econômico-financeira e

tecnológica (Cogeplan, Cogead, Cogepe, Cogic e Cogetic), quanto à formalização de órgãos

seccionais, conselhos e comitês (Fiocruz, 2018, 2019):

3.2.1- Procuradoria Federal. Órgão seccional de assistência direta e imediata à

Presidência e demais dirigentes da instituição, instituído pela Lei nº 10.480/2002, como órgão

de execução da Procuradoria-Geral Federal (PGF) vinculado à Advocacia-Geral da União

(AGU). Atua no exame prévio da legalidade dos atos administrativos e orientação dos

gestores públicos no exercício de suas atividades, conforme os princípios constitucionais da

Administração Pública;

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3.2.2- Auditoria Interna. Órgão seccional criado para a avaliação da gestão, com o

objetivo de fiscalizar e comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos da Fiocruz e

examinar seus resultados quanto à economicidade, eficácia e eficiência da gestão

orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos

operacionais. Seus trabalhos incluem realizar processos de auditoria periódicos e

extraordinários e o exame e emissão de parecer prévio sobre a prestação de contas anual;

3.2.3- Comissão de Ética. Constituída pela Portaria n° 264/2017/PR para orientar e

aconselhar sobre a ética profissional do servidor no tratamento com as pessoas e com o

patrimônio público, sendo destinada a promover a adoção de normas e conduta ética

específica para os servidores e demais agentes públicos da Instituição;

3.2.4- Ouvidoria. Instituída pela Portaria Interna nº 65/2008/PR, conforme

determinação Constitucional e deliberações dos Congressos Internos da Fiocruz. Tem por

função o atendimento ao público interno e externo no intuito de receber e tratar denúncias,

reclamações, solicitações de providências, sugestões, pedidos de simplificação e elogios.

Cabe ao setor administrar um sistema informatizado de cadastro e tramitação das

manifestações recebidas, acompanhamento das respostas e geração de relatórios;

3.2.5- Comitê de Governança, Gestão de Riscos e Controles (CGRC). Composto

pelos membros do Conselho Deliberativo (CD), foi instituído pela Portaria nº 787/2018/PR,

no escopo da Política de Gestão de Integridade, Riscos e Controles Internos. Tem por

finalidade estabelecer e difundir aspectos para a gestão de integridade, de riscos e de controles

internos na Fiocruz, sendo aplicável a todos os colaboradores internos e externos da

Instituição;

3.2.6- Corregedoria. Implantada pela Portaria nº 1414/2018/PR, como integrante do

Sistema de Correição do Poder Executivo Federal, sendo responsável pelas atividades de

prevenção e apuração de irregularidades praticadas por servidores públicos no exercício de

suas atribuições, ou com relação as atribuições do cargo.

O controle prévio interno tem sido realizado na Fiocruz pelos órgãos singulares

específicos (unidades técnico-científicas), órgãos seccionais (unidades técnico-administrativas

e/ou de apoio) e unidade descentralizada. Estes órgãos observam em seus processos

administrativos as legislações, normas e orientações oriundas dos órgãos executivos,

legislativos, judiciários e de controle (CGU, TCU e Ministério Público da União/MPU).

Entretanto, mesmo com tais ordenamentos falta uma área de Controladoria, como última

coluna necessária a construção de um sistema de controle estratégico e interno institucional.

A constituição de uma área de Controladoria na Fiocruz se faz necessária para auxiliar

no monitoramento e no controle prévio e concomitante da gestão operacional, realizada na 1ª

camada de defesa da organização, e no auxílio à 2ª camada de defesa, representada pela alta

gestão, contribuindo para o cumprimento da missão e dos objetivos institucionais, respeitando

as orientações emanadas da INC nº 01 (MP & CGU, 2016) e da IN no 03 (CGU, 2017).

4 – METODOLOGIA

Para este estudo foram empregados procedimentos metodológicos com abordagem

qualitativa, pois trata-se de uma pesquisa de natureza aplicada, motivada pela necessidade de

resolução de problemas empíricos, ou seja, de finalidade prática (Tobar & Yalour, 2001),

voltado para a resolução de um problema imediato na realidade do campo da administração

pública. Desse modo, como objetivo geral buscou-se identificar aspectos para proposição de

10

uma área de Controladoria, e, também, da definição das funções da Controladoria, com base

em Borinelli (2016), com vistas a complementação do sistema de controle interno na Fiocruz.

Em relação aos meios, o estudo pode ser caracterizado como levantamento bibliográfico

e documental, ao buscar explicar e adquirir conhecimentos, a partir de informações e

referências publicadas em congressos, periódicos científicos, livros, teses, home-page e

documentos (Cervo & Bervian, 1996) sobre controle interno organizacional. Como método

foi utilizado o estudo de caso holístico de caso único (Yin, 2015), pois o interesse da

investigação recaiu sobre a compreensão, e proposição, voltada a um caso particular de uma

Instituição da gestão pública federal, sem relação com outros casos ou problemáticas mais

abrangentes (Meirinhos & Osório, 2010).

A pesquisa, segundo os objetivos, classifica-se como exploratória por ter como

finalidade proporcionar informações para familiarização ou obtenção de percepção sobre o

tema - atuação da controladoria no setor público, delimitar seu escopo e auxiliar na definição

dos critérios, métodos e técnicas adotados (Andrade, 2001) e intervencionista, por ter a

intenção de interferir na realidade estudada para modificá-la (Tobar & Yalour, 2001) ao

propor a estruturação de uma Controladoria na Fiocruz.

5 - PROPOSTA DE CONSTITUIÇÃO DA CONTROLADORIA FIOCRUZ

A ideia de criar um órgão de controle no auxílio e acompanhamento das ações

administrativas e estratégicas corporativas surgiu no VI Congresso Interno da Fiocruz (2010),

quando se discutiu o papel exercido como instituição pública estratégica de Estado para a

saúde. À época, ocorreu amplo debate institucional sobre a necessidade de melhores controles

internos visando respostas mais eficazes para a sociedade, e da introdução de regras e padrões

de: estímulo à inovação e que permitissem ganhos de excelência/qualidade nos processos e

produtos institucionais; garantia da probidade e economicidade na gestão dos recursos

públicos; desenvolvimento da cultura do controle permanente e da responsabilização;

desenvolvimento de políticas efetivas de controle estratégico e operacional; amparo as

tomadas de decisão gerencial em bases regulatórias administrativas, financeiras e jurídicas

sólidas; fortalecimento da cultura do controle social e institucional; e outros (Fiocruz, 2010).

A formalização de uma área de Controladoria é necessária para melhoria dos processos

internos de governança e aprimoramento dos controles internos institucionais, conforme

determinações dos Congressos Internos e orientações da INC nº 01 (MP & CGU, 2016).

A Fiocruz deve estar preparada para implementar e monitorar controles internos

efetivos para mitigar e até eliminar a ocorrência dos riscos e impactos sobre os objetivos

organizacionais. Corrobora esta necessidade, análise efetuada pelo TCU, em seu Acórdão no

2604/2018 (Brasil, 2018), que apontou a Fiocruz como instituição pública de alta exposição

ao risco de fraude e corrupção, devido a fragilidades nos sistemas de integridade e controle,

medida a partir dos seguintes fatores: uso dos recursos financeiros disponíveis (Poder

Econômico); regulação de atividades do mercado privado (Poder de Regulação); e,

mecanismos de controle preventivos e detectivos contra fraude e corrupção desenhados e

implantados nas organizações.

Assim, este estudo efetua proposta de implantação de um setor de Controladoria na

Fiocruz que possa atuar com autonomia institucional, no intuito de: promover a melhoria dos

controles internos e de governança, através de um processo permanente de valorização,

coordenação e integração dos esforços de seus órgãos específicos singulares e seccionais;

reduzir os riscos associados às ações praticadas pela instituição, de forma a assegurar a

eficácia e eficiência organizacional; proteger seu patrimônio; salvaguardar os interesses

institucionais e da sociedade; e, encorajar e estimular à obediência e aderência às diretrizes

internas e externas, para prover segurança no alcance dos objetivos específicos institucionais.

11

5.1 - Interfaces da Controladoria Fiocruz

A estruturação de uma área de Controladoria na Fiocruz permitirá a integração com as

demais atividades de controle de gestão já executadas nos órgãos específicos singulares e

seccionais (1ª linha/camada de defesa), propiciando o alcance dos objetivos da organização.

Isto irá propagar uma cultura organizacional de cumprimento das normas técnicas e legais,

podendo ser executadas através de assessoria à gestão destes órgãos, acompanhamento e

monitoramento, capacitação em gestão e controle, que gere a diminuição de riscos para a

administração pública nas ações praticadas, atuando de forma consistente nos controles

prévios e concomitantes dos atos praticados pelos gestores.

Isto possibilitará o acompanhamento mais refinado das ações desenvolvidas de modo

prévio e concomitante aos atos institucionais, proporcionando sinergia de ações estratégicas,

retroalimentando os canais de execução das atividades com as orientações e expectativas da

alta gestão e gerando um loop estratégico, denominado ciclo OODA (Observação, Orientação,

Decisão e Ação), com ações coordenadas pelas diversas áreas da Fiocruz. Este loop, efetuado

de forma consistente e sistematizado, trará benefícios estratégicos que auxiliarão de forma

mais confortável e segura aos gestores na tomada de decisão, pois o Ciclo OODA é um

componente adequado para obter agilidade em contextos complexos, complicados, não

lineares, imprevisíveis e em constante mudança, que são características atuais, em qualquer

área de atuação (Seolin & Giffhorn, 2017).

Reside aí a necessidade de implantação de uma área de Controladoria, para que esta

gerencie as interfaces do ambiente interno, entre a alta administração (Presidência, órgãos

colegiados e CGRC) e os órgãos específicos singulares e seccionais, com os diferentes

componentes do Sistema de Controle Interno da Fiocruz (Auditoria, Ouvidoria, Corregedoria,

Procuradoria e Comissão de Ética), atuando e estimulando a transparência e o atendimento

aos requisitos de controle externo e social, presentes no ambiente externo. Estas interfaces são

apresentadas em um Modelo constante na Figura 1.

Outra face importante, encontra-se no papel da Controladoria no gerenciamento dos

riscos associados à gestão organizacional, de modo a assessorar a alta direção da instituição

no controle prévio e concomitante dos atos administrativos e auxílio ao CGRC. A

Controladoria é a mais indicada para esta incumbência, ao atuar na 2ª linha de defesa, junto

com os órgãos seccionais já instituídos - Auditoria, Ouvidoria, Corregedoria e Procuradoria.

Figura 1 - Interfaces da Controladoria na Fiocruz

Fonte: Elaboração própria

12

5.2 – Funções de Atuação da Controladoria Fiocruz

A presente proposta de atuação da Controladoria pressupõe que para o período de

implantação, monitoramento e estruturação de mecanismos de controle sejam exercidas seis

das oito funções definidas por Borinelli (2006): Contábil; Gerencial-Estratégica; Tributária;

de Proteção e Controle de Ativos; de Controle Interno; e, de Controle de Riscos. A escolha

dessas funções ocorre face a existência de mecanismos administrativos já consagrados que

possibilitam melhorar o ordenamento e definição de instrumentos de controles que podem ser

aplicados de imediato pela gestão, possibilitando assim maior controle e acompanhamento de

seus atos e decisões. Já as funções restantes (de Custos e da Gestão da Informação) serão

objeto de estruturação de mecanismos de controle para sua implementação posterior.

Ressalta-se ainda que as administrações existentes nos órgãos específicos singulares da

Fiocruz, de certo modo, já praticam essas funções, e além disso, seus resultados deixam de ser

avaliados estrategicamente pela organização em razão do modelo gerencial contábil-

patrimonial existente nas organizações públicas, modelo ao qual vem sendo implementadas

normativas federais para estabelecer um modelo de gestão pública mais profissional.

As atividades da Controladoria ligadas às funções contábeis (contabilidade, tributária,

patrimônio e controle interno) serão acompanhadas junto aos órgãos específicos singulares e à

Cogead. Já em relação às atividades da função Gerencial-Estratégica, a proposta é que a

Controladoria atue em conjunto com a Cogeplan, estruturando as informações de cunho

estratégico-administrativo dos processos. Outrossim, avaliar as informações oriundas das

áreas de ouvidoria, corregedoria, auditoria e procuradoria, alinhando essas informações e

avaliando seus impactos para a organização, além de monitorá-las junto ao Comitê de

Governança e Riscos da Fiocruz - CGRC (Figura 2):

Figura 2 – Campo de Atuação da Controladoria da Fiocruz

Fonte: Elaboração própria

O foco da Controladoria Fiocruz junto aos órgãos específicos singulares e seccionais se

dará no acompanhamento das ações administrativas internas de gestão, monitorando

procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas informatizados, contratos, compras,

conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros, operacionalizados de

13

forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das unidades, destinados a enfrentar

os riscos e fornecer segurança na consecução da missão da organização.

Para facilitar o entendimento da atuação da Controladoria Fiocruz, são apresentados a

seguir os objetivos, ações propostas, período de execução e instrumentos de trabalho para

cada uma das funções, a partir de Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014):

5.2.1 – Funções contábil, tributária e de proteção e controle de ativos. A

aproximação com os órgãos específicos singulares e seccionais estará muito ligada às análises

prévias e concomitantes das atividades contábil, tributária e de proteção e controle de ativos

que já são executadas de forma rotineira na Fiocruz, quer pela Cogead ou pelos órgãos

específicos singulares e unidade descentralizada. Entretanto, pretende-se realizar análises em

processos de trabalho, mecanismos de controle e fiscalização de processos de compras e

contratos, análises dos investimentos orçamentários, através das contas de despesas. Isto

proporcionará aos gestores um quadro geral dos investimentos realizados, para verificação de

sua consonância com o planejamento anual aprovado e com os objetivos corporativos,

alinhando as funções ao planejamento estratégico organizacional, conforme Tabela 2:

Tabela 2 - Funções Contábil, Tributária, de Proteção e Controle de Ativos

OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO

CO

NT

ÁB

IL,

TR

IBU

TÁ

RIA

E D

E P

RO

TE

ÇÃ

O E

CO

NT

RO

LE

DE

AT

IVO

S

Assessoramento na gestão

das atividades contábeis Acompanhar a execução das

atividades contábeis, alertando

os gestores para possíveis

incongruências realizadas

trimestral -relatório contábil de

conformidade Monitoramento dos

registros contábeis

Elaboração das

demonstrações contábeis

oriundas das unidades

supervisionadas

Analisar as demonstrações

contábeis para subsidiar a

análise estratégica junto à

Cogeplan quanto ao mapa de

investimentos

trimestral

-análise de

planejamento

orçamentário anual

(proposta x execução)

-oficinas de capacitação Análise e interpretação das

demonstrações contábeis

Desenvolvimento de

políticas e procedimentos

contábeis e de controle

Orientar e capacitar gestores e

agentes na escrituração e

lançamentos contábeis, e definir

procedimentos operacionais

trimestral

-relatórios contábeis de

conformidade

-análise de contratos

-oficinas de capacitação

Registro e controle de

impostos, tributos e

contribuições financeiras

relativos ao repasse de

recursos, transações

comerciais e investimentos

efetuados

Analisar lançamentos

tributários, com identificação

de potenciais equívocos e

solicitação de correção às áreas

sob

demanda

-checklist de compras,

contratação,

lançamentos

tributários, escrituração

de despesas, minutas de

contratos, entre outros

Seleção, análise,

contratação e controle de

seguros

Analisar potenciais riscos ao

patrimônio material e imaterial,

exposto a sinistros, e questões

de segurança nos campi

trimestral -relatórios de contratos

e de bens Verificação de registros

patrimoniais

Avaliação de processos e

mecanismos operacionais

(aquisição, contratos e

almoxarifado, etc.)

Analisar procedimentos

operacionais e controles

existentes

semestral

-disponibilização de

instrumentos de

contratos padronizados

-checklist operacional

de processos

Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).

14

5.2.2 - Função gerencial-estratégica. Exercida pela Controladoria deverá ter apoio da

Cogeplan no fornecimento de informações para acompanhamento dos planos estratégicos,

assessoramento aos gestores, acompanhamento do desempenho orçamentário, análise da

viabilidade econômica de projetos propostos para questões de investimentos pelos órgãos

específicos singulares, seccionais e unidade descentralizada. Além, de outras atividades

estratégicas, tais como: análise dos processos de aquisições de insumos, equipamentos e/ou

contratações de serviços comuns, de engenharia ou de obras pelos órgãos específicos

singulares e seccionais; acompanhamento dos processos de contratação de serviços e obras de

grande impacto e risco para a Fiocruz; e, acompanhamento dos Termos de Execução

Descentralizada (TEDs) e Convênios junto à Cogeplan e Cogead, para análise e avaliação de

potenciais riscos de sua execução ou inexecução para a Fiocruz (Tabela 3).

Tabela 3 - Função Gerencial-Estratégica

OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO

GE

RE

NC

IAL

-ES

TR

AT

ÉG

ICA

Estruturação de

informações de natureza

contábil, patrimonial,

econômica, financeira e

não-financeira

Construir mapas e gráficos

relativos aos recursos

orçamentários e financeiros

constantes da Lei Orçamentária

Anual (LOA) e extra-LOA

semestral -relatório gerencial-

contábil

Coordenação para

alcance dos macro

objetivos da Fiocruz

Disseminar a utilização de

instrumentos de controle na

gestão

trimestral

-reuniões, oficinas,

palestras e cursos para

gestores

Coordenação, assessoria

e consolidação de

processos de

planejamento /

orçamento anual

Monitorar os indicadores

propostos pelos órgãos

específicos singulares e seccionais

(parceria Cogeplan)

Quadri-

mestral

-reuniões, oficinas,

palestras e cursos para

gestores

Avaliação de viabilidade

técnica e econômica de

ações estratégicas,

construção de planos e

tomada de decisões pela

alta gestão

Analisar projetos e contratações

de alto impacto e alto risco

institucional com enfoque

estratégico e financeiro

sob

demanda

-análise por grupo de

especialistas internos,

“ad hoc” ou consultoria

externa

Estabelecimento de

controles para

acompanhamento

sistemático do

planejamento anual

Estabelecer instrumento de

avaliação do plano ou projeto

corporativo, com elevado impacto

estratégico e alto grau de risco

(parceria Cogeplan)

sob

demanda

-instrumento de

avaliação do plano

corporativo ou projeto

da organização

Auxílio na elaboração de

métodos e processos

para medição de

desempenho

Assessorar à Cogeplan na

proposição de indicadores

corporativos da Fiocruz

anual -cesta de indicadores

institucionais

Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).

5.2.3 - Função de controle de riscos. Além de estar associada ao risco de se perder

ativos tangíveis e intangíveis, créditos e segurança, deve também ser gerenciada no aspecto

estratégico organizacional, ou seja, mediante uma visão antecipada dos possíveis riscos e

danos que determinada ação ou investimento possa gerar ou da análise reversa de qual o

risco/impacto da não realização do projeto/ação para a sociedade e as consequências de não

fazê-lo (Tabela 4). Nesta função se buscará assessorar a alta gestão na segunda camada de

defesa com elementos técnicos de análise sobre assuntos submetidos de alta prioridade.

15

Tabela 4 - Função de Controle de Riscos

OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO C

ON

TR

OL

E D

E R

ISC

OS

Identificação, análise,

mensuração, divulgação e

controle dos riscos e

efeitos nas ações

administrativas

Mapear as vulnerabilidades de

integridade e riscos existentes nos

negócios da Fiocruz

trimestral

- plano de tratamento

dos riscos para a

integridade

Criação de mecanismos de

análise de exposição de

imagem e marca

institucional

Atuar na formulação de propostas

de ação, visando salvaguarda da

imagem institucional

contínuo

- plano de tratamento

dos riscos para a

integridade

Avaliação técnica e

econômica da viabilidade

de ação proposta no plano

orçamentário anual

Analisar cenários econômicos,

viabilidade técnica e econômica,

conjuntura política, oportunidade

e maturidade de propostas de ação

no plano orçamentário anual

sob

demanda

- análise do plano

orçamentário anual

- plano de tratamento

dos riscos para

integridade

Análise das atividades

geradas pelos órgãos da

Fiocruz das ações

desenvolvidas em suas

práticas administrativas

Analisar as atividades

administrativas dos órgãos

específicos singulares e seccionais

através das Funções Contábil,

Estratégica, Tributária, Proteção e

Controle dos Ativos relativas as

condições orçamentárias,

financeiras, estratégicas, e de

exposição aos riscos

trimestral

- análise dos relatórios

elaborados pelas áreas

administrativas e do

grau de exposição ao

risco definido pela

Fiocruz

Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).

5.2.4 - Função controle interno. Compreende as atividades relativas ao

estabelecimento e monitoramento do Sistema de Controle Interno, destinado a proteger o

patrimônio organizacional e salvaguardar os interesses da organização. Esta função será

realizada permanentemente junto aos órgãos específicos singulares, mediante assessoramento

e treinamento em instrumentos específicos na legislação, de acordo com a capacidade

operacional da Controladoria e necessitará de suporte da Cogetic na construção de sistema

informatizado e integrado de controle. A atuação proposta para esta função está na Tabela 5:

Tabela 5 - Função de Controle Interno

OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO

CO

NT

RO

LE

IN

TE

RN

O

Estabelecimento de

sistemas de controle interno

para proteção do

patrimônio público

Elaborar instrumentos de

controles operacionais

sistematizados para

acompanhar e orientar os

gestores (1ª linha de defesa)

contínuo

-análise do relatório

consolidado de

patrimônio da Fiocruz

-análise de relatórios de

condições de estrutura

física, obras,

adequações e serviços

Formulação de proposta de

informatização dos

controles internos

administrativos

Desenvolver sistema de coleta,

processamento e geração de

relatórios integrados das

despesas e contratações

(parceria Cogetic)

sob

demanda

-sistema de gestão de

controle interno

informatizado

Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).

5.2.5 - Função da gestão da informação. Concebe modelos de informações para

gerenciamento contábil, patrimonial, de custos, gerencial e estratégico. Tem como objetivo

desenvolver, implementar e gerir os sistemas de informações contábeis, econômicas,

16

financeiras, patrimoniais, estando fora de seu escopo de atuação as preocupações com o

gerenciamento da tecnologia e infraestrutura dos sistemas (Borinelli, 2006).

5.2.6 - Função de custos. Compreende as atividades de registrar, mensurar, controlar,

analisar e avaliar os custos da organização, incluindo análises gerenciais e estratégicas

referentes à viabilidade de lançamentos de produtos/serviços e resultados de

produtos/serviços, linhas de negócios e clientes (Borinelli, 2006).

Como antes citado, as funções da Gestão da Informação e de Custos somente serão

objeto de trabalho da Controladoria Fiocruz no futuro, em razão da necessidade de

incorporação de estrutura e definição de escopo de atuação junto aos órgãos específicos

singulares e seccionais. Entretanto, a atuação prevista para estas funções consta na Tabela 6:

Tabela 6 - Funções da Gestão da Informação e de Custos

OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO

GE

ST

ÃO

DA

INF

OR

MA

ÇÃ

O

Desenvolvimento,

implementação e gestão dos

sistemas e informações

contábeis, econômicas,

financeiras e patrimoniais de

tecnologia e infraestrutura dos

sistemas

Aprofundar o uso de Sistemas

Gerenciais, com emprego de

ferramentas de análise

financeira, e desenvolver

sistemas integrados de

acompanhamento e

gerenciamento de recursos

permanente - Sistema Siasg

CU

ST

OS

Registro, mensuração,

controle, análise e avaliação de

custos (gerenciais e

estratégicos de viabilidade das

ações)

Avaliar impactos nos custos

organizacionais de

implementação de planos de

ação ou projetos

sob demanda

-projeto ou plano de

ação proposto;

-grupo de trabalho

temático

Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).

O escopo de atividades propostas para a Controladoria na Fiocruz está em consonância

aos ditames legais e a orientação da INC nº 01 (MP & CGU, 2016): “a) execução ordenada,

ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; b) cumprimento das obrigações de

accountability; c) cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; e d) salvaguarda dos

recursos para evitar perdas, mau uso e danos”.

5.3 - Estrutura da Controladoria na Fiocruz

Devido ao tamanho, a complexidade, tamanho institucional e diversidade das ações

executadas pela Fiocruz, para que seja possível dar início às atividades elencadas nas funções

citadas e corresponder às expectativas geradas com a área, é importante que seja constituído

um grupo técnico especializado e comprometido formado por no mínimo 12 profissionais de

diversos campos de conhecimentos: Administradores (3), Contadores (2), Economistas (2),

Advogados (2) e Assistentes Administrativos (3). Para reforçar a atuação da Controladoria, e

sua interação organizacional, sugere-se a articulação de uma rede interna de competências,

habilidades, conhecimentos, expertises e experiências, constituída por colaboradores “ad hoc”

indicados e capacitados dos órgãos específicos singulares e seccionais, para atuar diretamente

de seus locais de trabalho na análise de processos, projetos e relatórios.

Também será necessária a disponibilização de espaço físico apropriado, no Campus de

Manguinhos/RJ, dotado de infraestrutura capaz de suportar às atividades desenvolvidas,

como: material de expediente, mobiliário (mesas, cadeiras, estantes, armários, gaveteiros,

computadores, notebooks, impressoras, etc.), rede de dados e telefonia, etc.

Assim como, visando proporcionar maior autonomia de execução, torna-se necessária a

disponibilização de orçamento para custear a participação da equipe em capacitações (cursos,

17

treinamentos e congressos) e de visitas de orientação aos órgãos específicos singulares. Pois,

no primeiro momento de atuação será necessário um contato maior dos membros da

Controladoria com os órgãos específicos singulares e seccionais, para elucidar dúvidas em

relação as necessidades de controles internos mais eficazes que terão de ser adotados pela

gestão e que, certamente, serão considerados como barreiras burocráticas devido a cultura

existente na Fiocruz quanto às instâncias reguladoras. Também, será necessário estabelecer

parcerias para capacitações de gestores e servidores no que concerne a política de integridade

e riscos, associadas ao Sistema de Controle Interno.

Para o início de atuação da Controladoria Fiocruz propõe-se a elaboração de um

cronograma contendo as principais atividades a serem efetuadas no primeiro ano de atuação:

formatação e institucionalização da área; divulgação das atividades; seleção e capacitação dos

servidores da Controladoria; capacitações e orientações aos gestores e servidores dos órgãos

específicos singulares; acompanhamento das atividades executadas para estudo, avaliação e

correções quanto ao modelo e plano de ação da Controladoria, dos instrumentos de controle

definidos e do escopo da análise realizada.

6- CONSIDERAÇÕES FINAIS

A estruturação da Controladoria é de extrema importância para o aperfeiçoamento dos

mecanismos internos de controle gerencial da Fiocruz, possibilitando à organização

desenvolver um olhar mais estratégico de suas forças e potenciais, alinhando o planejamento

de suas ações, à execução de suas funções, às orientações dos órgãos colegiados decisores e às

operações dos órgãos específicos singulares, ao dinamismo de seu controle formal. Com isto,

poderão ser alcançados melhores resultados, geração de informações confiáveis e melhoria da

imagem organizacional, de acordo com os apontamentos de Monteiro (2015).

A Controladoria Fiocruz deverá atuar como ente de proteção administrativa aos riscos a

que está submetida a organização e servir como estrutura de análise estratégica e redefinição

do modelo de negócios e estratégias da organização de informações pertinentes a seu campo

de atuação. O modelo proposto de atuação da Controladoria sinaliza sua capacidade em

gerenciar as interfaces de controle interno com o ambiente interno (alta administração, órgãos

específicos singulares e seccionais) e ambiente externo (órgãos de controle externo e social),

de modo a atuar no estímulo à transparência e atendimento aos requisitos legais e normativos.

Nesse intuito, a Controladoria Fiocruz será de grande valia para os gestores da alta

administração, ao delinear ações estratégicas no campo econômico, conferindo legitimidade

as ações contábeis e administrativas através de garantia, confiabilidade e conformidade, e que

ao longo do tempo promoverá a redução do grau de exposição aos riscos operacionais diários

aos quais os gestores estão expostos, assim como promoverá uma cultura de planejamento

estratégico a médio e longo prazo para a organização.

Espera-se, assim, que a implantação da Controladoria, aqui proposta, possa auxiliar os

gestores no processo de tomada de decisão, ao fornecer dados e informações relevantes, que

permitam o desenvolvimento de mecanismos de acompanhamento/monitoramento dos

controles das atividades desenvolvidas e avaliação dos resultados, conforme apontado por

Suzart et al. (2012), e ainda ao servir como elemento de apoio às várias unidades da Fiocruz.

Isto propiciará aos gestores estabelecerem ações para monitorar as atividades e alcançar os

objetivos institucionais, em consonância com Beuren & Zonatto (2014).

Convém, após a implantação da Controladoria Fiocruz que sejam efetuados estudos de

acompanhamento de sua atuação e resultados do setor para a Instituição, para fins de

avaliação do desempenho em cada uma das funções aqui propostas.

18

Por fim, espera-se que o presente estudo focado nos aspectos do controle interno e

controladoria, possa gerar contribuições e avanços no contexto atual da Gestão de

Organizações Públicas, apesar de ter sido delimitado a proposta de criação da Controladoria

em uma instituição específica do setor de saúde do poder executivo federal. Contudo, torna-se

importante a realização de investigações para compreensão da estrutura dos sistemas de

controle interno na gestão pública, e dos fatores que favorecem sua implementação e eficácia

nos diferentes níveis de governo, esferas do poder ou setores específicos, como: saúde,

saneamento, educação, desenvolvimento econômico, segurança e transporte (Beuren &

Zonatto, 2014). Portanto, recomendam-se futuras investigações que possam explorar a

relevância da temática na gestão pública em outras instituições, setores, níveis e esferas de

governo ou países.

REFERÊNCIAS

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