Reforma Peru

8/11/2019 Reforma Peru

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PPrreesseennttaacciinn

Este libro es publicado bajo los auspicios del Instituto de Urbanismo y Planificacindel Per (IUPP), entidad que durante las ltimas seis dcadas viene contribuyendoactivamente con el desarrollo nacional mediante el anlisis permanente de losproblemas mas importantes, emitiendo opiniones tcnicas destinadas a contribuir

con la modernizacin y democratizacin de la accin del Estado.En esta ocasin nos complace presentar una obra en la que el autor, miembro denuestra institucin aborda la temtica, no solamente desde los basamentos de lasciencias administrativas, sino que adems introduce aspectos valorativos y peda-ggicos, de rescate del rol de la comunidad, en sus diversos niveles de actuacin,como motor del proceso de cambios e innovacin. Consideramos que la reformadel Estado es fundamental para el futuro de la sociedad peruana.

En La Reforma del Estado, el autor nos presenta de forma directa y analtica, unenfoque que busca nuevas vas y plantea reformas para corregir los malestradicionales de la accin publica en el Per, caracterizada -salvo casos excepcio-nales-, por la improvisacin, la arbitrariedad y la corrupcin.

El autor expone aquellos males que se han convertido en crnicos en el pas y quecontribuyen a mantener, el subdesarrollo y la dependencia. Seala que, una defi-ciente estructura del Estado, tiene directa relacin de causa-efecto con la situacin


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de pobreza y frustracin, en la que se encuentra la mayora de la poblacinperuana. Describe escenarios territoriales, donde importantes sectores ciudadanos

tienen un nivel de vida precario, carecen de la proteccin del Estado y de la mayo-ra de servicios pblicos bsicos, todo ello aunado a la falta de oportunidades detrabajo, de seguridad y de justicia social.

Sin embargo, al mismo tiempo indica que existen vas de solucin, como la reformadel Estado, para que nuestro pas se incorpore en el mediano plazo, al grupo denaciones que avanzan con firmeza, en el desarrollo de valores democrticos y enla construccin de una slida y equilibrada economa, que beneficie al conjunto de

sus mayoras nacionales.El Instituto de Urbanismo y Planificacin del Per, coincide, en general, con lastesis formuladas por el autor y esencialmente, con la opinin de que, en el Per,las formas de gobierno, aplicadas durante el periodo republicano, no han constitui-do un verdadero sistema democrtico, mas all de la realizacin de algunos "actos"democrticos, como las elecciones de autoridades polticas. Adems, se han pre-sentado reiteradamente regmenes de facto y dictaduras configurando un marcocontinuo de ineficiencia en el sistema de gobierno, que contribuye a profundizar la

situacin de subdesarrollo.

Coincidimos, tambin, en que la democracia significa la participacin y la fiscaliza-cin efectiva de la poblacin, sobre sus autoridades a lo largo del periodo de man-dato o representacin. Estas necesarias condiciones, no se dan aun en la practicaadministrativa y en la poltica peruana, principalmente por dos razones, se tieneuna estructura de representacin inadecuada y la poblacin no tiene medios defiscalizacin.

Nos complace sealar que el autor de este libro, es miembro activo del Instituto ypreclaro defensor de principios ticos y morales, habiendo destacado en la practicade sus especializaciones de Planificacin Urbana y Transporte, por su rigurosotrabajo en la justificacin tcnica-econmica de sus propuestas y en la calidad delos proyectos de inversin, preservacin del medio ambiente y mejoramiento de laadministracin territorial en el mbito urbano y regional, que ha realizado con visinhumanista y perspectiva conceptualmente slida y practica.


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Fiel a la lnea que lo caracteriza, Augusto DallOrto, no solamente plantea los pro-

blemas de la estructura, de la gestin publica en el Per; sino que adems proponesoluciones dirigidas -en el conjunto de una Reforma del Estado- a posibilitar cam-bios estructurales, no traumticos, que podran ejecutarse ntegramente, en elcorto o mediano plazo. El Instituto considera que la realizacin de este trabajo esoportuno y relevante para el debate constitucional que, forma parte de la actualidadpoltica peruana; y extiende su ms clida felicitacin al autor, por su importanteaporte.

Lima, marzo del 2005.

Arq. Diego Robles RivasPresidente del Consejo Directivo del

Instituto de Urbanismo y Planificacin del Per


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PPrreesseennttaacciinnddeeeessttEEddiicciinn

Muy complacido expreso que en esta actualizacin de la Reforma del Estado en elPer se aprecia tcnicamente que hoy ya no tiene sentido circunscribir la accinpoltica a calificativos limitantes como izquierda y derecha; sino que simplemen-te se viene imponiendo la necesidad de aplicar y perfeccionar la Democracia comoel sistema de gestin pblica, que permite tener la posibilidad de alcanzar el desa-rrollo social y econmico en un medio solidario y justo. Objetivos slo viables si seestructura adecuadamente las funciones del Estado y la participacin de la ciuda-dana.

El autor en este Libro logra plantear para este efecto, en forma prctica para elPer, el concepto de democracia participativa que perfecciona y da eficiencia a lagestin del sistema poltico.

Lima, 30 de noviembre del 2009.

Arq. Diego Robles RivasPresidente del Consejo Directivo del

Instituto de Urbanismo y Planificacin del Per


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Ttulo: La Reforma del Estado en el PerNombre del autor: Augusto DallOrto FalconEditor: Augusto DallOrto FalconReserva de derechos de autor : Partida Registral 00426-2005/ODA-INDECOPIDepsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2006-8033Ao de la primera publicacin: 2005, Lima - PerSexta Edicin:Abril 2011


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I N D I C E

I. El Tema: La Reforma del Estado 1II. El Diagnstico 11III. La visin del Estado que se necesita 41

3.1 La naturaleza del Estado 413.2 El concepto de Democracia y la realidad peruana 443.3 La visin de un Estado Democrtico unitario y descentralizado 46

3.4 La visin ejecutiva del Estado reformado 473.5 Plan Estratgico de promocin del desarrollo descentralizado 523.6 En que plazo es posible realizar la reforma 533.7 Cmo interactuarn la poblacin y el cambio? 55

IV Bases para la reestructuracin estatal 574.1 Las concepciones polticas y el cambio 574.2 El rol de la comunidad 604.3 Como alcanzar los objetivos polticos 67

V. Asignacin de competencias funcionales a los niveles de go-bierno 71

5.1 Las Autonomas Polticas 725.2 El Gobierno Nacional (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) 735.3 Los Gobiernos Regionales 745.4 Los Gobiernos Municipales 78

VI. Reformas especficas en el Estado 816.1 El Parlamento Nacional 816.2 La participacin ciudadana y el sistema judicial 826.3 El Arbitraje como parte del sistema judicial 846.4 El Gobierno Central o Poder Ejecutivo del Gobierno Nacional 866.5 El marco de los Gobiernos Regionales 876.6 Los Gobiernos Municipales 916.7 La Fiscalizacin ciudadana en los gobiernos regionales y

municipales96

6.8 Los Registros Pblicos 97


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6.9 Autoridad Territorial Autnoma para Machupicchu y el Cente-nario de su descubrimiento moderno

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6.10 Ley de renovacin urbana 1006.11 Uso y proteccin del Bosque Amaznico 1016.12 Reforma en el Seguro Social y el Sistema de Salud 1046.13 La Seguridad ciudadana y la prevencin del delito 1056.14 El desarrollo tecnolgico 1096.15 Las Empresas Pblicas 1116.16 Los accidentes de trnsito una lacra social y econmica 1126.17 Autoridad del Transporte Lima - Callao 115

VII. La promocin del desarrollo descentralizado, la gran tarea delGobierno Nacional 117

VIII. La Economa en democracia 1238.1 Metas econmicas 1238.2 La justa distribucin de la riqueza y la ampliacin de la base

tributaria125

8.3 Los recursos para el desarrollo 1258.4 El rol de los sectores productivos empresarial privado 1268.5 La Ley de Adquisiciones y Contratos y la Tecnologa 132

IX El proceso de descentralizacin 135X. El futuro de los partidos polticos 137


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LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERU

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I. EL TEMA: LA REFORMA DEL ESTADO

En este libro, se aborda el problema de la deficiente estructura del Estadoen el Per y su directa relacin de causa-efecto con el subdesarrollo delpas. Consecuentemente, se exponen planteamientos y soluciones prcticas

para corregir esta situacin, que podran y debieran realizarse en el cortoplazo.

En aproximadamente el mismo o en menores perodos de vida republicanaal de nuestro pas, muchas naciones democrticas, incluso con escasosrecursos naturales, han alcanzado altos niveles de vida, de justicia social yde estabilidad poltica, que los identifica como pases desarrollados. Mien-tras tanto el Per se debate crnicamente en la injusticia, la pobreza de lasmayoras y en la corrupcin estatal; y pese a que durante casi 20 aos elpas goza de una economa ms dinmica y liberal que ha permitido elevarel ingreso nacional, no se han modificado las enormes diferencias que hayentre los ms pobres y los ms ricos.

Las causas de esta situacin y sus posibles soluciones son normalmentedescritas como un cmulo de problemas estudiados uno a uno en innume-

rables diagnsticos, de repetitiva periodicidad, que terminan con una frasesorprendente ya clsica que refleja la impotencia de las autoridades: lasolucin es tarea de todos, que resulta ser un planteamiento desesperado,gaseoso e inorgnico, de quienes no encuentran el camino a seguir, peroque con habilidad la utilizan para seguir en la prctica poltica.

Algunos, excepcionalmente, concluyen que la solucin orgnica es la De-mocracia; y piensan que con las elecciones democrticas tarde o temprano


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AUGUSTO DALLORTO FALCONI

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se alcanzar el ansiado desarrollo social y econmico. Pero no parecenpercibir que la Democracia es mucho ms que slo elecciones y es concre-

tamente una estructura de organizacin de la sociedad que viabiliza la efi-ciencia en la gestin pblica, si se organiza apropiadamente..

La Democracia es participacin efectiva del ciudadano. Lo que en el Per,hasta la fecha no ocurre. El sistema de gobierno peruano, pese a las apa-riencia de algunas formas democrticas, mantiene la prctica de la gestinde la autocracia virreinal, que slo puede originar: crisis econmica, injusti-cia social; confusin y la inestabilidad institucional que todos conocemos.

Ello ha llevado al sector pblico, al extremo de carecer de autoridad. Setrata de una situacin muy antigua, que propicia la arbitrariedad de las auto-ridades de turno, que se resume en la famosa frase de un gobernante pe-ruano quin dijo all en la dcada de los veintes: a mis amigos les doytodo; a mis enemigos les aplico la ley, realidad que lamentablemente resul-ta ser una prctica vigente, en todos los niveles del Estado, por causas que

explicamos ms adelante.

Somos enfticos en afirmar que la participacin es necesaria, pero no loes por un prurito de filosofas llamadas de izquierda, sino precisamente,por todo lo contrario; es decir, por una necesidad elemental de la propiaconcepcin democrtica. Sin participacin no se puede tener un Estadoeficiente; ni prevenir la corrupcin en el sector pblico, ni se pueden movili-zar acertadamente todos los recursos nacionales, ni garantizar la justicia

social; que constituyen objetivos fundamentales de una REFORMA DELESTADO necesaria para salir del subdesarrollo.

En pleno proceso mundial de globalizacin econmica y requirindose al-canzar urgentemente niveles altos de competitividad internacional, la situa-cin peruana podra definirse como dramtica, debido a que otros pasesavanzan e incrementan sus ventajas sobre un Per, entrampado en proble-


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mas de gestin poltica; es decir, de administracin pblica, que le impidenalcanzar el desarrollo. Las bonanzas econmicas por el mejoramiento de

nuestras exportaciones son cclicas y sino se aprovechan para reajustar yestabilizar una genuina democracia como sistema de gestin pblica, elpas quedar a expensas de las prximas crisis sociales.

Durante las ltimas dcadas, con un enfoque limitado y sesgado, los msricos proponen que la solucin a los problemas nacionales, consiste slo enlograr el aumento de las exportaciones, para que ellos puedan pagar msimpuestos al Estado; cuyos mayores recursos servirn para crear ms em-pleos y proporcionar los servicios que la comunidad requiere para elevar sunivel de vida.

La idea, si bien es parcialmente correcta, no es suficiente. La actual estruc-tura del Estado, no garantiza el buen uso de los recursos, ni la eficiencia enla promocin de las exportaciones, ni evita ni limita el abuso de los gruposde poder, que gozan de su capacidad para llevarse la mayor parte de las

utilidades, sbelo Dios a donde.

Ese enfoque parcial ignora u omite decir que para alcanzar el desarrollo y elbienestar de las mayoras nacionales, tambin se requiere movilizar conurgencia todos los recursos del pas y cuidarlos y promoverlos junto con lanaturaleza y lo ms importante con el recurso humano. Se requiere tambincrear riqueza, pero distribuirla mejor y eliminar las tensiones sociales facili-tando la tarea y participacin de todos.

El necesario aumento de las exportaciones, tradicionalmente slo ha bene-ficiado y hecho feliz al estrato de economa alta; las mayoras no han podi-do mejorar. Basta observar la situacin peruana en los ltimos aos parapercibir claramente que la riqueza, pese al incremento del PBI registrado enlos ltimos aos, no se ha distribuido horizontalmente y menos lo ha hechoen forma significativa.


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La relativa mejora de la economa en esos trminos, es expuesta como ungran xito por los gobiernos de turno, especialmente porque en esos casos

se observa una ampliacin horizontal del consumo, hoy masivamente orien-tado a los productos importados. Este es un resultado momentneo y enga-oso.

La movilizacin permanente de todos los recursos nacionales, es tan o msimportante que el aumento de las exportaciones y ciertamente que las im-portaciones de artculos en su mayora casi suntuarios por ms pequeosque sean.

El desarrollo requiere exportaciones, pero tambin una slida industria yagricultura nacionales, desarrolladas al comienzo sobre la base de un mer-cado interno, que an falta impulsar correctamente instaurando una demo-cracia participativa; que bien estructurada no slo es un modelo de gestinpblica, sino tambin un modelo de desarrollo econmico.

De no llevarse a cabo una inmediata y adecuada reforma del Estado, a pe-sar de los acuerdos comerciales internacionales que se logren, los benefi-cios sern siempre de unos cuantos, la pobreza seguir igualmente; la ines-tabilidad social continuar o empeorar y la brecha con los pases delprimer mundo, ser cada vez mayor.

El Per continuar dependiendo de los precios de las materias primas ypodra quedar estancado en el nivel de pobreza e inerme ante el mayor

poder de otros pases.

Sin embargo no todo est perdido. Estamos an a tiempo, para incorporar-nos al grupo de naciones que avanzan con firmeza en el desarrollo de unaeconoma balanceada, no slo productora de materias primas. Todo depen-der del acierto y rapidez del cambio poltico que realicemos, para configu-rar un sistema de gobierno genuinamente democrtico y eficiente y por lo


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tanto estable. Que no siga librado a los salvadores de la patria, ni a susimprovisaciones, arbitrariedades o incapacidades. Por ello, es necesaria la

Reforma del aparato de administracin pblica, para transformarlo en unconjunto estructuralmente armonioso eficaz y promotor; y no continuar aca-rreando ese lastre burocrtico que es actualmente.

Hasta hoy la idea de que el desarrollo es tarea de todos es slo un sloganpoltico. Es impostergable ahora identificar conceptualmente y correctamen-te como hacerla realidad y como la Democracia es el vehculo adecuado,que da acceso a la participacin; y como y porque se puede ser eficiente;para evitar as nuevas y peligrosas frustraciones colectivas, que son las quefinalmente generan liderazgos demaggicos y anacrnicos, con inestabili-dad institucional.

Con el impacto de la revolucin de las comunicaciones; es decir, con laposibilidad de acceder masivamente en tiempo real, al conocimiento y prc-tica de todas las ciencias, la oportunidad es propicia para que, con una or-

ganizacin poltica democrtica, podamos distribuir el poder territorialmentea efecto que la colectividad nacional, la regional y la municipal, sean partci-pes y protagonistas de su propio destino, en sus correspondientes circuns-cripciones territoriales; con una dinmica de desarrollo activa que apoyadaeconmicamente en la actividad privada movilice todos los recursos del pasen beneficio de todos.

Hoy no es as. La industria eficiente en produccin est en pocas manos. En

general grandes territorios, playas del litoral martimo y aguas interiores sevienen deteriorando por el poco tratamiento de los residuos txicos queemiten la mayora de las industrias, ante la indiferencia de los privados y laincapacidad del sector pblico en controlar las causas de la contaminacin.Los asentamientos poblacionales y ciudades estn expuestos a graves con-taminaciones ambientales y las poblaciones vienen siendo impulsadas aabandonar sus tierras, o a la explotacin humana por parte de poderosos


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intereses privados; que aparentan ser dadivosos, pero que en casi todos loscasos slo han maltratado la salud de las poblaciones y depredado los terri-

torios y sus recursos naturales.

Ante estas realidades, la necesaria Reforma del Estado que permita corregiresas situaciones tiene que ser tcnica y racional; y no requiere ser revolu-cionaria. Tampoco puede hacerse como un conjunto de parches que vaconfigurando un Estado an ms catico cada da por falta de concepcinestructural y exceso de improvisacin poltica. De continuarse as se habrcreado un nuevo vstago del Dr. Frankestein.

Un ejemplo reciente se acaba de producir con la creacin del Ministerio delMedio Ambiente. Sin polticas precisas, el Ministerio contradice lo que laConstitucin establece sobre configuracin de un Estado descentralizado.Como muestra un botn: cuando en la primera lnea de la Ley se estableceque el Ministerio planifica y ejecuta las acciones del Estado (el subrayado esnuestro) se hace evidente que quienes elaboran la legislacin no han podi-

do desprenderse de sus confusiones conceptuales. El Estado lo conformantodos los niveles de gobierno, entonces el flamante Ministerio a tenor de laLey, ejecutara todo; y entonces para qu estn las regiones y los munici-pios? si el Ministerio los est sustituyendo.

Otro ejemplo reciente nos muestra que tambin se viene introduciendo unareorganizacin en el actualmente burocratizado y catico sector agrcola delGobierno Central que cuenta con decenas de entidades, entre organismos

pblicos ejecutores, programas y proyectos: centrales y desconcentrados.Pero esta reorganizacin no intenta cambiar nada estructuralmente. La re-organizacin como solucin, trata de ordenar todas las actividades con unamatriz de coordinaciones. Simultneamente tambin se viene creando unacorporacin coordinadora de las empresas de servicios del Gobierno Cen-tral, algo as como el sper ministerio intersectorial para estas corporacio-nes ejecutivas que manejan mucho dinero; cuya finalidad resulta poco clara.


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Esta manera de intentar resolver el problema de gestin constituye la tecni-ficacin extrema de la confusin. Tambin como no podra ser de otro mo-

do se ha dictado la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) que sigue lalnea de las confusiones funcionales, en este caso en grado extremo, comose advierte ms adelante (Captulo II).

Para prevenir o corregir esas situaciones con racionalidad, los esfuerzospara alcanzar una gestin eficaz de un Estado moderno, debe regirse porlos principios bsicos que la ciencia administrativa establece para cualquieractividad pblica o privada: 1) las funciones y las responsabilidades debendefinirse claramente; 2) las polticas deben centralizarse y las acciones des-centralizarse; y 3) las unidades operativas deben tener tamaos de opera-cin ptimos, para las funciones a su cargo.

El evidente problema peruano, heredado de la Colonia, identificado comocentralismo, ha mantenido prcticamente hasta ahora casi toda la capaci-dad ejecutiva y de control, en las manos del Gobierno Nacional; infringiendo

los principios bsicos de la eficiencia operativa, a pesar que existen autori-dades electas a niveles regional y municipal y que la Ley diga que son nive-les de gobierno descentralizados y con autonoma: econmica, poltica yadministrativa.

El centralismo es simplemente sinnimo de: burocracia parsita, reglamen-taciones absurdamente complejas, con vlvulas de escape, que algunos deesos burcratas sabrn salvar cuando tengan inters personal; porque para

eso se hicieron esas normas confusas y compartidas entre institucionespblicas centralizadas.

El subdesarrollo crnico producto de esa realidad centralizada, que depri-me a los pueblos y territorios del pas, debilita el inters ciudadano por laparticipacin poltica y genera la precariedad de los partidos polticos, hasta


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su extincin. En esas circunstancias aparece el salvador de la patria;fenmeno recurrente en el tercer mundo.

Hasta cundo?; hasta que se organice un sistema de gestin pblica par-ticipativa, genuinamente democrtico por descentralizado. Muy distinto porcierto al concepto de participacin directa del ciudadano; propia de los re-gmenes dictatoriales, centralizados que permiten la opinin del ciudadanoen encuentros o asambleas masiva en donde discrepar significa poner enriesgo la libertad o la vida de la persona.

La correccin de la problemtica existente obliga a descentralizar muchasfunciones ejecutivas que hoy el Gobierno de nivel Nacional y sus otras enti-dades autnomas gestionan a travs de sus Ministerios y sus organismosdesconcentrados, y de otras modalidades como: empresas, superintenden-cias, corporaciones, sistemas nacionales y similares.

La descentralizacin debe entenderse como la transferencia de funciones a

otros niveles de gobierno, para eliminar la concentracin del poder, la con-centracin de la economa en pocas manos y la capitalizacin mayoritariadel ahorro en la ciudad de Lima. Males stos que son una muestra clara deun Estado centralizado e ineficiente, que ha sido y viene siendo una tenta-cin permanente de quienes buscan el gobierno como botn.

Para establecer la descentralizacin ser necesario definir con acierto: a)qu debe permanecer centralizado; y b) qu debe descentralizarse.

Todos sabemos que actualmente en las instituciones pblicas de cualquiernivel de gobierno, hay muchos problemas de ineficiencias que deben sercorregidos. De manera que no tiene sentido decir cual de los niveles degobierno es ahora el ms o el menos ineficiente. Frente a esta situacin, enlo que respecta a la organizacin del Estado es adecuado mirar positiva-mente hacia adelante y convencernos que para alcanzar la competitividad


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del pas se necesita, eliminar la enorme e ineficiente burocracia del Go-bierno Nacional trasladando funciones ejecutivas a las competencias de los

gobiernos regionales y municipales; para clarificar las funciones y respon-sabilidades que les corresponder a cada uno de los niveles de gobierno; yel Parlamento debe legislar orgnicamente para que el sector pblico seaeficiente; y pueda la ciudadana ejercer una fiscalizacin eficaz sobre susautoridades.

El objetivo que resume todo lo que debe alcanzarse con una eficaz Reformadel Estado, puede describirse as: lograr que en cualquier momento y encualquier lugar del territorio nacional, cada poblador pueda acceder, confacilidad, a la posibilidad de participar y contribuir, con su esfuerzo, a lapreservacin y mejoramiento de su medio fsico, social y econmico; a ha-cerlo ms justo y solidario; y tener la posibilidad de fiscalizar con efectividada sus autoridades de todo nivel, para que stas se sientan permanentemen-te obligadas a cumplir con su deber de servicio a la comunidad, al que sehan comprometido. Requisitos todos ellos necesarios para lograr la eleva-

cin de su nivel de vida en un proceso con tranquilidad social y eficienciatecnolgica.

En los pases que alcanzaron el desarrollo, el aparato poltico del Estado lesproporciona esas oportunidades en razn a que el sistema tiene tambin,niveles de gobierno; pero es fcil observar que en esos casos tienen lasfunciones bien asignadas con clara definicin de sus alcances y de susresponsabilidades.

El perfeccionamiento de nuestro Estado debe seguir ese ejemplo, porquesencillamente no parece haber otra alternativa razonable. Esta adaptacin ala estructuracin del Estado en pases de ms desarrollo, debe hacerse demanera similar a como cuando en el campo econmico, nuestras empresasprivadas adoptan la estructura de la sociedad annima (S.A.), que si bien


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fue inventada en Europa para desarrollar sus industrias y negocios, en elPer se aplica con la misma facilidad y eficiencia, como si fuera un sistema

oriundo de nuestro pas.


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II. EL DIAGNOSTICO

Los diagnsticos detallados de la situacin actual del pas y de sus proble-mas, son abundantes y extensos. Repetir ese esfuerzo sera perder el tiem-

po. Para los fines de la temtica de este libro, hemos preferido adoptar unesquema diferente. Presentaremos una descripcin sucinta del Estado pe-ruano y breves descripciones de los problemas ms trascendentes y sussntomas principales.

Empezamos resumiendo que el Estado tiene tres niveles de gobierno, teri-camente establecidos por la Constitucin, como autnomos entre s: el Go-bierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Municipales; y

dentro del mismo contexto constitucional, se establece el carcter de unEstado democrtico, unitario y descentralizado. Caracterizacin que no secumple en la prctica, porque el Estado peruano no es realmente democr-tico, ni descentralizado; como lo veremos luego.

El Gobierno Nacional est conformado por un Parlamento que ejerce elPoder Legislativo y dicta las polticas nacionales mediante leyes; por unGobierno Central que por mandato de Ley asume las funciones ejecutivasdel nivel Nacional; y por un Sistema de Administracin de Justicia o PoderJudicial encabezado por una Corte Suprema de Justicia. El sistema com-prende en un segundo plano Cortes Superiores de Justicia, en cada cir-cunscripcin Regional (antes Departamentos); y en un tercer nivel, Tribuna-les de Justicia que ejercen la administracin sobre circunscripciones meno-res, denominadas distritos judiciales. Todo el conjunto de la administracinde justicia, conforma una sola institucin centralizada; e internamente su


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organizacin jerrquica es vertical, desde el Presidente de la CorteSuprema.

El Gobierno Nacional contiene adems agencias u organismos pblicosautnomos en temas especficos como: el Tribunal Constitucional, el r-gano Electoral, la Fiscala, la Defensora del Pueblo; el Banco Central deReserva INDECOPI; la Contralora General de la Repblica, entre otros,cuya competencia y autoridad se extiende a todo el territorio nacional. Sinembargo ellos logran cumplir slo parcialmente con su misin.

El Gobierno Central, rgano de carcter ejecutivo del Gobierno Nacional,tambin denominado Poder Ejecutivo, est conformado por: los Ministerios,las empresas pblicas nacionales, los programas y proyectos especialesnacionales, entre otros; se trata de entidades pblicas que ejecutan las pol-ticas y funciones asignadas por la Ley al nivel de Gobierno Nacional. ElGobierno Central tiene a su cargo funciones nacionales, pero adems, mu-chas otras funciones que debieran ser regionales o municipales. Pero nin-

guna cuenta con recursos ni econmicos ni operativos suficientes; y conse-cuentemente los resultados a travs del tiempo, pueden resumirse en unasituacin del pas, tpica de pas subdesarrollado.

Los Gobiernos Regionales en un segundo nivel ejecutivo, tienen autonomarespecto al Gobierno Central y al nivel municipal. Ejercen las competenciasque la Ley les asigna, dentro de su respectivo territorio regional. Cada Re-gin es gestionada con un Consejo Regional de representantes elegidos,

que es presidido por un representante electo como Presidente Regional. ElConsejo Regional aprueba normas operativas y reglamentarias; y es aut-nomo en sus responsabilidades asignadas por las leyes que le otorgan suscompetencias. Lamentablemente sus funciones y recursos propios, son a lafecha imprecisos, en relacin a las funciones del Gobierno Central y de lasmunicipalidades. Esta realidad entorpece o anula la posibilidad de ejerceruna gestin eficiente y finalmente eficaz.


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Los Gobiernos Municipales, en un tercer nivel ejecutivo, ejercen sus funcio-nes sobre sus respectivos territorios municipales, que tienen dos niveles

territoriales: la Provincia y dentro de la provincia el territorio se subdivide enDistritos. Las funciones entre ambos tipos de jurisdicciones municipales,estn tambin poco precisas. Los respectivos rganos de gobierno son elConcejo Provincial y el Concejo Distrital; conformados por personas electasincluyendo el Presidente del Concejo, nominado Alcalde.

Los recursos econmicos municipales provienen bsicamente del impuestoa los predios y del cobro de tasas por los servicios comunales que propor-ciona. Los Concejos Provinciales en algunos casos cuentan con recursosadicionales destinadas a la gestin de servicios provinciales. En actividadespresupuestales y funcionales propias, la responsabilidad es en la teoraasumida por cada gobierno municipal; dado que tanto los Concejos comolos Alcaldes, son elegidos por los ciudadanos de las respectivas circuns-cripciones territoriales. Pero en la prctica no ocurre as en la mayora delos casos, en razn que las funciones son compartidas con otras entidades

autnomas del Estado; o simplemente ejercidas por el Gobierno Central.

En el mbito distrital, los Concejos Municipales cuentan tambin con unaautonoma legalmente confusa respecto del Provincial por cuanto en algu-nas funciones responden a los planes, proyectos y labores operativas quepuede establecer el Concejo Provincial. El distrito sede del Gobierno Pro-vincial no tiene un concejo municipal distrital; pero si tiene un territorio distri-tal a su cargo.

De esta manera, en cada circunscripcin territorial del Per existen cuatro(4) Autoridades, una por cada nivel de gobierno (con uno menos en el casodel distrito sede del Gobierno Provincial).

La estructura actual del conjunto del Estado, desde el punto de vista terico,constituye, a similitud de otros pases, inclusos los desarrollados, una es-


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tructura de gestin, capaz de ser eficiente; siempre y cuando sus compe-tencias funcionales y rentas propias estuvieran bien asignadas.

Lamentablemente la imprecisin de las funciones, de los recursos y de lasresponsabilidades en todos los niveles del Estado es la causa de su debili-dad institucional que debe ser materia de atencin y modificacin de lasleyes, entre ellas, principalmente de la Carta Constitucional de la Nacin,para su perfeccionamiento tcnico, porque la Constitucin debe ser un ins-trumento que debe definir la estructura que pueda garantizar un nivel ade-cuado de eficiencia a la gestin pblica.

Se requiere que el Parlamento perfeccione las leyes orgnicas de los dife-rentes niveles de gobierno, evitando tanto las duplicaciones de responsabi-lidades entre niveles de gobierno, como que queden vacos de autoridad yde responsabilidad. Pero adems, tiene que cuidar que estos problemas nose originen cuando el Gobierno Central, actuando con el encargo del Parla-mento, reglamenta las leyes, Lo que viene ocurriendo muy a menudo.

Grave tambin es por cierto que el Gobierno Nacional viene sistemtica-mente creando dos sistemas de gestin paralelos, con funciones en muchoscasos compartidas. De un lado una estructura de sistemas nacionales decaractersticas sectoriales centralizadas; y de otro lado una estructura decaractersticas descentralistas, concordante sta con el mandato constitu-cional, con base territorial en regiones y municipalidades, pero como seaprecia, sin una buena definicin de funciones y sin recursos econmicos

suficientes para ambos sistemas.

La propia Carta Constitucional y las Leyes Orgnicas institucionales reco-gen estas dos formas de estructuracin errnea y confunden todo, sin per-cibir la naturaleza del problema. Situacin que precisamente viene profundi-zando los problemas de gestin, por la burocratizacin inorgnica del Go-bierno Nacional; y con el resultado catico conocido. El caos en el Gobierno


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Central ha llevado hasta el ingenioso planteamiento, de sustentar la elabo-racin de una matriz de coordinaciones en el sector agricultura; y en el caso

de las entidades de servicios pblicos, hasta la creacin de otra entidadcomn de coordinacin; lo que puede avizorarse como el nacimiento de otrafutura matriz de coordinaciones intersectoriales.

Se trata ciertamente de un caos maysculo que se alimenta con la produc-cin en cantidades industriales de Leyes, que tratan de desenredar la mara-a, pero realmente la complican ms. Recientemente se anunciaba orgullo-samente que en el mes de Junio del 2008 se haba alcanzado la increbleeficiencia de haberse producido ms de 160 Leyes. Semejante conceptode eficiencia existe en el Per de hoy, aunque Ud. no lo crea.

CMO SOLUCIONAR EL PROBLEMA ESTRUCTURAL DEL ESTADO?

Un gran nmero de ciudadanos comparten la idea que el Estado en el Perha sido y es deficiente y que requiere ser reformado. Los clsicos diagnsti-

cos de la gestin pblica y del nivel de vida en el pas, por el gran nmerode indicativos estadsticos existentes, ubican al Per en un nivel bajo entrelos pases subdesarrollados, lo que sin muchos detalles constituye nuestralnea de base, que lamentablemente se muestra con muchos problemas denaturaleza estructural y con miles de problemas menores derivados deellos.

Consecuentemente en este captulo, a continuacin, se identifican algunos

de los principales problemas estructurales que es necesario solucionar conuna reforma; y ms adelante en los siguientes captulos se presentan losconceptos a seguir y se delinean, soluciones por aplicar en problemas es-pecficos. Sin que la intencin sea agotar el tema, sino slo dar ejemplosprcticos en temas trascendentes.


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a) Duplicacin de competencias funcionales

El problema estructural paradjicamente se agudiz en el Per cuando elsistema ejecutivo centralizado del gobierno tradicional del Per, moderniza-do principalmente por la mejora de los transportes y de las comunicaciones,alarg sus lneas de comando hacia los Departamentos, (hoy Regiones) yhacia las Municipalidades; y ante la confusin, se lleg al extremo equivo-cado de crear constitucionalmente la errada solucin de las funciones com-partidas entre niveles de gobierno. Lo que significa la aplicacin de uncriterio esencialmente reido con los principios de eficiencia de la cienciaadministrativa; lo que ha llevado a que nadie sea responsable de nada.

En general, los sistemas nacionales y los rganos desconcentrados delGobierno Central, perforan las autonomas de los gobiernos descentraliza-dos y duplican, triplican y ms, las competencias funcionales. As se hacreado la necesidad excesiva de coordinar entre entidades. La solucintpica aplicada son las llamadas comisiones coordinadoras; que usual-

mente quiebran la lnea de responsabilidad de las actividades pblicas yburocratizan parsitamente todos los niveles del Estado, para no solucionarnada.

En el caso de los sistemas nacionales, algunos de ellos responden a con-ceptos vlidos de poltica nacional de obligatoria ejecucin, pero ello nodebe significar que la ejecucin de funciones debe ser realizada desde elcomando central, porque no es eficiente hacerlo as. En el caso de funcio-

nes de carcter local deberan ser ejecutadas por organismos descentrali-zados locales, con autonoma y responsabilidad frente a la Ley, es decir, porlos municipios.

Excepcionalmente las polticas de la defensa civil y la seguridad nacional sipueden ser facilitadas mediante la configuracin de un comando vertical encasos de necesidad extrema de carcter nacional.


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b) Tamao muy grande de escala de operacin de la entidad

Otro ejemplo que trastoca las normas bsicas de eficiencia, se encuentraen el sistema de Administracin de Justicia, por constituir una entidad detamao operativo, o escala de operacin; muy grande. Se trata de una solaestructura centralizada, que constituye un slo sistema, con niveles de ope-racin desconcentrados, que no son autnomos entre s, que por su inefi-ciencia a travs del tiempo, desde la colonia, ha sido tradicionalmente ins-trumento del poder poltico y una de las causas de la persistencia de la po-breza y la injusticia en el Per. La solucin deber orientarse a la creacinde un sistema de justicia descentralizada, con autonomas y con niveles degestin descentralizada, paralela a la de la estructura poltica modificacinque es viable de ser adoptada sin mayor esfuerzo.

c) Errores estructurales en las empresas pblicas

Tambin en el Per es tradicional que en la gestin de las empresas pbli-

cas, se aplique una mala adaptacin de la estructura de la empresa privada;lo cual ha significado introducir errores sutiles, pero muy graves, que hancontribuido al desprestigio del sistema empresarial pblico, sea por inefi-ciencia y/o por corrupcin.

Es el caso que en la empresa pblica e instituciones pblicas similares, sehan confundido por Ley, los criterios para definir las representaciones en lajunta de accionistas (el Estado) y en el directorio (el gestor); lo que ha

llevado al debilitamiento de toda la institucionalidad. El Estado, en empresasde cualquier nivel de gobierno, debiera estar representado en la Junta deAccionistas, por funcionarios de confianza poltica, representantes de lasentidades sectoriales que concurren en la necesidad de la gestin comn.

Pero en el Directorio la representacin debiera ser de personas indepen-dientes, de preferencia con buena experiencia en gestin empresarial, que


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asuman claramente su responsabilidad personal en el cumplimiento de laLey. El Presidente del Directorio debe ser nombrado en la Junta de Accio-

nistas; e igualmente se deber nombrar al cuerpo de Directores, pero apedido del Presidente del Directorio. De esta manera se define bien la res-ponsabilidad frente a la Ley de quienes asumen los cargos.

El Directorio a su vez nombra al cuerpo gerencial; y slo el gerente de msalto rango debe ser ratificado por la Junta. Esta estructura tender normal-mente a la estabilidad institucional y en general a la eficiencia y especializa-cin del cuerpo gerencial.

Por el contrario, las empresas y entidades similares del Estado en el Per,muestran una estructura equivocada al haberse adoptado la figura de pre-sidente ejecutivo. Esta modalidad es normalmente exitosa en las empresasprivadas, pero no lo es en las empresas pblicas, en razn precisamente dela naturaleza pblica de la propiedad; y de la misin de la empresa pblica.La presidencia ejecutiva en el sector pblico se contradice con la necesi-

dad de fiscalizacin y de transparencia, frente a los ciudadanos y sus insti-tuciones representativas.

En el Estado la figura de presidente ejecutivo ha debilitado permanente-mente la posibilidad de tener capacidad gerencial y profesionalismo espe-cializado en las empresas pblicas, en razn a la fuerza asumida por unpresidente ejecutivo, representante normalmente de autoridades polticasde muy alto rango. Hasta la actuacin de la Contralora General de la Rep-

blica, en la prctica, resulta mediatizada en esas circunstancias.

Cuando la Presidencia es slo de Directorio, (sin ser ejecutiva), el Directorioadquiere estructura de grupo y facilita el aporte de sus miembros en el an-lisis y aprobacin de las polticas ejecutivas, de la programacin presupues-tal y en la fiscalizacin de los resultados; que debe ejercer en primera ins-tancia, sobre su cuerpo gerencial.


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Si no se cambia la estructura empresarial actual, mejor sera no tener em-presas pblicas. Lo cual ciertamente no es posible, porque para muchos

casos, las empresas pblicas y otras modalidades corporativas pblicassimilares son esenciales como rganos polticos para determinadas funcio-nes del Estado, en cualquiera de sus niveles; principalmente si tienden atercerizar sus funciones.

Es bueno recordar que la empresa o entidad pblica corporativa, cambi suantigua y exitosa actividad de servicio, similar a la forma usual en pasesdesarrollados, cuando el Estado Peruano decidi equivocadamente incur-sionar generalizadamente en actividades productivas, industriales y comer-ciales, propias de la actividad privada que por naturaleza son distintas a lade servicios propios del sector pblico. Esta mala experiencia result sersuficientemente disuasiva para evitar repetir esta equivocada poltica, quefinalmente se resolvi correctamente en estos casos con la implantacin delconcepto del rol subsidiario del Estado.

d) Falta real de control y de fiscalizacin de la gestin pblica

Las entidades nacionales de control y fiscalizadoras de nivel Nacional, tie-nen un tamao operativo muy grande porque abarca los tres niveles degobierno con muy pocas posibilidades de alcanzar xito. Se trata ciertamen-te de una misin en la prctica imposible de ser exitosa, salvo algunos ca-sos puntuales.

Bajo el sistema actual, las entidades centralizadas de control, estn limita-das por los recursos del Estado centralizado, y en la prctica slo actanespordicamente sobre un pequeo sector de las actividades en el pas;ms concretamente actan mayormente en el mbito de Lima; como si elPer fuera slo Lima. An as, las entidades rectoras nacionales, no puedenni garantizar el control ni de bienes ni de servicios, ni pueden evitar lasilegalidades de procesos pblicos; o la calidad y comercializacin de


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productos de consumo diario o detener el contrabando en la propia ciudadde Lima; podrn hacer algo para proteger a los consumidores y/o usuarios

de los servicios, en el resto del pas?. Naturalmente que no lo pueden ha-cer. Algunas batidas o campaas policiales, que cuando pueden realizan lasautoridades, comprueban permanentemente que, donde se aprieta, salepus. Resulta obvio que bajo el modelo centralizado, en la prctica casi no setiene ni actividades privadas formales, ni sistema de control estatal ni auto-ridad fiscalizadora real.

Lamentablemente el fracaso del Estado en su forma actual, es tomadocomo el fracaso de la Democracia, cuando lo real es que las leyes peruanasson tericas y constituyen una hemorragia de buenos deseos, que en sumayora no se cumplen, porque no pueden tener la contraparte necesariapara imponer su cumplimiento. Salvo por supuesto en los casos de vengan-zas polticas; graficada como se vio previamente por esa famosa frase: amis amigos todo, a mis enemigos la Ley.

e) Autonomas: confusiones polticas

La catica estructura del Estado se empeora cada da ms. Parece ser queen los ms altos niveles de la gestin pblica y poltica, se tiene, o se quieretener, una confusin extrema respecto de lo que significa: administracinterritorial, niveles de gobierno y el concepto de autonomas frente a lascompetencias asignadas. As, ante la percepcin de los problemas, muy amenudo, el Gobierno Nacional reacciona elaborando nuevas leyes. De all

que intentando cambios, pero improvisando esquemas, las nuevas Leyesaumentan la confusin.

Los polticos tradicionales no toman en serio la Democracia, porque segu-ramente no la entienden o no quieren entenderla. Las formas dictatoriales yde sectorizacin funcional piramidal, s se les hace fcil de entender,


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aunque sean imposibles de aplicar para alcanzar eficiencia en la gestinpublica.

Como resultado de tanta confusin, en la administracin pblica centraliza-da de hoy, se vive intensamente a diario lo urgente con objetivos de muycorto plazo a los que la jerga criolla define como politiqueros. Pocas vecesse trata lo importante. De nada vale que los resultados sean reiterativamen-te desastrosos y que la pobreza contine azotando a las mayoras; y que losproblemas continen.

La mayor distorsin administrativa, definida como centralismo de gestin, lecorrespondi al Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, cuandoimagin, probablemente con buena voluntad, pero equivocadamente, que acada sector de actividad social o econmica, deba corresponder un Minis-terio sectorial o un Sistema Nacional. Una administracin sectorial o sis-tema nacional significa separar la gestin pblica por tajadas funcionales yno por mbitos territoriales. As la prctica del centralismo deform la acep-

cin sector como si fuera sinnimo de Ministerio. Como si en cada niveldescentralizado o local, la gestin no comprendiera la administracin detodos y cada uno de sus servicios sectoriales tambin. En otras palabras,cada nivel de gobierno es y debe ser por naturaleza, multisectorial, y laConstitucin del Estado debe definir claramente en cada nivel del gobierno,el alcance funcional que se le asigna para evitar superposiciones dentro deun mismo sector.

En el extremo, el criterio centralista, aplicado por el gobierno militar en ladcada de los setenta podra haber llevado al pas a tener quizs 80 o msMinisterios. Sino lo hicieron es porque esa solucin es inviable. Naturalmen-te se trataba de una utopa de centralismo puro. Con miles de burcratasorquestando en papeles los esquemas de organizacin y de planificacindel Estado; y con otros miles de coordinadores sectoriales en los Ministe-rios y sus organismos desconcentrados. Estos naturalmente poco a poco


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fueron perdiendo presencia en el territorio nacional, simplemente por tenerlneas de delegacin de mando muy largas, destinadas a monitorear desde

la capital su propia gestin y casi nunca sus resultados; y financiados por lacaja nica. El resultado hubiera sido un centralismo extremo nunca antesvisto, con falta total de participacin vecinal fiscalizadora; y con el agrava-miento, en proceso permanente, de todos los problemas nacionales.

El error sustancial fue creer que un buen instrumento de planificacin, comoes el anlisis sectorial, era aplicable como sistema de gestin sectorial.Este error est siempre presente como posibilidad. Se manifiesta con natu-ralidad en la burocracia que asesora a los polticos; y es un producto quecompra fcilmente cualquier poltico. As por ejemplo con motivo del pasadoterremoto en la zona de Pisco, se cre un comit de emergencia centrali-zado; y las autoridades locales del Sistema de Defensa Civil, pasaron aestar pintadas en las paredes. No eran tomadas en cuenta para nada porlos nuevos burcratas centralizados; por ms que vinieran etiquetados co-mo representantes de la clase empresarial.

Pero hoy la confusin sigue fuerte. Como ejemplo debemos referirnos a losnuevos reglamentos nacionales que las Leyes encargan confeccionar a losMinisterios. No es extrao que en algunos casos, vayan ms all que loque las Leyes dictan. En otros casos las normas cercenan temas que noestn en el conocimiento de los comisionados que las elaboran. Amboscasos, constituyen por lo menos faltas funcionales graves; y los resultadosinvalidan las normas, las que deberan ser nuevamente elaboradas.

Grave resulta tambin que teniendo los Ministerios y Organismos naciona-les, dentro de su Reglamento de Organizacin Funcional (ROF) dependen-cias encargadas en lo normativo de la funcin fiscalizadora, en la mayorade los casos no se tenga el concepto claro del qu se fiscaliza, ms ancuando existe la Oficina de Auditoria Interna. Sin embargo s hay temasimportantes que ameritan que los Ministerios tcnicamente fiscalicen sin


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constituir infraccin a las autonomas. Nos referimos a la elaboracin de losReglamentos Nacionales, y a su aplicacin a nivel nacional por todas las

entidades pblicas obligadas a respetarlas en todos los niveles del Estadopor mandato de la Ley, sean Ministerios, Gobiernos Regionales y los Go-biernos Municipales. En este sentido es necesario que permanentementelos Ministerios fiscalicen y denuncien a las autoridades polticas, por losincumplimientos de lo normado, de acuerdo a Ley en los Reglamentos Na-cionales. Esta tarea naturalmente est acumulada por el momento.

El Neo Centralismo

Hoy como ayer las autoridades sufren la ineficiencia que fomenta la buro-cracia con la naturalidad de siempre. Los polticos de buena voluntad, natu-ralmente advierten tarde que su capacidad ejecutora est trabada; peroparece ser que no encuentran como salir de la situacin, porque estn ro-deados por el enemigo silencioso, la burocracia. La descentralizacin bienestructurada es la respuesta adecuada para la solucin de este problema.

f) La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE)

La L.O.P.E N 29158 se constituye en la materializacin de un grave errorconceptual en la estructura funcional del Estado. Segn el Artculo 4 elParlamento Nacional abdica de sus facultades legislativas de naturalezaconstitucional exclusiva, para establecer polticas nacionales; y se lasasigna al Poder Ejecutivo, creando una suerte de golpe de Estado. Ahora el

Ejecutivo est autorizado para vulnerar, por Decreto Supremo, las autono-mas constitucionales y legales de las Regiones y de las Municipalidades entodo orden de cosas. Esta Ley ha llevado al extremo el caos en que estsumergido el Estado. Lo peor de todo, es que pareciera que en el Parla-mento Nacional nadie se ha percatado que han instaurado lo que sera unadictadura legalizada.


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Tambin en el tema de las licencias de construccin se ha creado un enre-do entre Leyes como son: la Ley N 29090 de Licencias de Edificaciones; la

Ley N 27446 del Sistema de Evaluacin del Medio Ambiente; la Ley Org-nica de Municipalidades; la Ley General de Transporte y Trnsito TerrestreN 27181; etc. En este caos algunos municipios de Lima ya vienen deri-vando sus expedientes a los Ministerios. Hemos regresado al ao 1970,cuando se conculc a las Municipalidades su derecho de planificar y regla-mentar las zonificaciones de uso del suelo y de otorgar las respectivas li-cencias de edificacin que les corresponde por propio derecho por su ade-cuado nivel de gestin y autonoma.

g) El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)

Un ejemplo dramtico que se alimenta generalmente por decisiones perso-nales equivocadas, ha llevado a distorsionar la aplicacin del SNIP, que enprincipio es necesario, pero que debe ser perfeccionado y reglamentado conadecuada racionalidad.

El SNIP parece haber sido tomado, en la prctica del Gobierno Central,como slo una fuente de trabajo; y no como el proceso sumamente necesa-rio que es para calificar y priorizar los proyectos de inversin pblica. Elerror bsico actual del sistema es que la Ley le ha dado el poder de regla-mentar y decidir sobre proyectos, a los burcratas de nivel nacional. Losreglamentos en esta materia han instituido una dictadura de los burcratas,que se imparte sin participacin ni control por parte del nivel poltico.

La capacidad que tienen de paralizar proyectos con poco esfuerzo, es muygrande, tanta que incluso burla al inters poltico. Para ello, los burcratashan logrado a travs de normas como la Directiva General del SNIP, RD009-2007-EF/68.01 del SNIP, establecer un by-pass que evita la participa-cin poltica en los proyectos del Gobierno Nacional; slo proyectos selec-


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cionados por burcratas pasan la valla. Los otros proyectos requieren demuchos estudios ms, para felicidad de los burcratas.

h) La Gestin Ambiental

Otro tema que se ha burocratizado, en todos los niveles del Estado a vista ypaciencia de las autoridades polticas, es el de la gestin ambiental, cuyaimportancia es extrema pero cuyo tratamiento administrativo viene siendosofisticado innecesariamente para la mayora de los proyectos incluyendolos de naturaleza simple o rutinaria. Las demoras en el anlisis de esoscasos se originan en dos temas: la aplicacin incorrecta del Reglamento dela Ley 27446, reglamento que nunca ha sido aprobado y por tanto no estvigente; y la ilegal intromisin de los Ministerios en las decisiones de losgobiernos autnomos Regionales y Municipales.

Debemos como buen ejemplo comentar el caso de un manual simple y muyapropiado de mitigacin de impactos de las carreteras en construccin ela-

borado por el Banco Mundial que ha sido editado por el MTC en 1999, quedescribe las soluciones prcticas de mitigacin en obras viales, que seramuy efectivo que debera ser lo nico exigible. Pero contrariamente se exigepermanentemente la aplicacin simultnea de numerosas y distintas nor-mas, que incluso en los informes contratados, obligan a listarlas como uncredo religioso. Documento este que llega a conformar un captulo dentrode cada estudio. No les importa incluso que algunas de esas leyes o nor-mas ni siquiera tengan vigencia legal. Exigirn su aplicacin. Mientras

tanto el territorio puede en la prctica ser cubierto con basuras, desechosindustriales o depredados los bosques y los mares, sin que exista autoridadresponsable de ello.

Aberrantes es que cuando se tienen proyectos de conservacin, de rehabili-tacin o de mejoramiento de infraestructuras de servicios, que deben reali-zarse con prontitud como procedimientos programados en secuencias lgi-


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cas, las autoridades aplican y exijan segn sus reglamentos vigentes, reali-zar estudios de impactos ambientales: fsico, social, econmico, arqueolgi-

co, etc., sobre reas de influencia indirectas, como si se tratara de estudiospara planificar y finalmente algn da, construir una infraestructura que anno existe.

Evidentemente esta realidad equivocada est retrasando el desarrollo na-cional. Lo que hace urgente una revisin y simplificacin de la frondosa y engran parte innecesaria legislacin centralista existente. La legislacin debeser simplificada para ser ms prctica y debe aplicarse descentralizadamen-te, en la accin y en la fiscalizacin lo que es ms prctico y efectivo paraevitar el aumento de la contaminacin ambiental.

i) La Gestin Urbana

Como consecuencia del centralismo, la gestin urbana y la rural son muydeficientes y tambin burocrticas. La legislacin y los reglamentos, por su

ineficiencia cambian constantemente, muchos de ellos bajo el influjo deintereses personales. El otorgamiento de licencias est lleno de vicios;sean de construccin, licencias de funcionamiento; etc. Los funcionariosmunicipales profesionales especializados que autorizan los proyectos, nose responsabilizan por la correcta aplicacin de los reglamentos municipa-les, sino que dicha labor la realizan comisiones diversas que diluyen lasresponsabilidades. Los vecinos actualmente asumen los costos de estaduplicidad de funciones que adems indefine en la prctica las responsabili-

dades. Pero eso s, todos hacen un medio trabajo y su salario sumado debeser un monto mayor, a cubrir por el vecino con alargamiento de los proce-sos, y muchsimas veces incumpliendo lo establecido por las normas.

A las entidades gremiales de profesionales, que tienen bsicamente uncarcter de defensa y de fiscalizacin de los comportamientos ticos no lesdebe corresponder institucionalmente funciones tutelares sobre la calidad


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profesional de otras personas, todos los cuales tienen grado universitariosimilares a los de sus tutores. Un sistema as obligara a la institucin a

extender la cadena al infinito, requirindose tutores de los tutores. De he-cho la funcin tutelar en el caso profesional es antitica. Si un profesionalse equivoca, debe responder en la va civil correspondiente, que puede serel arbitraje, en el cual se pueden ventilar las discrepancias y/o responsabili-dades profesionales. Quin contrata a un profesional, tiene su derecho decontratar una revisin por otro profesional o perito de su confianza.

Por ejemplo, en el tema de las licencias de construccin, bastara que pro-fesionales municipales especialistas, en arquitectura, ingenieras diversas,defensa civil, impacto ambiental, etc asuman responsabilidad plena y unmejor salario, para que las cosas sean ms fluidas en el cumplimiento delos reglamentos y de las normatividades.

Naturalmente los procedimientos poco eficientes se aplican actualmentebsicamente en Lima, en donde los reglamentos nacionales y los comple-

mentarios municipales se han esmerado en crear el mayor caos imaginableen la gestin urbana. Naturalmente a ro revuelto, ganancia de pescadores.

Y qu decir de la tragedia de la contaminacin ambiental, causada por Le-yes y reglamentos nacionales que originan la debilidad municipal y su impo-sibilidad de controlar la contaminacin de las aguas corrientes y de las ser-vidas arrojadas a los cursos de agua y mares sin tratamiento adecuado.Lamentablemente esta funesta experiencia de una Lima catica, es el mo-

delo que el centralismo viene exportando a todo el pas.

j) El problema del dficit de titulacin de la propiedad

La formalizacin legal de diferentes derechos, sean de propiedad o deidentidad o de autor, etc., es muy importante para posibilitar el desarrolloeconmico y social. Esta actividad debe en consecuencia ser muy eficiente.


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Lo que no es as, porque el sistema de registro de propiedad y de identidad,se vienen centralizando ms y no cubre todo el territorio nacional en sus

diversas necesidades. Pero adems le estn creciendo varias cabezas tam-bin centralizadas, como son la Superintendencia Nacional de RegistrosPblicos (SUNARP), El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia yde la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) y el Registro Na-cional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC), y otros facilitadores comoel Organismo de Formalizacin de las Propiedad Informal (COFOPRI). Estaltima entidad anunciaba hace muy poco con mucho entusiasmo, que en suplan de avance ya haba registrado los predios en 16 distritos de Lima.

Este es otro problema de confusin que slo augura mayores padecimien-tos para la poblacin y trabas al desarrollo en el futuro. Es tambin impor-tante que se busque una correcta solucin a esta situacin, que seguramen-te en la mente de un centralista ser sencilla de resolver creando otroministerio, o una superintendencia de carcter nacional, de cualquier tipo,que finalmente en cualquier funcin pblica, en el caos que existe en el

Per, slo significa ms burocracia, ms centralismo y su consecuente msineficiencia.

k) La gestin de las cuencas

El centralismo como sistema, adems de catico y sobredimensionado dejasin respuesta tcnica de gestin, al territorio que tienen caractersticas im-portantes de unidad y funcionalidad, como de hecho son las cuencas oro-

grficas. Normalmente en la regin costera el Estado peruano ha aplicadocomo respuesta natural de gestin agrcola, la creacin de las juntas deregantes, que tradicionalmente han dado un alivio a muchos problemas,pero ms recientemente, la naturaleza de los problemas se ha agudizado ycomplicado involucrando otros sectores como el minero las reas urbanas yel medio ambiente, lo que se ha vuelto en un reto ante la necesidad de darsoluciones del sector pblico. Especialmente para los territorios escasos de


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agua, como son los valles de la costa y sierra; y las tierras altas de la cejade selva.

En el mundo ante la necesidad de administrar este recurso buscando efi-ciencia, han surgido respuestas estructurales que se orientan hacia la crea-cin de entidades de gestin comn con la participacin responsable derepresentantes de los sectores rural y urbano; solucin que es necesarioadoptar en el Per.

La gestin comn en la administracin pblica corresponde a una solucincon carcter cooperativo muy utilizada en el mundo, para los casos en quelas entidades pblicas, autnomas entre si, requieren crear un rgano co-mn al que de comn acuerdo delegan sus capacidades y responsabilida-des en determinado tema para hacer viable la previsin o la solucin de losproblemas. Que naturalmente es muy utilizado no slo en la administracinrural, sino tambin en la urbana.

l) El sistema de ciudades y su desarrolloLas ciudades cumplen una funcin importante en el desarrollo de las nacio-nes como parte del sistema social y econmico. El Banco Mundial en susdocumentos de poltica sostiene que en los pases en desarrollo, se debeconsiderar los problemas urbanos en una perspectiva ms amplia, que vayams all de la vivienda y de la infraestructura residencial y que haga hinca-pi en la productividad de la economa urbana y en la necesidad de reducir

los obstculos a esa productividad; tambin se debe aumentar la productivi-dad de las capas ms pobres a travs de un aumento de la demanda demano de obra y mejorar su acceso a los servicios pblicos; y es necesariodedicar ms esfuerzos para revertir el deterioro del medio urbano.

El gran obstculo para alcanzar estas metas, dice el Banco, est en la debi-lidad de las instituciones municipales, tanto tcnica como financieramente;que dan como resultado las deficiencias de la infraestructura urbana, la


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escasa productividad de la comunidad y consecuentemente su poca contri-bucin al desempeo macroeconmico del pas.

Hoy en el mundo las ciudades cada da albergan ms poblacin, que re-quiere de medios para vivir y de un buen nivel de vida. Pero tambin sutamao y localizacin, debe responder a la necesidad de posibilitar propor-cionar con eficiencia cuando menos los servicios requeridos de apoyo a laocupacin del territorio en su rea de influencia a su poblacin urbana yrural. En el Per de hoy estas necesidades estn muy lejos de alcanzarse.Para comprobarlo basta observar la mala calidad de la vida y los peligros

que se tienen en las zonas urbanas; y tambin el desastroso e insuficientenivel de satisfaccin de los principales servicios pblicos; as como la situa-cin de la edificacin siempre incompleta de la mayora de edificacionesurbanas, que presentan un paisaje urbano similar a las escenas que la tele-visin presenta de las ciudades sometidas a bombardeos; paisaje que enpromedio alcanza al 60% del rea urbana en las ciudades del Per.

Sera injusto decir que las autoridades municipales actuales son las culpa-bles por este panorama que en realidad es muy antiguo y que no tiene cul-pables identificables, porque habra que decir que el resultado es causadopor ese problema nacional que es el centralismo, que tambin afecta direc-tamente a Lima por su crecimiento excesivo y desordenado.

Actualmente se observa, que se viene agudizando la concentracin de laeconoma en Lima, capitalizando en edificaciones lo poco que relativamente

tiene el Per en ahorro privado. Lo que no estara mal si no fuera porqueestratgicamente es inconveniente tener una ciudad muy grande e ineficien-te que consume en exceso recursos nacionales y porque su ineficienciaoperativa origina relativamente para un pas subdesarrollado, altsimos cos-tos sociales en externalidades de todo tipo; y que prcticamente sigue con-servando todo el poder poltico en perjuicio del resto del pas. Mientras quedel otro lado, en un segundo plano slo existen unas pocas ciudades demediano tamao, con gobiernos sin mayores competencias en servicios


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pblicos, sin recursos suficientes debido a sus bajas posibilidades de recibirimpulsos econmicos del Gobierno Nacional; y la existencia en un tercer

plano, de cientos de poblados empobrecidos, dependientes en casi su tota-lidad de la confusa y burocrtica gestin de los rganos desconcentradosdel Gobierno Central.

El fenmeno de Lima es incluso peligroso estratgicamente no solamenteporque es actualmente el nico centro de poder real, sino que corre peligro,por su incoherencia administrativa, de tener en poco tiempo falta de servi-cios pblicos suficientes. La ciudad est al borde del colapso en serviciospblicos, especialmente en el trnsito, el transporte, el saneamiento, laenerga la salud y la educacin, por mencionar algunos de ellos. Problemasque se agravarn con el cambio climtico, que es un hecho que se reflejaen la desaparicin de los glaciares y nevados en las alturas de las cuencasque abastecen Lima y el Callao. Ni que decir del suministro de energa quesimilarmente se encontrar con limitaciones serias en el mediano plazo.Recordemos que las derivaciones de las aguas del Mantaro tambin est

limitada por las necesidades propias del desarrollo rural y urbano en esavertiente; y por los propios requerimientos de la central hidroelctrica delmismo nombre.

Pero la preocupacin de las autoridades nacionales parece que no pasa porla evaluacin de la realidad urbana en el pas, y por encontrar la manera defortalecer ciudades bien desarrolladas y equipadas, que sean centros efec-tivos de servicio en apoyo de un desarrollo nacional homogneamente bien

distribuido en el territorio nacional.

Bueno ser recordar, que durante mucho tiempo se ha venido teorizando eninnumerables estudios sobre la necesidad de tener algunas decenas deciudades constituidas en polos de desarrollo, sin que en la prctica sepudiera haber hecho realidad esa visin, que es correcta, porque significarael apoyo necesario para la ocupacin armoniosa del territorio y el desarrollo


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de sus centros poblados y productivos en general; y para la defensa y pro-teccin del medio ambiente.

A qu se debe esta coyuntura de falta de ciudades dinmicas dotadas deservicios pblicos eficientes en el pas?; Es acaso un problema irremedia-ble de falta de capitales de inversin?; Estamos a la merced de quienesquieran ayudarnos con algunos pocos prstamos de la banca multilateral?No es as. Los crditos de la banca multilateral son necesarios, pero no sonsuficientes, porque el actual aparato burocrtico del pas, es perezoso y sesatura con muy pocos resultados, por la ineficiencia del Estado.

Esta realidad hace que los problemas existentes consuman nuestras ener-gas y capacidades econmicas, en una gran proporcin, en forma de ex-ternalidades, que causan un mayor costo. As por ejemplo, hay grandesproblemas de salud, porque no se tratan las aguas ni los desperdicios, y secontamina el ro y el ambiente; no hay suficiente agua potable, pero el ciu-dadano paga mucho por tener un poco de agua contaminada en casa y

mucho consumo en medicacin; no hay electricidad en el pueblo, pero alcostado hay una cada de agua que podra ser utilizada para generarla. Loscaminos tienen problemas de malas caractersticas y falta de conservacin,por falta de presupuestos, pero se pierden ingentes recursos por mayorescostos de operacin del transporte y por accidentes de trnsito. La ciudadde Lima es muy ineficiente, pero debido al centralismo, sigue creciendo yaumentando sus problemas y sus costos, desperdicindose los recursos enperjuicio del resto del pas. Puede decirse al respecto, que los costos gene-

rados por la burocracia centralista y por las ineficiencias de la ciudad deLima, son dos factores que gravitan significativamente contra el desarrollonacional. Podemos evitar el colapso de Lima descentralizando la ocupa-cin territorial? o Hay que dejar que el cambio climtico haga inviable staciudad? Qu hacer? Es evidente que el problema es de gestin pblica.

Lo cierto es, que las ciudades posibles de constituirse en polos existen,pero su estructura legal de gestin municipal, es muy dbil econmica y


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funcionalmente; y tiene a su cargo pocas competencias. Realmente no exis-te una estructura de gestin de la ciudad. Una pequea parte de la gestin

la desarrolla el Municipio y la mayor parte de los servicios pblicos son ges-tionados por los Ministerios del Gobierno Central o por sus empresas des-concentradas y por las concesionarias contratadas por el propio GobiernoCentral. De manera que existe un sistema de administracin de ciudadescaracterizado por el caos de autoridad y falto de recursos econmicos.Mientras tanto las ciudades en provincias, con pocas excepciones, langui-decen en su ineficiencia y en su gestin improvisada ante la interferencia delos organismos desconcentrados del Gobierno Nacional. Lo que origina queestn faltas de inversin privada, en razn que los ahorros se capitalizan enLima.

m) El Sistema de Adquisiciones y Contratos del Estado

Este sistema tambin es parte importante del problema nacional. Se trata deuna estructura de gobierno centralizada, que a travs de los aos fueperfeccionada para evidentemente contribuir a un mayor centralismo buro-crtico que debilita ms el desarrollo de la tecnologa en el resto del pas.Sus ineficiencias han hecho necesario recurrir a organismos internaciona-les, para facilitar los otorgamientos de las buena pro en los procesos deconcursos y licitaciones.

Los resultados del sistema nacional centralizado, aparte de costosos entiempo y tramitacin, han terminado siendo negativos respecto de la aplica-

cin de la ciencia y de la tecnologa en los proyectos de ingeniera; y losprofesionales se especializan en labores administrativas complicadas por elsistema y tienen muy pocas posibilidades de perfeccionar sus conocimien-tos tcnicos. Tanto as que slo unas pocas empresas de ingeniera acumu-lan el trabajos de todo el pas y se ha llegado a crear vicios antiticos cuan-do por ejemplo se permite que los mismos profesionales concursen inte-grando empresas que compitan entre s en un mismo proyecto como ni nohubiera otros profesionales.


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Consecuentemente el cambio de la estructuracin del sistema de adquisi-ciones y contratos es urgente; y podra basarse en la descentralizacin de

las funciones locales y regionales, mediante una Ley que norme la activi-dad, pasando las responsabilidades a todos los organismos autnomos,como era hace algunas dcadas en todo el Per. Entidades que natural-mente deben ser fiscalizadas en el debido cumplimiento de sus funciones,por la sociedad civil organizada local, y del otro por la propia ContraloraGeneral de la Repblica de oficio, por quejas o por rutinas de control aleato-rio.

La sociedad civil organizada debe entenderse como cuerpos colegiadosformados por representantes acreditados de las asociaciones especializa-das de sectores econmicos y sociales, de mayor importancia de la comu-nidad nacional o de la regin o de la provincia o del distrito, segn corres-ponda a la entidad pblica por fiscalizar, en el cumplimiento de los procesoslegales.

n) La Seguridad VialEl problema de la seguridad vial es tambin un problema nacional de graveimpacto social y econmico que trasciende negativamente en el desarrollonacional. La falta de capacidad de las autoridades sobre el tema causaestupor. Recientemente se renda homenaje a un parlamentario joven falle-cido en las carreteras, uno ms de esos miles de muertos y lisiados causa-

dos por esa lacra social de la inseguridad vial en el Per; y la respuestalegal dada ha sido muy poltica: una Ley exagerada que no se cumplir enla mayor parte de su texto; que har pagar seguramente a justos porpecadores.

Accidentes de trnsito siempre habr, pero no puede aceptarse en la canti-dad y en las proporciones en que ocurren en el Per. Sencillamente la solu-


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cin requiere de ms tecnologa y mejor organizacin; y de profesionalismoen los organismos que tienen a su cargo la gestin vial. Para lo cual hay

que empezar por cumplir con la Ley del Transporte y Trnsito Terrestre ypor elaborar nuevos y mejores Reglamentos Nacionales; para que las auto-ridades de todos los niveles asuman su responsabilidad frente a los resulta-dos; y no como ahora en que no parecen haber responsables por el maldiseo de las vas, su mal estado, su equivocada o nula sealizacin y defi-ciente control del trnsito; por la contaminacin ambiental incluyendo visual,que reina en el derecho de las vas urbanas y carreteras, las malas polticas

de la circulacin terrestre, la deficiente actuacin policial, etc.; pero pareceque segn las autoridades slo los chferes son los grandes culpables.

) Falta de investigacin y desarrollo tecnolgico

Todos igualmente somos testigos de la falta en el pas de tecnologa, tericay aplicada, aunada a la fuga de talentos al exterior que puede medirse en

cientos de miles de personas. Se trata de una sangra dolorosa, obligadapor los malos resultados de los gobiernos ineficientes, que han impedido eldesarrollo del pas y por tanto la creacin de oportunidades de trabajo paraellos. Esa es la paradoja ms dramtica de un pas subdesarrollado. Seinvierte dineros pblicos en educacin y capacitacin profesional y luego lamayora de los capacitados se establecen en otros pases en donde en-cuentran trabajo.

Tambin conocemos que los esfuerzos en esa difcil tarea de investigar eimpartir extensin tcnica, son muy limitados o siguen un movimiento pen-dular: de inicio y de retroceso permanente, causado por la falta de una ade-cuada institucionalizacin descentralizada con autonomas. Son necesariaspolticas nacionales que les de el apoyo financiero imprescindible para esta-bilizar las instituciones y promoverlas, de la mano con las autoridades re-gionales y municipales, segn corresponda.


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Frente a esa necesidad, la Universidad Nacional en cada Regin tiene un

rol muy importante por desarrollar en el futuro inmediato.

o) La Gestin Poltica y la Eleccin de Representantes Polticos

Este es el tema seguramente ms trascendente por resolver, ante la evi-dencia de los malos resultados tradicionales de la gestin pblica en el Pe-r; y hay consenso en la necesidad de modificar la forma en la que se mani-fiesta la Democracia como sistema en el Per.

Para empezar, la gestin de los tres niveles de gobierno; nacional, regionaly municipal, muestra que los problemas de ineficiencia empiezan con laforma de elegir a los representantes del electorado. La determinacin decandidatos a representantes y su calificacin por el elector es deficiente yno permite tener una verdadera representatividad responsable; porque sen-cillamente no se llega a conocer bien al candidato, ni el elector individual-

mente siente que su voto es eficaz para seleccionar su mejor candidato, nipara fiscalizarle en su actuacin y sancionarlo polticamente si incumple susofrecimientos. En estas condiciones, el sistema est absolutamente des-prestigiado a travs del tiempo. Todos sabemos que esta es la razn queorigina que el sistema poltico, tarde o temprano, colapse como ha ocurridoinnumerables veces, lo que es la causa de la permanente debilidad de suinstitucionalidad.

Estos problemas casi no existen en los pases que organizan bien el siste-ma democrtico. La solucin es simple, el elector vota por un solo candida-to por zona electoral, segn cada nivel de gobierno y tipo de autoridad. Asllega a identificar y conocer relativamente bien a su candidato seleccionadoen la competencia electoral.


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Paralelamente el otro gran causante moderno de la situacin ha sido elsistema Parlamentario de unicameralidad; que fue instaurado con el evi-

dente propsito de pasar rpidamente contrabandos legales. Evidentementefue una criollada de corte dictatorial, a la que actualmente se aferran la ma-yora de los representantes actuales y sus asesores, por razones obvias.Ser importante que pronto se realice un nuevo debate sobre esta situacinque aparece como un grave error en nuestra estructura poltica, que estaraimpidiendo el anlisis serio y meditado de la produccin legislativa. La solu-cin natural, adecuada al tamao de la Nacin Peruana, es como en lospases organizados, la aplicacin del sistema bicameral.

En lo que respecta al problema de la eleccin de representantes inadecua-dos para el cargo, se debe establecer que el problema se origina en la for-ma de la eleccin actual de candidatos que les permite presentarse a losprocesos fuertemente asidos a los caudillos. Consecuentemente los candi-datos no requieren ser muy conocidos ni tener mritos propios se les selec-ciona en razn de una meritocracia de lealtad partidaria. En los hechos,

pocos electores los conocen bien.

Salvo el sistema de votos preferenciales que se aplica para seleccionardos candidatos identificados, el elector vota por la lista entera. Sin embargoes bueno advertir que el sistema de voto preferencial ha sido hbilmentecreado para dar la sensacin de calificacin personal, cuando es solamenteun sistema con base centralizada destinado a asegurar la eleccin de losamigos ntimos del lder nacional.

El sistema actual con tanta debilidad de los partidos polticos, pocas vecespermite estrechar un vnculo entre candidato y el elector; basado en el reco-nocimiento de la capacidad y comportamiento cvico y moral del candidato.Es necesario cambiar este sistema y simplificarlo, con base local; porquepor ms humilde que sea el elector debe tener derecho a conocer a su re-presentante para poder calificarlo y elegirlo, e igualmente por ms humilde


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que pueda ser el candidato, tiene el derecho a ser elegido por su pueblo y arepresentarlo responsablemente.

En pases estables polticamente, el elector vota por lo general por un solocandidato como su representante para su distrito electoral. El sistema essimple pero efectivo para mejorar la calidad del representante; porque sser posible conocer ms sobre sus mritos personales.

p) La debilidad de los partidos polticos

El tema de la eleccin de representantes, est muy relacionado al problemade la debilidad de los partidos polticos y su poca representatividad nacional;cuyo fortalecimiento es esencial para el buen funcionamiento de la Demo-cracia. Los partidos polticos hoy no asumen responsabilidad por haberpropuesto candidatos, muchos de ellos con psimos antecedentes moralesy/o con poca aptitud para el cargo. En respuesta los electores no tienen otraposibilidad que manifestar su frustracin y su poco aprecio por los partidos

polticos y por los mismos polticos. Lo que en el extremo de su frustracinmanifestarn eventualmente con aprecio por un golpe de Estado y por losdictadores. Es necesario salir de este crculo vicioso. El elector percibe quelos partidos han sido hasta la fecha, en la prctica, sociedades o logias deayuda mutua entre sus miembros. Logias que se han fortalecido multilate-ralmente con el cdigo poltico de otorongo no come otorongo. Situacinfrente a la cual actualmente la ciudadana no tiene hoy ninguna posibilidadviable y real de aplicacin de sancin poltica.

Sino fuera as no estaramos apreciando con estupor, como tradicionaleslderes, muchos de ellos de supuesta buena ejecutoria poltica, continua-mente exponen como argumento favorable a la incorporacin de nuevosfuncionarios pblicos, la tesis que los Partidos que ganan una eleccin tie-nen la responsabilidad de gobernar; y falazmente sostienen que eso signifi-ca que tienen derecho de incorporar partidarios a cargos pblicos, dando a


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entender una amplia facultad para ello; cuando slo se tiene facultad detener algunos pocos cargos de confianza en el nivel poltico de los organis-

mos autnomos.

En la prctica peruana el concepto de cargos de confianza ha sido ampliadoen forma anti tcnica, hasta abarcar todos los cargos gerenciales y muchosasesores en el Gobierno Nacional. Lamentablemente el ejemplo ha sidocopiado con entusiasmo desmedido en los otros niveles de gobierno. Elresultado es que sin profesionalismo ni gerencias permanentes, ganadaspor una buena experiencia en el cargo, la gestin pblica no podr llegar aser eficiente.

q) Conclusiones del diagnstico

Del diagnstico presentado, puede expresarse que no es necesario ampliaro detallar ms esta muestra representativa de la realidad; y que en conse-cuencia puede concluirse que el pas necesita urgentemente corregir a la

brevedad posible la mala estructura de gestin del Estado; para configurarun Estado regido por una genuina democracia participativa y descentraliza-da, que defina y distribuya mejor las funciones, las responsabilidades y losrecursos pblicos en todos los niveles del Estado.

Si las leyes se aplicaran descentralizando su control, en lugar de las lamen-tables expresiones de cortar las carreteras, con evidente riesgo para la po-blacin y para las autoridades, se lograra un dilogo directo de concerta-

cin con mayores posibilidades de xito en beneficio de todos los involucra-dos; pero eso slo puede ocurrir si el Gobierno Nacional por Ley, se reservala facultad de fiscalizar de oficio a las autoridades locales en el cumplimien-to de las Leyes y sus Reglamentos; y si se organiza un Poder Ejecutivoeficiente en materia de normatividad y fiscalizacin. Sin embargo hoy sonmuchas las expresiones institucionales equivocadas en su funcin, que elGobierno Nacional viene implantando, consciente o inconscientemente,para seguir manteniendo el centralismo.


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La mayora de esas instituciones pueden ser incorporadas funcionalmente a

los Ministerios correspondientes y volverse normativas y fiscalizadoras; y nodeben ser ejecutivas.

De esta manera el sector pblico podr adquirir una capacidad muy dinmi-ca de gestin y de fiscalizacin con posibilidades permanentes de disearmodelos de servicios pblicos y sociales con carcter auto sostenibles ocercano a ello, con lo que facilitar que los escasos recursos del financia-miento complementario por parte del Gobierno Nacional tengan un mayoralcance y cobertura.


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III. LA VISION DEL ESTADO QUE SE NECESITA

3.1 La Naturaleza del Estado

En primer lugar se debe establecer que el Estado es una estructura de ad-ministracin pblica y/o de gestin de los intereses pblicos comunes atodas las personas que habitan dentro de las fronteras internacionales delpas y de aquellos ciudadanos peruanos residentes en el extranjero.

Siendo el Estado una organizacin de carcter cooperativo, sin fines delucro en si mismo, su misin es crear bienestar general teniendo como guade sus objetivos y metas permanentes, el criterio rector del bien comn;

concepto ste que implica construir un medio que proporcione un buen nivelde vida y empleo a toda la poblacin; con justicia social y respeto a los de-rechos humanos.

La democracia concretamente es un sistema de gestin pblica que permitealcanzar esos objetivos; sin embargo es oportuno referirse a que existenvariantes en la estructura democrtica que requieren ser analizadas breve-mente en sus caractersticas bsicas para su mejor entendimiento y aplica-cin en el Per, en lo que corresponda.

Nos referimos a las siguientes alternativas de estructura de gestin pblica:


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MONARQUAS CONSTITUCIONALES

Se trata de un sistema democrtico con un parlamento representativo de laciudadana, es decir del pueblo y en el seno del cual se elige al Jefe delGobierno Ejecutivo, denominado normalmente Primer Ministro.

El sistema contiene rasgos monrquicos tradicionales en niveles de repre-sentacin de la Nacin, pero el nivel monrquico desempea pocas capaci-dades ejecutivas referidas a mantener el orden constitucional en casos es-peciales de crisis polticas internas o externas que afecten a la Nacin; ytambin cumple funciones diplomticas.

DEMOCRACIAS PARLAMENTARISTAS

Es una variacin de la alternativa anterior. Por la cual en vez de un Monar-ca, se elige un Presidente que cumple las mismas funciones; y que no esejecutivo. El Jefe del Estado es elegido entre los miembros del Parlamento,

por el propio Parlamento e igualmente se le denomina Primer Ministro y esel representante de la Nacin y como ejecutivo es Jefe del Gobierno Cen-tral.

DEMOCRACIAS PRESIDENCIALISTAS

Se trata de un sistema utilizado en el Per, por el cual se elige un Congresoo Parlamento, en representacin del Pueblo, para elaborar las leyes; y para-

lelamente por voto general se elige un Jefe del Estado, que personaliza a laNacin y que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo o Gobierno Central.

En los tres casos de gobiernos democrticos descritos previamente se tienetambin ciertas diferencias interesantes, en los cambios peridicos que seproducen de Jefes de Gobierno (Ejecutivo), que es interesante exponer yexplicar, porque ilustran sobre la eventual mayor o menor eficiencia de uno


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u otro sistema aplicable a realidades distintas, producto de la evolucinhistrica de cada lugar.

En los regmenes parlamentaristas, el cambio de Primer Ministro, que es elequivalente a Jefe del Gobierno, puede producirse cada vez que el PrimerMinistro pierde la confianza de la mayora de los parlamentarios.

En este caso es interesante apreciar que durante el tiempo de su gestin, elgobierno del Primer Ministro est siempre sometido a la fiscalizacin estre-cha de la oposicin que se expresa en la necesidad de gobernar bien paraque el partido mantenga a su cargo el gobierno.

Otro tema interesante es que el cambio de gobierno, en el caso de ganar laoposicin, se realiza al da siguiente y no hay cambios de funcionarios enlos ministerios, pero si de Ministros. Esto significa que los funcionarios sonespecialistas de c

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