66
Tribunal de Contas Fl. 31 Rubrica TC-10.1 1 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO (PRELIMINAR) Projeto de Auditoria Processo de Auditoria Decisão do Tribunal Pleno 02/2006-SAICE 9740-02.00/06-9 TP-1570/2006 ENTIDADE: Secretaria Estadual da Fazenda - SEFAZ Secretaria Est. do Desenv. e Assuntos Intern. - SEDAI Caixa-RS - Agência de Fomento AÇÕES AUDITADAS: Fundo Operação-Empresa do RS GESTOR RESPONSÁVEL: PERÍODO EXAMINADO: 2006 (01-01 a 31-12) PERÍODO DA AUDITORIA DE CAMPO: AUDITORES PÚBLICOS EXTERNOS: Carlos A. S. Dornelles Enio G. Pansiera A presente análise fundamenta-se no disposto nos artigos 31 e 70 a 75 da Constituição Federal; artigo 70 da Constituição Estadual; Lei Complementar Federal nº 101/2002; Lei Estadual nº 11.424/2000 (Lei Orgânica do TCE/RS) e Resoluções nºs 544/2000 (RITCE) e 728/2005. Conforme Projeto de Auditoria Operacional (nº 001/2006-SAICE) aprovado pelo Tribunal Pleno em 02/08/06.

RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

  • Upload
    hakien

  • View
    252

  • Download
    3

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

31 Rubrica

TC-10.1

1

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL

RELATÓRIO (PRELIMINAR)

Projeto de Auditoria Processo de Auditoria Decisão do Tribunal Pleno 02/2006-SAICE 9740-02.00/06-9 TP-1570/2006

ENTIDADE: Secretaria Estadual da Fazenda - SEFAZ

Secretaria Est. do Desenv. e Assuntos Intern. - SEDAI Caixa-RS - Agência de Fomento

AÇÕES AUDITADAS: Fundo Operação-Empresa do RS GESTOR RESPONSÁVEL: PERÍODO EXAMINADO: 2006 (01-01 a 31-12) PERÍODO DA AUDITORIA DE CAMPO: AUDITORES PÚBLICOS EXTERNOS:

Carlos A. S. Dornelles Enio G. Pansiera

A presente análise fundamenta-se no disposto nos artigos 31 e 70 a 75 da Constituição Federal; artigo 70 da Constituição Estadual; Lei Complementar Federal nº 101/2002; Lei Estadual nº 11.424/2000 (Lei Orgânica do TCE/RS) e Resoluções nºs 544/2000 (RITCE) e 728/2005.

Conforme Projeto de Auditoria Operacional (nº 001/2006-SAICE) aprovado

pelo Tribunal Pleno em 02/08/06.

Page 2: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

32 Rubrica

TC-10.1

2

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

AGRADECIMENTOS

Queremos aqui agradecer a cordialidade na recepção à Equipe, bem como a colaboração dos servidores da Secretaria do Desenvolvimento e Assuntos Internacionais, Secretaria Estadual da Fazenda e Caixa-RS Agência de Fomento.

Page 3: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

33 Rubrica

TC-10.1

3

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

SUMÁRIO AGRADECIMENTOS 2SUMÁRIO 3RESUMO 41 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A RECEITA ESTADUAL 6 1.1 Atividade Financeira e o Poder de Tributar 6 1.2 Da Receita Pública do Estado do Rio Grande do Sul 7 1.3 Considerações sobre o ICMS 9 1.4 Da Concentração da Arrecadação e o Crescimento das "Blue-Chips" 10 1.5 Da Substituição Tributária 12 1.6 Da Alíquota Efetiva de ICMS 13 1.7 Aspectos Conceituais: Incentivo e Benefício Fiscal 14 1.8 Aspectos Econômicos e Orçamentários: Desonerações Tributárias 16 1.8.1 Das Desonerações das Exportações 20 1.8.2 Dos Créditos Presumidos 25 1.8.3 Demais Benefícios Fiscais 27 1.9 A Guerra Fiscal e a Utilização dos Incentivos Fiscais 29 1.10 Breve Histórico do FUNDOPEM 322 DO INCENTIVO DO FUNDOPEM ATRAVÉS DA LEI 11.916/2003 34 2.1 Da Concessão do Incentivo do FUNDOPEM 34 2.2 Critérios para a Concessão de Incentivos do INTEGRAR 35 2.3 Equilíbrio na Cadeia Produtiva 36 2.4 Vantagens do FUNDOPEM e INTEGRAR para as Empresas 37 2.5 Metas e Compromissos 37 2.6 Dos Valores Totais dos Incentivos Concedidos 38 2.7 Da Fruição dos Incentivos Fiscais 39 2.8 Dos Recursos Recebidos pelo Fundo 403 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS DO FUNDOPEM 41 3.1 Tipos de Incentivos - FUNDOPEM e INTEGRAR 42 3.2 Descentralização Estratégica e Redução das Desigualdades Regionais 42 3.3 Geração de Empregos 44 3.4 Limitações Gerais da Análise 464 TRÂNSPARÊNCIA DAS AÇÕES 485 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 51 ANEXOS Fluxograma Simplificado - Concessão do Incentivo 55 Mapa Simplificado do Processo - Fruição do Incentivo 56 Glossário 57 Referências 63

Page 4: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

34 Rubrica

TC-10.1

4

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

RESUMO

O Estado, em sua concepção geral, necessita de recursos para fazer frente às despesas inerentes às suas atividades, sendo que, para tanto, possui a principal fonte de financiamento centrada na instituição dos tributos. Assim, a atividade financeira exercida pelo Estado consiste na sistematização dos processos que visam à obtenção de receita e à realização de despesas.

Os tributos, na sua origem, respondiam exclusivamente pelo abastecimento dos

recursos necessários ao financiamento das despesas públicas, ou seja, atuavam somente com caráter fiscal. Hoje em dia, com a extrapolação dos fins meramente arrecadatórios, os tributos também passaram a ter uma função extrafiscal, ou seja, passaram a ser utilizados como instrumento de intervenção do Estado na economia, principalmente com vistas a privilegiar situações de caráter sócio-econômicos definidos por determinações legais ou injunções políticas.

Neste trabalho, a primeira parte é dedicada à elaboração de considerações

gerais sobre a Administração Tributária do Estado, posteriormente, passou a ser direcionado ao exame da função extrafiscal do tributo, uma vez que é neste campo de ação que se encontram as definições referentes à atuação intervencionista do Estado na economia, especialmente aquelas efetuadas por intermédio das concessões de incentivos fiscais. Outrossim, ressalta-se que o objeto finalístico das análises a serem desenvolvidas visa avaliar os procedimentos envolvidos com as concessões de incentivos financeiros-fiscais promovidas por meio do Fundo Operação-Empresa – FUNDOPEM/RS.

O FUNDOPEM/RS foi constituído com o objetivo de atrair e incentivar

investimentos em empreendimentos industriais e agroindustriais que contribuam para o desenvolvimento integrado e sustentável do Estado. Esta auditoria buscou avaliar operacionalmente as ações desenvolvidas através do mesmo, tendo presente as diretrizes legais expressas a partir da edição da Lei Estadual nº 11.916/2003.

Os incentivos concedidos pelo Fundo às empresas contempladas - ou seja, de

caráter não geral - são precedidos de análise individualizada por parte da Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais - SEDAI. Nestas análises são enfocadas, principalmente, a realização dos investimentos propostos, a previsão de geração de empregos e a possibilidade de incremento real de faturamento bruto e de geração de imposto. A publicação das Resoluções do Conselho-Diretor do Fundo no Diário Oficial do Estado, no entendimento do Executivo Estadual, responde pela publicidade necessária à concessão dos incentivos.

O incentivo - financiamento subsidiado de parte do ICMS - a ser usufruído

mediante a utilização de crédito fiscal presumido, tem suas condições pactuadas nos Termos de Ajuste. Formalmente, além do Termo de Ajuste, as empresas também assinam o Contrato Particular de Abertura de Crédito Fixo - FUNDOPEM com a Caixa-RS Agência de Fomento, agente responsável pela gestão financeira do Fundo.

Page 5: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

35 Rubrica

TC-10.1

5

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

A partir da Lei Estadual nº 11.916/2003, os projetos implementados em regiões menos desenvolvidas passaram a ter a possibilidade de se beneficiarem com um abatimento da parcela a pagar, situação prevista no Programa de Harmonização do Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Sul - INTEGRAR/RS. Simplificadamente, toda empresa com direito ao INTEGRAR também tem direito ao FUNDOPEM, mas o inverso não é verdadeiro. Em regra geral, podemos observar que devem, ou deveriam ficar fora do INTEGRAR/RS, os empreendimentos situados no eixo Porto Alegre - Caxias do Sul, o qual compreende as regiões mais desenvolvidas do Estado.

Na forma acordada, teoricamente, as empresas somente podem usufruir os

benefícios previstos na Lei se, efetivamente, comprovarem as condições já mencionadas: realização prévia de investimentos e geração efetiva de imposto incremental. Nesse sentido, cumpre observar que também compõem o cálculo, a geração de empregos incrementais e o aumento do faturamento. Fica assim assegurado ao Estado que as empresas contempladas somente poderão fruir os benefícios concedidos após cumprirem a sua parte no acordo firmado. E, também teoricamente, o Estado passa a abrir mão de uma parcela do imposto que não existiria se o empreendimento não fosse realizado.

Nesse aspecto, a Equipe de Auditoria entende necessário ressaltar que a efetiva

fruição destes benefícios não foi objeto de verificação neste trabalho, posto que, no entendimento da SEFAZ, a identificação da fruição individualizada por empresa encontra-se ao abrigo do sigilo fiscal. Assim, a efetiva utilização dos benefícios fiscais por cada empresa não deveria ser tornada pública. Por conseguinte, a limitação imposta a Equipe resultou na situação em que, prioritariamente, os dados constantes neste trabalho referem-se a etapa de concessão dos benefícios, ou seja, trata-se de benefícios concedidos em potencial.

Foram analisados, fundamentalmente, os resultados alcançados pelo Programa

no que diz respeito a geração de empregos e à descentralização industrial. Em relação ao primeiro aspecto, as análises demonstraram grandes variações nas relações incentivo máximo / número de empregos, as quais se devem, entre outros fatores, ao ramo de negócio e ao porte das empresas. Ainda sobre esse aspecto, salienta-se a dificuldade de mensuração da utilização de mão de obra indireta empregada no projeto, bem como sua dinâmica (ulterior ou posterior) no desenvolvimento da economia regional.

Em relação ao segundo aspecto, constatou-se que o programa não foi eficaz na

atração de novas indústrias para as regiões menos desenvolvidas, procedimento que seria responsável pela finalidade primeira do INTEGRAR. Entretanto, se deve destacar que a escolha do local para realização dos empreendimentos é uma decisão do agente privado, cabendo ao Estado apenas oferecer condições financeiras-fiscais diferenciadas para empreendimentos situados em regiões menos desenvolvidas, o que, em última análise, constitui-se em apenas mais uma variável a ser considerada na decisão de localização do empreendimento.

Page 6: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

36 Rubrica

TC-10.1

6

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

1 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A RECEITA ESTADUAL 1.1 Atividade Financeira e o Poder de Tributar

A atividade financeira do Estado é definida na forma de como o Governo atua para o desenvolvimento de suas atribuições econômicas, as quais, segundo a doutrina preconizada por Musgrave1, estão definidas em três grandes categorias:

⎯ promover ajustamento na alocação de recursos; ⎯ promover ajustamentos na distribuição de renda; e ⎯ manter a estabilidade econômica.

Neste sentido, o estudo das Finanças Públicas distingue a instituição dos

tributos como a principal fonte de financiamento das atividades do setor público. Ou seja, para financiar os gastos inerentes à atividade do Estado os governos devem lançar mão da arrecadação compulsória de recursos – que, em termos técnicos, caracteriza o poder de tributar do Estado.

Assim, o Estado constitui um conjunto de normas legais que deve definir e

delimitar o processo de arrecadação a ser utilizado para cada ente da Federação, procedimento que tem o objetivo de determinar o sistema tributário adequado para geração dos recursos necessários ao bom andamento da administração pública.

Baleeiro2 (1981), identificou o exercício do poder de tributar como um

fenômeno de caráter essencialmente político, a exemplo de todos aqueles que se acham vinculados à natureza e às atribuições do Estado. Observa, entretanto, que a escolha dos instrumentos de imposição, na prática, obedece menos a inspirações financeiras e econômicas do que a considerações políticas. Por conseguinte, ainda no entendimento do autor, a justificação dos impostos se confunde com a do Estado ou a do poder político, do qual eles são expressão e efeito (Baleeiro, p. 257).

Como um dos objetivos do estudo da ciência política reside na análise do

exercício do poder como fenômeno social, no qual se inclui o ato de tributar, onde o poder instituído exerce coação sobre os contribuintes, constata-se que a tributação representa uma das manifestações de poder que pode, e deve, ser analisada também sob o enfoque político

Para Musgrave, a concepção da tributação como instrumento político baseia-se

nos efeitos promovidos pela tributação na repartição dos encargos públicos e no processo de redistribuição da renda nacional, situação que há muito tempo já tinha sido percebida pelas classes governantes e por pensadores da comunidade atingida.

Observa-se, entretanto, que quando os tributos são empregados como 1 Musgrave, Richard A. The theory of public finance. New York : Mcgraw-Hill, 1959. 2 Baleeiro, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 13ª ed. Rio de Janeiro: Forense 1981

Page 7: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

37 Rubrica

TC-10.1

7

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

instrumento de intervenção ou regulação pública, a função fiscal propriamente dita, ou “puramente fiscal” (arrecadatória), é sobrepujada pelas funções “extrafiscais”, sendo sua técnica, então, adaptada ao desenvolvimento de determinada política, ou diretriz (formulação de uma “política tributária”).

A intervenção do Estado por meio de impostos extrafiscais oferece vasta

casuística na legislação dos diversos países. No caso brasileiro, a teoria poderia indicar que a extrafiscalidade deveria ser encontrada com maior freqüência nos tributos federais. Todavia, apesar de suas peculiaridades, o principal tributo estadual - o ICMS, é o que mais polêmica ocasiona quando se trata da concessão de incentivos fiscais, pois, mediante concessões de isenções, se constituiu em importante instrumento na atração de investimento e, dessa forma, se transformou em estimulador do acirramento da Guerra Fiscal protagonizadas pelos estados da Federação. 1.2 Da Receita Pública do Estado do Rio Grande do Sul

No exercício de 2006, a receita total do Estado apresentou a seguinte composição:

RECEITA PÚBLICA ESTADUAL Valores nominais (R$)

DISCRIMINAÇÃO RECEITA CONSOLIDADA % Receitas Correntes 19.273.336.850,56 106,5 Receita Tributária 13.501.877.446,32 74,59 Receita de Contribuições 1.037.562.269,73 5,73 Receita Patrimonial 391.510.372,36 2,16 Receita Agropecuária 734.999,49 0 Receita Industrial 2.031.286,68 0,01 Receita de Serviços 164.563.983,39 0,91 Transferências Correntes 3.747.380.732,01 20,7 Outras Receitas Correntes 427.675.760,58 2,36 Deduções Rec. Correntes (FUNDEF) -1.510.627.062,67 -8,35 Receitas de Capital 339.166.474,76 1,87 Operações de Crédito 29.411.029,76 0,16 Alienação de Bens 231.688.942,40 1,28 Amortização de Empréstimos 52.739.362,63 0,29 Transferências de Capital 25.327.139,97 0,14 Outras Receitas de Capital - - TOTAL RECEITAS 18.101.876.262,65 100 Fonte: Relatório do Parecer Prévio sobre as Contas do Governador Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul

Do total da receita tributária obtida pelo Estado do Rio Grande do Sul no ano

Page 8: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

38 Rubrica

TC-10.1

8

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

de 2006, 85,48% tiveram origem na arrecadação de ICMS.

RECEITA TRIBUTÁRIA 2006

Discriminação Valor (R$) Participação (%) ICMS TOTAL 11.541.223.601,94 85,48 IPVA TOTAL 766.354.991,02 5,68 IRRF TOTAL 653.027.638,49 4,84 TAXAS 478.582.806,10 3,54 ITCD 61.545.479,84 0,46 ITBI 1.142.928,93 0,01 Total Rec.Tributária 13.501.877.446,32 100,00

Fonte: Relatório do Parecer Prévio sobre as Contas do Governador Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul

Ainda sobre a composição da Receita Tributária do Estado Gaúcho, na tabela a

seguir é evidenciada a evolução da arrecadação tributária nos últimos 5 (cinco) anos, de acordo com a sua variação real.

A tabela em destaque identifica o crescimento real da receita tributária no

período de 2004 para 2006, situação que foi influenciada por diferentes fatores, entre os quais se destacaram a promoção do programa de recuperação de crédito no segundo semestre de 2005, as restrições impostas às transferências de créditos de ICMS-Exportação e o aumento das alíquotas de incidência no ICMS das chamadas "Blue-Chips" tributárias, o qual foi instituído pela Lei Estadual nº 12.209/04 (de 25% para 30% em 2005 e 29% em 2006).

Por outro lado, se ressalta que o crescimento da arrecadação não foi motivada

pelo crescimento da economia gaúcha, uma vez que essa apresentou índice negativo para o período (- 4,8% em termos reais.). Seguindo nesta linha, nos anos retrocitados a participação do PIB Gaúcho no PIB do Brasil também registrou diminuição de 8,50 para 7,88%.

2003* 2004* 2005* 2006

Δ % Δ % %Δ

DISCRIMINAÇÃO VALOR VALOR 2004/2003 VALOR 2005/2004 VALOR 2006/2005

ICMS TOTAL 10.136.623.643,25 10.090.128.013,47 -0,46 11.088.659.210,52 9,9 11.541.223.601,94 4,08

IPVA TOTAL 707.848.351,87 644.519.082,22 -8,95 692.907.566,95 7,51 766.354.991,02 10,6

IRRF TOTAL** 565.085.184,50 558.974.555,48 -1,08 564.123.783,58 0,92 653.027.638,49 15,76

TAXAS 409.925.648,43 437.580.095,73 6,75 443.304.183,56 1,31 478.582.806,10 7,96

ITCD 71.370.604,23 67.012.255,04 -6,11 64.142.539,28 -4,28 61.545.479,84 -4,05

ITBI 1.201.844,87 1.103.556,38 -8,18 1.393.546,74 26,28 1.142.928,93 -17,98

Rec. Tributária – Port. STN 163/2001 11.892.055.277,15 11.799.317.558,32 -0,78 12.854.530.830,64 8,94 13.501.877.446,32 5,04

Page 9: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

39 Rubrica

TC-10.1

9

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

1.3 Considerações Sobre o ICMS Teoricamente se pode assinalar que o ICMS se constitui num imposto neutro

que visa tributar o Valor Agregado produzido na economia (um IVA, portanto), tendo a finalidade precípua de gerar os recursos necessários ao financiamento das despesas dos estados brasileiros.

Em sua concepção pura, a distribuição do ICMS arrecadado deveria ter a

mesma estrutura de arrecadação que a própria estrutura setorial do PIB. Contudo, no exame mais detalhado, constata-se que vários aspectos afastam o ICMS dessa abordagem puramente teórica: a maioria dos serviços e as transações financeiras que estão fora do campo de incidência do ICMS, além do enorme número de incentivos e benefícios fiscais que corroem sua base, bem como a existência de diferentes alíquotas (princípio da seletividade do imposto) . Esse conjunto de fatores, além de outros que restringem seu crescimento, torna a estrutura de arrecadação do ICMS diferenciada da estrutura setorial do PIB.

Importante observar que o ICMS adotado no Brasil possui estreitas

semelhanças com IVA, o qual registra maior difusão nos Sistemas Tributários praticados na maioria dos países. Assim, a literatura econômica internacional é farta em tecer considerações sobre as vantagens do IVA (da mesma forma ao ICMS) na tributação de vendas, onde destacam-se:

⎯ Ser um imposto neutro em relação à estrutura da empresa. O ônus tributário independe do número de transações efetuadas no ciclo produção/comercialização, não favorecendo a integração vertical das empresas; ⎯ Ser “multi-estágio”. A carga tributária não fica concentrada num único estágio; ⎯ Ter “auto-fiscalização”, em função do método de apuração(crédito/débito); ⎯ Ter larga base tributária, o que torna factível taxar a produção de bens intangíveis, como serviços, por exemplo; ⎯ Ter arrecadação predominante em estágios pré-varejistas, o que evita a evasão decorrente das dificuldades de fiscalização dos pequenos estabelecimentos localizados em nível de comércio varejista.

Por outro lado, os impostos sobre valor agregado são impostos indiretos que

também possuem problemas, sendo que o principal consiste na complexidade da sistemática atribuída a sua aplicação e apuração, situação apontada como determinante para o baixo nível de entendimento do processo por parte dos cidadãos e contribuintes.

Sobre esse particular, identifica-se que os imposto indiretos, sem discriminação

específica no preço final de venda, dificultam a percepção do contribuinte (consumidor-final) sobre o valor efetivamente pago ao Estado. Motivo pelo qual recebem críticas dos especialistas, ao contrário dos tributos progressivos, onde os mesmos apresentam plena visibilidade que interferem de forma direta sobre a condição do contribuinte (Imposto de renda, sobre fortuna, sobre herança, etc.).

Page 10: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

40 Rubrica

TC-10.1

10

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Ainda nesse sentido, os cidadãos, pessoas físicas, sob o peso regressivo de impostos de venda e consumo, tipo IVA e ICMS, podem vir a supor que esses tributos recaem exclusivamente sobre os ombros das empresas, muitas vezes acreditando que os seus interesses não são afetados pelas medidas adotadas no âmbito tributário que possuem repercussão indireta.

Em contradição a essa posição, os contribuintes de direito – os industriais e

comerciantes – a quem a lei responsabiliza pelo recolhimento do tributo, em verdade, procuram métodos para descarregar estes custos sobre a sua clientela.

Destarte, a “anestesia fiscal” é apontada como característica dos impostos

indiretos, em especial os incidentes sobre consumo e serviços. Tal circunstância ainda é mais relevante no sistema tributário adotado pelo Brasil, onde o valor do imposto é incluído por dentro no valor da venda.

1.4 Da Concentração da Arrecadação e o Crescimento das "Blue-Chips"

A Divisão de Estudos Econômicos-Tributários, vinculado ao Departamento da Receita Pública Estadual, numa adaptação do jargão das bolsas de valores, adotou a denominação de "blue-chips tributárias” para a base de incindência dos três setores econômicos que possuem maior representatividade na arrecadação do ICMS, os quais são: os combustíveis, o serviço de comunicações e a energia elétrica.

De 1990 até os dias de hoje, as “blue-chips tributárias” registram significativo

aumento na participação da arrecadação de ICMS, saindo de 16% em 1990 para 45% em 2006. Tal circunstância, por conseqüência, contou com a correspondente perda de importância de outros setores que, até o início dos anos 90, eram os principais contribuintes. A tabela a seguir demonstra este avanço:

Blue-Chips - RS Ano % Part. 1990 16,47 1991 18,51 1992 22,61 1993 25,85 1994 24,37 1995 23,76 1996 26,90 1997 31,52 1998 33,51 1999 38,89 2000 43,66 2001 43,91 2002 43,41 2003 44,75 2004 43,63 2005 45,97 2006 46,06

Fonte: www.fazenda.gov.br/confaz/publicações/boletins/icms

Page 11: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

41 Rubrica

TC-10.1

11

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Da tabela em destaque, constata-se que atualmente quase 50% da arrecadação

de ICMS está concentrada num número relativamente pequeno de empresas que atuam em 3 (três) setores específicos da economia. Sobre o aumento na participação observa-se que, em grande parte, a sua origem foi resultante do processo de privatização dos serviços públicos ocorrido no final da década de 90, quando houve maior possibilidade da universalização na oferta dos serviços de comunicação e energia elétrica, e os preços dos serviços públicos passaram a ser preços administrados, sujeitos às agências reguladoras.

Por outro lado, se faz oportuno observar que o elevado percentual de

participação destes segmentos na arrecadação sinaliza a concentração da principal receita estadual em poucos produtos e em poucos contribuintes, procedimento que expõe a principal fonte de financiamento do setor público a riscos característicos de cada setor.

Sobre esse aspecto, a teoria econômica e os estudos desenvolvidos pelo Centro

Interamericano de Administradores Tributários (CIAT), com vistas a estabelecer a boa técnica de aplicação dos tributos incidentes sobre o valor agregado, indicam que a busca da maior ampliação possível da base de incidência do imposto resulta na redução dos riscos inerentes ao processo arrecadatório. Situação diversa da adotada pela administrações tributárias estaduais do Brasil, as quais preferem concentrar a arrecadação de seu principal tributo nas “blue-chips tributária” devido a maior facilidade da atuação fiscalizatória.

Na tabela a seguir demonstra-se o processo de concentração da arrecadação de

ICMS que foi registrado no Estado do Rio Grande do Sul nos últimos 10 (dez) anos, situação que fica transparente na comparação dos números apresentados no ano de 1996 e 2006.

Participação das Maiores Empresas Arrecadadoras de ICMS no Total Arrecadado Pelo Tesouro do Estado (RS)

Ano % 50 Maiores Empresas % 500 Maiores Empresas

1996 45,01 71,50 1997 50,01 72,96 1998 53,13 70,41 1999 53,42 73,94 2000 55,84 74,67 2001 54,14 74,94 2002 58,37 76,51 2003 60,26 76,03 2004 58,34 74,76 2005 61,34 76,17 2006 62,72 78,69

Fonte: SEFAZ/RS

Page 12: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

42 Rubrica

TC-10.1

12

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

1.5 Substituição Tributária

A responsabilidade tributária se constitui na transferência, total ou parcial, por meio de lei, da obrigação de pagar o tributo para outrem que não o contribuinte (sujeito passivo direto). Ela decorre da necessidade do fisco de garantir o recolhimento do tributo que pode se tornar mais difícil quando apenas uma pessoa é considerada sujeito passivo.

No ordenamento jurídico vigente no País, a responsabilidade tributária por

substituição possui previsão na Carta Maior (art. 150, § 7º), nos termos da redação dada pela Emenda Constitucional nº 33, e é regulamentado, de forma específica, na lei complementar nº 87/96 (art 6º a 10), podendo ocorrer de duas formas: a regressiva e a progressiva.

No primeiro caso, ocorre a postergação do pagamento do tributo para uma

etapa seguinte a ocorrência do fato gerador. O vínculo obrigacional tributário já se estabeleceu, porém, o crédito tributário extinguir-se-á na operação subseqüente, via diferimento. Neste caso, o substituto será terceira pessoa vinculada ao fato gerador anteriormente ocorrido.

No segundo caso, ocorre a antecipação de pagamento do crédito tributário que

só será devido nas operações subseqüentes. O fato gerador ainda não ocorreu, entretanto, o crédito tributário será pago na operação anterior.

Por oportuno, observa-se que a substituição tributária regressiva não desperta

maiores problemas jurídicos, entretanto, a substituição tributária em sua forma progressiva tem gerado grandes discussões quanto aos limites jurídicos de sua aplicabilidade, situação que tem sua origem na atribuição da responsabilidade tributária por substituição para uma terceira pessoa, sendo que o fato gerador só presumivelmente irá ocorrer, podendo, ainda, se realizar em condições diversas das presumidas na momento do pagamento.

Por outro lado, em face das características próprias, é importante salientar que

a aplicação da substituição tributária progressiva surgiu como mais um instrumento para facilitar o exercício dos controles e da arrecadação de diversos tributos por parte da administração tributária, pois traz vantagens significativas no desenvolvimento de ações que visem o combate à sonegação fiscal.

A diversidade de operações de produção e circulação dificulta o exercício

do controle sobre cada ocorrência de fatos geradores. O aparato administrativo necessário para atuar na apuração do nascimento e controle sobre a arrecadação de cada obrigação tributária iria exceder as condições de razoabilidade. Logo, em face de características peculiares de determinados mercado, tais como reduzido número de produtores e distribuidores (mercado oligopolizado) e elevado número de varejistas, a implementação de um regime como o de substituição tributária pode resultar em melhorias na eficácia da fiscalização tributária.

Page 13: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

43 Rubrica

TC-10.1

13

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

A matéria em questão há muito desperta discussão intensa entre fiscos e contribuintes. Não é sem motivos que isto acontece, já que antecipando o pagamento de determinado tributo, cujo fato gerador só presumivelmente irá acontecer, o regime de substituição tributária causa dúvidas quanto à legalidade, à não-cumulatividade e à operacionalização dos lançamentos fiscais, em especial no campo de incidência do ICMS.

É claro que o tema traz aspectos relevantes para contribuintes e administrações

públicas, uma vez que só depois de longas discussões doutrinárias e jurisprudenciais o instituto ganhou contornos bem definidos juridicamente, sendo, finalmente, aceito como instituto capaz de promover aumento das receitas tributárias, combater a sonegação e alargar a base de incidência do ICMS, sem, contudo, aumentar a carga tributária já existente ou mexer na capacidade tributária dos contribuintes.

No Rio Grande do Sul, a responsabilidade por substituição tributária encontra-

se prevista no art. 15 do Regulamento do ICMS (Decreto Estadual nº 37.699/97), o qual remete a regulamentação ao disposto no Livro III, do mesmo Regulamento. Ainda sobre o embasamento legal, cumpre referir o Título II, do Livro III, onde estão especificados os convênios que tratam da substituição tributária em operações interestaduais que destinem mercadorias a outras unidades da federação.

As principais mercadorias sujeitas a substituição tributárias em operações

interestaduais são, entre outros, as bebidas, cigarros, cimento, combustíveis e veículos. De acordo com os dados apresentados pelo Departamento da Receita Pública

Estadual, no ano de 2006, 12,77% (doze vírgula setenta e sete por cento) da arrecadação do ICMS foram originadas de operações que envolveram responsabilidade por substituição tributária. 1.6 Da alíquota efetiva de ICMS

Existe uma dificuldade para o cálculo da carga tributária real em decorrência

de inúmeros fatores, entre os quais destacam-se o mercado informal, as desonerações e a evasão tributária, tanto por atos de sonegação como por elisão. Assim, apesar das alíquotas médias de ICMS praticadas pelos Estados se situarem em torno de 17%, os cálculos elaborados para estimar o percentual da efetiva carga tributária decorrente do ICMS, realizados por intermédio da divisão da arrecadação do ICMS pelo PIB, apresentam valor bem menor.

A tabela a seguir registra a evolução carga tributária de ICMS (arrecadação de

ICMS dividida pelo PIB) no Brasil e no Estado do Rio Grande do Sul, no período de 1998 a 2006.

Page 14: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

44 Rubrica

TC-10.1

14

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

CARGA TRIBUTÁRIA ICMS/RS X CARGA TRIBUTÁRIA ICMS/BR

1998/2006 Em R$ milhões

Exercício ICMS/RS

Total PIB/RS Carga Trib ICMS/RS ICMS BR PIB/BR

Carga Trib ICMS /BR

1998 4.232,06 70.541,89 6,00% 60.920,21 914.188,00 6,66% 1999 4.659,53 75.450,46 6,18% 67.885,45 973.846,00 6,97% 2000 5.646,81 85.137,54 6,63% 82.317,41 1.101.255,00 7,47% 2001 6.706,35 94.084,50 7,13% 94.309,68 1.198.736,00 7,87% 2002 7.441,49 104.451,26 7,12% 105.387,71 1.346.028,00 7,83% 2003 8.988,84 128.039,61 7,02% 119.299,26 1.556.182,00 7,67% 2004 9.637,94 142.874,23 6,75% 137.937,58 1.766.621,00 7,81% 2005 11.382,94 145.181,52 7,84% 154.818,41 1.937.598,00 7,99%

2006 11.813,30 155.971,30 7,57% 171.711,68 2.100.946,00 8,17%

Fonte : CONFAZ, FEE, IBGE

Portanto, durante o período em exame, o Estado do Rio Grande do Sul sempre apresentou carga tributária do ICMS inferior à média adotada pelos Estados Brasileiros, situação que não sofreu alteração, nem nos dois últimos exercícios (2005 e 2006), período no qual esteve em vigor o aumento das alíquotas dos impostos incidentes sobre combustíveis, energia e serviços de telecomunicação, conforme determinado pela Lei Estadual nº 12.209/04.

Tal situação ganhou maior relevância com a divulgação do estudo elaborado

pela Secretaria da Fazenda Estadual, o qual aponta a carga tributária do ICMS do Rio Grande do Sul como uma das menores praticadas pelos estados da Federação.

Estudos da SEFAZ indicam que o Rio Grande do Sul apresenta uma das

menores relações ICMS/PIB entre todos os estados da Federação. Em 2003, o RS apresentava um percentual de 7,0%, enquanto a média nacional era de 7,7%. Em 2004 o RS apresentou um percentual de 6,7%, enquanto que a média nacional subiu para 7,8%. 1.7 Aspectos Conceituais: Incentivo e Benefício Fiscal

Muito embora os termos em destaque sejam utilizados freqüentemente como sinônimos, como forma de dar subsídios às análise propostas neste trabalho, se faz mister observar a distinção entre os respectivos conceitos, procedimento que será realizado de acordo com as concepções apresentadas por Diniz e Fortes3 (2007).

Segundo as conclusões apresentadas pelos referidos Autores, incentivo,

incentivo fiscal, benefício fiscal e isenção não se confundem. Assim o incentivo (gênero)

3 Diniz, Marcelo de L. C e Fortes, Felipe C. Incentivos Fiscais no STJ, In Incentivos Fiscais: Questões Pontuais nas Esferas Federal, Estadual e Municipal. São Paulo. 2007.

Page 15: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

45 Rubrica

TC-10.1

15

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

se constitui no meio pelo qual o Estado busca concretizar as finalidades do ordem econômica, dispostas no art.170 da CF, sempre em prol do bem comum mediante vinculação do administrado a deveres e obrigações legalmente estabelecidas.

Os autores ainda reforçam esta idéia por intermédio da utilização do conceito

apresentado no texto de Ávila4(1973), conforme constata-se na transcrição a seguir

“O incentivo (gênero) é o meio pelo qual o Estado busca concretizar os princípios (finalidade) da ordem econômica, sempre em prol do bem comum. De outro giro, incentivo é a aplicação de recursos públicos nas atividades particulares, com a finalidade precípua de promover os objetivos componentes do bem comum. Diante destas premissas, René Izoldi Ávila classifica os incentivos em: a) incentivo geral caracterizado pelo objetivo de abarcar os interesses de toda a nação; b) incentivo regional, por meio do qual busca-se estimular a economia em determinadas região do país; e c) incentivo setorial, cuja área de atuação circunscreve-se a determinado seguimento da economia.”

Por sua vez, incentivo fiscal foi conceituado como uma espécie do gênero “incentivo” no qual são alcançadas as obrigações tributárias, "...ao alterar ou mutilar a regra-matriz de incidência, acarretando redução da prestação tributária, visando o fomento geral, regional, ou setorial, em busca do bem comum"5.

Ressaltam, ainda, que os incentivos fiscais são atos jurídicos complexos, pois

envolvem requisitos formalísticos que devem ser observados, ou seja, os direitos e as obrigações, tanto do contribuinte como da Administração Pública. Assim, os primeiros se obrigam a tomar algumas condutas, ou alcançar metas ou objetivos pré-determinados, a segunda se compromete a reduzir a carga tributária do contribuinte. Desta forma, o incentivo é "....dinâmico e programático, visto que objetiva o atingimento de resultados de índole extrafiscal ao longo do tempo, em direção ao bem comum.".

Quanto a benefício fiscal, os autores entenderam por adotar o conceito de uma

vantagem atribuída a certos contribuintes sem vinculação a obrigações contraprestracionais. O benefício fiscal é "... estático, geralmente concedido à vista de um fato consumado, visando amenizar uma situação gravosa do contribuinte.".

A Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, em seu artigo 14, destaca como

renúncia de receita as provenientes, entre outros fatores, de tratamento fiscal diferenciado, ou de isenções em caráter não geral.

1.8 Aspectos Econômicos e Orçamentários: Desonerações Tributárias ou Gastos Tributários (“Tax Expenditures”) 4 Ávila, René Izoldi. Os incentivos fiscais ao mercado de capitais. São Paulo: Resenha Tributária, 1973 5 Diniz, Marcelo L.C. e Fortes, Felipe C. Incentivos Fiscais

Page 16: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

46 Rubrica

TC-10.1

16

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

A análise sobre a Política Fiscal desenvolvida pelo Estado abrange o estudo tanto das “Despesas” quanto das “Receitas” Públicas. Em outras palavras, engloba avaliação dos gastos públicos e da forma de seu financiamento, sendo, para tanto, necessário considerar que as fontes para esse financiamento são constituídas por tributos, operações de crédito (endividamento) e outras receitas.

Assim, ressalta-se que as funções atribuídas à política fiscal variam de acordo

com as idéias que prevalecem na determinação do papel correspondente ao Estado, isto é maior ou menor intervenção do Estado, porém, sempre tendo em vista o processo econômico definido pelo Governo vigente.

Por outro lado, como assinalado anteriormente, os governos se utilizam da

arrecadação compulsória para obterem parte significativa dos recursos necessários ao financiamento de suas despesas – procedimento que em termos técnicos caracteriza o sistema tributário de um país. Nessa linha, observa-se que o conjunto de normas legais que definem e delimitam o processo de arrecadação compõe a política tributária vigente, cabendo a Administração Tributária cumprir a atribuição de promover o atingimento dos objetivos estipulados na política tributária. Por conseguinte, ao administrador tributário são destinados basicamente dois objetivos: a) aplicar estritamente a lei, de modo a obter a máxima arrecadação com o mínimo de custo; e b) estimular o cumprimento voluntário das obrigações tributárias por parte dos contribuintes.

Sobre a matéria em questão, é necessário observar que a realização da despesa

é feita por meio de autorização legislativa consubstanciada em orçamentos aprovados pelos representantes da população, isto é, em seguindo uma norma prevista em outro sistema fora do sistema tributário.

No entanto, a realidade das finanças públicas, nas 3 (três) esferas de Governo,

evidencia que o sistema tributário brasileiro possibilita a ocorrência de desonerações, as quais podem ser conceituadas como todas e quaisquer situações que promovam: presunções creditícias, isenções, anistias, reduções de alíquotas, deduções ou abatimentos e adiamentos de obrigações de natureza tributária.

Assim, no sentido amplo, as desonerações podem servir para diversos fins,

porém, quando a sua utilização estiver dirigida para compensações de gastos realizados pelos contribuintes com serviços não atendidos pelo governo, ou de ações complementares às funções típicas de estado desenvolvidas por entidades civis, bem como na busca da equalização das rendas entre regiões e/ou no incentivo à determinado setor da economia, essas desonerações passam a ter a característica de constituírem-se em uma alternativa para o financiamento das ações de Políticas de Governo cujas abrangências estejam vinculadas a objetivos que visem à promoção do desenvolvimento econômico ou social, as quais não são realizadas no orçamento e sim por intermédio do sistema tributário.

Tal grupo de desonerações irá compor o que a literatura internacional convencionou denominar de gastos tributários (“tax expenditures”).

Page 17: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

47 Rubrica

TC-10.1

17

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

No âmbito do Governo Federal, a partir de 2004, a Secretaria da Receita Federal (SRF) passou a utilizar o termo “gasto tributário” em substituição ao termo “benefício tributário”, situação que buscou a adequação ao procedimento adotado em outros países.

Com efeito, o documento elaborado pela SRF para atender os dispositivos

legais que determinam transparência do procedimentos adotados pelo Governo na concessão de incentivos fiscais (parágrafo 6.º do art. 165 da Constituição Federal e inciso II do art. 5.º da Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000), passou a utilizar o conceito de gasto tributário transcrito a seguir:

“Gastos tributários são gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sistema tributário visando atender objetivos econômicos e sociais. São explicitados na norma que referencia o tributo, constituindo-se uma exceção ao sistema tributário de referência, reduzindo a arrecadação potencial e, conseqüentemente, aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte. Têm caráter compensatório, quando o governo não atende adequadamente a população dos serviços de sua responsabilidade, ou têm caráter incentivador, quando o governo tem a intenção de desenvolver determinado setor ou região”.

Ricardo Lobo Torres6 (1999), ao avaliar os procedimentos decorrentes da intervenção do estado na economia definiu “gasto tributário” como sendo “mecanismos financeiros empregados na vertente da receita pública (isenção fiscal, redução da base de cálculo ou de alíquota, depreciação (acelerada), etc.) que produzem os mesmos resultados econômicos da despesa pública (subvenções, subsídios, restituições de impostos, etc.)”. Tal definição apresenta uma identificação à utilizada pelo Ministério de Finanças do Canadá, na qual os “gasto tributário” são identificados como “os benefícios fiscais utilizados como substitutos para o gasto público direto, para atingir os mesmos objetivos”.

Para Bordin7, no trabalho apresentado no VIII Prêmio de Monografia do

Tesouro Nacional sob o título ICMS: Gastos Tributários e Receita Potencial, a preocupação com a transparência nas contas públicas ensejou a exigência de novas informações nos orçamentos públicos. Uma delas é relativa às renúncias de receita, principalmente aquelas que podem ser usadas como substitutas dos gastos públicos, encobrindo a presença efetiva do Estado na economia. Com a substituição de despesas de transferência por renúncias de receita, cai a participação daquelas no PIB, indicador do tamanho do Estado, mas a sua atuação continua inalterada.

Mais adiante, o autor adverte que a designação de “gastos tributários” resultou

de uma forma particular de análise das contas públicas, segundo a qual, a receita tributária

6TORRES, Ricardo Lobo (1999). Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar. 7 BORDIN, Luís Carlos Vitali. VIII Prêmio de Monografia do Tesouro Nacional. O ICMS: Gasto Tributário e Receita Potencial

Page 18: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

48 Rubrica

TC-10.1

18

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

deve ser considerada no seu potencial total, sem concessão de qualquer espécie. Se não fosse calculada dessa forma, a receita não estaria refletindo a realidade do poder tributário do Estado, além do que estaria havendo o gasto de uma receita sem registros claros nem na entrada e nem na saída dos recursos. Para que o quadro das finanças públicas fique transparente, opta-se por levantar os valores não arrecadados e adicioná-los ao orçamento anual como um determinado tipo de gasto, o “gasto tributário”.

Sobre esse aspecto, no Brasil, a partir de 1989, o Governo Federal buscou

adequar-se aos mandamentos constitucionais (art165, § 6º), realizando estimativas das renúncias de receita e as publicando anualmente junto com o orçamento.

Entretanto, os Estados, incluindo explicitamente o Rio Grande do Sul, ainda

não se adequaram aos dispositivos legais que determinam a elaboração de estimativas que possibilitem a transparência necessária aos atos e aos valores envolvidos com as perdas de receita tributária e, em especial, das perdas de arrecadação de sua principal fonte de financiamento que é o ICMS (“imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicações”).

No Estado do Rio Grande do Sul, a legislação responsável pela regulamentação

dos procedimentos que visam à promoção de renúncia fiscal por meio de concessão de benefícios fiscais, no que tange à principal fonte de receitas do Tesouro, o ICMS, está disposta no Regulamento do ICMS - RICMS, que foi aprovado pelo Decreto Estadual nº 37.699, de 26 de agosto de 1997.

No referido diploma, as normas necessárias para a concessão dos respectivos

benefícios fiscais estão explicitadas conforme os conceitos e seus correspondentes dispositivos legais:

a) ISENÇÃO: Benefício fiscal que se caracteriza pela dispensa de pagamento do imposto devido pela não incidência (Art. 9º com mais de 120 incisos especificando as operações com mercadorias que são passíveis de isenção e art. 10, com 9 incisos); b) BASE DE CÁLCULO REDUZIDA: Concessão de beneficio fiscal que se realiza através da dispensa parcial do pagamento devido, mediante redução, em pontos percentuais, da base de cálculo (valor da mercadoria ou serviços) sobre a qual incidirá a alíquota aplicável para obter-se o imposto a pagar (arts. 23 com 38 incisos e art. 24); c) CRÉDITO FISCAL PRESUMIDO: Tendo em vista que todo o contribuinte tem direito a creditar-se do valor do imposto pago na etapa anterior (compra de mercadorias ou aquisição de serviços), em razão do princípio da não-cumulatividade, essa espécie de benefício reside na

Page 19: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

49 Rubrica

TC-10.1

19

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

atribuição de um valor adicional a título de crédito fiscal independentemente do crédito a que o contribuinte tem direito pelas suas aquisições normais de mercadorias ou serviços. Ou seja, além dos créditos decorrentes de operações anteriores, o Tesouro concede ao contribuinte a faculdade de adicionar um novo valor (presumido, segundo os parâmetros estabelecidos pela Secretaria da Fazenda) para abater da parcela do imposto a ser paga, (o art. 32 possui quase 100 incisos que asseguram direito a Crédito Fiscal Presumido, para diversas operações, entre elas FUNDOPEM, LIC e PAIPS); d) NÃO ESTORNO DO CRÉDITO FISCAL: Conforme mandamento constitucional a operação isenta ou não-tributada acarreta a anulação de crédito fiscal correspondente à entrada da mercadoria no estabelecimento. Com a concessão deste benefício o contribuinte fica dispensado da anulação, aumentando, portanto, o valor dos seus créditos, e, conseqüentemente, diminuindo o valor do imposto a pagar (art. 35); e) DIFERIMENTO SEM SUBSTITIÇÃO TRIBUTÁRIA: É a postergação do pagamento do imposto para etapa seguinte de circulação das mercadorias, mas, nesta hipótese, sem a transferência da responsabilidade pelo pagamento do ICMS para outros contribuintes (art. 53); f) DIFERIMENTO COM SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA: É a postergação do pagamento do imposto para a etapa seguinte de circulação da mercadoria, ocorrendo, nesta hipótese, a transferência da responsabilidade pelo pagamento do ICMS para o outro contribuinte (Livro III - estabelece o pagamento do imposto devido nas operações com as mercadorias relacionadas no Apêndice II, Seção I, realizadas entre estabelecimentos inscritos no CGC/TE, localizados neste Estado, hipótese em que a responsabilidade pelo referido pagamento fica transferida ao destinatário da mercadoria); g) TRANSFERÊNCIA DE SALDO CREDOR: É a permissão para que o contribuinte transfira seu saldo credor apurado (resultado da diferença de crédito de ICMS e débitos de ICMS no mês) para outro contribuinte, que utilizará para redução do seu imposto a pagar (sobre este procedimento, cumpre destacar as modificações ocorridas com a instituição do COMPET/RS, por intermédio do Decreto Estadual nº 42.297, de 12 de Junho de 2003.

As estimativas de renúncias fiscais, ou “Gastos Tributários”, elaborados pela Receita Pública do Estado do Rio Grande do Sul, no período de 2004 a 2006, e que acompanharam os anexos das Leis de Diretrizes Orçamentária para os exercícios

Page 20: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

50 Rubrica

TC-10.1

20

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

subseqüentes, apresentaram a seguinte composição:

Estimativa Geral dos Gastos Tributários – Período 2004 a 2006

Exercícios 2004 2005 2006 ICMS Arrecadado 9.638 11.383 11.813 Valor Adicionado Fiscal –VAF (1) 96.413 97.961 105.756

ICMS Potencial (2) 16.390 16.653 17.979

Discriminação dos Principais Gastos Tributários Período 2004 a 2006

Valor Total (R$ milhões) % S / ICMS Potencial

% S / Desonerações Totais Gasto Tributário

2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006 ICMS-Exportação (3) 3.758 3.292 3.328 22,9% 19,8% 18,5% 58,5% 49,7% 47,5%CRÉDITO PRESUMIDO (4) 709 653 916 4,3% 3,9% 5,1% 11,0% 9,9% 13,1%FUNDOPEM - Cred. Pres. 503 426 298 3,1% 2,6% 1,7% 7,8% 6,4% 4,3% Demais Benefícios Fiscais (5) 1.450 2.250 2.464 8,8% 13,5% 13,7% 22,6% 34,0% 35,2%Total 6.420 6.622 7.006 39,2% 39,8% 39,0% 100,0% 100,0% 100,0%Notas: VAF – Valor adicionado Fiscal, dados obtidos no site da SEFAZ, correspondentes ao somatórios dos valores apresentados nas GIAs Modelo “B”, conforme definição disposta na Lei Federal nº 90/63. ICMS Potencial – Calculado por intermédio da aplicação da Alíquota Média (17%) sobre o valor do VAF apurado pela SEFAZ. ICMS-Exportação – obtido com a aplicação da alíquota interestadual de 13% sobre o valor das exportações calculado com a utilização do dólar médio referendado pela SEFAZ/RS. Créditos presumidos previstos nos diversos incisos do artigo 32 do Regulamento do ICMS/RS. Microempresas, EPP, Isenções, Não Incidências, Diferimentos e outros benefícios. 1.8.1 Das Desonerações das Exportações

De pronto, se constata que as desonerações das exportações se constituem no

principal gasto tributário, que deve ser absorvido pela finanças públicas estaduais. Fundamenta-se na própria Carta Magna, que previu a não incidência do ICMS, originariamente, para os produtos industrializados. Posteriormente, com a edição da Lei Kandir em 1996, e da Emenda Constitucional nº 42 em 2003, esta não-incidência passou a compreender todas as mercadorias destinadas ao exterior, bem como os serviços prestados à destinatários no exterior.

É necessário destacar a lógica existente no comércio internacional de não se

exportar impostos. Entretanto, uma vez que o ICMS corresponde à principal fonte de financiamento dos Estados da Federação, e possui característica de incidir sobre as vendas de mercadorias e alguns serviços, a exclusão das exportações da base de incidência do ICMS configura redução substancial nas receitas próprias das economias estaduais, principalmente naquelas que possuem maior grau de abertura e dinamismo com o mercado

Page 21: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

51 Rubrica

TC-10.1

21

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

internacional, como é o caso da economia Gaúcha. Logo, se pode acordar que apesar das Exportações contribuírem para o

desenvolvimento dos Estados, gerando empregos nas diversas fases das suas manufaturas, ou, até mesmo, nos casos das exportações “in natura”, e divisas para o Governo Federal, não geram impostos diretos a serem computados nos cofres estaduais.

Com o fito de contextualizar a situação atual, verifica-se que as perdas

decorrentes da constitucionalização da desoneração das exportações de produtos industrializados seriam compensadas pelo Fundo de Ressarcimento das Exportações8 (FPEX), constituído por 10% da receita do IPI, sendo que esse valor passaria a ser distribuído segundo a participação de cada estado no total das exportações de industrializados, limitada a 20%.

Nesse âmbito, ressalta-se a perda de substância desse fundo no decorrer do

tempo, principalmente em virtude da queda de desempenho na receita do IPI. Esta situação fica visível quando se observa que a receita do IPI correspondia a 2,40% do PIB/BR em 1990 e, em 2006, se limitava a apenas 1,21% do PIB/BR. Por conseguinte, constata-se um crescimento das receitas da União provenientes das contribuições, as quais não são partilhadas com estados e municípios.

Em 2004, com a edição da Lei 10.966, o Governo Federal passou a oferecer

aos estados um novo valor, de R$ 900 milhões, sob a chancela de “auxílio financeiro”, com caráter de fomento às exportações, sendo que o critério utilizado para a divisão desse valor passou a ter como parâmetro a relação entre as exportações e importações de cada estado. Salienta-se que esse procedimento vigora até o presente exercício com a edição de Medidas Provisórias que, posteriormente, são convertidas em Lei.

A tabela apresentada a seguir procura demonstrar os valores das perdas de

ICMS decorrentes da não tributação do total das exportações no período de 2000 a 2006, sendo que, para tanto, o cálculo da renúncia realizada foi efetuado considerando a alíquota de 13% sobre o valor exportado, de acordo com o que era praticado durante toda década de 70.

Evolução das Perdas de ICMS na Exportações do Rio Grande do Sul (2000-2006)

8 Artigo 155 da CF, parágrafo 2º, inciso X, item “a” e Inciso XII, item “f”

Page 22: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

52 Rubrica

TC-10.1

22

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Fonte: Sefaz/RS – www.sefa.rs.gov.br STN– www.stn.fazenda.gov.br

Do exposto, constata-se uma significativa redução na receita de ICMS do Estado Gaúcho, face a uma política de desoneração fiscal decorrente de comando da própria Constituição Federal.

Ainda sobre a matéria em tela, observa-se que o Estado do Rio Grande do Sul

tem adotado a imposição de restrições à utilização dos créditos de ICMS-Exportação como forma de minorar os efeitos negativos das desonerações das exportações.

A partir do incremento das exportações, movimento iniciado no final do

exercício 2002, o Tesouro do Estado Gaúcho passou a apresentar uma evolução significativa no saldo credor de créditos de ICMS-Exportação, ou seja, dos créditos de ICMS devido aos contribuintes que exportam por intermédio de bases instaladas no Rio Grande do Sul, e, de acordo com a Carta Magna da União (art.155, Inciso X, letra “a”), devem ter seus produtos e serviços desonerados.

A tabela a seguir evidencia o resultado das restrições impostas pela

Administração Tributária Estadual para liberar as transferências de crédito de ICMS-Exportação, principalmente a partir do ano de 2004. Mesmo mantendo-se o patamar no valor de exportações, passa a ocorrer uma redução nos valores liberados. Sobre esse aspecto, ressalta-se que, no exercício de 2003, as exportações atingiram a soma de R$ 24,613 bilhões, e as liberações de crédito de ICMS-Exportação o total de R$ 786 milhões, e, no ano de 2006, as exportações somaram R$ 25,634 bilhões e as liberações de crédito de ICMS-Exportação não ultrapassaram a casa dos R$ 555 milhões.

CRÉDITO ICMS-EXPORTAÇÃO 2000/2006

Exercício 2000 20001 20002 2003 2004 2005 2006 Valor Exportações do Estado (1.000.000,00 US$) 5.780 6.345 6.375 8.013 9.879 10.454 11.774

Ano Exportações

RS (R$)

Perdas Brutas de ICMS/RS

(R$)

VariaçãoAnual (Δ %)

ICMS/RS Arrecadado

(R$)

Perdas s/ Arrecadado

(Δ %)

Compensações (IPI/EXP+Lei

Kandir + FEX) (R$)

Perdas Líquidas

(R$)

Comp/Perdas Brutas (Δ %)

2000 10.574.403.889 1.374.672.506 - 5.646.813.000 24,34 591.782.491 782.890.015 43,05

2001 14.925.553.440 1.940.321.947 41,15 6.706.354.000 28,93 587.823.071 1.352.498.876 30,30

2002 18.685.794.681 2.429.153.309 25,19 7.441.494.000 32,64 609.050.649 1.820.102.660 25,07

2003 24.321.882.544 3.161.844.731 30,16 8.988.843.000 35,18 612.273.145 2.549.571.586 19,36

2004 28.953.608.236 3.763.969.071 19,04 9.637.938.000 39,05 626.028.339 3.137.940.732 16,63

2005 25.326.314.286 3.292.420.857 -12,53 11.382.938.000 28,92 703.690.820 2.588.730.037 21,37

2006 26.609.313.841 3.459.210.799 5,07 11.813.299.090 29,28 703.680.100 2.755.530.699 20,34

Total 19.421.593.220 Total 4.434.328.615 14.987.264.605 22,83

Page 23: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

53 Rubrica

TC-10.1

23

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Valor Exportações do Estado* (1.000.000,00 R$) 10.574 14.926 18.686 24.613 28.902 25.865 25.634Valor Lib Transferência de Crédito de ICMS-Exportação (1.000.000,00 R$) 340 384 488 786 897 636 555Saldo Credor ICMS – Exportação (1.000.000,00 R$) 490 544 712 953 1.438 1.802 1.928

Fonte: SEFAZ - informação constante no Processo nº 24128-14.00/07-5

* valores calculado de acordo com critérios da SEFAZ, tendo por referência a média anual das taxas do dólar.

A partir do final do exercício de 2004, o executivo estadual passou a estabelecer uma série de normas visando impor um contingenciamento ao aproveitamento dos créditos de ICMS-Exportação, por intermédio da transferência de saldos credores. Nessa linha, foram emitidos os Decretos Estaduais nº 43.533, de 20 de dezembro de 2004, nº 43.641/05 e nº 43.910/05, sendo que esse último, tendo em vista os acordos realizados com o setor empresarial, passou a ter sua vigência retroagindo a 01 de fevereiro de 2005.

Assim, os diplomas retrocitados acabaram por definir os procedimentos a

serem adotados pelos contribuintes que desejarem o aproveitamento do saldo credor de ICMS-Exportação. Observa-se, entretanto, a necessidade de submeter o processo à aprovação do Conselho Estadual de Competitividade do Rio Grande do Sul - COMPET/RS, conforme depreende-se das alterações promovidas pelo Decreto nº 43.910/05 no “caput” do parágrafo único do artigo 58 e no “caput” da alínea “o” do inciso II do artigo 59 do RICMS, transcritos a seguir:

Art. 58 [...] Parágrafo único – Além das hipóteses previstas nos incisos II, IV e V deste artigo, poderá ser autorizada a transferência de saldos credores acumulados para outros credores acumulados para outros contribuintes deste Estado, desde que o contribuinte cedente do crédito fiscal firme Termo de Acordo com a Receita Estadual, após sua aprovação no Conselho Estadual de Competitividade do Rio Grande do Sul – COMPET/RS, mediante análise da situação individual da empresa, devendo o Termo estabelecer as condições de transferência em função de um ou mais dos seguintes compromissos que a empresa assumir:

- geração ou manutenção de empregos; - realização de investimentos; - incremento na arrecadação do ICMS decorrente de importações do exterior; - incremento das aquisições internas de mercadorias, bens e serviços; - ampliação da atividade econômica; - agregação de percentual mínimo de valor econômico; - estorno de lançamento de créditos fiscais em montante igual ao valor do saldo credor cuja transferência será

Page 24: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

54 Rubrica

TC-10.1

24

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

autorizada. Art. 59 [...] o) Na hipótese de saldo credor acumulado em virtude de benefício de crédito fiscal presumido, por contribuinte enquadrado no art.32 “caput”, notas 03 ou 04, desde que as transferências sejam efetuadas em favor de estabelecimentos fornecedores deste Estado, mediante acordo entre os interessados, a título de pagamento de aquisições, e que o contribuinte cedente do crédito fiscal firme Termo de Acordo com a Receita Estadual, após sua aprovação no Conselho Estadual de Competitividade do Rio Grande do Sul – COMPET/RS, mediante análise da situação individual da empresa, devendo o Termo estabelecer as condições de transferência em função de um ou mais dos seguintes compromissos que a empresa assumir: 1- geração ou manutenção de empregos; 2 - realização de investimentos; 3 - incremento na arrecadação do ICMS decorrente de importações do exterior; 4 - incremento das aquisições internas de mercadorias, bens e serviços; 5 - ampliação da atividade econômica; 6 - agregação de percentual mínimo de valor econômico; 7 - estorno de lançamento de créditos fiscais em montante igual ao valor do saldo credor cuja transferência será autorizada.

Importante observar que a legislação em destaque, vigente atualmente,

destinou ao Conselho Estadual de Competitividade do Rio Grande do Sul - COMPET/RS, instituído pelo Decreto Estadual nº 42.297/03, a incumbência de determinar sobre a possibilidade de transferência do saldo credor de exportação, seja para uso na própria compensação do imposto a pagar, como na transferência para terceiros, ou, ainda, para utilização de pagamento de saldos de créditos tributários constituídos, tanto próprios como de terceiros.

Assim, nesses termos, em resposta a Requisição de Documentos nº 02 Sefaz-

rec/2007, a Receita Estadual informou a formalização de 75 (setenta e cinco) Termos de Acordos com contribuintes, sendo que 1 (um) se refere à prorrogação, 5 (cinco) foram concretizados concedendo somente os benefícios vinculados à utilização de créditos presumidos, 3 (três) concederam benefícios de transferência de saldo credor junto com créditos presumidos e 67 (sessenta e sete) somente transferência de saldo credor.

Tal situação ganha relevância quando se constata que as decisões tomadas no

âmbito do COMPET/RS não são publicadas na sua integralidade, muito embora tragam consigo elevado grau de discricionariedade e possam repercutir no favorecimento ou em prejuízo de determinado setor econômico ou, especificamente, algum contribuinte.

Page 25: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

55 Rubrica

TC-10.1

25

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Neste diapasão, resta destacar que a Divisão de Consultoria Tributária do Departamento da Receita Pública Estadual, por intermédio da Informação nº 07163, anexada ao processo nº 24.129-14.00/07-8, entendeu que seria incabível o fornecimento dos dados solicitados pela Equipe de Auditoria do TCE/RS (itens 1.1 e 1.4 da Requisição de Documentos nº 02 Sefaz-rec/2007), os quais se referiam aos dados e as metas propostas nos Termos de Acordos firmados entre a Receita Pública e os contribuinte, em observância a legislação supramencionada.

Por fim, a Equipe ressalta que o procedimento adotado pela Secretaria da

Fazenda resultou em imposição de restrições à atuação do controle externo, bem como impossibilitou o conhecimento das condições propostas nos referidos Termos de Acordos, os valores envolvidos nestas transações e os valores correspondentes aos saldos de créditos de ICMS-Exportação que os contribuintes possuem junto ao Tesouro Estadual. Valor que somava R$ 1,928 bilhões em 31-12-2006, e, devido a característica de ser uma dívida do Tesouro não reconhecida orçamentariamente, não possui registro no Balanço Geral do Estado.

1.8.2 Dos Créditos Presumidos

O Governo do Estado, no sentido de promover o desenvolvimento econômico e social estabelece normativos legais autorizando aos contribuinte a utilização de créditos fiscais presumidos para reduzir a parcela do imposto (ICMS) a pagar, procedimento que possui fulcro no art.32 do RICMS.

Assim, por intermédio da possibilidade da fruição de créditos presumidos, a

Administração Tributária Estadual atua no sentido de mitigar os problemas decorrentes das características da economia gaúcha, bem como no estabelecimento de condições favoráveis à realização de investimentos em determinados setores que são necessários ao desenvolvimento sócio-econômico da região (seja por tradição, por utilização intensiva de mão-de-obra, por problemas localizacionais – mercado de suprimentos e/ou mercado consumidor ou, ainda, por utilização de tecnologias inovadoras).

Na tabela a seguir, estão demonstrados os principais benefícios fiscais que

foram fruídos por intermédio de créditos presumidos nos diversos setores da economia gaúcha, bem como a representatividade dos valores na comparação com o total do ICMS arrecadado no exercício de 2006, sempre observando a consonância legal ao previsto nos diversos incisos dispostos no Art.32 do Livro I do RICMS:

CRÉDITO PRESUMIDO - 2006 Código Tipo de Crédito Presumido, Livro I, Art. 32 Incisos Valor Nominal R$ % Total ICMS

1 IV – Restaurantes 5.727.170 0,048% 2 V - Discos Fonográficos 418.035 0,004% 3 VI - Obras de Artes 8.489 0,000% 4 VII - Chapa e Bobinas de Aço 86.875.634 0,735% 5 VIII - Prod. Informática - Alto-Falante Recep 87.864.561 0,744% 6 IX - Telhas, Tijolos Lajotas e Manilhas 5.027 0,000%

Page 26: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

56 Rubrica

TC-10.1

26

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

8 XI - Programa AGREGAR - RS CARNES - Entradas Gado 39.944.215 0,338% 10 a 18 XII – FUNDOPEM 239.810.034 2,030% 20 XV - Projetos Culturais 15.810.751 0,134% 22 XVII - Prod. Resultantes Abates de Aves 3.121.161 0,026% 23 XIX - Indústria Vinícola 6.815.857 0,058% 25 XXI - Prestadores de Serviços de Transportes 12.399.900 0,105% 30 XXVI - Indústria de Queijos 14.506.041 0,123% 36 XXXI - Produtos Farmacêuticos 1.512.149 0,013% 37 XXXIII - Arroz Beneficiado 39.401.894 0,334% 38 XXXIV –Programa de Apoio aos Frigoríficos 851.538 0,007% 39 XXXV - Ind. Lingüiças Mortadelas e Salsichas 25.319.486 0,214% 40 XXXVI - Leite em Pó 8.779.537 0,074% 41 XXXVII – Madeira Serrada 1.604.792 0,014% 42 XXXVIII - Carne Cozida Enlatada 576.216 0,005% 44 XL - Produtos Comestíveis Resultado de Abate Suíno 10.670.972 0,090% 47 XI - Programa AGREGAR - RS CARNES 6.048.853 0,051% 49 XLIV - Proteínas, Lecitina e Gorduras Vegetais 3.265.594 0,028% 51 XLVI - Energia Elétrica - Estabelecimentos Comerciais 24.172.394 0,205% 52 XLVII - FUNDOPEM-RS Lei 11.028-97 14.016.549 0,119% 53 XLVIII - Carnes e Produtos de Peru 784.050 0,007% 54 XLIX - Verduras e Hortaliças 2.062.005 0,017% 57 XI - Programa AGREGAR-RS CARNES - Saídas Internas 8.262.825 0,070% 58 LII -Programa Pró- Produtos Agrícolas - Agroindústrias 869.374 0,007% 60 LIV - Salame e carnes Suínas Temperadas 1.058.889 0,009% 61 LV - Papel Higiênico 2.020.443 0,017% 64 LVIII – Empanados de Aves 1.124.469 0,010% 67 LXI Móveis 5.823.579 0,049% 68 Bolacha e Biscoitos 4.684.122 0,040% 69 LXIII – Leite 65.660.935 0,556% 70 LXIV - Projetos Sociais 4.112.569 0,035% 71 LXV - Conservas de Frutas - Exceto Pêssegos 1.152.255 0,010% 72 LXVI - Conservas de Pêssego 3.207.795 0,027% 75 LXIX - Farinha de Trigo 16.018.600 0,136% 80 FUNDOPEM - Lei 11916-03 20.553.138 0,174% 81 LXXV - Construção de Plataforma de Export 4.688.457 0,040% 82 LXXVI - Farinha de Trigo Misturas e P 6.602.514 0,056% 83 LXVII - Conservas de Verduras e Hortaliças 1.083.181 0,009% 84 LXXVIII – Vinho 1.291.899 0,011% 85 LXXIX - Geléias de Frutas 722.281 0,006% 86 LXXX - Terminais Portáteis de Telefonia Celular 203.451 0,002% 87 LXXXI - Peixes, Crustáceos e Moluscos 1.263.872 0,011% 88 LXXXII - Carnes e Produtos Resultados de Abates 9.929.343 0,084% 89 LXXXIII - Produtos Industrializados Carnes e Aves 7.201.911 0,061% Outros 394.384.737 3,338% Total do Benefícios Por Crédito Presumido art. 32 1.214.293.543 - Total do ICMS 2006 11.813.299.091 - FUNDOPEM em suas diversas Modalidades 297.431.650 2,518% Cod Benefícios 10 a 18 239.810.034 2,030% Cod 32 23.051.929 0,195% Cod 52 14.016.549 0,119% Cod 80 (Lei 11.916/2003) 20.553.138 0,174% Total de Créditos Presumidos nas Demais Condições 916.861.893 7,761% Fonte: SEFAZ - informação constante no Processo nº 24128-14.00/07-5.

Dentre os benefícios fiscais concedidos por intermédio de créditos presumidos

constata-se a presença dos previstos pela Lei Estadual nº 10.846/96, diploma que instituiu o Sistema de Financiamento e Incentivo às Atividades Culturais, mais conhecido como Sistema LIC (Lei de Incentivo à Cultura), e, dessa forma possibilitou que as empresas financiadoras de projetos culturais pudessem utilizar parcela dos recursos destinados para esse fim na compensação do ICMS a recolher.

Page 27: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

57 Rubrica

TC-10.1

27

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Ainda na Tabela em destaque, verifica-se a presença dos benefícios fiscais

previsto na Lei Estadual nº 11.853/02, cognominada de Lei da Solidariedade, a qual visa possibilitar que os contribuintes financiadores de projetos aprovados pelo Conselho Estadual de Assistência Social possam utilizar parcela desse valor para redução do valor do ICMS a pagar.

Por fim, a Tabela identifica os valores dos créditos presumidos fruídos por

conta da utilização de programas vinculados ao Fundo Operação Empresa – FUNDOPEM/RS, os quais, por constituírem objeto específico desta Auditoria, serão analisados em capítulo a parte.

1.8.3 Demais Benefícios Fiscais - Microempresas, EPP, Isenções, Não Incidências, Diferimentos e Outros Benefícios.

A Lei Estadual nº 12.410, de 22 de dezembro de 2005, promoveu alterações na

Lei nº 10.045/93 com o objetivo de instituir o SIMPLES GAÚCHO, procedimento que introduziu modificações significativas no tratamento dado pela Administração Tributária Estadual às microempresas, aos microprodutores rurais e às empresas de pequeno porte, sendo estabelecido o mês de julho de 2006 como marco referencial para o início dessa nova sistemática.

Assim, o SIMPLES-RS foi criado com os objetivos de promover a

simplificação administrativa no âmbito tributário e de estabelecer tratamento diferenciado às operações desenvolvidas por Microempresas (ME) e Empresas de Pequeno Porte (EPP) no Rio Grande do Sul, bem como na busca de ampliar as faixas de contribuintes passíveis de enquadramento, situações que além de visar o crescimento desses setores e estimular a sua integração ao mercado formal, se coaduna aos princípios dispostos no art.179 da CF.

Observa-se que a nova sistemática desenvolvida pelo Fisco para os

contribuintes optantes pelo SIMPLES GAÚCHO resultou na troca do cálculo do imposto devido com base na apuração de créditos e débitos para aplicação de um percentual sobre a receita bruta mensal (incluindo as prestações de serviço compreendidas na competência tributária dos Municípios). Para tanto, foi instituída uma nova versão da Guia de Informação Simplificada (GIS versão 3) que possibilita a realização automática de todos os cálculos necessários, e garante o correto enquadramento do contribuinte para a aplicação da alíquota e obtenção do redutor do imposto a pagar.

A contrapartida, entretanto, repercute num maior ônus fiscal ao Estado no curto

e médio prazos. Os Estudos Econômicos da FIERGS – Balanço 2006 & Perspectivas 2007, (p. 96/97) destacam o pioneirismo do estado do Rio Grande do Sul na implantação de programa visando à redução da tributação sobre às micro e pequenas empresas, sendo observado que o Simples Gaúcho caracterizou-se por ser mais audacioso do que o recente plano instituído na esfera federal (Supersimples). Registra, também, que a implementação da nova sistemática possibilitará às empresas um alívio tributário de cerca de

Page 28: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

58 Rubrica

TC-10.1

28

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

R$ 180 milhões/ano, razão pela qual, proporcionará ganhos de competitividade às empresas beneficiadas.

Segundo as informações apresentadas no Boletim nº 51 da Divisão de Estudos

Econômico-Tributários do Departamento da Receita Pública Estadual (DEE/DRPE), a participação das “EPPs” no total da receita do ICMS no RS vem declinando ano a ano. Em 2000, a fatia no “bolo” das EPPs era de 3,10%, caindo para 3,00% em 2004 e para 2,54% em 2005. Em 2006, a estimativa apontada no referido Boletim registra que a participação deve ter ficado em torno de 1,5% apenas. Observa, também, que as EPPs e conjunto com as Microempresas (isentas do imposto em nível estadual, ao contrário do Simples federal em que elas contribuem), esse segmento já chegou a proporcionar 5% da receita do antigo ICM.

Sobre a matéria reside na constatação da crescente concentração da

arrecadação do ICMS nas grandes empresas, situação que pode vir a determinar tanto riscos fiscais devido à redução da base de incidência, como riscos financeiros em face da dependência da arrecadação por um grupo cada vez menor de empresas.

Por outro lado, os artigos 9º e 10 do RICMS, explicitam as operações com

mercadorias que são isentas do imposto no âmbito do Rio Grande do Sul, enquanto o artigo 11 trata dos casos de não incidência.

Sobre as situações elencadas nesse item ressalta-se o enfrentamento de

dificuldades para mensurar os valores correspondentes às desonerações envolvidas, razão pela qual observa-se que os valores são estimados por intermédio de um cálculo que leva em conta, tão somente, o montante estimado para o ICMS Potencial, o qual é avaliado por intermédio da utilização do Valor Agregado Fiscal como parâmetro, técnica defendida por Bordin9 e aceita pela comunidade científica como próxima do ideal.

Outrossim, a tabela a seguir demonstra crescimento significativo nos valores

correspondentes às desonerações fiscais promovidas por intermédio dos chamados demais benefícios fiscais, principalmente no confronto entre os anos de 2005 e 2004.

Desonerações Promovidas Pelos Demais Benefícios Fiscais

2004 2005 2006 Valor do ICMS Arrecadado (R$ milhões) 9.638 11.383 11.813Valor do ICMS Potencial (R$ milhões) 16.390 16.653 17.979Valor Total das Desonerações (R$ milhões) 6.420 6.622 7.006 Valor do Demais Benefícios Fiscais*(R$ milhões) 1.450 2.250 2.464Δ % em relação ao exercício anterior 55,17% 9,51%

9 Bordin, Luís Carlos Vitali. VIII Prêmio de Monografia do Tesouro Nacional. O ICMS: Gasto Tributário e Receita Potencial

Page 29: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

59 Rubrica

TC-10.1

29

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

*Microempresas, EPP, isenções, não incidências, diferimentos e outros benefícios.

Ainda na tabela em destaque, constata-se que no ano de 2006 as desonerações proporcionadas pelos “Demais Benefícios Fiscais” atingiu a cifra de R$ 2,464 bilhões, o que correspondeu a 20,86% do ICMS arrecadado, 13,17% do ICMS Potencial e 35,17% de todas as desonerações fiscais ocorridas no âmbito do ICMS/RS.

Por fim, de todo o exposto, destaca-se a falta de transparência nas concessões

desses benefícios e a inexistência de mecanismos de controle sobre sua fruição. 1.9 A Guerra Fiscal e a Utilização dos Incentivos Fiscais

Segundo Varsano10, a guerra fiscal consiste numa situação de conflito na Federação. “O ente federado que ganha — quando de fato, existe algum ganho — impõe, na maioria dos casos, uma perda a algum ou a alguns dos demais, posto que a guerra raramente é um jogo de soma positiva. O federalismo, que é uma relação de cooperação entre as unidades de governo, é abalado. Também a Federação — cara aos brasileiros a ponto de a Constituição conter cláusula pétrea que impede sua abolição — perde.”

No entendimento de Peixoto11, “guerra fiscal, na acepção construída pelos

tribunais, imprensa e literatura especializada, é a expressão que representa metaforicamente o esforço competitivo entre pessoas políticas para que a alocação de investimentos privados seja direcionada aos seus respectivos territórios. A principal “arma” é a concessão de benefícios e incentivos fiscais. Com “munição”, utiliza-se das mais diversas espécies tributárias disponíveis aos entes subnacionais: a desoneração do ISS, pelos Municípios, pode servir de meio de atração de empresas prestadoras de serviço; benefícios ligados ao IPVA, pelos Estados-membros, atraem o registro de veículos automotores por particulares, ou mesmo, grandes locadoras. Todavia, da forma em que foi montado o sistema tributário brasileiro, o maior “poder de fogo” ficou a cargo do ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços) de competência dos Estados-membros.....”

A utilização da prática conhecida como “guerra fiscal” consiste na situação onde um Estado, visando atrair investimentos que favoreçam o crescimento da economia regional, concede incentivos fiscais na esfera do ICMS (reduzindo parcela significativa do valor a ser pago ou o eliminando totalmente) sem observar na integralidade os requisitos legais que regulamentam a matéria, em especial a prévia e necessária celebração de convênio entre os Estados no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ. Sendo que, em razão do princípio da não-cumulatividade do imposto, pode vir a resultar que, nas operações interestaduais ou de exportação, competir ao Estado receptor a aceitação de crédito do imposto que não foi recolhido no Estado de origem em virtude do incentivo por ele outorgado. Assim, além do Estado receptor não auferir nenhum benefício 10 Varsano, Ricardo. Guerra Fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde. IPEA. Texto Para discussão nº 500. 1997 11 Peixoto, Daniel Monteiro. Guerra Fiscal Via ICMS: Controle do Incentivos Fiscais e os casos “FUNDAP” e “Comunicado Cat nº 36/2004”.In Martins, Ives Granda da Silva. et al. Incentivos Fiscais, São Paulo: MP, 2007

Page 30: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

60 Rubrica

TC-10.1

30

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

na sua arrecadação, deve contribuir para suportar o benefício concedido por outra unidade da Federação. Marcelo Piancastelli e Fernando Perobelli assim tecem suas conclusões sobre a guerra fiscal12:

"A conclusão principal do trabalho é a de que os estados brasileiros optaram por uma política de investimentos e geração de empregos, em detrimento de uma política fiscal estável que propiciasse o saneamento de suas finanças. Tal política foi implementada por meio de benefícios fiscais baseados no ICMS e concessões de crédito. Assim, o ICMS perdeu sua vitalidade como tributo neutro incidente sobre o valor adicionado."

Em conformidade com as posições doutrinárias retrocitadas, uma visão mais

geral dos procedimentos adotados possibilita constatar que, apesar da Constituição Federal e Lei Complementar especificar o esquema normativo de harmonização das competências tributárias a serem exercidas, é grande a ineficácia destas regras, motivadas pelas seguintes circunstâncias: desigualdade regionais em termos de infra-estrutura e acesso a fornecedores e consumidores; inoperância do governo central na promoção de políticas públicas de desenvolvimento regional; e falta de aptidão do Judiciário em oferecer, no ritmo em que se apresentam, respostas às demandas envolvendo “guerra fiscal”13.

Observa-se, então, que os Entes da Federação, e no caso específico os Estados

e o Distrito Federal, têm se utilizado da expedição de leis, decretos e atos administrativos para outorgar vantagens fiscais, financeiras, creditícias e operacionais que podem afetar o equilíbrio da carga impositiva, conforme constata-se nas seguintes circunstâncias trazidas a exemplo:

a) fiscais: isenção de impostos para novas empresas, sem produção similar no Estado, válida por determinado período de tempo; isenção ou redução do imposto para as micro e pequenas empresas; redução da alíquota do imposto para situações e produções especiais e/ou que estejam vinculadas ao plano de desenvolvimento da economia regional; adiamento, ou postergação do prazo para pagamento do imposto; isenção ou redução do imposto de determinados setores da economia ou que possuam destinação específica (como caso das exportações); b) financeiras: linhas de créditos com juros reduzidos para financiamentos na aquisição de ativos, formação ou recomposição de capital de trabalho; financiamento para o pagamento do próprio imposto; participação acionária (BNDESPAR); financiamento para o desenvolvimento tecnológico (FINEP), financiamento para empresas de turismo (PRODETUR); c) estímulo para infra-estrutura: venda de lotes e galpões por preços reduzidos; permuta de terrenos para localização de empresas; doação de

12 Piancastelli, Marcelo e Perobelli, Fernando. ICMS: Evolução Recente e Guerra Fiscal. IPEA Texto para Discussão Nº 402. Fevereiro de 1996 13 Peixoto, Daniel Monteiro. Guerra Fiscal Via ICMS: Controle do Incentivos Fiscais e os casos “FUNDAP” e “Comunicado Cat nº 36/2004”.In Martins, Ives Granda da Silva. et al. Incentivos Fiscais, São Paulo: MP, 2007

Page 31: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

61 Rubrica

TC-10.1

31

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

áreas e lotes industriais; implantação de áreas e distritos industriais; d) outros estímulos: simplificação do processo de registro de empresas; simplificação do processo de licitação para possibilitar maior participação das pequenas; assistência técnica na elaboração de projetos; apoio à formação de capacitação profissional, apoio a formação de rede cooperativadas.

Assim, falar-se em “guerra” significa identificar a inexistência de planificação

harmônica nas ações promovidas pelos diversos Entes da Federação. Cada Estado age sem levar em consideração os efeitos de seus atos nos demais estados e sem submetê-los à apreciação do Conselho Nacional de Política Fazendária. O objetivo principal passou a estar centrado na atração de investimentos, fator que foi impulsionado significativamente após a implantação do Plano Real quando foram estabelecidas condições que estimularam entrada de um grande volume de capitais externos no Brasil. Por sua vez, o socorro a setores produtivos em dificuldades e a redução do nível de preços das mercadorias, passaram a ter a característica de objetivos secundários.

Sobre últimos aspectos apontados, uma das situações mais negativas reside na

concessão de benefícios fiscais à comercialização de bens que possuem peso insignificativo na sua economia, mas se constituem em componente relevante na base arrecadatória de outros estados. Exemplo específico desta situação é identificado na década de 90, quando o Governo de São Paulo promoveu a redução da alíquota de tributação sobre produtos que integravam uma determinada “cesta básica”. Esses produtos - como arroz, carne e outros – tinham pouco peso na receita do Estado Paulista, porém, para outros Estados, como o RS, nos quais as economias possuem alto grau de dependência dos produtos primários como os elencados, essa medida repercutiu na propagação de um custo elevado para as finanças públicas, uma vez que, por pressão dos contribuintes e do mercado, foram compelidos a acompanhar essa política.

Outra situação que merece ser observada diz respeito à quebra de uma das

regras de ouro da tributação: a isonomia, isto é, tributar igualmente as bases econômicas iguais. Na presença do processo da “guerra fiscal”, certamente, a mercadoria produzida pela empresa incentivada compete no mercado com um diferencial tributário, situação que implica em aquisição de vantagem para esta empresa e desvantagens às demais participantes do mercado.

Em resumo, a idéia original do incentivo é que, ao atrair uma indústria via

desoneração fiscal, deixa-se de arrecadar, no todo ou em parte, um imposto que de outra forma não existiria, pois a empresa não se instalaria no Estado. Esta idéia é coerente especialmente para atrair investimentos externos, que de outras maneiras não viriam ao país. Entretanto, quando os mecanismos são utilizados por praticamente todos os estados da federação, no que se convencionou chamar de “guerra fiscal”, o resultado, muitas vezes, é um jogo em que todos perdem.

Conforme será visto mais adiante, no Estado do Rio Grande do Sul, o principal

instrumento de atração de investimento por intermédio da concessão de benefícios fiscais está consolidado no FUNDOPEM, muito embora a base legal e os procedimentos

Page 32: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

62 Rubrica

TC-10.1

32

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

operacionais sejam alteradas seguidamente, face as modificações nas concepções das políticas públicas e na conjuntura econômica. Um dos maiores desafios é dimensionar, avaliar e apresentar os resultados deste incentivo ao longo do tempo, uma vez que os benefícios concedidos em determinado ano, e segundo determinada regra, vão repercutir, fundamentalmente, em exercícios futuros.

Nesse sentido, a mais importante recomendação a ser deixada por este trabalho

é a de que o governo passe a calcular e divulgar os custos e benefícios do processo competitivo. Especialmente no que se refere ao Brasil, é necessário possuir um orçamento realista de renúncia tributária, bem como apresentar uma análise efetiva dos impactos esperados do novo investimento atraído. Sem dúvida, medidas como essas, por si só, podem significar um importante passo no controle da competição tributária predatória no País, contribuindo sobremaneira para o fortalecimento e consolidação da estrutura federativa brasileira.

1.10 Breve Histórico do FUNDOPEM

O FUNDOPEM foi instituído pela Lei 6.427 em 1972. O incentivo utilizava

recursos orçamentários do Estado. Esta forma de incentivo vigorou até 1987, e hoje está extinta. O Agente Gestor era o BRDE.

A partir de 1988 seguiram-se diversas leis, nas quais o incentivo assumiu a

natureza de incentivo fiscal, fundamentalmente através da renúncia de parte ou de todo o ICMS incremental gerado. Primeiro através de devolução do imposto efetivamente recolhido, e, posteriormente, com a utilização de crédito presumido (sem recolhimento prévio do imposto) para compensação na parcela de imposto a pagar. Foram criados programas setoriais, como o Nosso Emprego e Proplast, entre outros. O Agente Gestor passa a ser o Banrisul. Os anos de 1996, 1997 e 1998 representaram os picos na concessão de incentivos fiscais no Estado (FUNDOPEM "turbinado", leis 10.774/96 e 10.966/97).

A partir de 1998 o incentivo passou a ter natureza de financiamento

subsidiado, também calculado e apropriado sob a forma de crédito presumido. O Agente Gestor passa a ser a CAIXA-RS.

A partir de 2003, com a edição da Lei 11.916, o FUNDOPEM passa a ter a

sistemática atualmente vigente. O FUNDOPEM, simplificadamente, passa a se constituir em um financiamento subsidiado de parcela do ICMS incremental devido, sendo que, para projetos localizados em regiões menos desenvolvidas, foi incluída a possibilidade de abatimento de parte da parcela financiada, através do Programa INTEGRAR.

Sobre a mudança ocorrida no FUNDOPEM com a edição da lei 11.916/2003,

reportamo-nos a artigo publicado no Jornal Zero Hora de 22 de setembro de 2007 pelo Sr. Luis Roberto Ponte, secretário de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais no período:

"O Fundopem-Integrar, criado no governo Rigotto, mudou o conceito anterior de conceder, genericamente, em qualquer região do Estado,

Page 33: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

63 Rubrica

TC-10.1

33

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

incentivos fiscais com subsídios a fundo perdido, seja mediante a explícita e definitiva renúncia fiscal de uma parcela do ICMS, seja mediante a concessão de longos prazos para seu pagamento, sem correção monetária."

Page 34: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

64 Rubrica

TC-10.1

34

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

2. DO INCENTIVO DO FUNDOPEM ATRAVÉS DA LEI 11.916/2003 2.1 Da Concessão Do Incentivo Do Fundopem

O processo inicia quando uma empresa protocola uma Carta-Consulta na central do SEADAP, vinculada à Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais - SEDAI, informando as principais características de seu projeto, em especial a previsão de realização de investimentos e a geração de emprego. Destaca-se, especialmente, os termos do art. 22 do Decreto 42.360/2003 e alterações.

A partir da Carta-Consulta, pode vir a ser assinado um Protocolo de Intenções

entre o Governo do Estado e a empresa interessada, mencionando os principais interesses de cada parte.

O projeto então é analisado pela central do SEADAP, sendo elaborado um

Relatório de Análise com informações detalhadas sobre a empresa e o projeto a ser incentivado, incluindo projeções sobre o incremento do faturamento bruto e do ICMS, bem como sobre o incremento na geração de empregos. Nesta fase, é utilizada a Tabela para Pontuação e Enquadramento dos Projetos, nos termos da Resolução Normativa Nº 01/2003 do Conselho-Diretor, a qual leva em consideração diversos fatores, entre os quais o porte da empresa, a geração de empregos, o grau de desenvolvimento tecnológico e o potencial de poluição.

De acordo com o indicador INTEGRAR/IDESE do município onde deve ser

instalado o projeto, a empresa pode vir a ter direito ao abatimento do Programa de Harmonização do Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do SUL - INTEGRAR. Neste caso, a pontuação da empresa é aumentada, além de ter direito ao abatimento. A partir da pontuação estabelecida para o projeto, são definidos as condições do financiamento, como taxa de juros, prazo para amortização e prazo de carência. O percentual de abatimento do INTEGRAR é estipulado em função do município, sendo que o respectivo comando legal está disposto no artigo 20 do Decreto 42.360/2003.

O projeto é então submetido a análise do GATE, grupo composto por

representantes de diversas secretarias de Estado e outros órgãos, que emite um parecer sobre o tema, de acordo com o determinado no artigo 21 do Decreto retrocitado.

Após, o projeto é submetido a deliberação do Conselho-Diretor, para, em face

das considerações apresentadas, indeferir ou aprovar a concessão e estabelecer as condições do incentivo. A formalização do ato deve ocorrer com a edição de Resolução, onde são estabelecidos o limite total do incentivo e o percentual de abatimento do INTEGRAR, entre outros fatores. O regramento legal para esses procedimentos estão especificados no artigo 13, III, da Lei 11.916/2003 e nos artigos 17 a 19 do Decreto 42.360/2003.

Page 35: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

65 Rubrica

TC-10.1

35

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Assim, após a aprovação pelo Conselho-Diretor do FUNDOPEM, o projeto está apto para ser submetido ao Governador do Estado, para emissão do decreto que, ratificando a resolução, implementa a concessão do incentivo.

Publicado o decreto, compete a empresa a comprovação da realização dos

investimentos fixos. Esta comprovação, através de notas fiscais, é encaminhada para análise do SEADAP e, após, para verificação física. Os investimentos comprovados servem de limite para o incentivo autorizado para fruição.

Destaca-se, neste momento, que algumas empresas optam por já apresentar

documentos no início do investimento, comprovando e liberando para fruição valores inferiores a 1% do limite máximo. Outras, optam por realizar a maior parte dos investimentos nesta fase, existindo casos de empresas que comprovam inicialmente mais de 90% do limite máximo. Esta decisão é da empresa, e decorre, entre outros fatores, do porte e da natureza dos investimentos.

A partir destes dados, é firmado o Termo de Ajuste, que libera a fruição.

Normalmente, verifica-se a ocorrência de um lapso de tempo considerável entre a resolução autorizativa e o termo de ajuste, período em que as empresas executam seus primeiros investimentos. Este tempo, em 2006, foi em média, de 335 dias.

No caso da empresa necessitar aumentar o limite liberado para fruição,

compete a ela apresentar a comprovação da realização de novos investimentos e providenciar o aditamento do Termo de Ajuste adequado-o as novas condições. 2.2 Dos Critérios para a Concessão de Incentivos do INTEGRAR

A Lei 11916/2003 estabelece que se enquadrarão no INTEGRAR apenas os

municípios situados nos COREDES cujo IDESE for inferior a média do Estado. Excepciona, ainda, situações em que (a) o município tenha um IDESE inferior a média estadual, apesar de seu COREDE estar acima, bem como (b) empreendimentos de caráter estratégico para o Estado. Dispõe ainda sobre o indicador, a ser elaborado pela FEE.

O Decreto 42360/2003 regulamenta a lei. Define que o INTEGRAR/IDESE é

composto pelos índices de saneamento, educação, saúde e renda. O IDESE calculado pela FEE é a média aritmética destes 4 índices. Entretanto, o Decreto determina que o Conselho-Diretor pondere o peso de cada um dos índices. Mais, estabelece critérios para a fixação dos percentuais de abatimento do INTEGRAR.

O Conselho-Diretor, inicialmente através da Resolução Normativa 02, e depois

através da Resolução Normativa 03/2006, estabeleceu estes critérios. Para o INTEGRAR/IDESE, definiu que o item renda responde por 65% do índice, sendo os restantes 35% divididos, eqüitativamente, entre os demais itens. Para a definição do percentual de abatimento, o Conselho-Diretor estabeleceu os seguintes parâmetros:

Page 36: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

66 Rubrica

TC-10.1

36

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

INTEGRAR - Parâmetros

INTEGRAR/IDESE do COREDE Peso 1 INTEGRAR/IDESE do Município Peso 5 Distância Eixo Porto Alegre - Caxias Peso 3 Grau de Industrialização Peso 1

A variação do percentual de abatimento até o final de 2006 alcançava 75% do

imposto devido. A titulo exemplificativo, cita-se que apenas projetos no município de Esperança do Sul teriam direito ao abatimento máximo de 75%, enquanto projetos nos municípios de Benjamin Constant do Sul, Garruchos e Maçambará teriam direito a 72%.

Este percentual foi revisto através da Res. Normativa 03/2006, e sua escala de

variação ficou limitada entre 20 e 70%. Os maiores percentuais correspondem aos municípios de Barra do Quaraí, com 70%, Quaraí com 69%, Uruguaiana com 68% e São Nicolau com 67%.

Considerando-se os 496 municípios do Estado relacionados na Res. 03/2006,

temos 174 municípios que, por pertencerem aos COREDES com INTEGRAR/IDESE (ponderado com enfoque na renda) acima da média do Estado, não teriam direito ao enquadramento no Programa. A aplicação da excepcionalidade do município estar em COREDE rico, mas ter seu índice abaixo da média14, colocam fora do INTEGRAR apenas 58 municípios no Estado. 2.3 Do Desequilíbrio na Cadeia Produtiva

O FUNDOPEM, sendo benefício específico para cada empresa, em caráter não geral, pode alterar as condições de concorrência no mercado. Posto que as empresas incentivadas vão dispor de melhores condições que suas concorrentes.

Entretanto, somente ganha benefícios quem efetivamente realizar

investimentos. Desta forma, está presente, como filosofia do incentivo, a ampliação e/ou modernização do parque industrial do Estado. A isonomia, condição fundamental da ação pública, está presente, portanto, não na igualdade de tratamento entre todos os contribuintes, mas entre todos os que efetivamente contribuírem para o desenvolvimento sócio-econômico do Estado.

Entretanto, ainda assim, a possibilidade da ação estatal gerar desequilíbrios na

cadeia produtiva está presente. Algumas providências foram adotadas pelo Conselho-Diretor face a esta possibilidade. Ilustra-se através da Resolução Normativa 03/2004 de que trata a indústria de beneficiamento de arroz. Identificada uma capacidade instalada para beneficiamento de arroz significativamente maior que a oferta do cereal, entendeu o Conselho somente conceder incentivos que contemplassem novas tecnologias. No caso

14 Vide alínea "a"do § 2º da Lei 11.916/2003

Page 37: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

67 Rubrica

TC-10.1

37

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

específico, fica implícito o não incentivo à empresa que pretendesse ampliar a produção em um segmento que já operava com capacidade ociosa.

A questão exposta demonstra o necessário cuidado que deve ter a concessão de

incentivos, sob pena de, ao dar condições especiais à determinado empreendimento, alterar o equilíbrio de um segmento. Presente o risco de, ao criar-se empregos de um lado, subtrair de outro. Particularidades que sempre devem ser avaliadas sob a ótica do interesse público. 2.4 Das Vantagens do FUNDOPEM e do INTEGRAR para as Empresas

A empresa incentivada do FUNDOPEM tem direito a financiar parte do ICMS

incremental. Em que pese os valores serem atualizados monetariamente, a taxa de juros é limitada a, no máximo, 6% ao ano, sendo ainda concedido um prazo de carência.

A empresa que, além de ter direito ao financiamento, tiver direito ao

abatimento do INTEGRAR, pagará, quando do vencimento da parcela do financiamento, um abatimento em percentuais que variam entre 20 e 70% em função da localização do município.

Compete destacar que o FUNDOPEM destina-se, essencialmente, a empresas

industriais de médio e grande porte, que utilizam a regra geral do ICMS e destinam parte ou toda sua produção ao mercado interno. As micro e pequenas empresas, se optarem por utilizarem o Simples, não tem direito a crédito do imposto. Da mesma forma, as empresas voltadas ao mercado externo, por força do artigo 155 da Constituição Federal, possuem pouco ou nada de ICMS a recolher. Tal situação, todavia, tem apresentado alterações devido ao fato do Governo Estadual estar atuando no sentido de restringir a utilização dos créditos de ICMS-Exportação nos diversos segmentos da cadeia produtiva.

O menor valor do limite total do incentivo concedido entre 2003 e 2006 é de

8.746,58 UIFs e o maior valor é de 45.109.045,00 UIFs, equivalentes, em março de 2007 (1 UIF = R$ 13,33), a respectivamente a R$ 116.591,91 e a R$ 601.303.569,85.

2.5 Das Metas e Compromissos

Quando da assinatura dos Termos de Ajuste, a empresa se obriga a uma série de compromissos e metas.

Os compromissos compreendem a geração de empregos diretos e a realização

de investimentos fixos, bem como a manutenção da regularidade fiscal e ambiental. Sendo compromissos, o seu descumprimento pode resultar no vencimento antecipado do financiamento, na aplicação de encargos financeiros praticados pelo mercado e na perda do percentual de abatimento do INTEGRAR.

Page 38: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

68 Rubrica

TC-10.1

38

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Cabe destacar que o abatimento sobre o valor de cada parcela do financiamento, conforme previsto no INTEGRAR, somente será concedido quando de sua liquidação. Desta forma, até aquele momento, a empresa incentivada deve ser devedora do total do imposto financiado.

As metas compreendem à realização de faturamento bruto incremental, com a

correspondente geração de ICMS incremental. O não atingimento das metas, nos períodos pactuados, não permite a empresa a fruição plena do incentivo, uma vez que estes parâmetros funcionam como limitadores mensais.

2.6 Dos Valores dos Totais do Incentivo Concedido

Os valores pactuados no Termo de Ajuste possuem diferentes limitadores, dos quais salienta-se dois:

⎯ O limite total do incentivo (montante do custo do investimento fixo). Este limite é definido em Resolução do Conselho-Diretor. No Contrato celebrado com a CAIXA-RS, o limite de crédito aprovado correspondente à este valor.

⎯ Um percentual sobre o incremento real do imposto, a ser calculado mensalmente. A projeção ou expectativa deste valor para a duração do ajuste constitui uma meta do projeto.

Desta forma, as empresas são obrigadas a realizarem os investimentos (com verificação física pela SEDAI anteriormente à liberação da fruição,), bem como são estabelecidas metas de incremento de ICMS. O incremento de ICMS é controlado pela SEFAZ, devendo ser liberada a fruição apenas do incremento real do ICMS.

Pode-se verificar, ainda quando dos termos de ajuste, que muitas vezes as

metas (expectativas) de ICMS incremental para 8 anos podem divergir significativamente do valor do investimento fixo. Assim, nesta fase já pode ficar caracterizada que a expectativa de fruição do benefício não deverá alcançar a totalidade do investimento fixo. Caso o incremento real de ICMS no período de fruição seja inferior ao investimento fixo, a empresa não conseguirá atingir o limite total do incentivo para fruição. Caso o incremento real de ICMS seja significativo em relação ao investimento fixo, o limite total do incentivo deverá ser atingido antes do término do prazo de fruição.

Os seis maiores empreendimentos incentivados, com valores superiores a 10

milhões de UIFs, que totalizam um limite total de 148.156.124,51 de UIFs apresentam uma expectativa de incremento do imposto de 95.625.409,85 UIFs. Destes, 5 apresentam uma expectativa de incremento de imposto em 8 anos inferior ao limite total e apenas 1 empreendimento apresenta uma expectativa de incremento de imposto superior à este limite. Considerando-se, para este último caso, o limite total, bem como multiplicando-se as expectativas de incremento de imposto pelo percentual de incremento com direito ao

Page 39: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

69 Rubrica

TC-10.1

39

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

incentivo, chega-se a um montante de 55.045.164,78 UIFs. Face a condição de metas, que, não obstante, podem ser ultrapassadas, verifica-se, para estes seis maiores empreendimentos, uma expectativa de fruição correspondente a pouco mais da terça parte do limite total de incentivo.

Analisando-se ainda estas metas (expectativas) de incremento de ICMS para os

TAs assinados em 2006, verifica-se uma grande disparidade entre esta estimativa e os limites totais de incentivo (valor do investimento fixo). Ocorrem valores inferiores a 20% do limite total, bem como superiores a 700%. Estas características decorrem, fundamentalmente, do ramo de negócio, forma de atuação da empresa e de suas próprias projeções de crescimento, não podendo ser considerada, a priori, como erro de estimativa.

Face a estas variações nas expectativas de incremento de imposto, e tendo em

vista a publicação e formalização do limite total do incentivo, a análise a ser realizada no item 3 deste trabalho levará em consideração, fundamentalmente, estes últimos dados. 2.7 Da Fruição dos Incentivos Fiscais

A SEFAZ, em atendimento a requisição de documentos, forneceu tabela com indicação dos benefícios fiscais, agrupados em função dos incisos do art. 32 do RICMS, de modo globalizado em sem particular situação de cada contribuinte. Extraindo-se os dados relativos ao FUNDOPEM, obtém-se o quadro a seguir. Benefícios e Incentivos Fiscais Efetivamente Fruídos Através de Créditos Presumidos

Valores Constantes (milhões de Reais - arredondados) Ano FUNDOPEM - L. 11916 FUNDOPEM - Total Totais Benefícios Fruídos2002 0 577 1.247 2003 0 466 1.180 2004 0 533 1.317 2005 12 445 1.136 2006 21 307 1.247 Fonte: SEFAZ Proc. 24128-14.00/07-5

Verifica-se inicialmente que a fruição total de benefícios fiscais através de

créditos presumidos, em valores constantes ao longo de cinco anos, vem se mantendo mais ou menos inalterada. A fruição total de benefícios do FUNDOPEM vem se reduzindo em função do término dos contratos celebrados anteriormente a 1998 e 2003, anos em que as regras para a concessão de benefícios foram substancialmente alteradas, bem como pela adoção das empresas em optar pela utilização de créditos ICMS-Exportação em relação aos créditos presumidos do FUNDOPEM. Por sua vez, surgem, a partir de 2005, a fruição de incentivos através da nova sistemática legal, a qual é o objeto da presente auditoria.

Entretanto, conforme se verá adiante, a SEFAZ entendeu por não fornecer os

Page 40: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

70 Rubrica

TC-10.1

40

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

dados de fruição dos incentivos fiscais individualizados por empresa, procedimento adotado sob argumento do sigilo fiscal. Outrossim, resta salientar que esta negativa inviabiliza à análise por parte desta Corte, que não de forma superficial, do efetivo controle sobre os gastos tributários provenientes da concessão dos incentivos fiscais. 2.8 Dos Recursos Recebidos Pelo Fundo

A Lei 11916 determinou, em seu artigo 15, que os recursos oriundos do retorno do financiamento do FUNDOPEM tenha utilização específica. Repetiu-se, com pequenas alterações, a sistemática prevista na Lei 11.028/1997. Entre estas, destaca-se especialmente o fomento de pequenas e médias empresas situadas em municípios em que o IDESE seja inferior a média do Estado.

A CAIXA-RS Agência de Fomento mantém escrituração individualizada para

o FUNDOPEM, a partir da edição da Lei 11.028. Os recebimentos deste fundo apresentam a seguinte composição anual:

FUNDOPEM - CAIXA RS Ano Recebimentos - R$ 2004 255.952,19 2005 1.649.240,88 2006 2.695.147,40 2007 (até jun) 1.869.126,85 Total 6.469.467,32

Page 41: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

71 Rubrica

TC-10.1

41

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

3. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS DO FUNDOPEM

Visando estimular e apoiar os empreendimentos no Estado, a Lei 11916/2003 e o Decreto 42360/2003 estabeleceram como diretrizes fundamentais do FUNDOPEM os seguintes itens:

I - a descentralização estratégica da produção industrial e a redução de desigualdades regionais; II - o desenvolvimento do parque industrial e agroindustrial, considerando-se os arranjos produtivos locais; III - a competitividade e a ampliação da atividade industrial e agroindustrial; IV - a geração significativa de empregos; V - o desenvolvimento ou a incorporação de avanços tecnológicos e de inovações de processos e produtos; VI - o respeito ao meio ambiente; VII - a complementação das cadeias produtivas da economia estadual.

Um segundo objetivo do FUNDOPEM, tratado como excepcionalidade na Lei

11.916, diz respeito a prorrogação de incentivos visando a equiparação do tratamento fiscal dispensado por outras unidades da federação, quando comprovada a iminente perda de investimento de vital importância para o Estado. Expressa, assim, a possibilidade de utilização do FUNDOPEM como "arma" no que convencionou-se chamar de "guerra fiscal".

Por sua vez, o INTEGRAR/RS visa especificamente a redução das

desigualdades regionais através da descentralização da produção industrial. Harmoniza-se, desta forma, com o disposto nos artigos 170, VII, e 174, §1º da CF e 166, II da CE. Tendo presente que o abatimento de parcela de financiamento concedida através do INTEGRAR configura renúncia de receita (gasto tributário), a presente auditoria compreende a análise mais atenta deste Programa. Optou-se por analisar dois dos itens elencados: a descentralização estratégica e a redução das desigualdades regionais (FUNDOPEM-INTEGRAR) e a geração de empregos (FUNDOPEM-Geral).

Antes de iniciar esta análise, entretanto, cabe registrar que o programa apenas

estabelece incentivos de maior ou menor grau. A decisão sobre o tipo de empreendimento a ser realizado, bem como o local de instalação, é decisão do empreendedor. Para esta decisão, racionalmente, o empreendedor deverá levar em conta diversos fatores, entre os quais os incentivos ofertados são apenas um deles.

A avaliação realizada a seguir tenciona demonstrar a eficácia da política de

atração de investimentos frente as diretrizes legais. Assim, os resultados expostos devem ser compreendidos como uma resposta dos empreendedores, mais ou menos positiva, à política adotada.

Page 42: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

72 Rubrica

TC-10.1

42

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

3.1 Tipos De Incentivos - FUNDOPEM e INTEGRAR

Sendo o FUNDOPEM um financiamento, os principais atrativos consistem em determinadas condições especiais relacionadas a:

- Taxa de Juros (de 0,5 a 4% a.a.) - Prazo de Carência (30 a 60 meses) - Prazo de amortização (48 a 96 meses)

Existem limites para este financiamento, referentes a realização de

investimentos fixos, ao percentual sobre o faturamento incremental (9%) e ao percentual sobre o incremento de ICMS ( de 25 a 75%). As condições, mais ou menos vantajosas, são calculadas a partir da Resolução Normativa 01/2003.

Habilitando-se o empreendimento ao INTEGRAR, pode vir a ganhar a

empresa um abatimento quando do pagamento deste financiamento, o qual, segundo os parâmetros legais, pode variar entre 20 e 75% da valor financiado (até 70% a partir de dez 2006). 3.2 Descentralização Estratégica e Redução das Desigualdades Regionais

O objetivo do INTEGRAR, como o próprio nome indica, é a harmonização do desenvolvimento industrial do estado.

Visando operacionalizar a concessão de incentivo dentro dos princípios da

legalidade e impessoalidade, o Conselho-Diretor do Fundo fixou as normas específicas para o cumprimento das diretrizes legais mencionadas através das Resoluções Normativas 02/2003, e, posteriormente, 03/2006.

Neste trabalho busca-se avaliar a descentralização industrial a partir dos

seguintes parâmetros, elencados conforme disposto no art. 6º da lei do FUNDOPEM:

- Divisão física principal: COREDES - Divisão física secundária: Municípios - Indicador principal: IDESE com a ponderação dos índices

estabelecida pelo Conselho-Diretor (INTEGRAR/IDESE) - Enfoque Principal: Renda (geração, apropriação e distribuição) - Parâmetro: incentivar regiões abaixo da média do Estado

Visando realizar esta avaliação, identificou-se os incentivos concedidos entre a edição da Lei 11.916/2003 e o final de 2006. Considerou-se apenas para os 38 projetos com direito ao INTEGRAR e com Termo de Ajuste assinado. Utilizou-se, como parâmetro financeiro, o limite máximo de incentivo, multiplicado pelo percentual de abatimento do INTEGRAR. Ou seja, a parcela de imposto incremental potencialmente renunciada pelo Estado. A Tabela a seguir está ordenada conforme a Resolução Normativa 02/2003, a

Page 43: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

73 Rubrica

TC-10.1

43

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

partir da adoção do índice INTEGRAR/IDESE médio, focado na renda.

DISTRIBUIÇÃO DOS INCENTIVOS POR COREDE

Lei 11916/03 - 2004 a 2006 Somente INTEGRAR com TA Assinado

COREDE IDESE Incentivo Pot. UIF Abatimento Pot. UIF Vale Do Rio Dos Sinos 0,8102 48.769.430,28 19.568.137,90Serra 0,7955 993.501,71 466.945,80Metropolitano Delta Do Jacuí 0,7845 58.134.797,51 23.932.775,70Produção 0,7535 129.286,80 62.551,25Alto Jacuí 0,7391 157.730,30 72.555,94Fronteira Noroeste 0,7388 69.541,26 38.943,11Vale Do Taquari 0,7357 0,00 0,00Norte 0,7284 308.506,85 148.083,29Hortênsias 0,7237 0,00 0,00Noroeste Colonial 0,7223 298.958,01 149.736,54Nordeste 0,7189 0,00 0,00Sul 0,7165 3.316.692,41 1.724.680,05Vale Do Caí 0,7165 6.604.677,26 2.664.451,49Fronteira Oeste 0,7088 0,00 0,00Missões 0,7062 1.037.344,05 570.539,23Campanha 0,7030 1.037.344,05 570.539,23Central 0,7030 2.309.311,07 1.177.748,65Vale Do Rio Pardo 0,6995 2.407.494,53 1.035.222,65Paranhana-Encosta Da Serra 0,6936 14.956.381,19 7.262.431,52Centro-Sul 0,6825 30.677.556,83 12.952.755,00Litoral 0,6819 0,00 0,00Médio Alto Uruguai 0,6463 0,00 0,00TOTAL 170.171.210,06 71.827.558,10

Desta forma, verifica-se que os 3 COREDES mais ricos ficaram com 63,41%

dos incentivos potenciais concedidos, e com 61,21% do abatimento potencial do INTEGRAR. Como os municípios destes COREDES não poderiam ser beneficiados pela norma geral, os incentivos devem ser inseridos nas excepcionalidades previstas no § 2º do art. 6º da Lei 11916/2003.

Do outro lado, os 3 COREDES mais pobres ficaram com 18,03% dos

incentivos potenciais concedidos, e com os mesmos 18,03% dos abatimentos potenciais do INTEGRAR. Deve-se ressaltar, no entanto, que destes 18%, mais de 16% correspondem a um único empreendimento no município de Charqueadas. Destaca-se ainda que o INTEGRAR/IDESE do município de Charqueadas passou de 0,7228 da Res. de 2003 para 0,8010 da Res. de 2006, com o percentual de abatimento do INTEGRAR caindo de 42 para 27%.

Analisando-se a destinação dos incentivos por município, verifica-se que

Page 44: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

74 Rubrica

TC-10.1

44

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

apenas 5 municípios, nos quais foram localizados 8 projetos, concentraram 80,30% dos incentivos potenciais e 81,89% dos abatimentos potenciais concedidos, conforme se demonstra:

PRINCIPAIS MUNICÍPIOS BENEFICIADOS Lei 11916/03 - 2004 a 2006 Somente INTEGRAR com TA Assinado

Município Incentivo Pot.

UIF Abatimento Pot.

UIF Sapucaia do Sul 45.109.045,00 18.043.618,00 Charqueadas 28.324.199,00 11.896.163,58 Gravataí 25.900.453,51 10.878.190,48 Glorinha 22.540.558,29 10.819.467,98 Igrejinha 14.779.444,00 7.182.809,78 Total 136.653.699,80 58.820.249,82

Desta forma, conclui-se que a concessão de incentivos diferenciados (maior percentual de abatimento do INTEGRAR), nos termos normativos vigentes, não foi suficiente para atrair mais investimentos para as regiões menos desenvolvidas. Da mesma forma, verifica-se uma concentração de incentivos em um número relativamente reduzido de projetos. 3.3 Geração de Empregos

A busca do pleno emprego é mandamento constitucional expresso no artigo 170, VIII da Constituição Federal. Nesta esteira, a Lei do FUNDOPEM harmoniza-se com o preceito maior quando coloca a geração de empregos não só como diretriz, mas também como condição para a concessão de incentivos.

O Conselho-Diretor normatizou a operacionalização desta diretriz para os

financiamentos do FUNDOPEM através da Resolução Normativa 01/2003. Instituindo a Tabela de Pontuação para Enquadramento dos Projetos, determinou que a geração de empregos é responsável por 40% da pontuação total. A pontuação obtida pelo projeto serve para determinar as condições de financiamento, entre as quais estão a taxa de juros e o prazo de carência.

Em relação ao INTEGRAR, entretanto, a questão do emprego é tratada apenas

indiretamente. A geração de empregos não interfere no cálculo do percentual de abatimento, o qual é tabelado em função do município de instalação do projeto. Entretanto, quando da ponderação dos índices do IDESE para o INTEGRAR/IDESE, o índice Renda prepondera.

Page 45: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

75 Rubrica

TC-10.1

45

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Os Termos de Ajuste, por sua vez, estabelecem a geração de emprego como compromisso do projeto aprovado, sendo seu descumprimento motivo para o vencimento antecipado do financiamento. E vai além, determinando o ajuste do valor do incentivo mensal em função do número de empregos diretos incrementais efetivamente gerados no mês.

Aqui, deve ser destacado que a análise do projeto e o cálculo do incentivo

mensal leva em conta sempre dois fatores em relação ao emprego: devem ser incrementais e devem ser diretos.

Para a primeira verificação, é estabelecida uma base de empregos já existentes.

A qual é zerada para a implantação de novos projetos, ou, para a expansão de empreendimento, normalmente, é adotada a média de empregos existentes na empresa nos últimos 12 meses.

A adoção do número de empregos diretos, verificável através da Guia de

Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social - GFIP, torna mais confiável a análise sobre tão importante fator.

Face a repercussão do emprego estar relacionada especificamente ao

FUNDOPEM em geral, não guardando relação direta com os projetos enquadrados no INTEGRAR, as tabelas a seguir foram elaboradas pelo total de Termos de Ajuste assinados no período 2004-2006, incluindo projetos que tiveram ou não direito ao INTEGRAR.

Considerando-se os 59 Termos de Ajuste firmados no período de 2003 a 2006,

temos o seguinte panorama geral:

EMPREGOS Nº empregos total empresas incentivadas (base) 26.249 Nº empregos incrementais previstos nos TAs 11.229 Nº empregos totais em jan 07 (GFIP) 27.375 Nº empregos incrementais gerados (jan 07) 1.126

Deve-se destacar que, conforme já referido, a maior parte dos incentivos foram concedidos em 2006, de modo que a geração de empregos a partir dos projetos incentivados está em seu início.

A tabela a seguir relaciona o incentivo máximo, em UIF, com o número de

empregos incrementais compromissados, ano a ano:

Page 46: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

76 Rubrica

TC-10.1

46

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Relação Investimento/Emprego

Ano Inc. Max UIF Nº Emp. Inc. Prev. Relação Inc/Emp 2004 3.931.124,98 961 4.091 2005 31.891.438,40 4070 7.836 2006 190.042.718,82 6198 30.662

Totais 225.865.282,20 11.229 20.114

Verifica-se que houve um aumento na relação entre o valor dos incentivos potenciais concedidos e o número de empregos incrementais diretos compromissados. No ano de 2006, na média, os incentivos no valor de 190 milhões de UIFs foram responsáveis pela assunção de compromisso de 6.200 empregos incrementais. Em valores de março de 2007 (UIF = R$ 13.33), representa uma média de aproximadamente 400 mil reais por emprego.

Entretanto, é de se destacar que estes valores são apenas médias, com

expressivas variações individuais. Em 2006 a relação investimento/emprego variou de, aproximadamente, 8.000 reais para mais de 12 milhões de reais, em função de uma série de fatores.

Esta relação ao Limite Total do Incentivo (leia-se valor do investimento

comprovado) versus número de empregos é extremamente dependente de alguns fatores, como do ramo de atividade e porte do empreendimento.

Entre os setores que se destacam como geradores de empregos estão a indústria

do vestuário, de calçados e moveleira. Os 5 empreendimentos identificados nestes segmentos apresentam uma relação Inc. Max/Nº Emp. de 3.000 UIF, significativamente inferior a média de 20.000 UIFs.

Entre os 8 empreendimentos com incentivo máximo potencial inferior a

100.000 UIFs, a relação Inc. Max / Nº Emp. foi inferior a 1.000 UIFs. De outro lado, dentre os 6 empreendimentos com incentivo máximo superior a 10.000.000 UIFs, a citada relação foi superior a 77.000 UIFs. O que vem a demonstrar que os empreendimentos menores geram, proporcionalmente, mais empregos diretos.

3.4 Limitações Gerais da Análise

É necessário destacar algumas limitações que a análise efetuada possui. Em primeiro lugar, empregos e investimentos abordam uma visão parcial dos incentivos. A modernização do parque industrial, em especial com a instalação de equipamentos fixos de maior porte, e a complementação das cadeias produtivas, por exemplo, estão diretamente relacionados ao desenvolvimento do Estado e não foram considerados. Outra avaliação necessária relaciona-se com a permanência do investimento dentro do Estado, ao término do período de fruição.

Page 47: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

77 Rubrica

TC-10.1

47

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Destaca-se também que trata-se de número de empregos, não de renda, que é o principal fator considerado no INTEGRAR/IDESE. Igualmente, não são considerados os empregos indiretos, pela dificuldade de sua mensuração, sabendo-se que, proporcionalmente, os maiores empreendimentos tem maior capacidade de geração destes.

Outra limitação importante diz respeito a utilização do limite total do incentivo, relacionado ao montante do investimento fixo. Trata-se de um limite publicado nas resoluções do Conselho-Diretor, bem como serve de limite de crédito nos contratos com a CAIXA-RS. Entretanto, é um valor potencial, uma vez que a fruição também é condicionada a outros fatores, em especial ao incremento de ICMS, a ser apurado mensalmente. Desta forma, a expectativa de geração de ICMS Incremental, metas do projeto aprovado e já conhecidas quando da assinatura do Termo de Ajuste, podem ser significativamente diferentes do investimento fixo. E, o real valor da fruição do incentivo somente será conhecido ao seu término.

Page 48: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

78 Rubrica

TC-10.1

48

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

4. DA TRANSPARÊNCIA DAS AÇÕES

O princípio da publicidade dos atos administrativos tem expressa previsão constitucional, nos termos do art. 37, verbis:

Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade"

O princípio da publicidade, que também pode ser chamado de princípio da máxima transparência, traduz-se na comunicação transparente à sociedade dos atos da administração pública. Destarte, a publicidade do ato administrativo é, regra geral, requisito de eficácia do mesmo.

Inicialmente é necessário destacar que a concessão dos incentivos do

FUNDOPEM formaliza exceções as normas tributárias para os contribuintes em geral ⎯ apropriação de crédito presumido mediante financiamento ⎯ sendo necessária sua publicidade, frente aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade e publicidade. Veja-se os comandos expressos no art. 150, § 6º da CF e no art. 14, § 1º da LRF. Enquadra-se, ainda, no conceito de renúncia fiscal estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal:

"A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado."

Os incentivos são formalizados através de resoluções do Conselho-Diretor,

com a aprovação dos projetos, seguida pela emissão de Decreto do Governador que os implementam. A publicação destes dois instrumentos no Diário Oficial do Estado, identificando, entre outros dados, a empresa e o valor do limite total do incentivo, vem atender a necessária publicidade dos atos administrativos.

Desta forma, a concessão do incentivo fiscal pode ser verificada a luz dos

princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade e publicidade, bem como das demais disposições da Constituição Federal, Constituição Estadual e legislação ordinária. No âmbito operacional, através do cumprimento das resoluções normativas do Conselho-Diretor do FUNDOPEM.

Entretanto, a publicidade dos atos administrativos de incentivo fiscal esgota-se

nos atos de concessão e, eventualmente, revogação do incentivo. Os incentivos efetivamente fruídos por cada empresa não são tornados públicos, posto que, no entendimento da Secretaria da Fazenda, o acesso à situação fiscal individualizada de empresa firmatária encontra-se sob o resguardo do sigilo fiscal. Sigilo que cobre, inclusive,

Page 49: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

79 Rubrica

TC-10.1

49

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

a efetiva renúncia de receita decorrente dos abatimentos concedidos através do INTEGRAR. Fundamenta-se o entendimento no art. 198 do CTN, cuja redação atual é dada pela Lei Complementar 104/2001.

Este mesmo entendimento protege informações sobre a anistia de multas e

valores acessórios adotadas pela Secretaria da Fazenda e ratificadas no âmbito do CONFAZ, que identificam apenas o número dos autos de lançamento sem identificar as empresas. Exemplifica-se com o Convênio de ICMS nº 165/2006 (DOU nº 243, de 20dez2006, S1, p. 73), alterado pelo Convênio nº 041/2007 (DOU nº 65, de 04abr2007, S1, p. 51). De igual forma, também estão resguardadas informações sobre tratamentos fiscais diferenciados concedidos no âmbito do COMPET. A análise jurídica sobre a concessão de anistia e outros benefícios fiscais, entretanto, foge ao escopo da presente auditoria.

Necessário destacar que a Lei Complementar 104/2000 alterou as regras em

relação ao sigilo fiscal.15 Além de especificar exceções, a redação original do art 198 do CTN, referia-se a divulgação de "qualquer informação" para "qualquer fim", palavras agora suprimidas do texto legal pela nova lei.

É interessante registrar a lição de Juarez Freitas, quando discorrendo sobre o

controle popular do orçamento público, quando assim se manifesta:

"Destarte, o ideal kantiano de transparência, que faz suspeitar como injusto tudo aquilo que não possa, de algum modo, tornar-se público, está rigorosamente em dia e em pauta.."16

Para o articulista, o controle da sociedade sobre o Estado, e, mais

especificamente, o controle social sobre a elaboração e implementação do orçamento, não servem apenas para limitar a discricionariedade dos agentes públicos, mas deve servir, de modo prioritário, como controle de resultados e de adequação dos meios.

Neste sentido, a correta estimativa da renúncia fiscal, e de seu impacto no

orçamento, deve ser peça fundamental quando da elaboração das Leis Orçamentárias – Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei de Orçamento Anual, conforme preceitua a LRF no seus artigos 5º e 14. Entretanto, esta estimativa, de acordo com a tradição mantida pela Secretaria da Fazenda, apenas aponta para um parâmetro a ser observado na realização do gasto tributário, sem individualização das empresas incentivadas. Desta forma, o confronto entre os benefícios efetivamente fruídos por determinadas empresas e o resultado alcançado torna-se opaco.

A questão do sigilo fiscal para a sociedade, em relação a tratamento fiscal

diferenciado, especificamente para os incentivos concedidos via FUNDOPEM está para ser apreciada quando da votação do Projeto de Lei 212/2007, ora em tramitação na Assembléia Legislativa. Versa o mesmo sobre a publicação detalhada, a ser realizada anualmente, dos incentivos concedidos e fruídos para cada empresa, no âmbito do Estado.

15 Vide Mensagem 1.459, de 1999 - Diário do Senado Federal, de 08 de dezembro de 2000, p. 24489 e 24490 16 Freitas, Juarez. O controle Social do Orçamento Público. Revista Interesse Público, nº 11. p. 21

Page 50: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

80 Rubrica

TC-10.1

50

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Desta forma, a questão da publicidade dos atos para a sociedade está para ser decidida pelo Poder Legislativo Estadual. Situação semelhante ocorreu em relação a divulgação de informações sobre devedores com crédito tributário inscrito em dívida ativa, a partir da edição da Lei Estadual 12.209, de dezembro de 2004.

Para a realização desta auditoria, requisitou-se à SEFAZ diversos dados em

relação a incentivos e benefícios fiscais (processo 24128-14.00/07-5). Entendeu a Secretaria fornecer dados gerais, mas não permitiu o acesso a "situação fiscal individualizada por empresa firmatária" no que se refere a fruição de incentivos e benefícios fiscais. Fundamentalmente, embasa a negativa no artigo 198 do CTN (sigilo fiscal). Esta negativa da SEFAZ não permitiu a efetiva fiscalização de que trata o artigo 70 das Constituições Federal e Estadual, especificamente no que diz respeito aos aspectos financeiros e operacionais ⎯ inclusive quanto à regularidade fiscal ⎯ sobre as renúncias de receita.

O fornecimento de informações às Cortes de Contas por parte da administração

tributária é questão controversa, existindo diferentes demandas administrativas e judiciais neste sentido. Ao passo em que o acesso amplo e irrestrito às informações de contribuintes protegidas pelo sigilo fiscal (e bancário) não tem sido concedido, dentro de determinadas condições e motivações, alguns pleitos são atingidos (vide MS 22801 e 27091 no STF e MS 2004.004.02119 no TJ-RJ). Observa-se, por oportuno, que as informações solicitadas pela Equipe não se referem aos contribuintes em geral, mas especificamente sobre aqueles que optaram por contratar com o Estado para, em contrapartida a um investimento realizado, assegurarem um tratamento fiscal diferenciado, bem como no caso daqueles contribuintes que firmaram Termos de Acordo no âmbito do COMPET/RS.

Todavia, frente a limitação imposta pelo entendimento da SEFAZ, a presente

auditoria operacional trabalhou essencialmente sobre os dados oficialmente tornados públicos, ou seja, fundamentalmente, os constantes nas resoluções do Conselho-Diretor publicados no Diário Oficial do Estado.

Page 51: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

81 Rubrica

TC-10.1

51

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

O FUNDOPEM é um incentivo fiscal na forma de financiamento do ICMS devido pelas empresas, em condições especiais. Mais precisamente, a empresa deixa de recolher parcela do imposto devido através da apropriação mensal de um crédito fiscal presumido, parcela esta que é financiada e passa a ser devida ao Fundo gerido pela CAIXA-RS. Caso a empresa faça jus ao INTEGRAR, face a localização geográfica do empreendimento, poderá ainda abater uma parcela deste financiamento. Como incentivo, gera também determinadas obrigações por parte das empresas incentivadas.

O FUNDOPEM destina-se especialmente as empresas de médio e grande porte

que não são exportadoras (posto que, nesta situação, não há incidência de ICMS). Igualmente, via de regra, não se destina as pequenas ou micro empresas (posto que, pelos mecanismos do Simples, podem pagar ICMS sobre o faturamento, sem direito ao crédito do imposto pago nas etapas anteriores).

O alcance dos benefícios concedidos sob a denominação FUNDOPEM

variaram ao longo do tempo desde a sua implantação em 1972. Atualmente, além da concessão de juros subsidiados, com uma carência de até 5 anos, o Estado abre mão de parcela do ICMS incremental relativo ao INTEGRAR. Especial importância tem a palavra incremental: trata-se de ICMS que não existiria se o investimento (ou, mais precisamente, o aumento na geração de imposto decorrente da realização do investimento) não fosse feito.

A combinação destes dois pontos ⎯ realização prévia dos investimentos e

geração de ICMS incremental ⎯ como condição para a fruição do incentivo são aspectos positivos do atual regramento do FUNDOPEM, sob a ótica do Estado. Por um lado, obriga a empresa a investir, induzindo a modernização do parque industrial. Pelo outro lado, apenas frui o incentivo a empresa que efetivamente aumentou seu faturamento e conseqüentemente seu imposto a pagar. Estabelece-se, pois, determinadas obrigações à empresa como contrapartida ao incentivo concedido pelo Estado. Destaca-se ainda que as empresas devem manter-se regulares com suas obrigações fiscais e ambientais, bem como com suas obrigações junto aos agentes financeiros estaduais, sob pena de perda do incentivo.

A avaliação das ações do FUNDOPEM deve ser realizada a partir dos preceitos

constitucionais e legais. O objetivo maior do FUNDOPEM e do INTEGRAR é o desenvolvimento do Estado. E, como bem explicita André Elali, o "conceito de desenvolvimento é totalmente distinto de mera expansão empresarial, do crescimento da economia pura e simples. 17". A modernização e o crescimento econômico necessitam ser harmonizados com diversos elementos, entre os quais a redução das desigualdades regionais e sociais, dentro de um conceito maior de desenvolvimento sustentável nos 17 ELALI, André. Incentivos Fiscais, Neutralidade da Tributação e Desenvolvimento Econômico: A Questão da Reduçãop da Desigualdades Sociais. Em Incentivos Fiscais: Questões Pontuais nas Esferas Federal, Estadual e Municipal. 2007 MP Editora.

Page 52: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

82 Rubrica

TC-10.1

52

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

enfoques econômico, social e ambiental. Expostos estes conceitos, deve-se deixar claro que uma avaliação neste sentido

é tarefa complexa. Pode-se falar isoladamente em geração de emprego ou renda, em realização de investimentos para a modernização do parque industrial ou na descentralização estratégica. Entretanto, cada uma destas análises oferece apenas uma visão parcial do incentivo.

Outro fator que dificulta a análise é a grande diferença entre o incentivo

potencialmente concedido e o realmente fruído. Por exemplo, em maio de 2007, de 61 contratos em condições de fruição, apenas 19 efetivamente fruíram o benefício, pelas mais diversas razões. Desta forma, o limite do incentivo, constante das resoluções do Conselho-Diretor, não deve corresponder automaticamente a um gasto tributário naquele montante.

As alterações da legislação, bem como as complexidades de seus mecanismos e

as restrições impostas pelo sigilo fiscal, dificultam a comunicação dos resultados dos incentivos fiscais à sociedade.. Desta forma, verifica-se uma dificuldade na comunicação dos dados o sobre o custo versus o benefício do incentivo, sob a ótica da sociedade e para a sociedade ⎯ interesse público ⎯ de modo a tornar o mais técnico possível a sua discussão. Destaca-se, neste sentido, a existência do Projeto de Lei 212/2007 na Assembléia Legislativa.

Ao elaborar-se o Projeto desta auditoria, esperava-se poder avaliar as ações

desenvolvidas a partir daqueles critérios legais. Entretanto, a partir das alegações da SEFAZ em relação ao sigilo fiscal, o efetivo custo da cada benefício não é conhecido, apenas seu potencial. Aparte a questão legal, esta restrição não apenas limitou a auditoria como prejudica a própria prestação de contas à sociedade em relação às exceções as normas tributárias de caráter geral, tornando opaco onde estão efetivamente sendo investidos os esforços, bem como quais os resultados alcançados. A negativa da SEFAZ não permitiu uma efetiva fiscalização de que trata o artigo 70 das Constituições Federal e Estadual, especificamente no que diz respeito aos aspectos operacionais sobre as renúncias de receita.

Assim, ainda que se aceite que as informações sobre a fruição de benefícios

concedidos em caráter não geral sejam resguardados, o que se diz por argumento, uma série de dados poderiam ou deveriam ser passíveis de ampla divulgação. Separando-se a fruição por COREDE, por ano de concessão e por setor econômico beneficiado, por exemplo. Desta forma, um primeiro ponto a ser explorado consiste em ampliar a transparência sobre o efetivo custo/benefício dos tratamentos fiscais diferenciados.

Nesta mesma linha, as ações desenvolvidas no âmbito do FUNDOPEM

também ressentem-se de indicadores que possam medir seu real impacto na sociedade. Indicadores que demonstrem o efetivo alcance das premissas colocadas no parágrafo único do artigo primeiro da lei estadual, em comparação com o respectivo gasto tributário. Da mesma forma, esta comparação pode ser efetuada em termos potenciais (quando da análise e assinatura dos termos de compromisso) e reais (durante e ao término da efetiva fruição dos benefícios). Desta forma, um segundo ponto a ser explorado consiste no estudo e

Page 53: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

83 Rubrica

TC-10.1

53

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

posterior implantação de indicadores que permitam cotejar o custo dos benefícios fiscais em relação aos benefícios esperados e elencados nos sete incisos do parágrafo único do artigo primeiro da Lei 11916. Um ponto específico diz respeito a geração de empregos indiretos, em função do setor econômico, por exemplo.

Um instrumento que pode ser utilizado para tal finalidade é a Matriz Insumo-

Produto, desenvolvida pela FEE. Nela foram calculados os multiplicadores setoriais de impacto para as variáveis de produção, valor adicionado, emprego e renda. Assim, é possível comparar as atividades em função de seu poder de encadeamento intersetorial da economia. Quando a expansão da produção gera, proporcionalmente, maior aumento de emprego e renda, existe um efeito multiplicador na forma de novos estímulos sobre a economia.

Um terceiro aspecto observado diz respeito a descentralização estratégica do

estado, visando a instalação de empresas fora do eixo Porto Alegre - Caxias do Sul, aqui entendido como região mais desenvolvida do Estado. Possui amparo constitucional e legal o incentivo que promova a quebra de desigualdades. Por via de conseqüência, não podem os incentivos gerar ainda maiores desigualdades. Os dados obtidos demonstram um alto grau de concentração dos benefícios em determinados COREDES, para não dizer municípios, com a correspondente dificuldade na atração de investimentos para os COREDES com IDESE menor. Sabe-se que o Estado apenas oferece melhores condições para que o empreendedor se estabeleça nas regiões menos desenvolvidas, mas cabe a ele avaliar e decidir sobre a localização do empreendimento. Evidentemente, as áreas mais desenvolvidas, e portanto com melhor infra-estrutura e mão-de-obra, bem como mais perto do mercado consumidor, são, naturalmente, as preferidas. Entretanto, é mandamento constitucional a redução das desigualdades regionais. Desta forma, um terceiro ponto a ser explorado consiste em estudar formas de tornar mais efetiva a diretriz expressa no parágrafo único do artigo primeiro da Lei 11.916.

Expostos estes tópicos, sugere-se recomendar a SEDAI:

1) Criação de indicadores de desempenho que permitam medir o impacto esperado da concessão de benefícios fiscais, tendo-se presente as finalidades elencadas no parágrafo único do artigo primeiro da lei estadual 11.916/2003. 2) Estude mecanismos para tornar mais eficaz a execução de empreendimentos nas regiões menos desenvolvidas, face aos preceitos constitucionais e legais. 3) Avalie a implementação de instrumentos legais que ampliem a comunicação para a sociedade sobre a utilização de recursos públicos (Gastos Tributários ou Tax-Expanditures) nos programas de atração e manutenção de investimentos.

Page 54: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

84 Rubrica

TC-10.1

54

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

ANEXOS

Page 55: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

85 Rubrica

TC-10.1

55

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

FLUXOGRAMA SIMPLIFICADO - CONCESSÃO DO INCENTIVO 2004 - 2006 LE 11916/2003

FASE RESPONSÁVEL

Entrega da Carta-Consulta

Resolução do CD

Protocolo de Intenções*

Análise do projeto

Parecer Técnico

Decreto

Entrega da Documentação

Análise da Documentação

Verificação física invest.

Contrato Financiamento**

Termo de Ajuste**

Empresa

Governador/Empresa

SEADAP

GATE

Conselho-Diretor

Governador

Empresa

SEADAP

SEDAI

Caixa-RS

SEDAI-SEFAZ-Empresa

* Fase sem previsão legal mas normalmente realizada ** Fases realizadas concomitantemente

Page 56: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

86 Rubrica

TC-10.1

56

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

MAPA SIMPLIFICADO DO PROCESSO - FRUIÇÃO MENSAL

Existe imposto a pagar?

Início (TA)

Nº Empregos últimos 12 meses é

maior base?

Atingiu o limite autorizado de

fruição?

Houve variação ICMS negativa

anterior?

Ultrapassou os 9% do incremento real

fat. bruto?

Atingiu o nº emprego s

incrementais previstos?

Calcula o % benefícioaprovado sobre o incrementodo imposto.

Não há fruição

ICMS incremental ajustado considerando o transporte da variação negativa.

Calcula o limite dos 9% de incremento real.

Calcula o valor do incentivo ajustado pelo nº de empregos diretos gerados pela fórmula

N

S

S

S

N

N

N

N

N

S

S

S

Page 57: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

87 Rubrica

TC-10.1

57

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

GLOSSÁRIO (Março 2007) Alíquota Interestadual de ICMS - Utilizada nas operações em que o destinatário dos bens ou serviços seja contribuinte do ICMS e se localize em outro estado da federação, conforme expresso no art. 155, §2º, VII da CF. O Rio Grande do Sul utiliza as alíquotas de 12% (doze por cento), quando o destinatário for contribuinte do imposto e estiver localizado nos Estados de MG, PR, RJ, SC e SP, e de 7% (sete por cento), quando o destinatário for contribuinte do imposto e estiver localizado nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e no Estado do ES (art. 26 RICMS). Anistia – Referente a valores acessórios. Qualquer anistia somente pode ser concedida mediante lei específica. O comando está no § 6º do art. 151 da CF. Base de cálculo do ICMS - Conforme definições do art. 13 e seguintes da Lei Kandir. Pode ser o valor da operação (art. 16 e seguintes do RICMS) ou ter seu valor reduzido (arts. 23 e seguintes). Base Mensal de Faturamento Bruto (FUNDOPEM) – Calculada pela DEE da SEFAZ nos termos da Resolução Normativa 05/2003 do Conselho-Diretor do FUNDOPEM. Base Mensal de ICMS para fins de apuração do ICMS incremental (FUNDOPEM) – Calculada pela DEE da SEFAZ nos termos da Resolução Normativa 05/2003 do Conselho-Diretor do FUNDOPEM. CAE – Código de Atividade Econômica CDA – Certidão de Dívida Ativa CFOP – Códigos Fiscais de Operações e Prestações CGC/MF – Cadastro Geral de Contribuintes - Ministério da Fazenda CGC/TE – Cadastro Geral de Contribuintes - Tesouro do Estado COMPET/RS - Conselho Estadual de Competitividade do Rio Grande do Sul. Decretos Estaduais 42.297 de jun2003 e 44.896 de fev2007. Composto pelo Governador e secretários de Estado. Entre suas finalidades está a identificação de fatores que inibem a competitividade e a supervisão de políticas públicas que impliquem em incentivos ou renúncias fiscais. CNAE – Código Nacional de Atividade Econômica

Page 58: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

88 Rubrica

TC-10.1

58

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

CONFAZ - Conselho Nacional de Política Fazendária. Lei Complementar 24/1975. Regimento interno aprovado pelo Convênio ICMS 133/97, denominando o colegiado de que trata a lei complementar 24/75 do CONFAZ. Tem, entre outras finalidades, a de promover ações necessárias à elaboração de políticas e harmonização de procedimentos e normas inerentes ao exercício da competência tributária dos Estados e do Distrito Federal. Através de Convênios de ICMS estabelece condições gerais e/ou autorizações para a concessão de benefícios fiscais, dispensa de multas e juros moratórios, parcelamentos, remissões, anistias, regimes especiais, entre outros acordos. O CONFAZ, na sua competência normativa emite Convênios, Protocolos e Ajustes SINIEF (Sistema Nacional Integrado de Informações Econômico-Fiscais). COTEPE/ICMS – Comissão Técnica Permanente do ICMS (ligado ao CONFAZ) Crédito de ICMS – O imposto é não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, com o montante cobrado nas anteriores por esta ou por outra unidade da Federação. A compensação se dá através de créditos de ICMS (Art. 30 RICMS). Crédito Presumido – Art 32 do Regulamento do ICMS Crédito ICMS Exportação - Crédito Recebido de Transferências de outras empresas. Direito de crédito para compensar o débito do imposto. O comando está no art. 155, § 2º, X, "a" da CF, o qual foi detalhado no art. 3º da Lei Kandir. A regulamentação do Rio Grande do Sul encontra-se no art. 58 do Regulamento do ICMS. CST – Código de Substituição Tributária DBT - Demonstrativo dos Benefícios Tributários – Na esfera federal, foi utilizado pela SRF até 2006, em atendimento ao disposto no art. 165, § 6º da CF. Substituído pelo DGG. Diferimento do Imposto - É a postergação do pagamento do imposto para a etapa seguinte de circulação de mercadoria. Diferimento do Imposto sem Substituição Tributária - É a postergação do pagamento do imposto para a etapa seguinte de circulação de mercadoria. Neste caso, não ocorre a transferência da responsabilidade pelo pagamento do ICMS para outro contribuinte. Diferimento do Imposto com Substituição Tributária - É a postergação do pagamento do imposto para a etapa seguinte de circulação de mercadoria. Neste caso, ocorre a transferência da responsabilidade pelo pagamento do ICMS para outro contribuinte. DGG - Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributária (Gastos Tributários) - Adotado pela SRF a partir de 2007. Deve registrar os índices referentes aos totais das expectativas de renúncias fiscais para o correspondente exercício, quando da elaboração e aprovação da lei orçamentária.

Page 59: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

89 Rubrica

TC-10.1

59

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Dívida Ativa - Conforme o art. 39, § 2º da LF 4320/64, Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas (Parágrafo incluído pelo DL 1735/79). A LE 12.209/04, ao alterar o art. 13 da LE 6537/73, determinou a divulgação dos devedores com créditos tributários inscritos em dívida ativa. EPP - Empresa de Pequeno Porte. Lei Estadual 10.045/1993 e alterações, em especial a lei 12.410/2005 que instituiu o SIMPLES gaúcho. Permite o pagamento do ICMS pelo faturamento, sem direito a crédito do imposto pago nas operações anteriores, com alíquotas reduzidas. Faturamento Bruto (FUNDOPEM) – A receita bruta de vendas das mercadorias produzidas pelos estabelecimentos incentivados e outras operações, conforme a Resolução Normativa 05/2003 do Conselho Diretor do FUNDOPEM Faturamento Bruto Incremental (FUNDOPEM) – Faturamento bruto que exceder a base mensal de faturamento bruto, conforme a Resolução Normativa 05/2003 do Conselho Diretor do FUNDOPEM. Fruição do Incentivo – Ocorre somente a partir da assinatura do Termo de Ajuste entre a SEDAI, SEFAZ e a empresa incentivada. FUNDOPEM – Fundo Operação Empresa. Instituído em 1972 através da lei estadual 6427. Atualmente regido pela lei estadual 11.916/2003, alterada pela lei 11.967 do mesmo ano. GATE - Grupo de Análise Técnica. É constituído por representantes de diferentes Secretarias de Estado e de instituições financeiras participantes do Conselho Diretor do FUNDOPEM. GFIP - Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social. Instituída a partir da edição da Lei Federal 9.528/1997. Na GFIP os empregadores informam mensalmente ao MPAS/INSS/CEF os dados da empresa e dos trabalhadores, os fatos geradores de contribuições previdenciárias e valores devidos ao INSS, bem como as remunerações dos trabalhadores e valor a ser recolhido ao FGTS. A empresa está obrigada à entrega da GFIP ainda que não haja recolhimento para o FGTS, caso em que esta GFIP será declaratória, contendo todas as informações cadastrais e financeiras de interesse da Previdência Social. GIA-ST – Guia Nacional de Informação e Apuração do ICMS Substituição Tributária GIS – Guia de Informações Simplificada. Dec. 35.160/94, art. 18, I. Utilizada por EPPs. GNRE – Guia Nacional de Recolhimento de Tributos Estaduais. Contribuintes que realizam operações de vendas interestaduais sujeitas à substituição tributária. Ajuste SINIEF 12/89, de 22.08.89, DOU de 30.08.89 e alterações posteriores.

Page 60: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

90 Rubrica

TC-10.1

60

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Isenção – Qualquer isenção de imposto deve ser concedida mediante lei específica, conforme está determinado pelo § 6º do art. 150 da CF. A regulamentação no Estado do Rio Grande do Sul se dá através dos artigos 9º e 10º do Regulamento do ICMS. Guerra Fiscal - Existem diversos conceitos sobre guerra fiscal, de maior ou menor amplitude. Uma das definições mais amplas para guerra fiscal é a disputa pela atração ou manutenção de investimentos entre os estados (e municípios), por meio de financiamentos, incentivos fiscais ou outras formas de subsídios. Analisando-se os efeitos da guerra fiscal a nível macro, considerando-se o país como um todo, pode-se identificar, de um modo geral, uma diminuição na receita pública. ICMS – Imposto sobre Operação Relativa à Circulação de Mercadorias e sobre a Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação. ICMS diferido - Difere-se para a etapa posterior, sem a transferência da obrigação tributária correspondente, o pagamento do imposto devido por contribuinte deste Estado (art 53 RICMS). ICMS Exportação - Não há incidência de ICMS na exportação, bem como é assegurado o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores (CF art. 155, § 2º, X, "a", com redação da EC nº 42) ICMS Incremental ( FUNDOPEM) – o ICMS devido do mês que exceder a base mensal do ICMS. Esta base é calculada pela SEFAZ e consta no Termo de Ajuste assinado entre o estado e a Empresa incentivada. ICMS de Substituição Tributária - A lei poderá atribuir a sujeito passivo de obrigação tributária a condição de responsável pelo pagamento de imposto cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente. É ainda assegurada a restituição caso o fato gerador presumido não se realize. O comando está expresso no § 7º do art. 150 da CF e no art. 6º da lei Kandir. IDESE - Indicador de Desenvolvimento Sócio-Econômico (INTEGRAR/IDESE) calculado pela Fundação de Economia e Estatística, nos termos do art. 11 do Decreto 42.225/2003. INTEGRAR/RS - Programa de Harmonização do Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Sul. Instituído pelo art. 6º da Lei Estadual 11.916/2003. Lei Kandir - Lei Complementar Federal Nº 87/1996. É a lei que regulou, nacionalmente, o ICMS estadual. Foi alterada pelas Leis Complementares 99/1999, 102/2000, 114/2002, 115/2002 e 120/2005, observando os comandos da EC nº 42. Operação Interna - Circulação da mercadoria dentro de um mesmo estado. Operação Interestadual - As transações interestaduais são, de regra, oneradas parcialmente tanto na origem, como no destino, quando o destinatário da mercadoria for contribuinte do ICMS. Ao estado de localização do destinatário da mercadoria cabe a

Page 61: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

91 Rubrica

TC-10.1

61

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

diferença entre a alíquota interna e a interestadual. O comando está expresso no § 2º, VII do art. 155 da CF. Caso o destinatário não seja contribuinte do ICMS, é utilizada a alíquota interna. Operação Exportação - Nas operações que destinem mercadorias ao exterior não há incidência de ICMS. É ainda assegurado ao exportador a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores (créditos de ICMS para compensar débitos anteriores). O comando está expresso no § 2º, X do art. 155 da CF. Não-Cumulatividade -. A não cumulatividade do ICMS é mandamento constitucional. Deve-se compensar o que for devido em cada operação com o montante cobrado nas operações anteriores pelo mesmo ou por outro Estado (crédito do imposto anteriormente pago). O imposto passa a incidir apenas sobre o valor adicionado da etapa produtiva. O comando está expresso no § 2º, I, do art. 155 da CF. RICMS - Regulamento do ICMS - Atualmente é baseado no Decreto 37.699/97, o qual sofreu mais de 500 alterações até o final de 2006. Renúncia Fiscal - O conceito começou a ser mais debatido a partir da publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar Nº101/2000, que trata do tema em seu artigo 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro. A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. SEADAP - Sistema Estadual para Atração e Desenvolvimento de Atividades Produtivas. Normalmente quando fala-se SEADAP trata-se mais precisamente da Coordenadoria Adjunta da Central do SEADAP que funciona junto a SEDAI. Sujeito Passivo do Imposto - O RICMS divide o sujeito passivo em contribuinte (art. 12) e responsável (art. 13). Transferência de Saldo Credor – Entre outras situações, nas operações destinadas ao exterior ou a elas equiparadas, o saldo credor acumulado pelo sujeito passivo pode ser transferido a qualquer estabelecimento no seu Estado, ou, havendo saldo remanescente, a outros contribuintes deste Estado. Veja Operação Exportação (art. 58, Seção VI do RICMS) UIF - Unidade de Incentivo do Fundopem. VAF - Valor Adicionado Fiscal. Corresponde a diferença entre o valor das saídas e entradas de mercadorias, acrescidos das prestações de serviços de transporte e comunicações. Calculado a partir das definições expressas no art. 3º, § 1º da Lei Complementar Federal nº 63, para verificação do índice de retorno do ICMS aos municípios. Neste trabalho a renúncia fiscal total, em conformidade com a legislação

Page 62: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

92 Rubrica

TC-10.1

62

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

vigente, é calculada a partir do VAF. Os VAF citados neste trabalho foram calculados pela Divisão de Estudos Econômicos e Tributários (DEE) e pela Divisão de Tecnologia e Informações (DFIF) do DRPE.

Page 63: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

93 Rubrica

TC-10.1

63

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

REFERÊNCIAS BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 13ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981 BORDIN, Luís Carlos Vitali. ICMS: Gastos Tributários e Receita Potencial. Brasília: ESAF, 2003. 51 p. Monografia agraciada com menção honrosa no VIII Prêmio Tesouro Nacional – 2003, Tributação, Orçamentos e Sistemas de Informação sobre a Administração Pública, Porto Alegre (RS). Disponível em www.stn.fazenda.gov.br - acesso em 16.01.08 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Texto Consolidado até a Emenda Constitucional Nº 55 de 20 de setembro de 2007. Brasília-DF, 2007. Disponível em www.senado.gov.br - acesso em 16.01.08 BRASIL. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. A Guerra Fiscal do ICMS: Quem Ganha e Quem Perde. Texto para Discussão Nº 500. Rio de Janeiro-RJ, 1997 Disponível em www.ipea.gov.br - Acesso em 16.01.08 BRASIL. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Fiscal Competition. A BIRD'S Eye View. Texto para Discussão Nº 887. Rio de Janeiro-RJ, 2002. Disponível em www.ipea.gov.br - Acesso em 16.01.08 BRASIL. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Esforço Fiscal dos Estados Brasileiros. Texto para Discussão Nº 1045. Brasília-DF, 2004. Disponível em www.ipea.gov.br - Acesso em 16.01.08 MARTINS, Ives Gandra da Silva, ELALI, André, PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coordenadores). Incentivos Fiscais - Questões Pontuais nas Esferas Federal, Estadual e Municipal. São Paulo-SP, 2007 MP Editora. MUSGRAVE, Richard A. Teoria das Finanças Públicas: um estudo de economia governamental. São Paulo, Atlas, 1973 PORSSE, Alexandre Alves, HADDAD, Eduardo Amaral e RIBEIRO, Eduardo Pontual. Competição Tributária Regional, Externalidades Fiscais e Federalismo no Brasil: uma abordagem de equilíbrio geral computável. Brasília: ESAF, 2005. 80 p. Monografia premiada em 2º lugar no X Prêmio Tesouro Nacional - 2005. Tópicos Especiais de Finanças Públicas. Porto Alegre (RS). Disponível em www.stn.fazenda.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Atualizada até a Emenda Constitucional Nº 55 de 16 de fevereiro de 2007. Porto Alegre, 2007. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanual Heuser - FEE. Matriz de Insumo-Produto do Rio Grande do Sul 2003. Porto Alegre, 2007.

Page 64: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

94 Rubrica

TC-10.1

64

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Disponível em www.fee.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual Nº 6.427/1972. Institui o Fundo Operação Empresa - FUNDOPEM-RS e dá outras providências. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual Nº 11.916/2003. Institui o Fundo Operação Empresa Do Estado Do Rio Grande Do Sul - FUNDOPEM/RS -, cria o Programa De Harmonização Do Desenvolvimento Industrial Do Rio Grande Do Sul - INTEGRAR/RS -, e dá outras providências. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual Nº 11.967/2003. Altera dispositivos da LEI Nº 11.916 de 02 de junho de 2003, que institui o Fundo Operação Empresa Do Estado Do Rio Grande Do Sul - FUNDOPEM/RS -, cria o Programa De Harmonização Do Desenvolvimento Industrial Do Rio Grande Do Sul - INTEGRAR/RS -, e dá outras providências. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Decreto Estadual Nº 37699/1997. Regulamento do ICMS do Estado do Rio Grande do Sul (RICMS). Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Decreto Estadual Nº 40.385/2000. Regulamenta o Fundo de Desenvolvimento Regional - FUNDOREGIONAL, instituído pela LEI Nº 11.181, de 25 de junho de 1998 e dá outras providências. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Decreto Estadual Nº 42.297/2003. Institui o Conselho Estadual de Competitividade do Rio Grande do Sul - COMPET/RS -, e dá outras providências. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Decreto Estadual Nº 42.360/2003. Dispõe sobre o Regulamento do Fundo Operação Empresa Do Estado Do Rio Grande Do Sul - FUNDOPEM/RS, e do Programa De Harmonização Do Desenvolvimento Industrial Do Rio Grande Do Sul - INTEGRAR/RS -, instituídos pela LEI Nº 11.916, de 02 de junho de 2003, e dá outras providências. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Decreto Estadual Nº 42.445/2003. Altera o Regulamento do Fundo Operação Empresa Do Estado Do Rio Grande Do Sul - FUNDOPEM/RS, e do Programa De Harmonização Do Desenvolvimento Industrial Do Rio Grande Do Sul - INTEGRAR/RS -, aprovado pelo DECRETO Nº 42.360, de 24 de julho de 2003. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Decreto Estadual Nº 44.001/2005. Altera o Regulamento do Fundo Operação Empresa do Estado do Rio Grande do Sul - FUNDOPEM/RS -, e do Programa de Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Sul - INTEGRAR/RS -, aprovado pelo DECRETO Nº 42.360, de 24 de julho de 2003 e alterações. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08

Page 65: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

95 Rubrica

TC-10.1

65

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

RIO GRANDE DO SUL. Decreto Estadual Nº 44.789/2006. Institui o Programa de Apoio ao Combate às Desigualdades Regionais no Rio Grande do Sul - RS DESIGUALDADES, e dá outras providências. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Decreto Estadual Nº 44.896/2007. Altera o artigo 2º do DECRETO Nº 42.297, de 12 de junho de 2003, que institui o Conselho Estadual de Competitividade do Rio Grande do Sul - COMPET/RS, e dá outras providências. Disponível em www.al.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 RIO GRANDE DO SUL. Secretaria Estadual da Fazenda. Departamento da Receita Pública Estadual. Divisão de Estudos Econômicos-Tributários. Boletim DEE Nº 50 - Desempenho das Receitas Tributárias em 2005. Porto Alegre-RS, 2006 RIO GRANDE DO SUL. Secretaria Estadual da Fazenda. Departamento da Receita Pública Estadual. Divisão de Estudos Econômicos-Tributários. Boletim DEE Nº 51 - Desempenho das Receitas Tributárias no 1º Semestre de 2006. Porto Alegre-RS, 2006 Disponível em www.sefaz.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Relatório e Parecer Prévio Sobre as Contas do Governador do Estado - Exercício de 2006. Porto Alegre-RS, 2007. Disponível em www.tce.rs.gov.br - Acesso em 16.01.08 VIOL, Andréa Lemgruber .O processo de Reforma Tributária no Brasil: mitos e verdades. Brasília : Editora da UnB, 2000. 82 p. Monografia premiada em 2o lugar no V Prêmio Tesouro Nacional. Tópicos Especiais de Finanças Públicas. Brasília - DF, 2000. Disponível em www.stn.fazenda.gov.br - Acesso em 16.01.08 VIOL, Andréa Lemgruber. O fenômeno da competição tributária: aspectos teóricos e uma análise do caso brasileiro. Brasília : ESAF, 1999. 79 p. Monografia vencedora em 1º Lugar no IV Prêmio de Monografia - Tesouro Nacional, Tópicos Especiais de Finanças Públicas, Brasília (DF), 1999. Disponível em www.stn.fazenda.gov.br - Acesso em 16.01.08

Page 66: RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL RELATÓRIO

Tribunal de Contas Fl.

96 Rubrica

TC-10.1

66

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DIREÇÃO DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO Supervisão de Auditoria e Instrução de Contas Estaduais Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual

Processo nº 9740-02.00/06-9

Senhor Coordenador: Encaminhamos à sua consideração o Relatório Preliminar de Auditoria

Operacional do Fundo Operação-Empresa do RS – FUNDOPEM, o qual teve por escopo a análise dos dados referentes às concessões de benefícios na vigência da Lei Estadual nº 11.916/03, até o Exercícios de 2006

Porto Alegre, de março de 2008 . _______________________________ _________________________________ APE Carlos A. S. Dornelles APE Enio G.Pansiera

Senhora Supervisora: Em exame aos termos do Relatório de Auditoria Operacional, esta

Coordenação concorda com o Informe Técnico produzido.

Porto Alegre, de março de 2008. _____________________________

Alcimar Arrais Coordenador do SAOPE