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Sociologia do risco: uma breve introdução e algumas lições

Autor(es): Mendes, José Manuel

Publicado por: Imprensa da Universidade de Coimbra

URLpersistente: URI:http://hdl.handle.net/10316.2/38055

DOI: DOI:http://dx.doi.org/10.14195/978-989-26-1066-5

Accessed : 19-May-2017 18:19:41

digitalis.uc.ptpombalina.uc.pt

Propõe-se nesta obra uma abordagem problematizadora das teorias do risco, integrando os debates

mais recentes sobre a vulnerabilidade social e a teoria dos desastres. Especial relevância é dada aos

regimes de regulação do risco e à sua relação com as políticas públicas na área da proteção civil e da

segurança estrutural das populações, bem como à construção de epistemologias cívicas e ao tema

da participação das populações na elaboração das políticas públicas sobre mitigação dos riscos.

São também abordados os diferentes paradigmas sobre os desastres, vendo estes como pontos de

entrada e de aproximação à governação e à regulação do risco e, também, como reveladores das

estruturas sociais em presença. Especial atenção é dada aos impactos diferenciados dos aconte-

cimentos extremos nas comunidades afetadas. Procede-se à desconstrução, com base em vários

estudos sociológicos, do mito muito comum e mediatizado da ocorrência de pânico social em

situações de desastre.

9789892

610658

José Manuel Mendes é doutorado em Sociologia pela Faculdade de Economia da Universidade

de Coimbra, onde exerce as funções de Professor Auxiliar com Agregação. Investigador do

Centro de Estudos Sociais, tem trabalhado nas áreas das desigualdades, mobilidade social,

movimentos sociais e ação colectiva e, mais recentemente, nas questões relacionadas com o

risco e a vulnerabilidade social.

É coordenador do Observatório do Risco - OSIRIS, sediado no Centro de Estudos Sociais.

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(Página deixada propositadamente em branco)

R I S C O SE C A T Á S T R O F E S

Estruturas EditoriaisSérie Riscos E Catástrofes

Estudos Cindínicos

Diretor Principal | Main EditorLuciano Lourenço

Universidade de Coimbra

Diretores Adjuntos | Assistant EditorsAdélia Nunes, António Bento Gonçalves

Universidade de Coimbra, Universidade do Minho

Assistente Editorial |Editoral AssistantFernando Félix

Universidade de Coimbra

Ana Meira Castro Instituto Superior de Engenharia do Porto

António Betâmio de Almeida Instituto Superior Técnico, Lisboa

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António Manuel Saraiva Lopes Universidade de Lisboa

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Comissão Científica | Editorial Board

edição

Imprensa da Univers idade de CoimbraEmail: imprensa@uc.pt

URL: http//www.uc.pt/imprensa_ucVendas online: http://livrariadaimprensa.uc.pt

coordenação editorial

Imprensa da Univers idade de Coimbra

conceção gráfica

António Barros

Pré ‑imPressão

Mickael Silva

execução gráfica

Simões e Linhares, Lda

isBn

978-989-26-1065-8

isBn digital

978-989-26-1066-5

doi

http://dx.doi.org/10.14195/978-989-26-1066-5

dePósito legal

400968/15

aPoios

Este livro foi elaborado no âmbito do projeto de investigação “ALICE – Espelhos Estranhos, Lições Imprevistas: Definindo para a Europa um novo modo de partilhar as experiências do Mundo", coordenado por Boaventura de Sousa Santos (alice.ces.uc.pt) no Centro de Estudos Sociais da

Universidade de Coimbra - Portugal. O projeto é financiado pelo Conselho Europeu para a Investigação, 7º Programa Quadro da União Europeia (FP/2007-2013) /ERC Grant Agreement n. [269807]”.

© novemBro 2015, imPrensa da universidade de coimBra

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Universidade de Coimbra – Alta e Sofiainscrita na Lista do Património Mundial em 2013

Organizaçãodas Nações Unidas

para a Educação,a Ciência e a Cultura

À Ana, ao Zé Rui, ao João Nuno e ao Jaime Miguel

(Página deixada propositadamente em branco)

S u m á r i o

Agradecimentos ......................................................................................................9

Introdução ........................................................................................................... 11

1. Análise histórica da noção de risco .................................................................... 15

2. Do risco à sociedade do risco ............................................................................ 19

2.1 As teorias sociológicas do risco .................................................................. 19

2.2 A teoria de Ulrich Beck e a sua crítica ....................................................... 23

2.3 A teoria de Niklas Luhmann ..................................................................... 27

2.4 A perceção do risco e a construção subjetiva do risco ................................. 28

3. Do risco à precaução ........................................................................................ 35

3.1 A importância do conceito de precaução.................................................... 35

3.2 O princípio da precaução e a democracia dialógica:

os fóruns híbridos e a participação ............................................................ 38

4. Conceitos e classificação na análise dos riscos .................................................... 43

4.1 Os riscos naturais ..................................................................................... 43

4.2 Os riscos antrópicos: os riscos tecnológicos ................................................ 45

4.3 Os riscos antrópicos: os riscos sociais ........................................................ 47

5. A sociologia dos desastres e a governação do risco ............................................. 51

5.1 Risco e incerteza: conhecimento, controvérsia e governação ....................... 51

5.2 Os paradigmas sobre os desastres ............................................................... 54

5.3 A dinâmica das comunidades afetadas ....................................................... 62

5.4 O mito do pânico social ............................................................................ 65

6. Instrumentos metodológicos de análise social do risco ....................................... 67

6.1. O inquérito por questionário ................................................................... 67

6.2 O inquérito por questionário e a sua aplicação nos estudos do risco ........... 71

7. A vulnerabilidade social e a resiliência social ..................................................... 73

7.1 Definição de conceitos .............................................................................. 73

7.2 A operacionalização dos conceitos ............................................................. 76

7.3 A vulnerabilidade social e as estratégias de planeamento ............................. 83

7.4 A mudança de paradigma:

a análise estrutural da segurança das populações ......................................... 85

Referências bibliográficas ...................................................................................... 89

A g r A d e c i m e n to S

Sendo esta obra o resultado de uma prova académica, cabe, antes de mais,

agradecer às e aos colegas do Núcleo de Sociologia da Faculdade de Economia da

Universidade de Coimbra, que me propiciaram as condições institucionais para

usufruir de uma licença sabática e de me dedicar por inteiro a esta etapa da minha

vida pessoal e profissional. Ao longo dos meus mais de vinte anos em Coimbra

como docente, foram responsáveis pela minha formação como sociólogo e pela

perspetiva crítica e comprometida que implica pertencer à Escola de Coimbra.

Ao Prof. Boaventura de Sousa Santos pelos diálogos e conversas sempre

indagadores, sempre inconformados e instigadores, em busca de uma ciência

social que interessa, que transforma e que emancipa.

Aos e às colegas e funcionários e funcionárias do CES, a minha casa como

investigador e onde a solidariedade ainda não é uma palavra vã.

Uma palavra para o Alexandre Tavares, que comigo partilha desde 2004 um

percurso institucional e uma dedicação às questões do risco, da vulnerabilidade

social e das políticas públicas.

Ao Pedro Araújo pelas longas conversas sobre o Estado, o protesto e a pos-

sibilidade de ser cidadã ou cidadão quando eventos extremos nos afetam.

Por último, um obrigado, onde as palavras não são suficientes, para a Ana e para

os meus filhos Zé Rui, João Nuno e Jaime Miguel, os primeiros a incentivarem-

-me nesta caminhada e, no fim, a minha razão de ser e de existir.

(Página deixada propositadamente em branco)

i n t ro d u ç ã o

O presente livro é uma versão revista do relatório da unidade curricular

Sociologia do Risco apresentado no âmbito das minhas provas de agregação

em Sociologia na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, que

decorreram no início do ano de 2015.

Propõe -se nesta obra uma abordagem problematizadora das teorias do

risco, integrando os debates mais recentes sobre a vulnerabilidade social e

a teoria dos desastres.1 Especial relevância é dada aos regimes de regulação

do risco e à sua relação com as políticas públicas na área da proteção civil

e da segurança das populações, bem como à construção de epistemologias

cívicas e ao tema da participação das populações na elaboração das políticas

públicas sobre mitigação dos riscos.

Começa -se por analisar a história controversa do conceito de risco, salientando-

-se, contudo, que a origem etimológica deve ser situada e discutida, mas

atendendo sempre às mudanças no tempo da aceção do conceito e da sua

integração no campo das ciências sociais e das ciências exatas, e na esfera das

instituições internacionais e nacionais de regulação do risco.

Um segundo capítulo é dedicado à análise do conceito de risco nas ciências

sociais e, mais especificamente, na Sociologia. Após uma breve contextualização

sobre a utilização do conceito de risco no vocabulário científico, procede -se a

1 Embora o conceito de desastre possa ser redutor na língua portuguesa, optando alguns autores por propor em alternativa o conceito de catástrofe, mantivemos no presente texto a designação de sociologia dos desastres, em linha com a literatura já publicada em Portugal sobre o tema e em consonância também com a designação das Nações Unidas do Quadro para a Redução do Risco de Desastre 2015 -2030.

12

uma apresentação e discussão aprofundada da proposta de sociedade do risco

de Ulrich Beck, e da novidade da sua abordagem por acentuar a importância

dos fatores sociais. À teoria de Ulrich Beck contrapõe -se a proposta sistémica de

Niklas Luhmann e, atendendo à importância que este autor atribui à confiança

nas instituições, trabalha -se em sequência os estudos sobre perceção do risco e

as práticas sociais de mitigação do risco.

De seguida, no terceiro capítulo, aborda -se a emergência, devido à crise

teórica e epistemológica das abordagens convencionais do risco, do tema da

precaução, da sua incorporação nas políticas públicas e das diferentes aceções

propostas em torno deste tema pelas ciências sociais. É analisado o papel crescente

da participação dos cidadãos na definição das políticas públicas relacionadas

com o risco, e o papel específico dos fóruns híbridos como metodologia de

participação. Também se discute o conceito de democracia dialógica e o con-

tributo para a mesma das epistemologias cívicas propostas por Sheila Jasanoff.

No capítulo quatro são apresentadas e discutidas tipologias existentes sobre

os riscos. Optou -se por utilizar tipologias que têm uma base de construção mais

próxima dos critérios das ciências sociais. Também se manteve a divisão clássica

entre riscos naturais, tecnológicos e sociais, não incorporando na discussão os

riscos mistos, natecno e os riscos ligados à saúde. O argumento subjacente é que

todos estes riscos têm causas sociais e estruturam e são estruturados, ao contrário

do que afirma Ulrich Bech, pelas condições sociais e pelas desigualdades de classe,

e pelo feixe de desigualdades com base no sexo, na idade e no grupo étnico.

A importância dos debates em torno do conceito de incerteza, que permite

uma aproximação sociológica mais abrangente à governação do risco, orienta

os conteúdos do capítulo seguinte do livro. Após uma breve discussão sobre

os desafios que se colocam com o conceito de incerteza, aborda -se os diferen-

tes paradigmas sobre os desastres, vendo estes como pontos de entrada e de

aproximação à governação e à regulação do risco e, também, como reveladores

das estruturas sociais em presença. Especial atenção é dada aos impactos dife-

renciados dos acontecimentos nas comunidades afetadas. Também se procede

à desconstrução, com base em vários estudos sociológicos, do mito muito

comum e mediatizado da ocorrência de pânico social em situações de desastre.

13

O sexto capítulo do livro é exclusivamente dedicado à análise aprofundada da

história, dos pressupostos e das regras de construção rigorosa de um questionário.

Assume especial relevância o cuidado a ter na construção de um questionário

que atenda às conceções dos inquiridos e não aos conceitos abstratos e acadé-

micos, como o conceito de risco, de difícil interpretação porque associado à

atribuição e cálculo de probabilidades, ou o conceito de vulnerabilidade, que

pode estigmatizar e induzir reações de desconfiança nos inquiridos.

O estudo e a discussão crítica dos conceitos de vulnerabilidade social e de

resiliência social informam o último capítulo da presente obra. Discute -se a

importância destes conceitos para a definição de políticas de planeamento e de

ordenamento do território que integrem as condições sociais das populações

mais desfavorecidas, pois o risco e os acontecimentos extremos são altamente

segregadores a nível social. De especial relevância é fundamentar uma reflexão

mais global que, para além da simples discussão sobre os modelos de preparação,

de emergência e de socorro, permita pensar a possibilidade da implementação

de uma análise estrutural de segurança das populações, assente no conceito de

epistemologia cívica e na participação cidadã.

(Página deixada propositadamente em branco)

1 . A n á l i S e h i S t ó r i c A d A n o ç ã o d e r i S c o

A criação do conceito de risco, na sua aceção moderna e do ponto de vista

social, é reportada convencionalmente à análise dos acidentes de trabalho no

século XIX e à necessidade de atender a esse problema social (Peretti -Wattel,

2000). Ao estudo deste fenómeno social, e do cálculo dos seus custos para o

sistema capitalista emergente, associa -se também o cálculo dos seguros e dos

riscos profissionais. A generalização dos seguros, para além do mundo indus-

trial, estaria na base do Estado -providência e da transformação lenta do risco

profissional em risco social (Ewald, 1986).

O conceito de risco associado a uma probabilidade de ocorrência de um deter-

minado acontecimento e dos danos que o mesmo pode causar, e a sua incorporação

nos estudos formais sobre prevenção e mitigação do riscos, só será integralmente

assumido nos anos 70 do século XX. A consagração do risco como fenómeno

característico de uma mudança societal de grande impacto, como definidor de

um novo tipo de modernidade, só advirá com a proposta de Ulrich Beck (1992)

da emergência de uma sociedade de risco em 1986, como veremos na secção 2.2.

Devemos a Pierre -Charles Pradier (2004) a melhor e mais sólida história

do conceito de risco. Pradier, após a análise da literatura especializada e de

cariz científico, conclui que existem duas grandes correntes quanto à história

do conceito de risco: a tese modernista, e o que Pradier chama de romance

náutico. A tese modernista, proposta por Luhmann (1993) e Giddens (1992),

entre outros, afirma que a difusão da palavra risco deriva diretamente do

desenvolvimento do capitalismo, com a expansão do comércio, dos seguros

sobre as mercadorias do comércio transatlântico, da maturação das técnicas

contabilísticas e financeiras e da reforma religiosa.

16

A tese da origem náutica estaria associada à palavra latina resecare (ressecar),

que teria evoluído para resecum (que corta) no latim popular e, daí, para "recife",

associando -se a "risco que corre uma mercadoria no mar". Esta evolução ortográfica

e semântica não está comprovada e é, para Pradier, uma entre muitas hipóteses.

Para o autor, estas duas correntes mais não são do que efabulações, até

porque foi assinalada com precisão o uso da palavra risco ainda antes do

final da Idade Média, o que contradiz a tese modernista. Pradier, em al-

ternativa às teses modernista e náutica, contrapõe duas linhas genealógicas

distintas da palavra risco: uma italiana e outra, por efeito de difusão, no

resto da Europa.

A Itália é o lugar na Europa onde aparece documentada pela primeira vez

a palavra risco. O seu uso verifica -se já em 1193 (Pradier, 2004: 174), com

difusão posterior em Marselha, Catalunha e Provença, seguindo as rotas co-

merciais com base no poder militar e económico de Génova. No século XV a

palavra risco está presente na Croácia. Só a partir desta última data a palavra

risco será usada pelos germanos, pelos castelhanos e pelos franceses.

A palavra risco na sua origem estaria ligada à atividade militar, e ao ato

voluntário de correr perigo por parte dos cavaleiros e, na literatura, por parte

dos heróis. O que é interessante na análise de Pradier é que a difusão da palavra

risco na Europa na época moderna acontece de forma muito rápida, enquanto na

época contemporânea, após uma relativa estagnação no século XIX, vai assumir

claramente uma significação muito mais abstrata e polissémica (2004: 178).

No século XVII a palavra risco estava associada, agora sim, às atividades

náuticas e, especificamente, aos seguros marítimos. Ficavam de fora da abran-

gência deste termo os seguros de vida e os seguros contra os incêndios. Após

um pico de utilização no século XVIII, o uso da palavra e do conceito de risco

vai cair de forma acentuada no século XIX.

Pradier pergunta -se se o século XIX, visto como o século da ciência, não

admitiria a dúvida (2004: 180). Mas, o mais plausível, na minha perspetiva,

é que a ideia de progresso e o positivismo ascendente, visível na obra, por

exemplo, de Auguste Comte, afastaram o uso de um conceito como o de ris-

co, associado ao indeterminado e ao desconhecido. O otimismo reinante e a

17

confiança no futuro não davam lugar ao uso da palavra risco e às conotações

associadas à mesma.

O século XX, logo a partir de 1900, verá o crescimento exponencial do uso

linguístico do substantivo risco, mas também do adjetivo "arriscado" e do verbo

"arriscar". A palavra risco vai assumir uma grande polissemia, que se expande

num jogo enorme, quase infindável, de metonímias (Pradier, 2004: 181). Este

fenómeno estará na origem da diversidade de usos e de aplicações que ocorrerão

com o desenvolvimento do conhecimento científico e técnico no século XX, e

da utilização do conceito de risco nas ciências naturais, nas ciências biológicas,

nas ciências sociais e nas humanidades, bem como na administração pública e

na definição de políticas públicas.

A polissemia da palavra risco marcará de forma indelével o seu percurso

epistémico, metodológico e operacional desde os inícios do século XX.

(Página deixada propositadamente em branco)

2 . d o r i S c o à S o c i e d A d e d o r i S c o

2.1 As teorias sociológicas do risco

Após este breve percurso pela história controversa do conceito de risco,

cabe agora explicitar a especificidade do quadro analítico da sociologia para

as questões do risco e, a diferença e o impacto que advieram da proposta

de Ulrich Beck sobre o aparecimento da sociedade do risco. Isto porque a

radicalidade da modernidade assenta na irrupção da imanência do social nos

discursos, nas práticas e nas políticas, configurando a novidade do próprio

conceito de sociedade (Karsenti, 2013). O olhar sociológico sobre o risco situa

sempre os riscos nos contextos sociais, atendendo às atividades das pessoas,

dos grupos sociais e das comunidades (Lidskog e Sundqvist, 2013). Obriga

a estudar e a atender às desigualdades associadas ao risco, e à forma como as

sociedades contemporâneas estruturam a diferença social a partir da definição

de populações em risco e de populações vulneráveis.

Embora o tema do risco seja recente na sociologia, a produção nesta área

tem sido vasta nas últimas três décadas. Por conseguinte, deparamo -nos com

várias propostas de categorização ou de tipologias das teorias sociológicas do

risco. Começarei primeiro com a abordagem mais abrangente da temática

do risco nas ciências sociais proposta por Deborah Lupton (1999) e, depois,

apresentarei as categorizações das teorias sociológicas do risco avançadas por

Ortwin Renn (2008).

No seu pequeno mas importante livro de sistematização das teorias em torno

do risco, Deborah Lupton (1999) distingue três grandes linhas de investigação: as

perspetivas das ciências cognitivas, as abordagens socioculturais e as perspetivas

20

socioconstrutivistas. A discussão do risco nas ciências cognitivas apoia -se numa

análise técnico -científica do risco, que privilegia as formas adequadas de identificar

e medir os riscos e os seus efeitos (Lupton, 1999: 18 -19).

As perspetivas socioculturais enfatizam a importância dos contextos sociais

e culturais na produção e na negociação dos riscos. Aqui, Lupton inclui a teoria

cultural/simbólica de Mary Douglas (1992; 1991; 1985), as teorias da sociedade do

risco de Ulrich Beck (1999; 1992) e de Anthony Giddens (1992), e as teorias em

torno da governamentalidade, na linha inaugurada por Michel Foucault, e represen-

tada por autores, entre outros, como Nikolas Rose (1999) e Pat O' Malley (2008).

Como refere Lupton (1999: 26), a teoria cultural/simbólica salienta a forma

como as noções de risco são mobilizadas para estabelecer e manter as fronteiras

entre o eu e o outro, com especial atenção ao papel como o corpo humano

é usado, simbólica e metaforicamente, nos discursos e nas práticas sobre o risco.

No âmbito deste livro a abordagem antropológica do risco não será analisada de

forma aprofundada.

Os sociólogos que trabalham na linha da sociedade do risco dão relevância aos

processos macrossociais, do que denominam de modernização tardia ou reflexiva, e

da sua relação com o conceito de risco. Na secção seguinte daremos especial atenção

às propostas de Ulrich Bech e, em contraponto, às de Niklas Luhmann (1993; 1990).

A escola da governamentalidade parte dos conceitos fundadores de Michel

Foucault (2004; 1997), analisando como se relacionam as formas de conhe-

cimento e de produção da verdade, os dispositivos e as tecnologias, com as

definições institucionais do risco. Esta perspetiva enquadra -se no que Lupton

chama de perspetivas construtivistas, em que o risco é o produto contingente

de formas históricas, sociais, culturais e políticas. As teorias enquadradas na

governamentalidade serão trabalhadas por mim na secção seguinte, como uma

possível alternativa às teorias da sociedade do risco.

O mais interessante da síntese de Deborah Lupton é o quadro onde ela

apresenta o contínuo de abordagens epistemológicas sobre o risco nas ciências

sociais (Lupton, 1999: 36). O mesmo devolve -nos a posição epistemológica, as

respetivas teorias e as questões relevantes para cada grupo de teorias. O quadro

está estruturado a partir das seguintes divisões:

21

a) Posição epistemológica realista. Aqui o risco é visto como um perigo

ou uma ameaça reais, que pode ser medido independentemente dos

processos sociais e culturais, mas que pode ser enviesado devido aos

quadros sociais e culturais de interpretação. Neste grupo enquadram -se

as várias teorias técnico -científicas e cognitivas do risco. As perguntas

centrais que são colocadas nestas correntes de pensamento são: que tipo

de riscos existem? Como devemos gerir os riscos? Como respondem as

pessoas cognitivamente aos riscos?

b) Posição epistemológica de um construtivismo fraco. O risco para estas

correntes de análise também é um perigo ou uma ameaça reais, mas é

mediado pelos processos sociais e culturais. Nesta vertente situam -se

as teorias da sociedade do risco, do estruturalismo crítico e algumas

teorias psicológicas do risco. As perguntas avançadas por este grupo

de autores relacionam as estruturas e os processos da modernidade

com o risco, e procuram também saber como o risco é apreendido em

diferentes contextos socioculturais.

Com outro tipo de questões relevantes, mas também dentro do construtivismo

leve, temos a teoria cultural/simbólica, o estruturalismo funcional e as correntes

psicanalíticas e fenomenológicas. Para este grupo de autores as questões a responder

são as seguintes: porque são alguns perigos selecionados como riscos e não outros?

Como é que o risco se constitui como uma barreira simbólica? Qual a psicodi-

nâmica das respostas aos riscos? E, por último, qual o contexto situado do risco?

c) Posição epistemológica de um construtivismo forte. Nesta categoria

Deborah Lupton coloca os estudos da governamentalidade do risco e

os pós -estruturalistas. A pergunta principal é: como é que os discursos

e as práticas sobre o risco operam na construção da subjetividade e

da vida social?

A taxonomia proposta por Ortwin Renn (2008) apresenta algumas seme-

lhanças com a de Deborah Lupton. Renn centra -se especificamente nas teorias

22

sociológicas do risco, e propõe dois eixos de classificação das mesmas (2008:

23). Um primeiro eixo distingue as teorias individualistas das estruturais, com

base na unidade de análise privilegiada por essas teorias. Para as teorias indivi-

dualistas a ênfase é colocada na ação dos atores, enquanto que as estruturalistas,

como o nome indica, optam por privilegiar as dimensões coletivas. O segundo

eixo opõe as teorias construtivistas às teorias realistas do risco.

Nesta proposta podemos verificar que constam muitas das teorias descritas

por Deborah Lupton, mas aparecerem outras que têm interesse para uma análise

crítica das teorias sociológicas do risco. Aquelas que não figuram em Lupton

são a teoria da escolha racional, onde se situa o próprio Ortwin Renn e a sua

equipa, a teoria crítica de Jürgen Habermas, a teoria dos sistemas de Luhmann,

que analisaremos na secção seguinte, e a teoria da amplificação social do risco.

Vejamos, de forma sintética, alguns dos argumentos destas teorias. A teoria

da escolha racional parte do paradigma do ator racional, importado da economia

(Jaeger et al., 2001). Todas as ações são reduzidas a uma lógica de otimização,

e mesmo as organizações e os coletivos são analisados como agentes individuais

e racionais. As decisões são tomadas seguindo três passos essenciais (Renn, 2008:

26): a geração de opções; a avaliação das consequências; e, a seleção da opção

ótima. Esta teoria está associada a uma análise quantitativa e agregadora do risco.

A teoria crítica, cujo expoente máximo é Habermas (1987; 1984), parte

do quadro analítico deste autor, isto é, da teoria da ação comunicativa e

das competências comunicativas, para propor uma abordagem normativa

e crítica do capitalismo avançado. Os elementos emergentes de uma nova

racionalidade devem fornecer orientações coletivas que não conflituem com

as ações e aspirações pessoais. Os riscos emergiram como um fenómeno do-

minante e que exige uma gestão e uma intervenção que são eminentemente

políticas. Mas, as decisões do sistema político, que condicionam e colonizam

o mundo da vida das pessoas, que estão baseadas no exercício do poder e

não na equidade social, reproduzem as desigualdades quanto aos riscos.

Só os movimentos sociais, para Habermas, contra o privatismo civil podem, a

partir de iniciativas espetaculares e disruptoras, veicular exigências ao sistema

político, uma vez que os meios de comunicação social não cumprem o seu

23

papel de mediadores e de formadores dos cidadãos a partir da convocação

das opiniões dos peritos (Mendes, 2004: 149).

A teoria da amplificação social do risco baseia -se num pressuposto de base:

os impactos sociais e económicos de um acontecimento adverso são determina-

dos pela combinação das consequências físicas desse evento com os processos

psicológicos, sociais, institucionais e culturais (Kasperson e Kasperson, 1996;

Pidgeon et al., 2003; Renn, 2008: 8).

Passo a analisar, de seguida, de forma detalhada as teorias de Ulrich Beck

e de Niklas Luhmann.

2.2 A teoria de Ulrich Beck e a sua crítica

A publicação do livro de Ulrich Beck, Risikogesellschaft, em 1986, uns

meses antes do acidente nuclear de Chernobyl, iria traçar o destino de uma

das teorias sociológicas mais debatidas, e que originou toda uma linha teórica

baseada na modernização reflexiva. O quase efeito premonitório do livro, que

se confirmou pela realidade da explosão nuclear, dava força a uma visão emi-

nentemente sociológica, baseada em fatores de mudança estrutural assente no

próprio conceito de sociedade e na força e na imanência dos fenómenos sociais.

O ponto de partida na teoria de Ulrich Beck (1992) é o da modernização

reflexiva. Contrariamente a um evolucionismo utópico característico das di-

ferentes teorias da modernização, Beck propõe um visão mais sombria, aquilo

a que chamou de "vulcão da civilização". Para este autor, as consequências do

desenvolvimento científico e industrial são um conjunto de riscos que não

pode ser contido espacial ou temporalmente. Ninguém pode ser diretamente

responsabilizado pelos danos causados por esses riscos, e aqueles afetados não

podem ser compensados, devido à dificuldade de cálculo desses danos. Além

dos riscos ecológicos, assiste -se a uma precarização crescente e massiva das

condições de existência, com uma individualização da desigualdade social

e de incerteza quanto às condições de emprego, tornando -se a exposição aos

riscos generalizada.

24

O risco é, para Beck, um estádio intermédio entre a segurança e a destrui-

ção, e a perceção dos riscos ameaçadores determina o pensamento e a ação.

No risco o passado perde o seu poder de determinar o presente. É o futuro,

algo que é construído, não existente, que constrói o presente, e os riscos são

sempre locais e globais, assumindo uma dimensão transescalar.

Para Beck, os riscos, tal como a riqueza, são objeto de distribuições. Ambos

estão na origem de posições sociais específicas, definidas como posições de

risco e como posições de classe. A diferença é que nos riscos estamos perante

a distribuição de "males", não de bens materiais, de educação ou de propriedade.

E, aqui reside uma das teses mais controversas de Ulrich Beck. Beck argumenta,

a partir da própria noção de que os riscos são transescalares, que a distribuição

desses males, dos riscos, é transversal a todas as classes sociais.

Contudo, Ulrich Beck não sucumbe ao pessimismo, e propõe -nos uma radi-

calização da racionalização, uma radicalização baseada no papel do conhecimento

científico. A modernização tem que ser reflexiva. E as sociedades só evoluem

tornando -se reflexivas. Beck (1992: 57 -58) recusa a separação entre peritos e

cientistas e as visões comuns, afirmando que a consciência dos riscos tem que ser

analisada como uma luta entre afirmações concorrentes ou sobrepostas de raciona-

lidade (ecologia política). As perceções dos cidadãos comuns quanto aos riscos não

são irracionais ou puros problemas de informação, mas sim produtos de processos

complexos que definem o que é aceitável, o que é digno, o que está de acordo com

as suas maneiras de ser, pensar e agir, ou seja, com as suas identidades.

Os riscos estão dependentes do conhecimento científico, e as posições de

risco são muito vezes invisíveis (por exemplo, quanto aos efeitos da radioati-

vidade). Mas isto não é suficiente para definir os riscos concetualmente, dado

que as afirmações sobre os perigos nunca são redutíveis à simples afirmação

e descrição de factos. Nos riscos há sempre uma componente teórica e uma

componente normativa (Beck, 1992: 26).

Posteriormente, Ulrich Beck (1999) irá argumentar pelo aparecimento de

uma segunda modernidade. A primeira modernidade baseava -se nas sociedades

confinadas ao Estado -nação, onde as relações sociais, as redes e as comunidades

assumiam um caráter eminentemente territorial.

25

Os padrões coletivos de vida, a ideia de progresso e de controlo, o pleno

emprego e a relação com a natureza foram radicalmente afetados por cinco

processos que caracterizam esta segunda modernidade, segundo Beck: a globali-

zação; a individualização; a revolução assente na diferença sexual; o desemprego;

e, os riscos globais (1999: 1 -2).

Esta globalização dos riscos levará Beck a propor um cosmopolitismo

metodológico, que vá para além dos limites dos dados, das análises e das

concetualizações de âmbito estritamente nacional (Beck, 2008). Nesta última

obra, Beck apresenta uma reflexão teórica sustentada sobre os riscos globais,

e sobre como as desigualdades globais assentam em vulnerabilidades locais.

Os riscos globais trabalhados pelo autor são os riscos ambientais, os riscos

ligados ao terrorismo e os riscos financeiros (Beck, 2008: 13).

É essencial reter dois dos argumentos de Beck: a presença cada vez maior

de estados de exceção relacionados com os riscos; e os limites dos seguros e da

controlabilidade dos riscos. Quanto ao estado de exceção, conceito trabalhado

por Giorgio Agamben, Beck afirma que, devido ao impacto dos riscos globais, os

Estados, mesmo no Ocidente, estão mais autoritários mas são ineficientes quando

se trata de lidar com as diferentes ameaças e perigos globais, constituindo -se

como "Estados falhados fortes" (2008: 79).

Este mesmo facto articula -se também com a questão dos seguros e o grau de

controlo dos riscos. Quanto aos seguros, Beck apresenta uma tese: quanto maior

o risco menor a probabilidade de o mesmo ser segurado. Mas, mais importante, é

o argumento, bem fundamentado por Beck, de que assistimos ao fim dos seguros

privados e que, em última instância, é sempre o Estado o garante final do valor

dos bens e das vidas das pessoas (Beck, 2008: 137). O Estado assume, assim, um

papel central num tempo em que os riscos são na sua maioria de cariz global.

Em dois textos recentes, as teses de Ulrich Beck ficam mais claras, assim como

os seus pressupostos (Beck et al., 2013; Beck e Levy, 2013). Uma sociologia

cosmopolita resulta de uma reimaginação do conceito de nação, em confronto

com fenómenos como as normas globais, como, por exemplo, os direitos huma-

nos, os mercados globalizados, as migrações transnacionais e o peso crescente

das organizações internacionais (Beck e Levy, 2013: 6). Assiste -se, para Beck, a

26

uma reafirmação das sociedades de risco, dada a preocupação crescente destas

com o debate, a prevenção e a gestão dos riscos, a que nenhum Estado pode

escapar. Não podendo os riscos globais serem previstos ou calculados, esse facto

reforça, quase paradoxalmente, o peso do conhecimento e da inventariação

do futuro nas sociedades contemporâneas. É esta opção temporal pelo futuro

que torna a sociologia uma ciência cosmopolita, com capacidade para pensar

e discutir as coletividades do risco cosmopolitas (Beck e Levy, 2013: 15 -16).

No outro texto, é proposta uma agenda de investigação para a questão dos

riscos climáticos e para a criação do que Beck e os seus coautores chamam

de comunidades cosmopolitas associadas ao risco climático (Beck et al. 2013).

A pergunta central aqui é de saber onde estas comunidades cosmopolitas do

risco climático estão a ser imaginadas e concretizadas (Beck et al. 2013: 3).

Estas comunidades de risco devem ser trabalhadas, sugere Ulrich Beck, como

comunidades imaginadas, no sentido proposto originalmente por Benedict

Anderson (2006). A ilustração dessa agenda de investigação é feita a partir de

estudos empíricos do urbanismo verde, das inovações sobre as baixas emissões

de carbono e do ambientalismo de base.

Muitas críticas foram avançadas à teoria da sociedade do risco (para uma

crítica numa perspetiva institucional, ver Rothstein, 2006. Para uma crítica,

mas com uma reapreciação dos argumentos de Beck, ver Aven, 2012). Atemo-

-nos aqui às críticas que foram avançadas pela corrente ligada aos estudos da

governamentalidade. Nesta corrente de pensamento, os melhores escritos sobre

o risco, a incerteza e os limites da teoria da sociedade do risco foram propostos

por Pat O' Malley (2009; 2008).

Esta teoria baseia -se no conceito de governamentalidade de Michel Foucault

(2004; 1997. Para uma excelente síntese, com uma agenda clara de investigação

ver Rose, O' Malley e Valverde, 2006). Embora a sequência não seja cronológica,

e os vários tipos de poder possam coexistir, de um poder soberano dominante

passou -se a um poder disciplinar e, de seguida, a um biopoder. O biopoder

constrói -se a partir de uma biopolítica, em que as categorias de gestão são

agora, não corpos que é preciso disciplinar, mas sim a população e a economia

como categorias estatísticas.

27

As mentalidades governamentais são práticas ligadas a tecnologias específicas

(O' Malley, 2008: 56), onde o risco passa a ser visto como uma tecnologia

específica de governo (O' Malley, 2008: 57). Os estudos da governamentalidade

focam a sua atenção na forma como a adoção do risco como quadro de referên-

cia para a governação cria novas subjetividades e novas relações interpessoais,

sociais e políticas (O' Malley, 2008: 63).

O que estes autores rejeitam é a adoção por Ulrich Beck de uma grande nar-

rativa, quase evolutiva, de uma primeira modernidade para a sociedade do risco

e para a modernização reflexiva. Por outro lado, para O' Malley (2009: 26), Beck

não tem em conta como os governos neoliberais da atualidade têm sido ambivalen-

tes quanto ao risco na esfera económica, tornando a incerteza uma nova categoria

de governação. Este imaginário neoliberal de incerteza implica a mobilização de

técnicas específicas de flexibilidade e de adaptabilidade (O' Malley, 2009: 26).

2.3 A teoria de Niklas Luhmann

A abordagem de Niklas Luhmann (1993; 1990) quanto ao tema dos riscos

é distinta da de Ulrich Beck, e assenta na sua teoria dos sistemas. Luhmann

apresenta -nos o mundo social como um sistema complexo e não gerível, em

que a noção de perigo, atribuível a um fator externo e não controlável, tende

a ser substituída pelo conceito de risco, em que os danos são consequências de

decisões tomadas voluntariamente pelos atores sociais.

O risco não se caracteriza pela falta de segurança, mas sim pelos danos

que podem resultar das decisões e das ações dos atores sociais. E, mesmo que

os cálculos quanto aos riscos sejam muito precisos e fiáveis, será difícil reduzir

os perigos que podem afetar determinadas populações, porque os mesmos têm

origem sempre em causas exteriores. Daí os limites da ação do poder político,

onde a sociedade não tem um regulador central, sendo o Estado apenas um

sistema autorreferencial entre outros (Lantz, 2004: 356 -357).

Num mundo mais contingente e complexo, exige -se, segundo Luhmann,

uma racionalidade mais propensa ao risco, que seja capaz de prevenir com base

28

em cálculos específicos e na noção de responsabilidade. Esta propensão ao risco

só é possível num regime onde impere a confiança, não a confiança pessoal,

pouco pertinente nas sociedades complexas atuais marcadas por processos

transnacionais de globalização económica e cultural, mas sim um tipo de con-

fiança de sistema e na capacidade dos sistemas para estabilizarem condições ou

performances que são, dentro de certos limites, idênticas. Só com um sistema

de confiança, onde as decisões têm responsáveis, é possível a cooperação social.

Luhmann constata que o hiato, a nível comunicacional, e na esteira da lógica

de análise de sistemas da sociedade moderna (constituída pelos sistemas de política,

da lei, da economia e da ciência), entre os que participam nas decisões e os que

sendo excluídos do processo de decisão sofrem, no entanto, as consequências das

decisões tomadas, tem vindo a aumentar. Este hiato comunicacional crescente

pode conduzir a um menor nível de confiança nas relações entre os membros

de uma dada sociedade.

Também em Luhmann a separação clara e assimétrica entre peritos e leigos

não é questionada. O que se pretende, no caso de Luhmann, é melhorar os

canais de comunicação que esclareçam os que são afetados pelas decisões e pelas

intervenções oriundas dos poderes estabelecidos. Mantêm -se, assim, as relações

assimétricas entre peritos e cidadãos comuns, reproduzindo -se as relações desi-

guais de poder. Só os decisores e os técnicos têm o poder de definir quais são

os problemas e os riscos, quais as melhores estratégias de prevenção, quais as

melhores técnicas de intervenção, e, mais importante, detêm o exclusivo para

definir quem está em risco, quem pode e deve ser intervencionado.

Neste processo assimétrico de definição dos riscos e das intervenções

reforça -se o biopoder dos peritos, e não se atende às identidades emergentes

e às possibilidades alternativas sempre existentes em qualquer mundo social.

2.4 A perceção do risco e a construção subjetiva do risco

As diferentes perspetivas sociológicas e culturais do risco, suportadas por

diferenciadas formas e contextos do conhecimento (Lidskog, 1996), acentuam

29

a construção social do risco, baseando -se em relações dialéticas e complexas

entre o perigo, o público e o conhecimento baseado em peritos (Vandermoere,

2008). De acordo com Williams (2008), a visão sociocultural do risco implica,

para além do conhecimento baseado e fundamentado em estudos técnico-

-científicos, uma observação subjetiva, pessoal e estrutural dos diferentes

domínios do risco, onde o ambiente constitui o modelador da perceção e

permite explicar a valoração do risco (Willis et al., 2011). Ou, como sugerem

Dwyer et al. (2004), quando o risco real é desconhecido, a sua visão reduz -se

à forma do risco percecionado.

A perceção do risco enquanto produto da organização social é acentuada por

Douglas e Wildavsky (1983). As decisões quanto ao risco são justificadas pelo

ambiente e pelo tipo de organização social, assumindo as instituições um papel

determinante em oposição à racionalização privada. A perceção do risco pode,

assim, ser condicionada por mecanismos de visibilidade ou de invisibilidade

determinados pelos poderes políticos e económicos (Porto, 2007). A construção

social do risco, numa perspetiva mais alargada, pode ainda resultar de processos

mentais seletivos, por parte de indivíduos ou grupos, de acordo com esquemas

mentais que desencadeiam mecanismos e respostas comportamentais de ampli-

ficação ou de atenuação do risco (Heijmans, 2004; Kasperson, 2005).

A consideração de que existe um cumulativo de fatores psicológicos, sociais

e culturais que influenciam a perceção do risco (Rohrmann, 1994), a que se

associa uma representação cognitiva do perigo (Siegrist et al., 2005b), decorre,

segundo Paul Slovic (2000 e 1987), de um conjunto de atitudes e julgamentos

principalmente intuitivos, ou como sugerem Kellens et al. (2011), de processos

psicológicos não mediados pela experiência do perigo.

A perceção do risco pode, assim, constituir -se como preditor consistente das

respostas dos indivíduos e das comunidades, em caso de acidente ou de desastre,

e deriva de um número alargado de fontes, distribuído de variadas formas na

população (Stoffle et al., 1991), influenciando a decisão e o comportamento

individual (Siegrist et al., 2005a). A avaliação dos benefícios associados a uma

determinada atividade ou atitude, perante uma ameaça potencial, constitui uma

perspetiva subjetiva por parte dos não -especialistas (Lima, 2005), representando

30

a forma como determinado evento e as suas consequências são imaginados ou

recordados em inter -relação com o conhecimento dos processos envolvidos e

o grau de positividade/negatividade com que um objeto é encarado (Gaspar

de Carvalho et al., 2005).

Diferentes autores salientam que a relação entre a perceção de risco, a to-

mada de decisão e a adoção de estratégias de mitigação não é direta (Lindell

et al., 1997; Lin et al., 2008), existindo um efeito máximo que é controlado

por fatores como a negatividade, uma crença fatalista diante de situações de

risco ou de catástrofe, ou baseado em fatores cognitivos, pessoais e de contexto

(Sjöberg, 2000; Kunz -Plapp e Werner, 2006), ou suportado por uma atitude

de predisposição e capacidade de viver e lidar com o risco, motivada pela fa-

miliaridade com a fonte de risco (Figueiredo et al., 2007).

Como salientam Gunter e Kroll -Smith (2007), o grau de perceção dos

riscos varia de acordo com o tipo de comunidade e as experiências e histórias

pessoais, sendo influenciado pelo campo de aplicação da amostragem (Tavares

et al., 2009) e pelo nível de conhecimento ou de acesso à informação.

A perceção do risco enquanto fator de resiliência da sociedade às catástrofes

influencia o comportamento, adequado ou inadequado, em caso de emergên-

cia (Glatron e Beck, 2008), sendo considerada determinante nos processos de

decisão relacionados com a gestão do risco (Williams e Noyes, 2007).

Diferentes autores têm analisado a relação entre a perceção do risco e os

níveis de confiança nas instituições demonstrados pelas populações (Kasperson

et al., 1999; Viklund, 2003), salientando que esta relação é influenciada pelo

contexto geográfico e pela tipologia dos riscos associados (Hung e Wang,

2010). Conforme salienta Vandermoere (2008), embora a perceção do risco

e a confiança nas instituições apareçam associadas, a relação entre a perceção

e o nível de conhecimento sobre o risco não é direta.

Como referido por Michael Siegrist et al. (2005a e 2005b), a perceção de

um conjunto heterogéneo de riscos, e a diferentes escalas, constitui um exercí-

cio difícil, ou, como sugere Bosher (2011), há evidentes incongruências entre

as perceções do risco por parte dos diferentes atores (munícipes, autoridades

governamentais e ONGs), o que condiciona visivelmente as estratégias de

31

mitigação do risco. A construção social do risco é apresentada frequentemente

como uma consequência das formas de comunicação, nomeadamente condi-

cionando os riscos que percecionamos e a importância que lhes atribuímos

(Lima, 1998; Rodríguez et al., 2007), mas igualmente dependente das redes

sociais em que os indivíduos se movem.

De acordo com Delicado e Gonçalves (2007), o acesso à informação e

a capacidade para a descodificar constituem elementos fundamentais para

a construção social do risco, ou ainda, à semelhança de Kasperson (2005),

os processos de amplificação dos riscos estão intimamente relacionados com a

perceção do risco e com a sua comunicação, e dependentes da competência e da

credibilidade de quem faz a comunicação e da capacidade que as comunidades

têm para a compreender.

Contudo, a confluência na perceção do risco entre especialistas e outros

interessados (baseada em fatores como a familiaridade, a atitude e a confiança/

desconfiança), decorre das formas de comunicação e de envolvimento (Poortinga

e Pidgeon, 2004), as quais são influenciadas pela comunicação e pela educação

sobre os riscos (Renn, 2008), ou são promovidas através de um pré -requisito

que é a comunicação eficaz dos riscos (Kellens et al., 2011).

Mais recentemente, Paul Slovic (2010) publicou uma obra que recolhe os

artigos publicados pela sua equipa nos últimos anos. E, embora o paradigma

psicométrico seja dominante, há uma mudança muito importante nas propos-

tas de Paul Slovic. Os novos estudos propostos pela sua equipa baseiam -se na

heurística do afeto. Esta é definida como um processo cognitivo em que as

pessoas tomam em conta os seus sentimentos negativos e positivos como um

guia para avaliarem os riscos e os benefícios de uma dada atividade. A informa-

ção fornecida, nesta nova perspetiva proposta por Paul Slovic, tem que veicular

emoção ou sentimento para ter significado (2010: XIX).

Agora, a abordagem passa por analisar "os riscos como sentimentos". Esta

perspetiva baseia -se na separação entre o pensamento analítico e a componente

experiencial do risco. As reações emocionais ao risco estão associadas com a

vivacidade das imagens, a proximidade no tempo e com outras variáveis que

não têm qualquer relevância nas avaliações de cariz analítico.

32

Um dos capítulos mais importantes neste trabalho, é aquele onde Slovic

e a sua equipa (Slovic et al., 2010: 183 -213) criticam as propostas e a visão

catastrofista de Cass Sunstein (2005) sobre o impacto do que este chamou

de "pânico associado ao risco", e dos riscos do pânico para a democracia.

A argumentação de Slovic e da sua equipa assenta na noção de cognição

cultural. Assim, para eles, a cultura precede sempre as lutas na sociedade em

torno das questões do risco. Contrariamente ao indivíduo irracional que não

sabe avaliar os riscos na perspetiva de Sunstein, o que emerge é que a perceção

do risco está intimamente associada aos modelos normativos que as pessoas

e os grupos ativam sobre como a sociedade deve estar e deve ser organizada.

O modelo do avaliador de risco marcado pela cultura implica, necessariamente,

que a regulação do risco vai ser sempre uma fonte de conflitos profundos e

intensos na sociedade (Slovic et al., 2010: 209 -210).

A importância dos contextos sociais e culturais na avaliação do risco foi

trabalhada de forma exemplar por Hélène Joffe (1999). A autora fornece -nos

dados muito importantes para compreendermos como, num dado contexto

social e cultural, os indivíduos dão sentido a crises iminentes ou a decorrerem.

Paradoxalmente, ou não, a conclusão central é que a maioria dos atores possui

um sentimento alargado e difuso de invulnerabilidade, aquilo a que Joffe chama

o fator do “eu -não”. Esse sentimento de invulnerabilidade é conseguido pela

exteriorização das ameaças.

O facto de viverem em sociedades de risco não significa que as pessoas

estejam em estado de ansiedade permanente. As representações sobre os riscos

permitem -lhes construir uma sensação relativa de segurança, atribuindo a vul-

nerabilidade ao outro, o que se poderia chamar de alteridades tranquilizadoras.

Este processo complexo permite despersonalizar o outro e responsabilizá -lo por

catástrofes, epidemias e comportamentos desviantes ou de risco. Esta lógica

de degradação do outro e de afastamento simbólico contrapõe -se à segurança

ontológica sentida com os que são próximos, semelhantes ou imaginados como

iguais. Acrescenta -se a esta lógica dinâmicas emocionais complexas, ancoradas

em espaços de vivência concretos e cristalizadas em trajetórias de vida social,

cultural e politicamente marcadas.

33

A segurança ontológica e a sensação de invulnerabilidade são relacionais,

construídas em contextos sociais e culturais concretos. Caberá indagar quais os

fatores que estão na origem da construção diferenciada entre grupos e comu-

nidades das perceções dos riscos, e da capacidade desse grupos e comunidades

para lidarem com acontecimentos extremos e qual o seu potencial para se

reconstituírem posteriormente.

(Página deixada propositadamente em branco)

3 . d o r i S c o à p r e c Au ç ã o

3.1 A importância do conceito de precaução

As perspetivas teóricas até agora apresentadas mostram -nos que as sociedades

de risco contemporâneas são sociedades onde impera a desconfiança generalizada,

e onde os cidadãos dependem por completo dos peritos e dos especialistas para

o diagnóstico, para a prevenção, para a ação e para as intervenções quanto aos

riscos. O poder permanece nas mãos dos peritos, conduzindo à reprodução das

condições de vida e das desigualdades sociais.

Como refere Charles Lemert (2002:131 -132), o problema está em que nas

sociedades contemporâneas os comportamentos de risco são individualizados,

a responsabilidade é imputada a cada indivíduo, mesmo que se apele a fatores

familiares, sociais, culturais, etc., e, no emaranhado burocrático e oficial de

agentes especializados em intervenção, os atores não se apercebem dos fatores

sociais e estruturais que delimitam as suas ações, as suas opções (ou melhor,

não opções) de vida, os seus desejos e as suas realizações.

Caberá então pensar uma forma de, apelando à imaginação sociológica,

como propunha C. Wright Mills (1985), as pessoas imaginarem que os seus

problemas pessoais são problemas estruturais da sociedade como um todo.

A reflexão sobre a importância do princípio da precaução emerge após a

crise dos sistemas do Estado -providência em meados do século passado. François

Ewald (2002: 282 -283; 1986), após afirmar que as sociedades se tinham ba-

seado no paradigma da responsabilidade no século XIX e no paradigma da

solidariedade no século XX, anuncia uma nova mudança de paradigma e uma

crise que se avizinha. Este novo paradigma assenta no princípio da precaução.

36

O princípio de precaução associa -se diretamente à ideia de que os riscos são

produzidos, agora, pela ação humana (2002: 283).

O princípio da precaução tem início na Alemanha com o estudo de Konrad

von Moltke sobre as políticas de ambiente do governo alemão. Não se deve

confundir com o princípio da responsabilidade de Hans Jonas (1994), que

assenta numa heurística do medo e é, em parte, contra o potencial tecnológico

desenvolvido pelo ser humano. A máxima de Hans Jonas era: “Age de forma a

que os efeitos da tua ação sejam compatíveis com a permanência de uma vida

autenticamente humana na Terra”.

Para Callon, Lascousmes e Barthe (2001), o princípio da precaução orienta

para uma “ação comedida”, que seja ativa e aberta, contingente e revisável,

e que permita o aprofundamento do conhecimento. O princípio da precaução

assenta na proporcionalidade das ações, na aceitabilidade social e na avaliação

dos custos económicos das ações a empreender. Para os autores, a precaução

é, então, "uma iniciativa positiva de apreciação e de gestão de situações de

forte incerteza". O princípio da precaução, para os autores, caracteriza -se

por três aspetos:

• constitui um incentivo para a ação em três planos distintos, nomeada-

mente, nos sistemas de vigilância e de alerta, no aprofundamento dos

conhecimentos e na tomada temporária de medidas;

• cada um destes planos tem os seus agentes próprios, os seus modos de

ação e tipos precisos de responsabilidade;

• a ação baseia -se em pequenas decisões em série.

O princípio da precaução está totalmente assumido por instâncias in-

ternacionais como a Comissão Europeia (European Commission, 2000),

embora com flutuações na sua aplicação, decorrentes da linha ideológica dos

dirigentes europeus e das exigências dos setores económicos e dos grupos

de pressão constituídos.

Contudo, como bem referem Marjolein van Asselt e Leendert van Bree

(2011: 407), o princípio de precaução é cada vez mais abordado como um

37

simples princípio legal. Estas autoras propõem, em alternativa, uma visão

processual e normativa, que não deixe o princípio de precaução acantonado

nos tribunais. A precaução não deve ser uma instância de último recurso, mas

deve sim afetar todas as fases ligadas ao risco, do enquadramento da análise dos

riscos à avaliação, comunicação, gestão e regulação dos mesmos.

Como princípio legal, referem as autoras, o princípio da precaução tem

pouco para oferecer. Da perspetiva da governação do risco, a precaução deve

ser lida como a obrigação para tomar a incerteza como algo a ser levado a sério

(para uma abordagem abrangente do princípio de precaução, ver Randall, 2011;

para um conjunto de estudos sobre as dificuldades de aplicação do princípio

de precaução nas questões ambientais, ver Fisher et al., 2006).

A melhor sistematização de estudos e de lições sobre o princípio de pre-

caução, tanto a nível teórico como epistemológico, e com relevância para

o delinear de política públicas, pode ser encontrada em Poul Harremoës

et al. (2002). Os resultados conseguidos ficam bem espelhados nas doze

lições que, segundo os autores, podem ser tiradas sobre a importância do

princípio da precaução na avaliação das políticas públicas (Harremoës et

al., 2002: 185 -205):

• responder tanto à ignorância como à incerteza;

• investigar e estar atento aos "avisos precoces";

• procurar e lidar com os pontos cegos e com as lacunas no conhecimento

científico;

• identificar e reduzir os obstáculos interdisciplinares à aprendizagem;

• assegurar que as condições do mundo real são tidas em conta;

• escrutinar e justificar de forma sistemática os prós e os contras reivin-

dicados pelas diferentes partes em presença;

• avaliar as alternativas existentes e propor soluções robustas, adaptáveis

e diversas;

• utilizar o conhecimento comum e local, assim como o conhecimento

dos especialistas que seja relevante;

• ter em conta os interesses sociais e os valores mais vastos;

38

• manter a independência em relação aos interesses políticos e económicos

estabelecidos;

• identificar e reduzir os obstáculos institucionais à aprendizagem e à ação;

• e, por último, evitar a paralisia devido ao excesso de análise.

Como se pode constatar, estamos perante um conjunto de recomendações de

como os cientistas sociais devem lidar com os desafios colocados pela sua partici-

pação na avaliação e na definição de políticas derivadas do princípio da precaução.

Uma análise sociológica brilhante sobre as implicações do princípio

da precaução foi proposta por Frank Furedi (2009). Para este autor, a mudança

da gestão probabilística do risco para uma gestão possibilista apoia -se na crença

de que os riscos futuros não só são desconhecidos como não são conhecíveis.

Isto leva, na bela formulação do autor, a uma dramatização da incerteza.

A aplicação do princípio da precaução para lidar com essa incerteza radical con-

duz a uma intensificação da insegurança existencial (2009: 197). O princípio da

precaução não conduz necessariamente a um comportamento mais cauteloso, mas

incrementa constantemente as exigências, obrigando a uma ação constante e ao

ativar em permanência de um imperativo intervencionista (Furedi, 2009: 210).

Frank Furedi conclui o seu artigo desta forma lapidar: "Concern about risk

and safety express the difficulties that Western culture has in making sense of

change in an uncertain world. The response of precaution is an attempt to deal

with this predicament." (Furedi, 2009: 220)

3.2 O princípio da precaução e a democracia dialógica: os fóruns híbridos

e a participação

Cada vez mais a legitimação da atividade científica e o delinear de po-

líticas públicas nas área do risco exigem a participação ativa dos cidadãos.

O crescente desfasamento entre a capacidade para agir e a capacidade para

prever aumenta os riscos de forma dramática, tanto na sua escala como na

sua frequência. Tal facto coloca novos desafios à regulação do risco pelos

39

Estados, devido sobretudo às dinâmicas transnacionais e à exigência crescente

dos cidadãos quanto à sua segurança e pela existência de planos de prevenção

e de mitigação bem delineados e com objetivos claramente definidos.

No sistema atual das ciências sociais e humanas tal implica um trabalho crí-

tico e político de empoderamento dos cidadãos em todo o processo de produção

científica, e uma reorganização das instituições de investigação, de planeamento

e de intervenção, permitindo a participação efetiva das pessoas que diretamente

estão ligadas aos temas em questão. Não é um processo fácil, e implica uma

aprendizagem, dos especialistas e dos cidadãos, de uma prática democrática

(para uma tipologia dos mecanismos de participação dos cidadãos, ver Rowe e

Frewer, 2005; para uma análise geral sobre as aprendizagens cívicas e a cidadania,

ver Biesta et al., 2014; para a participação numa lógica de uma sociologia da

intervenção, ver Guerra, 2006).

Trata -se de conciliar as teorias e os laboratórios das ciências com o que Michel

Callon, Pierre Lascoumes e Yannick Barthe (2001) chamaram de laboratórios ao

ar livre, os mesmos que foram descritos para as ciências e as tecnologias (Fischer,

2000). E uma pergunta torna -se legítima: uma democracia participativa e dia-

lógica é possível na produção de conhecimento nas ciências sociais e humanas

e na sua aplicação às questões do risco?

De relevo para este debate é a noção de epistemologia cívica de Sheila

Jasanoff (2005: 247 -271; 2003). A autora parte da noção de que a forma

como os públicos avaliam as afirmações feitas pelos cientistas ou em nome da

ciência constituem um elemento fundamental da cultura política das socieda-

des de conhecimento contemporâneas. O termo epistemologia cívica refere -se

às formas de conhecimento público, culturalmente específicas, e histórica e

politicamente ancoradas (2005: 249). Com esta proposta, a autora quer ir

para além dos pressupostos simplistas sobre a ciência e a sua perceção pelos

cidadãos, patente nos estudos sobre a compreensão pública da ciência (public

understanding of science).

Sheila Jasanoff define, assim, epistemologias cívicas como, "as práticas

institucionalizadas pelas quais os membros de uma dada sociedade testam e

aplicam as afirmações baseadas no conhecimento utilizadas para fazer escolhas

40

públicas" (2005: 255). A epistemologia cívica refere -se à variedade de maneiras

como o conhecimento é apresentado, testado, verificado e utilizado nas arenas

públicas (2005: 258).

Como a epistemologia cívica está diretamente relacionada com a cultura

política de um país e as práticas institucionais associadas, numa análise com-

parativa corre -se o risco de dispersão e de se apresentar uma simples descrição

dos mecanismos envolvidos e dos atores em presença nas discussões sobre

a ciência e a sua aplicação nas políticas públicas. Para evitar essa dispersão, a

autora aponta cinco critérios que devem ser analisados para operacionalizar

a epistemologia cívica: os estilos de produção do conhecimento público exis-

tentes; o sistema de responsabilidade pública (que é a base para a confiança);

as práticas de demonstração do conhecimento; a objetividade (relacionada

com os registos do conhecimento); e, por último, o sistema de peritagem e o

papel dos especialistas.

Várias experiências com a participação dos cidadãos em temas relaciona-

dos com a ciência e as políticas públicas levaram à criação de fóruns híbridos,

que permitem um trabalho constante de adaptação e de reinvenção com base

nas identidades pessoais e coletivas emergentes (Callon, Lascoumes e Barthe,

2001). Estes procedimentos dialógicos fazem com que o risco seja o que fica

por discutir, o que se pensa por último, depois de um trabalho de exploração

comum das incertezas técnicas e políticas. Este trabalho de verdadeira democracia

técnica, permite que se concebam cenários alternativos possíveis, e não a sim-

ples aceitação de cenários delineados e determinados por outros, normalmente

exteriores, portadores de autoridade e prestígio, mas, como referia Hélène Joffe

(1999), sendo simples representantes de alteridades distantes.

Aqui já não se fala de prevenção, onde os cálculos dos riscos são exatos e

bem delimitados, mas sim de precaução, num contexto de atenção extrema aos

interesses particulares, mas tendo sempre como referência a construção de um

mundo comum e da universalização de uma vida decente. Este princípio de

igualdade assenta numa democracia de processos, numa justiça processual, que

conduz da democracia delegativa (com conhecimentos e identidades estabilizadas)

à democracia dialógica assente em conhecimentos e identidades a construir.

41

A aplicação desta metodologia às questões económicas foi também realçada

por Michel Callon, Cécile Méadel e Vololona Rabeharisoa (2002). Para os

autores, os fóruns são espaços públicos que são híbridos por duas ordens de

razões: porque há uma grande variedade e heterogeneidade de atores envolvidos;

e porque as questões abordadas são múltiplas, e vão da economia, à política,

à ética, à ciência, etc. O resultado mais relevante destes fóruns é a redistribuição

processual e subsequente das competências dos vários atores que participam

nos mesmos (Callon, Méadel e Rabeharisoa, 2002: 195).

A construção deste espaço público, onde se cruzam múltiplas identidades

e diversos conhecimentos (práticos e científicos), é uma de várias formas de

criação de pessoas e coletivos compatíveis com o desafio de imaginar a hu-

manidade comum.

Embora esteja assegurada a representatividade dos diferentes grupos de

interessados nos processos de participação e nos fóruns híbridos, fica sempre

a questão de se saber que opções, nas temáticas em discussão, não foram to-

madas. Será Brian Wynne quem, para atender às estruturas de poder em que

a ciência também é parte ativa, apelará a uma reimaginação e a um repensar

da participação pública e dos seus objetos (Wynne, 2007).

Ou seja, o conjunto de prioridades e de compromissos assumidos antes de

ocorrerem os processos de participação não são em nada democráticos ou passíveis

de prestação de contas (Wynne, 2007: 106). E este interesse sociológico pelas

fases a montante da participação, responsáveis pelos compromissos assumidos

de investigação e de inovação, visa influenciar o "social" que está totalmente

incorporado nas culturas técnico -científicas, atendendo também ao questio-

namento sobre o que deve ser relevante investigar. Como refere Brian Wynne,

"Uninvited forms of public engagement are usually about challenging just these

unacknowledged normativities" (2007: 107) (para outros textos acutilantes

sobre os processos de participação ver Welsh e Wynne, 2013; Wynne, 2011).

(Página deixada propositadamente em branco)

4 . c o n c e i to S e c l A S S i f i c A ç ã o

n A A n á l i S e d o S r i S c o S

Qualquer taxonomia é sempre redutora e depende dos critérios a utilizar

na classificação dos riscos (Proske, 2008). Optei por utilizar as tipologias que

têm uma base de construção mais próxima dos critérios das ciências sociais,

e que atendem aos efeitos nas populações afetadas e na recuperação depois

da ocorrência de acontecimentos extremos ou catástrofes. Por outro lado,

como na definição de risco está sempre presente a noção de que há pessoas e

comunidades que são afetadas pelos perigos existentes na verdadeira aceção

do termo, todos os riscos são sociais. As estruturas e as condições sociais,

as dinâmicas de poder e as desigualdades existentes, baseadas nas diferenças

sexuais, étnicas ou de classe social marcam a forma como as pessoas, os grupos

e as comunidades são afetadas pelos riscos e pelas catástrofes (para o caso do

furacão Katrina nos EUA, ver Chester e Squires, 2006).

Nas secções seguintes mantenho a divisão clássica, por questões de expo-

sição pedagógica, dos riscos naturais, dos riscos antrópicos (que incluem os

riscos tecnológicos e os riscos sociais) e dos riscos mistos. Não procederemos à

discussão dos riscos mistos, dos riscos natecno (naturais/tecnológicos) ou dos

riscos ligados à saúde.

4.1 Os riscos naturais

Há uma vasta literatura quanto aos riscos naturais, à sua forma de avaliação e

ao seu impacto nas populações (Rougier, Sparks e Hill, 2013). Uma abordagem

44

excelente dos riscos naturais, e de cariz mais pedagógico, é apresentada por

David Alexander (1995). Após rever algumas das definições convencionais de

perigos naturais, Alexander opta por definir risco natural como um evento físico

que tem impacto nos seres humanos e no seu ambiente (Alexander, 1995: 4).

Assim, o perigo envolve uma população humana que se coloca em risco perante

acontecimentos geofísicos. Alexander (1995: 5 -6) definiu também quatro níveis

de adaptação aos riscos naturais:

• ocupação persistente da zona de perigo, apesar das ameaças existentes.

Podem existir nos locais habitados medidas de mitigação do risco. Se estas

medidas não existirem, podem estar presentes somente medidas de aviso

e de evacuação das populações. Se não existir qualquer tipo de proteção

ou de aviso, a vulnerabilidade das populações será máxima.

• o segundo nível de adaptação envolve a cohabitação com os danos cau-

sados por desastres anteriores, num estado de inércia geográfica máxima.

• o terceiro nível de adaptação implica o abandono das zonas destruídas

ou afetadas por parte das populações, sendo estas realojadas na zona

de risco, criando uma inércia geográfica de segundo nível.

• o quarto nível de adaptação implica a deslocação planeada ou não das

populações para outras zonas fora da zona de perigo.

David Alexander (1995: 7) também apresenta uma lista de processos poten-

cialmente perigosos mais estudados, e que incluem: avalanches, erosão costeira,

seca, terramotos, cheias, geada, granizo, furacões, deslizamentos, queda de

raios, tempestades de neve em espaços urbanos, tornados, tsunamis, erupções

vulcânicas e tempestades.

Já a classificação de Ortwin Renn (2008: 6), que se baseia nos agentes

desencadeadores dos processos potencialmente perigosos, indica os seguintes

riscos naturais como mais relevantes: tempestades, terramotos, vulcões, seca,

cheias, tsunamis, incêndios florestais e avalanches.

Para Portugal, uma proposta de tipologia de riscos naturais pode ser encontrada

em Julião et al. (2006: 24 -26), onde os autores distinguem entre riscos ligados a

45

condições meteorológicas potencialmente adversas (nevoeiros, nevões, ondas de

calor, ondas de frio e secas), riscos relacionados com a hidrologia (cheias, inundações

urbanas, inundações progressivas, inundações e galgamentos costeiros e inundação

por tsunami), riscos ligados à geodinâmica interna (sismos, atividade vulcânica e

radioatividade natural) e riscos associados com a geodinâmica externa (movimentos

de massa em vertente, erosão costeira e colapso de cavidades subterrâneas naturais).

A nível da sociologia, durante muito tempo houve a noção de que as conse-

quências psicossociais e os impactos nas comunidades dos desastres tecnológicos

eram maiores do que os associados aos desastres naturais (Tierney, 2012: 61).

Entre os autores que mudaram a sua posição essencialista inicial temos Steve

Kroll -Smith e Stephen Couch (1991: 361), que passaram a propor um quadro

analítico "ecológico -simbólico", em que a verdadeira questão não é a quali-

dade do agente do desastre, mas sim se o mesmo altera de forma significativa

a relação entre a comunidade e os seus ambientes biofísico e construído, e a

forma como as pessoas interpretam as mudanças ocorridas nesses ambientes.

Esta reconcetualização está de acordo com a abordagem sociológica dos riscos

e dos desastres, em que se deve atender às dimensões sociais e não às caracterís-

ticas dos agentes dos riscos. Os riscos naturais podem, de facto, afetar e mudar

radicalmente a relação das pessoas e das comunidades com os seus ambientes

envolventes (Tierney, 2012: 61). Por outro lado, há também nos riscos e nos

desastres naturais, como nos riscos e desastres tecnológicos, a constituição de

movimentos sociais de protesto e níveis de litigação altos (Blocker, Rochford e

Sherkat, 1991; Picou et al., 2004).

4.2 Os riscos antrópicos: os riscos tecnológicos

A sociologia desde cedo se debruçou sobre o impacto dos riscos tecnológicos,

e, como vimos, anteriormente, muito do sucesso do conceito de sociedade do

risco de Ulrich Beck ficou -se a dever aos acontecimentos posteriores a Chernobyl.

Esse impulso para o estudo dos riscos tecnológicos prende -se com as grandes

catástrofes de Bhopal (Jasanoff, 1994), Three Mile Island (Perrow, 1981) e Seveso.

46

O efeito destrutivo dos acidentes tecnológicos foi uma das linhas de investi-

gação privilegiadas nos estudos sociológicos, como se pode constatar na síntese

de Kathleen Tierney (2012: 59 -60). Muitos desses estudos concentraram -se nos

impactos destruidores que ocorriam quando os recursos naturais e de subsistência

das comunidades eram afetados pelos desastres tecnológicos, induzindo uma

desestruturação do sentimento de identidade e da coesão dessas comunidades.

O estudo clássico de sociologia dos riscos tecnológicos é o de Kai Erikson

(1976), que desenvolveu a sua análise numa publicação posterior (Erikson,

1994). Para alguns autores, os riscos tecnológicos passam a ser vistos e geridos

como propiciadores de "desastres normais", na assunção de Charles Perrow

(1984), dado que as organizações falham de forma permanente e constante.

No mundo francófono muitos estudos têm abordado, a partir de diferentes

paradigmas analíticos da sociologia, desde a teoria do ator -rede até às perspe-

tivas mais institucionalistas, os riscos tecnológicos (Borraz, 2008), sobretudo

devido às controvérsias públicas que advieram, por exemplo, da questão da

gestão dos detritos nucleares (Barthe, 2006) ou do sangue contaminado

(Fillion, 2006). Estes eventos originaram toda uma reflexão sociológica sobre

os riscos tecnológicos e o papel dos lançadores de alertas (Chateaureynaud

e Didier, 1999).

Uma das tipologias mais interessantes sobre riscos tecnológicos é -nos proposta

por Stuart Anderson e Massimo Felici (2009), recorrendo a uma matriz que dá

especial relevo à questão das escalas. A tipologia distingue os riscos sociotécnicos

emergentes em três categorias: os riscos de fronteira, os riscos evolutivos e os

riscos de performatividade (Anderson e Felici, 2009: 210). Esta tipologia parte

da noção de que as organizações são compostas por diferentes culturas, e que

há que entender como as tecnologias e os riscos inerentes atravessam as fron-

teiras das organizações (necessidade de identificação dos objetos de fronteira).

Quanto ao facto dos riscos serem evolutivos, a história das organizações

influencia a inovação tecnológica e os riscos associados (trajetórias das tecnolo-

gias). O terceiro aspeto prende -se com a maneira como os feedbacks negativos

sobre os produtos tecnológicos afetam a performatividade das organizações

(falhanços sociotécnicos).

47

Esta análise permite orientar a análise empírica dos riscos tecnológicos emer-

gentes, para além das tipologias mais convencionais sobre os riscos industriais

e tecnológicos. Numa perspetiva mais clássica, Ortwin Renn (2008: 6) iden-

tifica como riscos tecnológicos os oriundos de substâncias tóxicas, substâncias

genotóxicas ou cancerígenas e poluentes ambientais.

Para Portugal, a tipologia de riscos tecnológicos de Julião et al. (2006:

26 -27) enumera os riscos ligados aos transportes, às vias de comunicação e

infraestruturas e à atividade industrial e comercial.

4.3 Os riscos antrópicos: os riscos sociais

Os riscos sociais assumiram alguma visibilidade pela atenção dada por

instâncias internacionais como a OCDE (OECD, 2003), que no seu relatório

sobre os riscos emergentes listava o terrorismo, a sabotagem, o comportamento

das multidões, a depressão, o suicídio e outras causas possíveis de causar

danos a nível social. Como se pode verificar, esta lista de riscos sociais não

veicula qualquer quadro analítico sociológico, mas é sim a projeção insti-

tucional de possíveis ameaças às lógicas de regulação e de controlo social

dos Estados e das instâncias internacionais. Ortwin Renn (2008: 63), numa

perspetiva mais sociológica, apela a uma análise que enquadre os riscos sociais

nas dinâmicas e nas configurações relacionadas com a identidade, a justiça

e a legitimidade sociais.

Renn (2008: 6) lista como riscos sociocomunicativos os riscos de terrorismo

e sabotagem, a violência humana e os crimes, a humilhação, os comportamen-

tos das multidões e de estigmatização, as experiências com seres humanos, a

histeria de massa e os sintomas psicossomáticos. Aqui também se verifica que

estamos perante uma lista desconexa e quase arbitrária de riscos, o que também

demonstra, quase paradoxalmente, a menor capacidade de reflexão sociológica

sobre os riscos sociais, quando comparados com os riscos naturais e tecnológicos.

Esta fraqueza da análise sociológica está associada à importância destes riscos

para as políticas de regulação das populações e para as políticas securitárias,

48

imperando um forte viés ideológico que afeta a capacidade de afastamento e

de interpretação analítica.

Uma análise brilhante sobre os riscos sociais e uma crítica à democratiza-

ção dos riscos foi proposta recentemente por Dean Curran (2013). Curran

argumenta, basicamente, que na crescente produção e distribuição de "males"

(bads), as desigualdades de recursos económicos ganharam uma importância

acrescida, pois são as diferenças em recursos económicos que permitem aos que

estão em vantagem minimizarem a sua exposição aos riscos. Essas diferenças

impõem aos desfavorecidos a necessidade de se confrontarem com os riscos

criados pela sociedade do risco (Curran, 2013: 44).

Para além desta problemática, temos toda uma literatura que aborda os

novos riscos que derivam da crise no Ocidente dos Estados -providência e da

hegemonia do