As idéias relacionadas neste trabalho são interpretações do autor com base na legislação, doutrina e jurisprudência; não hágarantia de que as instâncias de controle (consultoria jurídica, controle interno e controle externo) adotem necessariamente essas posições; a fundamentação das idéias apresentadas é fornecida nos materiais indicados e é um referencial para o posicionamento dos dirigentes de TI nas contratações de serviços.

Contratação de serviços de TI no setor públicoQuadro Referencial Normativo

AutoresCláudio Silva da Cruz

Carlos Alberto Mamede Hernandes, MSc

Supervisão do projetoCláudio Souza Castello Branco

Carlos Renato Araújo Braga

Orientadores em metodologia da pesquisaDra. Rejane Maria da Costa Figueiredo

Dr. Wander Cleber Maria Pereira da SilvaDr. Rildo Ribeiro dos Santos

Apoio – Grupo de TrabalhoCláudio Silva da Cruz, TCU

José Geraldo Loureiro Rodrigues, CGUMarcelo Silva Cunha, Prodasen

Qual é o problema?• Percepção de irregularidades freqüentes

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ano

Núm

ero

de d

elib

eraç

ões

no a

no

Dec. 2.271/97

5º ano doD2271/97

Ac1558/03-PAc786/06-P

e SEFTI

Ação corretiva do TCU• Explicitar como deve ser uma contratação regular

Acórdão 1.558/2003-TCU-Plenário.• 9.7. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxílio da Secretaria de Tecnologia da Informação - Setec, realize estudo sobre os parâmetros que devem balizar a contratação de serviços técnicos de informática, levando em consideração os fatores mencionados nos itens 33 a 38 [38. “de modo a fornecer orientações de conduta aos gestores”] do Voto, bem com os critérios de delimitação e parcelamento do objeto licitado, a forma de execução desses serviços, se contínua ou não, e o regime de contratação dos empregados das empresas prestadoras de serviço (celetistas, cooperados, etc.), entre outros aspectos, a fim de propiciar elementos para manifestação do Tribunal sobre o assunto;

• Recomendar norma que trate dos problemasAcórdão 786/2006-TCU-Plenário.• 9.4. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, a partir das diretrizes expostas na seção III do voto antecedente e nos Acórdãos deste Tribunal, sobretudo os de número 667/2005, 2.103/2005, 2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenário, elabore um modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal e promova a implementação dele nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação mediante orientação normativa, que deve conter no mínimo: [...]

Quais as possíveis causas?

• Estudo com 122 respondentes sugere:– dispersão da legislação e jurisprudência;

nenhuma consolidação voltada para gestores– linguagem não apropriada para gestores de TI

sem formação jurídica– dificuldade de comunicação entre as áreas

envolvidas no processo– processos de contratação imaturos

Quais as conseqüências?

• falhas de conformidade legal nas contrata-ções de serviços de TI:– afetam o valor da TI para o negócio;– trazem riscos:

• paralisação de projetos importantes calcados em TI• suspensão de processos de contratação em virtude

de falhas e ilegalidades• perdas orçamentárias• suspensão ou rompimento de contratos considerados

ilegais• ressarcimento, pelos gestores, de prejuízos

quantificados

Qual o volume de recursos afetado?

• TCU, 2007: só no SIAFI, sem incluir as empresas públicas federais:– R$6bilhões– 5% das despesas de custeio e investimento

• E-consulting, estimativa para 2008, governo brasileiro em geral:– R$15,6bilhões (mais de 33% do mercado)– 42,7% desse valor em serviços de TI

Quais os objetivos do projeto?

• Melhorar a capacidade do gestor público em contratações– Aumentar o conhecimento da legislação, pela

ótica do gestor público– Auxiliar na revisão de processos de contratação– Melhorar a integração entre as áreas envolvidas

por meio de uma linguagem comum• Melhorar o perfil do gasto em TI

O Quadro Referencial Normativopara contratação de serviços de TI

• +150 fontes• Referência p/ o

processo, pois usou Cobit, eSCM-CL, PrATIco, MPS.Br-GA, PMBok-C12, Gespública

• 289 corolários• Recortes e

destaques• Hiperlinks e índice

remissivo

O QRN Fase processual

Modelo Genérico de Contratação de Serviços de TIpara o Setor Público M

5.PMBoK

M6.GespúblicaLeg1.ConstitLeg2.OrganLeg3.Orçam

Leg4.LicitContrLeg5.CDC

Leg6.AutoralLeg7.SegurCrimes

Leg8.PolíticasLeg9.Controle

Jurisprud.BoasPráticas

DemandasOutras

M1.CobiT

M2.eSCM

M3.PrATIco

M4.M

PS.Br-GA

Planejamento InstitucionalPlanejamento de TI Organização e estrutura de TI Liderança Gestão de Pessoal de TI Estratégia de contratação de serviços de TI OrçamentaçãoPlanejamento da Contratação Planejamento preliminar da contratação Fundamentação do objetivo da contratação Designação da equipe projetista Definição dos requisitos da contratação Análise de mercado Definição do modelo de prestação dos serviços Definição do gestor do futuro contrato Análise de impacto da contratação Aprovação dos estudos técnicos preliminares Planejamento definitivo da contratação Definição do objeto da contratação Definição do modelo de remuneração Definição do modelo de seleção de fornecedor Definição dos critérios de seleção do fornecedor Definição do modelo de gestão do contrato Levantamento e análise de preços de mercado Análise da economicidade da contratação Encerramento do planejamento

Seleção e Contratação de Fornecedor Formalização do pedido de contratação Seleção Assinatura do contratoGestão Contratual Iniciação do Contrato Execução contratual Encaminhamento de demandas Monitoração técnica da execução Atestação técnica Monitoração administrativa do contrato Avaliação de problemas e ajustes do contrato Encerramento e transição contratualControle e Governança Monitoração interna e aprendizado Transparência Monitoração externa

Processos reconhecidos no QRNPlanejamentoInstitucional

Planejamentode TI

Planejamento da

contratação

GestãoContratual

Controle eGovernança

TCU

ControleInterno Seleção e contratação

Cliente-cidadão

Fund. do objetivo da contratação

Def. dos requisitosda contratação

Análise do mercado

Def. do modelo de prest. de serviços

Def. do fiscalizadordo futuro contrato

Designação da equipe projetista

Aprov. dos estudostécnicos prelim.

Análise do impactoda contratação

Def. do objetoda contratação

Modelode remuneração

Modelo de seleçãodo fornecedor

Critériosde seleção do forn.

Def. do modelo degestão do contrato

Lev. e análise depreços do mercado

Análise da economicidade

Encerramento do planejamento

Pre

limin

arD

efin

itivo

Planejamento dacontratação de serviço

Enc

erra

men

toIniciação do Contrato

Encerram. do contrato

Encam. de demandas

Monit. técnica da execução

Atestação técnica

Monit. admin. do contrato

Inic

iaçã

oE

xecu

ção

Gestão Contratual

Avaliação de ajustes do contrato

Portabilidade e MobilidadeDocumento Word

navegável por hiperlinks

Sumário 1.1 PLANEJAMENTO INSTITUCIONAL ...................................................................................................................... 1

Planejamento como função administrativa essencial, constitucional e legal ..................................................................................... 1 Planejamento é uma obrigação.............................................................................................................................................................. 1 Planejamento e controle são interdependentes ..................................................................................................................................... 1 Orçamento como parte da função planejamento .................................................................................................................................. 1 Elementos essenciais de um planejamento estratégico institucional................................................................................................... 1 TI como função estratégica das organizações....................................................................................................................................... 1 A contratação de serviços de TI vincula-se ao planejamento institucional ........................................................................................ 2

1.2 PLANEJAMENTO DE TI.................................................................................................................................... 12 Por que planejar? .................................................................................................................................................................................. 12 Gestão do alinhamento estratégico ...................................................................................................................................................... 12 Algumas diretrizes para o planejamento estratégico de TI ................................................................................................................ 12 A contratação de serviços de TI vincula-se ao planejamento de TI................................................................................................... 12

1.2.1 Organização e estrutura de TI ....................................................................................................... 16 Organização e estrutura de TI suficientes ........................................................................................................................................... 16 Posição hierárquica e mandato............................................................................................................................................................ 16

1.2.1.1 Liderança ......................................................................................................................................................18 A importância da excelência na liderança da área de TI................................................................................................................... 18 Modelo de escolha do líder da área de TI ........................................................................................................................................... 18

1.2.1.2 Gestão de Pessoal de TI.................................................................................................................................21 Planejamento, coordenação, supervisão e controle são indelegáveis............................................................................................... 21 Gestão de contratos é indelegável........................................................................................................................................................ 21 Carreira ou função comissionada?...................................................................................................................................................... 21 Quantitativo, perfil adequado e desenvolvimento de pessoal............................................................................................................. 21 Remuneração e rotatividade de pessoal (“turnover”)........................................................................................................................ 21

1.2.1.3 Estratégia de contratação de serviços de TI..................................................................................................29 Preferência pela contratação de atividades executivas...................................................................................................................... 29 Necessidade de uma estratégia de contratação de serviços de TI ..................................................................................................... 29 Conciliação entre o plano de cargos e a estratégia de contratação de serviços de TI .................................................................... 29 Atividades delegáveis e atividades não passíveis de execução indireta ............................................................................................ 30 Cuidados com a propriedade intelectual ............................................................................................................................................. 30

1.2.2 Orçamentação................................................................................................................................ 38 Planejamento de gastos de TI ............................................................................................................................................................... 38 Definição da área responsável pelo projeto de contratação.............................................................................................................. 38

1.3 PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO ............................................................................................................... 40 Qual o objetivo do processo de planejamento da contratação? ........................................................................................................ 40 Como o processo de planejamento da contratação deve ser estruturado para alcançar esse objetivo?........................................ 40 A necessidade de planejar para contratar........................................................................................................................................... 40

1.3.1 Planejamento preliminar da contratação ....................................................................................... 44 Para que serve uma fase preliminar de planejamento de uma contratação? ................................................................................... 44

1.3.1.1 Fundamentação do objetivo da contratação .................................................................................................46 Porque fundamentar o objetivo? (justificativa da necessidade) ........................................................................................................ 46 Como fundamentar um objetivo? (necessidades do contratante e políticas de governo) ................................................................ 46 Envolvimento do cliente (co-responsabilidade) .................................................................................................................................. 46

1.3.1.2 Designação da equipe projetista....................................................................................................................50 Responsabilidade pelo planejamento da contratação......................................................................................................................... 50 Autorização para planejamento da contratação................................................................................................................................. 50

1.3.1.3 Definição dos requisitos da contratação........................................................................................................54 Por que a gestão de requisitos é fundamental?................................................................................................................................... 54 Que requisitos devem ser contemplados?............................................................................................................................................ 54 Requisitos internos: funcionais e não funcionais................................................................................................................................ 54 Requisitos externos................................................................................................................................................................................ 55 Mecanismos de comunicação dos requisitos ao contratado............................................................................................................... 55 Consulta formal aos clientes (importante na atestação) .................................................................................................................... 55 A abrangência da análise...................................................................................................................................................................... 55

1.3.1.4 Análise de mercado .......................................................................................................................................72 Quais os objetivos de uma análise de mercado?................................................................................................................................. 72 Desafios para realizar análises de mercado e possíveis soluções..................................................................................................... 72 Estimação inicial do custo financeiro do contrato.............................................................................................................................. 72 Formação de uma base de conhecimento e interação com outros órgãos........................................................................................ 72

1.3.1.5 Definição do modelo de prestação dos serviços.............................................................................................79 Necessidade de um modelo de prestação de serviços......................................................................................................................... 79 Aderência a modelos padronizados ou consagrados.......................................................................................................................... 79 Concepção do modelo de prestação de serviços como uma solução de TI sustentável.................................................................... 79 Diretrizes para o parcelamento do objeto: quando e como dividir; quando não dividir................................................................. 79 Diretrizes para definição da duração do contrato e dos quantitativos ............................................................................................. 80 Coerência com a estratégia de contratação de serviços de TI e o plano de cargos......................................................................... 80 Caracterização da terceirização legal................................................................................................................................................. 80 Forma de execução dos serviços: locação de mão-de-obra x entrega de resultado ........................................................................ 81 Método de mensuração e remuneração ............................................................................................................................................... 81 Definição dos Níveis de Serviço Exigíveis........................................................................................................................................... 82 Cuidados especiais na locação de mão-de-obra................................................................................................................................. 82 Cuidados especiais com cooperativas de trabalho ............................................................................................................................. 82

1.3.1.6 Definição do gestor do futuro contrato .......................................................................................................105 Obrigatoriedade de designação de um fiscalizador.......................................................................................................................... 105

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“Os dez mandamentos”1. Tenha Planej. Institucional e de TI e contrate com

base neles (D2271: Plano de Trabalho)2. Envolva formalmente os clientes e divida

responsabilidades adequadamente3. Defina claramente o problema e justifique os

requisitos da contratação4. Analise o mercado e quais as possíveis soluções

existentes (sem preconceitos)5. Defina os modelos de prestação que atendem à

necessidade:• use modelos padronizados, se existentes• divida o objeto adequadamente• evite alocação de postos de serviço• cuidado com sobreposição com cargos próprios

“Os dez mandamentos”

6. Defina o modelo de remuneração vinculado a resultados, mensurável, vedado qualquer tipo de reembolso de despesa

7. Sempre que possível, use o pregão com base em padrões existentes ou extraídos de sua amostra; “Técnica e Preço” e Contratação Direta exigem justificativa exaustiva.

8. Critérios de seleção usuais no mercado são aceitáveis:

• não restrinja a competição sem justificativa• justifique cada critério não usual aplicado

“Os dez mandamentos”

9. Defina em detalhes o modelo de gestão do contrato (papéis, responsabilidades e procedimentos) cuidado! deve ser viável

10.Obtenha orçamentos detalhados com o mercado e faça sua estimativa com base em método defensável:

• análise de economicidade• estimativa de preço e preço máximo aceitável• base para julgamento de aceitabilidade

Inovação e ineditismo

• É um referencial consolidado da legislação que ajuda a atender ao COBIT ME3.1

• Método de construção (uso geral COBIT ME3.1)• Percepção de adequação (86,9%) e utilidade

(97,6%)• Forma de apresentação e portabilidade• Parceria Governo-Universidade para pesquisa

focada em problemas de Governança de TI no setor público

• Comunidade de prática para produção de conheci-mento novo de interesse comum (TIControle)

Impactos até o momento• Mudanças a partir do QRN

– Fiscalização• Sefti: derivação do QRN para modelo de auditoria• TCU FOC: 12 UJs; 102 irregularidades possíveis;

50 a 70 irregularidades confirmadas em cada UJ• Controles Internos (p.ex. CD, CGU, JF): estudos

– Normatização• Contribuiu com a SLTI (Instr. Normativa SLTI 4/2008)

– Gestores de TI• TIControle: adoção pelos CIOs; revisão de processos• Órgãos e mercado: acesso à página

Impactos até o momento• Uma experiência completa

– Contratação de serviços em COBIT• 9 empresas contatadas na análise de mercado• Especificação foi “comoditizada” (extraída na RFI)• Nenhuma ressalva da área jurídica• Nenhum pedido de impugnação, recurso ou

representação• 10 licitantes (14 RFI ou RFP ou LIC)• Desconto em relação ao preço estimado: 60%• Desconto em relação ao menor preço orçado: 25%

Como melhorar minhas contratações?• Explicite o processo de contratação atual• Compare com o QRN• Identifique as principais diferenças e proceda aos

ajustes• Adote modelos reconhecidos (p.ex. eSCM-CL)• Compartilhe conhecimento nessa área

(Comunidades de prática; fóruns; org. similares)• Treinamento, auto-avaliações e controles internos:

gerir contratos é competência essencial• Acompanhe os sites especializados:

– do TCU www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti– da SLTI www.comprasnet.gov.br/Portalcompras/tic.asp– da TIControle www.ti.controle.gov.br

Contratação de serviços de TI no setor públicoQuadro Referencial Normativo

Cláudio Silva da Cruz (cscruz@tcu.gov.br)Veja também:

www.tcu.gov.br/fiscalizacaotiwww.ti.controle.gov.br (legislação e

apresentação do 2º Workshop)