________________________ * Diretor-Geral da Esaf e professor licenciado do Departamento de Economia da Fearp/USP. ** Diretor-Geral-Adjunto da Esaf e professor licenciado do Departamento de Economia da Fearp/USP

TEXTO PARA DISCUSSO N 1

REGIME DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES PBLICOS: EQUILBRIO FINANCEIRO E JUSTIA ATUARIAL

Reynaldo Fernandes * Amaury Patrick Gremaud**

Braslia, junho de 2003.

GOVERNO FEDERAL MINISTRIO DA FAZENDA ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA - ESAF

Diretor-Geral da Esaf Reynaldo Fernandes Diretor-Geral-Adjunto da Esaf Amaury Patrick Gremaud Diretor-Geral-Adjunto da Esaf Manuel Jos Forero Gonzlez Diretora de Educao Maria Cristina Mac Dowell Dourado de Azevedo TEXTO PARA DISCUSSO

A srie Texto para Discusso tem como objetivo divulgar resultados de trabalhos desenvolvidos pela rea de pesquisa da Diretoria de Educao da Escola de Administrao Fazendria, bem como outros trabalhos considerados de relevncia tendo em vista as linhas de pesquisa da Instituio. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Esaf ou do Ministrio da Fazenda. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

RESUMO

O texto procura investigar at que ponto o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores

Pblicos no Brasil (RPPS) se encontra em equilbrio do ponto de vista financeiro. A

estratgia de investigao, depois de definir um modelo conceitual, consistiu em estimar,

para cada servidor pblico amostrado na PNAD-IBGE, a alquota necessria para fazer

frente aos benefcios esperados do RPPS, caso as regras presentes (Emenda

Constitucional n. 20) tivessem vigorado desde o ingresso do servidor no mercado de

trabalho.

ABSTRACT

This article analyzes the financial equilibrium of the retirement system for civil servants in

Brazil. After defining the theoretical model, the strategy of analysis consists in the estimate

for each civil servant in the PNAD-IBGE, the necessary payroll tax to finance the expected

benefits. It was assumed that the actual rule (Brazil Constitutional Amendment n. 20) was

in force since the admission of the servant in the labor market.

SUMRIO 1 INTRODUO 5 2 O MODELO 7 3 ESTIMANDO OS PARMETROS DO MODELO 12

3.1 A taxa de crescimento da fora de trabalho 12 3.2 A alquota de contribuio para o INSS 13 3.3 A taxa de crescimento salarial por tempo de servio (g e k) 14 3.4 Tempo de trabalho e durao do benefcio (t, b e z) 16

4 RESULTADOS 19 5 CONSIDERAES FINAIS 24 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 25 APNDICE: Alquota de equilbrio em um sistema de repartio 26

1 INTRODUO Nas discusses sobre as reformas estruturais, a reforma previdenciria tem

recebido grande destaque. Por sua vez, o debate sobre a reforma do sistema

previdencirio tem enfatizado a reforma do sistema de previdncia dos servidores

pblicos (Regime Prprio de Previdncia dos Servidores RPPS), tida como a mais

urgente.

A nfase na reforma do RPPS deve-se a dois fatos bsicos, relacionados entre si,

que so: i) o enorme dficit observado no sistema; ii) a marcante diferena de tratamento

entre trabalhadores do setor privado e servidores pblicos. Diante disso, a reforma do

sistema previdencirio dos servidores pblicos seria necessria tanto do ponto de vista

fiscal como do ponto de vista da justia social.

Em relao ao aspecto fiscal do RPPS, destaca-se que no ano de 2002 os gastos

com penses e aposentadorias para o setor pblico consolidado atingiram o montante de

R$ 61,6 bilhes, enquanto que as contribuies dos servidores foram de apenas R$ 7,2

bilhes. Portanto, um dficit de R$ 54,4 bilhes, equivalente a 4,2% do PIB. Para ressaltar

a diferena de tratamento entre servidores pblicos e trabalhadores do setor privado,

aponta-se para o fato de que as transferncias com penses e aposentadoria para um

milho de beneficirios oriundos do governo federal foram, em 2002, da ordem de R$ 33

bilhes, enquanto as transferncias para 18 milhes de beneficirios do INSS foram de

R$ 88 bilhes. Ou seja, o valor transferido para um beneficirio do sistema de previdncia

do setor pblico federal foi, em mdia, 6,8 vezes maior do que para um beneficirio do

INSS [Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (2002)].

No obstante as evidncias mencionadas, alguns participantes do debate opem-

se reforma do RPPS. Eles rejeitam tanto a tese de que o sistema deficitrio quanto a

alegao de que ele injusto. A base do argumento parece ser a seguinte: i) o setor

pblico, assim como qualquer empregador do setor privado, teria que arcar com uma

parte das contribuies ao sistema de previdncia. Admitindo que a razo de contribuio

(empregador-empregado) seja de dois para um, a alquota de contribuio implcita seria

de 33% do salrio, em vez dos 11% considerados nas contas oficiais que aferem o dficit

do sistema1; ii) uma alquota de contribuio de 33% do salrio seria mais do que

suficiente para sustentar o atual plano de benefcios do RPPS; e iii) o fato de o benefcio

1 Isso para o caso dos servidores pblicos federais e para muitos servidores estaduais e municipais. As alquotas de contribuio dos regimes estatutrios dos servidores pblicos variam de 6 a 25%.

5

mdio dos beneficirios do RPPS ser mais elevado que o dos beneficirios do INSS seria

em parte reflexo da base de contribuio (os salrios dos servidores pblicos so, em

mdia, mais elevados) e em parte reflexo dos proporcionalmente baixos benefcios do

INSS, que no corresponderiam s contribuies efetuadas.

Seguindo a lgica de um sistema de repartio simples, fcil verificar que,

mesmo considerando uma alquota de contribuio que inclua a parcela do empregador,

numa razo de dois para um, o dficit do RPPS seria, ainda, significativo. A arrecadao

seria, em 2002, de R$ 21,6 bilhes, correspondente a um dficit de R$ 40 bilhes (3,1%

do PIB). Assim, as crticas reforma do sistema previdencirio dos servidores parecem

ter como base um sistema de capitalizao, em vez de um sistema de repartio simples.

Ou seja, em um sistema atuarialmente justo, a alquota necessria para financiar o atual

plano de benefcios previdencirios dos servidores seria, em mdia, igual ou inferior a

33%. preciso ressaltar que tal argumento no tem respaldo para os servidores mais

antigos, uma vez que at novembro de 1993 os servidores pblicos no contribuam para

seu respectivo sistema de previdncia.

O presente texto procura investigar a validade do argumento citado para os novos

servidores pblicos. A estratgia consiste em estimar, para cada servidor pblico

amostrado na PNAD-IBGE, a alquota necessria para fazer frente aos benefcios

esperados do RPPS, caso as regras presentes tivessem vigorado desde o ingresso do

servidor no mercado de trabalho2. Para isso se faz necessrio admitir, para cada servidor

pertencente amostra, certas hipteses referentes ao perodo de contribuio, ao perodo

de benefcios, evoluo salarial e taxa de juros. Tais hipteses so explicitadas na

seo seguinte, onde o modelo atuarial utilizado apresentado. A seo 3 explicita a

estratgia de estimao dos parmetros do modelo. Os resultados so apresentados na

seo 4. Por fim, na seo 5, tecem-se os comentrios finais.

2 A hiptese que mudanas nas regras da previdncia no alteram o comportamento de emprego dos indivduos. Uma investigao sobre a alquota necessria para fazer frente aos benefcios da previdncia foi realizada, anteriormente, por Oliveira, Beltro e Maniero (1997). No entanto, o presente trabalho apresenta uma srie de diferenas em relao a tal estudo. Alm de uma srie de diferenas operacionais, o presente trabalho concentra-se apenas nas regras do RPPS e se utiliza da situao dos atuais servidores para realizao das simulaes, em vez de computar uma srie de alquotas para diferentes trabalhadores hipotticos frente a diferentes situaes.

6

2 O MODELO Admite-se que o servidor ingressa no servio pblico no perodo 0, permanecendo no emprego at o momento de sua aposentadoria, em T3. O salrio

inicial do servidor dado por , sendo sua evoluo temporal dependente de dois

fatores: i) aumento geral dos salrios do setor pblico que, por hiptese, vamos supor

igual ao aumento da produtividade da economia; ii) aumento particular de salrio,

decorrente da progresso na carreira (tempo de servio). Dessa forma, admite-se que o

salrio no perodo t dado por:

0w

( )tgh

t eww+= 0 (1)

, onde

h = taxa de crescimento da produtividade da economia;

g = taxa de crescimento salarial em virtude da progresso na carreira.

O valor presente, em zero, do fluxo esperado de contribuies do servidor dado

por:

(2) ( ) += T trtghc dteewaVP0

00

, onde

a = alquota de contribuio;

r = taxa de juros.

3 Estaremos desconsiderando os riscos imprevisveis, em especial o recebimento precoce dos benefcios em caso de morte ou aposentadoria por invalidez. Assim, s alquotas atuarialmente justas obtidas necessrio acrescer uma taxa referente aos riscos imprevisveis. Por exemplo, Oliveira, Beltro e Pasinato (1999) e Instituto Liberal (1991) consideram razovel uma alquota de 2,5% do salrio para cobertura dos benefcios

7

Uma vez aposentado, o servidor espera receber os benefcios at a data M.

Nota-se que M no , necessariamente, a data esperada de morte, uma vez que, no

caso de morte do servidor aposentado, os benefcios so integralmente repassados para

o cnjuge a ttulo de penso. No RPPS o benefcio dado pelo ltimo salrio ( ) do

servidor, sendo sua evoluo temporal idntica ao crescimento geral dos salrios do setor

pblico. Assim, o valor presente, no perodo zero, do fluxo esperado de benefcios dado

por:

Tw

(3) ( ) = MT

trTthT

b dteewVP0

A alquota de contribuio atuarialmente justa aquela que iguala o valor presente

das contribuies ao valor presente dos benefcios, a qual depende do tempo de

contribuio (T), do tempo de recebimento dos benefcios (B = M T), das taxas de

crescimento salarial (h e g) e da taxa de juros (r). Neste ponto se faz necessrio destacar

o papel desempenhado pela taxa de juros. A alquota de equilbrio extremamente

sensvel ao valor arbitrado para a taxa de juros; quanto maior a taxa de juros menor a

alquota. A princpio, sempre existiria uma taxa de juros que torna compatvel qualquer

plano de contribuies com qualquer plano de benefcios. Dessa forma, avaliar se as

contribuies atuais seriam compatveis com o plano de benefcios do RPPS dependeria

da taxa de juros considerada.

O argumento defendido neste trabalho que um regime de previdncia desenhado

para vigorar por um longo perodo de tempo deve levar em conta a taxa de juros de

equilbrio de longo prazo. Admitiu-se que, no equilbrio de longo prazo, a taxa de juros

iguala-se ao crescimento da produtividade da economia (h) mais a taxa de crescimento da

fora de trabalho (n)4. Como, em equilbrio, a taxa de juros iguala-se produtividade

precoces relacionados invalidez e morte. Oliveira, Beltro e Pasinato (1999) consideram, ainda, 1% a ttulo de custos de administrao. 4 Argumento semelhante foi utilizado por Oliveira Beltro e Manieiro (1997), em que possvel ler: A taxa de desconto adequada para o tipo de exerccio que se realiza deve contemplar o custo de oportunidade de aplicao do capital a longo prazo, considerando-se risco nulo e um sistema em escala nacional. Para um esquema como esse, as taxas de capitalizao devem ser bastante mais conservadoras, pressupondo-se que, a

8

marginal do capital, r = h + n atende regra de ouro, a qual maximiza a trajetria do

consumo per capita5. Logo, a condio de equilbrio pode ser escrita como:

( )

==

=

neeewVP

ngewaVP

nMnTgTb

Tngc

00001

(4)

e a alquota de equilbrio dado por:

( )( ) n

eee

enganMnT

Tng

gT

=1

(5)

A equao (5) mostra que a alquota de equilbrio depende apenas de M, T, n e g.

Um caso interessante a considerar aquele em que no existe crescimento salarial em

virtude da progresso na carreira e que a fora de trabalho estvel. Nesse caso, a

alquota de equilbrio iguala-se razo entre tempo de recebimento dos benefcios e

tempo de contribuio, como mostrado na equao (6).

TBa

ng

=00

lim (6)

Um aspecto importante a ser observado nas equaes (5) e (6) que, quando a

taxa de juros compatvel com a regra de ouro do estoque de capital, a alquota de

contribuio atuarialmente justa a mesma que, no equilbrio de longo prazo (steady

state), iguala o valor das contribuies a o valor dos benefcios correntes. Tal propriedade

mais facilmente observada na equao (6)6. Suponhamos que os indivduos trabalhem

dois perodos e recebam os benefcios por apenas um perodo. A alquota atuarialmente

longo prazo, as taxas de remunerao do capital no devero ser muito diversas das prprias taxas de crescimento do PIB. 5 Esta , tambm, a taxa de juros de steady state que seria obtida numa economia competitiva e sem incerteza, em que a taxa de preferncia intertemporal das famlias que menos descontam o futuro zero e em que as famlias se preocupam com as futuras geraes da mesma forma que se preocupam com elas mesmas [ver Blanchard e Fischer (1989), cap.2 e 3] . 6 Ver apndice para o caso da equao (5).

9

justa seria 0,5. A longo prazo, existiriam, tambm, duas vezes mais trabalhadores do que

aposentados, de modo que, para manter o benefcio igual ao salrio bruto dos

trabalhadores, a alquota de contribuio necessria para equilibrar as contas seria de

0,5. Em vista disso, ajuste fiscal e justia atuarial no seriam dois aspectos distintos, mas,

antes, duas faces da mesma moeda.

Um problema nos resultados mencionados reside no fato de que o modelo

considera apenas as contribuies realizadas para RPPS. Portanto, para aqueles que

tiveram um emprego formal no setor privado anteriormente, as contribuies realizadas

para o INSS so desconsideradas. Isso no seria justo, mesmo porque tanto o INSS

como o RPPS so fundos pblicos7. O mais correto seria que o valor das contribuies

realizadas para o INSS fosse transferido para o regime dos servidores pblicos no

momento em que o trabalhador deixa o setor privado e ingressa no setor pblico8. Logo,

parte do dficit do RPPS seria, na verdade, um dficit do INSS.

possvel considerar as contribuies efetuadas ao INSS na alquota

atuarialmente justa para os servidores pblicos. Suponhamos que o servidor trabalhou

como empregado formal Z perodos antes de ingressar no servio pblico e que o salrio

de ingresso no setor pblico idntico ao ltimo salrio recebido no setor privado. Nesse

caso, o valor presente, em zero, das contribuies realizadas ao INSS, seria dado por:

(7) ( )( ) ( )

+++=

0

0Z

tnhZtkhZ

cp dteewxVP

(8) ( )( ZtkhZt eww ++= )

, onde

x = alquota de contribuio do INSS;

k = taxa de crescimento salarial em virtude da experincia no setor privado.

7 Isso verdade quando se pensa no setor pblico de forma consolidada. Do ponto de vista dos regimes estaduais e municipais, a equao (5) a mais apropriada, uma vez que as contribuies realizadas para o INSS no so repassadas. 8 A hiptese de que, uma vez ingresso no setor pblico, o trabalhador no retorna ao setor privado.

10

Seja a alquota que equilibra , ento: cpcb VPVPVP 000 +=

( )( )

( )nk

ee

ngxaZnk

Tng

=

11

(9)

ou,

( )

=

aVPVP

a ccp

0

01 (10)

A equao (10) mostra que, se a a alquota atuarialmente justa quando se

desconsideram as contribuies feitas ao INSS e , o valor presente das

contribuies necessrias para sustentar o plano de benefcios, a alquota que leva em

conta as contribuies ao INSS deve considerar apenas a diferena entre e .

Desse modo, quando = , a alquota zero, pois as contribuies necessrias

para sustentar o plano de benefcios j foram atingidas no setor privado.

)(0 aVPc

)(0 aVPc cpVP0

)(0 aVPc cpVP0

Se calculssemos e a para cada servidor pblico, seria possvel avaliar o dficit de equilbrio do RPPS. Admitindo que o sistema esteja em equilbrio de longo prazo (ou

seja, que o nmero de servidores e de beneficirios cresam taxa n e que tanto o

salrio do servidor representativo como o benefcio do beneficirio representativo cresam

taxa h), seria possvel estimar o valor anual dos gastos de equilbrio com benefcios

tendo como base os salrios dos servidores ativos (N), pois o valor dos gastos

previdencirios (G*) seria:

(11) =

=N

iii waG

1

..13*

11

A diferena entre G* e a arrecadao obtida com base na alquota vigente gera

uma estimativa do dficit de equilbrio. Parte desse dficit seria explicada pela no-

transferncia das contribuies feitas ao INSS. Seja A a arrecadao que considera a

alquota , em vez de a, ento a parte do dficit devido s no- transferncias do INSS ser dada por G* - A.

3 ESTIMANDO OS PARMETROS DO MODELO Para providenciar uma estimativa das alquotas atuarialmente justas, faz-se necessrio obter uma estimativa para os parmetros n, x, g, k T, M e Z. O primeiro

parmetro o mesmo para todos os indivduos, enquanto x, g e k variam entre diferentes

grupos de trabalhadores, segundo algumas caractersticas demogrficas. Por fim, os

parmetros T, M e Z sero avaliados para cada um dos servidores, separadamente. A

idia simular os impactos de longo prazo das regras atuais. Em vez de se esperar o

tempo necessrio para que todos os servidores (ativos e inativos) estejam sujeitos s

mesmas regras, supe-se que as regras atualmente vigentes tenham sido implementadas

h mais de quarenta anos, de modo que elas tenham estado presentes em todo histrico

de trabalho dos atuais servidores pblicos9.

3.1 A taxa de crescimento da fora de trabalho

Admite-se que a fora de trabalho no perodo t ( ) seja dada por: tN

(12) ntt eNN 0=

ou,

(13) ntNNt += 0lnln

9 Dessa forma, estamos desconsiderando mudanas comportamentais que possam surgir em virtude de alteraes nas regras da previdncia social.

12

Com base na equao (13), estimou-se uma regresso, de mnimos quadrados

ordinrios, do logaritmo da fora de trabalho contra o tempo mais uma constante. A base

de dados utilizada foi a PNAD 1992-2001. Para efeitos de ilustrao, estimou-se, tambm,

a mesma equao para o tamanho da populao e para o tamanho da fora de trabalho

no setor pblico (total, municipal, estadual e federal). Os resultados esto apresentados

na Tabela 1.

Tabela 1

Taxas de crescimento (n)

Populao 0,0153

Populao Economicamente Ativa (PEA)

0,0186

Ocupados do setor pblico1 0,0208

Ocupados do setor pblico1 Esfera federal

-0,0082

Ocupados do setor pblico1 Esfera estadual

0,0026

Ocupados do setor pblico1 Esfera municipal

0,0698

1 Em ocupados do setor pblico incluem-se apenas os trabalhadores

estatutrios e os militares. 3.2 A alquota de contribuio para o INSS

A equao (7) pressupe a existncia de uma nica alquota de contribuio, a

qual vigora por todo o tempo que o indivduo contribuinte do INSS. Isso verdade para

a parcela do empregador, que corresponde a 20% do salrio10. Entretanto, a alquota

referente parcela do trabalhador varia com o salrio. As alquotas vigentes em setembro

de 2001 esto apresentadas na Tabela 2.

10 Exceo feita para o caso das empresas do setor financeiro, em que a alquota de 22,5%. Essa diferenciao ser desconsiderada.

13

Tabela 2

Alquotas de contribuio do INSS - empregados

Salrio Alquota

at R$ 429,00

entre R$ 429,01 e R$ 540,00

entre R$ 540,01 e R$ 715,00

entre R$ 715,01 e R$ 1.430,00

acima de R$ 1.430,00

0,0765

0,0865

0,09

0,11

0,11 sobre R$ 1.430,00

O procedimento adotado para determinao da alquota (x) foi - para cada

assalariado com carteira assinada, amostrado na PNAD-2001 computar a alquota

efetiva, que a razo entre o valor da contribuio e o salrio bruto. De posse das

alquotas efetivas individuais, extraram-se as mdias por grupos de escolaridade e

gnero, as quais foram utilizadas nas simulaes do trabalho. A Tabela 3 apresenta essas

alquotas para alguns grupos de escolaridade e gnero.

Tabela 3

Alquota efetiva empregado mais empregador

Alquota Anos de estudo Homem Mulher

0

4

8

12

15

0,2788

0,2827

0,2847

0,2882

0,2801

0,2771

0,2777

0,2791

0,2868

0,2897

3.3 A taxa de crescimento salarial por tempo de servio (g e k) Com base na equao (1), que fixa a evoluo salarial dos servidores pblicos (estatutrios e militares), podemos obter:

14

gtww tt +=ln htwwt += 0ln (14)

, onde tw o salrio que o servidor receberia, em t, caso tivesse acabado de ingressar no

servio pblico (mantida fixa a idade de ingresso no servio pblico) e o termo t,

multiplicando a varivel g, mede o tempo de servio no setor pblico. A varivel tw

depende de um conjunto de caractersticas individuais e do posto de trabalho que o

servidor ocupa no momento de ingresso. Dessa forma, admitiu-se que, em um

determinado perodo de tempo, os salrios dos servidores pblicos puderam ser descritos

por:

iiii ugtXw +++= ln (15)

Na equao (15), representa o vetor de caractersticas que afetam o salrio

inicial do servidor i, enquanto um termo erro que atende s hipteses usuais. Desse

modo, a identificao de g deu-se por estimar a equao (15) por mnimos quadrados

ordinrios, onde as variveis que compem a vetor X foram: idade com que ingressou no

servio pblico, quadrado da idade de ingresso, anos completos de estudo, quatro

variveis dummies para as macrorregies brasileiras (Sul, Norte, Nordeste e Centro-

Oeste Sudeste referncia), uma varivel dummy para regio metropolitana, uma

varivel dummy para regio urbana, uma varivel dummy para gnero (homem igual a

um) e duas dummies para esfera de governo (municipal e estadual federal referncia).

A regresso foi estimada para todos os servidores pblicos amostrados na PNAD de

2001. Na especificao anterior, admite-se que a progresso salarial, ao longo da

carreira, no difere entre indivduos com diferentes caractersticas. Entretanto, sabe-se

que a progresso na carreira difere entre indivduos com diferentes caractersticas, em

particular, em relao educao. Dessa forma, permitiu-se que g variasse com o nvel

educacional e o gnero, incluindo a interao dessas variveis com tempo de experincia

t (medido em anos):

iX

iu

gneroaestudodeanosaag 210 ++= .

15

O mesmo procedimento foi realizado para identificar k, em que todos os

empregados formais (com carteira) amostrados na PNAD-2001 foram utilizados na

estimao. Nesse caso, excluram-se as dummies de esfera de governo, a idade de

ingresso a idade com que comeou a trabalhar e t representa o tempo no mercado de

trabalho (idade atual menos idade com que comeou a trabalhar). Os resultados de g e k

para alguns grupos especficos de trabalhadores so apresentados na Tabela 4.

Tabela 4

Evoluo salarial por tempo de servio

g k Anos de estudo Homem Mulher Homem Mulher

0

4

8

12

15

0,0298

0,0295

0,0292

0,0289

0,0287

0,0174

0,0171

0,0168

0,0165

0,0162

0,0099

0,0180

0,0261

0,0343

0,0404

0,0012

0,0093

0,0175

0,0256

0,0317 Os dados mostram que a evoluo salarial por tempo de servio, no setor pblico, no se altera com o nvel de instruo, enquanto que no setor privado a progresso

salarial mais rpida para os mais educados. Em ambos os casos a progresso na

carreira mais rpida para os homens do que para as mulheres.

3.4 Tempo de trabalho e durao do benefcio (T, B e Z)

A PNAD possui apenas duas informaes sobre o histrico de trabalho que nos

auxiliam na identificao de T, M e Z, que so: tempo que est no emprego atual e idade

com que comeou a trabalhar11.

Admitiu-se que o trabalhador, ao ingressar no servio pblico, permanece no

mesmo emprego at o momento da aposentadoria e que todo trabalho anterior se deu

11 A PNAD, por exemplo, no identifica, para aposentados e pensionistas, a origem do benefcio: se proveniente do INSS ou do RPPS.

16

como assalariado no mercado de trabalho formal. Admitiu-se tambm que os atuais

servidores no tiveram interrupes como membros da fora de trabalho desde o

momento de ingresso no mercado de trabalho. Logo, o tempo de permanncia no

mercado de trabalho de cada servidor foi identificado pela diferena entre a idade atual e

a idade com que comeou a trabalhar12. Por sua vez, a varivel Z identificada pela

diferena entre tempo de permanncia no mercado de trabalho e tempo que o servidor se

encontra no emprego atual.

Dado Z, o tempo de servio no setor pblico e com base nas regras vigentes do

RPPS13, possvel, tambm, identificar T. Alm disso, podemos determinar, para cada

servidor, a idade que ele ter no tempo T e, assim, estimar o tempo esperado de vida

aps a aposentadoria14. Caso os benefcios cessassem com a morte do titular, isso seria

suficiente para identificar M. Entretanto, como o benefcio integralmente repassado para

o cnjuge15, a durao esperada do benefcio pode diferir do tempo de sobrevida do

titular.

Para dar conta desse fato, as tbuas de mortalidade foram recalculadas. Em

primeiro lugar, computou-se, para os indivduos de uma determinada idade e gnero, a

proporo daqueles que possuem cnjuge presente (pc). Para os que possuem cnjuge

presente, a idade mdia do cnjuge foi calculada e, com base nisso, o tempo mdio de

sobrevida do cnjuge. Definindo ST como o tempo esperado de sobrevida de indivduos

de determinada idade e gnero e SC como o tempo de sobrevida do cnjuge, o tempo

esperado da durao do benefcio dos indivduos que se aposentam em determinada

idade determinado por:

12 Estamos admitindo que as regras atuais do INSS e do RPPS vigoraram durante todo o histrico de trabalho dos servidores amostrados na PNAD-2001, ou seja, utilizaremos esses trabalhadores, muitas vezes sujeitos a diversas regras, para verificar os impactos de longo prazo das regras atuais. Por esse motivo, para todos aqueles que comearam a trabalhar com idade inferior a 16 anos, admitiu-se 16 anos como a idade de ingresso no mercado de trabalho, porque essa a idade mnima vigente para se contratar trabalhadores formais. 13 Adotaram-se as regras da Emenda Constitucional no 20, de 16/12/1998, para os novos servidores (no foram consideradas as regras de transio para servidores antigos). As regras adotadas foram: i) idade mnima de 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres); ii) tempo de contribuio mnimo de 35 anos (homens) e 30 anos (mulheres); e iii) pelo menos dez anos no servio pblico. Alm dessas regras, existe a exigncia de cinco anos na mesma funo, a qual foi desconsiderada em virtude da incapacidade de identificao na PNAD. Admitiu-se tambm que nenhum servidor obtm aposentadoria por idade. Homens com 65 anos e mulheres com 60 anos que no atingem o tempo mnimo de contribuio podem optar por uma aposentadoria proporcional ao tempo de contribuio. 14 Para isso, utilizou-se a tbua de mortalidade (2001) fornecida pelo IBGE. 15 Para efeitos de simulao, ignorou-se a transferncia dos benefcios para os filhos e para cnjuges ausentes, mas que recebem penso alimentcia.

17

( ) SpSpB cTc += 1 ( CT SSS ,max= ) (16)

Tabela 5

Tbuas de mortalidade

Bsica Ajustada Anos de estudo Homem Mulher Homem Mulher

55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 78 80 81 82 83 84

- - - - -

16,1 15,4 14,8 14,1 13,5 12,9 12,2 11,6 11

10,5 9,9 9,4 8,8 8,3 7,9 7,4 7

6,5 6,1 5,8 5,4 5,4 5,4 5,4 5,4

23,6 22,8 22

21,2 20,4 19,6 18,8 18,1 17,3 16,6 15,8 15,1 14,4 13,7 13

12,3 11,7 11,1 10,4 9,9 9,3 8,7 8,2 7,7 7,2 6,4 6,4 6,4 6,4 6,4

- - - - -

23,97 22,92 22,19 20,67 20,41 19,38 18,59 17,91 17,88 16,98 16,95 15,51 14,75 14,04 13,4

12,48 12,36 12,17 10,7

11,33 10,51

10 9,91 9,77 9,63

23,6 22,8 22

21,2 20,4 19,6 18,8 18,1 17,3 16,6 15,8 15,1 14,4 13,7 13

12,3 11,7 11,1 10,4 9,9 9,3 8,7 8,2 7,7 7,2 6,4 6,4 6,4 6,4 6,4

A tbuas de mortalidade (bsica e ajustada) so apresentadas na Tabela 5,

enquanto as mdias de T, B e Z aparecem na Tabela 6. No caso das mulheres, no existe

diferena entre a tbua de mortalidade bsica e a ajustada porque, em mdia, o tempo de

18

sobrevida do cnjuge menor. interessante notar que a expectativa de durao do

benefcio de homens e mulheres, na idade mnima de aposentadoria, , praticamente, a

mesma: 23,97 para os homens e 23,6 para as mulheres. Esse resultado confirmado na

Tabela 6, onde o tempo mdio da durao do benefcio, para o conjunto dos servidores

pblicos, apresentado. Diante disso, as mulheres, apesar de se aposentar mais cedo e

de apresentar maior expectativa de vida, no dispem de maior durao do perodo de

recebimento de benefcios. Entretanto, os homens tm, em mdia, maior tempo de

contribuio no servio pblico que as mulheres. Por fim, cabe ressaltar que os mais

escolarizados tendem a alcanar maior tempo de contribuio no servio pblico e menor

tempo de contribuio ao INSS.

Tabela 6

Mdias do tempo de contribuio e de benefcio

Homem Mulher Anos de estudo T B Z T B Z

0

4

8

12

15

Total

26,08

27,75

34,32

36,90

31,97

33,39

23,07

23,39

23,81

23,89

23,75

23,76

18,73

16,49

9,15

5,72

10,40

9,59

20,25

22,24

24,80

30,58

27,80

27,17

22,38

22,30

22,95

23,46

23,19

23,10

18,53

16,14

13,16

6,63

8,64

9,92

4 RESULTADOS

A Tabela 7 apresenta os principais resultados do trabalho. Nela podemos observar

as alquotas mdias para o conjunto dos servidores pblicos, bem como para vrios

subgrupos desses servidores16. Alm das mdias, a tabela apresenta a razo 90/10,

como uma medida de disperso. A razo 90/10 mostra a distncia entre a alquota do

indivduo localizado no nono dcimo da distribuio de alquotas e a alquota do indivduo

localizado no primeiro dcimo. Tanto a mdia como a razo 90/10 foram computadas para

16 A alquota mdia

i

ii

wwa .

19

a situao em que as contribuies ao INSS foram desconsideradas (a), e para a situao

em que elas foram includas (). Os resultados apontam para uma alquota mdia de 0,7319 quando as

contribuies ao INSS no so includas e de 0,6226 quando elas so consideradas,

portanto, muito acima das atuais contribuies dos servidores pblicos. Mesmo

considerando uma alquota de contribuio de 33%, o dficit estrutural estaria em torno de

54,9% e 47,0% dos gastos previdencirios, desconsiderando e considerando as

contribuies ao INSS. Vale ressaltar que as alquotas de equilbrio no consideram os

riscos imprevisveis: por invalidez e morte. Considerando uma alquota de 3% para tais

riscos, o dficit estrutural seria de 56,7% e 49,4%, respectivamente.

Apesar de significativo, o dficit estrutural sensivelmente menor que o dficit

corrente apresentado pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Em 2001 as

despesas correntes declaradas pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social foram

de R$ 56,4 bilhes e as contribuies foram de R$ 6,3 bilhes. As contribuies no

consideram a parte do empregador. Supondo uma contribuio do empregador na razo 2

para 1, as contribuies seriam de R$ 18,9 bilhes, correspondendo a um dficit de

66,5% dos gastos previdencirios. A Tabela 8 apresenta as contribuies e despesas

previdencirias dos servidores pblicos (Unio, Estados e Municpios), com base nas

informaes correntes do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e com base nas

estimativas do modelo17. Para clculo do dficit de equilbrio, considerou-se uma alquota

de 3% para cobertura do risco de invalidez e morte.

Incluindo a parcela de contribuio referente ao empregador, o dficit corrente

da ordem de R$ 37,5 bilhes, correspondendo a 3,1% do PIB, enquanto que o dficit de

equilbrio, quando no se consideram as contribuies ao INSS, da ordem de R$ 25,6

bilhes, ou de 2,2% do PIB. A diferena entre o dficit corrente e o dficit de equilbrio,

alm de ter origem em erros de estimativa, poderia ser explicada por, pelo menos, dois

motivos: ii) as regras da EC 20, de 16/12/1998, utilizadas nas simulaes, no vigoram

para os atuais servidores e aposentados e ii) a existncia de desequilbrio entre as taxas

de ingresso de novos servidores e de novos aposentados. O que as simulaes apontam

que o dficit da previdncia dos servidores pblicos converge para 2,2% do PIB, caso

as regras da EC 20 sejam mantidas por tempo suficiente. E que desse dficit apenas 73%

17 O modelo foi estimado com base na PNAD-2001, cujas informaes se referem ao ms de setembro. Para se obterem valores anuais, os resultados foram multiplicados por 13.

20

, de fato, um dficit do RPPS; a diferena refere-se a transferncias no efetuadas pelo

INSS. O dficit de equilbrio do RPPS seria de 1,6% do PIB.

Retornando Tabela 7, podemos observar que, quando as contribuies ao INSS

so levadas em considerao, as alquotas mdias dos subgrupos tornam-se muito mais

parecidas, ao redor de 0,62. A disperso dentro dos grupos tambm se reduz

significativamente quando as contribuies ao INSS so includas.

Na anlise dos subgrupos, destaque deve ser dado comparao por gnero. Os

resultados indicam para as mulheres uma alquota menor que a dos homens, apesar de

contarem com menor idade de aposentadoria e maior expectativa de vida condicional

idade. Parte da explicao para esse fato j foi discutida anteriormente: a durao

esperada dos benefcios dos homens no difere sensivelmente da durao esperada das

mulheres. Isso porque o benefcio repassado ao cnjuge. Alm disso, as mulheres

alcanam menor progresso salarial que os homens, e quanto maior a progresso

salarial maior deve ser a alquota atuarialmente justa. Hoje vrios analistas questionam a

regra que impe uma idade mnima de aposentadoria menor para as mulheres. Esses

crticos alegam no existir nenhuma justificativa, do ponto de vista atuarial, para isso, uma

vez que as mulheres vivem mais que os homens. O que o presente trabalho mostra

que, pelo menos no caso dos servidores pblicos, parece, sim, existir uma justificativa

atuarial para tal regra.

21

Tabela 7

Alquotas atuarialmente justas

a Grupos Mdia Disperso

(90/10) Mdia Disperso

(90/10) Gnero

Homens 0,7350 1,0249/0,5726= 1,7899

0,6451 0,7625/0,5622= 1,3562

Mulheres 0,7282 1,1410/0,5111= 2,2323

0,5962 0,7519/0,4898= 1,5353

Escolaridade

de 0 a 4 anos de estudo

0,8969 1,5256/0,5825= 2,6189

0,6319 0,8273/0,4914= 1,6837

de 5 a 8 0,7438 1,1127/0,5671= 1,9621

0,6197 0,7618/0,5311= 1,4342

de 9 a 11 0,6937 0,9355/0,5276= 1,7732

0,6038 0,7207/0,5028= 1,4334

12 ou mais 0,7347 0,9828/0,5234= 1,8778

0,6311 0,7648/0,5003= 1,5288

Esfera de governo

Federal 0,7134 0,8959/0,5579= 1,6058

0,6269 0,7049/0,5375= 1,3114

Estadual 0,7200 0,9916/0,5355= 1,8517

0,6178 0,7331/0,5028= 1,4581

Municipal 0,7825 1,2590/0,5250= 2,3981

0,6273 0,8017/0,4972= 1,6126

Macrorregio

Norte 0,7371 1,0707/0,5394= 1,9849

0,6266 0,7501/0,5022= 1,4936

Nordeste 0,7204 1,0372/0,5263= 1,9708

0,6201 0,7382/0,4999= 1,4766

Sudeste 0,7340 1,1040/0,5402= 2,0439

0,6228 0,7648/0,5055= 1,5130

Sul 0,7220 1,0796/0,5256= 2,0542

0,6155 0,7665/0,4996= 1,5342

Centro- Oeste 0,7486 1,1182/0,5318= 2,1028

0,6317 0,7622/0,5017= 1,5193

Categoria de servidor Militar 0,6003 0,6278/0,5593=

1,1224 0,5783 0,5976/0,5542=

1,0784 Civil 0,7409 1,1040/0,5315=

2,0771 0,6257 0,7641/0,5010=

1,5251 Total 0,7319 1,0895/0,5362=

2,0319 0,6226 0,7558/0,5030=

1,5026

22

Tabela 8

Receitas, despesas e resultados da Previdncia dos Servidores Pblicos (Unio, Estados

e Municpios) 2001

R$ bilhes % PIB

Despesa Corrente MPAS 56,4 4,8

Receitas Correntes (1) MPAS 6,3 0,5

Receitas Correntes (2) MPAS 18,9 1,5

Dficit Corrente (1) MPAS 50,1 4,2

Dficit Corrente (2) MPAS 37,5 3,1

Despesas de Equilbrio (1) 45,4 3,8

Despesas de Equilbrio (2) 39,3 3,3

Receitas Correntes (1) PNAD* 6,6 0,5

Receitas Correntes (2) PNAD** 19,8 1,6

Dficit de Equilbrio (1:1) 38,8 3,3

Dficit de Equilbrio (1:2) 25,6 2,2

Dficit de Equilbrio (2:1) 32,7 2,8

Dficit de Equilbrio (2:2) 19,5 1,6

Receita Corrente (1): no inclui a contribuio do empregador. Receitas Correntes (2): inclui a contribuio do empregador na razo 2 para 1. * Considera uma alquota de 11% do salrio. ** Considera uma alquota de 33% do salrio.

Despesas de Equilbrio (1): desconsidera a arrecadao ao INSS. Despesas de Equilbrio (2): inclui a arrecadao ao INSS.

23

5 CONSIDERAES FINAIS

O trabalho teve por objetivo calcular as alquotas atuarialmente justas para o

Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos. A estratgia adotada foi estimar, para

cada servidor pblico amostrado na PNAD-2001, a alquota necessria para fazer frente

aos benefcios esperados do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores RPPS. As

regras consideradas foram aquelas em vigor a partir de 16/12/1998, para os novos

servidores. Dessa forma, procurou-se verificar os impactos de longo prazo das mudanas

da Emenda Constitucional no 20. Como os impactos completos de uma mudana nas

regras da previdncia demoram de 30 a 40 anos, admitiu-se que as regras da EC 20

tenham vigorado pelos ltimos 30 ou 40 anos.

O argumento central do trabalho que um regime de previdncia desenhado para

vigorar por um longo perodo de tempo deve levar em conta a taxa de juros de equilbrio

de longo prazo. Logo, admitiu-se que, no equilbrio de longo prazo, a taxa de juros (r)

iguala-se ao crescimento da produtividade da economia (h) mais a taxa de crescimento da

fora de trabalho (n). Como, em equilbrio, a taxa de juros iguala-se produtividade

marginal do capital, r = h + n atende regra de ouro a qual maximiza a trajetria do

consumo per capita. Quando essa taxa de juros utilizada, a alquota de contribuio

atuarialmente justa a mesma que, no equilbrio de longo prazo, iguala o valor das

contribuies ao valor dos benefcios correntes, em um sistema de repartio. Em vista

disso, ajuste fiscal e justia atuarial no seriam dois aspectos distintos, mas, antes, duas

faces da mesma moeda.

As alquotas de equilbrio so, em mdia, 0,7319 quando as contribuies ao INSS

so desconsideradas e 0,6226 quando as contribuies ao INSS so includas. Isso

produz um dficit estrutural de 1,6% do PIB quando a parcela de contribuio do

empregador considerada. Apesar de significativo, tal dficit menor que o dficit

corrente, que de cerca 3,1% do PIB. Os resultados do trabalho do subsdios para se

defender, para as mulheres, do ponto de vista atuarial, uma idade mnima de

aposentadoria menor que a dos homens.

24

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BLANCHARD, O. J.; Fischer, S. Lectures on macroeconomics. The MIT Press, Cambridge

,Massachusetts,1989.

BRASIL. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Livro Branco da Previdncia

Social. Braslia, DF: MPAS,2002.

INSTITUTO LIBERAL. Previdncia social no Brasil: uma proposta de reforma. Rio de

Janeiro: Instituto Liberal,1991.

OLIVEIRA, F. E. B.; BELTRO, K. I. ; MANIERO, L. V. F. Alquotas equnimes para um

sistema de seguridade social. Ipea, texto para discusso n. 524,1997.

OLIVEIRA, F. E. B.; BELTRO, K. I. ; PASINATO, M.T. Reforma estrutural da previdncia:

uma proposta para assegurar proteo social e equidade. Ipea, texto para discusso

n.690, 1999.

25

APNDICE Alquota de equilbrio em um sistema de repartio

Uma vez que a produtividade (h) entra tanto na taxa de juros como no aumento

dos salrios, podemos ignor-la e supor h=0. Suponhamos que a primeira gerao entre

no sistema no instante zero. Para simplificar, vamos admitir que a primeira gerao tenha

tamanho um. A cada instante aparece uma nova gerao (1 + n) vezes maior do que a

gerao anterior. O fato de, no perodo de contribuio, os salrios crescerem, por

instante de tempo, a uma taxa g, pode ser entendido como um aumento no tamanho da

gerao em vez de um aumento de salrio. Logo, a gerao que ingressou no mercado

de trabalho no instante zero com tamanho um, atingir, no perodo T, o tamanho .

Esse tamanho mantido fixo at M.

gTe

No incio as contribuies crescem e no h benefcios para serem pagos. O

supervit oramentrio atinge seu mximo em T, quando a primeira gerao se aposenta.

O sistema atinge o equilbrio de longo prazo em M, quando a primeira gerao sai do

sistema. Nesse ponto o nmero de beneficirios sobre o nmero de contribuintes d a

alquota de contribuio necessria para manter os benefcios iguais aos salrios brutos

ao longo do tempo. Nota-se que, como no sistema brasileiro, o valor do benefcio (W)

superior ao salrio lquido dos trabalhadores [(1 a)W].

Quando o sistema atinge a idade M, o nmero de beneficirios dado por:

( ) = MT

TMngTB dteeN

Por sua vez ,o nmero de contribuintes seria:

( ) = T gttMnC dteeN0

A alquota de contribuio que equilibra o sistema :

nee

eeng

NN nMnT

Tng

gT

C

B

=1

)()(

26

Nota-se que a equao apresentada idntica equao (6), que determina a

alquota atuarialmente justa.

27

SUMRIO.doc td 1.doc REVISO 3.pdfSUMRIO

Previdncia_ServidoresPublicos.TD 01.doc REVISO 3.pdf1 INTRODUO2 O MODELOTabela 1Alquota efetiva empregado mais empregador

3.3 A taxa de crescimento salarial por tempo de servio (g eTabela 4Evoluo salarial por tempo de servioTbuas de mortalidadeMdias do tempo de contribuio e de benefcioTotal

GneroEscolaridadeEsfera de governoMacrorregioCentro- OesteTotal

Tabela 85 CONSIDERAES FINAISREFERNCIAS BIBLIOGRFICASAlquota de equilbrio em um sistema de repartio