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Reajustamento de Preços Nos Contratos

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  • REAJUSTAMENTO DE PREOS NOS CONTRATOS DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA - ASPECTOS POLMICOS E METODOLOGIA PARA A CONCESSO DOS REAJUSTES

    ULYSSES JOS BELTRO MAGALHES INSPETOR DE OBRAS PBLICAS DO TCE/PE

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    Introduo

    Ao longo da dcada de oitenta e incio da de noventa, o Brasil conviveu com uma inflao crnica que corroia impiedosamente o valor da moeda. Dentro desse contexto, para corrigir, ou ao menos atenuar, os efeitos ruinosos da inflao, o Governo promoveu a institucionalizao de mecanismos voltados indexao da economia. Essa poltica atrelada a ndices econmicos teve forte reflexo na seara contratualista, manifestando-se, sobretudo, atravs da clusula de reajuste de preos nos contratos contendo obrigaes de cunho pecunirio. Por essa clusula, autorizava-se a majorao do preo originariamente fixado para a remunerao do objeto contratual, com base na variao de determinado ndice de preos ou custos. Assim, por muito tempo, foi corriqueiro o pagamento de despesas atravs de faturas nas quais eram automaticamente incorporados, alm dos valores nominais das prestaes adimplidas, os acrscimos referentes a reajustamentos dos preos contratuais.

    Contudo, em julho de 1994, o advento do Plano Real marcou o incio de um processo de ruptura com a cultura inflacionria, estabelecendo-se, a partir de ento, uma nova ordem na economia nacional. No entanto, a estratgia de estabilizao comeara antes, com a adoo de um indexador dirio, a Unidade de Referncia de Valores URV instituda atravs da Lei n 8.880, de 27 de maio de 1994.

    Dentre as disposies estatudas atravs do aludido diploma legal, ressalte-se a que determinou que, a partir de 1 de maro de 1994, os contratos celebrados com a Administrao Pblica teriam a aplicabilidade de suas clusulas de reajustes de preos suspensas pelo prazo mnimo de um ano. Estava, assim, condenada a prtica do reajustamento automtico dos preos dos contratos administrativos.

    A Lei 8.880/94 representou, destarte, um marco no processo de desindexao da economia, alterando de forma contundente a sistemtica das contrataes na esfera pblica e privada.

    Aps a edio da Lei 8.880/94, foram promulgadas a Lei n 9.069, de 29 de junho de 1995 e a Lei n 10.192, de 14 de fevereiro de 2001, que dispuseram sobre o Plano Real e estabeleceram regras e condies para as obrigaes contradas na

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    nova moeda, inclusive no que se refere questo do reajustamento contratual. Do mesmo modo que a Lei 8.880/94, os referidos diplomas legais reiteraram a proibio quanto a estipulao de clusulas de reajustamento dos valores contratuais com periodicidade inferior a um ano. Ocorre que, malgrado a clareza no tocante disciplina da periodicidade anual mnima, os textos das referidas leis no andaram to bem no regramento dos demais dispositivos norteadores da matria, mormente no que diz respeito ao instante em que seria exigvel a primeira reforma nos preos e, sobretudo, na definio das datas-base a serem consideradas para a apurao do percentual de reajustes. Isso tudo tem sido motivo de divergncias interpretativas e, por conseguinte, tem gerado um indesejvel clima de insegurana jurdica por parte dos interessados em contratar com a Administrao Pblica.

    Tecidas estas breves consideraes, h de se ressaltar que, no obstante as anlises e ponderaes consubstanciadas no presente trabalho serem aplicveis a todas as espcies de contratos administrativos, a problemtica do reajustamento de preos se revela de forma mais marcante nos contratos de obras e servios de engenharia. De fato, so em contratos dessa natureza que residem os maiores questionamentos e dificuldades de ordem prtica-operacional em matria de reajustamento, haja vista a complexidade e peculiaridade de seus objetos. Com efeito, por se tratarem de contratos de execuo diferida no tempo e que, no raro, envolvem recursos financeiros de grande monta, que, nesses casos, o problema do reajuste de preos se manifesta de forma mais visvel e enftica. Reside a a importncia de delinearmos adequadamente o tema de sorte que possamos ultrapassar as controvrsias subjacentes ao mesmo e propor uma metodologia para a concesso dos reajustes que represente o real sentido e alcance das expresses do direito.

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    1. Reajuste de Preos e Equilbrio Econmico-Financeiro Contratual - Notas Caractersticas

    Nos contratos celebrados com a Administrao Pblica, a principal garantia assegurada ao contratado pode ser traduzida no chamado direito intangibilidade do equilbrio econmico-financeiro contratual.

    Consoante o magistrio de Di Pietro1, equilbrio econmico-financeiro ou equao econmico-financeira a relao que se estabelece, no momento da celebrao do contrato, entre o encargo assumido pelo contratado e a contraprestao assegurada pela Administrao.

    De modo exemplificativo, Maral Justen Filho2 elenca as espcies de encargos e contraprestaes (remunerao, na concepo de Justen Filho) abarcadas no conceito de equilbrio econmico-financeiro, verbis:

    O equilbrio econmico-financeiro abrange todos os encargos impostos parte, ainda quando no se configurem como deveres jurdicos propriamente ditos. So relevantes os prazos de incio, execuo, recebimento provisrio e definitivo previstos no ato convocatrio; os processos tecnolgicos a serem aplicados; as matrias primas a serem utilizadas; as distncias para entrega dos bens; o prazo para pagamento etc. O mesmo se passa quanto remunerao. Todas as circunstncias atinentes remunerao so relevantes, tais como prazos e forma de pagamento. No se considera apenas o valor que o contratante receber, mas tambm as pocas previstas para sua liquidao.

    A garantia do contratado manuteno da equao econmico-financeira contratual tem sede constitucional, no podendo ser afetada nem mesmo por lei. Nesse sentido, a Constituio de 1988, em seu artigo 37, XXI, dispe expressamente:

    Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer ao princpio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...)

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    1 SYLVIA ZANELLA DE PIETRO, Maria. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2004, p. 263.

    2 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: Dialtica,

    2004, p. 528.

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    XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes; (grifos nosso)

    (...) A manuteno da equao econmico-financeira , pois, um direito do

    contratado que a Administrao Pblica h obrigatoriamente de respeitar em toda sua plenitude.

    Para assegurar a efetivao do direito manuteno da equao econmico-financeira contratual, foram incorporados ao Ordenamento Jurdico mecanismos destinados a operacionalizar a restaurao do equilbrio rompido. Nesse contexto, surgiram os institutos da atualizao financeira, do reajuste e da recomposio de preos. Ocorre que, em virtude de todos esses institutos terem reflexo direto sobre os valores contratuais, frequentemente a doutrina diverge em termos da nomenclatura apropriada, confundindo figuras distintas entre si. Assim, para no incorrermos em inadequaes terminolgicas ou em confuses conceituais, urge traarmos, em linhas gerais, as notas distintivas entre os aludidos institutos.

    A atualizao financeira, por vezes denominada atualizao ou correo monetria, no magistrio de Celso Antnio Bandeira de Mello3, a simples variao numrica expressiva de um mesmo valor que permanece inalterado e to somente passa a ser expresso por nmeros diferentes. Ela cabvel nos casos de atraso de pagamento por parte da Administrao, com a finalidade de evitar que o contratado receba menos do que efetivamente lhe devido, preservando, dessarte, o valor de seu crdito. No h dvidas de que a mora no pagamento afeta inevitavelmente a equao econmico-financeira, haja vista que esta delineada com base na programao de desembolso financeiro prometida pela Administrao. Como deve retratar a perda do poder aquisitivo da moeda, a atualizao financeira se refere a ndices gerais da inflao, tais como o INPC, o IGPM, etc. Conforme previsto no art. 7, 7, da Lei n 8.666/93, a atualizao monetria das obrigaes de pagamento deve incidir desde a data final de cada perodo de aferio at o respectivo pagamento.

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    3 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p.582.

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    O reajuste de preos, por seu turno, instituto concebido com a finalidade de alterar o valor a ser pago em funo da variao do valor dos insumos que determinavam a composio do preo do objeto contratual. Trata-se de um mecanismo estabelecido para preservar o contedo econmico-financeiro do ajuste, atravs da utilizao de frmulas atreladas a ndices de custos de insumos publicados com base em dados oficiais ou por instituies de credibilidade, como o INCC da FGV. Ao discorrer sobre a clusula de reajuste, Celso Antnio Bandeira de Mello4 assinala:

    Pela clusula de reajuste, o contratante particular e o Poder Pblico adotam no prprio contrato o pressuposto rebus sic stantibus quanto aos valores ento demarcados, posto que estipulam a reviso dos preos em funo das alteraes subseqentes. dizer: pretendem acautelar os riscos derivados das altas que, nos tempos atuais, assumem carter de normalidade. Portanto, fica explcito no ajuste o propsito de garantir com previdncia a equao econmico-financeira, na medida em que se reneg

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